中国农村土地流转的制度环境、农户行为和机制创新(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：方文

出版社：浙江大学出版社

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中国农村土地流转的制度环境、农户行为和机制创新试读：

土地是人类从事物质资料生产活动的三个基本要素(土地、劳动和资本)之一，因而土地流转在本质上就是一种生产要素的流动，而任何生产要素的流动总是在一定的制度环境约束下进行的，而且不同的制度安排决定了这些要素的组合形式及其发挥的功能。因此，研究农村土地流转问题必须考察相应的制度环境和制度安排。新制度经济学的发展为从经济学角度研究制度问题提供了新的工具和方法。虽然中国社会、经济、文化和自然等形成的差异对中国农地制度安排的影响是如此之大，以至于国民经济在任一部门都难像农业一样，既为制度经济学在中国的应用提供如此丰富的实证资料，也为中国农地制度创新过程中，如何“摆平”诸多的变量约束颇感踌躇。同时也深深感到：纯粹的制度经济学与东方社会，尤其是与东方社会的意识形态的“磨合”将是漫长的，所以很难用规范的制度经济学语言来界定不断发展中的中国农地制度变迁过程。但是，制度作为社会的一套游戏规则，规定和约束着人们的行为决策，并通过人的行为决策影响一个社会的经济绩效。新制度经济学理论所包含的丰富内容和理论架构，也为研究中国农村土地制度提供了基本的分析框架。因此通过吸收和总结新制度经济学的研究成果，结合中国农业和农村经济的现实条件，揭示中国农村制度安排的历史演变及其与经济绩效之间相互关系的理论分析框架，既是新制度经济学理论和方法在中国农村经济研究中的具体应用，也是从理论方法上对研究中国农村土地制度问题的一种提升，为研究中国农地制度的未来发展提供一种更为具体的理论思路。同时，面对纷杂的理论争论和汗牛充栋的理论成果，希望进行耐心的梳理和细心的求证，抛弃那些似是而非的推理与结论，合理评判中国农地的制度建构和正在进行的制度变迁，从而对中国农地制度未来的改革和发展有一个准确的判断。

在我国特定的乡村社会环境下，“农户从社会学意义来看，是我国农村社会组织的基本单元，是社会的细胞，是社区共同体的组成单位；从经济学意义上来讲，农户就是指以家庭为单位，从事农业生产经营的微观主体”。土地是农户从事生产经营活动的生产资料，尤其是在我国特定的城乡二元体制下，土地又是农户的职业和社会保障的基本载体。因此，农户行为与土地流转存在着内在的联系。在土地流转过程中，农户行为不仅对土地流转的规模、形式、方向等都将产生很大的影响，更重要的是作为制度变迁中的行动团体，一方面，其行为受现存制度的约束，另一方面，作为一个外生变量，又会改变制度安排的偏好结构，从而引起诱致性的制度变迁。大量的实证研究表明，农户参与土地流转的意愿受当地非农产业的发展水平、农业剩余劳动力转移程度、农村社会保障水平、国家相关的农业政策和土地流转市场发育程度等外在宏观因素的影响，同时还受农户的户主年龄、文化程度、家庭结构、法律认知水平等自身微观因素的影响，甚至农户的主观意识，如兴趣、偏好、观念等也可能对农地流转产生重要影响，甚至使农户克服客观因素的种种限制作出逆向选择。例如，一些老人将种地作为一种精神上的消遣，而并不考虑经济上的收益。通过考察农户行为与土地流转的关系，对于在土地流转中如何协调好促进土地流转与充分尊重农户意愿的关系具有重要的意义。在综合考察影响农村土地流转的宏观外在制度环境因素和微观的农户内在行为因素的基础上，提出创新我国农村土地流转的机制和对策。第2章国内外研究现状评述

1.2.1国内研究评述

近年来，随着农村二、三产业的发展和工业化、城市化进程的不断加快，通过土地的合理流转以适应适度规模经营的要求和缓解日渐凸现的土地供需矛盾已是现实的客观需要。因此，“如何完善现行的农村集体土地流转制度，如何切实维护和保障农民的利益，如何处理和协调工业化城市化发展与依法保护耕地保证国家粮食安全和农业基础地位的关系”等都是当前土地流转制度改革中需要迫切研究和亟待解决的重大理论和现实问题。为此，国家主要从立法的角度给现实中出现的各种土地流转方式赋予法律上的合法性，并对土地流转的方式、原则、流转合同的签订以及土地流转管理等作出了详细明确的规定，先后出台和修订了《土地法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等。学术界从经济学、社会学、法学等不同的研究领域出发，通过理论分析和实地调研，对现行的土地流转方式从不同的视角进行研究和论证，形成了一系列的研究成果，也给相关的实际部门提供了决策的参考依据。而综观目前国内对此问题的研究，不管是理论研究还是实证分析，其研究的路径和观点大致可总结为：

第一，以制度分析为基础，探索土地流转模式的效益。从界定土地产权的内涵出发，分析现有土地产权制度的缺陷，进而提出农村集体土地产权体系的构建和设想。按照产权理论的解释，完整的土地产权应该包括所有权、使用权、收益权和处置权。使用权是所有权的派生，收益权和处分权是所有权和使用权的具体体现。因此，土地所有权制度对土地流转具有重要的直接影响。研究者认为，我国现行的农村土地集体所有的产权制度存在着产权主体界定不明和权利内涵模糊、所有者虚位等问题。如宋振湖、黄征学宋振湖指出，“国家只是在名义上和法律上承认农村土地归农民集体所有，而事实上的‘集体所有制’表现为无实质内容的集体空壳”。蒋占峰指出，集体土地产权主体不明，“既可以是村集体经济组织，也可以是村民委员会，还可以是乡镇农民集体，并可能分属于村内的几个农业集体经济组织(指村民小组)”；卢吉勇、陈利根卢吉勇指出，由于“农民集体产权主体不清，从而在集体非农建设用地流转过程中，出现了收益分配不公、集体资产流失、农民权益得不到保障等一系列社会问题”。钱忠好钱忠好认为，“我国现行农村集体所有制的土地产权极为模糊，产权就土地的集体所有制而言，从某些层面上看，界定严重不清，可能更多的是出于政治和意识形态的考虑。在集体所有制的框架下，常常出现各种‘上级’和‘下级’以各种名义侵削土地的集体所有者的权益”。正是土地产权(主要指所有权)不清，才是造成土地流转不规范和利益分配矛盾的主要原因。因此，主张通过对农村集体土地所有权制度的改革来规范和提高土地流转的模式和效益。目前在农村集体土地所有权制度改革模式的选择上存在着国有论、私有论、集体所有制基础上的完善论等三种有代表性的观点。在此基础上进一步有所创新的观点是“复合土地产权结构或称“多元所有论”。其中“国有论”者主张将现在分属于不同集体组织的土地收归国有，由国家实行土地永佃或管理并制定统一的流转法。具体又可分为四种不同的运行模式。一是土地国有，农民永佃。例如，何炼成、何林提出，总的设想是：“农村土地同城市土地一样，全部归国家所有，实行土地国有化；但农村土地的使用权和支配权应交给农民及其家庭，使其自行经营和支配，不规定年限，农民可以将土地使用权和支配权出租、转让、抵押、赠送、遗传。”安希伋主张将土地所有权归国家，不允许买卖或转让，土地使用权则以法律形式永佃给农民，国家征收统一的土地税，不收地租。白永秀、马小勇白永秀、马小勇：《农村土地制度改革的困境及一种可供选择的方案》提出以“土地”换“保障”的观点，认为可对现行农地制度进行改革，实行土地国有化，给予农民永佃权，允许土地二级永佃权自由买卖，农民能够以土地永佃权换取社会保障体系中的社会保障账号，逐步实现社会保障体系的统一。二是土地国有，租赁经营。这种模式主张全部土地归国家所有，建立各级专门的土地管理机构，各级政府代表国家对土地实行直接占有，对一切土地实行有偿使用，并负责国家土地的租赁，向土地经营者征收地租三是土地国有，私人经营。

这种模式主张土地所有权归国家，农民经营国有土地且依法缴租、纳税。例如杨勋杨勋：《国有私营：中国农村土地制度改革的现实选择——简论农村改革的成就与趋势》，认为，国有私营，在我国农村具有现实可行性和可操作性。人民公社制度的终止，使农村地产实际上处于无主状态，从而为农村国有化提供了极为有利的条件：在我国农村的现实条件下，土地国有，既不需要国家支付巨额资金去购买农民的土地，也无需担心由此引起剧烈的社会震荡，且国有私营，国家可集中一部分资金用于农业投资，土地归农民私营，大得民心，有利于社会安定。四是土地国有，承包经营。这种模式主张国家拥有土地的终极所有权，承包农户与国家签订承包合同，国家无偿或以极低的价格提供土地。土地国有化后，国家可继续维护农村现有农用地的承包关系，保证目前的农业生产，对收回的农民的承包地可进行招标承包。“私有论”者主张将集体土地所有权直接赋予农民，由农民土地私有制代替家庭联产承包责任制，进而从根本上解决土地集体所有制下的主体不明，最大限度地保护农民对土地的处置自主权和收益权，实现土地的最大市场价值。他们认为，目前实行的家庭联产承包责任制，使农村的土地关系发生了深刻的变化，特别是在第二轮土地承包后实行“增人不增地、减人不减地”以及国家取消农业税和农村的各项收费后，土地的集体所有制只剩下了空壳，农民倒成了土地的实际所有者。同时，实行土地私有制有利于较大程度地激励各生产要素的投入，提高资源配置效率，最大限度地释放土地制度所隐含的显现能量和潜在能量。李永民、李世灵：《农村改革的深层障碍与土地产权建构——兼述我们通流行的理论观点的分歧》，也有学者认为，只有确定明晰的人格化的私有产权制度，资源的流动、重新组合才会围绕一个目标——提高资源收益率。如杨小凯分析了地权和宪政的关系，指出，“中国农业要真正搞起来，土地一定要私有化，要自由买卖”。白秋霞提出，“清晰的产权是市场有效运行的前提，而‘三农’问题的根本出路是市场化，其现实基础是，我国目前土地产权模糊，只有界定所有权给农民，土地产权才能完全界定清楚”。赞同土地混合所有制的学者认为，实行以土地集体所有制、土地私有制和土地国有制为基础的混合所有制，采取以租赁制、股份式经营、农场式经营等主要经营形式的混合所有制，有利于促进各种资源的最优配置，使不同层次、不同水平的生产力在各自相宜的经营环境中得到充分的发展；有利于推动土地生产要素的市场性流动，形成扩大生产规模机制，促进规模的稳定形成与发展；有利于促进土地生产率的提高和加快农业剩余劳动力转移的步伐；有利于彻底打破传统农业的封闭，促进商品农业的形成与发展。石成林认为：“我国农村土地实行土地社会(国家)占有基础上的农民(农户)个人所有制即复合所有制，是历史选择的必然。”但大多数学者认为，基于我国社会主义公有制的基本经济制度和现阶段“三农”问题的现状，维持土地集体所有制无论是从减少制度变迁的成本还是促进农业现代化进程的需要，都不失为目前解决农村土地权利主体缺位的一种方法。

因此，在坚持农村土地集体所有制前提下进一步完善农村土地使用权流转逐渐成为目前土地产权制度改革的主流观点。例如，李建功提出以土地租赁替代土地承包的思路，“依据租赁合同，集体是土地所有者，行使土地所有权；承租农户拥有完整的土地使用经营权。这样就把土地所有权和使用经营权完全分开，既在经济上实现了土地所有权，又强化了农户对土地的使用经营权，达到产权关系明晰化”；李淑贤对国有化、私有化进行驳斥，认为“农地国有化不可行……如果采取无偿剥夺的办法，将这些土地国有化，必然会引起农民的强烈不满，如果通过购买的办法，实现农地国有化，国家财政也难以承受”，同时国有化也无助于集体土地问题的解决；“农地私有化行不通……实行农地私有化，只能是‘火上浇油’，激化人地关系紧张的矛盾”，“农地私有不仅不利于农地的流动和集中，还可能成为其障碍”；李昌平李昌平：《土地私有化不是灵丹妙药——与吴敬琏老师商榷》，《东方早报》，2010年3月1日。(2010)认为：“土地私有化不是灵丹妙药，土地私有化解决不了农民的真实问题。”贺雪峰认为：“土地私有化不仅不能保护农民的利益，而且也不能提高农业效率，当前附加在土地制度上的道德话语和效率想象都是站不住脚的，是缺乏常识的表现。”因此从目前看来，农地产权制度建设比较现实可行的选择是进一步坚持和完善集体所有制。

第二，重点对集体土地的流转进行分析，对流转的产生、内涵、形式、特点、动因、绩效、问题等方面作出评价，并提出促进和规范集体土地使用权流转的建议和对策。研究方法也大量采用实地调研和定量分析。根据调研的数据资料，通过建立数理模型分析影响土地流转绩效的各变量及其影响程度。如林善浪林善浪：《农户土地规模经营的意愿和行为特征——基于福建省和江西省224个农户问卷调查的分析》，通过对福建省和江西省224个农户问卷调查，分析了影响农户参与土地流转意愿的因素和行为特征；张照新通过对处于中西部和东部的河北、陕西、安徽、湖南、四川、浙江六省的94个村民小组和6个村的调查、比较和分析，论述了影响土地流转市场发展的因素和地区间的差别；唐文金唐文金：《农户土地流转意愿与行为研究》，中利用对四川省南充市五县(南部县、仪陇县、蓬安县、西充县、营山县)三区(嘉陵区、高坪区、顺庆区)一市(阆中市)的27个乡(镇)54个行政村的540户农户调查所得的资料，并在结合我国具体实际的一系列假设条件下，通过构建理论模型，对农户土地转出意愿的因素及其行为进行了实证研究，运用Logit模型对影响农户土地转入意愿的因素进行实证分析，等等。通过这些实地的调研和样本的分析，从而使研究更具微观性和现实性。

综观目前国内对于农村土地流转及相关问题的研究，存在着以下几方面的不足：

首先，关于农村集体土地产权制度改革的研究，一方面正如康雄华康雄华：《农村集体土地产权制度与土地使用权流转研究》，华中农业大学2006年博士学位论文。(2006)所述，在取得大量有一定价值的研究成果和改革思路的同时，也不同程度地存在着诸如“在主张产权制度改革(主要是清晰所有权主体)时常常只涉及农用地产权制度的分析，而集体建设用地产权制度的分析很少涉及，尽管实践证明合理安排集体建设用地产权制度的重要性日益增强；从制度变迁理论分析农村集体土地产权制度时常常只是考虑制度变迁的需求因素，而忽视制度变迁的供给可能，因而得出的结论可能具有一定片面性”。另一方面都是就土地产权制度本身所包含的各权属主体(所有者与承包者、经营者)之间的固有关系来探讨权益的归属问题，而忽略了权益流转过程中各权属主体之间关系的“变异性”。我国农村改革后实行的土地家庭承包经营制度其实质是实现土地所有权和使用权的一定程度的分离，集体与农民之间的关系是一种委托——代理关系，双方的权责利通过签订委托代理合同(土地承包合同)以契约的方式得以体现和保障。“这种关系一经确立，所有权与使用权一经分离，集体只保留法律上的最终所有权，赋予农户对承包的集体土地以实际的占有权。”因此，我们认为应当在保持“农村集体”这一土地终极所有者所有权“虚拟性”的前提下给农民更大的土地处置权和收益权。“现行农村土地制度改革的重点不是改变土地所有制，而是完善两权分离机制。”为此，有必要对土地产权制度做深入的理论解析，以明确坚持现有农村集体土地制度本身的内在合理性。

其次，从现有的有关农村土地流转问题研究的成果来看，存在着对“农村集体土地”的内涵和外延划分不清、土地流转的涵义解释存在歧义等问题，从而导致对规范和完善农村土地流转的建议和对策过于笼统而缺乏针对性。关于农村集体土地内涵和外延的界定上，有些区分为农用地、非农建设用地或称集体建设用地。而按照我国《土地管理法》的规定，“集体土地按照用途不同，可以分为农用地、建设用地和未用地”。正是由于对集体土地的内涵和外延界定的不一致，引致对土地流转问题在同一标题的文献中研究内容的不同。有的是谈农地流转，有的是谈建设用地流转，有的统讲土地流转。而事实上，农用地和建设用地这两种不同性质和用途下的土地流转无论是国家相关法律所规定的流转方式还是对土地所有者和使用者的利益分配和权益保障以及对农业生产的影响等都存在着很大的差异。对土地流转的含义表述也有较大的差异。目前大致有三种主流的观点：所有权流转、使用权流转和土地用途流转。农村集体土地所有权流转是指由于国家征收或征用，使土地所有权由农民集体所有变为国家所有。根据我国现有的相关法律，农村集体土地所有权的流转仅仅限于建设用地的征收。农村集体土地使用权流转是指农民集体或农户个体将其所有或承包的集体非农建设用地或农用地通过出租、转让、转包、入股等多种形式让与他人使用的行为。农村集体土地用途流转是指农村集体农用地向集体非农用地转变，改变了土地利用方式。集体土地不同的流转方式，导致由此引起的收益分配的巨大差异。而收益分配是土地流转中的核心问题，也是导致各地在土地流转过程中不断出现各种矛盾的根源。尤其是在城市化工业化发展和商品房开发中的征地补偿和拆迁补偿已经引发了多起重大的事件，也成为影响农村稳定的重要因素。从集体土地使用权流转的现状来看，总体呈现农户承包地流转发展不足和集体非农建设用地流转发展失控的状态。正如所述，“两种不同用途的土地流转呈现出两种不同的景象：激而不活的农地流转与禁而不止的建设用地流转”。造成这种状况的根本原因从本质上说也是基于这两种不同性质和用途的土地流转中利益主体间利益博弈的必然结果，是“经济人”的理性表现。为此，有必要从界定农村集体土地的内涵和外延出发，重点对不同用途下的农村集体土地流转的各种方式及效应、相关的利益分配机制和农民权益保护等问题作深入的研究。通过制度分析和农户行为分析，从宏观和微观相结合的视角提出促进和规范农村集体土地流转及相关问题的更具操作性的对策建议。

1.2.2国外研究评述

在国外土地经济学和土地法学的研究中，由于与我国有着不同的土地所有权制度基础，国外许多国家实行的是混合土地所有制，即国家所有、地方所有和私人所有并存的形式，其中私有土地制度占据主导地位，与我国土地的国家所有和集体所有制度有着本质的区别，因此很少使用土地流转这个词汇。而较多地研究土地的交易，其具体的形式有土地的买卖、租赁、抵押等。因此，可供实践操作借鉴的不多。但是土地作为一种生产资料，土地流转的实质就是一种产权的交易。所谓产权即指财产的权利，是以所有权为基础的包括占有权、使用权、转让权、处置权、受益权等的一组权利束。这种权利的转让和交易必然涉及财产的相关权利主体(所有者、使用者等)在市场交易过程中各自的权利和义务边界以及相应的市场组织系统。而产权是需要界定的，用于界定产权并为人们所普遍接受的一整套行事规则就构成了制度。以凡勃伦、康蒙斯、米切尔等为代表的制度学派强调非市场因素(如制度因素、法律因素、历史因素、社会和伦理因素等)是影响社会经济生活的主要因素。以科斯、诺斯、阿尔钦和德姆塞茨等为代表的新制度经济学派形成的交易费用理论、产权理论、委托-代理理论、公共选择理论、制度变迁理论以及关于人的行为假定等相关的理论无不对我国的土地流转和土地制度的改革有着一定的指导意义，以至于制度研究成为研究中国土地流转问题的逻辑起点。第3章研究的目的和意义

农村土地流转是继农村家庭联产承包责任制后农村的又一制度创新。伴随着实践的推进，理论的纷争也日显纷呈。其中争论最为集中的就是中国农村的土地制度对土地流转绩效的影响，并进而有了多种关于农村土地制度改革的设想。面对纷繁复杂的理论和汗牛充栋的研究成果，通过耐心的梳理和细心的求证，借用相关的理论基础和分析框架，结合中国农地制度演化的历史和现实，合理评判中国农地的制度建构和正在进行的制度变迁，澄清目前对于农村土地产权制度改革的众多争议，从而为研究土地流转问题的制度环境奠定理论基础是本研究的目的之一。

农村集体土地按照用途分为农用地、建设用地和未用地。目前农村集体土地流转呈现“农用地流转激而不活，建设用地流转禁而不止发展失控”的现状。尽管国家对于农用地使用权流转采取积极的支持和鼓励政策，但农地使用权流转市场仍然发展缓慢。本研究在分析影响当地农地使用权流转宏观因素的基础上，以农户为考察对象，以农户参与土地流转的目的是为了通过土地流转能够获取更多的比较收益作为分析的基本假设前提，通过建立影响土地流出户和流入户流转行为和流转意愿的理论模型，揭示制约农用地流转的外生变量和内生变量，以期能够为加快农地使用权流转的发展提供一些政策启示是本研究的目的之二。

集体建设用地使用权流转一直是容易引起争议的话题，尽管要求流转的呼声日益强烈，公开的试点和隐性的流转也都在不断进行中。本研究运用产权理论揭示集体建设用地直接入市具有内在的合理性。针对集体建设用地流转的收益来源，合理确定各权益主体参与收益分配的原则，从而为集体建设用地使用权流转的解禁和缓解流转收益分配的矛盾提供一定的理论和政策启示是本研究的目的之三。

研究的理论意义在于以制度变迁理论为基础，从历史角度考察农村集体土地产权制度变迁的规律性，并分析不同时期农村集体土地产权制度的现实绩效并进而分析制度变迁的需求动因和供给可能，有助于加深对各种制度变迁选择模式的理论认识。运用所有制和所有制实现形式关系的理论，阐明现有的农村集体土地产权制度存在的合理性和深层原因，剖析其有效性和不足之处，揭示其未来的发展趋势和变革方向及路径选择。研究的实践意义在于：一是研究中对制度变迁的理论分析，尤其是提出集体土地产权制度变迁的方向和路径选择，可以指导集体土地产权制度的改革实践。二是通过将不同性质和用途的农村集体土地(农用地、建设用地、未用地等)流转，不同内容(所有权和使用权)的流转以及由此产生的利益分配和权益主体利益保障结合起来分析和论证，从而有益于克服现有研究中存在的对集体土地的内涵和外延区分模糊或不加区分，土地流转的具体内容指代不明而导致的种种不足，以使对这一问题的研究更为全面，提出的规范和完善土地流转方式及利益分配的对策也更具针对性和操作性。通过对典型地区的实地调研，了解当前农户承包地流转的现状及存在的主要问题，明确农户承包地流转行为和意愿的影响因子，为制定相关对策提供依据。

1.研究的方法和思路（1）定性分析与定量分析相结合的方法。首先，对农村土地流转制度所涉及的经济和社会关系的基本性质与特点作出基本判断。与此同时，也要对其量的表现和变化规律进行具体分析，并把两者密切结合起来，进而找出解决问题的正确途径。在对量的分析中，考虑到相关的数理分析模型与调查数据之间的偏差及模型本身的约束性条件，因此，我们主要是结合调查所获的数据，重点进行面上的分析和解释，而并未运用统计学的方法对数据进行模型的论证。这是本课题研究方法中存在的不足。（2）问卷调查法。通过设计调查问卷，就土地流转中涉及的相关问题开展问卷调查，并整理分析调查结论，以获取较为真实的第一手资料，并从中归纳出一般性的规律。（3）实证分析法。通过实地调研，了解当地土地流转的现状即存在的主要问题，并选择处于不同地域(城郊与偏远地区的对比)、不同经济发展水平(当地二、三产业较为发达、工业化程度较高与主要以农业种植业为主、经济欠发达地区的对比)、不同就业方式农民群体(常年外出务工或经商的农民与主要在家从事家庭农业生产的农民的对比)等，考察其土地流转的主观意向度、对土地流转方式的选择、流转收益分配的具体办法及效应，从而有利于在充分遵循农民意愿的前提下，根据不同情况选择适应当地经济社会发展水平的土地流转方式，妥善协调和处理好国家、集体和农民个人的利益，最大限度地保障农民的权益。（4）访谈调查。除了大规模的抽样问卷调查外，笔者还进行了广泛的走访式调查。通过走访面谈，一方面可以更为真实地了解实际情况以弥补问卷调查可能存在的信息失真；另一方面能够得到更生动具体的典型个案，而这些个案虽然并不一定具有普遍性，也难以得出关于某一现象的一般性结论，但往往可能是矛盾较为尖锐以至于影响整体问题解决的关键节点。因此，这种方法可以达到其他方法难以达到的深度和效度。

2.研究的思路

本研究将遵循阐明原理-解释概念-提出问题-研究分析问题-提出对策建议的思路展开。首先从理论上阐述产权制度的一般原理，因为土地流转从本质上讲就是一种财产产权的交易和流转。因此，产权制度及其交易的理论也就成为研究土地流转问题的理论基础。界定农村集体土地的种类，进而分析不同用途和性质的土地流转方式的现实适应性以及在流转过程中存在的问题和矛盾。通过实地的调研和实证的分析，揭示影响农村土地流转的各种因素及其效应，进而提出解决我国现有农村集体土地所有权制度下的不同性质和用途的农村集体土地流转的模式选择及权益主体利益分配和权益保障等的对策建议。第4章内容结构和主要创新点

1.5.1内容结构

本课题主要运用理论和实证的分析，对当前农村土地流转的现状、动因、影响因素、制度环境等进行考察和研究，旨在提出完善农村土地流转的相关对策和思路。重点讨论制度、制度创新和制度变迁等一般原理，从而为研究土地流转问题提供基本的理论基础。通过对新中国成立以后我国农地制度安排的演化轨迹的考察，揭示农地制度变迁和创新的原因及其产生的相应绩效。针对目前理论界关于我国土地制度变迁的种种争论，运用产权理论的一般原理，提出我国农村土地制度变迁的路径选择。介绍土地流转的概念、类型，土地流转的原因，影响土地流转的因素，从而使后续的研究建立在回答了“是什么”和“为什么”的基础上来更好地解决“怎么做”的问题，使研究内容的安排更具逻辑上的严密性。此外，如何正确看待土地流转的效应，也是研究土地流转问题中一个十分重要的方面。理论界普遍认为，家庭承包责任制下的土地按户承包分散经营导致的土地产出效率低下是促进土地流转实现规模化经营并进而提高土地产出效率的根本动因和有效手段。但是通过考察不同时期土地规模化经营与提高土地效率之间的相关性发现，土地流转与提高农业效率之间的关系也并不是单向和直接的，即土地流转只是提高农业效率的一个基本条件。而土地能否顺利流转及流转的规模和形式，又要取决于农业劳动力转移的速度及相关社会化保障体系完善的程度。这也是造成不同地区、不同经济发展水平之下的土地流转在规模、形式和进程等方面都存在着很大区别的根本原因。为此必须正视土地流转的效应，在充分尊重农民意愿的基础上不断完善有利于促进农村土地流转的相关外在体制和机制环境。针对我国目前总体上已经进入工业反哺农业、城市支持农村，以及建设社会主义新农村的特定历史发展阶段，将土地流转放在城乡统筹的视域下考察，从公平的视角提出了在实行城乡统筹，撤除长期以来通过强制性的制度设计使农村土地承担了本应由国家提供的农民的就业、养老、医疗等社会保障功能的藩篱后，对进城农民放弃的土地应当实行国有化取向的流转制度改革的政策设想。重点研究农用地流转。在我国现有的农村土地制度下，农用地的流转主要是指土地承包经营权的流转。介绍现有的承包经营权流转的类型，分析影响农民承包地流转的因素及其所产生的效应。通过对杭州余杭区闲林镇农户土地承包经营权流转的实地调研，以个案研究揭示目前农户土地承包经营权流转中存在的问题及发展趋向，以达到一斑观全豹的效果。这是目前农村集体土地流转中争论最多矛盾最为集中的流转形式。本章从界定建设用地的基本概念、建设用地流转的形式开始，分析现有农村集体建设用地流转的相关法律规定与建设用地流转现实之间的矛盾和冲突，提出修改现有农村集体土地征用的相关法律，完善集体建设用地流转收益分配机制等政策建议，并重点对农村宅基地流转问题进行了分析。

目前，农村中的未用地一般是指属村集体经济组织或国家所有的荒山、荒沟、荒滩、荒水等未利用的土地。由于土地价值的发现和企业的改制，使得农村中的“四荒地”以各种不同的方式被经营和开发。这不仅有利于对土地的有效利用，盘活土地的价值，也有利于解决社会的就业。不少地方出现城市企业下岗职工到农村承包经营“四荒地”的现象。按照国家相关法律规定，承包方对承包的“四荒地”只享有开发经营权，不具有所有权。“四荒地”可以采用租赁、承包、拍卖等方式流转。通过对现实中“四荒地”流转存在的问题及原因的分析，提出完善四荒地流转的基本对策设想。第七章对本课题的研究作简要的归纳与总结，并提出研究中存在的不足及后续研究的方向。

1.5.2主要创新点

(1)突破了以往研究中关于农村土地产权问题的相关观点，认为维持现有的农村集体土地产权制度即“以农村土地集体所有制为基础，以家庭联产承包责任制为核心的集体土地经营制度”，固然有我国特定社会制度和国家出于节约制度变革成本和维护社会稳定的考虑而限制制度变迁供给可能的原因，但从产权理论本身的内涵剖析也有着理论上的内在合理性。

(2)从界定农村集体土地的内涵和外延出发来研究土地流转问题。通过对不同类型(农用地、建设用地)的农村集体土地流转的各种方式(所有权流转、使用权流转)及产生的效应等方面的深入研究，进而有针对性地提出不同性质和用途、不同流转方式下的农村集体土地流转的对策建议。在研究方法上既注重理论的分析和论述，也重视实地的调研和实证的研究。

(3)将农村集体土地流转置于城乡统筹的视域下考察，更凸显土地作为一种生产要素在社会经济发展中的重要性。城乡统筹是中国现代化进程中为解决历史和体制遗留而作出的重大战略安排。而城乡生产要素的流动是统筹城乡发展的基础。土地是农村和农民所掌握的最基本和最重要的资源和要素，因此，城乡统筹进程中必然涉及农村土地与城市资本和技术的结合以及依附于土地上的农民职业与身份的转变。本研究认为，现阶段城乡统筹的实质就是要求政府提供可供城乡居民理性和自由选择的与生产要素结合的路径以实现农民与市民同等的国民待遇。政府的职责就在于提供公平的选择机会和透明公正的程序。在城乡统筹视域下，农民以土地换户口进而换保障具有公平意义上的逻辑合理性。同时，对进城农民放弃的土地实行国有化取向的流转制度改革是有效的选择，并且针对不同的土地类型提出了具体的运作方法。第5章制度、制度创新与制度变迁

2.1.1制度的概念与内涵

据《辞海》解释，制度一词有着众多的含义。其一是指要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程；其二是指在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等方面的体系；其三是指政治上的规模法度。而学界也从不同的研究领域对制度作出了多重解释，其中制度经济学着重于通过研究制度对于经济行为和经济发展的影响，以及经济发展如何影响制度的演变而备受关注并成为经济学中的一门重要的分支。以科斯(R.h.Coase)、诺斯(D.C.North)、威廉姆森、德姆塞茨、张五常等为代表的新制度学派对制度、产权制度、制度变迁等概念的解释和论述也成为人们理解制度理论的基本观点。如诺斯认为，“制度通常被定义为一组行事规则的集合，这些规则与社会、政治和经济活动有关，支配和约束社会各界的行为”［美］道格拉斯.C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，“制度是一系列被制定出来的规则、守法秩序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为，他提供了人类相互影响的框架，建立了一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系”［美］道格拉斯.C.诺斯：《经济史中的结构与变迁》。林毅夫认为：“制度可以被定义为社会中个人所遵循的行为规则，它可以设计成人类为对付不确定性和增加个人效用的手段，与此有关的制度安排是指管束特定行动模型和关系的一套行为规则，它可以是正式的，也可以是不正式的；制度结构则是指一个社会中正式的和非正式的制度安排的总和。”林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，(V.W.Ruttan)认为：“由于一个组织所接受的外界给定的行为规则是另一个组织的决定或传统的产物，因而制度概念包括组织的定义。”舒尔茨(T.W.Schultz)认为：“一种制度可以被定义为一种行为规则，这些规则涉及社会、政治、经济行为。”张宇燕认为：“制度的本质内涵不外乎两项：习惯和规则。”按照Davis和North 的划分方法，“根据所要研究的问题，又可以将制度划分为两个范畴：制度环境(institutional environment)和制度安排(institutional arrangement)”Davis L.，D.C.North.Institutional Change and American Economic Growth.Cambridge Cambridge University press，1971.。2中国农村土地制度的演变中国农村土地流转的制度环境、农户行为和机制创新制度环境是一系列基本的经济、政治、社会及法律规则的集合，它是制定生产、交换以及分配规则的基础。例如，支配选举、产权和契约权利的规则就属于社会制度环境的范畴。制度环境一般体现在一国的宪法当中(所以也被称为宪政秩序)，并且一般不易被改变。特别是在一个既定的社会形态内，它作为实现一定的政治理想的工具，一般不易发生激变而只能发生旷日持久的渐变(革命引起的制度环境改变除外)。

因此，新制度经济学一般把制度环境视为制度变迁模型的外生变量(我们今天所说的改革或制度创新，实际上也是把社会制度或宪政秩序作为外生变量)。总之，“制度环境可以说是对于可供人们选择的制度安排的范围，设置了一个基本的界限，从而使人们通过选择制度安排来追求自身利益的增进受到特定的限制”。在这些规则中，支配经济活动、产权和合约权利的基本法则和政策构成了经济制度环境。制度安排是支配经济单位之间可能合作和竞争的规则的集合。例如，市场制度、公司制度、计划体制、用工合同制、经营承包制、各种行业自律制度、各种工作规章制度，以及其他各种具体的奖勤(优)罚懒(劣)的规定，等等，都可以说是一定制度环境(基本经济制度)约束下的制度安排。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的；可以是暂时的，也可以是长期的；可以是由社会全体决定或国家规定的，也可以是由少数人决定的或私人商定的。一项新的制度安排的功能与作用在于：给制度内部成员提供一种在制度安排外部不可获得的利益，防止外部成员对制度安排内部成员的侵害并协调社会组织之间的利益冲突，防止组织内部成员的机会主义行为或“搭便车”行为，为使内部成员形成稳定的制度预期和提供一个持续的激励机制创造条件，并在上述这些因素的基础上降低组织内部和组织之间的交易费用(如组织内耗和组织之间的扯皮等)。可见，制度安排的功能和作用主要是激励与约束；而约束机制不过是激励机制的背面(反向激励)，因此可以认为制度安排的主要功能是提供一种激励机制(如物质奖励、职位升迁、社会声誉等)。

从上述引用的有关制度的定义中，我们可以得到下列启示：第一，制度与人的行为有关，是人们在特定条件下选择的结果，同时它又对人们的行为产生一定的影响作用，“制度的建立是为了创造出动力和约束的结构，以引导人们采取可预测的因而是有秩序的行为”。第二，制度可以借助于一定的形式加以体现，这些形式通常可以分为正式规则和非正式规则；在有关文献中，常把正式规则和非正式规则称为正式约束(正式制度安排)和非正式约束(非正式制度安排)。从制度(规则)是约束人们行为这一点来考虑，两者之间是可以通用的。正式规则(正式约束formal constraints)是人们有意识地创造的一系列政策、法则，包括政治规则、经济规则和契约及由这一系列规则构成的一种等级结构，从宪法到成文法和不成文法，到特殊的细则，最后到个别契约，它们共同约束着人们的行为；非正式规则(非正式约束informal constraints)是人们在长期交往中无意识形成的具有持久生命力的并构成世代相传渐进演化的文化的一部分，包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习性、意识形态等。第三，制度与组织有密切的关系，借用诺斯的语言，“制度是社会游戏的规则，组织是社会游戏的角色”。离开了组织，制度就无存在之必要；没有了制度，组织在进行社会游戏时就处于无序状态。

据此，可以对制度作出如下的定义：“制度是人类在特定条件下选择的、与人类行为有关的并借以影响人们相互关系的正式规则和非正式规则的总称。”。

不难理解，根据制度发挥作用的领域不同可将制度分为经济制度、社会制度、法律制度等，这些在特定领域内发挥作用、支配和影响特定行为的制度就是所谓的制度安排。由这些制度安排组成的有机整体构成一个特定社会、特定历史条件下的社会经济制度即制度结构。

2.1.2制度创新

由于制度规定和约束了人的行为，而人的行为又影响经济绩效，当原有的制度安排和制度结构影响到人们对额外利益的追求时，就会产生变革原有制度的要求，即制度创新。因此所谓制度创新按照兰德·戴维斯(L.E.Davis)和道格拉斯·诺斯的表述，是指“能够使制度创新者获得追加或额外利益的对现有制度的变革”。而速水-拉坦则将制度创新归结为为了促进人们交往时形成合理预期。［日］速水佑次郎。拉坦借助于制度与组织的概念，对其作出了三个层次的理解：一是一种特定组织的行为的变化；二是这一组织与其环境之间相互关系的变化；三是在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。制度在相当时期中是稳定的，但像技术一样，如果要发展，制度也必须变革。通过克服产生于要素禀赋、产品需求和技术变革的不均衡而使预期潜在的利益得以实现，是对制度变革的一个强有力的诱导。因此，对利润的追求和预期的不确定性的发生就成为制度创新的动力和源泉。

2.1.3制度变迁“制度变迁是指制度的替代、转化与交易的过程。制度变迁可以视为对现有制度(起点模式)转变为另一种效益更高的制度(目标模式)或是目标模式对起点模式的替代。”制度创新和制度变迁总是源于一定的社会团体或组织的潜在需求。而制度创新的要求能否通过制度变迁得以实现，则还要有赖于制度供给。一个社会由特定的政治团体或权力机构通过一定的程序自上而下设计出来的正式的规则如宪法、法律、契约等，往往成为对所有社会成员具有共同约束力的制度供给。而潜在的制度需求和供给，能否转化为实际的制度需求和供给关键在于制度的交易成本。“如果制度的交易成本过高，潜在的制度需求与供给就不可能转化为实际的制度需求与供给，一定的制度非均衡状态就有可持续性。”“至于采用什么方式克服的降低制度成本，应该以市场交易和政府交易都是以平等人之间的同意为前提。因此，受制于一个社会利益集团之间的权力结构和社会偏好结构，制度变迁一般通过两种方式进行——强制性制度变迁和诱致性制度变迁。前者是“由政府命令和法律引入实行的”制度变迁，后者是“由一个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的”制度变迁。林毅夫：而制度变迁方式的选择将取决于政治团体或权力机构，即政府与市场主体力量的对比。

2.1.4制度创新与制度变迁的关系

制度创新与制度变迁往往是联系在一起的。对于两者之间的关系，从其概念上讲尽管都有引起制度变革、变化之意，以至于人们在使用这些词语时，它们也经常被等同起来钱忠好，但是通过对大量新制度经济学文献的查阅和总结，认为两者之间存在区别与联系。

第一，制度变迁是指制度的改变、变化、改进、交易等，而制度创新是指制度的革新、改革。制度创新可能会导致制度的变迁，但并不必然导致制度的变迁。

第二，制度变迁总是以制度创新为开端的，或者说制度变迁中总是伴随着一系列制度的创新，这也许是两词经常被混用的原因。

第三，正如制度的定义，制度通常是由一整套行为规则组成的，并且这些行为规则中有一个核心的规则，那就是产权。那么在组成制度的这些若干行为规则中，任何一个行为规则的变化我们都可以称之为制度创新，而只有核心的行为规则发生变化时才可以称之为制度变迁。因此，制度变迁的结果是产权得到重新界定。

第四，制度安排的创新具有层次性。制度安排分为三个层次：个人、自愿联合团体和政府。按照主体的不同将制度分为三类：由个人独自推进然后大家“仿效”的制度；大家自愿联合形成的制度；政府强制推行的制度。个别创新者可以很容易地抓住创新之弊端所带来的获利机会。而联合团体如果想把握这一机会可能会另外付出组织成本，因为团体的自愿安排则要求一致同意，但一致同意又十分困难。为此它就不得不重新开展收益费用计算，只有当收益大于成本时，制度创新才可以在这一层次上形成。政府层次上的制度创新，它是建立在社会收益和费用计算基础上的。在政府推行的制度安排中存在强制服从成本，无论是否赞成，每一个人都必须服从政府规则。因此只有在最后的政府层次上，或是说国家层次上，制度创新的内涵才可以转变为制度变迁。第6章制度的绩效

正如以上所述，不同的制度安排提供了约束或激励人们行为的机制，从而对经济增长和社会财富的增长产生重大的影响。经济学自其产生之日，就是关于如何管理财富的学问。在资本主义生产方式产生之前，其主要涉及的就是如何管理家庭财富。如古希腊思想家色诺芬的《经济论》，论述的是奴隶主如何管理家庭农庄，如何使具有使用价值的财富得以增加。随着社会分工和财富的增长，其对财富的管理也由家庭转向了对社会财富的管理。经济学的英语Economics是由希腊文οiκοζ［oikos］而来，意思是家庭、家族、财产权(family，household，estate)以及vo·μoζ［nomos］，意思是规则或法律(custom，law)组成，因此从组字上来看经济学就是指家族管理(household management)或是政府的管理。

随着资本主义生产方式的确立和发展，相应地出现和形成了资产阶级经济学。在资本主义发展的不同时期先后出现和形成了众多的经济学流派和代表性的人物。现代经济学研究的基本内容就是一个社会如何利用稀缺的资源以生产有价值的物品和劳务，并将它们在不同的人中间进行分配。其目的就在于努力增加社会的财富提高人类的物质生活水平。那么财富的增长或者说经济的增长究竟是由什么引起的。如何才能更有效地促进经济的增长，增加社会的财富？按照投入产出的一般原理，要获得财富的增加或经济的增长首先必须投入一定的资源或称生产要素，因此土地、劳动和资本等资源禀赋就成为经济学研究的基本对象和经济增长的基本前提。但是相对于人们无穷无尽的欲望而言，自然界和社会所能提供的资源总是稀缺的，资源的稀缺性是经济学分析的前提。那么如何提高资源的配置和使用效率？在古典经济学家亚当·斯密的经济理论中，经济增长是以劳动分工深化为基础的社会经济结构演进的自动结果，分工深化导致技术进步和生产率的提高，从而导致经济增长。根据斯密的分析，分工既可以促进“人力资本”的积累，又能促进“物质资本”的积累；一个国家的产业和劳动生产率的提高程度，与该国的分工程度成正比。马克思认为，劳动生产率随分工的不断增进而不断上升，分工深化导致劳动专业化、产品多样化和部门复杂化，导致生产迅猛增长和资本迅速增值，并与单个资本家对超额利润或超额剩余价值的追求紧密结合在一起。在现代经济增长理论中，哈罗德-多马模型强调了资本积累对经济增长的促进作用。哈罗德模型的基本公式是：G=s/c。在上式中G代表国民收入增长率，即经济增长率。s代表储蓄率，即储蓄量在国民收入中所占的比例。c代表资本-产量比率，即生产一个单位产量所需要的资本量。根据这一模型的假设，资本与劳动的配合比率是不变的，从而资本-产量比率也就是不变的。这样，经济增长率实际上就取决于储蓄率。在资本-产量比率不变的条件下，储蓄率高，则经济增长率高。储蓄率低，则经济增长率低。可见这一模型强调的是资本增加对经济增长的作用，分析的是资本增加与经济增长之间的关系。则认为，从长远的角度来看，不是资本的投入和劳动力的增加而是技术的进步才是经济增长最根本的因素。可见在传统经济学中，土地、资本、劳动力等资源禀赋是经济增长必要的物质基础和前提，技术进步是提高资源使用效率的基本手段。此外，在经济增长的过程中，人的主观偏好决定了他们的行为选择，而人们不同的行为选择又影响经济绩效。因此，带约束条件的选择行为成为经济学研究的中心。“天赋要素、技术和偏好”也就成为传统经济学的三大柱石。

在社会的运行系统中，人的行为总是受一系列的制度或规范约束的。新制度经济学在人的行为有限理性假设的前提下，着重探讨了由于信息不对称、交易费用、外部不经济等使得机会主义或“搭便车”盛行，从而降低了整个社会资源配置的效率并进而影响经济增长的绩效。因此，有效的制度安排及其实施，可以充分发挥其激励功能，约束人们的最大化行为，减少社会的无序现象和利益冲突，降低整个社会制度运行的交易费用。与技术创新及其应用会带来技术性效率一样，合理的制度安排及其有效的实施机制也会带来制度效率或制度绩效。正如戴维·菲尼指出的那样，“天赋要素的增加显然有助于提高物质生活水平，但人均投入量的增加只能说明人均产出量增长中一小部分的原因，技术变化固然是经济增长的主要原因，然而就技术变化过程而言，人们认识到了无论就导致技术变化来说，还是就使人们具有认识到这种变化所蕴含的潜在利益的能力来说，制度所起的作用都至关重要”参见［美］戴维·菲尼：《制度安排的需求与供给》。因此，诺斯指出，一种提供适当个人刺激的有效的制度才是促进经济增长的决定性因素，在技术没有发生变化的情况下，通过制度创新也能实现经济增长，“有效率的经济组织是增长的关键因素；西方世界兴起的原因就在于发展一种有效率的经济组织。有效率的组织需要建立制度化的设施……使个人收益率不断接近社会收益率”正是由于制度对经济增长绩效的影响，使其成为继传统经济学的三大柱石：天赋要素、技术和偏好后的第四大柱石。随着制度经济学的发展特别是新制度经济学的出现，使人们越来越赞成将制度在一个更大范围的理论框架里成为内生变量，并在这个框架内引入新的内容，如信息、交易费用、产权约束、公共选择、集体行动等，考察引起制度变迁和创新的原因，分析制度创新所带来的效应。土地流转作为与我国经济社会等制度环境相适应的新的土地制度安排，必将对我国农村乃至整个国家的经济社会发展产生重大的影响，因此研究土地流转问题也就不能不研究我国农村土地制度问题。第7章新中国成立以后的农村集体土地制度变迁及其效应

2.3.1土地制度的概念

对土地制度概念的理解，随着客观的外在制度环境的演化和对具体问题研究的不同视域，存在着广义和狭义两方面的内涵。广义的土地制度是指包括一切土地问题的制度，是人们在一定的社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。因此，广义的土地制度包括了土地所有制度、土地使用制度、土地规划制度、土地保护制度、土地征用制度、土地税收制度和土地管理制度等。狭义的土地制度仅仅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的国家管理制度。在新中国成立后的一个很长的历史时期内，由于特定的历史原因，在人们的传统观念上，习惯把土地制度理解为狭义的土地制度。改革开放特别是实行社会主义市场经济以后，随着我国社会经济制度的不断变化和发展，人们对我国土地制度含义的理解也不断深化和发展。在重视土地所有制度、土地使用制度、土地的国家管理制度的同时，更增强了对新形势下由新的土地关系所产生的新的土地制度的关注程度，诸如土地利用制度、土地流转制度、耕地保护制度、土地用途管制制度，等等。迄今为止，我国理论界对“土地制度”的定义也存在着不同的理解，争议颇多。钱忠好在《中国农村土地制度变迁和创新研究》一书中对此作了归纳和总结，详细内容参见钱忠好：《中国农村土地制度变迁和创新研究》一书中第一章第二节第三目“土地制度及其功能”的相关内容。认为具有代表性的看法有以下几种：（1）把土地制度等同于土地所有制，又把土地所有制等同于土地关系。例如，在陈道主编的《经济大辞典·农业经济卷》中，土地制度被定义为：“土地制度亦称‘土地所有制’，人类社会一定发展阶段中土地所有关系的总称，是生产资料所有制的一个重要组成部分，包括土地的所有、占有、支配和使用诸方面的关系。（2）把土地制度等同于土地关系。马克伟认为，土地制度是“人们在一定社会条件下，因利用土地而产生对土地的所有、占有、使用、处分等诸方面关系的总称。土地所有制即土地使用制度是土地关系中的最重要的两大方面”。与此定义相类似的有：张朝尊认为，“人们在对土地的占有、支配和使用过程中所形成的各种关系的总和就是土地制度”。“土地制度包括土地所有权关系和土地使用权关系两大方面，它的核心是产权，本质是土地所有制。”李宗轩认为：“土地制度是指一定社会经济条件下的土地关系的总和，包括土地产权制度(土地所有权与使用权)、土地流转制度(土地出租、抵押等)、土地社会管理制度(规划、开发、行政干预、土地税收、地租等)。”

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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