作者：张静
出版社：社会科学文献出版社
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美国国务院与中美关系缓和研究(1969～1972)试读：
国家社科基金后期资助项目出版说明
后期资助项目是国家社科基金设立的一类重要项目，旨在鼓励广大社科研究者潜心治学，支持基础研究多出优秀成果。它是经过严格评审，从接近完成的科研成果中遴选立项的。为扩大后期资助项目的影响，更好地推动学术发展，促进成果转化，全国哲学社会科学规划办公室按照“统一设计、统一标识、统一版式、形成系列” 的总体要求，组织出版国家社科基金后期资助项目成果。全国哲学社会科学规划办公室
内容提要
1971年7月，美国总统国家安全助理基辛格秘密访华，给国际社会带来了一次令人震惊的“尼克松冲击”。在回忆录中，尼克松和基辛格都以打开美国对华关系的大门作为政治生涯中最为辉煌的篇章，同时极力淡化、削弱美国国务院等政府部门在政策酝酿和外交行动方面的作用。他们的这一说法，引导学者把对中美关系缓和历史的研究重点，置于白宫尤其是总统和国家安全委员会上，忽视了国务院发挥的作用。
然而，尼克松和基辛格的说法值得质疑，学者的研究值得商榷。本书根据尼克松政府时期的总统、国家安全委员会、国务院、中央情报局等档案资料，以及历史活动参与者的回忆录和口述资料，解释尼克松第一个总统任期内美国国务院在外交事务中职权的形成，梳理它在中美关系缓和历史进程中（1969～1972）的政策设计和外交努力，并评价它的作用。
外交决策的过程从设定决策体制就已经开始，职权随着机构的设立和职责范围的界定而形成，随着官僚政治的斗争而变化。在尼克松的授权下，基辛格主持设计的国家安全体制划分了外交决策程序中的权力和职能。美国国务院在缓和对华关系中的职权范围即由此体制设定。从机构的角度来说，国家安全委员会超越国务院成为外交决策的核心，是国务院、国防部等其他政府部门向总统提出政策建议的唯一正式渠道。就个人而言，尼克松在基辛格的协助下，通过调整国家安全委员会和国务院等官僚机构，将外交决策过程置于总统和总统助理的掌控之下。尼克松第一任期内，国务院的职权虽受到限制和削弱，但是同第二次世界大战以来相比，它在推动缓和对华关系上仍发挥了积极的作用。
第一，在提出对华主动缓和的政策建议方面，国务院内负责中国事务的官员提出的政策建议及在台湾问题上提出的表述，被国家安全委员会职员所采纳，为缓和对华关系做出了重要的贡献。基辛格令国家安全委员会职员利用国务院成果的同时，却有意忽视国务院报告本身，降低其重要性。由于国务院官员不知道中美“幕后渠道”的政策交流，不确定中方的政策意图，“无法预知改善中美关系的利益是否能抵消僵化美苏关系所造成的损失”，因此将对华主动的措施分为短期和长期。最终，国务院酝酿在长期实现的政策却为白宫所利用，成为在秘密会谈中对中方的重要许诺。
第二，在外交运作方面，在尼克松政府缓和中美关系的初期（1969～1970），国务院参与设计并推动执行的放松对华贸易和旅行管制、主动恢复大使级会谈等外交举措，是美国政府向中方发出的最为明确的缓和信号。这一系列主动措施进入了中国领导层审度国际局势的视野，改变了他们对美国的认识，迎合了他们的战略需要。但是，国务院为打开中美关系新局面的努力，最终却被白宫秘密运作的“幕后渠道”邀了功。
第三，与国会及盟国进行政策互动是美国国务院的工作职责之一。尼克松向国务院、国会隐瞒了对华“幕后渠道”外交的实情，拒绝让基辛格、霍尔德曼等人向国会汇报实质性的事务。这使国务院沟通国会、向国会及时传达美国对华主动政策的重要性得到凸显。由美国国务院主持的日美规划会谈和北约大西洋政策咨询组会议，虽然是美国同日本和北约盟国政府官员间非正式的磋商机制，却传达了美国对华主动政策的内容和精神，为转变战略营造了良好的国际氛围，同时也成为收集各国对于美国对华政策反应的平台。同1971年7月基辛格秘密访华所制造的“尼克松冲击”相比，国务院与盟国的政策互动发挥了积极的作用。
总之，在中美关系缓和的历史进程中，美国国务院的职权尽管受到削弱，但它仍在外交政策制定过程中发挥了积极的作用，只不过这种作用隐没于白宫通过幕后渠道实现的秘密外交的成功背后。序牛大勇
1969～1972年间的中美关系解冻，是扭转冷战格局、改变世界进程的一个大事件，各国学术界的研究成果不可谓不多。但是就美国的相关决策过程而论，以往的研究成果，基本都集中于尼克松-基辛格相辅相成的“秘密外交”“幕后渠道”的机制。一般来说，美国总统和他的国家安全事务助理因密切合作而产生的重要作用，是重大决策中最重要的成功要素之一。更何况，在这一改变世界进程的外交决策中，尼克松、基辛格“台前幕后”的一切表演光彩眩目，近乎完美无缺，无怪乎能够吸引衮衮诸公的注意力。
但是，在这一舞台灯光眩目聚焦下的“外交双雄”的身影背后，美国国务院在中美关系解冻中的职权和角色，却黯然失色，往往被人们看得无足轻重甚至相当消极保守。学界对这个政府外交主管部门在一个重大决策过程中所起的制度性作用，国务院与国家安全委员会代表的白宫班子在美中关系决策机制中的分工、合作与分歧、矛盾等等，缺乏深刻地探讨。
张静注意到了这个缺失，在扎实的原始材料调研基础上，参阅了丰富的现有前沿研究成果，选择这个十分重要的课题作为博士学位论文的研究方向。我一向主张研究生独立思考，自主选题，导师尽量起辅导、评审其选题的作用，最好避免给研究生命题作文。因为，研究生特别是博士研究生，如何在茫茫学海中摸索前沿问题，探寻自己的航向，自主地找到一个值得研究的问题，是她/他成长为具有独立研究能力的学者的必要一步。我尊敬的史学前辈田余庆先生说过：研究生还要导师给选题吗？如果不会自己选题，我看这个研究生是白读了！诚哉斯言。我遵循这个教导，鼓励自己指导的研究生自主选题，我做参谋。
张静这个选题，是几经推敲，并在选题报告评审组的各位老师评点下，根据自己掌握的史料情况，斟酌而定的。我赞同她的思路：美国国务院在中美关系解冻进程中的职能和参与决策的实际作用值得研究，因为这是理解尼克松政府外交决策权的架构和决策机制的核心课题，也是人们需要重新审视尼克松-基辛格“秘密外交”的重要依据。对这一问题加以深入研讨，对分析当代美国外交的决策机制和政府官僚政治的影响，也具有重要价值。
作为解冻中美关系的美方核心决策者，卸任后的尼克松和基辛格分别撰写回忆录，对一场成就显著却又饱受诟病的“秘密外交”，不无自觉地加以辩护和赞美，同时又极力淡化国务院等官僚机构在政策酝酿和外交行动方面的作用。20世纪70～90年代，因“水门事件”而下台的尼克松受法律和国会的困扰，没有得到历任总统由国会拨款建立自己的总统档案馆的待遇。其执政时期的政府档案，迟迟不能集中和开放，致使这个研究课题的原始资料一时难于搜集。
当事人的话语权常有高下之别，尼克松、基辛格的回忆引导学者将中美关系解冻的研究重点置于白宫，尤其是总统和国家安全委员会的作用上。中国学者对尼克松、基辛格的外交成就也几乎一致地赞誉有加。
随着美国国家档案馆开放了尼克松政府的档案，美国民间捐资筹建了尼克松总统图书馆，张静这个课题的研究条件具备了。她和之前之后的同门一样，在改革开放的有利条件下，寻找一切机会，风尘仆仆地奔波于海外各有关原始史料聚集地。其中曾以一年的机会，在美国国家档案馆、总统图书馆等处大量查阅和搜集档案资料，走访有关人士和专家。在此前后，还找到其他机会在海外做相关的调查研究。她还比较充分地利用了当时刚出版的尼克松政府的对外关系文件集、各种网络数据库，加上回忆录、日记和口述史资料等，我觉得她搜集的公文档案和个人回忆材料，数量之充足，类型之丰富，在相关题目的博士论文中是少见的，达到了史料基础扎实可靠的要求，体现了力求严谨的治学态度。
这些年来，有关国外和国际问题的研究论著有相当严重的一种倾向，即不注意相关原始资料的搜集利用，而把主要论点和论据建立在已有的论著和二手资料上。这种方法，不是不能有所创新、超越前人，但是更可能导致大量复述前人成果或曰“炒冷饭”，甚至有意无意地陷入抄袭。有的人为了掩饰自己的抄袭，往往采取各种手法，遮人眼目，直至通篇大段地把外文原作“中文化”。对一部研究专著和论文，最简单而有效地检验其创新度的方法，也许就是翻看一下其大段论述和主要论点所依据的资料是否是原始的、第一手的，论据是否扎实可靠。记得我念本科时，把自己的第一篇小论文稿交给陈庆华老师，他首先翻到最后几页，看注释中用了什么材料。当看到有英国蓝皮书时，就追问我是否自己去查过蓝皮书，在哪里看的。我回答是自己在老燕京大学图书馆藏书中查看的。他可能觉得还值得审阅，就点头收下了。当然，这种办法也会有漏洞，例如可能有伪注。但仍不失为一种检验创新成色的简便办法。张静这类论文，就经得住这样的检验。
但是张静也是命运多舛。当她在美国搜集资料最吃紧的时候，偏偏得了急病，她本人和作为美国东道主加州大学欧文校区的指导教师陈勇，都打越洋电话来详陈病况，担心她坚持不住，考虑赶紧回国治病。这意味着放弃这次旅美访学的机会，停顿研究工作，再找到类似机会就不容易了。我不知详情，也无从判断，只能让她自己决定。结果，她毅然选择了冒险留下，继续奔波搜集史料。我那时除了为她祈福之外，只有佩服。
她身体稍好时，又面临一个访美学人都可能面临的诱惑：要不要留在美国攻读学位？她有去处，也动过心。我劝她先回国完成学业，拿下这篇博士论文后再考虑其他发展道路。我并不反对弟子们出国读学位，也愿意帮助他们找机会，但认为半途而废地中断博士学业去另走一条新路，总体看是在走弯路。另外，我还觉得她不适于长期留学。她后来下决心按时回来完成学业，走上了今天这条路。在我看，走得还不错。也使我更加相信：历史是人们在诸多的可变因素中不断地选择前行道路的结果。
她这部专著《美国国务院与中美关系缓和研究（1969～1972）》也是从“道路选择”的历史视角，分析美在国1960年代以来持续地考虑和选择对华新政策的过程中，国务院的职权和角色。通过梳理它在中美关系缓和各个阶段的工作，探究其作用，最后得出结论认为，这个部门在参与和辅助决策层对华采取和解政策的历程中，虽然不时受官僚机制的排斥和压抑，但仍然提出了一系列务实的措施，做了很多贡献，发挥了重要影响。甚至，它主张按照正常程序循序渐进地推进对华关系的改善，这条道路的选择，或许有可能和国会一起提供有利于中美关系在更为长效合法的基础上发展正常化的前景。而尼克松、基辛格以突出个人作用的“秘密外交”，绕开国会和政府机构“上演”戏剧性十足的系列访华，所造成的效果虽然轰动，但不够稳定和长效，可能是后来中美关系一波三折、踉跄而行的肇因。甚至连打开中美关系正常化大门的时间，如果按照国务院和国会两党领袖的想法做，也可能早于尼克松访华。尼克松、基辛格为了凸显自己个人的历史作用，有意地一再不批准具有立法地位和公众舆论引领作用的国会两党领袖曼斯菲尔德（Mike Mansfield）和斯科特（Hugh Scott）早就提出的访华申请。至于国务院长期苦心孤诣地拟就的改善中美关系的各项措施，也一直被压在白宫，直到尼克松访华需要前奏和礼单时，才被有选择地公布。而后来长期困扰中美关系的台湾问题，也有部分原因是尼克松、基辛格抢出个人风头，未待与行政部门熟筹并让热心十足的立法机构通过，就采取“联合公报”这种方式宣布了一个似决未决、带有若干伏笔的方案，以致严重开罪了国会和国务院。
这些观点，当然可圈可议。但因其持之有据，驳之也应有据。面对大量的原始材料，最怕的就是视而不见，甚至不视不见。有些人，有一分材料说一分话。也有些人，有三分材料就敢说十分话。更有些人，没有材料也能做长篇大论。他们善于“大胆地假设”，却不会“小心地求证”。
张静的著作弥补了以往学人集中探讨尼克松、基辛格的个人作用所造成的缺憾，即对美国决策系统不完整的认识和叙述。她以言必有据的史学笔法，详细地论述了美国国务院针对美中关系所做的各项工作，指出其政策设计和外交努力在中美关系解冻过程中起了填石铺路的作用。书中揭示了国务院与总统、国家安全委员会、国会的复杂关系，讨论了职权分工、权力斗争、人际关系等因素在美国对华政策制定过程中的表现和意义。在作者看来，由于白宫把国务院排斥在顶层战略设计之外，对其隐瞒美中“幕后渠道”外交的情况，使后者无法清楚地了解白宫的战略思维，造成了后者在政策制定上的保守和被动形象。她的这些研究有助于深入了解中美关系史中决策制度和权力运作未受重视的问题。理解美国对华决策机制、国务院与其他决策机构之间的关系，需要这样深入的研究。
不过，依我之见，这部著作只是这项研究的一个新起点，还缺少社会科学特别是政府学的分析方法，未能进一步揭示美国国务院在中美缓和关系过程中没有发挥更大作用的多重原因。作者似也感染了学者难免的“流行病”，即在自己的研究对象的史料中沉浸越深，越容易产生主观感情上的偏向。与此同时，限于中国相应的原始材料尚未开放，作者未能对中国的战略与政策做出如对美方那般的深度研究，对中国的意图只能做少许推测，因此未能对中美双方的战略互动给出一个全面的构图，以致对美国政策得失的探讨颇有见地，对中国政策得失的分析则付之阙如。
屈指算来，我已从教30年。看到弟子们一个个学成出道，纷纷忙于“上穷碧落下黄泉，动手动脚找材料”（傅斯年语），陶陶乐于“常下馆子”（茅海建语，指去档案馆查史料），进而著书立说，自成一家之言，私心曷胜欢慰！张静最近入选国家“万人计划”青年拔尖人才人选，新著又将付梓，嘱我为序，欣然命笔。衷心期望他们恪守正道，严谨学风，为人类不断增长的知识宝库，增添自己独创的一砖一瓦！2015年11月23日于柏林蜗居中
绪论
1971年7月美国总统国家安全助理基辛格（Henry Kissinger）秘密访华，宣布尼克松（Richard Nixon）总统将于1972年访问中国，给国际社会带来了一次令人震惊的“尼克松冲击”。1972年2月尼克松访华的实现，打破了中美两国间长达20多年的坚冰；中美《上海联合公报》的发表，标志着两国关系正常化的开始。
尼克松和基辛格在回忆录中均称是他们的对华主动行动打开了美国对华关系的大门，并将此作为政治生涯中最为辉煌的篇章。在对自己的对华秘密外交进行辩护和溢美的同时，他们还极力淡化、削弱国[1]务院等官僚机构在政策酝酿和外交行动方面的作用。这一说法以及尼克松和基辛格以秘密外交、个人外交打破中美关系坚冰的历史事实，引导学者将尼克松政府时期美国对华政策的研究重点置于白宫尤其是总统和国家安全委员会上，并对现实主义的均势外交给20世纪70年代的冷战国际格局带来的重大变化赞誉不断。从20世纪70年代开始到90年代初，一些学者认为，尼克松制定和实施了经过调整的外交政策，重新定义了国际关系与秩序的概念，使第二次世界大战后以大国政治和遏制共产主义为特征的国际关系，朝着相对合理和稳定的结[2]构发展。其中，对于尼克松对中国采取的主动行动的胆识和功绩，[3]中美学者更是不吝溢美之词。
1988年以来，随着美国国家档案馆尼克松总统时期档案资料的[4]逐步解密，一些学者开始反思尼克松-基辛格的秘密外交尤其是他们解决台湾问题的方式给日后美国对华外交带来的影响。例如，帕特里克·泰勒（Patrick Tyler）认为，尼克松、基辛格的对华缓和政策与其说体现了某种深思熟虑的战略，不如说是一种对形势发展的机会主义的反应，他们在这一事件中实际扮演的角色，与人们普遍认为的情况[5]存在出入。孟捷慕（James Mann）认为，尼克松、基辛格在谋求对华缓和时做的让步过多，不仅没有必要，而且对美国的利益构成了[6]损害。罗伯特·达莱克（Robert Dallek）的研究揭示了尼克松和基辛[7]格的权力关系，并且提出是尼克松首先发起了对中国的主动和解。
然而，由于尼克松和基辛格在回忆录中的诱导，以及有关的美国国务院档案资料的缺乏，白宫便顺理成章地成为研究中美关系缓和甚至尼克松政府时期美国外交的学者的首要关注。他们接受了美国国务院被排斥在尼克松-基辛格核心决策之外，并没有在外交事务中发挥关键性作用的说法。在这样的看法之下，一些学者开始了对尼克松本人个性、决策风格的研究，以此来解释尼克松政府时期白宫、总统权力的膨胀。
早在尼克松总统任职期间，就有学者指出，尼克松是“一个野心勃勃的人”，致力于通过政治、不惜对其他人造成损害而获得权力，并且依据对自身政治生涯造成的损益来权衡决策。他的外交政策不过[8]是“极端的个人外交”。“水门事件”之后，这种批评进一步发
[9]展。直至20世纪80年代末90年代初，学界才开始重新探寻一个“真实的尼克松”，试图抛开“水门事件”来看待一个富有才能、看重政治手段胜过个人魅力的政治家，不再对其个性和行为任意解释，而是[10]倾向于分析尼克松的战略和政策。在尼克松晚年，英国国会议员乔纳森·艾特肯（Jonathan Aitken）为其撰写的传记，以对尼克松的[11]政治事业和外交政策的尊敬而成为对尼克松溢美之至的作品。随着材料的丰富，学者开始以更加客观的态度，对尼克松的个性、领导[12]能力、战略眼光、秘密的行事风格进行重新审视和评价。
学界对尼克松本人的研究，尽管存在从早期受“水门事件”影响而大加挞伐到后期对其政绩予以公允评价的转变，但对他与基辛格在制定、实施对华缓和政策过程中严密控制外交、绕开国会、排斥国务院、操纵权力的做法，一直有所诟病。尼克松第一总统任期时的国家安全委员会职员霍尔德里奇（John H.Holdridge）认为，国内各种利益集团的压力以及政府内各部门的复杂关系，迫使尼克松和基辛格在[13]对华关系上采取了秘密外交的形式。尼克松的传记作家艾特肯也认为，由于国内保守派的政治压力，尼克松采取的秘密外交是必须之举，并且认同尼克松自己的解释，即秘密方式是对华主动政策能够成功的原因所在。即便如此，艾特肯仍然指出，将国会蒙在鼓里，无疑[14]挑战了在制定外交政策上有发言权的立法机构的权威。塔德·肖尔茨（Tad Szulc）并不认可“对外政策是尼克松任期内最富有建设性和积极性一面的看法”，认为由于“富有想象力却狡诈十足的外交，冷眼观望的现实政治，玩弄权术以及动辄采用的保密手段”，尼克松给美国和全世界带来的，只不过是和平的幻想而已。他批评了尼克松在对华关系上主动出击、采取秘密外交、主要由总统和国家安全事务[15]助理开展外交决策的方式。杰里米·苏芮（Jeremy Suri）认为，尼克松和基辛格使“秘密”成为领导方式的核心原则，将政策谋划孤立于他们最害怕的敌人——民主的官僚机构、记者和批评家之外。虽然尼克松“天才地”使苏联和中国互相争斗，以“三角战略”在僵冻的两极世界中打开了新的政策空间，但他诡秘的行事风格和对政府的操纵，也使自己疏离了国内的支持者，从来没有将他们融入政治体系。[16]
从上述研究状况来看，无论是对尼克松总统时期美国对华政策历史过程的叙述，还是对尼克松个人决策风格和尼克松、基辛格秘密外交方式的研究，都仍然集中于总统、白宫国家安全事务助理以及国家安全委员会。即便有些著作开始批评尼克松和基辛格严密控制外交、绕开国会、排斥国务院、操纵权力等行为，但是由于材料的局限，未能详细描述、解释这样一系列重要的问题：尼克松总统时期，外交决策的程序和权力是通过什么样的方式集中到个人的手中的？美国国务院的反应如何？它的职权和角色发生了什么样的变化？它在中美缓和进程中有哪些政策筹划和外交活动？由于研究思路和材料的局限，受到尼克松和基辛格排斥的美国国务院，在学者有关中美关系缓和的历史研究中，也没有得到足够的重视。
因此，利用尼克松政府时期总统、国家安全委员会、国务院、中央情报局等解密档案，以及历史活动参与者的回忆录和口述资料，深入探讨尼克松第一总统任期内美国国务院在外交事务中职权的形成，并通过重新梳理中美关系缓和进程中美国国务院的活动，考察国务院在美国缓和对华关系中的作用及成因，具有重要的学术价值。此外，时至今日，尼克松-基辛格绕开国务院的秘密外交，仍给中美关系遗留了许多隐患。重新审视和理解尼克松政府时期美国外交决策的权力架构、美国对华决策的机制和过程，关注国务院在其中的活动和作用，也具有重要的现实意义。
在尼克松第一任期内，美国国务院在广泛的外交事务中被“边缘化”，它在1969～1972年中美关系缓和进程中的角色，正是这种职权地位的表现。研究美国国务院在中美关系缓和历史进程中的职权和作用，离不开对一个关键问题的考察，即它参与美国外交决策与执行政策的地位是如何形成的。此外，国务院提出了哪些对华主动的政策建议？这些建议是否被白宫采纳？它做出了哪些外交努力？它与白宫的主要分歧是什么？产生分歧的原因何在？学界对这些问题的关注和研究都还很欠缺。
迄今，除档案资料外，有关美国国务院与中美关系缓和的口述资料，主要有两本。1994年，由于十分不满基辛格在回忆录中的记述，由马歇尔·格林（Marshall Green）牵头，几位历史参与者在位于弗吉尼亚州阿林顿的外交讲习所（Foreign Service Institute）建立了一个口述史项目，完成了《同中国的战争与和平：美国外交人员的亲[17]身经历》一书。此外，唐耐心（Nancy Bernkopf Tucker）的《中国秘密：美国外交官和中美关系（1945～1996）》，也收录了大量美国[18]外交人员关于中美关系缓和的回忆和叙述。这两本资料都提示出，在白宫之外，美国国务院在对华关系缓和中有着丰富的外交活动和政策考虑。
除了上述口述性质的两本资料，关于这一问题的研究专著尚未出现。一位美籍华裔研究生在其硕士论文中分析了美国国务院在缓和对华关系中的角色。他认为，尽管白宫采取了与中国缓和的最终行动，但是国务院在制定缓和政策和战略过程中扮演了一个关键角色。白宫和国务院采取了同样的大战略，但是方法有所不同：国务院倾向于一种渐进的缓和，而白宫希望一种更快速、更直接的缓和。从根本上来说，主要的不同在于解决台湾问题的方式：国务院希望对中国做出较少的、更加渐进性的让步，而白宫倾向于更快和更具有实质性的妥协。[19]然而，限于硕士论文的篇幅和材料，作者仅选取国务院方面的有限文件并逐条分析，一系列问题还有待探讨。例如，国务院如何认知中国？他们的政策目标是什么？做出了哪些具体的政策建议？采取了哪些外交行动？为何主张采取渐进缓和的方式？白宫是否采纳？他们的政策意见？国务院何以从对华主动行动的重要参与者变成被动的观望者？
学界对国务院在中美缓和进程中的作用研究不足，除了研究重心的偏离和材料的缺乏，还在于1970年代美国外交学研究中对美国国务院地位及作用所持有的普遍悲观态度。约翰·弗朗西斯·坎普贝尔（John Francis Campbell）在1971年的著作中，表达了对国务院内部官僚斗争的痛恨之情，强调这个庞大的“软糖工厂”（Fudge Factory）和官僚机构中的协调困难对外交决策机制造成了负面影[20]响。尼克松执政后，学界对国务院地位的讨论，随着1971年1月《纽约时报》刊登的一系列文章而达到高潮。这些文章指出，第二次世界大战以来，管理外交的官僚子系统的发展，不可避免地分割了国务院的职责，结果摧毁了国务院在外交决策机制中占据的优越地位，以致没有任何一个官僚机构可以掌控外交。“国务院，这个曾经骄傲的、无可置辩的外交政策管家，已经最终承认了其他人长久以来的说法：它不再掌管美国的外交事务，并且也不能被指望着重振雄风。”[21]半年之后，迪安·艾奇逊在《外交》（Foreign Affairs）杂志上撰文指出：“十多年以来，在充满浓郁政治氛围的华盛顿，一个被广为接受的事实是，国务卿和国务院执掌对外事务的权力和威望已经大大下[22]降。”尽管如此，也有学者随后撰文指出，即便是由像尼克松这样决心要自己制定外交政策的总统，也难以离开国务院及其主要下属机构的辅助。在美国政治体制中，有效管理外交事务的子系统是不可或[23]缺的。
然而，无论对美国国务院在外交决策中作用的“唱衰论”还是“有效论”，都没能深入探讨这样两个问题：国务院在外交决策中的职权是如何形成的，或曰其制度安排是如何做出的？在对外政策的设计中，国务院到底做了哪些工作？
20世纪70年代美国学界对国务院地位的关注，与这一时期“帝王式总统权”发展至美国历史的顶峰所引发的忧虑和反思不无关系。小阿瑟·施莱辛格（Arthur M.Schlesinger，Jr.）在其《帝王式总统权》一书中指出：“‘或许这是一个普遍的真理’，麦迪逊曾在写给杰斐逊的信中说道：‘国内自由的丧失，都可以归结于准备应对来自国外的真实的或虚假的威胁。’对‘国家安全’的任意援引、对执行保密的坚持、向国会隐瞒信息、拒绝使用国会划拨的资金、对媒体的胁迫企图、将白宫作为侦察和破坏政治反对派的基地——这一切都代表了[24]帝王式总统权从外交到国内事务的扩侵。”“帝王式总统权”诞生于20世纪四五十年代，旨在应对二战及随之而来的国际危机事态，在20世纪60年代和70年代却在国内找到了生根发芽的沃土。外交政策给予总统对和平与战争的掌控权，政党制度的腐朽使他事实上控制了政局，凯恩斯主义的启示使他掌控了经
[25]济。然而，囿于时代和资料，对尼克松政府时期“帝王式总统权”发展至无以复加的地步，小阿瑟·施莱辛格的批评也仅限于总统对媒体的厌恶与新闻管制、对经济的掌控、行政特权的扩大等。他指出，“保密制度”（the Secrecy System）作为“帝王式总统权”的产物，在尼克松政府时期发展至顶峰，造成政府向公众、媒体和国会封锁、隐瞒消息，并最终导致了“水门事件”的发生。不过，小阿瑟·施莱辛格未能解释尼克松政府内部信息是如何被保密、被封锁的，也没能深入考察尼克松政府内各种权力尤其是外交权是如何被集中于白宫
[26]的。
20世纪60年代末70年代初国务院执掌对外事务的权力和威望的下降，与“帝王式总统权”的发展形成了鲜明的对比。可以说，后者是前者发生的一个重要原因。然而对这两个方面的研究，都未能从制度安排上追根溯源。同一时期，在外交决策学领域的研究中，美国学者更多关注的是政策制定过程，而非设定这一过程的制度本身。[27]1971年格兰姆·艾利森（Graham Allison）出版了《决策的本质》一书，开启了外交决策学的大发展时期，一些奠基性的著作纷纷产生。[28]这些学者试图将观念、信仰体系、个性和认知过程纳入经验性的[29]外交政策研究之中。艾利森在《决策的本质》一书中推翻了外交决策研究中理性行动者的经典模型，指出决策过程整体是一个黑盒子，里面各种齿轮和杠杆交错纵横，重大行为源自官僚机构中处于不同级别的个体所做出的无数矛盾行为，而他们对国家目标、组织目标和政治目标的观念都不尽相同。经典模型认为决策者的每一个行为都是对战略问题做出的深思熟虑的理性选择，他们只关注国家目标以及由国际关系问题引发的压力，这还远远不够，政府运作中产生的国家[30]内部机制问题必须得到重视。于是，他提出政府政策的“制定者”不是一个精打细算的决策者，而是一个由很多机构和政治参与者组成[31]的集体。在总结并批评为当时众多学者所广泛接受的“理性行动者”模型或“经典”模型的基础上，他提出了“组织过程”模型（organizational process model）和“政府（官僚）政治”模型（governmental/bureaucratic politics model），研究对象分别指向政府[32]各部门以及政治参与者即参与决策者。
此外，哥伦比亚大学教授、肯尼迪总统任内的助理国务卿罗杰·希尔斯曼（Roger Hilsman）在20世纪70年代末指出，政府制定政策的过程实质上是政治性的。他把政治性的过程视为做出集体决定的手段，认为它有四个特点：存在分歧和冲突；具有共同的价值观（尤其是维护这种体制本身）；存在互相竞争的团体；存在权力问题。亦即：政治意味着在做出决策之前必须协调各种对立的目标、价值观，以及实现这些目标及价值观的手段；政治过程中存在分歧、斗争和冲突，同时还有“趋于一致”的倾向；在主要集团或社会内部存在互相对抗的集团，它们有各自的目标和政策；政治过程中，有关的人和团体所掌握的权力起着突出的作用。至于权力的来源，他认为，除了武力、暴力或财富、社会地位外，在美国的政治制度中，权力还来自法统、[33]法定权威、专门知识以及被认为合法的为特定利益说话的权利。
外交决策学对政策过程的关注，仍不足以解释在决策过程中美国国务院等官僚机构的地位形成问题。在借鉴外交决策学分析方法的基础上，本书试图提出：决策过程从设定决策机制（policy decision making structure）就已经开始了，权力随着机构的设立和职责范围的界定而形成，随着官僚政治的斗争而变化。美国政府外交决策的过程是一种包括总统、总统助理和国务院等官僚机构首长在内的团体政治性过程。在美国政府改善对华关系的决策中，这种“官僚政治”的特点是，在总统个人政治抱负、政治理念和政治意图的公开示意和潜在影响下，包括国务卿、国防部部长、财政部长、中央情报局局长、参谋长联席会议主席和总统国家安全事务助理在内的主要首长在就任之初，通过明争暗斗决定涉及国家安全的政府官僚机构的设置、权责和各机构领导人的职责；此后才是参与决策者提出建议、彼此斗争、相互妥协的政策制定过程（policy-making process），以及总统做出外交决策的过程（decision-making process）。决策机制设定之后，在政策制定和决策过程中，参与决策的首长在提出议案、维护本机构利益、维护自身地位等方面开展竞争，存在意见分歧、冲突甚至斗争。
20世纪80年代，已有学者以中美关系正常化进程为个案研究的[34]对象，对美国政府对华外交决策的四种机制进行了评估。而本书借鉴外交决策学中“官僚政治”和“组织过程”的分析模式，目的不是透过历史个案来研究国际政治，也并非要建立一般性的通则和定律，更非总结、发明理论，而是借鉴外交决策学分析模式，从美国外交决策过程的侧面搜集和使用资料，突出美国政府改善对华关系决策过程中的官僚政治的大背景，探讨外交权力如何集中于白宫、在决策机制中美国国务院职权的划定、“幕后渠道”对国务院正式外交渠道的影响、国务院与白宫的政策分歧及其根本原因等问题，并且考察国务院同国会以及美国主要盟国间的政策互动，以弥补学术界有关美国改善对华关系的研究中对国务院角色研究的缺失和对美国政府外交决策研究的不足。
本书的内容主要分为两个部分：在中美关系缓和进程中，美国国务院决策职权的形成（第一章）和主要活动（第二至四章）。根据美国国务院具有的在国外代表政府、向美国政府反映外国人的看法、同外国政府进行谈判、分析和报告国外发生的事情以及提供政策建议等[35]五项主要职能，本书将国务院的主要活动分为政策研究、外交行动、与国会和盟国的政策互动三个方面。第一章以美国国务院在外交决策中的地位为中心议题，从人员与制度两个角度，弄清楚美国对华政策的决策者与参与决策者的关系，以及美国国务院在中美关系缓和进程中的职权形成及其内部的政策制定过程。第二章主要围绕1969～1971年美国国务院主持的几项政策研究，分析其为主动缓和对华关系提出的政策、对中苏冲突的认识和邀请中国参加国际合作的政策建议。第三章的叙述以美国国务院在中美关系缓和前半期（1969～1970年中）的外交活动为主要内容，包括它对1969年2月中美第135次大使级会谈的政策准备、提出并推动1969年7月放松对华管制政策、在1969年底至1970年初努力恢复中美大使级会谈等问题。与国会及盟国开展政策互动是美国国务院的工作职责之一，第四章主要介绍了中美关系缓和过程中，美国国务院同国会、美国的盟国日本、北约的政策互动。
对中美关系缓和历史的研究，存在不同的解释方法和框架。对于同样的问题使用不同的解释框架，所得认识便不相同。正如艾利森指出的，研究者从不同的方面理解同样的问题，再从历史中挑选、拼凑[36]材料，寻找他们的答案。从另一个逻辑角度来说，同样难以否认的是，因为受到研究假设、提出的问题以及提供答案的范围的限制，[37]每一种方法的解释力都是有限的。因此，每一种研究都是某些方面和一定角度的，是难以完整的。关于本书的写作，需要说明的是，本书的研究对象不是对中美缓和原因的分析。目前学界对于中美缓和原因的分析，分为现实主义和建构主义两种分析框架。从现实主义的角度来看，中美缓和是出于两者的战略需要，即均势的现实主义逻辑。[38]而建构主义则从观念史的研究视角，强调现实主义对中美缓和原因的研究并不完整。它跳出了对中美外交关系本身的研究，而是关注并追踪美国对中国的认知观念的变化、与缓和进程相伴随的美国对华政策有关思想、话语的变化，以及这些变化如何影响了中美缓和的政[39]策结果。
本书的研究对象尽管以美国国务院在中美关系缓和进程中地位和作用为主，但“论述所及并非局限于国务院”，也非对这一时期中美关系粗线条的历史描述，本书的研究和叙述力求深入问题的细节，从细微之处探求历史变化的脉络和态势，通过对1969～1972年美国对华缓和的决策背景、制度因素、秘密外交的方式及其对中美两国外交关系的影响的考察，探讨美国对华战略转换背后所依托的官僚政治。从官僚政治的研究视角，以国家安全委员会同国务院对外交职权的争夺、基辛格同罗杰斯之间权力的斗争为切入点，考辨旧说，厘清美国国务院对外事务职权的形成及其在缓和对华关系决策中的活动和作用，并探讨形成的原因。
尼克松总统时期的美国对外政策资料之丰富，可谓美国历届总统之最，按照其记录和保存、出版方式，大致可以分为四类：第一，美国国家档案馆和尼克松总统图书馆保存的原始资料；第二，已出版的印刷资料及可利用的数据库；第三，历史当事人的回忆录、日记等私人记录；第四，口述史资料。
本书的主要档案材料来源于美国国家第二档案馆（NARA Ⅱ）曾收藏的尼克松总统档案资料（现已转入尼克松总统图书馆），包括国家安全委员会档和国务院RG59档，类别包括各种备忘录、职员笔记、电报等，以及尼克松白宫录音记录和基辛格电话录音记录。已出版的档案资料集主要是《美国对外关系文件集》（Foreign Relations [40]of the United States）。
此外，可利用的档案资料数据库主要有：由乔治·华盛顿大学的美国国家安全档案馆（National Security Archive）主持制作的数字国家安全档案（Digital National Security Archive，DNSA），它包含了1945年以来的多达63000份、内容分为29个专题的有关美国军事、外交等决策过程的总统命令、备忘录、会议记录、独立报告、摘要报告、白宫通讯、秘密信件和其他秘密材料等各种形式的档案资料；解密文件参考系统（Declassified Documents Reference System，DDRS），包含第二次世界大战后中央情报局的情报研究、总统备忘录、内阁会议记录、技术性研究、国家安全政策声明以及通信记录等。
除了这两个常用的数据库外，一些机构的网站也提供了非常丰富的补充资料。美国加州大学圣·芭芭拉分校主持的“美国总统项目”（The American Presidency Project），有关于尼克松总统时期的演[41]说、国情咨文、竞选演说、签署的政令、声明等文件。乔治·华盛顿大学的“国家安全档案电子简报”（National Security Archive Electronic Briefing Books）提供了关于美国国家安全、外交、对外政[42]策和军事、情报政策等档案资料。密歇根大学数字图书馆提供了关于“美国总统公文”（The Public Papers of the Presidents of the [43]United States）的数据库。关于尼克松政府时期的人员名单，可见[44]于尼克松图书馆基金会的网站。尼克松总统图书馆和档案馆网站提供了包括尼克松总统日记（Presidential Daily Diary）在内的多种档[45][46]案的下载。美国中央情报局网站有关于中国的情报研究报告。
回忆录及日记材料主要包括1978年出版的《尼克松回忆录》（The Memoirs of Richard Nixon，New York：Simon &Schuster，1978）以及1979年、1982年出版的基辛格回忆录《白宫岁月》（White House Years，Boston：Little，Brown &Co.，1979，1982），这是研究尼克松政府时期美国对外政策最常引用的资料。随着近年来原始档案的解密，其中的不实与推脱之词不断受到学者指责。除了这两本回忆录外，时任尼克松总统白宫办公室主任霍尔德曼（H.R.Haldeman）的日记（Haldeman Diaries，1994）也是研究尼克松政府时期美国对外政策的有价值的原始资料。此外，一些美国机构的网站提供了有益的口述史资料。美国公共电视网（PBS）制作了“尼克松的中国棋局”（Nixon’s China Game）项目，提供了对亚历山大·黑格（Alexander Haig）、基辛格、前巴基斯坦外交部长苏丹·穆罕默德·汗[47]（Sultan Mohammed Khan）等人的采访。美国国会图书馆的“美国外交研究和训练协会外交事务口述史项目”（The Foreign Affairs Oral History Collection of the Association for Diplomatic Studies and Training）提供了尼克松政府时期美国外交人员关于中美缓和历史的[48]口述。
[1] 尼克松一直对国务院颇不信任，认为国务院不效忠于他，经常泄密。基辛格则认为，对华主动中许多行动方案是出于他的设计。参见〔美〕理查德·尼克松《尼克松回忆录》中册，伍任译，世界知识出版社，2001，第464页；〔美〕亨利·基辛格：《白宫岁月：基辛格回忆录全集》（以下简称《白宫岁月》）第1册，陈瑶华等译，世界知识出版社，2003，第13、18、32～40页，特别是第37、208页。尼克松厌烦官僚机构的争议和惰性，在上任之初，他竭力通过对官僚机构的整合来削弱国务院的作用和影响，参见《白宫岁月》第1册，第54页。关于基辛格对国务院在同中国建立联系方面的种种掣肘的记述，参见《白宫岁月》第2册，第879～890页。
[2] Robert E.Osgood，Retreat From Empire？The First Nixon Administration（Baltimore：Johns Hopkins University Press，1973），pp.1-28.
[3] Alan M.Jones，Jr.，ed.，US Foreign Policy in a Changing World：The Nixon Administration，1969-1973（New York：David Mckay，1973），p.27；Thomas A.Bailey，Diplomatic History of American People（New York：Prentice Hall，Inc.，1974），pp.925-928；A.Doak Barnett，China Policy：Old Problems and New Challenges（Washington D.C.：Brookings Institution，1977）；Michel Oksenberg，Robert B.Oxnam ed.，Dragon and Eagle：United States-China Relations：Past and Future（New York：Basic Books，1978），p.123；C.L.Sulzberger，The World and Richard Nixon（New York：Prentice Hall Press，1987）；Franz Schurmann，The Foreign Politics of Richard Nixon：the Grand Design（Berkeley：University of California Press，1987），pp.102-107，196-238；Richard C.Thornton，The Nixon-Kissinger Years：Reshaping America’s Foreign Policy（New York：Paragon House，1989），pp.15-24，308-324；Jonathan Aitken，Nixon，A Life（Washington，D.C.：Regnery Pub.Lanham，MD：Distributed to the trade by National Book Network，1993），p.425；何慧：《尼克松与中国：半个世纪的不解之缘》，河南人民出版社，2005，第14页。
[4] 从1988年开始，美国国家档案馆逐步允许学者利用多达4200万页的尼克松总统文件，并且大批解密尼克松政府时期国家安全委员会档案。至2000年、2001年，这些国家安全委员会档案得到了进一步解密。1999～2004年，美国国家档案馆解密了大约3700小时的尼克松总统录音资料。
[5] Patrick Tyler，A Great Wall：Six Presidents and China：An Investigative History（New York：Public Affairs，1999），pp.47-89.
[6] James Mann，About Face：A History of America’s Curious Relationship with China，From Nixon to Clinton（New York：Vintage Books，A Division of Random House，Inc.，1998），p.30.
[7] Robert Dallek，Nixon and Kissinger：Partners in Power（New York：Harper Collins Publishers，2007），p.266.
[8] Gray Allen，Richard Nixon：The Man Behind the Mask（Belmont，Mass.：Western Islands，1971），p.51；Bruce Mazlish，In Search of Nixon：A Psychohistorical Inquiry（Baltimore：Penguin Books，1973）；Rowland Evans Jr.，and Robert D.Novak，Nixon in the White House：the Frustration of Power（New York：Random House，1971），pp.176-242.
[9] Fawn McKay Brodie将尼克松描述成一个精神错乱的人，深信破坏性的攻击和毫不自责的病态的撒谎是达到他的唯一目的——政治权力终点的可以接受的手段（Richard Nixon，The Shaping of His Character，New York：Norton，1981）。Roger Morris将尼克松描述成一个以输、赢来定义人生成就的人，将个人成就同一种难以抑制的对于个人所得和认可的欲望相联系（Richard Milhous Nixon：The Rise of An American Politician，New York：Holt，1990）。
[10] Tom Whicker，One of US：Richard Nixon and the American Dream（New York：Random House，1991）；C.L.Sulzberger，The World and Richard Nixon；Franz Schurmann，The Foreign Politics of Richard Nixon：The Grand Design，p.3；Richard C.Thornton，The Nixon-Kissinger Years：Reshaping America’s Foreign Policy.
[11] Jonathan Aitken，Nixon，A Life（Washington，D.C.：Regnery Pub.；Lanham，MD：Distributed to the trade by National Book Network，1993）.
[12] Richard Reeves，President Nixon：Alone in the White House（New York：Simon &Schuster，2002）.
[13] John H.Holdridge，Crossing the Divide：An Insider’s Account of the Normalization of U.S.-China Relations（Lanham：Rowan &Littlefield Publishers，1997）；Robert Dallek，Nixon and Kissinger：Partners in Power.
[14] Jonathan Aitken，Nixon，A Life，pp.426-427；Richard Reeves，President Nixon：Alone in the White House（New York：Simon &Schuster，2002）.
[15] 〔美〕塔德·肖尔茨：《和平的幻想——尼克松外交内幕》，邓辛等译，商务印书馆，1982。
[16] Jeremi Suri，Power and Protest：Global Revolution and the Rise of Détente（Cambridge，Massachusetts，and London，England：Harvard University Press，2003），p.5.
[17] Marshall Green，John H.Holdridge，and William N.Stokes，War and Peace with China：First-Hand Experiences in the Foreign Service of the United States（Bethesda，MD：DACOR Press，1994）.
[18] Nancy Bernkopf Tucker，China Confidential：American Diplomats and Sino-American Relations，1945-1996（New York：Columbia University Press，2001）.
[19] Wuzheng Fan，M.A.，“The Policy Role of the U.S.State Department in U.S.-China Relations 1969-1971”（Master’s thesis，University of Maryland，2008）.
[20] Francis Campbell，Foreign Affairs Fudge Factory（New York：Basic Books，1971）.
[21] Terence Smith，“Foreign Policy，Ebbing of Power at the State Department”，New York Times，January 17，1971.
[22] Dean Acheson，“The Eclipse of the State Department”，Foreign Affairs，Vol.49，No.4（Jul.，1971）：593-606，593.
[23] John H.Esterline and Robert B.Black，Inside Foreign Policy：The Department of State Political System and Its Subsystems（Palo Alto，California：Mayfield Publishing Company，1975）.
[24] Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Imperial Presidency（Boston：Houghton Mifflin Company，1973），pp.ix-x.
[25] Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Imperial Presidency，p.212.
[26] Arthur M.Schlesinger，Jr.，The Imperial Presidency，pp.222-252，331-376.
[27] 20世纪50年代，有关外交决策（Foreign Policy Decision Making，FPDM）的研究在西方国家特别是美国发展起来，并最终成为国际政治研究中的一个重要学科。经过数十年的发展，外交决策学
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