作者：祁述裕
出版社：清华大学出版社
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近十年北京市文化创意产业政策实施情况绩效评估研究报告试读：
前言
内容说明北京市文化创意产业进入政府产业政策重点关注的起始年份为2006年。2005年，中共北京市委九届一次全会提出，将发展文化创意产业作为2006年的主要任务和工作重点，以发展文化创意产业为新的引擎，推动首都产业升级。2006年至今，北京市出台了一系列相关产业政策，对北京市文化创意产业的发展起到了积极的推动作用。
为了提高政策效能，政府部门迫切需要全面了解近年来所推出的文化创意产业政策的实施效果，通过对政策进行绩效评估来发现问题、总结经验、探索规律。
本《研究报告》采取多重方式对2006年以来北京市文化创意产业政策的实施绩效进行研究。在评估中以政策实施效果的考评为侧重点，兼顾对政策制定质量和执行效能的评估。考虑到文化创意产业自身的特殊性，在评估指标设计上尽量做到统筹兼顾，不仅引入文化创意产业总收入、增加值、占GDP比重等可量化的客观经济数据指标，也注重引入考察政策所引发的社会效益及目标对象满意度等主观评价指标。从评估方法上综合运用深度访谈、问卷调查、案例分析、统计分析等手法，一方面着重从宏观角度考察政策实施的总体效果和政策体系的完整度、协调度；另一方面也从微观角度考察典型政策的实施效果，以点带面，借助具体实例总结把握文化创意产业政策制定、执行、评估的一般规律。
在课题组成上，考虑到北京市文化创意产业政策内容的广泛性、各领域政策的专业性、北京市文化管理体系的职责划分实际情况和北京市文化创意产业重点优势门类等多重因素，为增强评估的针对性、有效性和客观性，《研究报告》分为以下六个分报告，即：《近十年北京市文艺演出行业政策绩效评估报告》《近十年北京市电影产业政策绩效评估报告》《近十年北京市电视剧制作行业政策绩效评估报告》《近十年北京市动漫产业政策绩效评估报告》《近十年北京市文化创意产业发展专项资金绩效评估报告》以及《近十年北京市国有文化单位转企改制政策绩效评估研究》。每个分报告针对不同领域的文化产业政策进行梳理分析，构建符合产业发展实际的指标评估体系，发现目前该领域政策所存在的主要问题，并提出针对性的建议。
本《研究报告》书名中的“近十年”是一个大致的时间长度。在进行绩效评估所涉及的政策时间范围上，考虑到政策制定的规范性、政策实施效果的时滞性以及数据的可获得性，本《研究报告》在研究初始评述时统一设定的纳入考核评估的文化创意产业政策的时间范围为2006年至2012年。之所以选择2006年，是因为在该年文化创意产业正式进入北京市政府产业政策调控视野，标志着文化创意产业已成为北京市国民经济和社会发展总体战略的重要组成部分，文化产业政策的重要性、指导性和实践性正式为北京市权力机关所认可和承认。考虑到政策评估的可借鉴性、可比较性和可评估性，将政策评估的截止年份划定为2012年，并尽可能延伸至2014年。但各个分报告根据其研究对象的实际状况在所评估政策的时间范畴上会有一定的调整，这是因为个别政策的出台时间虽不在该划定范围内，但将其纳入评估，或者是由于在该时间段内政策依然运行有效，或者是现有政策是对在该时间段内制定或实行的旧政策的调整升级。因此，在政策梳理中列明的政策名称一般以最新出台的政府文件为准，或者注明前后政策的承接关系。
本《研究报告》所评估政策的效力层级主要限于市级政策，包括全市性和市级行业主管部门单独或联合推出针对具体产业门类的政策，全国性政策纳入考量的则一般限于国家级文化产业一般和专门发展规划、北京市应当落实的国家级文化产业政策、统一的财税优惠政策以及符合条件的北京市所推出的针对本市文化创意企业所享受国家级政策的落地配套政策等。区县级政策基本不涉及，但在个别子课题中，如果区县政策对全市性政策具有重要影响，或者该区县在特定产业发展中具有独特地位，如演艺产业之于东城区、影视制作产业之于怀柔区、动漫产业之于石景山区，则会在评估产业整体发展情况时有所涉及。
本《研究报告》在对文化创意产业政策的评估考核中所使用的文化创意产业的定义来自2006年发布的《北京市文化创意产业分类标准》（京统函〔2006〕183号，以下简称“地标”），是指以创作、创造、创新为根本手段，以文化内容和创意成果为核心价值，以知识产权实现或消费为交易特征，为社会公众提供文化体验的具有内在联系的行业集群。主要包括：文化艺术；新闻出版；广播、电视、电影；软件、网络及计算机服务；广告会展；艺术品交易；设计服务；旅游、休闲娱乐；其他辅助服务九大类。北京市统计局2012年发布的《文化及相关产业分类（2012）》是目前全国文化产业统计的依据（以下简称“国标”），其对文化及其相关产业的定义是指为社会公众提供文化产品和文化相关产品的生产活动的集合。主要包括：新闻出版发行服务；广播电视电影服务；文化艺术服务；文化信息传输服务；文化创意和设计服务；文化休闲娱乐服务；工艺美术品的生产；文化产品生产的辅助生产；文化用品的生产；文化专用设备的生产十大类。目前北京市在进行文化创意产业统计时两个标准并行，每年有两套数据推出。两套标准在关于文化创意产业所涵盖的行业范围上既有重合又各有独立存在的部分，从总体趋势上看，国标与地标在逐渐靠拢。由于主要是评估北京市的文化创意产业政策，因此，在概念使用和数据采用上以地标为原则，个别数据和概念应用则会兼采国标。在数据使用上则以统计部门的权威统计数据为主要来源，各课题根据本课题所涉及行业数据的实际可采性也考虑引入行业主管政府部门或行业协会的统计数据。在相关数据采纳上也根据评估政策的实际执行情况，特别在执行效果的客观评价上，引入相关领域的最新发展数据，确保评估结果的准确性、客观性和中立性。北京市文化创意产业政策发展状况基本评述政策制定情况
从目前北京市文化创意产业政策的构成体系上看，主要包括整体规划、重点产业门类扶持、集聚区建设、市场管理、专项资金补贴、财税优惠、体制改革七大类政策。由于目前中央和地方财税管理体制的限制，北京市级财税部门没有权限出台仅适用于本地区文化创意产业的普惠性财税优惠政策。因此，现行的北京市文化创意产业财税优惠政策主要在于执行国家统一针对文化产业、文化体制改革单位或者特批试点地区的财税优惠政策。
从政策覆盖面角度来看，按照功能划分，近年来北京已初步建立起包括综合政策、专项政策、金融政策、税收政策、园区建设、产业引导、企业扶持和人才引进在内的基本政策框架体系。但如果按照行业类别划分，则由于根据地标所区分的文化创意产业九大门类与目前北京市的文化行政管理体制和实际行业运行状况不完全相符，往往是一个产业门类涉及好几个管理部门，因此，尚未能形成比较明确的“一业一策”的政策布局，但北京市正努力研究制定首都文化发展的“1+X”政策体系，争取将更多的行业纳入政策调整和优惠扶持范畴，不断扩大文化创意产业政策的覆盖面。
从政策层级上看，现行文化创意产业政策多是以行政主管部门依据管理权限出台的单行政策为主，政策调整范围主要是针对产业发展的某个重点环节或者某些重点内容。即使是管理权限比较明确的传统文化创意产业门类，如文艺演出、新闻出版和广播、电视、电影类，也由于涉及意识形态管理问题，相较于网络游戏等新兴文化产业门类，从整体来看产业化程度相对较低，产业发展仍以政府管理为主，以国有资本为背景的市场主体影响力仍较大，产业内公平竞争程度较低，覆盖整体产业链的专项扶持政策较难出台。而从效力上看，虽然针对文化创意产业整体发展的政策数量不多，但一般都是以北京市人民政府或北京市文化创意产业领导小组的名义发布，其效力高于行政主管部门出台的单行政策，责任部门涵盖了主管文化的宣传文化系统，也包括了对文化创意产业政策落实具有举足轻重影响的经济、财税和人事主管部门，而且基本上每项整体性的政策都形成了自成一套的、较为系统的实施管理细则，可执行力和可操作性相较于单行政策都大有提升，总体落实情况较为乐观，在推动北京市文化创意产业繁荣发展上功不可没。
从政策调节手段上看，在扶持类政策上，政府财政资金投入是主流。根据目前的财政资金使用管理办法，如果行政主管部门想要长期稳定地从市财政获得固定数额的针对文化创意产业的专项扶持资金，就需要对扶持资金的申报、管理、运用等环节形成一套明确的规范体系，这往往是单行性政策出台的原始动力，之后则根据实施效果不断扩大政策适用范围、采取多元化扶持手段、引入多方支持力量，从而形成比较完善的专项产业扶持政策。而且相较于其他方式，采取资金补贴投入方式，政策实施效果较为明显，市财政较为容易考核监督，因此，大多数政策均倾向于以资金补贴作为主要政策手段，通过对产业重点环节或重要主体的扶持带动促进产业整体发展。市场管理类政策则主要是加强对重点文化创意产业内容的管理，在目前简政放权的总体趋势下，一般难以通过提高准入门槛的方式加强管理，而多采取通过转发上级主管部门的规范性文件或增强事后监管的方式以达到净化文化市场环境、维护首都文化安全的目的。
从政策导向上看，北京市的文化创意产业政策既注重突出整体规划的方向指引性，也注重发挥单项政策的分类指导性；既有推动产业关键环节和重点内容发展的专项政策，也有强化文化创意产业在部门或区域总体发展中作用的综合政策；既有良好承接国家文化产业政策的市级落地配套政策，也有极具北京特色的地方性产业政策。从总体上看可以概括为：
① 创新性，即利用北京市的文化资源集聚和政策开放优势，力争推出一系列带有试验性、先驱性、引导性的产业政策；
② 示范性，即发挥北京作为全国文化中心示范作用，形成一系列可复制、可移植、可推广的经验政策；
③ 带动性，即发挥文化创意在赋予其他产业创意附加值的辐射作用基础上，加快推动文化创意产业与相关产业融合，打造“文化创新”驱动格局，促进北京转变经济发展方式，调整产业结构，带动京津冀地区整体经济布局合理化，形成全国独特的文化发展中心区；
④ 高端性，即推动北京文化创意产业走高端化、集约化、规模化的发展道路，始终坚持创意驱动的发展政策；
⑤ 开放性，即发挥北京作为中华文化窗口的对外展示效用，利用北京独特的政治中心和国际交往中心地位，促进北京文化的对外输出，进一步提升中华文化的国际影响力；
⑥ 主流性，即始终坚持文化产业政策以促进社会主义主流价值观传播为核心，以传承中华传统文化为己任，以社会效益和人民满意为产业发展的关键标准；
⑦ 安全性，即重视北京作为意识形态交锋的重要阵地，以捍卫国家文化安全为重点，强化对相关文化市场的管理和净化。
从政策目标上看，北京市的文化创意产业政策目标主要集中于以下方面：
① 促进产业布局合理化；
② 推动传统产业升级发展；
③ 培育新兴文化业态；
④ 重视对创意、市场、融资等关键要素的扶持发展；
⑤ 规范文化市场竞争秩序；
⑥ 吸引高端优质产业资源集聚；
⑦ 力争形成以骨干企业为核心，鼓励中小型企业实现特色发展的多层次市场主体架构；
⑧ 完善产业发展配套服务机制；
⑨ 优化文化创意产业人才发展环境；
⑩ 吸引社会资本投入文化创意产业；
⑪ 提升首都文化消费水平；
⑫ 增强首都文化产业对外开放程度；
⑬ 催生文艺精品力作；
⑭ 加快国有文化单位体制改革和经营模式创新；
⑮ 建设具有示范效应的产业基地和集聚区。政策实施整体效果
一是产业总体规划目标明确。推出《北京市“十一五”时期文化创意产业发展规划》《北京市“十二五”时期人文北京发展建设规划》《中共北京市委关于发挥文化中心作用，加快建设中国特色社会主义先进文化之都的意见》等一系列重要文件，根据首都文化建设不同阶段的实际发展需求，调整文化创意产业发展目标、重点行业、产业格局和阶段任务。在总体规划的指引下，北京市文化创意产业总值实现连年增长，按照“十一五”的规划目标，到2010年，文化创意产业增加值占全市地区生产总值应超过12%。在2006年开始全面实施产业政策后,2008年北京市文化创意产业增加值就由2007年占GDP的10.6%，增长至占GDP的12.1%，提前实现规划目标，其后文化创意产业增加值占GDP比重始终保持在12%左右，在首都经济中的支柱性地位逐步确立。即使在经济受到全球经济危机影响的2008年和2009年，北京市文化创意产业依然保持良好的发展势头。2012年、2013年全年北京市文化创意产业分别实现增加值2205.2亿元和2406.7亿元，2014年，全市文化创意产业增加值更超过2700亿元，占全市GDP的比重从2008年的12.1%提高到13%左右。
二是扶持重点产业门类。出台《中共北京市委、北京市人民政府关于进一步促进服务业发展的意见》《北京市关于支持影视动画产业发展的实施办法（试行）》《北京市关于支持网络游戏产业发展的实施办法（试行）》等政策，加强对我市重点产业门类的发展扶持。目前北京市重点文化创意产业门类发展态势良好，2014年北京130家主要演出场所演出24595场，比上年增长6.2%；演出收入14.96亿元，比上年增长3.7%；观众人数1012万人。电影票房收入22.86亿元，同比增长24%，票房连续8年居全国各大城市第一。艺术品市场总成交额约450亿元。动漫游戏产业总产值约372亿，比上年增长69%，占全国总产值的1/3，出口金额约42.3亿元，继续稳居全国第一。
三是加大财政投入力度。以设立扶持资金为核心，通过《北京市文化创意产业发展专项资金管理办法（试行）》《北京市文化创意产业贷款贴息管理办法（试行）》《北京市文化创新发展专项资金管理办法（试行）》等一系列政策从资金引导、项目资助、贷款贴息等方面推动产业发展。从2006年起北京每年安排5亿元对符合重点支持方向的文化创意产品、服务和项目予以扶持。“十一五”期间，共安排25亿元文化创意产业发展专项资金，支持项目近600个，带动社会资金投入近200亿元。5年申报项目的投资总额已经累计突破1000亿元，达到1187.42亿元，申请专项资金的额度也累计达到145.82亿元，远远超过4年20亿元资助规模的总和。2012年百亿文化创新发展专项资金正式投入运行，当年就对338个项目进行了扶持，扶持资金达9亿元。
四是发挥集聚区带动作用。政府出台了《北京市文化创意产业集聚区认定和管理办法（试行）》等文化创意产业集聚区认定及相关促进发展政策，打造具有辐射力和影响力的产业集聚区，发挥示范带动作用。2006年至今，北京市共认定了四批30家文化创意产业集聚区，涵盖了全市16个区县及文化创意产业9大领域。截至2013年底，30家市级集聚区内的742家规模以上文化创意产业法人单位，共实现收入1407.8亿元，占全市规模以上文化创意产业总收入的14%；从业人员达到14.8万人，占全市比重14.1%。通过集聚区建设，北京市文化创意产业已经初步形成了分行业的空间集聚。
2014年为更进一步提升首都文化创意产业集聚区的发展水平，更新出台了《北京市文化创意产业功能区建设发展规划（2014—2020年）》，将在市级文化创意产业集聚区和国家级产业基地、园区的发展基础上，统筹整合资源，着力优化文化创意产业空间布局，引导区县文化创意产业特色化、差异化、集群化发展，推动全市文化创意氛围提升、经济转型升级、城市功能优化调整和经济社会的全面可持续发展。
五是强化产业融资支持。2007年开始出台政策鼓励银行为文化创意产业发放贷款。2009年、2010年和2011年北京市文化创意产业领导小组办公室、北京市文化局、北京市广电局分别和北京银行签署授信金额上百亿的战略合作协议。2012年北京市文资办与国家开发银行、中国银行等10家银行的北京分行签署文化金融创新发展合作协议，为北京文化创意产业提供1000亿元人民币授信额度。除增加信贷支持外，2012年，北京市文化局与中国人保财险北京市分公司签署《文化产业保险战略合作协议》，该公司还分别与首都剧院联盟、北京画廊协会签署了支持演出行业和艺术品行业保险的合作协议。2014年，中国人民银行营业管理部与北京市国有文化资产监督管理办公室联合签署《文化金融战略合作协议》，双方将共同打造“文化金融合作试验区”，支持北京文化创意产业的发展。
政策的支持使得北京市文化创意产业信贷发放量屡创新高。2014年1—8月，北京市中资银行文创产业人民币贷款余额为756.1亿元，比年初增长63.2亿元，同比增长21.1%；累计新发放贷款570.3亿元，同比增长24.8%。政策利好也使北京成为文化外资的主要流入地，2006年—2011年，北京市文化创意产业外商投资项目合计3069个，合同外资金额为109.4863亿美元，实际利用外资额80.7171亿美元，占全市实际利用外资额的22.25%。
六是市场主体蓬勃发展。截至2014年8月底，北京全市共有文化及相关产业企业16.18万户，注册资本3818.13亿元。文创产业中非公、混合及外资成分活力增强。2014年1—5月，非公有制及混合所有制经济规模以上文化创意产业单位收入增速为9.4%，高于平均水平3个百分点。以文艺演出为例，北京市深入贯彻落实国家发布的《营业性演出管理条例》及其《实施细则》，降低进入门槛、缩短审批时限、鼓励民营演艺机构发展。截至2014年底，北京共有从事营业性文艺演出的艺术院团607家，与2005年（130家）相比，增加507家，其中90%均是民营艺术院团；正常经营的营业性演出场所130家，与2005年（79家）相比，增加51家。截至2013年6月底，北京市的演出经纪机构共计1571家，与2005年（281家）相比，增加1290家，占全国演出经纪机构总数的一半，其中近90%是民营机构。
七是精品力作不断涌现。2007—2012年，北京的各类文艺作品在国家级重要评奖中屡获殊荣，以全国精神文明建设“五个一工程”评选为例，北京连续三届获奖作品数量位居全国首位，共有包括人艺话剧《北街南院》、北京儿艺的《红孩子》、木偶剧《猴王·花果山》、评剧《马本仓当官记》等在内的35部作品获奖。北京市还涌现出了一批具有全国乃至世界影响力的影视精品，如习近平主席在对外出访时谈及的在坦桑尼亚热播的电视剧《媳妇的美好时代》，访问阿根廷时作为国礼送出的电视剧《北京青年》《老有所依》和电影《失恋三十三天》均是“北京创造”。
八是转企改制单位推动市场竞争。除落实中央关于转企改制单位扶持及鼓励改革试点支持文化产业发展的税收优惠政策外，北京市对转企改制单位大力扶持，支持文化体制改革的顺利进展，为培育合格文化产业主体奠定坚实基础。以北京市转企改制的文艺院团为例，每年会有固定的转企改制经费投入，2003年转制的北京儿艺每年改制经费为492万元；2006年转制的中国杂技团为1604万元、中国木偶剧院为559万元；2012年转制的三家院团，除一次性拨付给每家院团5000万元的注册资本金外，三家院团每年的改制经费分别为河北梆子剧团1415万元、北京曲剧团1487万元、中国评剧院2605万元，除此之外，北京市的剧目创作扶持资金和周末场、星火工程等公益惠民演出扶持政策也向转制院团倾斜。
除直接的资金投入支持之外，北京市还积极做好转制院团的服务保障，每家转制院团所享受每年固定的扶持经费中不包括离退休人员经费支持数额，这些经费均统一划拨至北京市文化局院团服务中心，将转企改制院团已离退休人员划归其统筹服务管理，解除院团发展后顾之忧，积极为转制院团减轻负担。
九是政策综合社会效应逐步显现。政策的间接社会效益首先体现在拉动就业上，由于文化创意产业吸纳社会就业能力强劲，近年来行业从业人员平均每年增幅为11%左右，2014年1—9月，全市规模以上文化创意产业从业人员平均人数109.8万人，全市规模以上文化创意企业从业人员104.3万人。其次在增加税收上，2007年北京市文化创意产业上缴税金216.7亿元，占全市的7.3%，而2012年产业的总体地税收入达到365亿，占全市的16%。2014年1—7月文化创意产业实现地税收入203.13亿元。文化创意产业从业人员的平均工资是城镇单位职工平均工资的2倍，是北京市个人所得税收入的重要源泉。2013年1—5月，产业上缴个人所得税78.15亿元，占全市个税总收入的20.1%。再次在扩大外贸上，积极支持北京企业申报国家出口重点企业和重点项目，2006年至2011年，北京文化贸易进出口额由12.65亿美元增至26.79亿美元，年复合增长率为16.2%。2013年全市文化贸易进出口总额达35.3亿美元，同比增长达15.7%，核心文化产品进出口总额为9.1亿美元，核心文化服务进出口总额为26.2亿美元。60家企业、37个项目被列为2013—2014年度国家文化出口重点企业（项目）。2014年1—8月，全市文化贸易进出口总额达18.89亿美元，同比增长14.2%。北京市文化创意产业政策整体性问题
一是政策相互之间协调性较差，系统性不强。在现行文化行政管理体制下，一个文化创意产业门类往往涉及多个管理部门，而政策的制定执行却要严格依据政府管理职能进行，统筹协调机制的匮乏与部门间的沟通不畅导致人为割裂产业环节，从而形成政策藩篱，部门政策间存在内容重合、调控冲突及管理真空等问题，未能形成“1+1>2”的政策合力。
二是产业扶持政策与市场管理政策存在冲突。近年来政府职能改革、简政放权导致市场主体进入门槛降低，市场环境相对宽松；同时中央及地方关注文化产业发展的政策利好激发了社会公众的投资热情，双重因素作用下北京地区文化创意产业主体快速增加，市场管理压力日益增大。北京特殊的政治地位决定了地方政府部门维护文化安全的责任重大，发展与稳定之间的博弈往往会使产业扶持政策与市场管理政策之间存在效果抵消甚至“收放”冲突的问题，政府主管部门制定相关政策时需审慎选择政策所追求的阶段性价值目标。
三是部分扶持政策评价标准存在偏差，陷入“越奖越坏”的怪圈。在不合适评价标准的引导下，以赢利为主要目标的企业考虑到投入产出比，作出的最优选择往往是重数量、轻质量，沉湎于追求短期的资本积累，而对创意等需要长期资金投入扶持的前端环节重视不足，忽视利用技术创新推动企业转型升级的长期利益，最终结果就是产业呈现粗放式增长，结构优化缓慢，背离集约化、规模化、专业化发展的政策初衷。
四是目前文化创意产业政策体系构成的科学性差强人意。政府应找准定位，关注急需政策调节的重点领域和关键环节，而对市场机制能够发挥作用的领域政府要减少干预。现行政策体系对鼓励原创、扩大外贸、吸引人才等文化创意产业发展的关键环节扶持不到位。部分产业门类虽有扶持政策，但对产业的重点内容和核心主体扶持力度不够，严重影响了产业整体水平提升。
五是文化创意产业扶持政策的公平性仍需提升。在政策扶持门槛、项目申报程序、企业自行配套投入等政策条件设定与政策落实的过程中忽视了不同性质文化单位在信息获取渠道、资源配比方面的差异，导致很多政策的受益对象局限于有资源、有实力、有渠道的国有文化经营单位，亟待政策支持的民营文化主体成为被遗忘的角落，政策最终实施效果是“锦上添花”的多，“雪中送炭”的少。
六是文化创意产业扶持政策的效率性有待商榷。烦琐的程序设定虽有利于保证政策实行的“程序公正”，但在一定程度上也增加了企业的无形运营成本，处于生存压力中的文化主体出于经济利益考虑往往会选择“主动放弃”；同时现有以年度为单位的资金补助划拨方式与文化创意产业项目的投资回报周期不相吻合，资金扶持的时效性与针对性大打折扣，有限的财政资金没有充分发挥作用，有碍“实体公正”。
七是部分文化创意产业政策执行不到位。一方面源于政策制定时忽视了文化创意产业管理分散、生产和运营复杂等产业特性，政策制定得“花团锦簇”，政策落实却“难上加难”。另一方面，现行的文化行政管理部门职能划分过细，权力分散，市、区县两级政府文化管理部门职能设定差异较大，政策制定与执行主体的分离导致政策实际执行效果与设定的理想效果差距较大，政府部门事倍功半，扶持对象怨声载道，没有实现资源配置的“帕累托最优”。
八是政策执行需要加强监管与评估。目前文化创意产业扶持项目遴选和评价时多依靠主观判断，而客观量化标准不足，这固然是源于文化创意产业自身意识形态属性，却也导致评价结果容易受到领导或专家个人意志左右，极易出现权力寻租。同时，现行政府工作机制多倾向于单向的信息公开，而在建立回应民众需求、处理投诉监督的双向信息沟通渠道上却“心有余而力不足”，信息的不对称导致政策制定执行过程中往往存在人为操作的“灰色地带”。在执行效果监督上也未建立起完善的绩效评估、审计核查以及责任追究制度，未能形成对政府不作为或作为不力的有力威慑，企业使用扶持资金的违法违规成本也极低。
九是文化创意产业政策扶持方式较为单一，创新不足。目前政策扶持多用财政补贴，而对如知识产权保护、公共服务平台建设等产业配套服务提供不足，政府扶持政策与企业实际需求之间存在较大偏差。财政资金的投入方式和运行机制较为僵化，不能完全满足企业发展需求，亟待改进。在税收优惠政策方面也急需摸索出一套适合文化创意产业特点的，综合运用税率、纳税期限、征收管理、减免税等多种调节方式的政策体系。
十是文化创意产业政策的制定基础尚需完善。目前文化创意产业的数据统计问题突出。一方面是由于文化创意产业是新兴产业且发展变化较快，主管部门对产业门类的认识速度远落后于产业现实的发展速度，行业标准和统计指标体系更新滞后，导致统计结果不能准确反映产业实际发展情况；另一方面，简政放权和相应管理权限的分离，导致相关政府部门难以完全掌握文化创意产业主体的实际情况。数据统计基础的薄弱成为制约文化创意产业政策科学发展的关键所在。北京市文化创意产业政策绩效评估框架体系
本《研究报告》研究的目的，是通过对北京市文化创意产业政策绩效评估，进一步完善政策、健全体制、理顺机制、改进工作。为此，建构了以下文化创意产业政策绩效评估框架体系。模型
1． 政策过程
政策过程分为政策出台、政策实施、政策结果三个环节。政策出台是制定政策；政策实施是执行政策，执行政策的过程是政策执行机构提供政策服务与享受政策的目标群体加入政策服务两个过程的统一；政策结果是政策实施后的成果。
2． 政策绩效
根据政策过程，政策绩效是政策质量、政策服务质量、政策效果三者的统一。高质量的政策、高质量的政策服务、优异的政策效果是高绩效政策的三个指标。文化创意产业绩效评估框架体系评估指标体系评估指标体系评估方法（1） 深度访谈法
对政策制定机构、政策执行机构、行业协会、企业主要负责人和专家进行访谈。（2） 问卷调查法
对行业协会、企业发放问卷。（3） 案例分析法
选择典型案例，进行个案分析。（4） 统计分析法
对统计资料、调查结果进行统计分析。评估技术路线评估技术路线图
本课题的任务是通过对近十年北京市文化创意产业政策绩效进行评估，提出有针对性的政策建议。第一章近十年北京市文艺演出行业政策绩效评估报告一、近十年北京市演艺业发展状况和相关政策概述（一）北京市文艺演出业基本情况
文艺演出业是由演艺产品的创作、生产、表演、销售、消费和经纪代理、艺术表演场所等配套服务机构共同构成的产业体系。近年来，北京文艺演出产业呈现全面增长趋势，2014年，全市130家主要演出场所演出24595场，比上年增长6.2%，观众人数1012万人，演出收入14.96亿元，比上年增长3.7%。从演出市场主体来看，截至2014年12月底，全市共有文艺表演团体607家，演出经纪机构1571家，如表1-1所示。表1-1 2006—2012年北京演出行业发展概况
虽然近年来北京文艺演出产业发展迅速，但是目前北京文艺演出业总体上看，仍然处于产业发展初级阶段，产业化程度不高，整个行业的总体产值在北京市文化创意产业九大行业里面所占比例较低（具体情况如表1-2所示）。表1-2 2004—2011年文化艺术产业在北京市文化创意产业产值比重（二） 目前北京市文艺演出业主要政策梳理
按照行政职能管理权限的划分，北京市的文艺演出业基本上由北京市文化局负责管理，因此，政策梳理以北京市文化局出台的相关政策为主。由于文艺演出行业自身的特殊属性，如果要达到较为全面公正地衡量文艺演出业政策的影响，部分具有促进公益演出性质和演出市场管理的政策也需要被纳入考察范围。现将北京市文艺演出行业目前相关的一些政策文件汇总如表1-3所示。表1-3 北京市文化局近年来出台的有关文艺演出方面的政策文件
全国也有一系列政策对北京市文艺演出行业的发展有正面影响。2003年，国有文艺院团开始转企改制，加速了演出业市场化的步伐。国务院于2005年发布的《营业性演出管理条例》，为演出经营主体营造了宽松和规范的演出环境。《国务院关于非公有资本进入文化产业的若干决定》（国发〔2005〕10号） 提出鼓励和支持非公有资本进入以下领域中，包括文艺表演团体、演出场所，鼓励和支持非公有资本参与文艺表演团体、演出场所等国有文化单位的公司制改建，非公有资本可以控股。2007年，商务部、外交部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院新闻办共同发布的《文化产品和服务出口指导目录》将商业演出纳入其中，提出商业演出类重点企业标准为有相对固定的出口渠道，意向演出费在每场3000美元以上；拥有一个或一个以上演出产品的海外经营代理权，产品有独创性，具有较高的艺术水平和国际市场开发前景。2009年，财政部、海关总署、国家税务总局发布的《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》（财税〔2009〕31号）提出文化企业在境外演出中从境外取得的收入免征营业税。2009年，《文化产业振兴规划》明确将演出娱乐业作为重点发展产业，加大扶持力度，制定了加大政府投入、落实税收政策、加大金融支持等相关优惠政策。2009年，《关于构建合理演出市场供应体系、促进演出市场繁荣发展的若干意见》明确指出，放宽民营表演团体市场准入条件，简化审批手续；对服务农民、服务基层的民营表演团体在人员培训、演出场地和演出器材方面给予必要帮助和资金支持。2010年，文化部《关于建立预防和查处假唱假演奏长效机制维护演出市场健康发展的通知》，从建立假唱、假演奏预防机制，加强演出市场现场监管和加大假唱、假演奏行为查处力度，加强行业自律等角度作出了相关规定。2011年，文化部出台了《关于加强演出市场有关问题管理的通知》，制定相应的管理措施，使演出市场政策体系更加完善。
其余作用于文化创意产业整体的政策，如《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》（银发〔2010〕94号）、《关于保险业支持文化产业发展有关工作的通知》（保监发〔2010〕109号）等也对文艺演出业的发展大有裨益。
北京市发布的支持文化创意产业发展的总体性扶持政策，文艺演出行业也从中受益，如：《北京市促进文化创意产业发展的若干政策》（京办发〔2006〕30号）提出鼓励经营性文化设施打破分割，发展剧院院线，发展演出剧目的现代市场营销系统。《北京海关支持北京市文化创意产业发展的若干措施》（京关办〔2006〕467号）提出加强通关咨询服务，对各类文化演出涉及的器材、道具、人员等进出境通关问题，在通关政策、通关方式、通关手续等方面提前给予指导，帮助管理相对人选择合适、便捷的通关方式，节省企业通关成本。对文化演出涉及物资的进出境给予通关便利，运用担保金、担保函等方式，解决进出境演出器材、物品、道具的通关手续问题，加速验放。《关于大力推动首都功能核心区文化发展的意见》（京办发〔2010〕23号）提出建设演艺博览文化区；依托现有剧场和博物馆资源，融合多元文化要素，规划建设汇集高雅文化、民族文化、大众文化三个层次的演艺集聚区和博物馆群；巩固文艺演出、文化旅游等传统优势行业；发挥文艺团体、演出场所汇集的优势，大力推进文艺精品创作生产等意见。
北京市的文艺演出企业也通过《北京市文化创意产业贷款贴息管理办法（试行）》（京文创办发〔2008〕5号）、《北京市文化创意产业担保资金管理办法（试行）》（京文创办发〔2009〕3号）、《北京市文化创意产业创业投资引导基金管理暂行办法》（京文创办发〔2009〕7号）、《北京市文化创新发展专项资金管理办法（试行）》（京财文〔2012〕1440号）等一系列文件获得项目融资支持。
随着文艺演出行业的不断发展，北京市也在随着实践发展逐渐总结规律，查找现有政策在执行中的问题，积极弥补政策缺位。2013年，主管北京市文艺演出行业发展的北京市文化局对现有文化政策进行全面的梳理分析，推动政策体系的“立、改、废”，具体拟推出或修订的有关文艺演出行业的发展政策情况如表1-4所示，各政策的最新进展也已在该表中予以标注。表1-4 北京市文化局拟改善的政策和拟出台弥补空白的政策
过去，文艺演出业基本上是由政府主导，从性质上看偏向于文化事业而非文化产业。然而，随着文化体制改革的推行和文艺演出市场的发展，近年来，虽然政府仍扮演着管理者的角色，负责演出项目和演出市场主体资格的审批以及演出市场的监管，但演出团体的体制和类型都有了转变。文化部于2002年修订了《营业性演出管理条例实施细则》，大幅度调整了演出市场准入政策，取消了演出单位主体资格的所有制限制，只要符合规定的单位或个人，均可依法投资兴办演出单位，举办演出活动。因此，目前从整体上看，北京的文艺演出市场是多种所有制主体并存，行业发展形态也由过去传统以计划形式的政府演出为主的文化事业发展形态渐渐转变成为以营业性演出为主的文化事业与文化产业并重的发展形态。据统计，截至2012年底，北京市所拥有的530家艺术表演团体中，中央及其他部委所属团体17家，部队院校所属团体17家，市属院团11家，区县院团7家，其余478家全部是民营艺术院团，约占全部院团数量的90%,2013年1—6月，北京地区经许可新增表演团体13个。2013年1—6月，全市经许可新增演出经纪机构122个。截至2013年6月30日，北京的演出经纪机构数量达1465家，占全国演出经纪机构总数的一半，其中近90%是民营机构。
由于文艺演出行业自身的特殊性和主体的复杂性，其所涉及政策范围非常广泛，大体上可以分为创作扶持类、公益补贴类、市场管理类、改革扶持类，不同类型的主体对不同政策的敏感程度不一。根据近年来北京文艺演出市场的总体收入统计经验，演出收入的来源不仅包括完全走市场化道路的营业性演出，还可能包括涉及保障公民基本文化权益的公益性演出，如国有文艺院团常常要承担政府的公益演出任务，特别是一些以传统剧目为主的文艺表演团体，公益演出收入是其总体收入的重要构成部分，这部分收入一般都会被纳入统计范围，因此，这些文艺表演团体对公益性演出的政策规定反应比较敏感。而产业化程度较高的民营文艺团体和演出公司基本上不涉及公益演出政策，完全走市场化道路，对市场监管的政策规定反应更为敏感。因此，在评估政策时要严格区分调研对象，针对不同调研对象进行不同内容的数据采集和调查问卷设计。二、演艺业政策绩效评估指标体系建立
近十年北京市出台的演艺业政策在鼓励舞台创作生产、繁荣舞台演出、规范演出市场等方面起到了积极的促进作用。那么，这些政策的实际效果怎么样，或者说我们怎样去衡量判断政策的成效呢？围绕这一中心问题，我们设计了演艺业政策绩效评估的指标体系，以期对演艺业政策绩效进行科学、客观的评价。（一） 评价体系构建原则
构建演艺业政策绩效评价体系的目的是考核近十年北京市出台的演艺业政策绩效，评价体系应该做到全面、客观、真实、可信和可操作。评价体系构建应该遵循以下基本原则。
1． 全面性原则
政策绩效评估既要看政策本身的科学性，又要看政策产生的成效如何；既要看政策产生的经济效益，又要看其带来的社会效益；既要着眼于政策受众利益，又要考虑政策制定方的角色。指标体系构建的一个重要原则就是全面性。
2． 目标性原则
建立评价体系的目的是更加有效地评价演艺业政策给演艺业发展带来的成效，了解现有政策在制定、实施中存在的问题，发现问题，及时纠正，提高政策质量。因此，该评价体系要具有一定的目标导向性。
3． 可操作性原则
可操作性具体可从三方面考量。一是数据的可获得性。所选指标可以通过现有资料整理加工获得，或者可以通过问卷调查获得。二是指标的可量化性。指标数据可量化才能更加客观公正地反映问题，因此，尽可能多地利用量化数据，尽量少地利用主观评判性指标。三是指标体系建立应该层次清晰分明，避免庞杂无序。
4． 排他性原则
政策绩效的评估是一项极具挑战性的工作，很重要的一个原因就是政策之间的错综复杂性，往往是多因多果，很难将某一项政策所产生的效果从事物发展结果中剥离出来，难以找出政策与成效之间的一一对应关系。因此，在评价指标体系的建立过程中，指标的选择尽量立足于近十年来北京市出台的演艺业政策，从出台政策的内容中确立政策想要实现的目标，根据政策所指向的目标来确立评价指标体系中的指标，这样就可以最大限度地排除政策以外的因素对政策成效的影响。所以，评价指标体系建立的一个重要原则就是排他性。（二） 评价指标体系的构建
衡量一项政策的好坏涉及多个方面，并且评价机理比较复杂，在错综复杂的影响因素和衡量标准之间，梳理脉络，综合考虑，最后我们主要从政策本身的质量、政策实施过程当中的服务质量、政策产生的成效3个一级指标，合规性、适应性等12个二级指标，政策与其他相关法律政策的符合程度等36个三级指标来对北京市近十年演艺业政策绩效进行评估。具体评估指标体系如表1-5所示。表1-5 近十年北京市演艺业政策绩效评估指标体系
该评估指标体系包括三个部分：
一是政策本身的质量。科学的政策是产生良好绩效的前提，只有好的政策才有能力产生好的绩效。如果政策本身不合规、不合法，与其他相关政策不协调等，必然对政策绩效产生负面影响。因此，指标体系中的第一个问题也是政策绩效评估的首要条件，就是衡量政策本身的质量。这一部分又可从合规性、适应性、协调性、前瞻性、配套性、可操作性六个方面进行评估。
二是政策服务的质量。制定出好的政策后，政策的服务质量高低也是影响政策成效的重要一环，所以，从政策的保障程度、享受政策的目标群体的参与性、执行情况三个方面对政策服务质量进行评估也是必要的。
三是政策成效。评价政策绩效的核心是看政策出台后所产生的效果如何，因此，这一部分是对演艺业政策绩效评估的重点。演艺业一方面要陶冶情操，丰富人们的精神文化生活，提升文化品位，另一方面也为社会创造明显的经济价值。所以，政策成效的评估可从经济效益和社会效益两个方面来衡量。（三） 指标体系评价方法概述
指标体系的三个部分分别具有不同的特点，总的来说，第一部分政策质量和第二部分政策服务质量属于定性指标，第三部分政策成效属于定量指标。对于定性指标，我们以定性分析研究的方法为主，主要包括调查问卷、专家访谈、召开座谈会等。对于定量指标，我们主要是在搜集整理相关数据基础上归纳推理，进行横向、纵向的比较分析。整个评价方法要做到定性与定量相结合，数据和事实相结合，主观评判和客观分析相结合。三、近十年北京市演艺业政策绩效评估实证分析（一） 政策质量与政策服务质量的评估
政策质量在本课题研究中是从政策的合规性、适应性、协调性、前瞻性、配套性和可操作性六个方面来考量的。政策的合规性是指北京市近十年出台的演艺业政策是否符合国家的相关法律规定，是否符合国家相关制度的规定，是否与北京市出台的演艺业和文化政策相一致，是否和国家出台的演艺业和文化政策相一致等。政策的适应性是指北京市近十年出台的演艺业政策是否与北京市和国家大的文化思想相适应，是否与北京市的文化需求相适应，政策的调整是否及时等。政策协调性是指北京市近十年的演艺业政策在内容的制定、出台的时机等方面与北京市和国家的相关政策是否相冲突。政策的前瞻性是指北京市近十年出台的演艺业政策是否能与国家和北京市大的演艺业以及文化发展趋势相吻合。政策的配套性是指北京市近十年出台的演艺业政策是否有一系列的相关配套政策的出台，是否有与政策相配套的各种支持条件。政策的可操作性是指近十年北京市出台的演艺业政策目标是否清晰可行、工作流程是否明确便于操作、政策执行是否有有效抓手等。
政策服务质量主要从服务保障、享受政策的目标群体的参与性、政策执行三个方面来考量。政策的服务保障主要是指政策人员的服务态度以及保证政策执行的机构和人员保障。享受政策的目标群体的参与性是指政策受众对相关政策的知晓程度和利用程度。政策执行是指政策在执行中是否有利、有效。
1． 评估方法
政策质量与政策服务质量的评价难以找到已有的统计数据进行分析，主要是依靠人们的主观感受和经验判断。因此，对这两个部分进行评价主要是以定性分析为主，定量分析为辅。常用的定性分析方法有专家会议评价法，定量分析法有专家打分法、层次分析法等。根据北京市演艺业发展的特点以及本课题调研现实条件，本研究主要采用了专家打分法、专家会议评价法。（1） 定性评价方法——专家会议评价法
常用的定性评价方法是专家会议评价法。会议评价法一般是由有关专家审阅出台的相关材料后，以会议的形式就相关政策的质量、服务质量、成效作出主观评判，达成相对一致的意见。
会议评价法可以最大限度地听取有关专家评委的意见，还可以提高决策方案的可接受性。由于最终的结果是专家们共同讨论通过的，提高了最终结论的可接受性。
这种评价方法也存在一些问题。会议法由于是定性地评价，缺乏科学定量的评价标准，其结论往往是定性的评语，评价结果粗糙。以会议的形式组织评价，容易形成少数人的专制，结论的形成过程也常常是受他人影响的过程。评委群体中各位成员的地位不会是完全平等的（理论上是平等的），地位比较高、资历比较深、年龄比较大的专家评委的意见往往会左右评价结果。（2） 定量综合评价方法——专家打分评价方法
定量评价方法形式多样，最常用的方法就是专家打分法，专家（评委）对政策评估指标打分进行评价。
专家打分法的基本原理是：针对政策评估的目标，设置一套评价指标体系，赋予这些指标一定的权重，确定相应的评分标准，请专家按要求和规定的评价办法，对演艺业政策绩效评估各项评价指标评分，计算每个指标的得分，最终以所得分值作为评价结果的依据。
设 i——评价指标，i=1,2,3, …, n；
j——评审专家，j=1,2,3, …, k；ij
R——第j个评委对第i项评价指标所评分值，i
则演艺业政策绩效评估第i项指标得分为R，
专家打分法相对于会议评价法来说，评价结果相对量化客观，计算简单，但是从科学性、严密性来说还存在一定的问题。
随着多目标决策技术的发展应用，模糊评价法和层次分析法逐渐应用于定量评价中，一定程度上解决了上述问题。层次分析法是比较理想的确定评价指标权重的方法。模糊评价法可以使评委的打分及分值的计算更加准确、客观，但是此类方法的缺点是统计抽样复杂，运算繁杂。
围绕近十年北京市出台的演艺业政策，课题组精心设计了相关的调查问卷，召开了专家座谈会，听取了专家的看法、意见，并就个别问题进行了专家访谈，形成了如下结果。
2． 评估结果（1） 政策质量的评价
在对政策质量的评价过程中，针对合规性、适应性、协调性、前瞻性、配套性、可操作性进行了调查，专家打分评判的结果是：配套性成为影响近十年来北京市演艺业政策质量的首要因素，占比38.9%。其次是可操作性，占比33.33%。再次是前瞻性占比36.67%。接着是协调性、适应性，两者基本持平，占比均约5.56%。大家对政策的合规性没有提出异议。可见影响北京市近十年来演艺业政策质量的主要因素是政策的配套性和可操作性。
从政策的配套性上看：有的政策出台后，没有相关配套的和后续的政策支持使得政策难以落实。比如，演出经纪人制度。北京市出台了《演出经纪人员管理办法》，政策当中对经纪人的考试、从业等方面作了相关规定。但是演出经纪人具体的经纪制度没有建立，经纪市场有待进一步完善。衡量一个地区的演艺业是否成熟，一项重要的指标就是看其经纪人制度是否完善，经纪人运营是否活跃和成功。而我们现在的演出往往还是剧院、剧团在信息不对称情况下的协商，还没有形成一套完备的经纪人制度和市场。经纪人属于市场行为，应当由中介机构负责统筹协调，但是在市场发育不完全的情况下，政府应该为中介机构的发展和经纪制度的建立提供辅助性政策。再比如，北京市出台的《北京市舞台艺术创作生产专项扶持资金管理暂行办法》，规定专项资金的使用范围、资助金额、管理主体等，但是，对申报作品的创作机制没有作出相关的配套规定，造成一系列的问题，诸如创作人才外请大腕为主、本土创作人才被湮灭、人才流失、创作环境不佳等问题，同时，对创作资金的使用也没有建立相应的跟踪监督机制，过于重视前期评审，忽视绩效评估，对受惠主体在取得相应的扶持资金后是否按照规定合理使用、受扶持作品的社会效益和经济效益究竟如何，缺乏相应的评估检验和信息公开机制。
从政策的可操作性上看，有些政策的初衷是好的，但是政策出台以后，政策目标群体感受不到政策的存在，其中一个原因就是政策的可操作性差，没有有力的抓手，政策难以落实。落实较好的往往是扶持资金拨付的相关内容，而对院团长远发展有利的政策内容，如现代企业制度的建立，高效公平的治理结构和机制，人才激励和培养制度等相关政策由于缺乏可操作的具体内容，往往存在落实困难的情况。北京正处于转型发展时期，资源、人口、环境约束较强，而演艺产业发展的核心——人才引进往往要受制于整体城市发展政策，能够实现与相应兄弟省市相比有竞争力的人才引进政策是比较困难的。（2） 政策服务质量的评价
在对政策服务质量的评价过程中，针对服务保障、享受政策的目标群体的参与性、政策执行力三个方面进行了调查。专家打分评判的结果是：政策目标群体的参与性不强占比最大，比例为54.55%，政策执行力不强次之，占比27.27%，服务保障不到位占比最少，占比18.18%。可见，在影响北京市近十年演艺业政策服务质量的因素中，政策目标群体的参与性不强成为最突出的问题，仅次之的是政策执行不力。
从政策目标群体的参与性不强上看，主要体现在一些普惠类的文化产业扶持政策，如在文创资金的评审中，由于在总体体量上演艺产业相对于动漫、电影等其他文化产业门类属于相对较小的类别，所以获得扶持资金的数额以及受惠群体都较为有限，一般能够获得扶持资金的都是国有文化企业或市属重点转制企业，民营企业受惠较少，所以从产业总体角度来看，产业主体的参与度不高。加上政策宣传力度不够，往往知晓群体限于国有演艺院团和转制院团，民营院团由于在信息资源占有上与国有文化单位的不对等，导致其对政策了解不够，往往错过申报机会。
从政策执行力不强上看，执行力问题主要是由于政策制定出台主要是宣传文化系统负责，而很多政策的落实往往需要经济部门、人事部门以及区县政府的统一配合，但是“小文化”的文化管理体制使得宣传文化部门一方面在工作程序上很难协调相应部门，简单说就是没法给相应的单位派活；另一方面在执行监督上，宣传文化单位也无权对相关部门的执行行为予以监督考核。这些都是执行力不强的原因。（二） 政策成效的评估
政策成效是衡量政策绩效的主要标准，基于北京市近十年出台的演艺业政策内容和相关数据的可获得性，确定了经济效益和社会效应
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