广州市社会科学招标研究课题获奖成果集(第19-22次)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：顾涧清

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广州市社会科学招标研究课题获奖成果集(第19-22次)试读：

第19次（2008年）广州市社会科学研究课题招标二等奖成果 广州城乡区域协调发展研究

党的十七大把事关全面建设小康社会大局的“三农”问题，作为全党工作的重中之重，提出了建立以工促农、以城带乡的长效机制，明确了城乡经济社会一体化发展思路。党的十七届三中全会则把加快形成城乡经济社会发展一体化格局作为根本要求，强调要始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。近年来，广州以加快中心镇建设为突破口谋求解决“三农”问题，取得了一系列显著成绩。其中有些工作走在了全省乃至全国的前列，为城乡经济社会发展一体化打下了坚实的基础。为了深入贯彻落实党的十七大和十七届三中全会精神以及省市有关政策，当好实践科学发展观的排头兵，必须把推进城乡区域协调发展作为有效解决广州市“三农”问题的根本途径，作为广州建设广东“首善之区”的战略举措。本课题组重点对萝岗区、花都区和增城市及其相关村镇进行集中调研，在此基础上立足广州中心城市的现实发展趋势，总结广州中心镇建设经验，认真分析广州目前城乡差距或区域失衡问题，确立广州城乡区域协调发展的思路、目标和重点领域，力图从城乡规划、土地利用、生态环境、基础设施、社会保障、财政、社会管理和行政管理、户籍改革、现代农业发展和农民增收等各个方面，为市委市政府提供相应的决策参考。一、广州城乡发展现状及其未来面临的机遇与挑战（一）广州城乡发展现状与城乡差距比较

1. 广州城乡发展的纵向比较（1）产业结构趋于“三二一”合理秩序，但就业结构变化明显滞后于产业结构变化，造成农业劳动生产率与非农行业劳动生产率差距拉大。一般来说，城乡产业发展态势是：工业发展对劳动力产生巨大需求，农业劳动力在利益驱动下从农业转向工业或第三产业（服务业），农民收入因此增加，同时农业劳动生产率提高。从表1可见，广州产业结构与就业结构变化的相关性可以分为如下三个阶段：一是在1978年之前，广州从商业化转向工业化，农业产值不断下降；二是从1978年到1995年，工业化与城市化速度继续加快，农业产值继续下降；三是1995年以后，第三产业和城市化迅猛发展。可以看出，自1998年以来，产业结构发生了与工业化和城市化加速相一致的巨大变化（其中以第三产业产值比例明显提高为特征），但近10年来的就业结构变化明显滞后于产业结构变化，使得农村富余劳动力无法在非农部门（第二、三产业）就业，滞留在农业生产部门。这说明产业结构变化并未带动就业结构发生相应变化，以城带乡、以工促农并未起到明显作用。据广州市第二次全国农业普查数据表明，2006年全市农村从业人员188.29万人，占农村劳动力资源总量212.76万人的88.5％。农村就业人员从事行业尽管以第二产业居多，占43.8％，但仍有31.1％的人员从事第一产业。表1　广州产业结构与就业结构比较（百分比值）数据来源：根据《广州统计年鉴》整理。

尽管农业技术取得了一定进步，整个国民经济增长也一定程度上推动了农业发展，但与其他部门相比，农业劳动生产率相对落后的格局尚未根本改变。据广州市第二次全国农业普查数据表明，2006年全市农业从业人员69.31万人，经营耕地面积1000104公顷。其中全市农业生产单位从业人员占全市农业就业人员比重只有7.5％，经营耕地面积占全市耕地面积比重只有14.3％，其农产品销售收入占全部农产品销售总收入比重则达到46.2％。但农业生产经营户就业人员占全市农业就业人员比重占到92.5％，经营耕地面积占全市耕地面积比重高达85.7％，其农产品销售收入占全部农产品销售总收入比重则只有53.8％。这一方面说明农业生产单位产出水平较之农业生产经营户具有更大规模效益和更高劳动生产率，另一方面也表明全市农业劳动远未走上现代农业的规模经营之路。（2）城乡居民收入不断增长，但两者差距呈现拉大趋势。近30年来，广州农村居民收入水平总体上有了大幅度提高，但由于农业劳动生产率相对水平日益下降，农业生产比较利益逐年减少，导致农民收入与城镇居民收入差距不断拉大。图1表明，从1978年到2007年，城乡居民收入水平绝对值差距不断扩大，呈剪刀差状态。1978年城乡居民收入水平相差192.0元，2007年扩大到13856元；1997年到2007年共10年时间，农民收入年累计增加了3067元，仅相当于城镇居民可支配收入增加额12024元的25.51％。2004年中央出台多项支持农业发展增加农民收入的措施后，2006年以后农民收入出现较大幅度增长。但图2表明，城乡居民收入差距仍然在扩大：从1978年到1995年城乡居民收入比不断增大，1978年城乡收入比为1.77，1995年达到2.01；从1996年到2001年（除1998年和2001年两个特殊年份以外），城乡居民收入比基本上呈下降趋势；从2002年到2007年城乡居民收入比呈现出不断扩大趋势，到2007年已经扩大到2.6。图1　1978—2007年广州城乡居民收入差距变化图2　1978—2007年广州城乡居民收入比例变化趋势（3）城乡公共服务水平有所提高，但两者差距尚未有明显缩小。城乡儿童在享受教育资源分配和受教育条件方面的不平等，直接导致未来城市和农村居民在知识结构、经济地位和收入方面差距扩大。目前，广州市域内的优质教育资源还比较短缺，有限的教育资源得不到合理配置，导致校际教育发展出现不平衡现象。在九年义务教育制度实行过程中，城市义务教育资金投入列入城市财政预算，农村义务教育多是乡镇政府和农民承担主要责任。在这种财政教育格局中，较为贫困山区的农民不可能有充足的资金承担高质量的义务教育，已建教育和文化设施利用率不高，从而使农村义务教育水平低于城市。

农村实行联产承包责任制以后，农民收入明显提高，但在社会保障方面出现倒退，从以社队为基础的集体保障（包括合作医疗服务）转向单一的传统家庭保障，与城镇居民获得原有的“单位保障制”和现在的社会保障制形成明显对比。新农村建设政策实行以后，广州开始关注农村社会保障问题。但广州目前的农村社会保障体系尚不健全，保障水平仍然较低。（4）城乡公共基础设施获得较大发展，但农村基础设施建设仍处于较低档次。目前，广州以及各区（县级市）发展规划多以第二、三产业，基础设施建设，中心区建设等内容为重点，村庄规划基本上缺乏，城乡一体发展规划、产业布局规划、功能分区规划等较为滞后，未能从整体上将农村发展放在市域范围内进行统一考虑和全盘布局。现有“五通”工程标准不高，农村市政公用设施较缺乏，部分配套设施基本上处于空白状态。据调查，多数农村社区内部道路不足，部分村庄道路档次低、维护差，缺少路灯、路牌、绿化等。下水道、自来水管网等建设未按城区要求进行统一规划、建设和管理，农村环卫设施严重不足，垃圾清运系统建设滞后，部分村庄环境卫生和村容村貌较差。据广州市第二次农业普查数据表明，2006年全市有一半多的农村的主要道路没有路灯，缺少体育健身场所、图书室、文化站和托儿所等。

2. 与国内其他城市的横向比较

国际劳工组织有关1995年36个国家的资料表明，城乡居民收入比一般为1.5，超过2的国家只有3个，中国是其中之一。目前，我国城乡居民收入差距平均水平为3.28。2007年，广州城乡居民收入差距为2.6，虽然低于国家平均水平，但明显高于上海的2.3、杭州的2.3、宁波的2.2和苏州的2.1等。

在农民养老保险上，广州落后于珠江三角洲和长江三角洲的一些城市。自20世纪90年代初以来，深圳、东莞、珠海和中山等均建立了覆盖农村的养老保险制度；自20世纪90年代末期以来，上海、杭州、苏州、北京等城市也建立了养老保险制度，有的甚至实现了社保制度对城乡居民的全覆盖。在最低生活保障方面，华东、西南不少城市已经实行城乡统一标准。目前，广州农村人均低保标准为202元，比城市标准低130元，甚至比江苏昆山市的350元低148元，在发达地区属于中等水平。在农村医疗保险方面，广州新农合筹资水平不但低于北京、上海、杭州等外地城市，而且低于广东其他一些城市，如东莞、中山、佛山等。在农村基础设施建设方面，与苏州等城市的农村地区相比仍然较为滞后。（二）广州城乡发展差距扩大的原因分析

1. 城乡空间分离是城乡差距形成的根本原因

目前，广州广大农村地区虽然已经包含多种产业，农村工业化进程加快，但农林牧渔业在其经济结构中的重要地位，仍然是农村与城市之间的区别所在。广州着眼都市型现代农业体系建设，使农业功能从侧重于生产功能向生产、生活、生态功能并重转变。到2007年，全市累计完成117.2万亩农田（鱼塘）标准化建设，初步规划建设30个都市现代农业示范区、10个蔬菜基地及20个专业村、10个水果基地、10个花卉基地、10个渔业基地，全市农业乡村旅游景点达到78个。但农产品收入需求弹性小，这决定了农业在经济发展达到一定程度后必然要慢于第二、三产业的发展。在这种意义上讲，农业必然是弱势产业。即使是曾于20世纪80年代以来占据优势的乡镇企业，相对于20世纪90年代以来逐步增强的城市工业化，目前也处于缓慢增长或停滞不前状态，因此直接导致农民收入增长滞缓。另外，尽管农产品收购价格有所调整，在市场作用下也会提高，但工农产品之间的价格剪刀差并未因此消失，农业剩余仍然在向有利于城市的工业部门转移。即使投资于农业水利方面，其中很大一部分还是为了解决城市和工业用水问题，因此农业无法积累自身的发展能力。与此同时，相比于城市在产业体系、基础设施、制度安排等方面的明显优势，农村与城市之间实际上处于空间上的相互分割状态，生产要素无法流动，尤其是受到土地制度和户籍制度限制，不仅土地难以流转，而且人口难以流动，从而使城市人均资源总量快速增加，农村人均资源很难增长，城乡之间人均经济和文化成果的占有差距就不可避免要扩大。

2. 城乡二元体制是城乡差距扩大的重要原因

传统计划体制留下来的城乡二元结构，对城市和农村采用非均衡发展战略和两种不同政策，如劳动用工制度、教育制度、财政制度和社会保障制度等，使城乡居民利益不平等，这在体制机制上就形成了城乡差距。为了改变这一差异，从2002年开始，广州把全市65个镇撤并为34个镇，并确定了17个重点发展的中心镇；2006年，明确把中心镇作为广州市农村小区特色经济中心、都市型现代农业发展平台和城乡基本公共服务平台、城乡管理体制创新示范区和生态文明示范区。近年来，广州还积极探索推进农村集体资产产权制度改革，完善农村股份合作制，明确集体资产经营管理主体及所有权归属，通过量化资产、固化股权等办法，维护农民财产权利；出台了《关于促进我市农业户口人员到中心镇和城区就业落户的实施意见》，明确了农村居民到中心镇落户就业条件，将原来审批制度改为核准制度，以此来促进中心镇人口积聚；出台了《中心镇财政管理体制改革实施意见》，扩大了乡镇事权范围。这些围绕中心镇建设对土地管理、集体经济、户籍制度、社会保障、转移就业等方面的制度创新，均试图打破原有城乡二元体制。但长期以来形成的城乡两种不同的社会运行机制仍在发挥作用，如目前仍然在实行的城乡有别的福利制度、税收、就业、人口迁徙等，都仍然有利于一种非均衡发展战略的继续维系。这种发展战略无疑使城市产业快速发展和各种基础设施不断加强，城市基础设施齐全、资金密集、信息畅通、市场活跃等方面优势已经将农村远远抛在后面，从而更加放大了因地理和产业因素形成的城乡差距。

3. 差异政策是城乡差距不断扩大的直接原因

在城乡二元体制下，尽管财政支农资金不断增加，但整个宏观政策仍偏向城市而忽视农村发展，尤其是各项农村政策从整体上不利于农村经济长远发展和缩小城乡差距。（1）财政涉农支出总量不足，农民直接受益比重较低。表2表明，广州全市涉农财政支出，绝对额呈现出不断增长趋势。从2001年到2006年，全市财政支农支出维持在6.64％的增长水平。但这一时期，各项涉农财政支出占财政总支出比重出现下降趋势。全市财政支农支出比重2001年为1.57％，到2003年上升到2.21％，但从此一直趋于下降趋势，到2006年降到1.31％，比2001年还低0.26％。政府财政支农的这种低水平状况，与广州市现在农村发展面临的形势和任务极不相称，更无法应对国际上粮食价格对本地农业产生的较大冲击。表2　2001—2006年广州涉农财政支出增长情况数据来源：根据《广州统计年鉴》整理。

广州地方财政用于农业方面的支出在预算安排上已经减少的前提下，执行过程存在许多问题。据调查，在市财政支农资金落实后，由于乡镇财政配套和农民自身出资部分难以到位，所以相关支农项目很难开展。同时，财政用于农业方面支出结构也不尽合理，财政用于生产性支出比重下降，用于各项事业费的支出比重有所上升。在农业事业费比重上升的情况下，农业事业费内部分配结构有失偏颇，人员机构经费增长较快，业务经费增长缓慢，使农民直接受益投入比重很低。这说明近年来农业事业费比重上升并不意味着农业发展具有良好的资金保障条件，农业发展普遍面临着资金困扰。（2）农业贷款严重不足，直接影响到农业健康发展。近年来，从整个金融状况看，广州信贷资金供应非常充裕，但由于整个金融政策仍是向工业和城市倾斜，因此银行对农村信贷总规模和资金投入反呈逐年减少趋势（见表3）。从1990年到2004年，金融机构农业贷款额缓慢增加，但从2004年不增反迅速减少。十多年来，农业贷款占各项贷款比重逐步呈现下降趋势，从1990年的3.99％降到2006年的0.24％。表3　广州农业贷款增长情况年份数据来源：根据《广州统计年鉴》整理。

与此同时，农业贷款下降也造成了农村贷存比例下降，导致农村信贷资金外流（见表4）。2006年，广州全市农业贷款188673万元，仅仅是农业存款2435607万元的7.75％，比2001年的这一比例27.78％减少了大约20个百分点。表4　广州2001—2006年农业贷款与农业存款比较数据来源：根据《广州统计年鉴》整理。（3）农村固定资产投入严重短缺，直接导致农村基础设施缓慢和低水平建设。从表5可以看出，广州从2000年开始对农村全社会固定资产投资额大幅减少，占全社会固定资产投资比重不断下降。从1978年的5.94％或1990年的1.57％，降低到2006年的0.11％。从城乡固定资产比较来看，2006年城镇和农村全社会固定资产投资分别为16289443万元和674381万元，城镇较之2005年的14497295万元增长12.36％，农村较之2005年的694872万元降低2.87％，城乡固定资产投资增长出现明显差距。农村固定资产投资明显下降，造成农村地区基础设施建设呈低水平发展。表5　广州三次产业全社会固定资产投资额及构成数据来源：根据《广州统计年鉴》整理。（三）广州城乡发展目前面临的机遇与挑战

1. 广州推进城乡区域协调发展面临的观念与体制机制挑战

广州作为副省级行政单元，无疑已经进入了工业化、信息化、城镇化、市场化和国际化的深入发展阶段，但广州发展中和发展起来后的问题更多、更复杂地交织在一起，表现出了发展关键期、社会转型期、改革攻坚期、矛盾凸显期的阶段性特征，推进城乡区域协调发展面临着来自传统观念、传统体制机制束缚的各种问题和挑战。（1）传统偏见束缚。广州城乡二元结构尚未根本突破，统筹城乡发展各方面利益难度加大，其背后仍然存在着各种传统偏见束缚：在全市干部群众中，仍然存在着因循守旧、局限城市或农村、狭隘自封的传统地域思维定势，存在着对城市工业化进程的片面理解，存在着重城轻乡、重工轻农的传统偏见，存在着既得利益对体制机制创新的束缚，存在着见物不见人、重生产轻分配、重效率轻公平、重经济增长轻民生福利的思想观念。这些无处不在的影响科学发展的传统思维定势和利益格局障碍，凸现出了全面认识广州城乡区域协调发展的重要性：一是城乡收入差距过大将会导致城乡经济进一步分割，农村人口难以形成购买力，难以对城市工业形成“内需”和做出“市场贡献”，从而抑制城市工业的持续发展；二是城乡差距过大也不利于农村人口的物质资本积累和人力资本积累，难以提高他们的收入获取能力；三是城乡差距过大会危及社会稳定，从而影响经济持续发展。（2）城乡发展的体制机制障碍。自主创新能力不强，结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变，工业反哺农业能力不强，链接城乡的产业体系也不完善，吸纳农村劳动力就业的体制机制尚不健全。政府财力分配没有完全承担起所有进行城乡统筹发展的成本，广大农民无法承担城乡统筹制度改革的过大成本。导致城乡发展差距拉大的政策性因素难以得到根本解决，资金、土地等资源要素快速流向城市趋势还没有逆转。同时，城乡不同户籍身份附着的各种不同的福利待遇仍然存在，农村养老、医疗、失业、最低生活保障等社会保障未能全覆盖。各级部门职能的扩张性趋势与完善市场经济体制目标存在较大矛盾，要建立起利于城乡区域协调发展的行政管理体制难度较大。全能政府模式依然故我，由于职能边界不清产生的政府越位、缺位、错位时有发生；市级与区（县级市）之间缺乏协调机制，各级政府统筹城乡发展的积极性、主动性尚未有效调动起来。以行业、产业管理为基础的行政体制造成对城乡管理的割裂，政府职能部门的职责设置重城市轻农村，虽然行政层次少，但管理单元多，难免存在行政壁垒，阻碍城乡区域协调发展。

2. 广州推进城乡区域协调发展的有利条件（1）中央、省里的要求为广州推进城乡区域协调发展提供了强大动力。党的十七大报告围绕实现全面建成小康社会的奋斗目标，对我国城乡发展提出了更高要求：城乡区域协调互动发展机制和主体功能区布局基本形成，社会主义新农村建设取得了重大进展，城镇人口比重明显增加。党的十七届三中全会进一步要求，按照统筹城乡发展要求，抓紧在农村体制改革关键环节上取得突破。中央政治局委员、省委书记汪洋同志则要求，广州要坚持走全面、协调、可持续的城市化发展路子，努力成为广东省建立现代产业体系和建设宜居城市的“首善之区”，力争在提高城乡居民收入方面为全省提供经验。中央有关城乡发展的部署和省委对广州城市发展的定位为作为广东省省会城市的广州提供了广阔空间，广州只有通过努力争当实践科学发展观的排头兵，加快科学发展，以改革为动力，突破割裂城乡发展的体制机制障碍，创造有利于城乡共同发展的政策和制度环境，才能吸引、聚集各种资源，充分发挥好市场配置资源的基础性作用，使之服务于广州城乡区域协调发展。在城乡区域协调发展方面，建设广东省“首善之区”就是要探索出一条能够解决当前城乡发展失衡、区域发展失衡等普遍问题，实现又好又快发展的新路子，发挥广州作为省会城市在实现城乡区域协调发展方面的窗口和形象作用。（2）广州经济实力显著增强为推进城乡区域协调发展奠定了物质基础。从1978年至2007年，广州市生产总值从43亿元增加到7051亿元，经济总量已连续18年居全国大城市第三位。2007年，广州GDP超7000亿元，以占全省约1/10的常住人口创造了占全省20％的GDP。目前，广州已经进入了从工业社会向后工业社会和信息社会过渡阶段，产业结构调整方面已经形成“三二一”格局，第二、三产业共同成为经济增长主动力，工业制造业相对发达，工业体系较为完整，生产功能具有相对优势。近年来，广州工业增长率平均达16％以上，工业高新技术产品产值增速更是高达20％以上。基础设施较为完善，拥有华南地区最大的国际港口、航空港和铁路客运站，以广州为中心的高速公路和铁路网已经形成，地铁线路快速衍生，广州国际会展中心将成为世界最大的单体会展设施。这些方面正在有力地改变着城市形象和城乡面貌，呈现出城市文明向农村辐射的发展趋势，为广州城乡区域协调发展奠定了坚固的物质基础。（3）中心镇建设为城乡区域协调发展积累了实践经验。为破解城乡二元结构难题，广州不断深化着以城市带动农村发展的战略主题：以加强中心镇建设为重点，积极探索统筹城乡发展的新路子，城镇结构体系不断优化。建设中心镇作为广州统筹城乡发展在空间上实行的战略性扩张，已经成为改变广州城乡二元经济结构与推进农村城市化与农业产业化的关键举措：它是构建广州市域体系的关键环节，中心镇扮演着都会区、片区与一般镇和农村相连的城乡节点角色；它是培育广州都会区新的增长点和发展极，是都会区工业企业转移的重要腹地；它是实现农村居民集中居住和土地集约利用的模板和标杆，对实现农村富余劳动力转移起着示范作用。广州推进城乡区域协调发展必然要进一步实现产业转移和农村富余劳动力转移的“双转移”，为都会区发展现代服务业和农村土地集约利用让出空间，其中中心镇建设在这方面已经积累了许多经验。二、广州城乡区域协调发展的思路、目标与重点（一）广州城乡区域协调发展的基本思路

发达国家的历史表明，城乡发展一般分为三个阶段：一是工业化初期，农村严重落后于城市，属于典型二元结构，加强城乡连接或联系是这一阶段采取的一般路径；二是工业化阶段，城乡差别在缩小，二元结构不断弱化，这一阶段的城乡发展路径是城乡区域协调或协同；三是后工业时期，城乡已无多大差别，二元结构基本消除，城乡一体化实现。广州作为发展中中国的一座中心城市，如前所述目前已经进入从工业化向后工业化过渡阶段。在城乡关系问题上，如同北京和上海等城市一样，广州传统二元结构虽有固化趋势（如土地承包经营、城乡户籍差异等），但从经济发展水平来看，广州已具备在全国率先消除城乡二元结构的最有利条件，明显不能再停留在一般城乡关系连接上，而是处于通过城乡区域协调发展缩小城乡差距走向城乡经济社会一体化格局段。广州把城乡经济社会发展一体化作为打破城乡二元体制、逐步实现城乡二元结构的“一元”化格局的前景是：通过体制改革和政策调整，平等看待工业与农业、城市与农村、城镇居民与农村居民，充分发挥城乡各自优势，着眼于推进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化，促进城乡之间劳动力、技术、资金、信息以及各种资源等生产要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，进而成为实现城乡产业、居民、制度和空间相互融合的区域综合统一体。（1）城乡产业一体化：既有分工，又互为补充。2008年1月至2月的严重雪灾对交通运输的破坏，使广州农副产品供给短期内主要依靠城郊农业种植基地。城市化快速发展会刺激对农产品的需求，至于环境恶化、交通拥堵、住房紧张等一系列“城市病”，使广州在从工业化向后工业化过渡阶段，对以生态农业、观光农业为主要特征的“都市型现代农业”有着强烈的内在需求。即使广州已经进入后工业社会，也不能彻底放弃城郊型农业的副食品生产功能。城乡经济一体化就是要促进工业逐步从都会区扩散到中心镇或一般镇，同时使分散的农村工业向中心镇或一般镇集聚，使都会区集中发展现代服务业和高新技术产业，农村发展现代农业。这样既可以解决城市病和农村病，使城市更像城市，农村更像农村；又可以解决城乡之间产业同构和过度竞争问题，使城乡之间形成一种相互支撑的经济技术联系。一种合理的城乡产业布局应当有利于农业经济增长与农业技术进步，要以城市为中心，按照运输成本的高低和时间消耗的多少，在城市外围形成鲜活蔬菜、水果、畜禽、粮油等错落有致的农业种植、养殖层次结构。（2）城乡居民一体化：农民市民化。城乡社会一体化主要涉及的是城乡居民经济、政治和社会地位的平等问题，其本质是农民市民化。在工业化和城市化过程中，由于制度、文化等各种原因，农村人口容易受到各种歧视。这就要求对农民采取保护措施，防止农民遭到盘剥和不公平的待遇，逐步实现城乡居民的真正平等。（3）城乡制度一体化：形成城乡之间生产要素自由流动的制度环境。目前，广州城乡发展的基本格局是：虽然城市维系着快速的工业化发展，但农村劳动力难以自由流动进入城镇；虽然城市化空间不断扩张（发达国家如英国城市化建设用地一般低于15％，目前广州这一指标已达到23％，正在接近25％的国际“警戒线”），但与此同时将农业生产空间排挤到都会圈外围的边缘地带。为了打破这种城乡发展格局，就必须建立城乡一体化的生产要素市场，创造包括农村市场主体在内的各类市场主体平等地使用生产要素的制度环境，如土地制度、户籍制度、财政制度和金融制度等，消除生产要素在城乡之间自由流动的各种体制机制障碍，实现城市蔓延带来的土地使用与农村富余劳动力转移产生的人口迁移之间的空间均衡发展。（4）城乡空间一体化：大都会圈中的城乡双向流动。在空间上，城乡经济社会发展一体化就是城乡整体增长空间的大都会圈实现。其中农村腹地不再是城市实体以外的附属空间，而是城市可持续发展的基本载体，是城市生存和发展的生态空间。必须设计广州多核都会圈，建立都会区与相邻城镇以及乡村组成的城乡复合体，以内在经济社会联系为基础，以行政协调领导为政治保障，通过便利的交通、通讯网络，实现都会区与片区、片区与片区、片区与乡镇、片区与农村、乡镇与农村等之间的双向流动。（二）广州城乡区域协调发展的总体目标

按照以上基本思路，广州城乡区域协调发展的指导思想是：以科学发展观为统揽，紧紧围绕“首善之区”的建设目标，以创新体制机制为切入点，以统筹城乡规划为先导，以统筹资源为重点，着力提高以城带乡、以工促农的综合能力，着力加快城乡产业功能合理分工和互动、镇村现代文明建设和农村富余劳动力合理转移进程，着力从根本上解决农民问题，扎实推进现代农业规模化经营和新农村建设，努力缩小城乡发展差距，力争走出一条广州特色的城乡区域协调发展新路子，形成城乡经济社会发展一体化新格局。通过城乡区域协调发展工作，经过5—10年努力，达到如下总体目标：（1）城乡区域整体布局和城乡互动发展机制形成。城乡市域整体规划编制和实施，城乡规划全覆盖到各村镇，村镇建设实现“三集中”（工业发展向园区集中，土地向龙头企业和种养大户集中，居住向中心村集中），基本形成城乡人口布局合理、基础设施配套完善、生活环境良好、功能分区科学的新型城乡空间布局体系。城乡体制接轨，城乡产业、城乡社会的相互融合和协调发展机制形成。城乡一体化基础设施网络体系形成，公共服务均等化实现。农村生产和经营组织形式发生重大变化，实现以工业化理念组织农业生产，以商品化理念组织农产品，以技术创新理念推动农业高端化发展。（2）城镇化与新农村建设取得重大进展。中心镇、中心村高水平建设，村庄基础设施、生态环境和卫生建设有明显改观，使农村城市化率达到75％以上。（3）农民生活方式向城市居民看齐。全市城乡环境质量明显改善，环保设置网络更加完善，环境安全得到有效保证，形成城乡一体的生态环境建设格局。农民生活方式和生活水平有明显改善和提高。农民收入由主要依靠家庭经营收入转向工资性收入、资产性和投资性收入多种渠道，实现城乡劳动者平等充分就业，城乡居民收入差距扩大趋势得到根本扭转。城乡居民社会养老保险参保率实现全覆盖，建立城乡一体的基本医疗、工伤、生育保险体系，形成城乡统一的失业保险制度，构建完善的城乡一体的新型社会救助体系。农民家庭收入、居住条件、消费水平基本接近或向城市居民水平靠拢，农民基本养老、医疗保险水平向城市居民看齐。（4）城乡共享现代文明。城乡文明普及率提高到85％以上，农民素质有较大提升，农村精神文明建设水平显著提高。（三）广州城乡区域协调发展的重要原则（1）坚持发展第一与以人为本原则。充分调动和发挥全市广大干部群众的主观能动性和首创精神，创造人人平等发展，充分发挥聪明才智的社会环境，统筹兼顾各方面利益。坚持以人为本，牢固树立发展不以牺牲农民利益为代价的思想，切实保障农民权益，始终把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点。认真落实“多予、少取”的农村政策，逐步使城乡居民在就业、居住、教育、医疗、社会保障、公共设施和社会福利等方面享有平等权利。必须以经济建设为中心，不断解放和发展生产力，为社会全面进步和人的全面发展创造必要条件。坚持人性化需求，处处着意营造适宜的人居环境，优化人居环境，优化区域、城镇空间形态，配置健全的生活服务设施，方便生活的多样性和多元化需求，注意在经济、社会、生态之间找到平衡点。（2）坚持全面协调可持续发展原则。必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，调整国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，把基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。把城镇与农村看作一个发展中存在着整体性关联的区域，处理好发展上的时序关系，处理好全市城镇村的发展矛盾，调整好城镇布局与产业结构，处理好城镇间的功能协调问题。统筹安排区域自然资源的开发利用、产业发展和生态环境保护，节约有限的土地资源，减少土地浪费。严格控制城镇建设用地的投入总量，处理好当前与长远发展之间的矛盾，为未来各种潜在发展留有余地。（3）坚持整体规划与重点突破原则。推进城乡区域协调发展包含多方面内容，既有经济、社会层面的，又有政治、文化层面的；既有总体上的统筹城乡问题，又有区域性的统筹城乡问题。要立足市情、区（县级市）情，统一规划，全方位领导。必须抓住关键问题，采取关键措施，在整体推进中实施重点突破，着力解决城乡发展中的富民、就业、城市化等突出问题。要根据不同发展阶段条件和要求，提出分步实施的目标任务，落实阶段性对策措施。（4）坚持改革创新与理顺体制原则。始终把改革创新作为城乡协调发展的根本动力，必须在观念、思路、方法上不断创新、不断改革。既要改变传统发展观，实现观念更新，又要改革现有体制、制度和管理手段，消除制约城乡区域协调发展的体制和制度障碍。坚持不懈地推进农村改革和制度创新，提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，加强和改善党和政府对农业农村发展的调控和引导。（5）坚持政府主导与市场推动原则。各级政府应认真履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，切实解决在城乡协调发展中政府职能“不到位”或“缺位”问题，把握全局，统筹兼顾，协调好各方面利益，正确处理涉及全局的重大关系，充分调动一切积极因素。顺应社会主义市场经济体制要求，发挥市场在资源配置中的基础性作用，综合运用政府调控和市场调节手段，有序推进城乡区域协调发展。（四）广州城乡区域协调发展工作近期、远期重点领域

从广州城乡协调发展的目标和原则要求出发，应区分和确立近期（近5年内）和远期（10年内）工作重点领域，按计划、有步骤、分重点地逐步推进。

1. 广州城乡区域协调发展的近期工作重点领域（1）尽快形成广州城乡一体的发展规划和产业布局。从广州发展全局出发，树立城乡一体规划理念，统筹考虑城乡空间布局，形成分工明确、梯度有序、开放互通的城乡空间结构体系，使城市和农村在规划上实现“无缝对接”。打破城乡界限，实行城乡一体的规划设计，从土地利用到产业布局，从社会事业发展到生态环境建设，都由城市延伸、拓展、细化到每个镇村，实现规划全覆盖。制定城乡一体工业布局规划，推进工业化和城镇化发展，要重点整合镇、村分散的工业开发区，按照区域和园区性质，重新调整、归并为工业集中发展区，发挥园区集约效应。以工业化的生产理念带动和组织农业生产，培育农业龙头企业和市场经营主体，通过提高农业生产的组织化程度，将传统农业改造、提升为现代农业。（2）加快中心镇、中心村建设。广州要把中心镇作为促进城乡区域协调发展的重要载体和依托，大力促进中心镇建设，使中心镇发展在统筹城乡协调发展、逐步缩小城乡差距和工农差别中发挥基础性作用，把中心镇打造成为都市型现代农业综合服务平台和覆盖城乡的基本公共服务平台，成为城乡管理体制创新示范区和生态文明示范区。要加快中心村建设，使农村劳动力和现代农业、生态农业向中心村聚集，使其成为中心城区产业向农村转移的承接点，形成新的经济增长点，推动农村产业升级和增长方式转变。通过中心镇、中心村建设，尽快完善城镇空间布局、进一步完善村镇结构体系、形成对村镇发展用地和自然生态环境的合理利用，引导城市由扩张式发展向组团式发展转变。（3）尽快推动农村土地流转制度改革试点工作。选取部分地区开展农村土地流转制度改革试点工作：一是提高公益性征地补偿标准，探讨土地增值收益在国家和农民之间的合理分配机制；二是开展集体用地交易试点，形成由市场决定经营性土地占用的价格机制；三是开展土地出让金按年征收的试点，促进土地可持续开发集约利用；四是对农民的宅基地及其房产进行抵押、交易试点，允许集体所有、集体使用的非农用地转包、出租、互换、转让、股份合作等。（4）加快有利于“三农”发展的财政和金融体制改革。一是扩大公共财政覆盖农村力度，逐步建立财政支农资金稳定增长机制，建立城乡一体化公共财政制度，特别是要扩大涉农资金在农村基础设施建设和公共服务领域的投入强度。二是针对农村金融需求特点，构建合理分工、投资多元、功能完善、服务高效的农村金融组织体系。通过分类指导，推进各类涉农金融机构改革，增加农村金融服务供给，探索各类涉农的抵押、担保和保险服务。（5）加快推进城乡一体的义务教育、医疗卫生、社会保险等公共服务，使公共服务趋向城乡均等化发展。义务教育方面重点在于完善广州市一级财政对农村义务教育的保障机制，稳定农村义务教育经费来源，提高农村义务教育阶段中小学公用经费水平，同时逐步实现城乡教育资源的公平分配，推进城市义务教育向农村开放。医疗卫生方面要在普遍建立区（县级市）、镇、村三级医疗卫生服务网络基础上，提高医疗卫生服务的能力和水平，同时要完善农村新型合作医疗制度，提高农村新型合作医疗财政补助水平。社会保障方面，主要是进一步完善农村基本养老和最低生活保障制度，其补助标准逐步向城市看齐，同时要探索形成规范有效的农民养老保险制度和农村社会救济制度。

2. 广州城乡区域协调发展的远期工作重点领域（1）建设城乡一体的新城市片区。广州新一轮的城市总体规划，明确提出把广州建设成为绿色生态城市。按照这一目标，广州必然要把生态城市建设和城乡一体化发展融合起来。坚持以人为本，按可持续发展要求，合理调控用地规模、人口规模、城镇规模和产业集聚规模，建设城乡一体的新城市片区，建成“两个适宜”的市民共建共享的新城市形态：中部建立以珠江新城、白云新城、琶洲地区为主的中心都会区，以城市新中心区功能建立来完成中心城区公共服务功能疏解；南部主要建设以大学城小谷围岛及南岸地区的广州新城，逐渐扩展到南沙，形成南沙片区；北部建成生态保护为主的从化片区；东部建成以萝岗区、增城为依托的拓展发展带；西部与广州周边城市联动协调，建成以金沙洲为中心的居住新城。（2）构建城乡一体的政府管理新体制。调整广州市政府部门的内设机构和行政职能，使那些原来只面向城市的政府部门把工作向农村延伸，打破城乡管理行政分治格局，建立起城乡一体的公共服务管理体系。（3）推进广州城乡客运一体化建设。完善番禺、萝岗、花都、南沙等新城区与中心城区公交线网衔接与换乘，在完善增城、从化两市与中心城区的公共客运基础上，完善两市内部公共客运网络，把公共客运延伸到边远村，形成广州市中心城区到两市的客运及公交联网。（4）在完善白云、黄埔、萝岗、番禺、南沙、花都、增城、从化等区（县级市）的水、电、电话、广播等供给网络基础上，推进以上区（县级市）边远地方的有线电视网络和互联网宽带网络建设，实现“两网”在全市范围内贯通。（5）放宽广州市范围内地域、户籍、行业等对农村劳动力流动的就业条件，形成城乡一体的就业管理、就业援助、就业培训、创业指导、就业维权等各项就业服务制度，实现农民与城镇、中心城区人员一体化的就业制度。（6）推进户籍制度改革，逐步实现城乡一体的户籍登记制度，形成城乡一体的困难家庭及贫困人员的医疗救助、最低生活保障、基本养老保险、工伤保险、失业保险制度，各种保障、保险、救助标准实现全市统一。（7）进一步推进工业化模式的现代农业发展，以市场化、商品化和技术创新等手段组织农业生产和流通，形成一定数量的农业龙头企业和农业生产园区，使广州农业发展走上规模化、生态化与集约型、节约型、环境友好型的新路子。三、推进广州城乡区域协调发展的政策取向与措施（一）完善市域城镇村空间布局

广州要把乡村地区由过去简单的“农业生产地区”看作城市不可缺少的功能区，在都市区范围内强化乡村地区的城镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等功能。广州市域城镇村体系规划就是要对这些功能进行空间布局，实现“三集中”：工业向园区集中，农民向城镇集中，农田向规模化经营集中。

1. 市域城镇村体系规划思路

紧紧围绕建立现代产业体系和建设宜居城市的“首善之区”新定位，发挥中心城市的辐射带动作用，努力建设现代化的城乡居民点体系；以农村村庄改造为重点，以乡镇建设为节点，不断改善和提高农村居住环境和质量；以构建城乡一体化的基础设施网络建设为重点，形成城市、镇、中心村等不同层次较为完善的基础设施网络，不断缩小城乡基础设施配套差距，形成城乡居民点体系布局合理、基础设施配套完善、生活环境良好、产业布局科学的新型城乡空间布局体系。

2. 城镇村体系规划的重点方向（1）以“全域广州”理念强化规划的龙头地位和基础作用。树立“全域广州”理念，整体推进城市和农村的现代化，努力构建现代化大都市和现代农村和谐相融的新型城乡形态。致力于打破城乡界限，实行城乡一体的规划设计，从土地利用到产业布局，从社会事业发展到生态环境建设，都由城市延伸、拓展、细化到每个镇村，实现规划全覆盖。（2）实施空间“优化与提升”战略，建立城乡一体的空间结构体系。把从化和增城纳入到广州城市总体中统筹规划，突出其广州未来发展空间和宝贵生态屏障的意义，体现“总体”要求和长远眼光。根据市域城镇发展和开发建设条件，突出全市域规划的都会区、南沙片区、花都片区、从化片区和增城片区，建立由都会区、片区中心、中心镇、一般镇构成的市域城镇体系，形成以都会区为中心，以高、快速路网与轨道交通体系为依托，各级城镇辐射范围合理、空间分布均衡的大中小城镇相结合的多层次、星座式市域城乡布局结构。（3）以加大中心镇建设为突破口，努力推进各乡镇建设规划编制。大力提高小城镇集聚程度和建设水平，在进一步加大撤乡并镇力度的基础上，选择若干个中心镇作为重点，培育为小城市。从扩大城镇规模入手，增加基础设施配套，加强工业小区建设和居住小区建设，改变空间上“低、小、散”的格局，改善环境条件。高起点规划建设农村新镇，以建设社会主义新农村为目标，为提高村镇生活、劳动环境，从规划角度给予具体指导。（4）在规划中坚持生态优先，实现经济发展与人口、资源和环境相互协调。注意保护生态资源和防治环境污染，高度重视环境保护、防治污染的工作，积极开展城市环境综合整治。节约用地，坚持严格的土地资源管理制度，确保基本农田面积不下降，在规划监督工作中认真执行占补平衡的法定义务。对依法规划的重点建设用地，在规划内容中做出统筹安排，要求最大限度地厉行节约。全力推进生态公益林建设，统一部署，筹建绿色通道、林带林区、森林公园和林分改造四大重点工程。在城市规划中积极推动创造“绿色社区”、生态示范村（镇）、“绿色学校”等活动。通过中长期计划，科学调整发展项目，搞好生态环境基础工程建设，逐步实现“现代生态市区”目标。（二）推进宜居城市建设

1. 统筹城市规划、建设和管理建设宜居城市生态环境（1）立足生态民本，坚持规划先行。注重加强大气、水、土壤等重点环境整治，推进珠江流域联防共治，与珠三角城市联合治理灰霾天气，努力建设“花园城市”。充分考虑城市未来的发展趋势，尤其是要综合考虑自身在全市的位置、周边镇区的发展趋势、自身产业发展定位、城市升级评估等因素，从时间的纵向和空间的横向上全面论证，高起点高标准制作规划，保证规划最大限度上经得起政策变更和时间推移的考验；注重以保护生态、因地制宜为原则，充分利用现有山水田林湖河风貌，体现人与自然和谐共处的城市发展格局。要保证规划的可操作性和严肃性，做到专题化、具体化，以便真正发挥指导作用。（2）坚持建管并重，狠抓环境建设。要加强绿地系统建设，统一规划建设绿化景观带和“见缝插绿”工程，实行点、线、面结合的全方位绿化覆盖战略。要大力整治环境卫生，通过环境卫生整治确立都市形象，提高居民生活质量，吸引资本流入。采取社会投入、企业化运行、政府监管途径，拓宽资金筹集渠道，加强城市污染防治及排涝体系建设，完善基础设施及配套管网建设。要严厉禁止污染环境的项目落户，对乱挖河沙、破坏水体、开山采石、破坏植被、破坏环境等违法违规行为要坚决从重惩处。（3）坚持绿色环保，发展生态产业。建立生态工业园，严格推进工业进园，明确工业园产业定位，慎重招商选资，促进关联企业入驻同一个或相邻工业园区，合理构筑生态产业链，实现物资和能量循环交替利用。积极发展绿色节能工业，严把企业落户关，把环保评估作为企业是否落户的指挥棒，逐步淘汰高消耗、高污染、技术含量低的加工产业，开发绿色产品，开展绿色营销，实现企业“绿色转型”。大力发展商业化、集约化、产业化的现代农业，坚持以市场化为导向、以科技为先导、以效益为中心、以企业为主体发展环保产业。

2. 促进宜居城市的历史文化与城镇化协调发展（1）建设“宜居城市”，关键是做好老城区规划改造。在老城区改造过程中，要划定历史文化保护区、历史风貌保护区及缓冲区，针对不同情况分别提出保护对策。严格按照文物保护法保护区内的文物建筑，重点保护、修缮优秀建筑及遗产类建筑。严格控制区内历史建筑拆除，采取修旧如旧的原则对历史建筑进行局部改造。维持改造区内历史街道格局和尺度，严格控制区内大规模改造，探索适合保护要求的市政设施建设和危旧房改造模式，保护区内风貌整体性。对城市中心区的城中村进行改造，异地改造后的旧村原则上整体拆除，土地用于发展高附加值服务业。（2）繁荣发展岭南文化，增强广州文化软实力。广州的国际移民多，文化呈现多样化发展。要加强文化包容性，进一步提升文化影响力。注重理性精神和批判意识的培养，以克服岭南文化长期以来过度感性的弊端；注重团队精神和协作意识的培养，以增强岭南文化在物质技术层面的竞争优势；注重经验和教训的理论总结和分析，以弥补传统岭南文化重实践轻理论的不足；注重实践经验与科学规划的结合，以避免迷失方向和重复工作。加强社区建设，丰富、发展、引导社区文化，开展名城名镇建设活动，推动岭南民间文化新发展；加强精神文明、政治文明、法制文明、生态文明建设，促进和推动物质文明建设；加强人才工程建设，加大教育投资，全面提高人的素质，从根本上纠正岭南文化重商轻文的过度功利倾向；加强文化事业和文化产业管理体制及其创新研究，确保岭南文化健康、有序和持续发展。（3）镇村建设或农村城市化建设，考虑发掘农村历史文化资源，提升农村历史文化传统的现代意义，特别要重视发挥其对社会主义新农村有序建设的积极作用。

3. 加强农村生态环境建设和农村新型社区建设（1）整合中心村及农村居民点，提升农村生活环境。用自然生态和人文环境相融共生的设计思想，以公共服务设施集中、公共绿化集中和村落组团集中的布局原则，统一规划和集中建设农民住宅，实现农居集中化和城镇化。村庄建设规划科学，布局合理，组团建筑有个性特色、美观大方，组团建筑间相互协调；建筑布局能充分结合自然地形，借山用水，错落有致；农户住宅实用、美观。通村及村内道路网布局合理，主次分明，村内主干道硬化。中心村建成区的绿化覆盖率应达到25％以上，村庄中有休闲健身绿地，主要道路和河道两边实现绿化，住宅之间有绿化带，农户庭院绿化。村内主干道和公共场所路灯安装率达到100％。给水、排水系统完善，管网布局规范合理，自来水普遍入户；村庄内有专用公共厕所，农户卫生厕所改造率达到100％；农户普遍使用清洁能源；保洁制度健全，垃圾等废弃物集中处理，生产和生活污水净化处理，达标排放，基本消除垃圾及废水污染。保护好村域内现有水面、河道清洁，水体流动，水质达到功能区划的要求；河道堤防和排涝工程符合国家规定标准。（2）坚持以水环境治理、污染治理、农田整理、村庄整治、农村绿化为重点，推进新一轮村庄整治建设。特别要加强高速公路、国道、沿街村庄的整治建设，建立户集、村收、镇运、区（县级市）处理的农村垃圾无害化处理体系。在村庄较密集、经济实力较强的地区尝试建设小型生活污水处理设施，在纯农业地区积极探索生态化处理方式。不断加强农村保洁、保绿队伍建设，提高村庄环境卫生、绿化建设水平；加强农村河涌整治，保护水体安全，把河涌建设成具有岭南水乡特色的景观带。（3）科学规划农村新型社区，配套完善基础设施，引导农民尽量往中心镇、中心村集中。以危破房改造为契机，启动农村住房制度改革，把探索农村住房制度改革作为改变农民传统居住方式的重大举措，作为推进农村集约节约利用土地的有效途径，探索建立农村宅基地流转补偿和有偿退出机制，通过农村集中居住区建设，创新农村宅基地供应方式。因地制宜分别采取拆迁新建、整理改建、环境整治、迁村移民等模式，重点拆危房、拆违房、拆严重影响村容村貌和道路畅通的房子，整治旧宅基地。（三）统筹城乡集约利用土地

1. 实施土地集约利用战略

注重主体功能区设置以及镇村等主要节点的交通和通讯连接，引导人才、技术、资金、管理等要素向农村有效流动。注重工业向园区集中，农民向城镇集中，农业用地向农业龙头企业和种植大户集中。强化土地用途管理制度，以投资强度、建设容积率、施工期限等控制指标为标准，严格执行各类产业、工程项目建设用地定额指标，建立项目准入制度，切实提高土地利用的集约程度。积极盘活城市及其周边、乡镇周边和农村的闲置存量土地，以存量闲置土地的重新开发利用，作为土地集约利用的突破口；改造破旧老城区和“城中村”，注重保护历史文化传统，使城市化更加美化。项目向开发区、园区等集中，农民向城镇集中，实现耕地连片集中，促进土地资源经济供给和可持续利用。迁村并点，把规模较小的自然村并入中心村镇或建立集中居住村，对所得土地进行置换平衡，转化为绿地、耕地或居住用地，使其充分发挥作用。以商品房开发取代原有私宅或以搬迁置换宅基地，对规模较大的中心城镇要对村镇居民用地进行调整，优化城镇村居住用地结构。

2. 推行农村土地承包经营权流转的政策范畴（1）杜绝土地行政性调整，稳定农村土地管理制度。稳定和完善农村基本经营制度，赋予农民更加充分而有保障的土地经营权。目前，农业行政部门和基层政权最大的任务是，保证现有土地承包关系稳定并长久不变。建立土地权属管理办公室并直接给农民发放土地使用权证，除非农户主动放弃土地使用权，基层政府和干部均不得进行行政性土地调整，从而最大限度地保证土地承包权稳定，为顺利实现农民土地使用权转让奠定法理基础。（2）引导产业结构调整，推动土地集约化、规模化经营。创新农业经营体制机制，家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平。积极引导农民合理调整和优化农业产业结构，发展特色产业、产品，提高农业比较效益，增加收入，逐步减少农民弃田抛荒，提高农民种田积极性。统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联接机制，着力提高组织化程度。按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。（3）加强土地承包经营流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。在土地承包经营权流转过程中，要充分尊重农民作为农地流转市场的主体地位，从有利于农村生产要素的合理流动和资源的优化配置的高度出发，在农户平等协商、依法、自愿、有偿的前提下，保证土地流转健康有序进行，不能以任何借口剥夺农户的土地流转决策权。政府部门应建立健全指导土地流转的操作性制度，包括土地流转申请、审批、登记、流转合同签订、兑现、流转合同纠纷调解与仲裁以及农地交易登记制度、农地价格评估制度、农地流转招投标机构等一系列规章制度。积极培育以乡镇农经管理部门和农村专业协会为主体的土地流转中介服务组织和服务网络，形成一个由下至上、网络状、多功能的中介服务体系。把许多本来由政府承担的公共事务管理转移给社会中介组织，努力抓好农村公共服务体系建设，引导农地要素合理流动，优化农地资源配置。（4）建立土地承包经营权流转的社会保障机制。建立农业政策性保险公司和农业政策性保险基金，给予农业保险以财政保障。通过减税贴息办法，激励银行和各种融投资机构简化贷款手续，积极为农村种养大户、农业产业化企业发放贷款，确保租赁经营流转农地所需资金。部分农民在土地流转后成了失地人员，要对他们的就业、最低生活和养老保障、医疗、职业教育、技术培训提供引导和帮助。

3. 开展农村土地承包经营权流转试点工作

农村土地承包经营权流转是一项综合制度系统工程，必须开展试点工作才能推广。广州推动农村土地承包经营权流转试点工作，必须坚持把稳定和强化耕地的使用权属问题作为农村集体土地利用的政策核心，明确农村土地承包经营权的完整物权性质，保证农村集体土地流转有法可依，保障农民在土地使用权流转过程中的合法权益。（1）试点工作包括两个层次：一是在有条件的区或县级市（如增城）建立“城乡一体化综合改革示范区”，可向省或市里提出申请，获得相应宏观政策支持；二是选择增城、从化、花都、番禺、白云等区（县级市）的多样化典型镇村（如中心镇、中心村）作为“综合改革配套示范镇村”，将农村人口集中起来居住，然后引入企业化、市场化运作方式进行农业或非农业开发，走广州特色的土地集约利用之路。整个试点工作由市里制定全市统一、规范的集体土地流转的政策法规及操作规程细则，由有关职能部门备案、监督和管理。（2）重点是建立和完善农村集体所有制土地流转市场，发挥市场在土地资源配置方面的基础性作用。政府相关职能部门探索对土地开发实行项目管理制度，严格执行土地利用规划，允许农村集体土地直接进入建设用地市场，允许农村集体建设用地使用权直接进入市场流转，建设用地使用权期满后，土地所有权仍归农村集体所有。建立健全资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等，对土地的质量和级差进行评估，通过合理定价，保护优质耕地，促进土地合理流转与城市化发展，保证农民土地权益。重视集体分享土地增值收益，实现土地征用和流转，社会保障先行，确保农民进入城镇安心就业，分享城市化和工业化成果。建立科学公正的土地非农化占用的补偿计算体系，调整土地收益分配结构，确定补偿安置最低标准，使失地农民获得及时合理补偿。尝试建立全市非盈利性的、民间性的、非政府的、非垄断的专业化或综合性农村土地流转机构，使其进行地块评估、补偿技术咨询、纠纷仲裁、土地流转操作规程监督等事务。（3）按照自愿有偿原则，采取转包、出租、互换、转让、股份合作等政策，推动农村集体土地流转和宅基地置换。发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主题，采取“公司（龙头企业）+基地+农户+村（社）+政府”的农村土地流转模式：政府采取“财政绿箱补贴”政策，支持村委发放补贴和协调，促使农民将承包土地以出租、入股、转包等形式给专业大户、农业企业或公司，然后投资现代都市农业和生态旅游项目，共同推进农业现代化发展。结合土地承包经营权流转，在区（县级市）政府统一安排下，可以城镇户籍、一套居住面积大体相当的城镇公寓住房以及相应低保待遇，将农户宅基地和房子交给基层政府处理，促进农民及其家属安心迁入城镇工作生活或农村居民集中居住。（四）健全覆盖城乡的公共财政体系

1. 明确市、区（县级市）和乡镇财政支出责任（1）以事权定财权，统一调整市、区（县级市）和乡镇政府提供公共产品的财政责任范围。（2）按照城镇化进程要求和与农村居民日常生活密切关系程度，将城乡一体化公共产品和公共服务分为三类：第一类是联系城乡主干的公路交通网络、通讯网络建设，以及跨经济协作区的江河湖治理、农业科技成果推广、农业环境保护、农业信息网建设、农业基础科学研究等；第二类是人口集中且符合发展规划的城镇道路和供水设备，以及农村水泥路、供水设备、公厕及垃圾池、卫生服务站、公办学校等；第三类是与村民直接相关的排雨管道、排污管道、路灯照明、文化卫生体育设施、有线网络电视等。（3）按照以上分类，第一类由市财政全额提供，第二类在市财政支持下主要由区（县级市）财政提供，第三类则由区（县级市）和乡镇财政共同提供。原则是受益范围主要是中心城区的公共产品则由相应层次的市和区政府提供，具有外溢性的区域性公共产品则由市政府和区（县市）政府或各个受益的区（县市）政府共同提供。（4）同一区（县级市）、乡镇、村三级财权与事权，以乡镇为节点明确划定各级财政支出范围，合理平衡基层乡镇一级政府财权和事权，保障财力分配适度向乡镇财政倾斜。（5）对于全市性农业病虫害防治、基础设施、农村义务教育、公共医疗卫生等纯粹公共产品和服务，各级财政以公共方式提供，或通过合同形式引进私人投资或直接交由私人生产，然后再由政府购买。（6）对于区域性农业病虫害防治、中小型水利工程、农业科技教育、农业技术和机械推广等准公共产品范畴，以市、区（县级市）、乡镇公共财政以适当比例的补贴和私人投资结合方式由政府和农民个人共同提供，在财政补贴基础上按照“谁受益，谁负担”和“量力而行”原则，由农民按照具体受益程度大小进行适当收费。（7）对于一些小范围受益的低级公共产品，可以考虑将农民组织起来，通过俱乐部、农业合作组织、行业协会等方式提供，如灌溉、治虫、养殖的产供销联合体等。

2. 改革城乡公共财政体制（1）确保各级财政将一定比例的财政收入投入农业基础设施建设，对财政支农资金实行专户管理，确保农业投资的专项资金专款专用。（2）改变公共产品供给的农村歧视，将农村公共产品供给纳入全市国民经济社会发展规划和财政预算体系。规范预算外资金收入管理，在各级财政全面推行预算内、预算外财务统管，实行预算外资金预决算管理，逐步尽可能将预算外收入纳入政府预算内统一管理。改革区（市）和乡镇财政体制，通过压缩农业服务的行政事业性支出，增加能够使农民直接获益的财政支出比例。完善乡镇政府的财政预算制度，确保农民公共产品的负担处在合理水平。（3）市级财政逐步退出一般性生产建设领域，完善市对区（县级市）的财政分配体制，加大对教育和农业基础设施投资，改善农民生产生活条件。（4）建立市、区（县市）、乡镇财政（比例以3:5:2为优）等三个层次的农村公共物品供给模式，为缓解区（县市）、乡镇政府和农户的支付压力，从财政之外的市场、第三部门等方面，拓宽公共物品建设的投融资渠道。

3. 完善财政转移支付制度（1）把现行转移支付“基数法”改为“因素法”，坚持公开、公平、公正原则，采用以客观因素为计算标准因素法，力争实现依据因素一致、计算公式统一、分配环节公开、分配方法和结果透明的目标。（2）精确估计各级财政能力以决定各区（县市）应得的财政转移份额，将公共投入向镇村延伸，加大以工代赈力度并使其尽可能落实到乡镇。（3）调整结构保重点，集中财力着重解决困难区（县市）和乡镇在经济和事业发展中的突出问题。（4）财政转移支付体系根据转移支付功能目标确定，主要设置一般转移支付、政策转移支付、专项转移支付以及特殊转移支付四类。（5）加大对乡镇财政的转移支付力度，以保障基层政府正常运行，从根本上解决农村开支严重不足问题。（6）加大对财政支农资金的监督管理。在工程建设上，要按基建程序施工，对所有工程实行项目法人责任制、招投标合同管理制、工程质量跟踪监理制、项目施工责任追究制、项目资金报账结算制、工程预决算审计制、实行专业队建设和群众治理相结合，以提高资金的使用效益和工程质量。在监督机制上，要吸收村民代表参与工程的建设、管理，充分发挥人大、政协和新闻宣传部门的监督作用，保证工程建设的质量和效益，加大财政农业支出资金使用效果和监督检查评估力度。规范乡镇财政支出的预算和监督管理，专款专用，对当前涉农项目的资金要进一步加强管理，进一步整合项目和资金，优化投资结构，积极推行封闭运行、专户管理、报账和公示制度，加强审计和监管，提高各项涉农资金的到位率和使用效益。

4. 建立财政支农支出比例增长机制（1）公共财政支农支出占总支出的比例不断增长，是以城带乡以工促农、提高农村公共产品供给水平的有效途径。（2）建立财政支农支出比重随财政收入增长而增长的良好机制，确保各级财政支农资金增量较大幅度高于上年，预算内资金用于农村建设的比重大幅度高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金较大幅度高于上年，使公共产品和公共服务覆盖到农村。（3）调整优化财政支出结构，重点调整增量，增加用于农业农村的财政支出比重，集中有限财力安排农民最急需、收益面广、公共性强的农村道路、水利、教育、卫生、文化等农村公共产品和服务，提高社会保障支出占财政总支出的比重，在促进就业和完善社会保障制度等方面实行财税、信贷等优惠政策，大幅度增加财政对农村劳动力职业技能培训经费投入，使财政体制在城乡区域协调发展中发挥提供基础性公共服务作用。

5. 实施财政支持城乡一体化“打包”工程（1）在当前基层财政财力有限的情况下，为了避免条块分割产生的投资低效率或重复建设，根据“大分散、小集中”原则，整合财政支农资金，形成支农合力。（2）将分割在发改委、财政、扶贫、农业等部门的支农资金统一归口到财政预算部门管理，减少中间环节，提高资金使用效率。（3）在各级政府和部门配合下，制定好支农资金的整体规划，制定村庄建设和人居环境治理的指导性目录。（4）凡符合目录的项目，以全额拨款和补贴或补助两种方式，整合多部门和渠道，实施投资“打包”工程：农业基础建设（农田水利、自然灾害、气象预报等）“打包”工程、公共设施（道路、学校、公共卫生站等）建设“打包”工程、农村社会化服务体系（农业科研与技术推广站、经济合作组织、就业服务等）建设“打包”工程、农村社会事业（福利院、文体活动场地等）发展“打包”工程，等等。

6. 实施“财政绿箱”支农政策（1）“财政绿箱”支出是世界贸易组织允许的游戏规则，也是政府财政支持农业发展的主要措施。（2）发挥财政支农资金、财政补贴、财政转移支付对农民增收的积极作用，着力增强农业市场竞争力和直接改善农业生产条件的良种工程等方面的投资，并且及时落实配套资金，减少农民间接负担。（3）设立专项育种、引种科研支持基金，加快对农业新品种新技术的推广扶持工作，重点围绕着良种繁育基地和一些科技推广站进行扶持。（4）增加对农产品质量标准体系、病虫害检疫检测、防治体系建设投入，实现农产品无公害，减少农产品污染，特别是残留农药、兽药、饲料残留量污染。（5）大力支持发展绿色农业，树立绿色农业产品品牌意识，确保农业产品质量。（6）建立支持农业结构调整资金，引导农民加速农业结构调整，使其适应市场需求，增加农民收入。（7）鼓励国有、集体、个体、股份合作等多种经济形式的组织投资农业，支持农民或企业共同受益项目，如对农产品营销和促销，通过政府举办各种农产品展销会。（8）结合农村土地流转试点工作，从财政上重点扶持和培育农业龙头企业，建立农产品生产、加工、销售一体化的产业化经营体系，采取“公司+基地+农户+村（社）+政府”模式，解决土地流转、农民就业等问题，带动农民脱贫致富。

7. 建立促进城乡环境协调的生态补偿机制（1）加强政府部门、地区的密切配合，坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”原则，加快建立“环境财政”，加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度，因地制宜选择生态补偿机制。逐步增加生态环境保护各类专项资金额度，提高主要生态公益林的补助标准。（2）扩大环境财政资金来源，加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重，实行税收各级留成部分按比例返还政策，尝试发行生态补偿基金彩票。资金安排使用，着重向欠发达镇村、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治，以及污染防治新技术新工艺开发和应用的资金支持力度。（3）基于主体功能区规划，采取横向转移支付方法，由财政较富裕的中心城区和副中心城区直接向财政较贫困的区（县级市）和乡镇转移支付补助金。采取水土保持补偿机制，由下游水土保持受益区的市政府和居民向上游地区做出环境贡献的居民进行货币补偿。积极探索资源使（取）用权、排污权交易等市场化补偿模式，完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制，探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率，引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。（五）推进城乡相互连接的基础设施建设

1. 加快城乡交通、供水和信息网络建设（1）在（自然村）村村通公路基础上，大力推进城乡客运一体化建设。截至2007年底，全市仍有500多千米的自然村道未修通。近期要重点推进通达自然村的公路建设，进一步完善村道网络。对已立项的自然村道，以中心镇为重点建设区域，人口在300—500人以上的自然村，自筹资金到位，可考虑安排动工，并争取上级拨款及早到位。建议参照从化市（该市已经在2007年超额完成自然村道的建设任务）近几年“十个一点”的筹集自然村村道建设资金的方法（即广州市财政补助一点，上级交通公路部门补助一点，本市财政出一点，镇级财政出一点，村委会出一点，村民自愿捐一点，受益单位资助一点，扶贫单位扶助一点，外出工作干部职工捐献一点，热心人士捐献一点），争取尽早实现广州所有的自然村村道全面贯通。

加紧实施《广州市农村公路养护规程》，规范和指导农村公路的管理和养护工作。各级政府从制度上、体制上确保农村公路养护资金落实，除争取省级交通补助外，抓好市、区（县级市）财政每年安排的定额资金补助落实。市、区（县级市）财政要拨专款，搞好远郊区农村的等级客运站、停靠站建设，适当减少增城、从化等地的路桥、收费站等运管费，对远郊区的河流渡口建设资金要给予适当补助。重视公共交通、民生交通，要在通车方面给予优惠政策，如农村客运关税、过路费、过桥费等建议给予减免，省下的钱将标价降下来，让农民真正将汽车作为代步工具。

在进一步完善番禺、萝岗、花都、南沙等新城区与中心城区公交线网衔接与换乘功能的基础上，重点考虑增城、从化两市与中心城区的公共客运联系问题，早日实现广州市区到两市的客运班车的公交化。考虑近期内先延伸黄埔、广州开发区到增城新塘，萝岗到增城荔城，白云、花都到从化的公交线路。为改善广州北部山区交通落后状况，配合广州“北优”战略实施，加快增（城）从（化）、街东（从化街口至东明）、广州北三环高速公路建设进程，为实现广州城乡交通一体化奠定良好基础。（2）提高农村二次改水效能，逐步实现城乡供水一体化。在整合各市（区）自来水企业、统一水价基础上，各级政府要结合新村规划，逐步铺开农村二次改水，加大二次改水投入。重点解决因水源严重缺乏、从外面引水难度大、人口相对集中而未通水的50多个自然村的村民饮水问题。（3）在通电、通电话、通有线电视基础上，逐步实现城乡信息一体化。对通信设施仍待改善的村镇要加大投入力度，重点解决部分偏远乡村仍存在通信信号较弱的问题。尽快实现广州城乡居民使用有线电视同网同价，市区有线电视数字化改造工程尽快向农村铺开。加快广州农村信息化进度，切实减轻农民群众的经济负担，让农民用得起宽带。各级政府要加大投入，建立专业化、社会化的农村信息队伍，建立覆盖全市电子政务网、劳动力市场信息网等，推广萝岗区、增城市“村村通宽带”经验，尽快实现广州“村村通宽带”。

2. 搞好农田基础设施建设

在农田基础设施建设中，搞好水利工程建设。逐步实现农村水利与城市水务统筹发展，继续搞好（番禺、南沙）珠江水道、流溪河、增江等水利工程建设，着力提高灌溉水的利用效率。按照“田成方、林成网、路相通、渠相连、方格化、路网、电网、排灌系统科学完备”要求，加快推进连片农田、鱼塘的标准化建设。继续建设一批小水库、小堤围、小水闸、小泵站、小村落等农村“五小”水利工程，提高农业抵御自然灾害的能力。

3. 加大农村环境卫生基础设施建设

促进城乡环保基础设施同步规划、同步建设，建立健全农村环卫管理体制和投入机制，加快建设农村环卫基础设施及垃圾无害化处理系统工程。将农村环境卫生纳入广州市环境卫生总体规划，使城市环境卫生管理体系向农村延伸，逐步实现环境卫生城乡管理一体化。借鉴苏州市在农村建立的“户集、村收、镇运、县处理”的农村垃圾无害化处理体系做法，着手在萝岗、南沙、花都等地进行农村生活垃圾收集、处理试点。在全市范围内全面推广先进生活垃圾处理技术，在镇、村建立符合农村实际的环境卫生收运处理体系，统筹推进农村无害化卫生公厕和垃圾收集屋建设，改善农村地区的脏乱差状况。

4. 搞好农村文化体育设施建设

要新建或改建镇级农村文化站，完善村级文化室。围绕文化娱乐体育设施资金投入问题，应坚持政府部门（尤其是民政、文化、体育部门）为主、镇村为辅方针，各区（县级市）出资为农村兴扩建球场、文化休闲广场、图书室等设施，引导村民强化当地传统文化活动，突出地方特色，丰富村民文化生活。

5. 搞好农村危破房的改造工作

市建委等职能部门要落实农村危破房改造的范围、出资比例和资金安排等相关政策，制定统一的、便民的、规范的农民建房审批操作程序，为顺利开展农村危破房改造工作创造有利的条件。创新金融制度，鼓励农民向现代金融制度寻求平等的“住房按揭权”，通过广州农村信用合作联社、广州商业银行等金融机构优惠向农民放贷，允许农民以房屋作为抵押，支持农民建房和购房，使广州农民住上“放心房”。（六）促进民生为重的城乡公共服务均等化发展

1. 统筹城乡教育事业发展（1）继续加大广州市本级财政对北部山区（六镇）教育工作投入。在2007年扶持安排1.3亿元用于北部山区的教育创强、农村义务教育免杂费与免书费补助基础上，不断增加教育经费投入，彻底扭转广州城乡之间、南北之间教育基础条件的不均衡态势。认真贯彻新《义务教育法》规定，确保义务教育经费全面纳入财政保障范围，并结合广州实际，研究、建立由各级政府“分项目、按比例分担”的保障义务教育经费投入的长效机制，积极争取省财政对从化、增城市两个“省辖市管”的县级市的大力支持。扩大投资渠道，通过财政补助、贷款贴息、税收优惠等政策措施，引导和带动企业、社会、社会捐资投入农村教育。（2）加强农村教师队伍建设，提高农村教师待遇。把广州城区（城镇）教师支援农村教育作为一项长期的重要任务来抓，努力缓解农村教师紧缺问题。进一步加大市级财政的统筹力度，在巩固完善各区（县级市）农村中小学教师工资统发制度基础上，努力做到教职工与公务员一视同仁。要使增城、从化两市的农村教师享受省、广州市出台的津贴、奖金和福利政策，逐步做到城乡教师福利待遇基本相同。制订中心城区教师到农村（特别是到北部山区六镇）支教、任教的工资、职称评定、待遇等优惠政策。（3）重点发展农村基础教育，建立城乡优质教育资源共享的教育机制，尽快实行广州城乡教育的“四个统一”（统一拨款标准、统一硬件配备水平、统一信息平台、统一提供教师培训与发展机会）。整合广州教育资源，大力发展农村职业教育和成人教育，着力培养新型农民。（4）建立城乡一体教育体系，实施农村中小学远程教育、城乡教师交流、城乡学校“结对子”工程。广州中心城区每一间市一级以上的中小学与增城、从化两市北部山区的每一间镇级中小学“结对子”，在教学管理、师资培训等方面进行交流与互动。（5）制定流动人口子女入学政策，解决流动人口子女入学问题。广州现有流动人口适龄子女40多万，占全市中小学生总数的1/3。为妥善解决流动人口子女入学问题，尽快出台广州市流动人口子女入学政策，允许农民工子女入读城区公办学校。（6）进一步完善扶贫助学机制，解决低收入家庭子女免费就学问题。对贫困家庭学生免除住校费及住校期间的水电费。大幅度降低高中阶段职业教育学费，为农民子女普遍地低成本完成职业技术教育提供条件。将农村应届初中毕业生免费就读中职学校的范围，从增城、从化两市扩大到广州其他有农村的五个区。让广州农村地区所有年家庭人均纯收入在2000元以下的应届初中毕业生，都可以免费就读广州的中专、技工学校。（7）实行“无差别基础教育”改革计划，逐步消除全市校际等级评价制度。广州财力完全可以负担教育公平的支出，实现教育公平对广州产业发展和人力资源结构升级也具有现实意义。实行教育无差别改革或“差校改造计划”，教育资源要向条件较差的学校倾斜，并在全市范围内逐步取消学校等级评定制度。继续查处教育乱收费问题，尽快取消择校费。（8）实施中小学教育扶贫优惠政策，逐步改革中小学招生制度，每年适当招收广州中心城区（老六区、萝岗区）以外的番禺、南沙、花都、增城、从化五区（县级市）的贫困家庭优秀小学毕业生、初中毕业生到广州中心城区的市一级以上的学校就读，使广州农村贫困家庭优秀学生也能享受中心城区优质教育资源。（9）健全教育援助制度，充分发挥教育援助对困难家庭的发展保障功能。随着农村义务教育阶段“两免一补”政策的稳步推行，非义务教育阶段的费用已成为困难农民家庭的沉重负担。应完善非义务教育阶段的教育扶助制度，保证农民（包括农民工）子女不因交不起学费而辍学。参照珠海等地做法，逐步取消非义务教育（即把高中也纳入义务教育范畴），于2009年在增城、从化实行“十二年义务教育”试点，到2010年在全市推行这一制度，实现广州城乡教育福利的全覆盖。

2. 统筹城乡卫生服务（1）必须建立城乡统筹的公共卫生体制和农村医疗卫生服务体系，完善四级卫生服务网，健全覆盖城乡的疾病预防控制、医疗救治、突发公共卫生事件应急处理体系，促进农村卫生保健水平不断提高，实现广州基本卫生服务均等化。（2）大力推进新型农村合作医疗制度建设（简称“新农合”），提高广州农村合作医疗的筹资水平和保健水平。借鉴沪、宁、杭等市做法，在提高“新农合”保障水平方面，建立保大病、保住院为主兼顾门诊费用定额报销的合作医疗保障机制，扩大受益面，提高保障水平，并通过降低救助金申请门槛，提高封顶线与政府出资比例等方法，使农民获得更多实惠。尽快推进“新农合”农民参合率达到100％，筹资标准达到甚至超过珠江三角洲和长江三角洲副省级城市水平。（3）加大农村卫生投入，继续实施乡（镇）卫生院和村卫生站标准化建设。按照“五统一”（即统一规划、统一标准、统一风格、统一标识、统一设备配置）要求，继续启动乡（镇）公立卫生院标准化建设项目，对今年仍未完成卫生院标准化建设的6个镇（街），由市、区（县级市）、镇三级财政筹集资金加快建设。市基本建设统筹资金要对经济条件一般的从化、增城的中心镇医院基本建设所需资金给予大力的补助，继续推进村级卫生站建设，建立区（县级市）、镇（街）财政对村卫生站医生补贴机制，对每个行政村每年给予2万元补贴，并按本地区农村常住人口每人每年6元标准，安排镇卫生补偿经费，用于镇卫生院履行公共卫生职能。合理设置村卫生站，原则上每个行政村设1个卫生站，人口少于1000人，或在1千米范围内有公立医疗机构的村可考虑与毗邻村合建卫生站或不设卫生站。人口在10000人以上的特大村（中心村）可考虑建卫生院，并按正常标准给予补助。（4）建立城乡一体化卫生体系，加强城市卫生对农村卫生工作支援。要继续加大帮扶工作力度，加快建立以城带乡互动机制，动员更多的城市医院开展支农工作，营造关心、支持、参与新农村建设的良好氛围，为农村卫生机构的发展提供技术支持。建议广州城区每间二甲以上的医院都要与镇（村）卫生院（站）“结对子”，以双方签订协议形式明确帮扶任务，突出技术帮扶为主，以派技术骨干挂职、定期派医疗队指导、人才培养、专科建设、医疗行政管理等形式给予帮扶，不断增强镇卫生院的服务能力。（5）积极实施《广州市农村卫生技术人员培训方案》，在加强农村卫生基础设施建设的同时，着力加强农村卫生人才队伍建设，提高农村卫生机构的服务能力。建议分期分批对镇卫生院院长、内外科主检医师和村卫生站乡村医生进行技术培训。建立镇医院—村卫生站一体化管理机制，镇医院负责村卫生站业务管理、技术指导和业务培训，统一和规范村卫生站管理制度和村级公共卫生服务项目。（6）进一步建立健全农村突发公共卫生事件、卫生应急指挥体系与疾病预防控制体系，实现疫情与突发公共卫生事件的ADSL在线报告，加强鼠疫、人禽流感、手足口病、性病等的预防治理工作。继续实施卫生信息网络建设，建立公共卫生系统、农村卫生信息系统、“新农合”医疗管理系统、农村医疗机构药品管理信息系统以及少儿住院互助金信息系统，实现城乡卫生信息资源共享。完善广州农村药品的集中配送和监督网络，使所有乡（镇）卫生院及村卫生站实行药品集中统一配送，保障农村地区能够低成本地购买质量可靠的药品。

3. 统筹城乡社会保障（1）实现保障方式从传统家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举，走社会化和家庭化保障相结合的道路，建立覆盖广州城乡的以低保、养老保险、医疗保险等为主的社会保障体系，逐步实现城乡社会保障体系的全覆盖和统一。（2）建立农村最低生活保障制度，全面提高农村的低保标准。按照城乡标准基本统一、逐年解决原则，全面提高农村低保标准和五保供养水平。继续做好全市7个有农村的区（县级市）农村低保标准调整工作，争取在2009年把从化、增城市的低保标准统一提高到200元，其他有农村的5个区提高到220—250元；全市农村低保平均标准从现在的202元提高到明年的230元左右，力争使全市农村人均年收入低于2100元的困难群众全部纳入低保救助范围。继续实施广州市级财政对从化、增城市社会保障的补助政策，继续提高农村五保对象的供养标准，在各区（县级市）当地村民低保标准基础上，至少上浮30％以上。建立完善新型低保救助体系，进一步完善各种救助制度。加强财政、民政、教育、劳动保障、卫生、农业、科技等部门的沟通与协作，探索一个包括教育救助、医疗救助、灾害救助、科技扶贫救助等在内的新型低保救助体系，实现由单项救助向综合救助转变。在完善低保制度的同时，进一步完善广州市的农村五保供养、农村特困户救助、农村灾民救助等制度。（3）积极探索建立适合广州实际的农村居民基本养老保险制度，扩大农民基本养老保险制度覆盖面。完善被征地农民养老保险政策，积极实施《广州市被征地农民养老保险试行办法》，根据“个人缴费、集体补助和政府扶持相结合”原则，逐步提高政府资助额度，在缴费标准、保障水平、农转居人员养老保险办法和城镇企业职工养老保险办法的衔接等方面，设定符合广州实际的具体措施，使基本养老保险覆盖人群由城镇职工扩充到全体城乡居民，真正实现广州全民“老有所养”。继续推进农转居人员的基本养老保险工作，到年底力争将全市所有农转居人员和城市规划区内的被征地农民都纳入养老保险范围，并把农转居人员基本养老保险办法扩大到城市规划区内、全征地但没有农转居的农民。要加快推进社会保险全市统筹步伐，尽快将四个独立统筹区（番禺、花都、增城、从化）纳入全市统筹，更好地促进广州城乡社会保障事业的协调发展。尽快制订《广州市农村社会养老保险条例》，以使农村居民基本养老保险制度获得法律保障。（4）加快建立和完善多层次、多类型的城镇居民基本医疗保障制度。逐步扩大“医保”覆盖范围，加快推进农转居人员基本医疗保险工作，基本解决全市农转居人员和城市规划区内的被征地农民参加基本医疗保险问题。逐步扩大广州农村医疗保险的覆盖面，基本建立符合农村实际的医疗保障体制，逐步建立与城镇职工接轨的农村基本医疗保险制度。从2008年6月起，越秀、荔湾、海珠、白云、天河、黄埔、萝岗、南沙行政辖区内的未成年人、非从业居民、老年居民以及拥有广州正式学籍的非上述户籍的在校学生可以办理广州市城镇居民基本医疗保险（即全民医保）。应尽快逐步地将这一政策扩大到四个独立统筹区（番禺、花都、增城、从化），真正实现广州的全民医保。争取在2010年全面实行农村居民基本医疗保险制度，以取代现行的新型农村合作医疗制度，由此形成一个人人享有基本医疗保险、城乡居民一体化的“大医保”体系。（5）逐步解决农民工的社会保障问题，全面建立农民工工伤保险、大病医疗保障和养老保障制度，按照“低费率、广覆盖、可转移”原则，探索建立适合广州农民工特点的保险制度。（6）在保障广州城镇失业人员再就业工作的前提下，将失业保险金的使用范围扩大到农村居民的就业培训工作，增加农民转移培训的资金来源。与此同时，把四个独立统筹区（花都、番禺、从化、增城）的失业保险金的发放及标准的制定纳入广州市的统一范围内。（7）建立和完善覆盖广州农村困难家庭及贫困人员的医疗救助制度。广州市、各区（县级市）两级财政应对全市农村低保对象、五保供养农民和重点优抚对象等困难人员个人缴费部分给予全额补助；对经济欠发达乡镇和其他贫困村按实际参加人数给予50％补助；救助范围从低保、五保、优抚对象扩大到因大病导致生活、生产困难的其他困难群众，最高救助额争取在6万元以上，切实解决农村贫困户“看病难、看病贵”问题。（七）构建城乡一体化的社会与行政管理体制

1. 完善与发展城乡公共服务均等化一致的社会管理体制

突破制约城乡统筹发展的城乡分治体制，将广大农民纳入城市政府公共服务范围，加快建立城乡统一的公共服务供给和社会事业发展体制，使市政府新增的教育、卫生、文化等事业经费向农村倾斜，基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地出让的收益主要用于农村基础设施建设。要以提升区（县级市）、镇政府对农村的公共服务为重点，加快建立农村义务教育、公共卫生体制。创新统筹城乡社会事业发展体制，推动基本公益服务体系建设，建立城乡基本公共服务的运行保障机制。制定城乡一体的社会保障福利政策，如生育、住房、就业、医疗保险、退休养老等。

2. 建立适应城乡一体化发展趋势的行政管理架构

广州是广东的省会城市，经过以前几轮行政体制改革，目前辖内已没有县一级行政建制，但还保留着两个县级市。这种地级市（省会市）代管县级市的行政架构尽管还有其存在的理由，但其弊端也是明显的：一方面作为市一级行政单位，内部层级设置重复；另一方面存在着省里随时收回代管权的可能，不利于广州的统筹规划和发展。为了更好地统筹城乡发展，应争取省里支持，尽快把两个县级市改为区或作为区来对待，理顺和统一全市行政管理体制。从建设“适度规模政府”，逐渐向“小政府、大社会”的政府管理模式推进，对横向部门进行责权划分，按照统筹城乡发展要求对部门进行撤并，对职能进行整合，消除现行管理体制中存在的同一职能城乡分属不同部门的现实情况。

3. 加快政府职能转变满足城乡区域协调发展需要

从城乡统筹发展需要出发，进一步明确市、区（县级市）、镇三级政府职能定位。市政府主要承担决策、规划、调控三大职能，负责全市经济社会发展规划和调节，制定政策法规，建设统筹城乡的市场体系，布局重大项目，加强城市建设管理等；区（县级市）、镇政府主要承担市场监管、公共服务、社会管理三大职能；区（县级市）政府负责贯彻落实法律法规和中央、省、市的决策，统揽本地经济社会发展，加强基层政权建设，强化农村劳动力培训和转移；乡镇政府负责推动新农村建设，促进现代农业发展和农民增收，具体承担农村社会管理和公共服务，及时解决关系农民切身利益的问题。坚持“四个分开”（政府与市场、企业、事业、中介组织分开）原则，实现政府职能转变，把城乡统筹职能融入政府各个部门的常规性职能中。着力扭转以往政府职能配置“重城市轻农村”的倾向，改变以行业、产业管理为基础的职能配置模式，把农村和城市作为有机整体统筹考虑职能配置，尤其是城乡规划、建设、交通、能源、就业、社保、公共卫生等方面应当强化，确保统筹城乡发展落实到位。

4. 理顺条块关系发挥三级政府统筹城乡发展作用

探索完善条块结合、以块为主的管理体制，理顺综合管理部门与行业主管部门之间的关系，特别是在资金和项目管理上，要改变部门各自以条条形式分散划拨资金和进行项目管理的模式，将资金划拨和项目招标统一起来，使各条线上划拨给同一个项目的资金能集中使用。要适度下放权力给区（县级市）政府，调动区（县级市）统筹本地区发展的积极性；要理顺中央和广州市级部门垂直管理部门与区（县级市）级政府之间的关系，解决职能交叉机构重叠问题，增强垂直部门与区（县级市）政府工作的协调性。

5. 稳妥推进村委会改革完善村级治理

构建区域协调发展的行政管理体制，必须搞好村级组织建设，完善村级治理。按规范搞好村委会直接选举，提高选举质量。理顺农村两委关系，明确区分两委权力。村级党组织的权力主要是政治领导、组织领导和思想领导，管理好党务工作和自身建设；村委会管理权在于办理本村的公共事务和公益事业。通过发扬基础民主，促进两委关系协调发展。完善村民代表会议制度，规范村民代表的产生程序，明确村民代表会议职能，建立明确的议事规则，强化村民代表会议监督制约功能，使村民代表会议成为乡村公共权力的重要平衡力量。（八）逐步推进城乡户籍一体化改革

户籍制度改革不是简单地取消农业户口和非农业户口的区别，而是剥离、剔除黏附在户籍上的种种社会经济功能，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等。目前，广州市下辖的十区中还有几个区有农业户口，广州市管的县级市增城市和从化市大部分还是农业人口。广州在统筹城乡发展中推进城乡户籍一体化改革的任务还相当繁重，应该采取逐步推进方式进行户籍制度改革。

1. 适应中心镇部署和产业集聚要求放宽中心镇落户条件

引导分布在自然村落的乡镇企业向中心镇集中，加强乡村生态建设，增强中心镇的吸引力和带动力。通过户籍制度改革鼓励和吸引农村的农业人口向中心镇转移：一是鼓励具有大中专学历和各类技校毕业的农村毕业生入籍中心镇户口；二是让在中心镇具有合法固定住所、稳定职业和生活来源的原农业户口在中心镇落户；三是鼓励原具有农业户口的军队转业人员落户中心镇；四是鼓励具有农业户口的外来投资者及其直系亲属落户中心镇。

2. 配合农业产业转移推动农业户口有序转变为镇居民

在推进城乡区域协调发展过程中，为实现农业产业转移，除了重点发展中心镇之外，也应发挥非中心镇对于吸纳农业劳动力的重要作用。为推动这一发展，凡是具有农业户口的农民，只要个人愿意，应该不受限制入户镇的居民户口，把已经转移到农业服务业、农产品加工业和其他非农产业中的农民变为城镇居民，吸引更多农民通过土地适度规模经营，在小城镇发展农产品加工业和第三产业，投资兴办实业，盖房或购屋并定居，使城乡差别逐步缩小。

3. 适度控制广州市城市户口规模

据专家研究，一个城市在10万人到1000万人这个规模区间，都有正的规模收益，城市在100万人到400万人这个区间规模收益最大，低于10万人的城市规模或超过1200万人的城市规模，则达不到正的规模收益。大城市和特大城市发展会受到淡水、土地等自然资源和生态环境约束，同时也面临人口膨胀、交通拥挤、房价高企等问题，也带来社会治安、环境卫生、交通拥堵等一系列城市病。目前，广州市户籍人口已超过700万，加上流动人口已超过1000万，正逐步向特大城市的城市容量高值迈进，因此对进入广州市的城市户口应有所限制。入户广州市的城市户口应该向高科技人才和投资高科技企业的人员倾斜，向从事广州市发展重点产业的人员以及高级管理人员倾斜。

4. 逐步剥离附着在农村户口上的各种经济功能

实现城乡户口一体化以后，尽可能统一城乡居民的各种医疗、教育、社保、低保待遇。在这个目标实现之前，在允许农民入户城镇户口的同时，应该引导农民自愿退出承包土地和宅基地，以土地承包经营权收益换取城镇基本社会保障，确保转为市民的农民享受养老、医疗、失业、低保等保障；以宅基地使用权换取入籍城镇所需合法固定住所，为在城镇居住创造条件。对自愿放弃宅基地和承包地转为城镇户籍居民的农民，在子女接受教育、就业培训、享受最低生活保障等方面享有与原城镇居民的相同待遇。（九）发展广州特色的都市型现代农业

1. 发展广州特色的都市型现代农业

改革开放以来，广州经历了从传统农业、城郊农业到都市型农业的发展。广州都市型农业发展虽然尚处在起步阶段，但发展迅速，初具规模，具有如下特点：一是形态多样性，初步形成了产品型、服务型、绿化生态型、体验型等多种形式的都市型现代农业体系；二是特色农业快速发展，产品结构进一步优化；三是发展高新技术产业，农业生产基本实现了良种化；四是观光休闲农业异军突起，农业生产呈多样化；五是生产经营体系日益完善，农业产业化格局初步形成；六是都市型农业综合实力增强，社会效应不断扩大。但广州都市型农业有着巨大的本土优势：一是区位优势，毗邻港澳和东南亚市场；二是以珠江三角洲为基础拥有较为健全的市场体系；三是资金实力较为雄厚，人力资本丰富以及政策的大力支持等。同时也不能不看到有许多制约因素，如农业劳动力素质不高，农业费用高昂，名牌农产品缺乏，产业结构不尽合理，农产品市场不够健全，农业自然风险较大，科技支撑体系不够健全，资金投入不足，环境污染较严重，地区发展不平衡，农业主导产业趋同现象较为严重等，这些均影响着广州都市型农业发展。

2010年，广州人均GDP达到1万美元，基本实现现代化，但这一目标难点就在于农业发展。广州尚有8万农民人均年收入在1600元以下，生活在温饱线边缘，这与广州城市地位极不相符；广州农业规模化生产仅占33％，近70％的农业生产仍是小农经济模式，效益低，生产方式落后；广州农业人口人均耕地面积逐年下降，目前只有0.8亩，农业基础薄弱；广州需保障近1100万人口的农产品消费供给，责任重大。没有农业现代化就没有真正意义的广州现代化。加快推进广州特色都市型现代农业建设，是建设立足广东、辐射华南、影响东南亚现代化大都市不可缺少的重要组成部分，也是建设广东“首善”之区的重要举措，对于增强广州城市综合竞争力，促进广州经济协调发展等都具有重要作用。

2. 全力提升农业科技自主创新能力和成果应用水平

2002年以来，广州在全省率先开展农业科技攻关项目招投标工作，精心选择41个农业科技攻关项目，面向社会公开招标，利用广州地区各级科研力量攻克一大批制约广州农业发展的科技难题，创新农科教、产学研紧密结合机制，使农业科技成为广州市现代农业发展的重要支撑。2007年，广州市农业科技成果转化率、良种覆盖率分别达到73％和91％，农业科技进步贡献率则达到55％。2007年制定实施了《广州市农业良种补贴实施方案》，依托农业良种单位以优惠价格将优良品种提供给农民，获得良好的社会经济效益。还在全省率先实施农业科技进村入户工程，不断创新农技推广新手段、新方法。

尽管广州农业科技在全省处于领先水平，但农业科技工作仍面临如下的问题：一是广州农业科技进步贡献率为55％，较之上海的58％和天津的56.2％要低，与美国的81％以及德国、法国、英国等国家的90％更是相差甚远，至于73％的农业成果转化率较之发达国家高达85％—90％也有较大差距；二是广州市农业科研经费占农业GDP的0.46％左右，较之发达国家的3.3％和发展中国家的1.1％要低得多；三是广州农业科技自主创新能力仍不强，部分制约广州市农业发展的关键共性技术难题攻关未能有效突破，如荔枝、香蕉等农产品深加工技术发展滞后，荔枝保鲜技术没有得到解决，制约了从化、增城等荔枝主产区的农业经济发展（广州市是广东第二大荔枝产区）；四是农业科技创新体系尚未健全；五是农民整体素质仍有待提高。为解决上述问题，要采取如下对策：（1）加强农业科技创新体系建设，整合广州地区的农业科技资源。明确广州市农业创新体系建设重点和方向，加紧建设广州市农业高科技示范区和南沙现代农业科技园区。利用地缘优势整合广州地区各级农业科技资源（如省农科院、华南农业大学、仲恺农学院、广州农科院等科研单位），通过科技合作，以项目为纽带，充分利用农科院校雄厚的科技力量，发展广州“三高”农业。大力支持农业创新平台建设，扶持符合条件的市级科研机构进入国家农业科技创新体系，鼓励农业企业开展技术创新，支持有条件的农业企业成立技术研发中心。（2）建立政府为主导的多元化、市场化的科技投入体系。把农业科研投入放在公共财政优先支持位置，大幅度增加对农业科研投入，形成稳定的投入增长机制。力争到2010年全市农业研究发展投入占农业GDP比例达到1％。在财税、金融和技术改造等方面给予企业优惠政策，鼓励并引导企业、个人和其他社会主体对农业科研活动进行投资，拓宽科技创新投入渠道。（3）建立高效科研推广运行机制，完善科研推广机构投入机制。理顺科研和推广体系的管理体制，以农业产业化发展为中心，建立科研推广为农业产业化服务的运行机制。建立行政和事业单位分离的科研推广体系，以原有镇级的农技、农机推广站为基础，完善农技推广网络。建立稳定的政府投入机制，多渠道筹措资金，建立多元化的新技术研究、开发、推广与应用的投入体系。完善农业科研招投标制度，加大科研攻关力度，努力解决制约广州市农业发展的关键技术难题。（4）突出抓好科技工程建设，提高广州市农业科技自主创新能力。抓好农业科技进村入户工程、农业科技攻关招标工程、农业高科技示范基地建设工程、良种科技工程等，特别要通过实施农业科技进村入户工程，大范围推广应用农业科技，加快农业科技成果转化。大力推进农业信息化，健全农业信息收集和发布制度，提高信息技术在农业生产领域的运用水平。（5）建立农业教育和人才培训体系。加快培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，重点是要组织实施主体培训，启动、实施“三大工程”（“新型农民科技培训工程”、农村劳动力转移就业培训的“阳光工程”、“农村实用人才培训工程”）等。

3. 推进农业产业化经营与提高农民组织化程度

在农业产业化经营中，“龙头企业+以专业农户为主体的农民专业合作社”是当前发展现代农业、增加农民（初级产品生产者）收入的可行的现实途径。当前要深入推进农业产业化经营，广州结合自身实际应采取如下对策：（1）大力培育龙头企业，发挥龙头企业带动作用，提升产业化水平。目前，广州市有农业企业和规模以上农场2000多家，生产总值合计近100亿元，占全年农业总产值近40％；规模化经营面积占全部农田面积的比例超过1/3；有龙头企业68家，其中农产品生产加工型、农业生产资料型的有63家，产值共达83.19亿元，农产品市场流通型的有5家，交易额共达230.12亿元；68家龙头企业共带动农户27.15万户，占全市从事农林牧渔业生产户总数的55％。在现有龙头企业68家的基础上，力争到2010年市级农业龙头企业达到80家以上，培育出若干个年产值超过5亿元的农产品生产加工型龙头企业。坚持以“扶优、扶强、汰劣”原则扶持和培育农业龙头企业，不分所有制性质，只要有实力、能带动农民致富、经考评合格的企业，在资金、技术、信息等方面一视同仁给予扶持。对龙头企业实施基础设施建设、购置大型机械装备、进行新品种、新技术、新工艺研发等，予以财政补助支持；对符合农业产业结构调整政策及对农民致富作用较大的农业龙头企业提供贷款贴息和贷款担保，扶持其发展壮大。要支持龙头企业扩大经营，带动周边村民加入合作经营。以自愿、规范、效益为原则，加快农村各类经济技术、经营销售合作组织建设。继续加大农业招商引资力度，大力支持农业龙头企业发展农产品加工。（2）提高农民组织化程度，加快农民专业合作经济组织发展。农民专业合作经济组织是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织，也是现阶段农民经济组织的主要形式。农民专业合作经济组织以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的采购，农产品的销售、加工、运输、贮藏，以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。以《农民专业合作社法》的实施为契机，农民专业合作经济组织在未来一个时期将得到较大发展，从而大大提高我国农业组织化程度。农民专业合作经济组织在新农村建设中的作用，就是促进生产发展。从广州各区（县级市）实践看，凡是农民专业合作经济组织发展起来的地方，基本上都出现了“建一个组织、兴一个产业、活一方经济、富一批群众”的可喜局面，有效地提升了农业产业发展水平。从广州改革开放以来的实践看，率先开展农业产业化经营是广州农业发展的一大特色。早在20世纪80年代初期，白云区江村养鸡场就开创了“公司+基地+农户”模式，成为名闻全国的“江高模式”。广州市目前已形成“公司+基地+农户”、“公司+中介组织+农户”、“专业市场+农户”、“公司+协会+农户”等不同类型的产业化组织模式。有较规范的农民专业合作经济组织60多个，成员7000多人，带动农户6万多户，基本覆盖了蔬菜、畜禽、岭南果业、花卉、渔业等特色优势产业，初步建成了都市型现代农业的经营体系。要继续引导兴办农民专业合作组织，使农民专业合作组织继续成为促进广州都市型现代农业建设的基本经营主体。在“公司+基地+农户”等模式基础上，加入政府支持因素，采取“公司（龙头企业）+基地+农户+村（社）+政府”生产经营模式。在继续发展不同类型的产业化组织的基础上，通过合作经济组织数量的增加以及相互的联接、整合，逐步扩大农民专业合作经济组织的产业、区域和农户覆盖面，力争到2010年每个优势产业都至少要有一个以上专业合作经济组织，从事优势产业生产的专业大户都能加入各种专业协会。（3）调整优化农业结构，壮大产业化群体。推进农业结构调整，促进农业产业升级，是发展现代农业的重要前提。结合广州都市型现代农业发展，调整优化农业结构，壮大产业化群体，要根据广州各地的资源禀赋，着力加强农业主导产业的区域布局规划，在继续实施“三个圈层”（即近郊圈层发展绿色园艺和休闲农业，中郊圈层发展畜牧、水产、水果、蔬菜、优质谷等种养业，远郊圈层发展特色农业）的基础上，积极调整农业布局，通过大力推进第一圈层畜牧、水产业转移和第二、三圈层优势产业基地建设，以专业化、规模化基地引导优势产品向优势产区集中，逐步向多功能、组团式的方向发展，形成各具特色的优势产业带。为加快蔬菜、花卉、水果、水产、农林牧渔服务业等优势产业快速发展，要继续以现有的20个都市农业示范区为核心，着力加快推进蔬菜基地、水果基地、渔业基地、花卉示范区及畜牧场的建设。通过引导扶持基地优化品种结构、改善设施条件、应用科技、扩大规模等途径，提升基地的档次，增强基地的示范、辐射带动作用，努力办成农业现代化的示范区。在健全广州现代化都市农业体系的基础上，重点突出观光休闲农业与生态农业建设。市农业局等有关部门要抓紧制定扶持观光休闲农业发展的政策措施，尽快完成《广州市乡村旅游点服务质量标准》的制订工作，抓紧规划建设广州农业“一日游”或“两日游”路线，推进广州市观光休闲农业的全面发展，拓展农业旅游观光功能、休闲度假功能和科普教育功能。鉴于广州市现有的180多万亩耕地中有10％的耕地污染超过临界值，以及农作物受污染十分严重（如稻谷的污染超标率高达90％，蔬菜中的铅和镉污染超标率也超过15％）等情况，要提高土地产出率和保护土地，提倡多施有机质肥，发展畜牧业和林业，提高地力，涵养水源，保护生态环境。保护土地要有规划，要依法治农，使生态农业在广州中心城市的发展中发挥出综合效益。（4）积极发展以农产品为原料的加工业和增值潜力大的观光休闲农业等第三产业。广州的农业产业链条较短，农产品深加工的程度不高，减少了农产品的附加值，也减少了农民分享农产品转化为最终产品过程中的收益的机会。加快以民营经济为主体的各类企业发展，继续大力扶持、发展乡镇企业，引导乡镇企业进行结构调整和体制创新，大力发展农产品加工业。利用广州第三产业发展的强劲优势，积极发展农村第三产业，尤其是农产品流通服务业和生态旅游业，带动地方特色产品销售，提高地区知名度。如在发展观光休闲农业方面，可借鉴、推广增城市引进知名企业开发旅游资源（如“广之旅”开发白水寨）、大力发展观光型农业的做法，大力发展“农家乐”和“乡村游”，以农村旅游业为龙头，带动广州农村第三产业发展。抓紧研究制定财政支持和建设用地优惠政策，鼓励和引导有实力、有潜力的农业科研基地、农业企业、“一村一品”专业村等发展观光休闲农业。抓紧开展农业乡村旅游专项规划编制，加强基础设施配套建设，做好“广州农业乡村旅游示范点”评定工作，集中力量抓好南沙滨海农业乡村游、岭南水乡特色游、千年花乡观光游、北部生态农业乡村游、农业科技观光游等精品线路和重点景点建设，带动形成一批特色鲜明、内容丰富、设施完善、规模较大、管理规范的农业乡村旅游区，增加当地农民收入。（5）实施品牌战略，增加农产品附加值。近年来，广州市大力发展品牌农业，倡导“一村一品”发展模式，对传统名优农业特产进行了系列的开发和推广，创立品牌优势，发展了一大批传统名优农产品，通过对农产品进行深加工和包装，引导企业积极实施品牌战略，注重策划宣传，打造产业品牌，大大提高了农产品的知名度和市场竞争力。如增城市大力发展品牌农业，对传统名优农业特产进行了系列的开发和推广，与中央电视台《乡村大世界》栏目组联合举办“中国增城菜心节”，创新了销售模式，通过邮政快递把增城菜心送达穗、港、澳等地，使增城菜心获得“广东人民最喜欢土特产”的称号。增城丝苗米还成为广州市第一个受国家保护的地理标志产品。增城荔枝、增城丝苗米等品牌效益凸现，农民在农产品升值中实现增产增收。今后广州要继续推进农业品牌战略，完善“一村一品”发展模式，推广荔枝、蔬菜、渔业等品牌的经营，加快推进“广州特产”（农产品类）的评审认定工作，积极推介包装广州名优品牌，为做大做强广州地方特色农业，促进农业特色产品生产与经营，培育优质特产品牌，提高广州农业综合效益，推动广州都市型现代农业、商贸业和旅游业的发展服务。实施农产品地理标志战略是发展现代农业的重要途径。实施广州的农产品地理标志战略，应着力抓好几方面工作：编制开发和保护规划、建立交易平台、加快信息查询和服务体系建设、构建地理标志标准体系和完善保护法律法规等。

4. 培育现代流通服务主体，提高农业产业效益

近年来，广州市按照“大市场、大流通”理念，推进农产品中心批发市场建设，巩固和发展了华南地区农产品流通枢纽中心地位。据不完全统计，目前全市农副产品批发市场有136个，其中交易面积5000平方米以上的批发市场70多个，常年流通到广州和珠江三角洲地区以及全国各地的农产品品种100多个。2007年，江南果菜、芳村花卉、嘉禾生猪、黄沙水产、江村家禽五大中心批发市场总交易额接近300亿元。目前，广州已形成了中心批发市场、产地批发市场、农贸市场和超市协调发展的农产品流通体系，广州的蔬菜、水产品、观赏植物、生猪的交易价格已经成为全国性的指示价格。广州市还通过搭建“广州名优农产品博览会”、“中国（广州）国际果蔬交易会”等平台，积极组织开展多层次、宽领域的农业经贸展销活动，努力做到“引进来”和“走出去”相结合，着力提升广州农业整体形象。为了大力促进现代农业交流与合作，有效实现经济效益和社会效益的统一，广州现代农业发展要进一步以市场需求为导向，把现代流通体系作为市场有效运作的载体。

广州农产品（如荔枝、香蕉等）的“卖难”问题折射出的实质是农村市场体系的制度性缺陷，反映在市场上是农产品流通不畅顺、价格低廉，缺乏把鲜活农产品便捷、快速地销往消费终端的通道和网络。尽快建立与现代农业发展相匹配的现代市场体系，成为现代农业建设的当务之急。建设现代市场体系，重点是构建畅顺高效、便捷安全的农产品流通体系。要继续大力发展适应现代农业要求的物流产业，培育多元化、多层次的市场流通主体。也就是要大力培育农产品经纪人、批发大户和运输大户，扶持农产品专业流通经济组织，扶持具有带动能力的生产、流通、销售一体化的龙头企业。大力发展新型流通业态，鼓励和引导农产品直接进入零售市场，鼓励连锁超市、供销合作经济组织在农村建立农产品生产基地，实行订单生产、合同生产，扶持发展物流配送系统，发展冷藏运输。大力改造传统的农产品批发市场，提升其交易的能力。在农业主产区扶持建设鲜活农产品冷藏库，如广州正在建设的“中央大厨房”就是一个很好项目。完善农产品流通领域的标准体系和监测体系，实行采购、储存、加工、运输、销售等全过程质量安全控制，规范农产品流通秩序。完善促进农产品出口政策体系，大力开拓国际市场。利用好农业信息网，加强市场信息网的建设，使信息网络向龙头企业、批发市场、中介组织和有条件的村延伸。多渠道筹集资金，多建立一些村民上网培训中心和行政村上网服务点，积极引导农民充分利用现代科技手段，快捷获取信息和开展网上交易，开辟新的“绿色通道”，做到信息惠农。利用广州市场繁荣、人才众多、服务体系比较完善的优势，争取把广州农村市场及其服务体系与整个广州的市场和服务体系联通起来，建立和扩大广州的农产品市场。

5. 加强农田（鱼塘）水利建设，夯实农业产业化基础

必须搞好农田、鱼塘的标准化改造，不断提高农业综合生产能力。从1995年起，广州市就开始对农业基地、示范区和农业龙头企业的连片农田、鱼塘进行标准化改造。截至2007年底，全市完成15.6万亩农田（鱼塘）的标准化建设，累计完成面积已达117.2万亩，占2010年规划总任务的73％。经过改造后，农业生产条件明显改善，农田土地利用率和抗御自然风险的能力普遍提高，鱼塘的产量、产值、利润大幅度提高。“十五”期间，广州市单位面积耕地农业产值年均递增11％，农业劳动生产率年均递增6％。尽管广州农业基础设施得到大力改善，但2008年初的寒潮灾害使广州农业生产损失严重。这在一定程度上暴露了广州农业基础设施仍然比较薄弱的问题，农业装备水平、应急能力仍未能抵御较大的自然灾害。

必须继续推进现代农田（鱼塘）标准化建设，进一步完善规划，明确责任，加强管理，采取有力措施，力争每年完成14万亩以上农田（鱼塘）的标准化建设任务，确保到2010年完成146万亩农田的标准化建设规划任务。要指导和扶持示范基地、龙头企业完善保温、种苗繁育、储存等设施，提高农业装备现代化水平。要大力推广农业机械化新技术，加快推进园艺、养殖业生产过程和农产品加工机械化，积极培育农机大户和农机专业服务组织，强化农机社会化服务能力。要继续抓好“沃土工程”建设，扩大测土配方施肥，改善耕地质量。要加大资金投入力度，确保2008年底前全面完成全市城乡水利防灾减灾工程建设任务，并抓好重点水库、堤防除险加固和“五小”水利工程建设，全面提升防御自然灾害的能力。（十）加快农村富余劳动力转移促进农民增收

1. 强化农民就业培训和服务，鼓励和扶持农民自主创业（1）继续完善广州农村劳动力第二、三产业技能培训和转移就业服务网络。开展创建充分“就业村”活动，完善和巩固村级劳动保障服务工作站，积极探索建立市场化运作、规模化经营、一体化服务的劳务派遣组织，推广定向、定点、订单式培训，提高转移就业率，力争到2010年，全市农村从事第二、三产业的劳动力占全部劳动力总数比例达到60％以上，农民的工资性收入占纯收入的70％以上。（2）大力开展农村劳动力转移就业（免费）培训，全面提高农村劳动力素质和技能。围绕广州产业发展特点，以市场需求为导向，开展订单培训、定向培训和委托培训。重点加强广州配套产业（如汽车、机电、石化、信息等）的职业技能培训和相关服务业职业技能培训，形成促进城乡就业的培训机制，实现“培训1人、就业1人、脱贫1户”的目标。针对农民转岗就业问题，必须整合资源加快建设农民工培训体系，努力拓宽农村劳动力就业渠道。通过“校企联合、订单办学”、“项目带动，定向培训”等方法，促进农村剩余劳动力就地转移。要深入实施新型农民科技培训工程，力争每年培训7000名以上新型农民，使每个留守在农村的劳动力较好地掌握1—2门农业适用技术，提高农民特别是纯务农户从农业内部实现增收能力。（3）继续做好对北部6个山区镇的富余劳动力的帮扶培训工作。大力推广增城市派潭、正果等镇把转移富余劳动力、大力发展劳务经济作为富民兴镇和化解“三农”问题的突破口经验，积极实施培训规范化、就业技能化、输出组织化、服务人性化的“四化”措施，帮助山区农民增收致富，从根本上解决制约广州市山区农村发展的根本问题。（4）全程安置“农转居”人员和失地农民。从增加就业岗位，为大多数群众特别是作为弱势群体的农民服务的角度出发，调整农村经济与社会发展的思路，特别是高度重视“农转居”人员和失地农民的就业问题。鉴于广州征地大部分用于工业开发的实际，要求占地企业必须适当或优先使用“农转居”人员和失地农民，并将此款列入项目开发建设合同中。公益性岗位和辖区企业用工，在同等条件下也要优先招用本地农民，机关、事业单位在新增的公益性岗位中，要以不低于40％的比例招收所在的“农转居”劳动力。政府必须为“农转居”人员和失地农民提供与城市下岗职工同等的就业优惠，实行持证上岗和同工同酬。保证失地农民和城镇职工一样享有合法权益，对失地农民自主创业在有关税费上给予减免。（5）加强镇、村劳动保障工作平台建设，建立覆盖城乡的就业管理服务体系。将信息管理网络向村劳动保障工作平台建设延伸（特别要覆盖到北部山区六镇的每一个村），力争拓展成为四级信息管理网络，推进就业管理中心向基层就业服务机构下移。形成广州各区（县级市）之间的就业互动机制，由中心城区与近郊和远郊区（县级市）“结对子”，帮助近、远郊区（县级市）农民在本市范围内转移就业。建立规范的城乡劳动力市场管理机制。实行就业失业实名制，建立适龄劳动者电子信息档案和信息数据库，实现对劳动力就业的跟踪服务和管理。继续建立健全广州城乡劳动力资源统计普查制度、就业失业动态管理制度、困难群体就业援助制度、促进就业补贴制度等就业制度体系。（6）努力改善农民创业环境。要研究制定有关政策，积极扶持有创业愿望的农村青年、退役士兵和高、初中及回乡的大中专毕业生开展创业活动，积极扶持被征地农民和转产转业渔民就地创业，鼓励农民工回乡创业，扶持农民解决自主创业遇到的资金、技术、土地、劳动力保障、证照办理等问题，实现创业富民、创业强农。要创新扶持农民自主创业机制，研究制定扶持农民自主创业工作的有关政策，帮助农民解决自主创业遇到的资金短缺、融资困难、经营管理水平不高等问题，扶持农民在乡村或中心镇创办民营企业，发展工商服务业，投资农业规模生产经营，以创业带动就业，实现创业富民、创业强农。

2. 提高农民综合收入，重点保障农民财产性收入

增加农民综合收入是广州推进城乡区域协调发展的关键和落脚点。目前，广州农民收入主要由三部分组成：工资性收入、投资性收入和财产性收入。以增城为例，该市农民超过50％是工资收入，缺乏财产性收入和投资性收入。增城提出保证“四金”收入的思路，即通过打工做生意保证现金收入，发展乡村旅游增加租金收入，通过农村产业合作社股份制改造增加股金收入，通过社保、医保等增加保障金收入。可借鉴增城市的做法，在通过劳动力转移就业巩固工资性收入的基础上，引导农民合理使用补偿款，稳妥实现投资增值。（1）深入推进农村集体资产产权制度改革，进一步规范农村集体经济组织发展，继续做好农村集体经济组织证明书发放及相关配套工作，明确农村集体资产的经营管理主体及所有权归属。（2）完善农村股份合作制，加强资产量化、股权固化工作，健全村务公开、财务公开、民主管理、审计监督、会计代理（委派）等制度，维护农民的财产权利，提高农民的股份分红、租金等收入，促进农民在财产方面的增收。（3）进一步完善农业补贴等强农惠农补贴政策，提高农民的转移性收入。（4）继续完善对贫困村的补贴政策，建议提高补贴标准，2009年保证贫困村的集体收入达到10万元以上。（5）积极指导清理村级债务，加大力度支持化解公益性债务，减轻农村集体经济负担。（6）坚持加强农民负担监督管理，防止农民负担反弹。（课题组组长：王永平；副组长：李三虎；成员：陈治桃、黄克亮、霍秀媚、温朝霞、黄凯旋、冯仿娅、彭前卫、曾敏灵。）

第19次（2008年）广州市社会科学研究课题招标三等奖成果 广州城乡区域协调发展研究

实现城乡协调发展，是我们面临的一个紧迫的历史任务。长期的二元经济社会结构形成城乡分割，形成反差强烈、矛盾突出的“三农问题”：农村大大落后于城市发展，有人称中国“城市像欧洲，农村像非洲”，农业经济地位孤立而不牢靠，产业落后，农民游离于城乡之间，得不到应有的社会保障，农村剩余劳动力出路不多，进城也得不到户籍居民的福利，农村土地被低价征收无异于农民向城市“进贡”，农民工低廉的工资还经常得不到保障，农村公共产品短缺，多数农村集体经济乏力，部分“能人”当村领导却自己顾自己发财，农村经济社会矛盾尖锐。从另一个角度看，农村落后在于城市化、工业化落后，城市化水平不高，不等价的交换使农民缺乏进城资本，工业化水平不高，农民工资偏低，大工业、高科技产业吸收不了多少农村剩余劳动力，中小企业负担重、发展滞后，容易受市场影响。三农问题虽然发生在农村，但主要原因仍然是城市化、工业化发展水平落后、制度改革滞后的问题。

1. 消除金融海啸负面影响的主攻点之一

当前，部分工厂关门遣散工人，成千上万农民工大批返乡，小部分回归农民可以在农村创业，但农村人多地少，年轻农民工难以再融入农业种养生活，既不会农活也不习惯，部分人会回流城市游荡，在寻找不到合法的生计时，不排除会有人作奸犯科，引发社会动乱。可见，加速城乡协调发展步伐，建设适宜创业和适宜居住的都市，扩大内需，增加就业岗位，保持城乡群众安居乐业，既有重要的现实性，又有强烈的紧迫性。

2. 加速广州城乡协调发展是长期的中心任务

为完成本课题任务，我们多次深入农村调研，深切感到本课题的重大意义。一方面，广州保持多年高速发展，已经严重落后于城市发展的农村急切要求改变落后状态，切实增加农民收入成为体现改革开放成果的标志之一，加速农村经济社会发展成为稳定全局的大事；采取有力措施缩小不同农村地区差距，成为研究探索的重要领域。另一方面，以开放改革对策推动农村现代化进程，为广州建设现代化大都市提供广阔空间和丰富的资源，农村地区有最大的潜力市场，有最深厚的发展余地，是建设世界城市的最广阔空间。农村建设是现代化建设的关键。如果没有农村的现代化就没有广州的现代化，广州建设现代化国际大都市的目标就会落空。打破城乡分割的传统格局，统筹以城带乡，以工促农，以工业化和城市化带动农业和农村现代化，实现城乡互动共进、共同发展的新格局。再就是，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，把农村经济社会发展纳入国民经济社会发展全局中通盘筹划，综合考虑。加速城乡协调发展就是将城市生产要素在一个历史时期向农村倾斜发展、优先发展、加速发展、持续发展，以农村领域作为全社会发展的重点，构建以城带乡、以工哺农、城乡互动、农村优先的创业与宜居的大环境。在党十七大报告中，明确提出“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”。解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全市工作的重中之重。

3. 城乡协调发展是广州建设“首善之区”的应有之义，是所有任务中的重中之重

贯彻十七大提出科学发展观，争当落实科学发展观排头兵，实现建设“首善之区”的客观要求，达到包含经济、政治、社会、文化建设，服务“五位一体”，做到“第一个，最好的”的综合目标。广州城乡协调发展同样也是建设国际化大都市必须遵循的普遍规律。从国际化大都市的发展经验可以发现，城乡协调发展是建设现代化国际大都市的必由之路。二、广州城乡发展现状（一）城乡协调发展工作简评

广州经济的持续发展，提高了经济实力。在工业化、城市化过程中，带动了农村地区的发展，农民生活水平得到了提高，为实现城乡协调发展提供了良好的基础。在总结成绩的同时，我们看到不足之处。

1. 农业取得显著成效，但还不能满足发展需要（1）农业持续发展。广州农业所占比重有效减低，2006年，农业增加值占GDP比重仅为2.39％，农业仍一直持续增长。根据《2006年广州市国民经济和社会发展统计公报》，2006年第一产业增加值为145.51亿元，增长6％。全年完成农林牧副渔总产值为248.77亿元，增长6.2％。农村经济结构逐步调整，经济作物和适销对路的农副产品增长明显，特色农业产值为88亿元，增长7.0％。但是，农村经济结构过于简单，抑制了农村现代化发展。（2）农业产业化速度加快，但普及速度还不足。全市市级以上农业龙头企业达50家，其中国家级龙头企业3家，省级龙头企业8家，都市农业示范区20个。全年农业产业化产值为36.45亿元，增长5％；农业产业化规模达16％。传统农业在广州的地位比重不大，新型的农业产品发展迅速，一是满足居民生活方式转变的消费方面产品和服务增加，例如居民情感消费增加表现在花卉市场需求量大，休闲健康需要表现在农村地区农家乐饭店、野外体育项目包括越野活动、钓鱼、假日农庄等消费。二是对城市肉禽蛋奶供给量增加，养三鸟、养猪等大中型养殖场增加。三是生态森林面积增加，青山绿水建设，退耕还林，林业与旅游业相结合，产业化程度有所提高。集约化生产推动了农村生产方式的进步。（3）农民收入持续增长，但与城市居民收入差距大大拉开，农业风险缺乏必要的社会保障措施。2006年全年农村居民家庭人均纯收入增长10％，扣除价格因素，实际增长8.3％。同时，全年农村居民家庭人均生活消费支出5629元，增长4.3％。农村居民恩格尔系数为42.6％，下降了0.6个百分点。

2. 构建城乡发展的空间框架，资金投放仍以城区为主（1）广州提出了“东进、西联、南拓、北优、中调”的城市发展概念，城市行政区域扩大至7434.4平方千米。从城市扩张角度将周边农村纳入其范围发展，合并村镇，加快城市化步伐。如萝岗区九龙镇对基础设施建设投入50亿元，开发九龙大道、改造村庄基础设施，为每个村建立灯光球场、卫生站、自来水接通到农家，改变了农村“脏、乱、差”现象。（2）大力支持中心镇建设，但对于资金需求量巨大的乡镇建设还是“僧多粥少”。从2003年起，广州以中心镇为重点的规划和建设推动农村建设。市级财政每年安排5000万元以上，按照“高起点规划，高标准建设，高效能管理”的要求，完成了首批5个中心镇镇域、镇区和中心村三个层次总体规划的制订，全面铺开基础设施以及功能区等硬件建设。目前，广州17个中心镇总体上经济集聚发展呈现良好势头，建设规划日趋完善，基础设施建设稳步发展。2005年，市、区两级财政预算安排统筹资金2.25亿元，落实优惠政策返还税费2.8亿元，市政府各有关部门共安排2.95亿元专项资金支持中心镇建设，比2004年增长30.2％。2006年，全市两级财政预算安排统筹资金2.4亿元，市级财政在坚持对每个中心镇各补助1000万元的基础上，把江高镇、花东镇、大岗镇、太平镇、新塘镇5个镇作为近期重点扶持建设的对象，每年每镇再增加300万元的财政支持。近年来，全市中心镇建设通过市、区财政和各个渠道筹措建设资金达到15亿多元。中心镇的规划起点比较高，基础设施建设投入力度大、效果好，转移了农村富余劳动力。（3）新农村建设刚开始，大部分农村仍然落后，空心村增加。加强农村建设规划，广州首次把1146条村庄纳入新编制的2020年城市总体规划，目前已经完成所有村庄的控制性规划，正在逐步推进修建性详细规划，已经完成番禺区30条和萝岗区9条的村庄规划，2007年完成327条村庄规划，严格控制新的“城中村”出现，合理化农村的生活、生产方式。每年投入农村的建设费用有增无减，实施了多项支农建设项目，例如农村道路硬底化、危破房改造、改善饮用水质、改善医疗卫生条件等。启动“示范村”建设，市规划设计机构和职能部门对20个“示范村”进行专业设计与改造。

3. 开始构建覆盖城乡的基本公共服务体系，有待继续努力（1）以民生为核心提高农村社会保障水平。在坚持“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的方针下，广州市由政府、集体经济组织、村民三方各自负担相应部分，加快建立覆盖城乡的社会保障体系。至2007年末，有94.5％的农村人口参加2007年度农村合作医疗。（2）广州城乡共建单位对文明村建设给予了大力支持和帮助，推动城市文明向农村延伸。充分考虑各村经济社会发展和群众的承受能力，制定了“五改五有”标准。建立了规范管理机制、资金筹措机制、长效管理机制、创建工作机制。（3）加大农村中小学校建设力度。广州对农村中小学校建设下了很大功夫，改造麻雀学校、改善教师待遇、补贴贫困学生、建设教育强区、建设教育强镇等方面明显进步。特别是依托区一级财政力量，大力发展新农村建设。从2005年至2007年，市、区（县级市）两级财政共投入49.56亿元，重点用于加快农村教育事业发展，对农村地区义务教育阶段的学生免收学费、学杂费。

4. 促进城乡人居环境改善，缺乏城乡统筹的生态规划与投资体制

以生态建设为主线建设山水园林城市，贯彻十七大报告提出生态文明的理念，反思了人与自然关系中环境污染的代价，强调建立人与自然的和谐相处关系，建设一个具有生态文明的社会，不断提高人的生活质量的基础上，建立资源节约和环境友好型社会。农村是生态文明建设的主战场之一。近些年，广州加大了对农村资源、农田的保护力度，特别是郊区自然资源、旅游资源等的保护和开发。但是农村工业化和农业产业化步子迈得不大，规划和建设还未能走上正轨，已开始的建设项目还未达到预期效果。农村土地细碎化的经营、生产力过度分散的布局，还未得到有效整合，直接影响投资效益。农民转型速度不快，农业在国民经济中地位下降，农村土地低效利用，未形成全市性的农村现代化投资体制，城乡差距扩大。（二）城乡协调发展问题分析

广州经济社会的持续发展，提高了农村地区经济实力，农业得到增长，农民收入水平得到提高。与此同时，并没有根本改变农村是弱势区域、农业是弱势产业、农民是弱势群体的局面，由于城市和工业发展速度长期快于农村，城乡差距有扩大趋势。

1. 农民收入增长持续放慢明显（1）改革开放使农民收入快速增长，但相对于城市居民收入水平，增长幅度偏低，城乡居民收入水平差距进一步扩大。据抽样调查，“城市居民年人均可支配收入”由2000年的13967元增加至2007年的22394元，扣除价格变动因素，平均每年增长6％左右。“农村年人均纯收入”由2000年的6086元增加至2007年的8613元，平均每年增长3％左右。最高收入家庭人均纯收入与最低收入家庭人均纯收入比为4.8:1。在改革之初，城市居民收入水平是农村居民的1.8倍，城市居民收入增速平均比农村居民高1.37个百分点，2007年城市居民收入是农民的2.6倍。城乡消费水平差别大，2005年全年城市居民家庭人均消费性支出14468元，农民平均每人5396元，农民与城市居民人均消费性支出之比为1:2.68。即使是农村与农村之间，农民收入差距也十分大，萝岗区农村年收入只有5151元，比起全市平均水平低了34％，从化农村收入更低。2006年农民恩格尔系数为42.6％，多数人仅维持温饱水平，缺乏文化消费，制约了后续发展能力，相比2001年农村居民恩格尔系数仅降低1.17个百分点，同期城市居民的恩格尔系数下降了3个百分点。表1说明了广州城乡居民收入水平的增长情况以及差距水平。表1　2000—2007年广州市城乡居民收入差别变化情况数据来源：广州市统计年鉴、广州市农业信息网。图1　2000—2007年广州市城乡居民收入差别情况（2）不同区域的农民收入差距大。以农业企业财务情况分析，全年经营总收入排在前三名的是白云区（102327万元）、天河区（70138万元）、花都区（67446万元），全年劳动报酬前三名是天河区（9449万元）、番禺区（5066万元）、白云区（4823万元）。而最低的区是黄埔区，全年营业总收入仅241万元，全年劳动报酬65万元。劳动收入占企业经营收入少，表明农业是弱质产业，劳动收入比重低。劳动知识结构改进慢与资本投入少，决定劳动工资报酬比重少。由于资本短缺与资本增长速度慢，农业资本有机构成较低，竞争力不高。表2表明农业企业工资水平较低，税收也少；全年营业税金占全年经营收入比重越高，一般情况下，则表明农业经济作物生产比重更大，效益更高。表2　全市农业企业劳动报酬、全年营业税金占全年经营收入比重资料来源：广州市第二次全国农业普查简明资料，2008年10月。图2　全市农业企业劳动报酬、全年营业税金占全年经营收入比重

不同区域农业企业的资本有机构成的差别，可以通过每万元劳动报酬推动每万元固定资产原值比例来看，高于全市平均水平的有：越秀区、黄埔区、萝岗区、白云区、天河区、海珠区。表明这些地方农业企业发展较好，越秀区农业企业是对区外农业投资，固定资产水平最高。农村与农村之间不同区域的差距原因之一，在于农业企业投资高低不同，也表明当地农业企业现代化发展水平。因而，荔湾区、番禺区、花都区、南沙区、增城市、从化市的农业企业均低于全市平均水平，农业企业化水平较低，以个体农户的简单农业劳动为主。表3试图计算农业企业资本有机构成的比重，说明每万元工资推动多少万元固定资产这一问题。数字越高则表明机械化和现代化程度越高。表3　广州农业企业资本有机构成比例资料来源：广州市第二次全国农业普查简明资料，2008年10月。图3　广州市农业企业资本有机构成比例（3）农民收入越来越依靠工资性收入的增加。农民工资性收入达到一半以上，表明劳动力向商品化、专业化、城镇化发展的趋势；农民财产性收入占11％，主要是以股份分红、银行利息、房地产租金等取得，但不稳定。在我们下乡调研中，明显感觉到一些乡镇市面上不如以前热闹，饮食业和百货业生意受影响，农民依靠租金收入和自办工厂受到经济大环境影响。可以预料，金融海啸影响日益明显，出口不景气，工厂倒闭、歇业增多，工人解散，外来工回家，在2008年后半年，乡镇房地产租金会明显下降，直接影响农民收入水平。这种情况从长远来看，一方面可以化“危”为“机”，是调整经济结构的好时机，提高企业核心竞争力；但另一方面，如何度过当前和今后一段时间困难，需要社会有关方面的努力，因此必须有科学对策和做好各方面准备，中心仍然是通过金融支持、技术和产品创新，搞活中小企业，增加就业岗位，同时将乡镇基础建设搞上去，改善农村投资环境。表4　广州市农民平均每人年收入情况资料来源：广州市第二次全国农业普查资料，2008年10月。图4　广州市农民平均每人年收入情况

2. 农村基础设施建设严重滞后，抑制了农村发展

近年来，广州完成和正在进行多项农村建设任务，但农村的基础设施建设仍远落后于城市。农民居住环境改良迟缓，公共交通不便，煤气、污水处理等城市集中供应的基础设施不到位，文化教育设施有所改善但仍旧落后。广州每个镇平均只有6条公共汽车线路，到村的公交就更少。“村村通”工程远未完成，农村公路还未完善，公路还未通到自然村。同城公交待遇差别大，汽车交通城乡不同价，一出市区，按公路交通收费截然提高一个档次，从广州市区到从化、花都的“长途车”比起市内公交车同样行驶时间价钱高约7倍。目前，轨道交通还是以解决市区交通为主，地铁接驳系统还未成型，还未充分发挥联结中心城区与乡镇交通的作用，为加速城乡协调发展必须提前做好规划建设。

农业固定资产投入严重短缺，且成下降趋势。在20世纪80年代城市化过程开始，城乡差距进一步拉大，重化工业和市区建设占用大量资金，农业投入严重不足，农业固定资产投资额大幅度下降。2006年农业固定资产投资额只有0.7亿元，比2001年同指标分别减少0.88亿元；2006年农业固定资产投资额占全社会固定资产投资额比重只有0.04％，2001年还有0.17％。2001—2006年6年中，全市农业固定资产投资总额仅占全社会固定资产投资总额的0.12％。由此造成农村基础设施短缺，据调查，全市农村只有34.3％的村制定“两规”管理条文，69.4％的村会清理卫生死角，58％的村会清沟渠、池塘，29.7％的村没有环卫措施，63.5％的村没有排污处理系统，63.5％的村没有绿化林带。增加农村投资已经成为城乡协调发展的关键。我们不能说，农村经济总量低，说明这是广州城市化、工业化的进步，因此农村投资必然大幅度削减，这种逻辑是站不住脚的。必须大力进行金融体制和政府管理体制的改革才能搞活农村投资，尤其在当前全国农村银行和农村信用社纷纷成为商业银行，风险大、无利可图的支农金融担子落到政府财政的肩膀上，道路会越走越窄。金融是农村发展的血液，中央已经做出重点发展农村金融的决定，广州在城乡协调发展中应向农村输送大量资金，采取政策倾斜，建立农村信用体系，通过“公司+农户”形式搞活农村经济，大力投入农村公共产品和强化农村公共设施建设，是当前农村发展的重中之重。下表是1990—2006年，广州市支农投资情况，可以看出总体下降趋势及幅度，由此可见，农村发展滞后的主要因素在于农村血气不足够、失血过多，因此，农村金融改革应该作为城乡协调发展与体制机制改革的“重头戏”。表5　1990—2006年广州市支农投资情况资料来源：根据《广州统计年鉴》数据整理。

农村建设落后的根源在于农村建设投资大起大落，与总体上大幅下降直接有关。过去十多年，城市化过程中强调市区建设，建设现代化大都市似乎只在市区和市中心区的标志性建设上，作为城市建设政绩的样板，长期严重忽略了农村建设的需要。事实恰恰相反，农村长期以来的“缺血”，成为拖累现代化大都市建设的最大“短板”。这需要我们倾注全力去关注和根本解决这一关键问题。图5　广州市全社会一产固定资产投资额图6　广州市农业固定资产基本建设投资额

广州农业贷款比重下降是客观事实，一方面原因是农业是风险大的行业，金融机构商业化使农业贷款大幅度减少。随着农村土地减少，农业经济削弱，农村创业机会不多，农业比重减小，需要的贷款也受限制。同时，农村公司化组织发展不够快，规模还不大。涉农资金大部分投入农村地区的房地产开发业和汽车业，使账面上农村贷款数字用于农村部分大大地打了折扣，从农村吸储的资金大部分并没有回到农村建设中去，农民贷款难和缺乏符合银行要求的抵押物而贷不到款，已经是一个要害问题。图7　广州市金融机构农业贷款比重

3. 农村公共服务和社会保障水平低，农民缺乏风险承受能力

在农村建立适合市场经济发展需要的社会保障制度，这是新农村建设的重头戏。社会主义新农村建设需要政府提供保障，但政府财政体系不适应、力量也不足以支撑全部社保支出。社会保障制度落后是新农村建设必须跨越的一道坎，要动员全社会力量及早完成。广州农村低保标准按不同地区，每人每月在130—220元不等。从2005年1月1日起，以区（县级市）统筹为主的新型农村合作医疗制度正式实施，筹资水平为每人每年39—100元，但2005年农民参保率为71.81％。在目前农民自我参保难以保障、外部提供没有可能的情况下，农村社会保障应主要通过国家行为完成，通过调动国家、集体、个人的力量完成。从目前实行农村社保制度现状看，村集体经济差异大是问题的焦点之一。靠近市区同时集体经济好的村可以负担村民的社保缴费，而集体经济较差、没有多少集体收益的村则难以负担社保缴费，村经济社向银行贷款为农民买社保。将征地所得首先用于解决农民社保，还须做好农民思想工作和妥善安排好农民经济收支。

公共服务设施缺乏。从医疗卫生设施来说，2004年，广州全市每千人口拥有医生数8.13人，而农村每千人口只拥有医生数1.69人。农民的保健水平与城市居民相比，有明显的差距。社区服务设施拥有数明显低于城镇，仅2000年至2002年，二者差距就由160个扩大到798个。全市只有63.6％的村实施垃圾集中处理，没有专职的环境卫生人员，包括村道清扫与保洁、垃圾收运等，只有41.2％的镇区生活污水经过集中处理，到村生活污水基本上没有处理。只有一半左右的村有幼儿园、托儿所，42.1％的村有图书馆，46.8％的村有文化站，50％的村有体育健身场所，30.5％的村有农民业余文化组织。信息化水平低，虽然村委会一般有电脑可以上网，但利用率很低。据调查，农村电脑利用率不足10％。

农民缺乏风险承受能力，往往因贫致病，因病致贫，因病返贫，近来开办农村医疗保险情况有所好转，但农民患上慢性病长期吃药仍然自费支付，经济压力很大。

4. 现代农业发展局部有进展，但总体发展缓慢（1）同一农产品，由于具有不同的品质，在市场上的价格可以相差很大。要获得农业的发展，取胜之道就是要以优胜劣，以先进产品替代落后产品，取得高附加值。通过改良和引进品种，使农产品具有更好的口感，更有营养，发展优质健康、合理高价的新型绿色食品。要注重农村生产结构的调整。重点发展具有市场前景的产品，把一些缺乏市场的农产品淘汰出去。目前，农产品品种质量下降，必须大力引进、研究、推广优质品种。（2）农村加工业发展不快，多数乡镇企业式微。加工业的发展，即可以在有条件的地方，在符合发展规划的前提下，选择发展一些没有污染的工业项目，发展农产品深加工，提高农产品的附加价值。农村产业升级慢。农村产业现代化速度不高，使农村生产与社会发展停留在低级水平，现代农村产业发展速度决定了农民收入水平增加速度快慢。第一产业占用人员近1/3，10年减少农村从业人员21万人，每年减少1.86％。

农业从业人员减少是城市化的进步表现，要提高农业劳动生产率当然要减少从事农业的人口。但事实上，在广州农村农田中劳作的有成千上万的外来务农人员，他们租用当地农民土地种植和养殖，供给城市居民需要。事实上，广州农业效率还有很大提高的空间，精耕细作的方式下所用于生产加工和服务方面需要更多更高技术水平的劳动力投入，表明了在农村地区创造就业机会的潜力很大。增加就业岗位，积极引导农民从事工商业，是促进城乡协调的核心问题。表6　主要年份广州市农业（第一产业）从业人员及构成比例资料来源：根据《广州统计年鉴》整理。图8　主要年份广州市农业（第一产业）从业人员及比例（3）必须加速农村劳动分工，以服务业促进农村发展。配合以现代服务业为主导发展农村经济，提高农村生产力。农村发展三产必须有针对性，注重发掘农村资源，进行整合、包装和营销，如开设农村特色“山川溯源、姓氏寻根、历史回顾”旅游专线等。如被联合国授予文化遗产保护的从化古村钱岗村广裕祠，以及其他众多古村落资源，都有待进一步开发。在城市化过程中，农村相当多的历史建筑、文化传统、人文资源面临被遗忘、被湮灭的危险。在农村城市化的过程中，必须保护好传统文化，保留城市发展的历史。广州作为“四地”文化发源地，相当部分资源分布在农村，例如，从化、番禺、增城、花都及荔湾区的芳村、海珠区、白云区等地都有较多文化资源。目前，广州已开展了抢救传统文化工作，首先是做好文物、文化遗产的普查，对原住民的族谱、宗祠、民俗节庆、传统民间工艺、宗族历史文物等做好收集或现状保护，对古代及近现代的文化人物史迹、古村落、非物质文化等文化遗产，以及散落的民间文化资源等进行整理。同时，注重对地方文化资源的发掘，利用其工艺在本地或外地生产，发展“一村一品”与打造特色农村结合起来。

5. 全市城乡区域发展不协调，差距拉大

广州市第二次全国农村普查登记住户人数为3309750人，其中常住人数为2915633人。按市属十区两县市分布，除中部越秀区以外的都有农村，北部有白云区、花都区、从化市，南部有番禺区、南沙区，东部有天河区、黄埔区、萝岗区、增城市，西部有荔湾区。

农业比重大的地区生产总值较低，正在加速工业化和城市化进程，可以后来居上。从农业经营户分布，按农业经营户占全市比例多少排列，最多的是增城市、从化市，其次是白云区、花都区、番禺区（分别占14.91％、24.38％、23.63％），余外是南沙区、萝岗区（分别占4.1％、4.40％），最低是海珠区、荔湾区、天河区（分别占2.39％、1.37％、0.48％）。表7　全市按经营主要农业行业分的常住户数资料来源：广州市第二次全国农业普查简明资料，2008年10月。

工业化、城市化步伐快慢决定了一个地区发展水平高低。天河区是改革开放的成果之一，经过30年高新技术企业发展和天河新都市中心建设，经济总量居第一，比重达到17.38％。越秀区以16.86％居第二名。第三名是花都区，新型工业发展快，有汽车生产基地和白云机场基地，狮岭镇皮革皮具生产成为国内首屈一指的基地，民营工业生产占比很大，因此花都区地区生产总值占全市13.38％。相对农业比重大的区、县市经济发展水平比较低，地区生产总值最低的是农业经营户最多的增城市、从化市（分别占5.22％、1.8％），其次是白云区、番禺区（分别占9.69％、8.84％），海珠区、荔湾区规模不大，分别占5.95％、6.05％。南沙区、萝岗区虽然都是新成立的区，但南沙工业发展时间短，还在起步阶段，只占4.29％，而萝岗区有经济技术开发区支撑，开发区向东部开拓，生产总值比重达到11.36％，居全市第四名。可见，农村地区占比例大的，通过工业化、城市化可以迅速取得地区生产总值上升的趋势，区域发展差距重点表现之一就是因不同地区工业化、城市化步伐的快慢不一而拉大距离。广州农民靠级差地租致富，已经成为农民经济的主要来源。在十七届三中全会决议中，加快农村土地流转，是加速新农村建设的重要策略。恰恰在这方面，农民并非都愿意将土地转让出去，宁愿守住一亩几分耕地作为生活保障。让多数农民乐意转让土地经营权，根本还在于农民经济方式的转变及社会保障等方面的完善。在土地价值日益看高、农民权益日益得到实惠的今天，关键还在于农村就业岗位的增加。使农民转到工商业就业，而不必全部或大部分依靠土地收入，那么农村土地经营权的转让步伐就会大大加快。同时，农村土地综合经营和多元化经营也会发展起来，通过科学的土地整理，使农村成为大都市发展的乐生和创业基地。表8　2007年广州各区、县市国民经济部分指标对比资料来源：《广州统计年鉴（2008）》。图9　广州各区、县级市国民经济部分指标对比

6. 自然禀赋差异与缩小发展不平衡（1）地理差异造成的贫富不均。广州农村以分布在山地丘陵地块为主。北部有白云区、花都区和从化市，山地多，地力较贫瘠，城乡差距较大。白云区农村在城镇化带动下，发展较快。农民收入与农村和城区距离成正比，离城区越远收入越低，反之，地理位置越接近，各种就业机会就越多。经济欠发达的北部农村，城市化步伐较慢，农民以种植蔬菜、经济作物为主。从化市处于山地，流溪河是广州主要饮用水源，占60％的供水量。南部有番禺区、南沙区，城乡市场经济发展水平较高，地质较丰厚，尤其以沙湾水道以北的番禺区民田地区为佳。南沙区在重化工业带动下，农村发展势头强劲，农村发展为新城市配套的旅游业，经济作物园区很有特色。（2）城市化速度直接影响农村土地利用价值。天河区城市化进程加快，改造农村土地股份制，进行“村转制”工作，农民洗脚上田，转为城市居民，但经济生活习惯仍然多少保持农民本色。农村集体留用工业用地申请转变为商业用地手续繁琐，是农民申诉的重点之一。农民由耕田变成“耕屋”，多建房子出租收租金，逐步由村集体组织开始转变为自建商业楼房出租，提高土地利用价值。天河石牌村等建成太平洋电脑城和高级酒店，从一产跨入高层次的三产。虽然这些村已经不再是农村管辖，但对其他地区以后转变为城区的农村来说，有着重要的启示作用。

房地产开发促进城市化。近年，各区、县级市采取发展房地产楼盘、文化教育和旅游战略，使农村地区成为投资开发的热土。但必须掌握房地产发展规律，土地要有序开发，保持市场相对稳定，抑制房地产投机，才能持续和合理提升房地产价值，既解决人民群众住房需求，又保证正常的投资取得长期合理的回报，持续发展房地产经济，保持城乡经济稳步增长。（3）借助大型项目发展民营企业，成为影响经济发展快慢的主要因素之一。工业发展差距是拉动不同区域经济发展的重要力量。花都区花东镇利用新机场发展物流业和加工业，经济发展呈现加速趋势。南沙区以重型工业推动村镇经济转型。东部萝岗区发挥经济技术开发区优势，加速农村改造，开发招商用地，促进边远乡镇走上工业化、城市化道路。三、制约广州城乡区域发展的原因

长期“重城轻乡、重工轻农”、向农村抽血式发展工业化和城市化的理念，是导致二元社会中城乡差距不断扩大的重要因素。改革开放前，农民长期受到工农产品价格剪刀差影响，在十来年城市化高速发展以后，农民受到征地低价与土地市场投标高价的剪刀差影响，不合理的利益转移成为城乡差距扩大的体制根源。（一）僵化的土地制度影响

1. 农村征地制度的影响

根据我国宪法，城市土地是国有土地，政府可以根据城市规划需要向农民有偿征收农村集体土地。征用农地是政府发展城市、工业的主要土地来源。在计划经济时期，除低价土地补偿外，按征地面积给征地农民招工指标是农民的出路之一。1978年我国实行改革开放，进入1985年房地产市场开始发展，低价征地与高价商品房加剧了地方政府、用地单位与征地农民的矛盾。2004年，建设部等规定开发经营用地要经过公开的“招标、拍卖、挂牌”形式出让，地价日益高涨，商品房价格翻了一番，但征地单位继续以“计划经济”标准给出征地补偿，巨大的土地级差收益落到政府与房地产企业手中。现行土地政策仍是从农村土地征收的转换上取得城市和工业发展的资金。如何有效保护农村土地所有权与收益权，如何通过土地利用效益增加集体经济实力，以及如何实现被征地农民向城镇转移等问题，必须切实加以解决。城市化征用农民土地是解决城市发展空间的一个重要方面，但要在切实保护基本农田和农民利益前提下进行。要研究被征用农地的农民利益保障和扣除级差地租后出让土地“涨价归农”的可行性，即采取合理分配土地增值的办法，鼓励农民积极参与城乡建设。

2. 农村土地流转的限制

国家严格控制土地出让行为，土地流转逐渐普遍推开，优化了农村土地利用的途径。农地流转是实现农业规模经营、合理配置土地资源与提高土地利用效率的重要途径，但广州在农地流转方面存在很大问题。（1）广州农地流转进展慢。全市农村土地流转的面积约占家庭承包经营耕地面积的23％，农业规模经营约占35％，与全面实现农业规模化、集约化经营的要求还有很大的差距。据调查，农地流转价格各个地方不一，较高的一亩地一年出租价从几百元（如400元/年·亩）到2000元不等（如天河岑村2000元/年·亩）。由地段区位的级差地租形成了农村明显的贫富差距，也使土地流转出现快慢不一的现象。（2）缺乏完善的促进农地流转的地方法规。在经营承包责任制中，小块土地达不到规模效应、“食之无味、弃之可惜”的情况下，农民相互之间有偿转让土地经营权已经存在很长时间。一家农户劳动力毕竟有限，所以向几家亲戚出租土地，种四五亩不等，规模小。在本市乡镇，外来流动人口大约有108万人，外省农民来广州农村租田耕种，绝大多数种菜卖。农村土地承担了社会稳定、农民保障、农业安全等重大责任。大型农业企业之所以难以集中大量土地，也表明了在农村以家庭承包经营责任制为核心的生产方式下，土地仍然发挥保障农民安身立命的重要作用。如果采取农民自愿加入合作社，有能够按合约退出合约的自由，那么“公司+农户”的方式有其强大的生命力。而进一步发展集中农民土地进行大规模耕作种养，要在农民生活来源已经基本上依靠工商业取得，可以不需以务农作为生活的保障后才有可能。因此，当务之急要依中央精神规范农地流转，以免留下后遗症。

3. 留用土地权益难以得到保障，阻碍农民经济转型（1）政府在征用农村集体土地时，会给农村留一定比例的土地，以保障农村经济社会的发展，保障农民生活。（2）对于留用土地的权益，目前仍难以得到保障。农村留用土地手续相当难办。主管部门诸多理由，农民对在政府征地时取得留用指标“落不到地”，意见十分大。给农民以留用土地指标发展农村工业，实施在现行征地管理办法中兼顾农民发展需要的措施，农民就会同意让政府低价征收土地以换取到部分发展的空间。（3）留用土地使用性质转换难办。随着郊区农村城市化，留用土地的限定工业用途已经不适应市场需要，农民申请改变用地性质很难得到解决批准。既然目前还不能在征用土地中以高价补偿农民，在博弈中只能实行以留用土地作为一种促进农民转型、缓和城乡矛盾的措施，要根据城乡发展规划而变化，适宜发展商业的给予转变为商业用地，适宜发展工业的仍保留工业用途。对于农村办理留用地转变使用性质，政府要征收高额费用。据花都区反映，每亩地要交上万元，接近被征用一亩农田的金额，增加了农民负担。

4. 农村集体土地、房产难以确权和估价

由于我国农村土地产权制度建设的滞后，自1953年以来，各地政府一直没有开展农民集体土地所有权登记发证工作。农村集体土地“身份”不明，直接导致了农村集体土地权属不清，土地权利不明，土地权属争议大量存在，在一定程度上影响了农村经济社会发展，也增加了城乡土地统一管理的难度。土地确权工作完成后，凡集体建设用地流转、农地开发整理项目、易地开发项目、农地转用项目和征地报批等，都必须以土地所有权证为依据，否则不能予以立项、审批。

由于农村土地属集体所有，村民只拥有土地使用权；村民对宅基地只拥有使用权，宅基地上房屋只能拥有使用权证，不能获得所有权，因此无法用土地、房屋进行抵押贷款，获得所需的资金，成为导致农村经济总体落后的一个重要原因。由于源自农村的银行存款只有少部分再用于农村发展，其中大部分都流向城市，用于城市项目，农村长期以来支持城市和工业发展，因此城市有义务帮助农村发展。

5. 生产力布局忽视农村地区，资本投向偏重大型企业，工业布局忽视农村地区

在10年前南拓力度加大，房地产开发占很大比例，尤其开发商在番禺撤市建区前，大量低价取得开发用地，成为洛溪新城、番禺华南板块等大量楼盘开发地，密集的新型楼盘与落后村庄相挨着，形成强烈的反差。集聚10多万人居住却缺少就业岗位的诸多“新城”无法发展成新的城市区域，也破坏了农村相安无事的传统风格。

农村加工业为农村经济的发展以及农民经济收入水平的提高提供了基础。但现代工业发展布局忽视了农村需求，农产品加工网点不足，制约了农村发展。同时，由于农业产业链条太短，往往种出来的作物来不及销售出去就会烂在地里，农民丰收不增收，甚至减少收入。农业生产规律决定了将农产品种植养殖的生产、加工放到农村有多种好处，是平抑市场波动的良策，因此切断生产、加工、储存、销售链条，对农民不公，对农村经济增长构成潜在威胁。（二）二元体制形成农村落后局面

1. 农村缺少公共服务，农民得不到社会保障

在长期城乡二元体制下，城市财政主要用于城区建设和城市居民，农村能得到的公共服务很少，在实现家庭承包经营责任制后，农村公共设施大大地落后，公共服务与社会保障严重短缺问题是近年来才引起注意和开始着手解决的。

2. 二元户籍制度限制公民的自由迁徙

现行的户籍制度与原来的商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度、教育制度等诸多方面密切结合，形成城乡分割，承载了许多社会功能。这些制度多年来向城市人口倾斜，尤其是向大城市和所谓的重点城市人口倾斜，忽视了广大农村人口的利益，加大了城乡发展的不协调，使得“三农”问题难以得到根本解决。

迁徙自由指公民在国籍所在国领土内所享有的自由旅行和居住的权利，是公民人身自由权利的重要组成部分。而二元户籍制度设立户口迁徙准入制度，对农村迁往城市、农业人口转为非农业人口、小城市迁往大城市都严加控制，在城市与农村构筑了一道“户籍高墙”。所以，二元户籍制度严重影响了公民的迁徙自由这一公民的基本权利，使公民自由选择工作地和居住地的基本人权受到不平等待遇和身份歧视。同时，二元户籍制度对于迁徙自由的限制，延缓了我国的城市化进程。农村富余劳动力必须逐步转移就业。他们急需向第二、三产业转移。长期把农民束缚在土地上，妨碍了农民收入增长和农村市场需求的扩大，缩小了城市拓展商品市场的空间，也限制了城市本身的发展，在很大程度上延缓了我国人口城市化进程，不利于农村生产生活水平提高。

3. 就业、教育和社会保障等方面存在严重的城乡差别

在劳动就业方面，政府长期以来把促进就业工作的重点放在城市，对城市下岗职工再就业制定了完善的促进政策，在税收、信贷、工商、职业培训等诸多方面提供优惠，而对于农民工，则实行歧视性的职业制度。无法实现宪法赋予公民平等的劳动就业权利。在教育方面，由于城乡差别、区域差别，导致教育资源分配不平衡，农村教育设施以及教育水平远低于城市，农民工子女在流入城市时不能享受城市居民子女接受教育的同等待遇。在社会保障方面，以二元户籍制度为分水岭，农村基础设施差，不能建立良好的医疗、养老等社会福利和社会保障制度，而城市却有相对健全的社会福利和社会保障制度，公共财政主要提供给本市户籍的居民，外来人员几乎与此无缘。（三）现行财政金融体制的障碍

1. 财政支农政策没有得到充分落实

无论是国家、广东省政府，还是广州市以及各区政府，都制定了一系列的政策措施，但很大部分不能得到落实；有些政策也不符合现实。（1）从广州市情况看，必须改变财政分配不公现象。一是确定每年财政对农村建设的投入比重，以某一年为基数每一年都提高若干个百分点。政府负责城乡基础设施投入，完善城乡经济社会交往的交通、市场建设等。二是从每年出让建设用地的收入中按一定比例提取农村建设资金，用于农村农田基本建设、农民村庄住房改造等。（2）必须充分落实财政支农政策。一是加大财政对农民培训工作的支持力度。统计表明，55％左右的农村富余劳动力仅有初中以下文化，大部分农民不适应就业岗位需要。对于这些无能力或难于通过市场直接就业的人口，必须加大扶持的力度，通过加大培训投入等方式对他们予以帮助。二是对于失地农民的保障问题，财政支持力度不够。应根据村集体的经济实力以及政府的财政支付能力，充分予以解决，对于村集体经济实力弱的村庄，由财政全额替农民交纳社保资金。在财政包干体制下，政府公共服务投资主要放到城区，城区财政主要用于当地公共建设，财力薄弱、人心不齐的农村难以得到财政的倾斜，因此，高质量的中小学校、高等级医院和其他社会服务项目投资都主要投放在城镇，而且市中心区建设与维护消耗公共资金多，基层缺乏公共资金，乡镇财政不足，公共服务严重落后。

2. 财政转移支付不到位，支持力度还不足，使用上有不当之处（1）财政转移支付的不足，导致农村基础设施欠账较多，农民享有公共服务水平以及社会保障水平低。从理论上说，转移支付主要目标是公共社会服务的均等化。我国的转移支付资金主要用来保证政府机构的维持性支出和正常的机构运转，还没有足够财力保证具体的社会公共服务，如教育、公共卫生等。我国转移支付资金以税收返还、专项补助为主，其本身不具有促使地区间财力差异缩小的功效，导致转移支付制度的财力均等化程度不够。此外，尽管转移支付在一定程度上缓解了基层财政困境，但这些转移支付资金显然无法从根本上解决基层财政困难。在解决农村建设严重落后、影响发展大局问题上，要面对城乡成倍增加的建设任务，基层财政留成部分严重不足，确实需要根本解决。（2）按现有的财政体制机制，难以支撑城乡建设需要。近几年，广州市经济飞跃发展，向省和国家财税贡献逐年提高，财政留成比例由原来30％下降到不足25％。以2006年为例，全市财政收入总额达到1729亿元，但留市一般性预算收入只有427亿元，仅占24.7％。广州可支配财力捉襟见肘，一方面很多急需的基础建设拖延下来，应由财政承担起的支出分摊到下面负担。另一方面，诸多创建任务由基层“埋单”，形成沉重的经济负担，加大基层本来就紧的经济压力。再一方面，财政支持力度不足。集体经济发展严重不平衡。好的经济社有能力为村民购买社保，但经济差的农村没有集体积累，农民贫困，购买社保要向银行贷款，一个经济社欠下银行上千万元债务，直接成为农村经济的“空洞”。近年来，受能源等上游产品价格因素影响，农业生产资料价格和农业生产费用支出增高，在一定程度上“吞噬”了直接补贴、免征农业税等优惠政策给农民带来的实惠。

3. 财权与事权不统一，农村管理处于软弱无力状态“财权与事权相对称”是保证基层政权顺利运行的基础。然而目前基层财政的财权与事权不统一，事权大于财权，留下大量硬缺口，因此必须调整。我国现行的分税制首先划分了中央与地方的收入，但在各级政府之间的事权划分上，管理体制仍然比较混乱，上级政府凭借体制制定权下放事权，但往往不予财力保证，造成下级政府尤其是基层县乡政府承担事权过重，财权与事权不对称，往往有事权而无财权，运行困难，向农民伸手，成为农民负担加重的重要因素。比如基础教育、公共卫生等具有很大外部性的政府事权，过度沉淀在基层政府，尤其是集中在农村地区的县乡政府。一方面城乡间在享受基础教育、公共卫生等公共服务上有很大差异，另一方面也加重了农村基层财政的支出负担，事权责任超过财力可能。只要财权与事权仍然不统一，就难以达到有多少钱、办多少事、养多少人的要求，基层财政运行将长期存在困难。

4. 农村金融机构成了从农村吸储但不返回农村的资金“抽血机”

我们在从化、花都等地的农村调研发现，近十年来当地农民普遍贷不到钱，一是银行要求农民有抵押品，即有国有土地使用证明或商品房才能贷款，集体所有土地房屋和机器设备都不能作为抵押品，因此贷不到款。二是银行不敢放贷，放贷权收归到区、市一级银行，镇及镇以下均没有放贷权。三是从农村收集的款项，全额上交市一级银行机构，集款60％以上用于房地产项目。四是农民难从银行贷款，地下钱庄活跃，高利贷利息达到10％的月息。民营企业除急需短期使用外不敢借，民间借贷成了“大耳窿”，私人之间借贷受到各种限制，隐藏很大风险。（四）农村管理体制存在严重问题

1. 职能部门条块分割，城乡管理脱节

长期以来，对于城乡管理缺乏统一的协调，广州市规划、建设与管理部门之间条块分割，涉及管理工作的部门达到18个，网络分离、信息封锁、互不通气、标准不一，往往各行其是，未能形成有效统一的管理体制，缺乏权威性的综合协调管理部门。政府层级之间、部门之间条块分割，各管一摊，“多龙治水”，职责不清，往往遇事争权，或互相推诿。各区、街道普遍反映，市集权太多，市与区、街责任和权利不对应。在目前治理架构下，相关的调控无法灵活地针对各区的发展阶段特点与现实情境。由此使得管理效果大打折扣。外地经验证明，成立市一级统筹城乡建设的常设机构十分有必要。

城市管理职能机构与农村管理脱节。现行城市管理各职能部门主要是对城市进行管理，而没有把农村纳入城市管理范围，使得不能对农村各项事项进行有效管理，不能让农村享受城市化成果。建设局没有管理农村住房建设的职能；规划局主要做城市规划，最近才启动农村规划，经费主要由农村负责；农村道路等基础设施缺乏专门的职能部门管理等，城市管理和农村管理被人为地割裂开来。

2. 村委会与农村集体经济组织职责不清、角色混淆

在我国农村中，有三个国家认可的体制性组织：党支部、村委会和村集体经济管理组织。村集体经济管理组织主要由村委会、村民小组来领导和管理，其财产属于全体村民所有或村小组所有。随着市场经济体制改革的不断深入，村集体经济管理模式暴露出种种弊端。一方面，村集体经济管理严重削弱，村民各自为政，为争当村委会主任，富裕村民争夺激烈，有人出资几十万元活动，请客拉票，争权争利。另一方面，村集体经济组织采取个人经验式管理，往往导致“人在政兴，人亡政息”的局面。

农村进行了改制工作，“村改居”后村委会不再存在，但保留村集体经济组织。由于改制不彻底，原改制村仍有很大一部分社会职能需要它们自身承担，因此仍需要村集体经济组织行使一部分原村委会职能，导致了村委会与村集体经济组织间职责不清、角色混淆。村改居后行政架构转变，但由于事务管理职能未能相应转移，使得过快取消村委会导致农民办理许多事务时出现很多不便。取消村委会后，其公章仍然保留，因为要办理房地产等事务仍然需要原公章，经常产生法律上的争议。必须进一步理顺村集体经济组织与村委会的关系，明确村集体经济组织的职能。村集体经济组织也应继续享有优惠。由于农村必须负担村民公共事务等，原来法规规定村集体经济组织可以享有一定的优惠，在“村改居”后不再保留，必须按社会一般公司缴纳税收，不能继续保留农村集体经济的优惠；另一方面，政府除了负担教育经费和部分市政建设外，公共事务支出如征兵、环卫、治安等大部分支出仍由村经济社负担，有的经济社每年要负担数百万元，导致村集体经济苦不堪言。

3. 对村委会工作缺乏规范管理与监督，容易产生腐败

在农村，实行村民自治，村委会组成人员由村民自主选举产生。但产生了一些问题，比如贿选现象严重、宗族势力渗入等，导致选举存在不公正、不公平现象，选举出来的村委会不能很好地代表全体村民利益。虽然规定村民对村委会实行民主监督，村委会应定期向村民报告工作；民主评议村干部；实行村务公开、账目公开，保障村民的知情权、参与权、决策权、评议权等自治权利。如何保证村民能够充分、及时地行使民主权利是进一步加强村民自治的重要内容。

4. 农村干部身份冲突，矛盾突出

在调查中，我们发现村委会主任、村支书，自身也是私营企业主，村长、书记、老板、包工头由一人或两人兼任，公家身份与私营身份同时兼于一身，利益冲突必然引发矛盾，农村“三位一体”、“两位一体”的干部能人能否带领村民致富值得反思。有一些村把持在少数几个村干部手中，村务不透明，村民权利受侵犯，导致村集体经济遭受损失。少数干部贪污征地款和投资收益，产生腐败行为。（五）城乡文化环境差距大

1. 传统农村缺乏吸引年轻人的活力

农村年轻人读书后，到城里寻找工作，接触许多新鲜事物，与不同地方文化背景的人交往，乐意留在城市工作生活，即使回乡多数人也已经不习惯。但总有相当部分青年在城里几年后回去结婚成家，生育子女，进城回去的青年没有种田养殖的技术，又不甘心当一世对外界麻木不仁的农民，农村不改革留不住人才。

2. 农村封建迷信活动和多项陋习制约了人们思想，耗费人们钱财

某些地方赌博风气盛行，人们不多的现钱也可能被骗去；农村文化活动少，封建迷信活动时有发生；集体组织指挥功能改变，人们自己顾自己，将命运寄托在求神拜佛上。

3. 农村传统文化要及时保护、有效利用

农村有着丰富的传统文化，在农村逐渐融入城市化过程中，容易被破坏、湮灭。农村无论物质文化如古老建筑和构筑物，非物质文化如民俗风情、宗族文化、口述文化等都有待及时保护，进而研究积极开发利用的必要。从化钱岗村广裕祠得到联合国奖励，但如何加强保护和研究利用尚未走上正常轨道。散布在各村各镇的历史文物和传统文化资源是广州发展文化创意产业的重要基础，是凝聚全社会的力量，是引导我们建设现代化大都市的文化软实力，因此，城乡协调发展绝不仅是经济社会方面的努力，及时保护和有效利用农村传统文化是十分重要的因素。四、城乡协调发展任务与思路（一）广州城乡协调发展的任务

广州城乡协调发展有自己的特点，存在经济学上的“悖论”。一是耕地面积少，人均土地面积因城市与工业用地增加而减少，但农村出现不少的空心村，土地利用普遍效益不高；二是农业经济比重逐年减少，农民难以继续单纯务农，但又不愿放弃日益增加的农村优惠待遇，农村剩余劳动力移居城镇不多；三是本地农民依靠租金经济收入来源不多，仍有部分农民不求进取，就业高不成低不就，种田种菜靠外来农民，花钱靠补贴。

1. 达到城乡生活方式同质化

城乡协调发展是建设和谐社会的应有之义，是促进经济社会持续健康发展的重大战略部署。做到城乡宜居环境基本相同，农村自然环境更优于城区，人们生活方式、生活本质、生活情趣和社会交往等基本相同，人们根据需要和能力自主选择在城区或者在乡村居住和就业。农村成为宜工、宜农、宜商的创业天地，吸收各方面精英和投资，城乡同样成为一体化发展主体。农民称号逐步职业化而非身份符号，吸引更多技术精英和投资者在农村居住和创业。

2. 达到城乡公共服务均等化

统筹城乡经济社会发展，能从根本上解决城乡财政和投资的差距，使农民同样享有城市居民的公共服务，突破城乡二元结构，加快推进工业化、城镇化，缩小工农差距、城乡差距、地区差距。在基础教育、医疗卫生、退休养老、社会保障、文化体育、社会救助等方面使农村达到城区的先进水平，实现农村公共服务持续快速健康发展和协调发展，将全面建设小康社会的公共服务重点放到农村地区。

3. 达到城乡基础设施同步化

破除造成农业增效难、农民增收难、农村社会进步慢的体制和机制障碍，扭转城乡差距、工农差距、地区差距扩大趋势，改变财政和投资偏重城市忽略乡村的政策倾向，优先解决农村基础设施短缺和过度分散的布局，使道路交通、自来水供给、污水处理、垃圾处理、通讯、邮电、互联网等基础设施与城区同标准建设，利用率逐步提高。

4. 达到农业综合经营高效化

突破就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的思想束缚，打破城乡分割的传统体制，建设宜居乡村，聚集人流、资金流，发展既满足城市对农产品的需要也满足人们养生与文化活动需求的园林化农业，促进农民从一产跨进三产发展服务业，大幅度提高农村三产比重。2006年，全市农村从业人员第三产业就业比重仅25.14％；农村工业还不发达，十分有必要扶持农村加工生产点，加速城市向乡村的产业转移，扩大农民在第二、三产业中就业人数是农村发展的主要出路之一。表9　全市农村从业人员按三次产业分对比表资料来源：广州市第二次全国农业普查简明资料，2008年10月。（二）思路

全市动员，通过“增资、减负、集聚、强体”加快农村发展，加大生产要素的投入，减轻农民负担，集聚人口与产业，改革不适合农村生产力发展的体制机制，增强农村组织建设，建立城乡一体化网络，建设和谐农村社区。通过整理农村土地，加速土地流转，高效利用土地资源，鼓励资金、劳动力、技术、信息等下乡；加快城市基础设施和公共服务覆盖农村步伐，集聚发展宜居乡镇；创新金融保险服务，推动现代农业发展，扩大农村合作社发展，鼓励农民创办集生产、旅游、休闲等于一体的农庄；政府出资支持改良农业生产技术和品种，实行优质优价的农产品政策；重点布局工商业网点，发展农村农业加工业；加速发展农业服务业，发展农产品销售、技术、信息、贷款等服务网络，形成订单生产、特色产品供需、加工配套生产等产销链条，建设城乡经济社会一体化。

思路一。加快宜居城乡建设，扩大农村建设投入。解决广州长期缺乏统一协调的城乡规划问题。广州市域面积达7434.4平方千米，合理规划农村土地，缓解市区产业与人口过度膨胀、用地紧张问题。发展组团城市发展，包括城市副中心、中心镇、中心村、一般镇、村的建设以及相应的基础设施建设，做好区域之间生态环境空间建设。从整体规划上推进城市规划、基础设施、产业发展、生态环保一体化，优先解决农村薄弱环节。通过加快区域基础设施建设，优化生态环境和空间结构，进一步强化广州中心城市地位。

以建设现代化、国际性城市，推进“三规合一”。以经济和社会发展规划为龙头，城乡规划及土地利用规划为主体构建城乡规划体系，从建设节约用地、紧凑型的城镇组团目标出发，制定饮用水源、生态敏感区的保护规划和市域空间基础设施建设规划。加强生态环境保护“硬约束”，设立禁止和限制开发区域，以政府和社会力量建设管理生态公园。降低基层规划设计成本，提高规划准确性和预见性。

思路二。重点发展工商业与宜居的中心镇。确立中心镇现代工业产业体系和宜居城镇的发展目标。按“今日中心镇，明日卫星城”的目标发展专业性强、支柱产业比重大的中心镇，构建条件合适、效益明显的产业集群，加快现代工业产业向中心镇“落户”的步伐。上海有“一城九镇”发展计划，广州有17个中心镇，为避免支持力量分散，应集中发展几个重点镇。建议制订副都心—卫星城—中心镇—中心村几个级别规划标准。科学确立乡镇支柱产业，加速专业化水平，重点开发新型工业、物流业中心镇。表10　中心镇与城市化布局部分设想资料来源：《广州中心镇集聚发展研究》，广州市社科院课题，2007年。

吸引人口向中心镇和乡镇集聚。给予当地农民迁居集中在中心镇就业、居住的优惠政策，如采取宅基地置换办法，引导当地农民向中心镇迁移。严格控制中心镇商品房价格，搞活中心镇第三产业，引导市区人口向中心镇迁居。按中心镇合适规模应达到20万人/镇，目前平均只有4万人/镇。全市镇人口平均只有1万，规模不足。应创造条件，加强中心镇、一般镇或中心村居民集聚，规划卫星城与居住区。

思路三。发展现代农业，落实保障措施。（1）突出“两个重点”：①重点抓好农业基础设施建设。如完善农田（鱼塘）标准化建设总体规划和年度计划，抓好“沃土工程”建设，促进农艺农机结合，转变农业生产方式。②重点抓好“菜篮子”产品和粮食生产。扶持生猪生产，实施能繁母猪政策性保险，恢复水产业生产。高标准抓好示范区、基地、专业村的建设，带动“菜篮子”产品的规模化、专业化。开展粮食创高产活动，在品种和口感上创造优质粮食产品，达到高质高价。（2）抓好“三个加强”：①加强重大动植物疫情防控。加快推进畜牧兽医体制改革，加强镇、村动物防疫机构和队伍的建设；设立快速反应的接报系统，将应急机制建在农村农户。②加强农产品质量安全监管。加强农业地方标准的制订和修订，加强无公害、绿色和有机农产品、产地和经营主体认证管理；加强农产品质量安全检验检测和监管，坚持开展农产品质量安全专项整治。③加强农业科技创新与服务。建立农业科研基地、区域科研中心和企业技术中心，完善农业科技创新体系。加强农业科研招投标工作，组织实施农业科技攻关项目。推进农业机械化、信息化，发展设施农业和精细农业，加强先进实用技术集成配套。（3）抓好“四个突破”：①实现观光休闲农业新突破。制定扶持政策措施，完成乡村旅游点服务质量标准制定，规划农村农业游路线，建设观光休闲点，拓展都市旅游联网、文化活动、会议和科普教育功能。②实现农民专业合作社发展新突破。围绕优势产业和产品兴办专业合作社，形成“一村一品，一社一品，整合资源，树立品牌”，按产业链条扩大合作社和农户覆盖面，提高合作社收购优势农产品所占的份额。③实现农产品加工流通和品牌建设新突破。继续扶持发展一批农产品加工型龙头企业，加大农业龙头企业改造、农产品加工设施和新技术研发力度，提高农产品加工率。培育农产品运销专业户、农村经纪人和农村各类流通中介组织。④实现生态农业建设新突破。加强农业环境、渔业水域的监测体系建设。抓好农业污染源普查工作，建立档案和信息数据库；实施农药减量控害增效工程。扎实推进高毒农药替代工作和物理杀虫技术。保护海洋生态环境，加强江河、海口、湿地生态建设恢复工程建设。继续做好水生野生动物保护工作。（4）抓好“五个机制”：①创新强农惠农投入机制。进一步落实农业直接补贴政策，扩大农机、良种补贴范围；改进农业生产、农业基础建设项目补贴办法；完善“以奖代补”制度，提高财政支农绩效。制定鼓励龙头企业做大做强和开拓外地农业基地、吸引外地有实力的农业企业落户广州等政策。②创新土地流转机制。推进农村土地流转，实现农业规模化、集约化经营，是转移农民的重要途径和推广现代农业技术的制度因素。③创新扶持农民自主创业机制。帮助农民解决自主创业遇到的资金短缺、融资困难、经营管理水平低等问题，以创业带动就业，实现创业富民、创业强农。④创新农村集体经济经营管理机制。继续深化农村股份合作制改革，推进农村集体经济股份固化工作。完善农村财务公开和民主管理制度，加强农村集体经济财务审计。指导清理村级债务，探索建立村级公益事业建设“一事一议”财政奖补制度。⑤发展优质、高产、高价值的种植养殖业，选择合适的镇村发展加工工业，为大工业配套和城市居民生活服务，实现农民创业、就业的社会化、多元化、高效益。（三）促进优质农产品种植推广

积极发展农村加工业和农村第三产业，将产业利润更多留给农村，增加农村就业岗位。（1）发展科技服务业。系统地进行农业良种、科技、安全、质量、信息、市场、生态、服务等建设。建立完善农村科技研发中心、推广应用良种良法、推广标准化生产、实行名优品牌原产地保护等，提高农产品的科技含量。发展农副产品精深加工，提升附加值，扩大本地农产品市场份额。（2）发展现代物流服务业，建立枢纽型现代物流园区、配送中心现代服务业基地，为先进制造业配套生产、生活服务，建设数字城乡，打造信息化高速公路平台，营造信息、社会服务与城乡无障碍沟通。（3）适应人口老龄化及城市居民回归自然需要，发展面向城市的生活旅游服务业。发展以土地房屋租用的方式吸引城里人当“假日农民”，发展满足城市居民需要的服务业。（4）推进农村公共服务社会化、市场化。发展政府购买服务提供农村公共服务形式，通过社会化服务公司投标取得经营权。将村环卫等已经采取个人或环保公司投标承包的管理，推广到有条件实行的公共服务项目，公共服务机构不养懒人。（四）试行农村住房制度改革（1）广东省争当排头兵的决定中提出，“鼓励有条件的市探索农村住房制度改革”。加快两宜乡镇建设，是广州发展的重要战略决策的方向。聚人气才能聚财气，应闯出科学规划农村居住发展新路。通过租赁、合作建设等形式，改变农民出租屋脏乱现象，提高物业管理水平。我国面临农村房地产管理的突破，土地管理法规将继续改革完善。可参考国外大城市居住城乡一体化实践经验。农村住房改革目标：一是土地整理、过度分散的村庄集中建设，发展农民公寓，节约宅基地归农民用于发展第二、三产业；二是农民移居城市居住，自由选择在城乡就业。（2）适度增加乡镇居住人口。有人认为，城市化减少农村人口是大方向，而城里人到农村至多是休闲度假，不是长久居住。农村减少农业生产人口是提高农业劳动生产力的途径，但大量农村强壮劳力外流，农村缺少投资，破旧房子和“空心村”增多，出现衰退现象。必须通过城乡一体化建设和合理规划，吸引城里人到郊区农村居住，实现农村房地产价值提高，既创造农民就业岗位，增加农民收入，也为农村争取建设资金来源。提高农村宜居条件，是城乡协调发展的重要途径。从日本、欧洲等地的例子，可以看得出城市经济发达后，出现人们回归农村的热潮，包括城里人回农村投资、居住、寻根与探索历史文化财富等，吸引城市资金投向农村。

在城市反哺农村中，充分利用农村生态环境和房地产资源，改善环境，发展农村休闲度假、养老、文化创作、进修培训等服务经济，既没有污染又能利用丰富的农村劳动力、土地资源和历史文化资源，开拓“人气旺才有财气旺”的农村发展空间。遵从十七届三中全会精神，搞活农村土地流转有很大的发展空间。在统一城乡土地规划管理改革上，以搞活农村房地产使用权租赁，换取建设新农村建设资金的做法势在必行。（3）更新农民居住意识，推动农村公寓式住房建设。农村集中居住区适宜建设多层或高层的公寓式建筑，节约土地和投资，以有限的资源提供完善的公共设施和生活环境。从经济和安全考虑，做好农民乐于建设公寓式住房的思想工作，近郊建设高层、远郊建设多层公寓，配套完善的社区服务设施，让农民享受现代文明。农村建筑反映了当今生活的追求，通过三个途径鼓励农民建设节地、抗震、防洪型的公寓：一是组织专业人士参与农民公寓设计比赛，奖励和推荐选择优秀方案无偿地向农民提供；二是组织农村建筑队学习，以低收费培训农村建筑师、工程监理师、中高级建筑工等，考试经核准后颁发就业资格证书；三是允许农民将留用工业用地用于发展第二、三产业，以低收费、绿色通道办理土地用途转换手续，增强集体经济基础。（4）提高农村建设与管理水平。一是将农村建筑市场管理规范化；二是加强安全设计、防洪抗震等质量监督管理；三是研究农村物业市场的管理办法。农村住房市场化改革势在必行，在外地如江苏省规划已经先走一步。地方政府要预先组织力量研究农村房地产管理办法，如依法征收物业增值税，对空置或低度使用者征用空置费，对出租者收取租赁税，防止炒作房地产，保障农村房地产增值部分合理分配等措施。五、通过改革推进城乡协调发展（一）改革的基本原则

1. 以人为本、统筹规划原则

从建设现代化大都市目标出发，统筹安排全市区域的空间利用、产业与人口布局，特别重视和优先发展三农，并视为城市发展重要的保障；将农村发展现代服务业放到重要位置；将农民转型教育和引导放到工作的中心，创造就业机会，以实现充分就业为根本任务。解决资源、环境承载力下降，城乡区域差距拉大等问题。

2. 生态优先、统筹城乡发展原则

生态环境是大都市生存、发展之基，农村是城区的生态环境屏障，合力保护水源、大气，优化产业、人口布局，增设生态化废弃物排放和处理措施，大力发展绿色农业，建设“节水”型农业。

3. 农村与农业基础设施先行原则

以新一轮基础设施建设集中投入、支持新一轮经济社会发展，重点解决农村公共服务薄弱环节。构筑农村发展动力机制，腾笼换鸟，造林引凤，促进管理法制化、环境生态化、居住集中化、产业园区化、村庄整洁化等。

4. 全面协调可持续发展原则

实现人的全面发展，是建设和谐社会的目标。加大对农村建设的支持力度。经济建设是中心，社会建设是基础，民主政治是保障，文化建设是灵魂，政治建设是轨道。进一步落实对农村“多予、少取、放活”的政策。发展城乡一体化，发展服务业，促进城区的文化、商贸、行政、金融、信息等向农村延伸和全区域覆盖。推进农村土地集中经营，产业集群发展，乡镇集聚建设，社会集约管理，通过科技创新、循环经济、省地节能环保、因地制宜发展现代农业，推动产业、劳力“双转移”，重点增加农民工资性、财产性和转移性收入。（二）对策

1. 深化农村土地制度改革（1）完成农村土地房产确权，完善法制化管理。在农村房地产流转加速后，将进一步推动农村房地产制度改革。产权清晰、责任分明是农村土地制度改革的重要前提条件，要认真做好集体土地、农民自留地与房屋产权登记。将权利责任落实到个人。允许农村房地产租赁市场开放，保证出租土地按土地利用规划使用，规范合同管理，不得未经所有者同意向第三人转租，农村土地房产实施法制化管理。海外有对租购土地而长期不用的业主征收“不在地主税”的做法。对置业而不使用或不按合同规定使用者课税，减少土地投机与避免资源浪费。以激励机制搞活农村土地经营，鼓励农户和农民集体组织投资改造房地产项目，增加农民财产性收入。（2）加速农村土地流转的制度改革。加速农村土地制度改革，是当前城乡协调发展中一个核心问题。十七届三中全会决定农村土地流转的“三个不得”原则。这“三个不得”确保了社会主义初级阶段的农村土地制度，确保了国家实行最严格的节约用地制度，确保了农民对土地承包经营权益享有更加充分的权利。如果农村土地不能如其他生产要素一样进入市场，农民的权利和自由就得不到保障。现在，主管部门对土地出让一级市场高度垄断，农村向城市贡献生产资料和建设资金，农民缺少发展的资本，错失创业机遇。我国农村土地管理制度面临重大调整，加速土地承包经营权和集体建设用地使用权的土地流转制度改革是新一轮改革的重大任务。（3）加速农村征地制度改革。逐步以市场化衡量土地价格，综合考虑土地利用价值，严格控制征用农村土地规模，以最严格的标准有效保护基本农田，正确处理在农村土地房产问题上的利益矛盾。控制公共利益用地项目规模，新项目征地首先考核节约用地标准，保障征地农民合法权益。在强化行政管理的同时，重视市场机制，引导土地科学规划、厉行节约、集聚建设、高效利用、持续发展。

2. 建立惠农强农的公共财政体系（1）加大支农投入，完善农业补贴制度。建立重农强农的公共财政体系。继续将农村教育、交通、环境卫生等公共产品支出管理与村集体经济分离开来，逐步与城镇管理体系接轨。公共财政职能向农村倾斜，农村主要管网和大中型生产生活基础设施主要由政府承担，减少农民经济支出。协助政府办理与村民相关的公益性事务，开展生产互助、生活互助、社区文化建设等。可以参考外国形成对农村建设的分级负责机制做法。（2）推进农业向外地寻找资源合作伙伴。广州有丰富的农业资源，但土地短缺、成本增高，难以保持生产优势。通过到外地租用农地、组织生产，将农村生产扩大到邻近地区，从本地输出开发资金、生产技术和设备、优良种苗、先进管理等，在外地种植的农产品，生产反季节水果蔬菜，专程供应本地和出口，建议制定广州农业技术、资本输出战略。

大力推动海外优良品种引进和改良，保证农业生物物种安全的前提下，引进海外优良生物品种；加强农业科研，占领岭南农业技术高峰，发展无污染的生态农业合作。以广州农业多方面优势带动远郊和市外农村发展，实现互动与双赢。广州市将种粮补贴标准由原来的每亩水稻播种面积补贴10元提高至每亩补贴50元，标准提高后，市本级财政补贴总计约为6000万元，种粮农民获得中央、省、市三级补贴合计每亩约为110元，成为提高种粮面积增加产量的动力。（3）加强城乡之间生产要素交流。正确处理土地、产业、人口和资金四者之间关系。财政资金投入是核心，土地合理流转、高效利用是突破口，产业发展是结构调整的方向，人口结构优化、城乡人口合理布局、人才流向农村、服务农村是城乡协调发展的第一动力。图10　乡镇土地、产业、人口、资金关系示意图

3. 重点完善农村农业基础建设（1）强化农业基础设施是当务之急。2008年中央农村工作会议强调“突出加强农业基础建设”，促进农业发展、农民增收，切中了农业、农村发展的要害。努力争取农村基建投资，加快构建三个现代化体系：综合交通运输体系、能源资源保障体系、生态环境保护体系。实现城乡居民劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，关键在于以政府主导力量，动员社会力量参与，在做到“有”（满足基本需要）时要做到“好”（高质量服务和高水平建设），着力提高服务质量。调整城乡公共服务支出结构，适度超前规划建设乡镇重大基础设施项目，开展城乡居民集中点的污水处理系统、垃圾处理系统等建设。（2）发展农村社会保障事业，保障居民福利。农村社会保障依靠公共财政支持，个人量力而为参与。城乡之间的经济社会交往趋向紧密、管理一体化，差异逐步减少，有利于城乡居民在两个不同区域之间流动和居住。社会保障网络化，消除城乡医疗质量过大差异，实现同城化结算，让城乡居民可以自由选择全市各地医疗服务。可以参考国外做法，通过完善法制，持久、规范地保障农村弱势群体的生存权、发展权。

4. 农村基础设施先行

我们提出如下“十改、十大工程”建议。

十改：（1）改水——改变不良供水方式，帮助农村建设自来水工程，使居民能饮用自来水；建设乡镇污水集中排放与卫生处理工程；提高农村水利工程质量和水利管理能力。（2）改路——改变农村道路不整、不畅，修建公交车道到村，提高道路通达性，“撤防、合并、后移”道路收费站，减轻农民出行成本，鼓励农村使用农用机械设备和机动车辆，提高农业资本有机构成。（3）改灶——改变农家烧柴草炉灶，让更多柴草资源回田，目前农村使用煤气、天然气已经达到69.33％，有良好基础普及燃气、沼气、电等清洁能源。（4）改房——修缮破旧房屋，改善村容村貌，解决群众住房困难。调动农民向集中村庄区域自建房的积极性，政府给予物资鼓励和提供新式建筑图纸、技术指导。（5）改校——改造破旧学校，加强村镇中小学校建设，配套完善相关设施。城乡学校对口帮扶，选拔品学兼优的农村学生进城市学校就读和推荐就业。（6）改网——改善互联网、通信网、农村建设信息刊物交流网等，开展文化教育、娱乐体育、科研协作等方面城乡交流活动，形成以城带乡一体化的支农网络。（7）改环境脏乱差——建立完善专职环卫、绿化维护、道路下水道路灯等公共设施维修保养。（8）改不良社会风气——破除“黄、赌、毒”、封建迷信、宗族斗争等不良风气，引导农民学科学、学文化、学技术，开展有益社交活动，抵制不良风气。（9）改治安管理不力——集中力量改善农村治安环境，加强出租屋、流动人口管理，主要道路安装摄像头，建立城乡一体化警务反应体系等。（10）改文化生活单调——丰富农村文化生活，组织农村题材作品创作，增设公共文化设施，组织城区与农村群众文化交流，组织专业和业余文化团体下乡演出。充分利用村庄图书馆、电脑和互联网等设施，设立对开展文化活动和利用信息网络成绩显著的乡村进行奖励的制度。

十大工程：（1）新五通工程——城乡交通公交化（公交通达全市行政村），轨道交通连城乡（先期通达副都心、县市中心和部分中心镇），村村通自来水，户户通燃气（农村用液化气、管道燃气），家家通网络（数字电视、电话、互联网）。（2）农村优质教育工程——继续开展改造农村学校，深化教育强镇活动，市区优质学校和科研单位到农村合办教育，加强教育人才交流与干部对调实践，将优质中小学办到农村。加强新型农民培训，使每个留守在农村的农业劳动力真正掌握1—2门农业适用技术。农村大专技术职业教育普及成为趋势，资助有关学校、科研部门承担农民教育义务，造福当地很有必要。（3）农村优质医疗服务工程——全市城乡医院联网，完善农村医疗服务体系，城乡共用一套医保系统。增加农村医院与卫生站设施，每个镇都要建设一所三甲医院。选择优秀医生驻农村医疗点，凡申报医疗系列高级职称必须到基层医院实践两年，发放驻乡镇医生补贴。（4）农田（鱼塘）水利标准化工程——高质量完成农田（鱼塘）标准化建设总体规划，以“田成方、路成行、渠相通、旱能灌、涝能排、排灌渠硬底化”标准，建设农田水利和农田（鱼塘）标准化。力争每年完成13万亩左右农田和2万亩左右鱼塘的标准化建设任务。（5）专业市场建设工程——加快物流与专业市场建设，逐步将市中心区批发市场向周边乡镇转移，每个中心镇将现有市场办成一个市级专业市场。继续推进江南果菜、嘉禾生猪、黄沙水产、广州花博园、江村家禽五大中心批发市场建设，支持龙头企业、农民专业合作组织等直接向城市超市、社区菜市场和便利店配送农产品，完善农产品流通体系和市场建设。（6）住房制度改革工程——探索农村住房制度改革途径，从一户一宅改为农民住公寓，从分散居住到集中居住，规划空心村成片改造，用10年左右时间集中建设公寓式新村。增加居住区公共设施和公共服务。积极稳妥改善农民房屋出租管理，推动农村办休闲农庄、农民房屋改造成养老院，将农家乐方式改进为促进城乡协调发展的一个重要途径。（7）污水粪便集中处理工程——集中中心镇、中心村生活污水统一处理，自然村规划建设化粪池集中处理，改变农村污水无序排放状况、饮用水源受污染状况。（8）垃圾分类集中处理工程——专人清扫村庄环境卫生，定点定时分片区收运垃圾，分类收集，专门无害化处理，建设垃圾焚烧发电站，垃圾变废为宝。（9）农村农业服务工程——推动专业化的种苗、药物、信息技术服务、机耕服务、农机具租赁、市场营销、农业保险等农村农业服务体系，推进测土配方施肥示范，改善耕地质量；完善农机购置补贴政策，抓好农机安全监理工作，推广番禺区农机推广社会化服务经验。（10）农村旅游文化工程——扶持农民创办民营旅游文化项目，发展以农村为平台、以生态资源为资源的乡村服务业，完善“农家乐”、“古村游”、休闲度假及农村养老方式，发掘农村历史文化和生态资源，吸引城市消费向农村转移，让农村成为城里人的后花园和度假、休养生息之地。

5. 深化农村金融制度改革

发展农村金融业，是解决农民发展的“瓶颈”，建立和完善农村金融体制是城乡协调发展中的“输血工程”。（1）推动保险下乡支农。大力发展农村保险业。农业是高风险行业，受到市场风险、自然风险及技术风险等多方面影响，因而农业保险十分必要。海外对农业支持往往体现在政府支持，以政策性资金保障农民经济利益，直接投入和间接投入相结合，市场手段与行政手段相结合，金融调控与财税引导相结合，建立完整的“三农”保险体系。（2）建立农业发展担保体系。推行农户信用分类管理，大力培育农村信用村和信用户。解决农民小额贷款要有可流通的抵押物、手续繁琐等难题。加强对农村企业的融资担保、信用管理、信息服务等。世界发达国家对农业采取补贴政策，建立农业发展担保体系，以公司形式支持农业产供销，通过市场运作减弱农业风险。政府视情况给予农业发展担保体系的政策资金支持，要比单纯对农业的资金扶持或临时性农业亏损补贴的方法有效。（3）创新农村金融融资方式和渠道。设立城乡协调发展基金，统筹安排农村改造、整治、建设方面资金，充分运用金融杠杆作用，引导社会资金投放农村建设。将现有分散的中心镇建设、文化中心、村容村貌等建设资金统一起来，建立项目建议、评估、建设质量监督、绩效评定等统一管理体制。（4）推进农村信用担保小额贷款，支持农民创业。无论通过公司合作、连锁经营、自办农庄等，农民都需要起步资金和发展资金，以家庭加入经济合作组织方式完成市场化改造，是农村经济发展的方向。在发展农村大中型企业同时，也要保留农村家庭相对独立、分散的劳动方式，以公司和连锁形式发展农民生产经营合作。允许农村集体经济为村民小额贷款提供担保，以低息或贴息帮助农民发展经济。将地下钱庄“阳光化”，是搞活农村民间资本的重要方面。但高额利息不是农村工商创业所能依靠的，主要是解决燃眉之急的资金需要。目前已经批准了若干小额贷款公司，要在完善管理和监督方面做足功夫，才能规范化持续发展。

6. 创新城乡行政管理体制（1）主管部门职能向农村延伸。根据城乡居民一体化需要，重新划定主管部门职能分工，提出要求各有关部门将工作职能向农村延伸的刚性规定，提出服务农村乡镇的具体分工，每年安排一定比例的资金，每年年末组织检查或验收。以支持农村振兴、搞活农村市场、发展农业、富裕农民为宗旨，将支农作为行政职能管理的主要目标。农村行政管理长期被排斥在城市统一管理体制之外。组建一个强有力的统领城乡协调的领导机构，统一协调各涉农部门，成为推进城乡协调发展的参谋部，行使规划、组织、监督和协调等职能。（2）增强镇级和村级财政实力。推进镇一级政府机构改革和乡镇财政体制改革，将财力下放到镇一级，强化其社会管理职能。通过分类改革，增强事业单位对乡镇工作的技术管理服务能力，部分服务职能通过第三部门提供农村社会服务。农村经济社、股份公司单纯作为经济组织。村委会不管理集体资产、不直接参与集体经济发展，其办公费用和人员工资参照市区居委会由财政拨付。农村集体经济组织要逐步发展成为规范的市场主体。（3）构筑城市对农村的“一帮一”、“多帮一”格局。市属单位业务对口支持农村发展。广泛动员方方面面下乡参与“建设新农村”活动，优先发展农村教育、医疗卫生、科学普及、文化娱乐等社会事业，改进驻村支农的做法。为农村无偿或低收费提供建筑设计、村庄规划与建设等服务，提高农村规划、建设质量。

7. 发展都市农业和农村服务业（1）大力发展都市农业。继续发展都市农业，扩大出口仍有潜力。2006年，广州农产品出口克服了国外技术壁垒影响和生产成本上涨的压力，仍然实现较快增长。据海关数据统计，广州农产品出口总额达5.66亿美元，同比增长5.8％。农产品出口结构进一步优化调整。深加工农产品出口达28717.4万美元，占出口总值的50.7％，首次过半，同比增长9.6％，对全部出口增加值的贡献率达80％以上。其中，以农产品为原料的杂项食品增长21％，对增加值的贡献率为48.6％。园艺、畜禽和水海产品三大传统劳动密集型优势农产品出口在基本持平中有升有降，蔬菜及果蔬制品出口增长较快，分别同比增长32％和17％，畜禽产品出口呈负增长，尤其畜禽加工品下降接近60％，在一定程度上体现出国际市场环境变化特点。发展岭南水果、特色蔬菜，走生态化、营养化、礼品化道路，改进种植技术，增加营销和包装文化内涵，彰显民族文化特色，增加农产品附加价值。引入资本、技术和先进设备，提高农业品质和单产水平，促进农业稳定发展，保障农民持续增收。（2）促进农村服务业发展。温家宝总理在2007年2月国务院常务会议指出：“要积极发展农村服务业。加快构建和完善包括生产销售、科技、信息、金融和生活服务的农村社会化服务体系。”大力发展农村服务业是加速城乡协调的重头戏。一是设立农村中介组织，发挥中介组织作用。根据需要成立和健全专业协会、专业合作社、股份合作社、流通运销组织、信息服务等组织。为农民进城就业和创业提供有关信息、技术、培训等服务，提高农民的素质，拓宽农民进城就业的渠道。二是发展农村信息产业。善于运用各级农业科技推广网络、科技信息平台、农民专业经济合作组织、农业龙头企业、专业镇技术创新中心、农业生态园区等各种载体和平台。把农村教育、卫生事业和社会保障体系等建设作为城市支援农村建设的中心任务。加强对农村企业的融资担保、信用服务、信息服务、人才培训、管理咨询、技术服务等服务体系的建设。三是发展农业教育、科研和技术服务。国外重视农村教育的经验有四大特点：一是注重实用和行业技能培养，二是重视农业科学教育和课程改革，三是注重农校学生综合素质的提高，四是由政府提供农村教育的经费支持。在现代化科技推动下，农业成为新一轮科技发展的重要阵地，广州农业比重虽然很低，但面对农产品价格走高、市场存在风险和迅猛的科技竞争，有必要加强农业队伍的培育和保证农产品安全供应的自给量。投入足够力量研究农业新技术和生物工程，制定应对转基因工程等新出现的未明风险预案，满足社会对农业安全、食品安全、农村社会安全等保障需求。（3）发展农村文化服务业。开发农村历史文化，如古代建筑、泥塑、砖雕、木雕，还有许多包括传说、节庆、民谣、风俗、民间舞龙狮与歌舞等非物质文化资源。选择有资源优势的农村建设文化创作园区，开办历史文化民俗博物馆，改造利用空心村的房屋，设立岭南文化历史文化工艺、旅游纪念品、艺术创作和生产基地。在现代服务业和文化创意产业崛起的趋势中，充分开发农村文化产业资源十分有必要。

8. 加强农村社区建设，培育职业化农民（1）农村社区建设职能化，设立专门管理人员，区分村委会与农村集体经济组织责任。村委会逐步向城市社区居委会职能接近，回归群众性自治组织角色。（2）全力加强农民职业教育。提高乡镇学校教育水平。从农家子女选拔培养农村农业管理人才，给予农村优秀中小学生升上市内重点高中、保送优秀学生进大学、提供奖学金等激励措施，加快农村农业人才培养。美国农场经营者多数是农学院毕业生，掌握农业专门知识和管理技能，利用社会完善的服务机制，加入农业产供销、技术、信息等服务分工协作链条中，开展商品化、国际化的农业经营。（3）重点开展职业培训。一是普遍开展农村劳动技能培训，对农业技能进行正规化职业技术教育和考核，按技术级别颁发技术资格证书，持续开展各种形式的农业教育。二是通过专业化培训，发展为农业生产配套服务的队伍。引导科研队伍为农村农业提供智力、信息、教育等帮助。（4）培育大批职业化农民。现代农业是一门需要正规专门教育、掌握专业技能、科技日新月异的产业。有的国家规定，农家子女没有接受专门的农业教育、没有取得农业教育学位的，不能从事种养业。我国农民最缺乏农业正规教育，缺乏职业资格准入“门槛”，凭个人经验和零散的技术推广不足以应付时代需要。农业教育与其他专业教育相比之下发展慢，培养人才不多，专业不足，毕业后从事农业生产者更少，农业农村缺少合格的“接班人”。

培育职业化农民，对发展现代农业，建设新农村有着十分深远的意义。一是要计划培养职业农民，评定农业专业技术职称；对农业生产有显著贡献者奖励，除颁发奖金外还可以奖励生产、科研设备和给予进修、对口考察机会作为鼓励。二是推行农村管理职业化，鼓励农业创新，制定农业技术创新和改良奖励制度，提高农村农业管理专业化，提高科技现代化水平。三是采取激励机制，奖勤罚懒，每年召开农村创业能手评比奖励大会，充分调动青年在农村创业积极性。青年渴望农村像城里一样现代化，这种建设新农村强烈的冲动，是可以因势利导的力量。参考文献：

［1］A．J．雷纳等主编：《农业经济学前沿问题》，北京：中国税务出版社，2000年版。

［2］［韩国］金振先：《韩国农渔村的希望——第三条道路 新农渔村建设》，北京：社会科学文献出版社，2006年版。

［3］梁漱溟：《乡村建设理论》，上海：上海人民出版社，2005年版。

［4］罗必良等：《广东城市化进程中的土地制度改革研究》，载谢鹏飞主编《广东省重大决策咨询研究成果汇编2004年》，广东省人民政府发展研究中心内部发行，2006年。

［5］宁洪远等：《中国农村经济分析和政策研究（2003—2006）》，北京：中国农业出版社，2006年版。

［6］綦好东：《制度与发展——三农问题的经济思考》，北京：中国经济出版社，2006年版。

［7］中国农村财政研究会编：《全国财政支持新农村建设研讨会优秀论文汇编（2006）》，北京：中国财经出版社，2007年版。

［8］徐更生：《美国农业政策》，北京：经济管理出版社，2007年版。

［9］易中天：《成都方式——破解城乡改革难题的观察与思考》，桂林：广西师范大学出版社，2007年版。

［10］张占斌主编：《重农时代——新农村建设机遇》，上海：上海远东出版社，2006年版。

［11］中国社科院农村发展研究所编：《聚焦“三农”》，北京：社会科学文献出版社，2006年版。（课题组组长：谈锦钊；副组长：黄洪飚；成员：刘华、蔡进兵、姚一民、刘晓斌。）

第20次（2009年）广州市社会科学研究课题招标二等奖成果 广州深化改革先行先试研究——推进基本公共服务均等化对策研究

实现基本公共服务均等化，是党中央科学分析新世纪新阶段我国发展的阶段性特征，深刻把握我国发展面临的新课题新矛盾做出的一项重大战略决策，是坚持以人为本、推动科学发展的重要制度性安排。认真贯彻落实《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009—2020年）》，制定推进基本公共服务均等化的具体办法和配套措施，对广州加快建设国家中心城市、全面提升科学发展实力具有重大而深远的政治、经济和社会意义。受“第20次广州市社会科学研究课题招标”主办单位的委托，本课题组在对广州基本公共服务均等化相关情况进行专题调研和赴国内若干城市调研基础上，研究相关理论问题，借鉴国内城市的做法经验，分析广州基本公共服务均等化的现状和存在问题，立足广州经济社会发展和财力情况，提出推进广州基本公共服务均等化的总体要求、建设目标、对策建议和保障机制，以期为广州市委市政府制定《关于推进基本公共服务均等化的实施意见》提供决策参考。一、基本公共服务均等化的内涵和范围（一）基本公共服务

美国著名经济学者萨缪尔森对公共服务有一个最为经典的界定，即认为那些具有非竞争性和非排他性的产品和服务即为公共服务。除此之外，那些市场供应不足的产品和服务通常也被包括在公共服务的范畴之中。提供公共服务是我国政府的基本职能之一。党的十七大报告提出要强化社会管理和公共服务，十七届二中全会通过的《中共中央关于进一步深化行政管理体制改革的意见》更明确将“创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义”确定为实现政府职能根本转变的目标。

一般认为，公共服务包括公共基础设施建设，创造就业岗位，完善社会保障体系和社会福利体系，促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业发展等。由于受政府财力等因素的限制，政府不可能对所有类别的公共服务和各类公共服务的所有项目加以保障，而是需要区分出轻重缓急，选择某些处于基础地位、具有重要经济和社会意义的公共服务项目加以保障。因此，为了与一般公共服务相区别，《广东省基本公共服务均等化规划纲要（2009—2020年）》（以下简称《省纲要》）将建立在一定社会共识基础上，为实现特定公共利益，根据经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国和地区经济社会稳定和基本的社会正义，保护个人最基本的生存权和发展权所必需提供的公共服务界定为基本公共服务。基本公共服务所规定的通常是一定阶段上公共服务应覆盖的最小范围和边界，是在政府的诸多公共事务中与公民最基本的生存权和发展权密切相关的，应当由政府财力切实加以保障和提供的公共服务项目。之所以称为“基本”，是因为这些公共服务对社会公众的生存和发展具有基础作用，它们所满足的是一定经济社会条件下公众基本的社会公共需要。当然，随着经济的发展和人民生活水平的提高，一个社会基本公共服务的范围会逐步扩展，水平也会逐步提高。（二）基本公共服务均等化

2005年10月，中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，提出“按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度”，这是我国的公共政策中首次对公共服务均等化的原则进行了确认。党的十七大报告分别从缩小区域发展差距和完善公共财政体系两个角度，强调了要注重实现基本公共服务均等化，这体现出中央将推进基本公共服务均等化放在了一个更高的战略地位。2008年，胡锦涛总书记在中央政治局就政府工作发表的系统性讲话中，提出未来服务型政府建设的关键是建立基本公共服务体系，基本公共服务体系建设的长远目标是基本服务均等化。

关于对基本公共服务均等化内涵的解释，目前学术界的观点表现出四种倾向：一是结果平等，强调人们在公共服务上的处境、条件或结果相等，这是一种平均主义的理解。“结果平等”在政策上要求确保人们享有相同水准的公共服务和社会福利，但是在现实生活中由于各地社会经济发展水平不同，各地的需求结构和要求不同，以及人们先天与后天的条件的差别，完全或绝对的均等是不可能的。二是起点或机会平等，关注赋予人们在公共服务方面具有同等的条件、权利和机会，而非实际的结果。三是能力平等，允许根据发展水平及财政能力的不同而获得不同的待遇。但是，它也将鼓励和扩大现实中不同地区和不同群众之间公共服务的不平等。四是需求平等，强调对于不同的需求给予同样的满足才是平等，其困难不仅在于如何确定并满足不同偏好和不同强度的需求，也可能因此进一步拉大公共服务水平的差距。《省纲要》提出，基本公共服务均等化是指在基本公共服务领域尽可能使居民享有同样的权利，享受水平大致相当的基本公共服务。均等化并不是强调所有居民都享有完全一致的基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群间存在差别的前提下，保障居民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是“底线均等”。任何社会中，都不可能做到完全的结果平等或均等，但是，实现人们生存和发展最基本的条件的均等却是维护社会公平正义的基本条件。《省纲要》从最低标准的角度来界定基本公共服务均等化的内涵，提出人人都享有不低于他人或社会最低标准的公共服务，这不仅符合平等的基本要求，也符合公平与正义的原则。它将政府职责限定于满足人们最基本的公共服务，也使政府供给成为可能。有能力的地方还可以在满足人们基本公共服务的要求的同时，根据自身条件向人们提供更优良的公共服务。（三）基本公共服务均等化的范围

基本公共服务是公共服务中最基础和核心的部分，从学理上具体可以将基本公共服务的范围分为四大类：一是底线生存服务，包括就业服务、社会保障、社会福利和社会救助等生活保障服务，主要目标是保障公民的生存权；二是公众发展服务，包括义务教育、公共卫生和基本医疗、公共文化体育，主要目标是保障公民的发展权；三是基本环境服务，包括居住服务、公共交通、公用设施和环境保护，主要目标是保障公民最基础的日常生活和自由；四是公共安全服务，包括食品药品安全、消费安全、社会治安和国防安全等领域，主要目标是保障公民的生命财产安全。

基本公共服务均等化制度是随着经济社会的发展和体制制度的完善而逐步形成的。从国际经验和操作性看，不同的国家和国际组织对于基本公共服务均等化的内容在不同历史阶段的界定是不一样的。例如在联合国的文件中，基本公共服务包括清洁水、卫生设施、教育、医疗卫生和住房。联合国儿童基金会和联合国开发计划署在南非把基本教育和初级医疗定义为基本社会服务，同时也讨论了饮用水、卫生设施、营养、社会福利和公共工作项目，把它们部分地作为基本社会服务。加拿大把教育、医疗卫生和社会服务作为联邦政府财政均等化的主要项目。印度尼西亚把初等教育和公路设施列为政府财政均等化的内容等。在各国的实践中，基本公共服务均等化的范围确定受多方面因素的制约，最明显的制约因素是经济发展水平所能够提供的财政资源；同时，地区间社会经济发展所形成的历史性差异和发展过程中所面临的主要矛盾及其变化等，都会对特定历史阶段公共服务均等化所能达到的程度产生影响。

党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，将基本公共服务划定为直接与民生问题密切相关的公共服务，具体包括教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等内容。《省纲要》在此基础上，从政策的可操作性和现实性角度出发，综合考虑了广东经济社会发展水平和社会对公共服务的需求，将基本公共服务的范围确定为两大类八项内容，即基础服务类四项，包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通等。基本保障类四项，包括生活保障（含养老保险、最低生活保障、五保）、住房保障、就业保障、医疗保障等。广州市根据本地区的经济社会发展水平，在《省纲要》确定的八项内容的基础上增加了公共环境均等化，从而构成了广州市推进基本公共服务均等化的框架体系。这九项内容都是体现公民最基本生存权和发展权并与其生活生产密切相关的公共服务，是雪中送炭而不是锦上添花，体现了市委市政府将市民最关心、反映最强烈的公共服务问题作为政策对象，以突出市民在公共服务中的中心位置。当然，广州市基本公共服务的内容也不是一成不变的，而是应当随着不同历史时期经济社会发展水平和政府的政策主张发生变化的，具有动态性的特点。表1　基本公共服务均等化项目的概念界定与主要内容二、国内先进城市推进基本公共服务均等化的做法经验

为借鉴国内城市推进基本公共服务均等化的做法经验，课题组主要成员赴珠三角城市以及北京、上海、杭州、成都等地进行了专题调研。近年来，各地以科学发展观为指导，在加快经济发展的同时，注重推进基本公共服务均等化，统筹推进城乡基础设施建设和社会事业发展，加快构建促进基本公共服务均等化的长效机制，取得了明显成效。（一）建立以保障基本公共服务均等化为重点的公共财政体制

近年来，各地不断加大公共财政投入力度，积极调整和优化支出结构，将财政资金更多地投向教育、医疗、就业、住房、卫生等公共服务领域，更多地向困难群体和落后地区倾斜，进一步完善公共财政、公平财政机制，促进了经济社会和谐发展。

一是基本公共服务支出在财政预算支出中的比例不断增加，事关基本公共服务的各项支出得到有效保障。如北京市深入开展了医疗、养老、低保、就业、教育、文化、邮政等民生工程，使广大人民享受到了越来越多的改革发展成果。近年来，北京市实行了社区卫生服务收支两条线管理，社区卫生服务中心支出由财政拨付；北京市朝阳区、海淀区、丰台区已经实现了低保待遇的城乡并轨，年低保标准达到4920元；北京市的农村新型合作医疗保险人均筹资标准也提高到了420元。上海市近年在做实社区卫生服务中心收支两条线管理方面出台了系列的政策，该市各区县公共卫生服务专项经费目前已经达到人均40.79元（包括常住人口），新农村合作医疗的筹资水平在2008年就达到人均500元。2009年，上海市投入36.9亿元财政资金用于农民工同住子女进入公办学校享受免费教育，以实现教育均衡化发展，2010年春季学期在沪的40万外来务工者子女中，享受本地免费义务教育的子女已占97.3％。上海市18个区县中，目前已有15个区实现了农民工同住子女100％享受免费义务教育。2010年内，上海市将在全国大城市中率先实现对农民工子女的免费义务教育全覆盖。2008年，浙江省正式启动全国首个《基本公共服务均等化行动计划（2008—2012）》，计划在未来5年投资2170余亿元建设十大工程，分别是就业促进工程、社会保障工程、教育公平工程、全民健康工程、文体普及工程、社会福利工程、社区服务工程、惠民安居工程、公用设施工程、民工关爱工程，安排项目达81个。

二是建立了保障性和激励性转移支付制度，平衡区域之间的财力差距、增强农村基层的基本公共服务能力。如北京市坚持资源要素向农村配置的原则，持续加大对郊区的投资力度，2009年安排到郊区和城区的市政府固定资产投资比例为51:49，对郊区投资比例已连续5年超过50％。中山市制定了市镇财政管理体制调整实施方案，对欠发达镇区实施“一级财政+专项资金+债务固化”的扶持政策，通过优化和创新财政转移支付项目，加大对欠发达镇区的扶持力度，促进区域协调发展。（二）促进城乡基本公共服务一体化

一是探索推行一元化户籍管理制度。成都市按照建立城乡统一的新型户籍管理制度要求，全面推行一元化户籍管理制度，逐步对户籍人口取消农业和非农业户口性质的划分，统称为“居民户口”，按实际居住地登记。据了解，一元化户籍管理制度对当地保护农民的合法权益，加速城镇人口和人才集聚，深化农村改革，切实维护农村社会稳定，起到了促进的作用。

二是推进城乡规划一体化。如成都市按照“人口向城镇集中、工业向园区集中、土地向规模经营集中”的原则，进一步完善城镇体系规划，加快新农村建设步伐。中山市在土地规划方面，早在1992年就将市域面积纳入整体规划，2007年借鉴“常州模式”开展了村级规划试点，以改善农村环境面貌、集约利用土地为宗旨，重点规划建设文化中心、社区中心、医疗卫生中心、老人活动中心4个中心。在试点基础上，按照“适度集聚、节约用地、有利产业发展、方便农民生活”的原则，配合全市土地利用总体规划修编，完成了新一轮村庄建设规划编制工作，实现城乡“一盘棋”的布局。在发展规划方面，各地政府也以探索城乡经济一体化为目标促进城乡产业加快融合，区域配套均衡发展，着力打破城乡二元发展模式。

三是促进城乡基础设施的一体化。上海市根据郊区县农村的实际，大力开展农业农村基础设施建设和村庄整治，通过环卫设施改善、村内道路建设、危桥改造、宅前屋后环境整治等措施，对农村实施改造，努力改善规划保留农村农业地区生活环境。苏州市按照“人口向城镇集中、工业向园区集中、土地向规模经营集中”的原则，进一步完善城镇体系规划，加快新农村建设步伐。同时，着力开展路、电、水、气、信息、环保“六网”进村入户工程，通过城乡基础设施的一体化，让农村居民与城市居民一样，享有同质化的生产生活条件。成都市为了解决工业布局分散、农村公共配套欠缺、农地零碎低效生产等问题，将统筹推进“三个集中”确定为推进城乡一体化的基本原则、根本方法，引导农民向城镇和新型社区集中，全力打造环境优美的新农村。

四是统筹城乡基本公共服务体系。佛山、中山、成都等地打破城乡户籍界限，已经初步实现了城乡居民医疗保障一体化。2009年1月，北京市启动了《北京市城乡居民养老保险办法》，将城镇和农村居民统一纳入到城乡居民养老保险制度，并实现了缴费、待遇等标准上的城乡一致。全市90％的农民参加了城乡一体的居民养老保险。2009年，北京市出台了城乡劳动力就业“四项新政”，将促进城镇失业人员就业的岗位补贴、社保补贴、减免行政事业性收费、小额担保贷款、职业培训补贴政策向农村延伸，有转移就业愿望的农村劳动力被全部纳入城乡统一的就业管理服务范围。江苏苏州城乡一体的供电供水供气网络基本建成。成都市实行城乡环卫服务一体化，将农村垃圾搜集、清运纳入城市环卫服务体系，建立了“户集、村收、镇运、市处理”的四级垃圾处理机制。（三）加快构建基本公共服务均等化长效机制

一是注重规划，不断完善基本公共服务均等化的政策保障机制。如浙江省2008年启动全国首个《基本公共服务均等化行动计划（2008—2012）》；北京市2008年出台了“十一五”时期社会公共服务发展规划，针对教育、医疗卫生、文化体育、公共安全维护、社会福利和社会救助等五大公共服务体系进行了具体部署；上海市研究制定了《上海市医疗机构设置规划（2008—2012年）》、《上海市中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》等，进一步促进优质教育、医疗资源的合理分布，提高教育、医疗服务水平。

二是创新管理体制，构建农村和郊区基本公共服务水平均衡发展机制。从2004年以来，北京市把每年新增的教育经费的70％都投向农村。在教师队伍建设方面，推行“绿色耕耘计划”、“春风化雨”、“金色种子计划”三项工程，每年培训2000名农村教师，每年有1000名城市教师到农村支教。上海市为统筹城乡教育资源，创新教育管理体制，采取“刚柔并济”的师资流动政策，办好每一所学校。新评中学高级教师必须到普通中学交流3年；对于地处偏远、师资力量薄弱的学校，采取政府出资将学校委托给高校管理，同时采取城区学校教师到郊区担任校长、大批郊区学校教师到城区优质学校学习的办法来缩小城乡教育差距。

三是扩大社会参与，通过政府购买等方式建立公共服务的多元化供给机制。近年来，上海市浦东新区以建立健全政府购买公共服务机制为突破口，将原来由政府主办、为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，探索形成“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务方式，其政府购买公共服务涵盖慈善救助、农民工子女教育等领域，社会反响良好。成都市在健全政府购买公共服务机制方面也进行了大胆探索，按照公共服务监督与产品生产分离原则，积极推行政府购买社会组织服务制度，另外还通过政策引导、资金扶持、贷款贴息等方式广泛吸引社会组织参与公共服务。三、广州基本公共服务均等化现状与存在问题

改革开放30多年来，广州经济社会实现了跨越式发展，综合经济实力连续19年位居全国大城市第三，整体上由追求经济总量和发展速度的生存型阶段进入以促进人的全面发展为目标的发展型社会。为应对发展型新阶段的各种挑战，中共广州市委、市政府高度重视保障和改善民生，将“富民优先，民生为重”作为基本的发展思路，先后出台了《中共广州市委、广州市人民政府关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》（俗称“惠民66条”），以及《中共广州市委、广州市人民政府关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的补充意见》（俗称“17条补充意见”）等，促进了基本公共服务的发展。但与《省规划》的目标相比较，广州市基本公共服务的能力仍比较薄弱，基本公共服务投入不够和效率不高的问题依然比较突出。（一）广州基本公共服务均等化发展现状

1. 公共教育发展现状

近年来，广州市认真落实优先发展战略，加大教育投入力度，保障教育科学发展。2008年末，广州市已通过“广东省教育强市”的督导验收。2009年教育“创强”圆满实现了3个“100％”（即100％的区、县级市成为省教育强区、市，100％的中心镇成为省教育强镇，100％的镇成为省教育强镇）的目标。深化教育改革，落实教育民生工程，促进教育公平，推动公共教育资源向农村和困难地区倾斜。教育事业各项工作获得长足进步，公共教育各项指标连年居全省前列。

加大教育经费投入，为教育均衡发展提供资金保障。近3年来，广州教育支出逐年增加，占财政比重越来越大。2006年教育支出52.39亿元，同比增长10.6％；2007年教育支出80.77亿元，同比增长11.3％；2008年教育支出95.72亿元，同比增长18.5％。2009年，市本级财政预算安排教育投入42.5亿元，占一般预算支出的18.2％。首先，不断改善老城区的办学条件。2006年，投入23亿元推进教育综合改造工程，老城区中小学办学条件得到较大改善；投入21亿元创建国家级示范性普通高中。其次，加大农村教育资金投入，促进城乡教育均衡发展。2005—2007年，3年内共投入近50亿元全面改造农村地区中小学，改善农村地区中小学教育条件。在加大资金投入力度的同时，不断加强教育经费使用绩效评价，提高教育资金使用效率，夯实教育均衡发展基础。

实施“百校扶百校”工程，推进城乡教育水平均等化。制定《广州市“百校扶百校”行动计划实施方案》，统筹安排越秀、海珠、荔湾、天河、黄埔、番禺等区对口帮扶花都、增城、从化、白云、萝岗、南沙等区和县级市。从全市挑选了100所优质学校对口帮扶100所城镇薄弱学校和农村学校，并已建立了区、县级市教育行政部门的对口联系制度、城乡中小学对口联系制度以及特级教师、名教师下乡指导教学工作制度。

加大义务教育规范化学校建设力度，推进教育质量均等化。作为促进义务教育均衡发展的重要举措，规范化学校建设有利于促进教育“硬件”均等化，最终的目的在于推进教育质量均等化。因此，教育部门认真贯彻落实“惠民66条”，2007年完成省下达的规范化学校建设任务，2010年全部达到省规范化学校建设的要求。至2009年底，全市有义务教育规范化学校779所（含自然过渡的省、市一级学校），达标率为70.05％。

推动公共教育资源向农村和困难地区倾斜，提升农村和困难地区办学水平。2006年秋季开始全面实现农村义务教育阶段免收学杂费。出台《关于进一步加强农村教育工作的意见》，加强对农村教育工作的指导。2007年末，全市适龄儿童入学率首次达100％。从2009年秋季开始，提高农村义务教育免杂费补助标准，使其达到城镇免费义务教育补助标准，受益学生超过30万人。

着力发展职业与成人教育，实现教育公共服务多元化发展。认真贯彻落实《民办教育促进法》，制定了《广州市民办教育发展专项资金管理办法》，完成2008年、2009年两年共2000万元专项资金资助工作，全市有89所民办学校（教育机构）得到资助。目前，全市有中等职业学校101所，在校学生24.41万人；技工学校89所，在校学生19.62万人。大力发展高等教育。截至2008年末，全市共有普通高等院校63所。全年招收普通本科、专科学生22.52万人，在校学生72.68万人。大力推动广州市广播电视大学“广州数字化学习港”建设，初步建成了具有示范作用的中心城市终身教育公共服务体系应用群。

努力探索外来工子女入学途径，依法保障外来工子女及困难学生受教育权利。制定了《关于进一步做好优秀外来工入户和农民工子女义务教育工作的意见》，努力探索解决优秀外来工子女入学问题，番禺、萝岗等区不向外来务工人员子女收借读费及其他任何费用。完善扶困助学体系，扩大政府扶助覆盖面。投入866万元，免除了1275名广州市户籍贫困家庭应届初中毕业生和255名梅州对口扶贫学生学费和实习实验费。市教育基金会投入117.6万元解决困难家庭普通高中学生课本费，投入135.5万元奖励困难家庭普通高中优秀学生。表2　广州公共教育现状与广东省基本公共服务均等化规划纲要公共教育比较

2. 公共卫生发展现状

近年来，广州高度重视推进公共卫生服务均等化，为了解决城乡公共卫生服务差距较大的状况，不断探索和完善政策，加大投入，推动农村及社区公共卫生事业发展，缩小城乡公共卫生发展差距，认真解决群众“看病贵”、“看病难”问题。目前，广州公共卫生服务覆盖城乡居民，人民群众健康水平进一步提高。2008年末，全市共有各类卫生机构2603个，全市已建成社区卫生服务中心127所，社区卫生服务站103个，社区卫生服务覆盖了全市97％以上街道。完成了220个村卫生站达标建设，农村居民享有基本公共卫生服务。2008年底，孕产妇死亡率、婴儿死亡率分别为13.08/100000和4.06/1000。

实施卫生系统七大惠民工程，极大地改善医疗卫生条件。近年来，广州加大公共卫生投入力度。2007—2008年，广州本级一般预算医疗卫生支出不断增长，分别达到15.17亿元和17.6亿元，同比增长分别达到5.2％和16％。2009年，又实施卫生系统七大惠民工程，即市妇女儿童医疗中心、市八医院迁建、市疾控中心迁建、广附一医院改造二期、广附二医院临床教学楼、广州血液中心业务大楼、市皮防所业务大楼扩建等项目相继落成，卫生系统七大惠民工程基本实现，极大地改善了医疗卫生条件，为促进卫生事业科学发展夯实基础。目前，一些重大医疗基础设施项目正在立项，医疗卫生条件将进一步提高。

改善社区卫生服务条件及投入，实现城区社区卫生服务街道全覆盖。制定出台了《广州市发展城市社区卫生服务的实施意见》（简称《意见》）及其6个相关配套文件，明确社区卫生服务的公益性，积极构建服务价位低、覆盖面广的城市公共卫生体系。为了贯彻落实《意见》，2010年计划完成128所社区卫生服务中心和190个社区卫生服务站的设置和建设。启动全科医师骨干培训工作，采取全脱产培训的方式，为每所社区卫生服务中心培训1—2名全科医师骨干。全市127所社区卫生服务中心全部开展了社区卫生诊断、健康教育、传染病防治、慢性病防治、老年保健和协助处置突发公共卫生事件等公卫工作。

加大农村卫生投入力度，健全农村三级医疗卫生服务体系。2007年投入超过1亿元，改造改建4所中心镇医院、20所镇卫生院和433所村卫生站。2008年又投入6000万元，推进镇村医疗卫生机构改造建设。2009年，全市每镇均有1所以上政府兴办的卫生院，有35所镇级卫生院开展业务用房改造，占改造50所卫生院总任务的70％；17个中心镇各建设1所二级以上规模综合医院，已建成4所。按照村民步行30分钟到达医疗机构的要求，全市农村共设置了1045个村卫生站。将村卫生站业务用房面积从40平方米提高到100平方米。建立起较为完善的区（县级市）、镇、村三级医疗服务体系，形成常见疾病到区（县级市）医院以下医疗机构、大病才到大医院治疗的局面。

加强基层卫生队伍建设，缩小城乡卫生服务水平差距。实施村卫生机构卫生技术人员全员培训计划，完成镇村卫生技术人员培训任务。用3年时间，对500名镇村卫生人员进行定向免费培训；培训6000名全科医师。加强农村卫生信息化建设。完善“村医之家”网站建设，镇卫生院普及应用HIS，村卫生站普及使用电脑。表3　广州公共卫生现状与广东省基本公共服务均等化规划纲要公共卫生比较注：①数据来源于广州市统计局《“十五”期间我市妇女事业发展迈向新高》。②数据来源于《2008年广州市卫生工作会议报告》。

3. 公共文化体育发展现状

近年来，随着经济的快速发展，广州市加大财政投入，认真落实文化事业经费“不低于当地财政总支出的1％”的要求，大力实施“惠民66条”关于加快发展文化体育事业的决定，坚持城乡文化体育事业统筹发展，加强基层文体设施建设，并注重向基层、向农村地区倾斜，公共文化体育事业不断进步。2009年，全市文化站85％达到省一级站以上的标准。

健全四级文化设施网络，初步完成“两圈”文化建设。市、区、街（镇）、社区（乡村）四级文化设施网络进一步健全。到2009年，实现城区居民平均每千户拥有一个符合标准的户外文化活动场所；基本实现区（县级市）有三馆（图书馆、文化馆、科技馆或博物馆）、一镇（街）一站（文化站）、一村（居）一室（文化室）、一人一册（书），初步建成“十分钟”文化圈，方便群众文化生活。加大农村文体设施建设，确保每个行政村建有农家书屋、“绿色网园”等文体设施，基本解决居民群众收听广播收看电视难、看书难、看电影难的问题，初步建成农村“10里文化圈”，实现公共文化设施全覆盖。2009年，制定出台《广州市加快公共文化服务体系建设实施意见》，对村居文化室提出新的要求和标准，推动文体建设事业迈向新台阶。要求建筑面积应不少于200平方米（有条件的地方应增加面积），宣传橱窗面积不少于10平方米。2010年，实现城区居民平均每千户拥有一个标准的文化活动（包括健身休闲）户外广场，每千人拥有面积不少于150平方米。组建集书报刊阅读、宣传教育、文艺演出、科普教育、体育和青少年校外活动等于一体的街镇综合文化站，配备一定数量的专职人员和相应的设施设备，就近便捷开展公共文化服务。

加强社区体育设施建设，解决群众体育健身难问题。2006年，广州出台《关于进一步加强我市社区体育设施建设的意见》，根据意见广州自2006年至2010年内投1亿建设社区体育设施。全市公共文化体育设施向未成年人免费开放或优惠开放。“惠民66条”中明确2007年到2009年，每年投入不少于1000万元完善农村体育设施，使建有标准篮球场的行政村比例达到80％，建有“两场一池”（篮球场、全民健身广场、游泳池）的农村乡镇比例达到35％，全市社区人均体育设施用地面积达到或超过国家有关规定水平。

增强文化产品供给能力，形成一批广州文化品牌。目前，广州国际艺术博览会、羊城国际粤剧节、广州民俗文化节等一批重要文化活动项目成为广州文化品牌。举办了中国音乐金钟奖、中国国际音像博览会、第五届羊城国际粤剧节、第十三届广州国际艺术博览会等大型文化交流活动，进一步提升了广州的文化品位。

目前，广州公共文化体育服务方式实现多元化，基本能满足城乡群众需求。至2008年末，全市有各类专业艺术表演团体17个，文化馆、群众艺术馆15所，文化站163个。公共图书馆15间，图书馆总藏量1563.3万册。广州被中央文明委命名为首批“全国未成年人思想建设工作先进城市”。表4　广州公共文化体育与广东省基本公共服务均等化规划纲要公共文化体育比较

4. 公共交通发展现状

近年来，广州着力推进城乡基础设施建设一体化，加快推进交通基础设施向农村覆盖。加快推进市区到村镇地区的道路交通建设，有效增强了市区与村镇地区的交通联系。推进农村通公路和自然村通水泥路项目以及乡镇客运站及候车亭等交通设施建设，完善农村地区的交通路网，逐步实现“联路成网、便捷出行、城乡一体、惠及百姓”的目标。

大力实施公交优先战略，确立公共交通的主体地位。大力发展公共交通，满足市民出行需要。目前，全市在用的公交车有9383辆（含大、中、小巴和番禺区、花都区、南沙区以及从化市、增城市的公交车辆），以常住人口1000万计算，每万人拥有公交车约9.3标台。公交营运线路497条，营运线路长度8492.7千米，每辆汽、电车负担人数（按市区人口计）684人。发行公交月票卡，实行公交优惠，方便市民出行。截至2009年5月底，共发行普通月票卡149万张、学生卡21万张。羊城通发卡量达到1300万张。公交地铁票价优惠将向“上班族”倾斜。

完善公共交通基础设施，着力解决群众出行难问题。为解决出行难问题，2008年广州道路、桥梁等市政交通支出达28.6亿元。2008年末，市区（十区）城市道路总长度达5434千米，增长1.9％；城市道路总面积9305万平方米，增长3.4％。2006年，投资2.1亿元、历时5年建成的广州市智能交通管理指挥系统正式开通，推动交通管理向智能化、电子化转型。

推进快速公交系统建设，提高快速公交承运速度。2010年2月20日，广州快速公交系统（BRT）正式投入运营，提高了公交承运速度。BRT高峰期行驶速度达到20千米/小时以上，平均运行速度约23千米/小时，比普通公交快1倍。

大力发展轨道交通，轨道交通线网不断完善。近年来，广州地铁建设全面提速，截至2009年12月底，广州地铁已开通的线路包括1号线、2号线、3号线、4号线、5号线，运营线路总里程达154.79千米，共有88座运营车站。到2010年，广州将拥有8条（包括广佛线）基本覆盖各区、与珠三角主要城市相连、总里程达到200千米的地铁线路。

推进农村客运体系建设工程，出台农村客运扶持政策。截至2008年底，广州市除个别行政村受地理、自然等客观因素制约无法通行客车外，具备安全通行条件的行政村已100％实现通车。从事“村村通客运”的企业共有20家，投入776辆车，开行213条线路，较好地改善了农民的出行条件，推动了当地经济的发展，同时遏制了农村非法营运行为。2009年，广州市加大推进和深化农村客运体系建设，有针对性地制定工作方案，有计划、有步骤地落实各项措施。表5　广州公共交通现状与广东省基本公共服务均等化规划纲要公共交通比较注：①数据来自广州市交委创文提交材料，http://www.gzjt.gov.cn/gzjt/Lib/eWebEditor/uploadfile/20080627155358978.doc。②数据来自广州市交委，详见广州公交网报道，http://www.gz-bus.com/news/guangzhou2010/009.htm。③数据来自广州市交委《广州市“村村通客车”工程实现“开得通、留得住、通得顺、安全通”》，2009-06-26。

5. 生活保障发展现状

近年来，广州进一步完善以低保救济、困难医疗救助、五保供养、子女教育救助、住房困难救助为主要内容的城乡均等化的社会救助体系，扎实推进被征地农民养老保险、农村社会养老保险、城镇老年居民养老保险、城镇居民医疗保险、生育保险、失业保险等，社保体系不断完善，保障待遇大幅度提高，进入“全民社保”新时代。

推进城乡社会保障一体化发展，率先实现全民社保。近年来，广州市出台近10项社保新政策，扩大社会保障覆盖面，推进城乡社会保障一体化发展。在2007年推进实施早期离开国有集体企业人员参加养老保险、开展城市规划区内全征地农民参照农转居人员养老保险办法参保等基础上，在2008年一年中先后出台实施了被征地农民养老保险、农村社会养老保险、城镇老年居民养老保险、城镇居民医疗保险等十大社保新政策，实现了养老、医疗保险在政策体系上覆盖全体城乡居民。2009年，广州市全力推进保障对象全覆盖。截至2009年底，广州市社会保险五险参保人数达1856万人次，同比激增206万人次，超额完成省下达的参保1758万人次和本市确定的参保1808万人次的目标任务。

建立社保正常调整机制，不断提高社会保障水平。1994年，广州就已经建立基本养老金年度调整机制，2005年，又建立由财政出资对企业早期退休人员加发生活补贴的机制。自2007年以来，广州市连续6次大幅度提高养老保险待遇，2009年，企业退休人员人均养老金已增至2057元/月，比2006年的1152元/月增加905元/月，增幅为78.56％，年均递增21％；另外，医疗、工伤、生育、失业保险待遇也都有大幅度的提高。医疗保险方面，进一步减轻了参保人医疗费用负担，参保人住院基本医疗费个人总体负担比例，由原来的占38％左右下降到21％左右，参加补充医疗保险的参保人，更进一步下降到14％左右。工伤保险方面，伤残津贴、伤残补偿金等大幅度提高。失业保险方面，将待遇标准从688元/月提高到791元/月，提高了15％。生育保险方面，调整提高生育津贴和一次性分娩营养补助金待遇，人均生育保险待遇已近1.6万元，为全国最高。2009年，广州市社会保险基金合计支出达242亿元，同比增长29.42％。

探索建立农村社会养老保险制度，推进城乡社保一体化发展。2007年，广州启动农村社会养老保险试点工作，首先开展城市规划区外的被征地农民养老保障的试点；2008年出台《广州市被征地农民养老保险试行办法》和《广州市农村社会养老保险试行办法》。在新征地项目工作中落实“即征即保”机制，切实保障被征地农民养老保险权益。至2009年底，审核新征地项目374个，预存保障资金21.8亿元，涉及被征地农民7.8万人。促进农民参加农村养老保险，至2009年底，广州市共有33万名农村居民（含被征地农民）参加农村社会养老保险，超额22.22％完成了2009年扩面任务。2009年，广州首次调整农转居人员基本养老金，人均每月增发48元，增幅为10.15％，调整后达521元/月/人。2010年1月1日，第5次调整城乡低保标准，将目前城镇平均低保标准从355元提高到398元，平均增幅为12.1％。调标后，农村的低保标准与城镇的差距进一步缩小，达到城镇标准的76％。

完善城乡社会救助体系，不断提高社会救助水平。2008年，广州市出台《关于推进我市社会救助体系建设的意见》，建立农村医疗救助体系、教育救助体系、就业救助、住房救助等覆盖城乡的社会救助体系。2009年，农村低保标准大幅度提高，从平均每人每月220元提高到271元，增幅达23％，全市农村低保平均标准达到城市低保平均标准的76.4％。农村低保标准提高后，与之相关的农村五保供养、基本医疗救助、分类救济标准均相应提高，各级财政新增救助金近1660万元，惠及7万多名困难群众。截至2009年底，全市城乡共有低保对象48723户、11.99万人，全年支出低保资金2.21亿元，困难群众的基本生活保障水平进一步提高。

医疗救助覆盖城乡居民。从2009年5月1日起，广州市实施了《广州市困难群众医疗救助试行办法》，共资助5.2万人，资助参保费1800多万元。自实施以来，全市各医疗救助机构共为12.31万人次减免（报销）医疗费3400多万元。

政府供养对象生活明显改善。从2009年10月1日起，全市孤儿及市属福利事业单位政府供养人员供养标准从每人每月200元至500元统一提高到每人每月650元，五保供养标准随农村低保标准同步提高。

继续实施城市低收入困难家庭消费性开支减免政策，启动农村低收入困难家庭认证工作。全市共有23个慈善超市，为困难群众提供实物救助价值累计2173万元。

大力发展社区居家养老服务，初步建立以老年人为重点的适度普惠型社会福利服务体系。按照以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的思路，全面实施《广州市社区居家养老服务实施办法》，全市社区居家养老服务部105个，服务范围覆盖全市街道。全市共有1442个“星光老年之家”。扩大政府资助安装“平安通”的范围，实现了“平安通”呼援服务系统覆盖全市所有街道的目标，共有8000多名老人安装了“平安通”。此外，制定《广州市社会福利机构管理办法》和《广州市民办社会福利机构资助试行办法》，促进社会福利机构持续健康发展。表6　广州生活保障现状与广东省基本公共服务均等化规划纲要生活保障比较

6. 住房保障发展现状

近年来，广州非常重视解决群众住房问题，2007年提出要构建多层次的住房保障和供应体系，在全国处于领先地位；制定了完善住房保障政策，加快建设由廉租房、经济适用房、限价商品房和商品房构成的多层次住房保障和供应体系。

完善住房保障政策，构建广州特色住房保障体系。2007年11月26日，广州市政府通过了《广州市城市廉租房保障制度实施办法》和《广州市经济适用房住房制度实施办法》，提出建立“广州特色四层次住房保障和消费体系”，即第一个层次是廉租房，保障的主要对象是双特困户；第二个层次是经济适用房，其保障对象是有一定经济能力，但在市场上买不起二手房或限价房的低收入家庭；第三个层次是限价商品房，即满足中等收入家庭的首次置业需求，以解决“夹心层”群众的住房问题；第四个层次是经营性商品房，用以满足中高收入阶层的改善型住房需求。

加大财政投入力度，解决双特困户和低收入家庭住房问题。2007年，广州市在全国率先实行住宅用地出让“双限双竞”政策，投入15亿元建设廉租房，为解决中低收入和困难群众住房难问题创造了条件。至2008年底，广州已全部解决了5643户2005年登记在册、人均居住面积10平方米以下的双特困户住房问题；同时推出2145套经济适用房，以廉租房实物配租或租金补贴形式，为2102户新增“双特困”家庭和14649户城市低收入困难家庭提供了住房保障，2009年为17670户解决了住房困难问题。广州已累计解决39915户低收入群众的住房困难问题，完成总目标任务的51.72％。市委九届八次全会将原定于2012年底前解决77177户低收入住房困难家庭的住房问题，提前到2011年底前全部实现。

加大保障性住房建设力度，创新保障性住房建设模式。2010年，广州市计划新开工建设约300万平方米保障性住房，目前已落实用地的项目有19宗，拟建建筑面积180.19万平方米，其中，廉租住房建筑面积96.97万平方米，经济适用住房、经济租赁住房建筑面积共83.22万平方米。相当于2006—2009年3年广州市保障性住房的建设总量，相当于2009年广州市商品住宅交易面积的1/3左右，预计可提供保障性住房约4万套。2010年的19个项目中，除12个项目由市、区政府直接投资建设外，其余7个项目引入社会力量建设。由企业提供自用土地参与保障性住房建设成为保障性住房建设的一种创新形式。

推进“三旧”改造和农村危破房改造，逐步改善人居环境。2007年底，全市2004年在册的91.1万平方米危破房改造已完成90.8％。“惠民66条”中明确，2009年完成农民现有居住危房的改造。同时，为贯彻《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，加快建设现代化宜居城市和国家中心城市，广州市着力推进旧城镇、旧村庄、旧厂房（以下简称“三旧”）改造工作，制定并出台《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》、《关于广州市推进旧城更新改造的实施意见》、《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》和《关于广州市旧厂房改造土地处置实施意见》3个配套文件。表7　广州住房保障现状与广东省基本公共服务均等化规划纲要住房保障比较

7. 就业保障发展现状

就业是和谐社会的民生之本，广州坚持把“促就业”作为改善服务民生、保持社会和谐稳定的重要任务来抓，出台了一系列就业创业促进政策措施，就业形势基本保持稳定。登记失业率常年保持在2％—3％之间，即使在金融危机影响下，广州2009年失业人员就业率（70.07％）上升2.17个百分点，登记失业率（2.25％）下降0.07个百分点。（1）实施“三个三”工程，就业形势基本保持稳定。首先是健全三项机制，包括失业预警机制、健全就业形势分析报告机制、健全社会保险促进就业机制。其次是完善三大体系，包括积极就业政策体系、就业目标责任制考评体系、创业带动就业帮扶体系。再次是重点帮扶三类人群，重点帮扶就业困难群体就业、重点帮扶高校毕业生就业、重点帮扶农村劳动力就业。2009年广州就业呈现“四升两降”的良好态势。“四升”：城镇新增就业人数72.45万人，同比上升12.91％；失业人员再就业19.53万人，同比上升10.40％；失业人员再就业率70.07％，同比上升2.17个百分点；广州生源高校毕业生就业率为88％，同比上升3个百分点。“两降”：至2009年底，城镇登记失业率为2.25％，同比下降0.07个百分点；期末尚有失业人员75085人，同比减少1368人。（2）完善促就业创业政策体系，实施就业目标责任制考评。2009年，相继出台了《关于促进就业工作的意见》等12个促进就业的文件，有效推进了城乡就业一体化和公共就业服务均等化进程，对稳定就业形势发挥了重要作用。通过完善就业目标责任制考评体系，确保就业政策落实。2009年，全市1447个社区中，有1039个社区创建为“充分就业社区”，占总数的71.8％，超过原定目标6.8个百分点；全市1149个村中，有159个村创建为“充分就业村”，占总数的13.84％。（3）开展专项就业活动，为特定群体提供就业机会。针对就业困难群体，举办全市性“再就业援助月”、“春风行动2009百场招聘会”等专项活动，2009年，全市公共就业服务机构共举办招聘会738场，提供岗位26.05万个，进场求职者达78.96万人次。针对高校毕业生，组织各类专场招聘会近1000场，提供就业职位10万多个，同比增加145％。制定鼓励和支持广州生源高校毕业生灵活就业和自主创业的措施，为高校毕业生就业创造更宽松的环境。2009年，出台《关于进一步促进高校毕业生就业工作的通知》，采取发放生活补贴、培训补贴、失业临时补助等形式，促进高校毕业生就业创业。自2009年至2011年，每年招募100名左右高校毕业生到镇（街）农村从事“三支一扶”工作。连续5年每年招聘200名左右高校毕业生到农村担任村党组织副书记等职务。为促进大学生创业，广州市还提出创业免缴首期注册资本、创业成功一次性资助3000元、特困大学生考公务员免报名费、失业半年可领临时补助等优惠政策。（4）加强职业技能培训，重点帮扶农村劳动力就业。2009年，广州市出台《关于推进城乡劳动就业一体化发展的实施意见》，实施城乡劳动就业一体化政策。大力开展农村劳动力资源摸查、职业介绍服务、对口劳务帮扶等工作，分层次、多形式开展本市农村劳动力和本省户籍在职农民工技能培训。据统计，2009年，培训广州市户籍农村劳动力54510人、新增转移就业71450人，分别超额9.02％和42.9％完成每年培训转移就业农村劳动力5万人的目标任务。此外，还对4.81万名非本市户籍农村劳动力开展了职业技能培训；全年累计吸纳粤东西北地区农村劳动力9.61万人次。广州市政府被省政府评为“全省农村劳动力技能培训转移就业工作先进单位”。（5）实施就业失业登记新办法，基本就业服务覆盖所有常住人口。2008年7月1日，实施《广州市劳动用工备案和就业失业登记办法》，将流动人口也纳入失业登记范围。在法定劳动年龄内、有劳动能力且有就业愿望的广州常住户籍城镇劳动者、农转非的农村劳动者和入穗稳定就业满6个月的流动人员，都纳入到广州市就业失业管理系统，享受就业失业登记、免费职业指导、职业介绍、政策咨询等基本公共就业服务。就业服务不仅服务于城镇居民、农民，甚至还包括流动人口，基本就业服务覆盖所有常住人口。表8　广州就业保障现状与广东省基本公共服务均等化规划纲要就业保障比较

8. 医疗保障发展现状（1）实施城镇居民医疗保险制度，基本实现城镇居民“人人享有医保”。2008年，广州市出台《广州市城镇居民基本医疗保险试行办法》，将户籍学龄前儿童及未满18周岁的其他非在校学生、非从业人员和男年满60周岁、女年满55周岁未能按月享受养老待遇人员，以及在广州中小学校、各类高等院校、职业学校及技工学校就读的全日制学生纳入社会医疗保险参保范围，2008年基本实现城镇居民“人人享有医保”的目标。（2）深入推进农村合作医疗，不断提高农民参合率。2006年底，新型农村合作医疗制度已覆盖全市所有镇、村，2008年参加新型农村合作医疗的农民参合率达99.4％，2009年农村合作医疗参合率达99.7％，农村五保户、低保户、特困户、孤儿、残疾人参合率达100％。公平合理解决农转居人员基本医疗保险体系，给予农转居人员享受城镇同类人员同等的医疗保险待遇。2009年，基本解决“农转居”人员和城市规划区内的被征地农民参加基本医疗保险问题。新农合人均筹资标准由2008年的122元提高到2009年的210元，全市住院补偿封顶线从2008年的2万—3万元提高到2009年的5万元以上，接近农民人均纯收入的6倍，参合农民医疗保障水平明显提高。（3）完善社区卫生服务体系，社区卫生服务基本全覆盖。2008年末全市已建成社区卫生服务中心127所，社区卫生服务站103个，社区卫生服务覆盖了全市97％以上街道，社区卫生服务基本实现全覆盖。2009年，社区卫生服务机构为儿童提供计划免疫服务近500万人次，提供儿童保健服务近100万人次，为孕产妇提供孕产期保健服务近30万人次，参加社区健康教育讲座的居民达100多万人次。全市累计为103.25万居民建立了健康档案。表9　广州医疗保障现状与广东省基本公共服务均等化规划纲要医疗保障比较（二）广州基本公共服务均等化存在问题与差距（1）基本公共服务与发达地区和先进城市存在差距。近年来，广州不断探索和完善各项基本公共服务的相关政策制度，不断提高公共服务水平和标准，基本公共服务水平和标准列于全省先进水平，各项指标提前实现或超越全省平均水平，但与国内外发达地区、国内先进城市比较仍存在差距。限于财政体制和财政支付能力限制，公共服务的覆盖范围、投入力度、服务标准有待提高。（2）城乡二元体制尚未根本消除，城乡之间的基本公共服务水平仍存在差距。目前，广州公共服务形成三个不同的层次：一是以越秀、荔湾等老城区为代表的较高水平、比较完善的基本公共服务供给体系，居民能享受较高水平的公共服务；二是以白云区、黄埔区、番禺区等为代表的城乡结合部地区，包括农村和转制城中村，基本公共服务体系处于探索和完善之中，基本公共服务水平和老城区仍有差距；三是增城、从化的广大农村地区，基本公共服务体系和水平差距更大。农村、村改居地区的水、电、路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施的供给，在城区之间存在着较大差距，普遍存在基础差、设施落后的问题。（3）基本公共服务的财政保障机制缺乏制度支持。推进公共服务均等化必须有足够的财力保障。目前，城乡之间、城区与城区之间、市与各区之间由于财力不均衡，基本公共服务标准和水平仍存在差距。财政支付能力较强的区，公共服务标准较高，而财政相对短缺的乡镇，农村公共产品供给的增加只能是一种较低水平的改善，很难真正建立城乡公共服务均等化的长效机制。城市地区的公共基础设施由政府提供，建设资金来自财政拨款，有强有力的制度保证实施；而农村的公共基础设施，则仍主要靠农村和农民自行解决，各级财政对农村投入相对较少。由于没有专门的法规或制度规定基本公共服务投入占预算开支的比重，公共服务投入仍存在随意性，缺乏相关的制度支持。广州仍缺乏足够的统筹城乡公共产品大致均等化供给的财政经济能力。（4）不同群体之间享受的基本公共服务不均衡。户籍制度是造成基本公共服务在不同群体之间存在差距的最关键因素，大多数基本公共服务主要以户籍人口作为对象，虽然基本公共服务逐步覆盖常住人口，但暂住人口难以充分享受基本公共服务。广州暂住人群体数量庞大，是居民中的一个特殊群体，他们在公共服务上面临着特殊的问题，并且充满着矛盾。这是需要我们进行研究和解决的一个群体，否则不同群体之间享受的基本公共服务不均衡仍然存在。四、广州推进基本公共服务均等化的总体要求与建设目标

广州基本公共服务均等化应在长远规划和整体协同的目标思想以及富民优先、民生为重的政策原则指导下，采取“同步推进、分步实现”的战略，通过进一步完善公共财政体制以及实现多元供给和广泛参与等方式，力争构建全方位、广覆盖、一体化的基本公共服务供给网络和共享机制，使基本公共服务能更加全面平等地惠及全市人民，进而让广大人民群众共享改革开放的成果。（一）广州基本公共服务均等化的总体要求

改革开放以来，广州基本公共服务的范围不断扩大、服务质量不断提高。尤其是近几年来，市委市政府立足民生，加大投入，在推进基本公共服务均等化方面取得了突出的成就。但是，总的来看，广州基本公共服务仍存在“供给不足”和“享受不均”的问题，非均衡或非均等性问题还很突出，群体之间、地区之间以及城乡之间的差距仍比较大，特别是公共服务体制的制度设计基本上还未脱离城乡分离的思路，从而导致了广州基本公共服务均等化不仅面临着近期消费水平的差距，也面临着历史形成的服务差距，同时，更面临着制度和体制的障碍。所以，要实现基本公共服务均等化，不仅要消除历史形成的人们在基本公共服务资源占有、服务条件和服务能力方面的差距，以保障人们能够平等享受基本公共服务，同时还必须消除一切不公平的和歧视性的制度与政策，实现城乡基本公共服务体制的一体化，在制度上保障并实现人们在不同地区及任何条件下都能够享受大体均等的基本公共服务。

基于上述因素的考虑，广州基本公共服务均等化的目标体系应包含以下三个层次：（1）实现基本公共服务对象的“广覆盖”。即在现有体制下尽可能实现九大领域的基本公共服务覆盖全体居民，包括外来务工人员，以实现人人享有基本公共服务的目标，且不论享有的水平和质量是否相同，如实现“人人享有基本医疗卫生服务”、“人人享有基本生活保障”等。这应作为广州市推进基本公共服务均等化的最初目标。（2）实现基本公共服务体制的“一体化”。即通过消除城乡之间、地区之间的体制障碍，实现制度上的均衡或均等。因为，建立覆盖全体民众的基本公共服务体制并不表明人人“平等地”享有基本公共服务。事实上，在多层次及多样化的公共服务体制中，城乡之间、不同地区之间以及不同人群之间享有的基本公共服务水平和质量依然存在差别。基本公共服务的广覆盖仅仅是实现基本公共服务均等化的第一步，要实现基本公共服务均等化还需要实现基本公共服务制度的一体化。（3）实现基本公共服务水准的“均等化”。即基本公共服务均等化不仅要求公共服务的同一制度、同一标准和相同的待遇，也要求消除人们在基本公共服务资源占有、服务设施条件和服务能力、服务水平方面既有的差距，保证基本公共服务最基本的设施和条件大体均等，以保证供给能力、供给水平及人们实际消费水准的均等化，确保人们不因职业不同、地点的不同以及身份的不同而享有不同的基本公共服务。

只有确定了基本公共服务均等化的目标层次，才可能对基本公共服务均等化的意义和实现步骤有更深刻的认识和全面的了解。其中，前两个层次既是第三个层次的基本要求，也是它的重要内容，推进基本公共服务均等化的广覆盖和一体化，也是在推进基本公共服务水准的均等化，其最终目的都是为了实现人人平等享有基本公共服务。

广州基本公共服务均等化应实现以下总体目标：到2020年，力争在公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、公共环境、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等九大领域实现基本公共服务的全面覆盖、制度统一和水准均衡。基本建成覆盖城乡、功能完善、分布合理、管理有效、水平适度的基本公共服务体系，形成持续改善民生、促进社会和谐长效机制，力争做到在全省率先实现基本公共服务的普遍覆盖，率先建立制度统一的基本公共服务体制，率先实现市内各区基本公共服务财政能力均等化，率先建立基本公共服务多元化供给机制和流动人口基本公共服务共享机制，基本公共服务水平在国内位居前列，在国际上达到中等发达国家水平。

实现基本公共服务均等化这一目标不可能一蹴而就，必须采取“同步推进、分步实现”的发展战略，科学、合理、稳步实现最终目标。为保持与省规划纲要的要求一致，结合具体实际，广州基本公共服务均等化的推进与省对应，分为四个阶段进行：（1）2010—2011年：在“惠民66条”和“补充17条”的基础上，大力推进基本公共服务的覆盖工作。重点调整财政收支结构，增加对公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、公共环境以及生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障等九大领域基本公共服务的投入，坚持投入向农村倾斜、向基层、欠发达地区和困难群体倾斜，建立健全城乡之间、不同地区和社会群体间多层次、差别化的基本公共服务体系，使基本公共服务加速覆盖广大居民。（2）2012—2014年：着眼于制度均衡，加快消除城乡之间、地区之间的体制障碍，努力实现基本公共服务均等化体制的无缝对接。重点放在城乡一体化上，逐步将农村居民和农民工纳入城镇基本公共服务体系，实现城乡基本公共服务的制度衔接和统一，建立和完善市区（县）财政体制，城乡基本公共服务均等化普遍覆盖广大居民。（3）2015—2017年：加快完善广州市对十区两市的转移支付制度，实现各区、市间基本公共服务财政能力均等化，基本实现地区间基本公共服务的均等化。（4）2018—2020年：在城乡、地区制度差别基本消除的基础上，建立起相对完善的现代基本公共服务制度体系，在全市范围内总体实现基本公共服务均等化。（二）广州基本公共服务项目建设目标

对比《省规划》目标任务可以发现，省规划纲要中的一些指标在广州市已经基本实现。结合实际，在第一阶段中，广州的目标任务相比于《省规划》而言需要有较大调整，第二阶段有一定调整，第三、四阶段基本参照省规划纲要的内容。由此，拟定出广州九项基本公共服务均等化建设目标如下：

1. 公共教育均等化建设目标

到2011年，进一步巩固城乡免费义务教育成果，并逐步扩大免费教育范围，全面普及高中阶段教育，职业教育进一步发展，高等教育大众化水平不断提升，在全省范围内率先实现教育现代化，全市教育总体发展水平和主要指标位于全国前列。到2014年，巩固普及12年基础教育的成果，不断缩小城乡和区域间教育发展差距，进一步提高高等教育大众化水平。到2017年，全市基础教育进一步均衡发展，职业教育服务经济能力进一步增强，高等教育综合实力进一步加强。到2020年，建立健全全市统一制度、统一标准、统一预算拨付、统一监管的公共教育体系，实现义务教育均衡化、高中阶段教育普及化、职业技术教育体系化、高等教育大众化，教育整体水平和综合实力居全国前列，达到中等发达国家水平。有条件的区（县级市）或镇可试行高中阶段义务教育。

2. 公共卫生均等化建设目标

到2011年，基层公共卫生服务明显改善，基本医疗卫生制度基本建立，初步实现人人享有公共卫生服务。到2014年，建立较为完善的基本医疗卫生制度，实现人人公平享有公共卫生服务。到2017年，实现公共卫生服务功能、水平与质量的均等化。到2020年，普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系、比较规范的药品供应保障体系和比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元办医格局，人人享有基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求，人民群众健康水平进一步提高。

3. 公共文化体育均等化建设目标

到2011年，建成并逐步完善基层公共文化服务体系。基层农村公共体育服务水平明显改善，群众体育健身难问题基本得到解决。到2014年，形成覆盖城乡、结构合理的基层公共文化设施网络，基本满足城乡居民就近便捷享受公共文化服务的需求。公共体育服务基本覆盖全市城乡，人民群众日益增长的体育健身需求得到基本满足。到2017年，增强公共文化产品的生产供给能力，广播电视、电影、书报刊、演艺节目等主要公共文化产品和服务基本能满足城乡群众需求。全面提高公共体育服务水平，努力形成覆盖全市城乡，区域、城乡均衡发展的公共体育服务新格局。到2020年，公共文化服务运行机制进一步创新，公共文化服务方式的多元化、社会化水平进一步提高，形成服务优质、功能完善、覆盖全社会的公共文化服务体系。基本形成完善的现代化公共体育服务体系，城乡公共体育服务均等化总体实现。

4. 公共交通均等化建设目标

到2011年，基本确立公共交通在城市交通体系中的主体地位。到2014年，逐步提高轨道交通占公共交通客运比重，进一步完善农村公路网络，建立相对完善的农村客运网络体系。到2017年，公共交通成为主流出行方式，建成轨道交通基本网络以及轨道交通与地面公交相衔接的一体化交通体系，基本形成覆盖全省城乡的交通客运网络。到2020年，基本建成惠及城乡、全民共享的安全、便捷、经济、可靠的多层次城乡一体化公共交通服务体系，有效满足居民出行需求。

5. 公共环境均等化建设目标

从解决关系市民切身利益的热点环境问题入手，努力改善人居环境，提高市民的生活质量。到2010年，建成适宜创业发展和生活居住的城市环境，人居环境质量明显提高，城市环境质量总体良好。广州单位生产总值能源消耗比“十五”期末降低两成，工业用水重复率达到六成，工业固体废物处置利用率达到九成七，城市生活污水处理率达到九成五，城市生活垃圾无害化处理率达百分之百，机动车尾气排放达标率达到九成，城市全年空气污染指数（API）小于等于100的天数达到330天以上。到2014年，进一步优化和整合环境资源，继续发展绿色经济，改善城乡环境，营造城市空间结构优化、城乡及产业布局合理、人居环境优美的生态格局。到2017年，进一步提高环境管理水平，促进经济、社会与环境的协调发展。到2020年，城市的可持续发展能力稳步提升，建成布局合理、功能完备、生态环境优美，人与自然和谐，岭南自然景观与人文景观兼备的绿色广州。

6. 生活保障均等化建设目标

到2011年，完善城镇职工基本养老保险制度，基本建立覆盖农村的社会养老保险制度，提高城乡最低生活保障和优抚对象保障标准，使应该得到基本养老保障、社会救助与社会福利的人都能享受相关的待遇或服务。到2014年，建立不同制度之间的衔接机制，形成城乡统筹的生活保障体系。到2017年，进一步提高保障水平，逐步缩小人群、城乡与地区差别，逐步提高均等化程度。到2020年，建立适合广州市情、覆盖城乡全体居民、在全国处于较高水平的、具有相当高均等化程度的社会保障体系。着力构建共享型社会保险、社会救助和社会福利体系。推进城镇老年居民、被征地农民和农村社会养老保险扩面工作。积极稳妥地开展事业单位养老保险制度改革。实施城镇职工基本医疗保险普通门诊统筹制度。

7. 住房保障均等化建设目标

到2011年底，解决2008年全市登记在册的77177户城市低收入家庭的住房困难问题。进一步完善全方位、多层次、紧密衔接、租售并举的住房保障和供应政策。初步建立起现代农业政策性保险体系。到2014年，全面解决城镇户籍低收入家庭住房困难问题，逐步将非户籍常住人口中的低收入住房困难家庭纳入廉租住房保障范围，全面实行农房保险。到2017年，扩大城镇低收入住房困难家庭廉租住房保障覆盖范围，实行政策性租赁住房制度，探索政府对农村特殊人群提供房屋居住或救助安置政策。到2020年，基本形成以廉租住房制度、经济适用住房制度、政策性租赁住房制度和住房公积金制度为主要内容的城镇基本住房保障制度体系。

8. 就业保障均等化建设目标

到2011年，建立以“双转移”为目标的城乡劳动者平等就业的管理和服务制度，着力实现城乡基本公共就业服务均等化，建立创业服务体系。到2014年，建立城乡统一的劳动力资源、就业失业状况调查统计和指标体系，完善城乡平等的就业援助制度以及创业促进就业服务体系。到2017年，进一步增强政府公共就业服务供给能力，继续加强职业技能培训和智力扶贫，推动建立职业资格准入制度，完善远程职业培训平台，建立职业技能开发评价及政府公共就业服务绩效评价机制。到2020年，建立健全全市统一的公共就业服务制度和体系，实现区域间公共就业服务资源的均等化、城乡间公共就业服务体系的一体化和各类劳动者享受公共就业服务权利的公平化，实现全市各类劳动者和谐就业。

9. 医疗保障均等化建设目标

到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，切实缓解“看病难、看病贵”问题。到2014年，全面建立城乡一体化的基本医疗保险制度和医疗救助制度。到2017年，全面建立统一的社会基本医疗保险制度和城乡一体化的医疗救助制度，城乡居民基本医疗保险制度与城镇职工基本医疗保险制度并轨运行，筹资水平和医疗保障水平进一步提高。到2020年，建立覆盖城乡居民的医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系，实现基本医疗保障的均等化。五、推进广州基本公共服务均等化的对策建议（一）公共教育均等化（1）强化政府学前教育公共服务职能。统筹和盘活现有教育资源，落实公建配套园所建设，调动社会力量发展学前教育的积极性，化解学前教育资源紧缺矛盾。完善幼儿园督导制度。逐步提高托幼园所生均公用经费标准，确保学前教育经费逐年增长。建立贫困家庭学前儿童的资助制度。（2）促进义务教育的均衡发展。加大对财力困难地区和相对薄弱学校的支持，在增量资源安排方面，重点向农村地区和相对薄弱学校倾斜；探索建立义务教育学校之间的协作机制，鼓励优质教育资源向新城镇和郊区延伸，推进薄弱学校委托管理，缩小学校之间办学水平差距，促进区域间义务教育学校均衡发展；探索建立市级统筹为主的义务教育财政投入体制；实现师资和教管资源的配置均等，将义务教育阶段教师和学校管理人员纳入区（县）教育主管部门统一管理，在区域内实行教师合理流动。（3）切实解决进城务工人员随迁子女义务教育问题。落实以全日制公办学校为主、以输入地为主保障农民工子女平等接受义务教育的政策；改善以招收进城务工人员同住子女为主民办学校的办学条件，加大政府支持力度，根据生均成本进行相应补贴，实施办学设施改造。（4）普及高中阶段教育，推动普通高中多样化和特色化发展。普及高中阶段教育，全面满足初中毕业生接受高中阶段教育需求；支持高中学校立足学校传统和优势，创新育人模式，形成一批科技、艺术、体育、外语等特色高中；总结和推广高中特色办学经验，发挥优质高中在特色办学中的示范和带动作用；加强高中生的动手能力和职业技能培养，探索综合高中发展新机制，促进普职渗透。（5）大力发展中等职业技术教育，打造职业技术教育基地。围绕产业升级需求和高水平特色职业学校建设目标，重点加强一批职业院校建设，打造一批现代化职业教育实验实训基地，更好地培养适应广州市产业发展要求的知识型发展型技能人才；增强政府在职业教育中的统筹能力，鼓励行业、企业通过多种形式参与职业教育，构建起产学合作平台；积极筹措和吸纳社会资金发展职业教育，积极调动和寻求各种社会资金投入职业教育领域；率先实现农村中等职业教育免费。（6）加快提升高等教育发展水平，增强高等教育的竞争力及其对广州经济社会的知识服务能力。引导高等学校准确定位、错位竞争，促进高等教育机构的多元化发展；积极引进国际优质教育资源，培养高素质国际化人才，提升广州教育的国际影响力、竞争力和吸引力；围绕经济、科技、文化等重大发展战略，聚焦广州建设国家中心城市、发展现代服务业、先进制造业的要求，建设一批高水平的学科专业，选择若干学科进行重点建设；发挥大学对周边经济社会发展的辐射优势，形成知识经济圈，促进区域经济发展；依托高等学校优势学科，整合各方面资源，建设一批资源共享、开放合作的知识服务平台，提升广州高等教育对经济社会的知识服务能力。（7）扶持和促进民办教育事业健康发展。改善民办教育发展的政策环境，鼓励社会力量出资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育。对民办教育的功能、类型、层次、结构及比例等进行合理定位。支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校。加强管理，建立完善民办教育管理、监督和评估机制，促进民办教育健康发展。（8）注重人力资源开发和优质教师资源的合理配置，加强高素质师资队伍建设。完善基础教育阶段市、区（县）和学校三级教师培训网络，创新教师终身学习进修机制，促进教师专业发展；创新基础教育阶段公办学校教师管理制度，把中小学教师纳入区（县）教育主管部门统一管理，在区域内实行教师合理流动；依法保障义务教育学校教师平均工资水平不低于当地公务员的平均工资水平，提高中小学教师的社会地位，增加教师职业的吸引力；完善中小学教师准入制度，提高研究生学历教师在中小学教师队伍中比例；建立若干培训实践基地，完善职业院校教师培训制度和社会实践制度；依托高等学校重点学科、重点实验室、重大创新项目，深入推进高层次人才培养引进计划；设立专项资金，资助优秀青年教师赴国内外一流高等学校、研究机构和大型企业开展访学和研修。（二）公共卫生服务均等化（1）建立市级公共卫生服务的预算补偿机制。对公共卫生服务进行科学合理的定价，增加对公共卫生服务的投入，建立市级财政对公共卫生服务的预算补偿机制。通过制定区域卫生规划，提高卫生事业经费对社区公共卫生服务的分配比例，加大对社区公共卫生服务的经费投入，建立公共卫生服务的专项基金。提高社区公共卫生服务补助标准。对公共卫生服务机构的物质资料消耗成本和人力资源成本进行专项补助。（2）加强社区公共卫生服务中心建设。抓紧推进基层医疗卫生机构建设，形成功能区分合理、协作配合、互相转诊的服务体系。设立“十五分钟健康服务圈”。推进社区公共卫生服务中心及社区公共卫生服务站的标准化建设。给予社区公共卫生服务中心建设必要的制度支持与配套政策。符合资格条件的社区公共卫生服务中心纳入医保定点范围，定点社区卫生服务机构的门急诊、家庭病床、住院、慢性病以及老年康复等符合基本医疗保险规定的服务项目，纳入城镇职工基本医疗保险基金支付范围。调整居民常见病、多发病、慢性病在社区机构自负比例，引导参保人员在社区就医。（3）优化医疗服务体系。加快农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务机构建设；优化三级医院布局，在人口导入区建设若干三级医院，提高部分区县中心医院能级；开展医疗资源纵向整合试点，发挥三级医院在本市医疗服务体系中的引领和带动作用；引导社会力量办医规范有序发展。（4）建立公共卫生服务主体多元化竞争机制。各级卫生、发改、财政、社保、建设、计生、药监等部门应当大力支持社会资本兴办医疗机构，在服务准入、医保定点等方面和公立医院一视同仁。通过合同承包、特许经营、补助、凭单制等形式为非营利组织参与公共卫生服务提供支持。（三）公共交通均等化（1）确立“公交优先”的发展策略。在综合交通政策上，确立公共交通优先发展的地位；在规划建设上，确立公共交通优先安排的顺序；在资金投入、财政税收上，确立对公共交通的倾斜做法；在道路通行权上，确立公共交通的优先权利。制定“公交优先”的法律政策。有法可循、有法可依。继续推行市民乘坐公车优惠政策。优先发展公共大巴。继续在资金筹措、线路布调和场站建设等方面扶持大巴发展，提高公共大巴的吸引力和分担率。使公交在总出行时耗、出行费用、舒适度、安全性等方面较私人交通方式更具竞争力。给予公共大巴使用道路的优先权，以提高大巴的运载速度和准点性，吸引更多的乘客，并以此提高大巴的载客率，分担大部分城市交通的承载量。建设公共大巴专用车道或快速公交线，借助专用信号在道路交叉口提供公共大巴优先通过权。更加重视并逐步完善公共大巴的运营服务质量。优先投资公共交通设施建设。在兼顾道路和剩余通行能力和其他交通流量的情况下设置公交专用道，将交叉路口的公交优先与智能交通系统技术的应用相结合，实行动态实时的公交优先通行制度。加快对公交地铁的驳接，为市民提供更为方便、快捷、经济、安全和舒适的交通服务。在楼盘与地铁站点之间设置循环巴士。实施严格的小汽车拥有控制策略。根据道路网供应能力在空间、时间上的不同增量，动态调整机动车牌照发放量，严格控制机动车总量增长。（2）建立城乡统筹的公共交通发展体系。按照城乡统筹、利民便民，统筹规划、分步实施，公司化经营、公交化服务，政府主导、企业运作的原则，逐步消除城乡公共交通的政策性、体制性障碍，到2020年底前基本实现城乡公共交通服务均等化。明确城乡公共交通网络等级、规范城乡公共交通运行方式、完善城乡公共交通接驳模式、改革城乡公共交通经营模式，建立城乡统筹的公共交通发展机制。编制统筹发展规划、加快城乡客运站场建设、提高智能化管理水平、落实建设资金和建设用地，加快推进城乡公共交通配套设施建设。转变经营机制，加快农村客运班线公司化改造步伐。加强市场管理，严厉打击非法营运和非法炒卖等违法行为。（3）改革广州市区城乡公共交通运行机制。整合城乡客运资源，加快城乡公共交通基础设施建设和农村客运公司化改造，优化城乡公共交通网络组织、管理模式和经营模式，稳步推进客运线路网络化、经营主体公司化、运营方式公交化、公共政策均等化。

客运线路网络化。通过新开、调整城乡客运线路，优化网络布局，构建以城区为中心、各乡镇为节点，城连镇、镇连镇、镇连村，布局合理、衔接有序、换乘方便的城乡公共交通网络。

经营主体公司化。加快农村客运班线的公司化改造步伐，着力建立集约化经营、专业化运输、规范化管理的客运市场新秩序。2012年底前，完成农村客运班线的公司化改造工作。

运营方式公交化。根据城乡客流特点和道路设施状况，科学确定城乡公共交通的线路、车型、班次，按照“五定三统一”（定线路、定班次、定时间、定站点、定票价和统一排班、统一调度、统一结算）的服务标准推进公交化运营。2015年底前，一、二级城乡公共交通网络采用适合行径道路状况的车辆，实现公交化运营。2020年底前，基本实现城乡统筹的公交化运营。

公共政策均等化。与公交化运营同步推进，逐步实行城乡居民和经营企业均等享受公共财政政策。2020年底前，基本实现城乡公共交通服务均等化。（4）以区别性组合的思路分别保障快慢交通运行环境。①快速交通运行环境，指畅通型机动车交通运行环境。建成以快速路和主干路为骨架，次干路和支路系统为基础，各级道路分层合理衔接的中心城干道网络。完善道路功能，全面提升道路网络容量。形成由快速路网络、非机动车通道网络、公交专用网络以及相应步行通道组成的道路交通系统。加强节点改造，确保快速路功能。完善主次干路，中心区结合旧区改造优化干道功能，提高次干路规划达标率。预留地下通道建设的条件。外围区结合地区开发，配套中环线完善路网。区域差别化推进停车设施规划、建设，均衡发展停车设施规模。中心区提供适量的停车位，外围区基本满足停车需求，郊区提供充足的停车位。到2020年，全市社会停车规模520万个，其中，中心城内160万个，中心城的车位与车辆之比在1.3车位/车左右，能够满足行车、停车均衡发展的要求。在规模总量控制的基础上，合理规划配建、公共、路内三者停车的构成：85％—90％:7％—10％:3％—5％，充分发挥各类停车设施的互补功能，提高资源的综合利用效率。②安全型慢行交通运行环境，即非机动车通道系统。在有条件的区域推行自行车通行条件，发挥自行车短距离出行和接驳公共交通的功能。利用主干路周边现有路网，形成与主干路配套的非机动车通道骨架网络，逐步推行机动车与非机动车分道行驶措施，有效分隔快慢交通，促使长距离自行车出行向公交转移。慢行交通是城市交通不可缺少的基本部分。保护发展合理的步行空间，清理非法占用人行道的行为，确保人行道的正常使用，纠正机动车占用人行道停车和自行车、助动车在人行道上行驶的现象，为市民日常出行创造安全、便捷、舒适的步行环境，并为残疾人提供特殊的服务设施。（四）公共文化体育均等化（1）健全公共文化投入机制。把公共文化服务均等化建设纳入经济社会总体发展规划，纳入工作部署，纳入公共财政支出预算，纳入考核奖惩，落实领导责任。通过实施文化信息资源共享工程、非物质文化遗产保护、数字图书馆工程建设等重大文化工程，加大政府对公共文化服务均等化建设的资金支持力度。逐步健全政府主导、财政投入稳定增长、鼓励社会力量参与的公共文化投入机制。保障公益文化事业单位经费投入。各级财政要逐年加大对公益性文化事业单位的投入，保障其必需的事业经费支出。建立文化投入的稳定增长机制，确保文化事业经费的增长不低于财政经常性收入的增长幅度。把深化文化体制改革与加强政策引导结合起来，把加大投入力度与转变投入方式结合起来，财政投入逐步从“养人”为主向“养事”为主转变，从一般投入为主，向以项目投入为主转变，提高资金使用效率。继续征收文化事业建设费，设立文化发展专项资金和基层文化设施建设专项资金，制定专项资金的管理办法。实行以奖代补政策。对新建文化设施要给予适当的经费资助，以此调动建设基层文化设施的积极性。（2）发挥财税优惠政策的积极作用。继续对文化事业单位实行增值税和营业税优惠政策，鼓励社会力量对文化事业的捐赠。对符合规定的文化捐赠支出，给予所得税免征优惠；对财政部门拨付事业经费的文化事业单位自用的房产、车船、土地，免征房产税、车船使用税和土地使用税。鼓励文化企业“走出去”。对出口的文化产品和文化服务，按照国家现行税法规定享受出口退（免）税政策，使文化企业开拓国际市场，扩大市场份额，提高国际竞争力。充分利用财政、税收、信贷等经济杠杆，培养扶持有较强创新能力和竞争实力的大型国有文化企业，做大做强一批对外交流的文化品牌，将本市优秀的艺术院团和有品位的艺术展览，特别是反映广州风貌的现代文化产品推介到国际市场。积极开展文化体制改革试点，实行试点地区和单位的税收优惠政策。文化事业单位要充分利用有利的政策环境，积极开展文化体制改革试点工作，享受试点单位的税收优惠政策，以新的机制盘活存量、扩张增量、拓展发展空间，加快文化事业的发展。积极探索文化产品采购政策，对公益性文化产品，改变政府拨款形式，由政府全部出资或部分出资购买予以扶持，并进行组织分配，免费或低价提供给公益性文化单位或群众，启动、示范和调控各种公益性文化演出活动。制定与文化强市纲要相配套的政府采购政策，积极研究列入政府采购的文化产品的范围、品种、数量和办法，通过政府采购，调控城乡文化协调发展。完善公共文化服务设施。

统筹规划公益性文化单位、文化设施的数量、布局、类别。在城市各区和有条件的县（市）新建、改扩建一批具有时代气息和地域特色的标志性社会文化设施，不断增强广州文化的服务功能，不断增强广州文化的吸引力和影响力。进一步完善县、乡、村基层文化设施，大力加强县区级图书馆、文化馆、博物馆、广播电视、体育（场）馆、艺术表演团体、演出放映场所等设施建设。实现文化馆、图书馆达到国家规定标准；乡镇文化站（中心）、村文化大院建有文体娱乐场所，能够开展图书阅览、艺术培训、科技推广、文化娱乐等多种活动。（3）壮大公共文化服务队伍。培养造就文化人才、专业文化艺术队伍和公益性社会文化服务队伍，大力提高社会文化服务队伍的人员规模、服务意识和服务能力。市、区两级都要制定出台专业文化艺术队伍和公益性社会文化服务队伍建设规划。加大高层次文化艺术人才的引进力度。以重点项目吸引人才、以合作方式招揽人才，注重引进外向型、复合型、精业务、懂策划、善操作、会管理、熟悉国际惯例和国际运作的高层次人才。加快人才培养步伐，对现有从业人员进行大规模培训。通过委托、定向培养、双向交流等多种途径，培养一批掌握现代化新技术的文化管理人才和高素质高专业水平的文化创作人才。通过与高校联合办学、集中短期培训、举办各类专业技能竞赛评比活动等方式，建设一支作风好、业务精的公共文化服务队伍。加快建立优秀人才、特殊人才使用机制与激励机制。对艺术水平要求高、演艺生涯短的特殊岗位，在分配上给予较大的政策倾斜，对有重大贡献的人才实行重奖。（4）创新公共文化服务方式。指导和支持图书馆、博物馆、美术馆等公共文化服务机构创新服务方式，增强服务能力，提高服务水平。在哲学社会科学、文学艺术、新闻出版、广播影视等各项文化事业上有新的突破。在广泛开展社区文化、广场文化、企业文化、节庆文化、校园文化等活动的基础上，大力推进文化内容信息化、网络化、数字化进程，用现代传播技术和先进科技手段，增强公共文化服务的活力和效能。继续推进文化信息资源共享工程，建立全市文化信息集中处理机制，拓展互联网文化服务功能，开发网上服务业务，进一步拓宽传输渠道，确保文化信息资源能够及时、通畅、高质量地为广州广大人民群众服务。（5）提供优质公共文化产品。实施“精品发展战略”，创作和推出一批展示广州风采，在全国具有领先水平的社会科学、文学艺术精品项目和精品节目，特别要集中力量抓好精品生产，推出更多反映时代精神、体现广州特色、深受群众欢迎的优秀文艺作品。充分利用广州丰富的历史文化、工艺、美术、戏剧等资源，挖掘出广州地域文化的特有合理内涵，将其作为树立和落实科学发展观可资利用的宝贵文化底蕴，作为引领广州经济健康发展的宝贵文化资源。艺术创作要注重挖掘民族文化内涵和地方特色文化，借鉴国内外文化产品生产的新形态，大胆推进文化内容、形式和手段的创新，形成拥有一定原创性和核心竞争力的广州知名文化品牌。尤其要在文学创作、音乐舞蹈、地方戏曲等方面形成若干有影响的广州精品品牌。要多生产群众买得起、看得懂、用得上的图书及音像制品，多生产赞美生活、塑造典型、讴歌劳动、陶冶情操的戏剧、影视节目等精神产品，最大限度地占领市场，最广泛地赢得群众。（6）推进农村公共文化建设。让广大农民群众享受文化权利、文化成果，是构建广州公共文化服务均等化的重心，也是构建和谐广州的努力方向。认真落实党中央、国务院和广东省委、省政府的有关文件精神，增加政府投入，调整资源配置，推动文化建设的重点向农村倾斜。推进农村重点工程建设。继续通过加大广播电视“村村通”工程、农村电影放映工程、流动文化服务工程、农村文化出版工程等，改善和提升农村文化基础条件和服务能力。加大文化资源配置向农村倾斜。保证农村题材作品在艺术生产总量中占一定比例，对重要文化项目和文化产品给予政府补贴，以政府采购的方式直接送到农村；开展有针对性和实效性的文化科技卫生“三下乡”活动，把农民喜爱的文艺节目、图书、音像等送到田间村头。丰富农村文化生活。发挥地域优势，办好农村文化艺术节、农民电影年、农村剧团文艺调演等活动；组织文艺专干辅导农村文艺骨干及群众文化活动；通过民办公助、政策扶持，鼓励农民自办文化活动。建立农村文化建设的长效机制。把农村公共文化建设纳入政府目标管理责任制，纳入财政预算，保证文化馆（站）开展业务必需的经费、基层公共图书馆购书经费和农村电影放映补助经费等。县乡文化机构要面向农村、面向基层，制定年度农村公益性文化项目实施计划，结合当地实际和按照农民群众的意愿，提供文化产品和开展文化服务。（7）做好体育设施的规划和建设工作。将公共体育设施建设纳入国民经济和社会发展计划，建设规模大、档次高、环境美的大型全民健身广场。将社区体育场地设施纳入城镇发展规划，配合城镇绿化建设，推行“园林体育”工程，即在绿地建设的同时，充分考虑市民对体育健身的需求，规定除自然景观外，必须留有一定比例的土地用于建设体育场地设施。现有或即将建设的主题公园、城乡各处的街心公园以及休闲场所等地方，可推行“园林体育”工程。建好群众身边的体育场地设施，使市民期盼的“运动场就在身边”的梦想成为现实。（8）充分调动社会力量多元发展体育事业。积极引导社会力量发展体育事业，鼓励非公有制经济以股份、收购、租赁等形式，参与体育项目开展，参与投资体育场馆建设，参与体育服务，形成不同所有制发展体育事业的格局。鼓励兴办各种体育实体，投资体育设施，形成国家、集体、个人共同建设公共体育设施的局面。以一定的优惠政策吸纳民间资本，发展以公共体育设施为主的体育事业，满足人民群众的健身需求。（9）完善管理机制确保体育设施使用寿命。未有物管公司的小区、街道、村委内的公共体育设施和全民健身路径的管理，应纳入社区、村委负责维护，也可群众自发管理，组织志愿者队伍，适当收取费用。尝试用市场化运作的方式筹集部分资金，将公共体育设施和全民健身路径的维修经费列入财政预算，由体育部门负责用于应由政府承担的公共体育设施维护项目，实行专款专用。（10）城乡统筹实施农村体育小康工程。努力改变城乡体育设施差距过大的现状。城市体育要以社区为重点，加强体育设施建设。住宅小区、城市公共绿地以及公园、广场的建设，按照国务院《公共文化体育设施条例》的要求，合理规划、统筹安排，配建相应的健身设施，并力争建成多个省级以上全民健身社区精品工程。农村体育要以农民为主体，把“农村体育小康工程”列入实事工程中。积极开展省市“体育特色镇乡”创建活动，典型示范，以点带面，促进本市农村体育工作蓬勃开展。（五）公共环境均等化（1）加大对农村基础设施的投入，财政性建设资金的增量部分要向农村重点倾斜。在已有基础上，继续加大投资力度，扩大实施规模，将政府对基础设施建设投入的重点转向农村，带动信贷资金和社会资金更多地投向农村。加大以小型水利设施为重点的农田基本建设力度。逐步扩大小型农田水利补助专项资金规模，完善农田水利建设和管理机制。加大农村公路建设力度，实现具备条件的自然村基本实现道路硬化。加大农村饮水安全工程建设力度，优先解决农村饮水安全问题。加大农村能源建设力度。积极推广清洁能源，大幅度增加农村新能源建设投资规模。加大农村信息化建设力度。充分利用和整合涉农信息资源，重点抓好农业综合信息服务平台工程建设。加大农村人居环境建设力度，重点解决村内道路、给排水、垃圾处理等突出问题。统筹推进城乡环卫设施和再生资源回收利用站点建设与管理，将村镇垃圾收集点、转运站、公厕、回收利用站点等纳入城乡建设规划。调整环境卫生建设经费的城乡分配比例，逐步将城区环卫管理模式延伸到农村地区，建立“村收、镇运、区（县级市）处理”的管理运行机制。（2）加强村庄环境整治，重点解决农村脏、乱问题。立足整治，注重长效，通过市、区、镇的适当扶持，实现所有村庄在2年内均能达到国家基本要求和最低标准。

清洁厕所。采取多种形式和综合措施，提高农村厕所的净化水平，消灭蚊蝇虫蛆，逐步改善入厕环境，消除卫生隐患。村委会、学校及供群众使用的公共厕所，要做到有专人负责，及时保洁，定期清理粪便。结合农村卫生厕所改造工程，充分有效利用生活污水冲厕洁厕，逐步解决村内污水乱排乱倒问题，基本实现污水沟渠排放，不上街、无溢流。

治理垃圾。全面清理村内、村外、村庄连接处的积存垃圾、死角垃圾，清除河道、河沟、坑塘内多年积聚的垃圾渣土，捡拾村庄周边的白色污染；规范村内垃圾倾倒点的设置，科学建设、合理配置垃圾收集设施（垃圾桶、垃圾箱、垃圾房或小型垃圾中转站）；及时清运农村垃圾，有计划地建立村收集、镇运送、区（县）处理的垃圾管理系统，有条件的村庄应实现垃圾无害化处理，暂时没有条件的应运到区县政府指定的经过防渗处理的简易填埋场处理，及时覆土进行绿化，有效降低暴露垃圾的污染；禁止在河道、坑塘倾倒、堆放垃圾，保护地下水源。

治理乱堆乱放。清理村内杂物，清除街道两侧的私搭乱建。全面整理收拾主街道、小胡同内乱堆乱放的杂物，清理房前屋后的堆物堆料，腾退绿化用地，打扫庭院内的卫生，做到物料堆放有序。拆除村内侵街占道的私搭乱建，清理、修整有碍观瞻的坍塌破房、残墙断壁，不贴砖、不刷墙。结合村庄开展的植树建绿活动，以绿治脏，以绿挤乱，选择成长快、易管护、适宜当地的植物进行绿化，逐步提高村庄绿化美化水平。

加强日常管理和维护，加强专业队伍建设，加强群众参与和监督。结合村规民约的制定、完善和宣传，建立健全村庄环境管理和维护制度，加强日常的管理和经常性维护，形成长效的环卫保洁机制。加强专业队伍建设，村内要设立专职的环境管护人员，配备必要的环卫设施，明确卫生清扫、垃圾消纳、绿化管护、街道养护、公厕保洁的范围和责任，确保能扫得净、看得住、管得好。建立健全群众参与和监督的有效机制，调动全体村民参与村庄整治，吸纳有一定代表性的村民进行监督，确保整治有成效、不反弹。（3）突出水资源保护与水污染防治，改善水环境质量。以改善河湖库水质为中心，以提高城乡公共污水管网覆盖率和城乡污水处理规模为目标，以建设污水收集和处理系统为重点，全面规划、近远结合、分步实施，逐步提高城乡污水综合治理能力，建立完善的城乡污水治理系统。以保护饮用水水源、控制水环境污染和促进水环境功能区达标为主要目的，优先治理饮用水水源保护区、重点流域、区域和人口密集区。分期分批综合整治市内河涌。加强工业废水治理，水污染重点源排放口全面实现在线监测，保证重点工业企业污染排放稳定达标。推进农村工业项目向园区集中，禁止不符合环保要求的一般工业项目在农村零星布点。积极探索和推进污水治理设施运营与养护的企业化、集团化、专业化和社会化。（4）加强大气污染防治，改善环境空气质量。组织编制大气环境质量达标规划工作，确定合理的大气环境质量改善目标和分阶段目标。巩固工业企业脱硫工作成果，全面推进氮氧化物污染防治。综合防治机动车排气污染。加强尘污染和大气气溶胶污染控制。加强对饮食业油烟污染的防治，建立健全跨部门联合对饮食服务业污染防治和查处的协作机制，对超标排污的，制定限期治理计划，限期实现达标排放，对不能按期完成治理任务的饮食服务企业，要责令停业。（5）加快噪声污染整治。建立健全建设项目的环境影响评价技术评估和公众参与机制，最大限度地控制重大建设项目和经过住宅、医院、学校等噪声敏感区的交通项目产生的噪声污染。加强对建筑工地施工噪声尤其是夜间施工噪声的监管，及时严厉查处各类噪声污染扰民问题。（6）建立生态环境补偿机制。合理划分主体功能区，对生态保护地区的经济发展考核重点放在生态环境保护方面，市、区财政筹集资金加大对欠发达地区的生态补偿力度。探索生态廊道控制区补偿机制。按区位和类别进一步明确生态公益林补偿项目，建立有利于林业等生态资源保护的利益调节机制，继续提高对生态公益林的补偿标准，建立与市场相适应的补偿增长机制。改善相对欠发达地区和重要生态功能区的投资环境，从资金、项目和措施等方面加以引导，帮助欠发达地区大力发展生态旅游、休闲旅游等生态型、环保型产业。研究制定对生态农业、生态工程、生态旅游项目的补偿机制和补偿标准。（六）医疗保障均等化（1）加大政府补助力度，实现全民医保。通过建立“大病统筹救助、中病医疗保险、小病治疗免费”三道医疗保障防线，实现“人人享有基本医疗卫生服务”和“人人享有医疗保障”的目标。（2）提高医疗保障标准，强化医疗保障功能。政府提高财政对基本医疗服务的支出比例，尤其是要加大财政对基层和农村的倾斜力度，根据医疗服务价格、社会消费水平等因素合理提高医疗报销水平，逐步建立起城乡均衡的、动态发展的、正常的财政增资机制，尽快缩小城乡医疗保障待遇和水平的差距。通过推进普通门诊医疗费用统筹，适当降低统筹基金起付线，提高统筹基金支付封顶线和支付比例，提高医疗保险的实际支付待遇水平，增强制度吸引力和普惠性。严格药品出厂价格初审和监测制度，规范药品价格管理和医疗机构收费行为。通过调整改革药品供应渠道，实行社区卫生服务机构和村级卫生室基本用药集中生产和采购，降低医疗成本，解决基层民众看病难和看病贵的问题。（3）加强基层医疗服务体系建设，尽快形成功能完善、分布合理、协作配合、互相转诊的医疗保障服务体系。继续认真落实关于发展城市社区卫生服务的实施意见及配套政策，加快完善城市社区卫生服务网络。健全农村三级医疗卫生服务体系，形成较为完善的农村卫生服务网络，让基层民众能就近就医就诊。建立对基层医疗机构的补偿机制，着实加强城市社区和农村基层医疗服务机构的建设。加强对基层医疗服务人才的培训，建立城乡医疗服务人才定期交流轮岗机制，全面提升基层医疗服务的水平。城市大中型公立医院医护人员每5年要有一年下派到基层医院（县、乡镇医院）工作，对基层医护人员进行指导，提升基层医护人员工作水平；基层医院（县、乡镇医院）医护人员每5年要有1年到城市大中型公立医院进修与实习，以便提高医护工作能力。（4）完善医疗保障管理体制机制，努力推进城乡医疗保障制度一体化管理。全面铺开城乡居民基本医疗保险制度与城镇职工基本医疗保险制度并轨工作，有效衔接城镇基本医疗保险、新型农村合作医疗制度与城乡医疗救助制度，进一步缩小城乡医疗保障差距。逐步开展外来务工人员基本医疗保险试点工作，逐步建立覆盖城镇居民、农村居民以及外来劳务工（农民工）的城乡居民基本医疗保险制度和城乡一体的医疗救助制度。做好医疗保险关系转移接续和异地就医结算服务，完善医疗保障管理体制机制。（5）组建医院集团公司。让城市大中型公立医院分别收购基层医院，成为其辖下的分院或门诊部，这样，城市大中型公立医院就可以更方便地下派医护人员与高中级管理人员到其所辖的分院，提升分院的医护水平与管理水平，让基层群众也可以直接地、便利地享受到城市大中型公立医院高水平的医疗服务。（6）提高医疗服务的效力和活力。大力支持社会资本兴办医疗机构，积极推行在社区卫生服务机构实行政府购买公共卫生服务，逐步实现社区卫生服务机构“收支两条线”管理。在医疗保健上，充分发挥广州中医药事业的优势及其在基本公共服务中的作用，大力促进广州中医药事业健康发展。（七）就业保障均等化（1）进一步健全完善以社区为依托的再就业援助体系。加强社区就业服务体系建设，充分发挥并挖掘社区就业潜力。形成规范化的工作流程，建立起政策咨询援助制度、就业信息援助制度、职业指导援助制度、技能培训援助制度、就业岗位援助制度和结对帮扶援助制度，实现再就业援助工作的经常化、制度化、规范化。建立起公益性岗位空岗申报和收集储备制度，坚持实行公益性岗位财政补贴制度，积极安置困难群体再就业。继续创建促进社区充分就业的细化计划，积极推进基层服务平台联网建设，不断提升基层就业服务的能力和水平。（2）打破公共就业服务机构和人才服务机构的分割，建立全市统一开放、竞争有序、城乡一体的人力资源市场。统筹规划，逐步建成布局合理、重点突出、辐射力强、资源共享、运行规范、服务高效的市、区、街道（乡镇）三级公共职业介绍体系。积极发展各类市场中介组织，强化行业管理，整合社会资源，建立起公共职介与民办营利、非营利性职介相互补充的社会化就业服务体系。加快实施人力资源市场信息化工程，为就业服务提供技术支持平台，实现数据向上集中、服务向下延伸，做到“一键登陆，全网查询，资源共享”。建立失业监测、预警和城乡人力资源状况分析、市场供求预测、信息公开发布体系，加强对市场的宏观调控和引导。建立完善公共就业服务制度，健全完善各项工作流程和服务规范，着力推进服务功能多元化、服务方式人性化、服务手段信息化、服务队伍专业化的“四化”建设。（3）健全完善操作性强、普惠长效的优惠扶持政策体系。调整完善扶持政策，使政策内容更加丰富，更具实效性，形成自上而下的包括税费减免、各项补贴、小额担保贷款、特定政策补助、财政投入等内容的优惠扶持政策体系。提高政策的可操作性和普惠性，进一步简化程序、减少手续、降低门槛，并逐步扩大享受范围，惠及更多的困难群众。建立就业扶持资金保障监管机制，财政投入应列入预算，足额到位，并加强审计监督，确保资金安全。积极落实大学生就业和青年创业优惠政策。引导并鼓励大学生到基层就业，积极建设创业孵化基地，组织有创业意愿和潜能的不同类型的青年开展创业培训。（4）健全完善多层次、市场化的就业培训体系。解决劳动者素质与岗位的匹配问题，实现岗位技能的有效对接。全面加强就业培训，推动素质就业。整合教育资源，加强就业培训机构建设，建立高水平、高层次的公共实训基地，形成公办与民办各具优势、协调发展的大培训格局，建立检查、评估和淘汰的管理机制，树立培训机构的良好信誉。针对不同人群，积极开展多种形式的就业培训，不断扩大培训规模和范围。增强培训的针对性和有效性，确保培训质量，以适应市场的需要。搭建公共远程职业培训平台，提供丰富的培训辅助软件和课件，扩大远程培训学习规模。（5）加强外来人员就业管理。积极引导外来务工人员合理有序流动，鼓励根据本市发展需要引进、吸收高素质、高技能、紧缺人才，控制和减少低素质、低技能人员盲目流入。积极发展地区间劳务交流和劳务协作，探索劳务协作新模式，充分利用现代网络技术和信息手段，开展远程招聘。（八）生活保障均等化（1）逐步实现社会保险市级统筹，提高全市社会保险基金抵御风险的能力。探索多渠道筹集社会保险基金和社会保险基金的保值增值工作，逐步推行社会保险费地税部门全责征收管理模式，建立扩大社会保险覆盖面的有效机制，研究在经济发展过程中出现的人口快速老龄化带来的社会保障问题。（2）进一步完善社会保险体系。积极构建基本养老保险、企业年金和个人储蓄养老保险相结合的多层次的养老保险体系。进一步完善城镇职工基本养老保险制度，改革完善养老金计发办法，强化缴费与待遇挂钩的激励约束机制，逐步做实个人账户。积极建立地方养老保险，积极推进企业年金工作。探索建立适合广州市实际的农村居民基本养老保险制度，完善广州市“农转居”人员基本养老保险办法。加快机关事业单位养老保险制度改革。逐步统一国有、集体、三资企业与私营企业缴纳养老保险费的比例。加快建立和完善多层次、多类型的城镇居民基本医疗保障制度。逐步扩大医保覆盖范围，加快推进“农转居”人员基本医疗保险工作。进一步发挥失业保险促进再就业的功能，积极稳妥开展适当扩大失业保险基金支出范围的试点工作，探索建立失业保险促进就业再就业工作的长效机制。规范工伤保险政策，完善职工的工伤预防、补偿和康复相结合的工伤保险制度，建立并完善促进进城农民工参加工伤保险的办法。进一步完善生育保险制度，积极扩大生育保险覆盖面。加快建立和完善以农村社会养老保险制度、新型农村合作医疗制度为主要内容的农村社会保障制度。（3）健全社会救助体系。加快建立和完善以城乡居民最低生活保障制度为基础，以医疗、住房、教育、就业、司法、流浪乞讨人员等专项救助和应急救助为辅助，以社会互助为补充的具有广州特色的新型社会救助体系，形成政府主导、统筹有力、保障全面、运转高效的社会救助工作格局。完善最低生活保障制度。实施分类救济办法，建立健全城乡居民最低生活保障标准适时调整机制，把符合条件的低保对象全部纳入低保，实现城乡动态管理下的“应保尽保”。继续完善城市低收入困难家庭消费性开支部分减免政策。建立和完善覆盖城乡困难家庭及贫困人员的医疗救助制度。构建多层次的住房保障体系。加快政府保障型住房建设，不断提高政府住房保障能力。加快廉租住房建设，积极解决城镇“双特困”家庭的住房困难。推进经济适用住房和城市建设拆迁安置新社区建设，妥善解决中低收入住房困难家庭的住房问题，实施农村助残安居工程。健全教育援助制度和就业保障体系。充分发挥教育援助、就业扶持、就业援助对困难家庭的发展保障功能，增加教育援助投入，为城乡困难家庭子女提供义务阶段免费教育。积极扩大中等职业学校智力扶贫范围，加强就业保障力度，促进困难家庭人员就业，提高困难家庭自我发展能力，达到“一人充分就业，全家脱贫”的目的，从根本上解决困难家庭的生活困难问题。（4）加强社会福利事业建设。积极发展以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会福利事业。加大对公共福利设施的支持力度，建立和完善政府购买社会福利服务制度。建立健全以政府公办的养老服务机构为示范，以社会力量兴办的养老服务机构为主体，以社区老年人福利服务设施为依托，以居家养老为基础的养老服务体系。完善企业退休人员社会化管理服务的四级网络体系，实现企业退休人员的全社会化管理服务。进一步发展孤残儿童福利事业，实行集中供养、代养、领养和寄养等多样化的养育方式。建立和完善对孤儿和弃婴的救治制度，保证孤儿和弃婴的生命安全。发展残疾人事业，促进残疾人集中就业与分散按比例就业相结合，保障残疾人合法权益。（5）推进社会慈善事业发展。加大慈善宣传力度，增强公民慈善意识，争取慈善税收优惠政策，促进慈善事业发展。加强慈善组织建设，规范慈善捐赠行为，增强慈善组织活动的社会公信力、影响力和吸引力。鼓励企事业单位和社会各界捐助社会福利和社会公益事业，倡导群众互助等社会扶助活动。加强对捐赠财物的监督管理。（6）建立优抚安置保障体系。全面推进城镇退役士兵安置改革工作，完善城镇退役士兵自谋职业一次性安置补助金筹集机制，实施除保障重点对象安置就业外其他城乡退役士兵全面自谋职业的政策。实施退役士兵职业技能培训工程，提高退役士兵的就业能力，促进退役士兵充分就业。大力推进离退休干部安置工作的制度化、规范化、程序化，进一步提高军休服务管理水平，推进军休干部服务管理工作社会化。建立国家保障与社会化服务相衔接的优抚保障体系，根据社会经济发展状况调整抚恤补助标准，着力保障优抚对象的生活。加快建立城乡一体的义务兵家属优待办法。（7）规范工伤保险政策，完善工伤预防、工伤补偿和工伤康复相结合的新型工伤保险制度。制定公务员工伤医疗、生育医疗管理办法和事业单位、民间非营利组织参加工伤保险办法，完善农民工先行参加工伤保险有关政策。将本市工伤保险统筹前的“老工伤”和社会化管理的工伤伤残人员纳入工伤保险统筹范围，并享受有关待遇。完善劳动能力鉴定机构和管理办法，制定工伤康复协议机构准入标准和工伤早期康复介入标准等一系列规范。建立以医疗保险参保人员为独立标识的参保缴费、就医消费状况并与所有定点医疗机构实时联网结算的信息管理系统。依托社会保险业务管理和医疗保险业务管理两个信息系统，对工伤认定、工伤医疗费结算、劳动能力鉴定、工伤待遇支付、工伤康复和生育保险医疗费结算及生育待遇支付进行信息化管理，提高效率，减少成本。（九）住房保障均等化

1. 建立健全保障性住房体系（1）加快保障性住房建设力度，完善广州多层次住房保障供应体系，确保2011年底前全部解决低收入家庭住房困难问题。以实行“居者有其屋”作为广州住房政策的总目标，充分发挥政府在住房建设中的主导地位。加大保障性住房工程建设力度。在严格控制工期、控制成本、控制质量、保证廉洁的前提下，落实资金和用地，加快推进保障性住房工程建设，试点建设新的保障性住房示范区。加快推进保障性住房用地储备工作。规范、鼓励和引导存量建设用地用于保障性住房建设，拓宽储备来源，优化保障性住房用地布局。进一步健全保障性住房用地优先储备、快速供应机制，简化优化审批流程，提高保障性住房用地储备和供应的规模和效率。强化保障性住房管理体制机制创新。制定《广州市经济租赁住房管理办法（试行）》，进一步完善全方位、多层次、紧密衔接、租售并举的住房保障和供应政策。探索以券代金保障方式，完善租赁补贴的使用管理。进一步创新保障性住房建设模式，坚持政府主导，积极引入社会力量参与建设政府保障性住房。（2）建立保障性住房进入、退出机制，确保良性循环。划清住房保障线，将廉租房供应对象界定为低收入住房困难家庭，中等收入的进入政策性租赁住房范畴。建立信息系统，进行动态管理，全面掌握“双困”家庭、需要经适房的家庭及“夹心层”家庭数量和具体情况。把好进入关，对申请对象进行资格审查。建立正常退出机制，充分体现住房全社会保障的功能。（3）实行政策倾斜，保障外来人口和低收入家庭的住房问题。在提供政策性住房租赁方面，关注外来务工人员，把保障对象从城镇户口变通为居住人口。把外来技术人才特别是高科技人才纳入享受保障性住房。（4）加强保障性住房的监督管理。主要在商品小区中配套建设廉租房和经济适用房。提供和商品房小区同等的物业服务。在集中兴建的保障住房小区内，物业服务要按照商品小区的标准进行招投标。在条件成熟时，根据物业管理条例成立业主委员会，保障广大住户的合法权益。在配建小区内，考虑到保障住户的实际生活水平，在提供物业服务的同时，收费标准应该略低于当地标准。提供优质的综合服务。公布管理部门的职责、管理制度及住户的权利、义务，公布收费项目、标准，提供人性化的社区服务，方便住户生活、出行和其他需要。（5）完善货币分配保障，建立长效供应机制。进一步加强住房公积金制度，扩大住房公积金的缴交面、改革住房公积金的使用办法和业务管理办法、加强对住房公积金的监督。

2. 着力加强房地产宏观调控，促进房地产市场健康稳定发展（1）结合实际，建立健全符合广州市实际、常态化、长效化的调控机制，在保持房地产宏观调控政策的稳定性和连续性的同时，增强调控的针对性。进一步加强房地产市场调控政策研究，完善针对不同消费需求和不同消费类别的多层次的住房供应和消费指导政策。（2）合理把握房地产市场的供地结构和时序。根据市场供求动态，适当增加商品住宅用地供应规模。支持居民自住性住房消费，优先保证和有效增加中低价位、中小套型普通商品住房用地供应，进一步改善居住用地供应结构。从防范和平抑房价过快增长出发，保护和促进自住型和改善型住房消费，因地、因时、因需地确定限价房用地供应规模、布局和时机。（3）整顿和规范房地产市场秩序。完善房地产市场统计分析制度，丰富和充实各类统计信息指标，探索建立市场风险预警机制，增强房地产信息披露的及时性、客观性和全面性，加强正面引导，稳定市场预期。加强商品房市场监管，建立健全差别性的预售许可和预售款拨付制度；推进二手房资金监管和网上交易，营造安全、便捷的住房消费市场环境。以倡导绿色消费为主题，继续办好广州房博会，不断扩大广州房博会的品牌影响力，充分发挥房博会服务投资、服务消费、服务企业的积极作用。六、广州推进基本公共服务均等化的保障机制（一）改革完善公共财政投入体制（1）进一步平衡各区财力，促进基本公共服务均等化。当前，各区由于经济基础、经济发展定位、人口和资源等因素不一致，区域间财力存在较大差距。为逐步缩小各区财力差距，对低于区平均财力水平的区，通过专项补助方式逐年增加其可支配财力；对高于区平均财力水平较多的区，市集中其部分财力建立“财政横向转移支付调节金”。从而促进各区财力逐步趋于均衡。（2）进一步理顺市区分配关系，适当集中部分区共享收入增量。随着广州市“退二进三”产业战略的实施，新一轮产业布局逐步转移和调整，中心城区的工业制造业逐步向萝岗、花都、番禺等周边区域转移，对中心城区的财源带来一定影响。同时，原体制确定的区共享收入增量分成比例中，萝岗、番禺、花都区的分成比例均大大高于各区平均水平。为促进各区域均衡发展，逐步理顺市区财政分配关系，增强市对经济社会发展的宏观调控能力，广州市政府决定，以2008年为基期年，对萝岗、番禺、花都区的共享收入增量分成部分集中40％；按年均收入增长12％测算，2010年至2014年，5年合计增加集中3区共享收入增量分成收入109亿元，其中，对萝岗区集中52.3亿元，对番禺区集中31.7亿元，对花都区集中25亿元。根据以上两项数据计算，2010年至2014年，全市通过共享收入增量集中和横向转移支付的金融合计将达到55.2亿元。（3）调整和加大市对区的收入激励机制。在2006年的体制中，市财政对区属地一般共享收入增长和市固定收入增量实行奖励。为充分调动区增收的积极性，广州市决定简化激励政策兑现条件、降低门槛，一是区的属地一般共享收入增长幅度超过全市平均水平1个百分点的即可获得奖励20％，比原规定超3个百分点的要求大为降低；二是对市固定收入的个人所得税、契税、土地增值税，实绩高于同期部分，市财政的奖励比例由原来的20％提高到30％。按照新的奖励方案，获得奖励的区将从原有1个区增加到2—3个区，各区奖励总额将从原来的1亿元增至1.5亿元，这将更好地调动各区培植财源、促进收入增长的积极性。（4）继续支持两个开发区的建设。①考虑到南沙区正处于发展建设的起步阶段以及政府性债务负担重（至2007年底债务余额160亿元）等因素，暂维持现行体制，以促进其长远发展。②“中新知识城”开发规模大，建设标准高，需要大规模的投入。按照省委、省政府的要求和市委、市政府的部署，为推进“中新知识城”项目建设，10年内对来源于“中新知识城”的市级财政收入全额返还萝岗区，推动该项目发展。初步测算，2010—2019年，10年内市财政返还萝岗区各项收入将达到200亿元，其中税收50亿元，土地出让收入150亿元。（5）规范市与区（县级市）项目配套资金负担比例。在广州市出台的专项工作中，许多项目需要市本级、区（县级市）财政共同配套资金。为规范这些项目两级财政负担比例，应当按照区人均财力平均线对各区（县级市）进行分类，今后所有市区（县级市）项目资金配套均按此执行。其中，第一类：在平均线100％以下的区（即越秀、海珠、荔湾、白云区），市、区按5:5比例负担。第二类：在平均线100％—200％的区（即天河、黄埔、番禺、花都区），市、区按4:6比例负担。第三类：在平均线200％以上的区（即南沙、萝岗区），由区全额负担。第四类：市本级与从化、增城市的负担比例分别为8:2、6:4。（6）加大转移支付力度，提高区（县级市）保障基本公共服务的能力。市财政通过转移支付方式，不断加大对区（县级市）的投入力度。用于区（县级市）基本公共服务等方面的一次性专项补助在转移支付总额中比重要逐步加大，促进其成为转移支付增长的重要因素。专项转移支付要以促进地区间平衡发展为主要目的，其投资范围应主要限定在基础设施建设、农村发展、生态保护、环境治理等体现基本公共服务均等化的关键领域和环节，着力提高欠发达地区基本公共服务能力。（二）建立基本公共服务多元化供给机制

建立政府主导，多方参与的公共服务供给机制是广州推进基本公共服务均等化的基础保障。没有这个基础，“增加公共服务总量，优化公共服务结构”的目标就无法实现，“均等化”的意义就打了折扣。建立基本公共服务多元化供给机制，须从如下五个方面重点突破：（1）切实转变政府职能，改进政府公共服务方式。政府要在公共服务供给过程中逐渐从服务安排者向服务培育者的角色转变。政府侧重提供有效的公共服务政策和安排服务资源，把一些事务性、辅助性的工作交由社会组织，或委托其他机构承担。政府在这一过程中，不再具体提供服务，转而成为委托人和监督人。镇政府应把为农民提供基本而有保障的公共服务作为自己的主要职能。镇政府的机构设置、组织形式调整以及管理机制、运作机制的改变，都要有利于保障基本公共服务职能的履行：一是以发展农村社会事业为重点，提高镇政府公共服务的能力和水平，并由此调节农村的利益关系；二是以提高农村公共服务效率和公共服务质量为中心，整合农村各种资源，以低廉的行政成本为农民提供更多的公共服务。（2）放宽基本公共服务投资的准入限制，创新政府基本公共服务投资体制。①放宽基本公共服务投资的准入限制。对有关地方性法规、政策以及各职能部门设定的行政许可和审查制度进行清理，凡是国家没有明文禁止和限制的基本公共服务领域，都要对社会开放；凡是对社会举办和参与基本公共服务事业带有歧视性的做法和不合法的规定，都要取消。制定基本公共服务指导目录，按照鼓励类、限制类和禁止类，分类指导基本公共服务发展。通过公共财政资助用户、资助特定项目，在基本公共服务供给环节引入竞争，以有效地增加供给，降低成本和价格，提高服务质量和效率。②创新政府基本公共服务财政投资体制。针对一些政府部门在基本公共服务领域投资效率低下等问题，通过代建制、承包制、订购制等途径，最大限度地降低成本，提高政府基本公共服务的供给能力、质量和效率。③鼓励社会资金参与基本公共服务项目建设。通过制订基本公共服务专项发展规划、服务标准，完善相关措施，鼓励社会组织和公众参与对基本公共服务项目的投资。利用参股或控股等方式吸引社会资金，弥补财政投资能力的不足。通过特许经营权等方式吸引民间投资，弥补政府抗风险能力与经营能力的不足。利用投资补助等方式支持民间投资。通过贴息贷款支持民间投资，弥补公共投资信用能力的不足。（3）以事业单位改革为契机，优化公共服务供给结构。事业单位是公共服务供给体系的主体部分。长期以来，事业单位由于缺乏有效的激励机制，影响了公共服务供给的质量和效率。要以创新公共服务体系为基本目标，全面推进事业单位改革，优化公共服务资源配置，合理整合资源，并进一步完善激励机制，提高公共支出的有效性。一是根据事业单位承担的职责进行分类管理。其中经营性的事业单位全部清出事业单位管理序列，敦促其转为中介机构或企业。二是调整事业单位经费供给方式，变“以钱养人、养机构”为“以钱养事”，采取政府购买服务、合同委托、服务承包等多种方式支持事业单位发展。（4）探索基本公共服务市场供给的有效模式。通过招标采购、合约出租、特许经营、政府参股等形式，将原由政府承担的部分公共职能交由市场主体行使。可以考虑开放经营性公共服务市场，消除社会资本进入障碍，营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境，以打破传统公共产品生产模式的垄断状态，缓解基本公共服务供给短缺的状况。（5）建立政府与民间组织在基本公共服务供给上的合作关系。重点扶持发展非营利性社会服务机构，使之成为公共服务的有效载体。制订《广州市行业协会管理办法》，深化行业协会（商会）改革，建立政府与社会组织的沟通、协调机制，畅通信息交流渠道。推进《广州市社区社会组织管理试行办法》的实施，优化社会组织登记管理方式，简化登记程序，落实扶持措施，为社区社会组织的发展创造宽松的环境。需要积极探索政府购买服务的方式，通过税费减免、财政转移支付等多种形式，鼓励和引导民间组织广泛参与基本公共服务。尽快把某些公益性、服务性、社会性的公共服务职能转给具备一定条件的非营利性民间组织，在政府和民间组织之间建立起一种优势互补的平衡关系和合作关系。（6）明确社区定位，充分发挥社区在基本公共服务供给中的作用。社区是居民生活的共同体，也是一个区域性的社会。在单位制解体之后，社区在社会管理和居民日常生活中的作用日益凸显。不经过社区这一层面，很多公共服务将很难惠及居民个体。目前的社区承担有文化、教育、治安、医疗等多项功能，成为连接政府与居民的重要桥梁。从现实情况看，社区的发展要避免政社不分的传统模式，促进自治型社区的建立。当前的工作重点是要按照重心下移和居民自治的原则，进一步完善街区管理体制，将公共服务的重心下移到社区层面，调动广大居民参与公共服务，形成互帮互助的良好氛围，增强社区居民自我组织和自我服务的权力和能力。（三）建立基本公共服务评价指标体系与绩效考评机制

1. 构建衡量基本公共服务均等水平的标准化体系

广州要推动公共服务均等化，必须以公共服务标准化建设为路径，制定出通用性要求，纳入行政规范化管理，并完善相关的法律规制，以保障公共服务均等化目标的实现。其建设原则包括：第一，最低标准原则。这种标准是一个下限，也就是广州市范围内保障本市常住人口能够享受一定标准之上的基本公共服务，其实质是“底线均等”。但是，这种最低标准并非一成不变，应当伴随社会发展和公众需求而不断调整。第二，附加性原则。附加性原则意味着在满足基本标准的基础上应该允许不同的地区根据自身条件制定出具有地方特色的发展性标准。这种发展性标准应当体现广州不同区县的地方特色与多样性，是构建于最低标准之上的可选择的附加标准，比如历史文化强区就可以考虑在公共文化建设上相应提高建设标准。第三，可操作性原则。可操作性原则意味着制定的标准必须是具体明确的，经过了科学的验证过程，所构建的指标应该是可以操作执行，并可以互相比较检验的。

构建基本公共服务均等化的标准体系，应涵盖下列三方面的内容：（1）基本公共服务提供者的建设标准。要从本市实际出发，在社会资源配置中寻找均衡点，明确服务的目标、内容、对象、基本程序、资金来源、质量控制、公众参与以及绩效评估等内容。并根据不同类型的公共服务确定标准。（2）基本公共服务生产者的质量标准。主要针对的是多元化的生产者所带来的服务质量不稳定的问题，也就是规范各类公共产品生产的质量标准。提供者在组织生产者生产各种公共产品时，首先要针对不同产品的质量要求选择不同的质量标准，如地方标准、国家标准、国际标准。其次生产者按质量标准组织生产，提供者按质量标准进行监督并组织验收。提供者需要在考量生产者的生产能力与消费者的消费能力的基础上对质量标准做出进一步细化，使其可测量与比较检验；还需要注重对质量标准的保障监督体系建设，对于服务质量的跟踪检验，对于服务质量不达标的监督整改，应当是提供者与消费者共同的责任。（3）消费者的效用标准。消费者的效用标准是指消费者在消费某种公共服务或公共产品时产生的一种主观感受或评价。通常可以通过对消费者的“满意度”的测量来评价某种公共服务的质量和效果。但对于效用的追求不能过度，必须统筹兼顾不同的消费层次和消费偏好。要体现消费者的效用标准，有赖于公共对话系统的构建，为消费者不同的意愿表达提供一个畅通的、可以交流对话的平台。

2. 建立基本公共服务均等化的绩效考评机制

判定基本公共服务均等化目标的实现状况，发现基本公共服务供给中存在的不均等问题及其成因，加速推进基本公共服务均等化的实现进程，在明确评价标准的基础上建立起科学的绩效考评机制。（1）服务提供者内部的绩效考评机制。在政府绩效考核体系中，须纠正“重经济指标，轻公共服务”的倾向，强化对基本公共服务项目的考评。绩效评估体系应包括义务教育、基本医疗和公共卫生、失业保险、养老保险、最低生活保障、社会救助、公共就业服务等基本公共服务方面的内容。以基本公共服务为导向的政绩考核体系，不单是一套指标体系，还要包括目标制定、执行、评估等环节，涉及评估主体、评估方法、沟通反馈等过程。综合性政绩考核体系发挥作用，必须有相应的制度框架和立法工作相配套，才能保证评估体系发挥其应有的作用，而不是流于形式。可以考虑由行政监察机关承担考评职责，将政府绩效考评同公共服务标准化指标相结合，以科学政绩观来促进政府服务绩效的科学化和民主化评估。建立财政资金绩效评价制度，对投入基本公共服务的财政资金进行事前绩效审核、事中绩效督查、事后绩效评价和绩效问责，为服务提供者有效率地运用财政资金实现基本公共服务均等化提供制度保障。同时，要将基本公共服务绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系，结合人事制度改革，把公共服务指标纳入干部考核体系，在此基础上建立相应的问责机制，加强政府对基本公共服务供给的监管职责，改变干部考核中事实上仍然把GDP视为重要的刚性指标、把公共服务供给当成软指标，重对上负责而忽视社会成员实际需求的倾向，要建立以公共服务为导向的干部考核制度。（2）服务提供者对服务生产者的质量监督机制。对于消费者而言，生产者的服务质量差异是影响其消费公共服务公平性的重要因素，服务提供者应当选择生产效率高和群众满意度高的“双高”服务生产者。加强政府对市场的监管，建立服务提供者对生产者的质量监督机制尤为重要。如食品药品安全监管、公共交通运输安全监管、医院滥用药品抬高医疗费监管，对于这些不同的服务生产者提供公共服务的数量、设备、条件建立起标准化的质量监督机制，是政府必须承担的责任。（3）服务消费者对服务生产者的绩效考评机制。坚持透明性、公开性的原则，以市民为中心，以满意为尺度，积极引入外部评估机制，建立多元化的绩效评估体系。可以由市人大常委会作为考评主体，对于基本公共服务财政投入的状况尤其是政府公共服务财政能力及均衡性进行调查评估，形成政府基本公共服务均等化政策实施评估报告，对绩效考评做出评估。同时可引入外部考评机制，引导媒体、社会中介机构和公众对基本公共服务供给的绩效进行考评，通过问卷、访谈对市民关于基本公共服务的可及性、便利性、经济性及满意度进行调查评估，保障公民参与的权利，形成多元化考评主体。（课题组组长：王永平；副组长：丁旭光、黄丽华；成员：廖雄军、吴瑞坚、王桢桢、万玲、崔凤国。）

第21次（2010年）广州市社会科学研究课题招标二等奖成果 提升广州国家中心城市功能的战略思路与对策研究

2008年底，国务院批准《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》（以下简称《纲要》），将广州的发展定位于国家中心城市。这既是对广州改革与发展成就的充分肯定，也意味着广州必须承担更多国家赋予的历史使命，期望并且相信广州能够在今后国家经济社会发展中发挥更大的作用。

自《纲要》颁布以来，广州贯彻省委、省政府提出“一年开好局，四年大发展，十年大跨越”的方针，经过广泛调研和探讨，认识到在建设好国家中心城市这一重大任务上，广州目前的发展状况和国家中心城市的定位还有不少差距。因此，如何提升广州中心城市的功能，缩短和消除差距，加快建设国家中心城市，就成为广州当前亟待研究的一个重大课题。

基于此，本课题将通过研究确立广州作为国家中心城市的功能定位，科学认识广州与国家中心城市功能要求的差距，提出缩短和消除差距，实现跨越发展的战略思路与对策措施，供决策部门参考，以促进广州加快实现建设国家中心城市的目标。一、国家中心城市功能——内涵分析、指标体系与国际经验

国家中心城市几乎是一个全新的概念，因此，国家中心城市应该具有哪些功能，如何来界定和评价这些功能，以及国际上先进的、能够代表国家实力的中心城市，在提升城市功能方面有哪些值得借鉴的实践经验，是我们开展本研究所需要首先解决的问题。（一）什么是国家中心城市的功能

1. 国家中心城市的基本功能

考察国家中心城市的功能属性的逻辑起点应该从一般城市功能的属性开始。因为无论是哪一级城市，作为城市就必然具有城市的基本属性。

我们认为，城市功能的最基本属性就是集散功能，是对城市辐射区域的社会经济发展资源的集聚与扩散功能。这种集聚与扩散不是简单的资源交换和流转，而是城市将周边区域的各种资源吸引到城市以后，利用其优越的政治、文化、地理、市场、人才等条件，对聚集的资源进行加工、创新以后，又以新的资源形式扩散到周边区域，如此循环往复，城市便在此过程中发挥着对区域发展的辐射带动作用。

城市功能的最基本属性就是集散功能这一论断，我们可以从城市发展的历史与现实中得到求证。首先我们从城市发展的历史看，无论是早期作为封建城邦的城市，还是到工业革命时期作为工业都市的城市，抑或到现在的国际化大都市，城市总是作为政治、经济、文化的中心，总是通过聚散各种要素而对周边区域起着辐射、带动和引领作用。其次，我们从城市竞争的现实看，当今城市与城市之间的竞争，实质上是对发展资源的竞争，哪个城市能够吸引、集聚到更多的发展资源，那个城市就取得更快的发展速度，就能够产生强大的辐射带动力，就是竞争的胜利者。

城市功能的最基本属性就是集散功能这一论断，也早已为马克思主义经典作家和世界各国知名学者所论述。马克思和恩格斯在《德意志意识形态》中曾写道：“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中，而在乡村里所看到的却是完全相反的情况，孤立和分散。”美国著名学者刘易斯·芒福德（Lewis Mumford）提出了关于城市“容器、磁体与文化”三大重要功能的观点。芒福德认为城市就像一个大面盆，对聚集在其中的各种资源进行“发酵”，进行创新，然后再扩散出去，始终对周边地区保持优势，从而带动周边地区发展。英国学者K. J. 巴顿也是从集聚的角度来定义城市的。在巴顿看来，“所有的城市都存在着基本的特征，即人口和经济活动在空间的集中。用经济学的术语来说，城市是一个坐落在有限空间地区内的各种经济市场——住房、劳动力、土地、运输等——相互交织在一起的网状系统。……城市经济学是把各种活动因素在地理上的大规模集中称为城市。”美国另一位著名学者卡斯特尔用“流动”阐释城市的集散功能，他认为“城市不是依靠它所拥有的东西而是通过流经它的东西来获得知识和积累财富、控制和权力”。他认为信息城市是信息经济的集聚地，并凭借信息成为经济控制中心。法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁（Francois Perroux）在1955年提出了“增长极理论”。增长极理论在论述产业和企业、城市和区域的不平衡发展时，强调了聚集效应和扩散效应。

我国学者对城市的基本功能和本质特征——集聚与扩散也进行了广泛的研究。如上海学者周振华认为，城市综合竞争力是一个城市凭借经济实力，高效配置和利用生产要素与资源的能力，其本质是城市对生产要素和资源的集聚与扩散能力。天津学者陈柳钦认为，城市将一定地区的人口流、智力流、物质流、能量流、资金流、信息流聚集起来，通过城市活动满足城市内部需要并向其他地区扩散，此即城市功能的本质。南京学者洪银兴认为，从城市功能意义上界定城市化的新内涵，就是要在城市聚集人流（主要指科技与管理人才）、物流、资金流和信息流，聚集主导产业，聚集科技教育。叶南客、李芸（2000）认为，城市功能的本质表现为经济流通的集散功能和满足城市居民生活进步的社会功能。其中集散功能是中心城市对周边地区在能量交换上的吸引和扩散，具体体现为人口、生产、贸易、资本、交通、科技、文化和信息等多方面的集聚和扩散。

既然城市的基本功能是集散功能，国家中心城市的基本功能无疑也是通过集聚和扩散表现出来，但国家中心城市是国家实力的重要代表，肩负国家经济社会发展“引擎”、“增长极”的重任，肩负代表国家参与国际竞争的使命，因此，国家中心城市与一般城市，与一般区域性中心城市在能级和地位上，有巨大的差别，也因为如此，国家中心城市的基本功能与一般城市的基本功能在层次和具体内涵特征上也是不同的。

首先，从功能层次来看，与一般中心城市相比，国家中心城市能够集散更多的高端资源和优势资源。国家中心城市由于拥有一般城市不能比拟的文化引力、创新体系、市场容量、产业配套、国际交通枢纽、国际交流平台，以及资源配置能力、国家政策支持等，就能够有效集聚高端资源，能够成为代表区域甚至国家的文化教育中心、金融中心、商贸中心、科技中心、综合服务中心、高端制造业基地等。因此，国家中心城市集聚与扩散的是全国范围内，甚至国际范围内的高端发展要素。国家中心城市的集散功能是高端集散功能。

其次，从功能影响范围来看，与一般中心城市相比，国家中心城市辐射的是大区域，往往要跨越省级行政区划，甚至是全国性的和国际性的。国家中心城市集散功能所辐射的范围之所以具有明显的广域性，有三个决定性原因：一是由国家中心城市的规模所决定。当今国际上能够代表国家实力的中心城市，都是规模宏大的大都市，包括人口数量、经济总量、产业规模等。按照经济地理学原理，一座城市的规模与其辐射的范围是成正比的。二是由产业高端化所决定。国家中心城市在高端产业领域占据了绝对优势，而高端产业，如重大装备制造、金融、贸易、航运、文化、科技、教育等，由于其产业门槛高，专业化水平高，其辐射、服务范围必然是广域性的。三是国家中心城市一般以城市群的代表形式存在，国家中心城市、周边城市与区域组成大都市圈或城市群，形成竞争共同体，其影响力、竞争力必然是广域性的。

在全球化的当今世界，作为国家中心城市，又具有代表国家参与全球竞争、决定国家的国际地位和形象的作用，因此国家中心城市在影响范围上也是国际性城市。如伦敦、巴黎、纽约、东京、北京、上海、首尔等这些城市都是其本国的国家中心城市，是其国家综合实力在空间上的集中体现，起着配置资源、主体发展和连接国内外市场的重要作用，其辐射力和影响力远远超出了本国的范围，是代表国家参与国际竞争的国际性城市。国家中心城市功能辐射和影响范围可以概括为三大层面：一是承担国家赋予的带动大区域发展的重任，二是某项或几项功能的影响和辐射范围是全国性的，三是代表国家参与国际市场竞争。这突出地显示了国家中心城市集散功能的广域性。

最后，从功能强度来看，国家中心城市在引领区域发展上比一般中心城市具有更强的控制力。因为在区域经济布局上，国家中心城市占据产业链高端，通过产业联系辐射周边区域，而且由于高端资源的集聚，国家中心城市在资源配置、信息发布、创新驱动等各个方面都具有绝对优势，国家中心城市每个方面的变化和演进无疑都会在以市场机制为基础的各种渠道的传导下对区域发展产生影响，或者成为区域发展的示范。国家中心城市也就成为区域发展的“指挥部”和“方向盘”。中央党校陈江生教授（2009）在论述国家中心城市功能时指出，国家中心城市“是国家的经济控制中心和国家文明的辐射源”。显然，国家中心城市的集散功能具有控制性。

综上所述，我们的结论是：高端性、广域性和控制性的集散是国家中心城市的基本功能。对于这一结论，可以做以下进一步的理解：第一，集散功能的高端、广域、控制三方面属性，是互为因果、互为支撑的。第二，高端性、广域性和控制性集散是国家中心城市集聚资源、辐射和引领区域发展功能在形式和内容上的统一。

2. 国家中心城市的主体功能“高端性、广域性、控制性”集散是国家中心城市的基本功能，这是国家中心城市功能的深刻本质和核心内涵，是抽象意义上的高度概括。正如任何事物都具有多种质的规定性一样，国家中心城市的基本功能在实践上又可具体表现为一系列差异化、多维度的专（分）项功能，我们称之为主体功能，主体功能是对基本功能的进一步演绎和细化，二者是“抽象与具体”的关系，也就是说，主体功能是国家中心城市都应该和必须具备的专项功能，是对基本功能的具体体现。只有明确了主体功能，我们才能够对国家中心城市功能做多角度的定性分析和定量评估，从而进一步深刻把握国家中心城市的功能实质。

那么，作为国家中心城市，都应该具备哪些一般性的主体功能呢？这必须从国家中心城市的缘起及有关定义出发去探讨。

2005年，国家建设部根据《城市规划法》编制全国城镇体系规划时，首次提出了国家中心城市这个概念，并明确指出，国家中心城市是在经济、政治、文化、社会等领域具有全国性重要影响并能代表本国参与国际竞争的主要城市，是一个国家综合实力最强、集聚辐射和带动能力最大的城市代表，通常是全国性或区域性的经济中心、政治中心、文化中心、科教中心和对外交往中心。中央党校国际战略研究所陈江生教授则指出：“国家中心城市一般是在国家中居于核心地位、发挥主导作用的中心城市，是国家生产力布局的中心与枢纽，具有高度的集聚性、开放性和枢纽性特征，是一个国家的经济增长中心，是其所在地域城市群的发展龙头，也是国家的经济控制中心和国家文明的辐射源。”2008年，国家出台《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》，并将广州明确定位于国家中心城市，之后，当时广州市主要领导在有关重要讲话中提出，“从主要特征上说，国家中心城市是国家参与国际分工合作和竞争的代表，是国家或国家主要经济区域内经济活动组织和资源配置的枢纽，是国家科技文化创新中心，也是国家综合交通和信息网络枢纽，起着配置国家资源、引导经济社会发展和连接国内外的重要作用”。

以上这些论述，在一定程度上昭示了国家中心城市的基本功能以及应具备的若干必要的主体功能。在实践上，广州从强化国家中心城市功能的角度出发，在2009年的政府工作报告中，着重提出要增强四大基本功能，即高端要素集聚功能、科技创新功能、文化引领功能和综合服务功能。我们认为，对于“四大功能”的提法，基本抓住了国家中心城市建设的关键，有一定的道理，但“四大功能”缺乏一致的标准，高端要素集聚功能是一类，科技创新和文化引领功能是另一类，综合服务功能又是一类。在四大功能中，尤其是综合服务功能在涵义上过于宽泛，从某种意义上讲涵盖了其他三类功能。由于功能涵义界限不清晰，那么在政策制定和贯彻执行过程中，由于理解上的模糊或不一致，可能导致某些具体操作上的无所适从。因此，作为国家中心城市的主体功能定位，其在分类标准上应尽可能一致，指向性要比较明确。

为有效体现高端性、广域性、控制性集散功能和发挥国家中心城市的集聚、辐射、引领、带动作用，结合前述有关国家中心城市功能内涵的权威性论述和我们对广州“四大功能”定位的反思，我们认为，作为国家中心城市一般应该和必须具备如下六大主体功能：（1）财富增值功能。作为国家中心城市，首先应该具有高效的财富增值功能。只有这样，才能吸引天然追求价值增值的国际高端发展资源。国家中心城市必须占据财富增值空间大、效率高的产业制高点，如高端制造、高新技术、金融保险、国际贸易、总部经济等产业和行业，抓住技术创新、设计研发、品牌培育、市场营销等附加值高的产业环节。（2）知识创新功能。作为国家中心城市，不应仅仅具有创新层次较低的纯粹的技术创新功能，更应具有较多基础性研究和原创性色彩的知识创新功能，包括重大的科学创新、理论创新、制度创新乃至发展模式创新，具有强大的源头创新的实力和潜力。（3）资源配置功能。作为国家中心城市，如前所述，必须是“国家生产力布局的中心与枢纽”，是“国家或国家主要经济区域内经济活动组织和资源配置的枢纽”，是“国家的经济控制中心”，起着配置国家资源、引导经济社会发展的主导作用。因此，国家中心城市主体功能之一必然是资源配置中心。（4）文化引领功能。作为国家中心城市，必须在文化创新及引导本国文化走向世界的过程中起组织、展示及龙头引领的作用，是本国重要的文化中心之一，是本国文化软实力的主要支撑性力量，因此，国家中心城市必须具有文化引领功能，唯有如此，才能真正成为“国家文明的辐射源”。（5）国际交流功能。作为国家中心城市，一般拥有较多的国际交往设施和资源，外交机构相对集中，高等教育较为发达，外资机构和企业众多，这为开展国际经济、政治、社会、文化活动交流创造了良好条件。作为国家中心城市，不仅是国家的经济中心，更应是国际经济中心，是国家参与国际分工合作和竞争的代表，是代表国家参与国际经济分工、竞争与合作的龙头，是“连接国内外”经贸活动的枢纽，国家中心城市必须是一个在引领本国经济全球化活动中起主导作用的国际经济中心。因此，国家中心城市必然具有联通国际的国际交流功能。（6）国际交通功能。作为国家中心城市，负有连接国内外和实现国际交流的重要使命。为此，它必须拥有先进的对外交通体系，拥有包括空港、海港、高铁等在内的现代化、立体型的国际交通运输重大设施和网络。也就是说，国家中心城市不能仅是国内或区域的交通中心，还应该是联通国际的交通枢纽，是国际交通中心。（二）国家中心城市功能的评价指标体系

根据上面对国家中心城市功能的高端性、广域性和控制性的集散特征的分析，我们定义六大主体功能的内涵，并选取相应指标如下：（1）财富增值功能指标。财富增值功能是指资源转化效率高、财富增值空间大，在高端产业及高端产业环节具有较强控制力。我们选择反映财富增值功能的指标主要包括：国内生产总值、GDP占全国比重、第三产业占GDP比重、全球500强企业收入、金融业增加值及其GDP占比、劳均GDP、中心城区产出密度和创新城市（专利申请）指数。（2）知识创新功能指标。知识创新功能是指尖端人才云集、创新资源密集、原始创新能力强以及创新性产业（创意产业、知识性产业和高新技术产业）比重较高，并规划建设有一批高水平的知识创新基地。我们选择反映知识创新中心功能的指标包括专利授权量、本科院校数、独立科研机构数、科技活动人员数、R&D支出、拥有两院院士数等。（3）资源配置功能指标。资源配置功能是指市场体系较为完善，市场机制较发达，商业规则完备，在战略性资源和重大商品上具有较大定价权，总部经济和批发商业比较发达，金融中心功能比较强大。我们选择反映资源配置中心功能的指标包括市场化进程指数、中国金融中心指数、总部经济发展能力指数、批发零售比等。（4）文化引领功能指标。文化引领功能是指文化软实力较强，居民素质和城市文明程度高，地方文化特色突出，现代城市精神鲜明，文化资源资本雄厚，文化产业化水平高，文化名人云集，文化设施发达，城市文化形象良好，是国内高雅、时尚与流行文化的重要策源地和传播地。我们选择反映文化引领中心功能的指标包括文化产业产值、文化产业从业人员数、报纸发行量、期刊发行量、图书出版发行量等。（5）国际交流功能指标。国际交流功能是指国际交流设施发达，国际人口比重高，国际性机构多，经常举办较大规模、较高频度的国际交流活动，是代表国家进行对外经贸、社会、文化交流的重要基地。我们选择反映国际交流功能的指标包括全球500强企业数、引进全球500强企业数、引进跨国公司地区总部数、海关进出口总额、外国使领馆数、年国际游客数、常住境外人口数、国际学术会议次数、国际友好城市和外国留学生人数等。表1　国家中心城市功能评价指标体系（6）国际交通功能指标。国际交通功能是指海陆空立体交通方式齐全，一般拥有国际航空口岸与远洋港口等重大交通基础设施，现代物流业发达，具有较高交通枢纽联通度和高效率的跨境交通及物流服务效率。我们选择反映国际交通功能的指标包括港口货物吞吐量、年货物周转量、年旅客周转量、机场年旅客吞吐量和民航国际航线等。（三）城市功能演变的历史规律及国际大都市提升功能的经验

1. 城市功能演变的一般规律

最早的城市，很多都是基于军事防卫而建立的，如伦敦、巴黎、东京等均肇始于军事占领而建城。由于安全得到保障，人口集聚，城市通常也是一定区域范围的贸易市场和货物集散地。在我国古代汉语中，“城”是指一种防御用的构筑物，而“市”则是指交易的场所。由此可看出，在古代，城市建立之初，城市功能主要体现在安全防御和交换上。

城市建立后，随着经济社会的发展，功能逐渐多样化，城市变成了政治、经济、社会和文化等活动中心的复杂有机体（李其荣，2000）。但从历史的角度看，不同文明时期，城市的主要功能，或者说城市为适应所处时代的社会经济发展特征而凸显出来的功能是不断演进的。

在农业文明时期，农业是社会经济运行的主体，占据统治地位，虽然手工业和商业是在农业文明时期分工出来的并不断发展，但城市中的手工业和商业还无法动摇农业的地位，在整个经济中不占主体地位；而且几乎所有城市都建有城墙，城墙之内为城市，城墙之外为乡村，城市功能以政治、宗教和（或）军事功能为主，由于以农业为基础和城墙的限制，市场是相当狭小的，交易是有限的，城市的集散功能并不突出，没有足够能力发挥区域经济中心的作用。

工业革命开始后，城市冲破了城墙的限制，城市功能开始转变，新兴工业城市不断涌现，城市逐渐成为一定区域甚至国家的经济中心（李其荣，2000）。在工业文明时期，工业的生产功能在城市占据主体地位，城市首先是工业中心，然后出于为工业生产服务的需要，商贸、金融、交通运输、文化娱乐等发展起来，并反过来促进了城市工业的规模扩张以及对周边地区的影响力，城市成为一定地区范围的商贸中心、金融中心、运输中心、消费中心、文化中心。近代以来，城市都是开放性的，与外界有广泛的经济联系，资金的投放和吸收，技术的引进和输出，产品的进口与出口，劳动力的流入与流出，使城市与周围地区经济连成一片，成为一个综合有机体（林玲，1995）。在工业占主体地位的近现代社会，城市是经济活动的中心和生产要素的聚集地（李其荣，2000）。

在20世纪中后期，欧、美、日等发达国家开始步入后工业社会，其城市发展与工业时代相比呈现出越来越大的不同，主要表现为第三产业发展迅猛，成为推动城市化发展的主体产业，工业虽然在规模上不减，但比重已低于服务业。城市服务业的发展，尤其是生产性服务业的发展已不仅仅是为城市自身的工业生产服务，转而为周边地区提供生产性服务支撑。城市服务业发展在向周边地区集散资源、提供服务的互动过程中，不断扩大辐射范围，其中金融、贸易等功能不断加强，成为主体功能，推动城市发展逐渐成为国际性的金融中心和贸易中心。与工业时代相比，作为经济活动中心，城市功能从聚集生产要素转向提升为对生产要素的控制和配置。

自20世纪末和21世纪初以来，世界开始迈入信息时代。现代信息技术发展迅猛、全球化不断加深和知识的创新运用，极大地推动着每个国家和城市的发展。以知识和信息技术运用为基础的现代服务业正在成为城市的主体产业，并直接改变传统城市的功能。由于信息技术的扩散和渗透作用，从趋势上看，城市功能将进一步提升，在产业创新和辐射、技术创新和扩散、制度创新和控制、信息创新和传播、文化创新和引领等方面发挥更加高端的集散和控制作用。

2. 国际大都市提升城市功能的主要经验（1）增强城市功能要遵循城市主导功能演变的一般规律

城市发展史的宏观视角分析显示，城市主导功能演变发展的一般规律是：区域行政和商业中心—区域制造中心—国际贸易与航运中心—国际金融中心。这一规律给我们观察某个时代的城市发展及其功能特征提供了一个可资参考的标准。例如伦敦城市功能的演变基本遵循了这一规律，在工业革命前，伦敦一直承担着英国的军事、政治和商业中心的功能。工业革命使伦敦的工商业在18世纪和19世纪急速发展。作为大英帝国的心脏，伦敦发展成为世界制造和贸易的中心。20世纪爆发的两次世界大战给伦敦造成了严重的破坏，城市集散功能减弱，丧失世界最大中心城市地位。战后伦敦重振经济实力，恢复并提升了城市功能，因金融业发达而成为世界级金融中心之一。

再比如纽约，在独立战争前的英国与荷兰殖民地时期，主要承担着区域的商业贸易中心功能，出口农产品，进口工业制品，带动当地经济的发展。独立战争后，由于位于大西洋沿岸和伊利运河口岸，优越的地理位置和欣欣向荣的出口贸易使纽约经济功能得以迅速增强，劳动力、资金、产业投资不断涌入这个城市。到19世纪末，美国工业生产的1/3集中在以纽约为中心的大西洋中部各州，纽约成为美国的制造业中心，同时也奠定了纽约成为国际贸易中心的基础。第一次世界大战期间，由于美国远离战场，成为战争的受益国，有利的环境促进纽约制造业和国际贸易的发展，使之迅速成为国际贸易和航运中心。二战结束后，美国在世界经济体系中的地位达到顶峰，纽约也进入了鼎盛时期，发展成为世界第一经济中心和最大金融中心。

城市主导功能是由城市所处的社会经济发展阶段、与腹地产业的联系、自身产业结构等因素综合作用而形成的，是城市的外显影响力最强的功能。因此，要加快提升城市功能，必须认识到这一规律，综合考虑各种相关因素，找准城市功能体系中的主导功能定位。只有主导功能定位准确，才能够做到有的放矢，制定出符合城市功能演进规律的政策措施，在增强城市功能上起到事半功倍的效果。（2）要通过强化优势功能来带动城市功能体系的整体提升

在城市功能体系中，优势功能与其他功能不是各自独立发展的，而是相互促进的关系，比如巴黎，是国际金融中心和世界文化名城，也是法国的政治、经济、科技和教育事业的中心。巴黎以其独特的文化享誉世界，文化功能是巴黎的优势功能之一。巴黎文化的强大凝聚力对巴黎的旅游、设计创意、国际交往、人才吸引、产业和资本投资、金融服务等各方面的发展都起了积极促进作用。为了保持文化的吸引力，巴黎十分注重城市文化的保护和发展。首先是对历史遗迹和文物的保护，巴黎有民间文物保护组织2000多个，他们通过宣传活动，形成有利于古建筑遗产保护的公众舆论，唤起公众关注，说服各种权力部门、开发商和群众自觉保护文物，阻止盲目拆除旧的建筑和建设与周围环境不协调的新建筑；动员社会力量修缮那些古老的或者有历史意义的建筑。其次，对整个城市文化的载体——历史街区——进行保护。在20世纪中期，巴黎已经有了清晰的民居保护区和严格的保护民居的法规（冯骥才，2000）。1977年，巴黎制定了古城保护规划。古城内城市建设主要侧重环境绿化和美化。建设现代建筑控制很严，允许兴建的，在设计上必须追求与古城整体风貌和谐统一。再次，巴黎十分注重文化设施的建设，如文化中心、艺术中心、体育中心、娱乐中心、阅览中心、资料中心和信息中心等，总数达360多个。巴黎还拥有134所博物馆，170多家歌舞厅，350家电影厅，141家剧院，64所市属公共图书馆。体育设施名列世界城市前茅。所有这些维持和巩固了巴黎世界文化名城的辐射力。又如上海，是我国规模最大、经济最发达的城市，把打造国际金融中心、国际航运中心和国际贸易中心三大功能作为优势功能来强化，但其制造、文化、社会交往、资源集聚等功能也相当强大，而且通过产业链的融合相互支撑，促使城市功能整体提升。

显然，优势功能的增强会促使城市其他功能的发展和提升。这就是上面我们强调城市功能定位的原因。科学定位好中心城市的主体功能，就是确立了城市未来一定时期发展的重点和方向。首先要把重心放在增强城市的主体功能上，并通过主体功能强化取得对区域经济的控制力、引领力和影响力，然后由于主体功能在城市综合功能体系中内在的引导、带动和控制作用，通过着力打造主体功能和产业链的传导，带动其他功能的整体提升。（3）产业结构的水平对城市功能的强弱起决定性作用

城市功能的发挥是通过产业活动体现出来的，通过产业分工和布局、产业链的延伸和产业之间的互补性交换对其辐射区域的经济社会发展发挥引领和控制作用。一个城市的产业结构水平是指其产业结构在一定区域范围的经济活动中具有的影响、带动和控制能力。产业结构水平的高低取决于产业的技术水平及其在产业链的位置。一个城市的装备制造业发达，而周边很多城市则依靠这些装备发展工业制造业，显然前者的产业结构具有龙头带动能力和对区域经济的影响力，则产业结构的水平就更显高端。更进一步，如果这个城市的装备制造业在行业中的技术水平很高，具有难以复制的竞争优势，则拥有以装备制造业为主体的产业结构的这个城市通过提供发展制造业的装备服务就成为区域的中心城市。

例如纽约，其世界经济中心和第一金融中心的地位就与其产业结构向高技术和大力发展服务业，尤其是生产性服务业转变分不开的。从20世纪50年代起，纽约就十分重视产业的高级化建设。在制造业领域，大力扶持高新技术产业的发展，而对于资本密集型产业和传统技术型产业，则通过对外投资兼并收购海外企业等方式向外转移，以实现产业结构的调整。纽约曾是美国一大制造业中心，但2000年纽约的制造业就业人数仅为20世纪50年代的1/3，劳动密集型和资源密集型工业部门下降幅度尤为明显，高技术工业则显著上升。与之相反，服务业所占比重大幅度上升，服务业的生产性指向性十分明显，促使纽约成为国际商务中心、金融中心、公司总部中心。美国学者莫伦考夫（J. Mollenkonf）认为，纽约自20世纪70年代后期以来经济高速发展主要得益于强大的生产性服务业及其国际化指向（林兰，2003）。

再比如伦敦，20世纪90年代以来大力支持金融、文化创意等生产性服务业发展，促进产业结构不断高级化。伦敦是英国第一个拒绝重工业的城市。产业结构的调整升级使伦敦的金融业、旅游业和文化业等新的生产性服务部门蓬勃发展，经济增长加快，并产生了大量新的就业机会。2005年，伦敦的非工业部门占伦敦产出的86％，而英国全国该比率是65％。金融业尤其显著，几乎构成伦敦经济的1/3。大约50％的欧洲投资银行业务和31％的全球外汇交易发生在伦敦。文化创意产业也一样，在时尚、出版、建筑、广告、设计、电视、电影、音乐、表演艺术和古董买卖方面，伦敦都打下了维多利亚时代以来不曾具备的国际化优势。如伦敦是世界上第三大电影生产中心。广告业和设计业每年就可挣得至少20亿英镑的海外收入（上海文化发展基金会办公室课题组，2005）。文化和金融的广域辐射支撑着伦敦在全球的卓著地位，成就了伦敦成为英国的经济和文化引擎，以及辐射全球的世界级金融中心。

以上说明，高端化的产业结构在区域发展中具有更强的辐射力、控制力和带动力，产业结构调整升级有利于城市功能的提升。（4）要使城市功能增强并始终保持优势必须有持续的创新能力

城市发展史显示的城市主体功能演进规律证明了城市功能的强弱不是一成不变的。一定区域范围的若干城市里，一个城市现在功能强大不代表未来功能也强大，只有功能强大的城市才能够成为中心城市。而城市要在功能上保持强大的优势，维持巩固中心城市的地位，只有通过不断创新为城市注入创造力，使中心城市对其腹地的带动和控制力始终保持强势。

国际著名大都市都十分重视城市的创新能力建设，例如，伦敦在2000年制定了《伦敦科学、知识与创新战略规划》，接着2003年又发布了《伦敦创新战略与行动纲要（2003—2006）》，目标是建成“世界领先的知识经济”，以确保伦敦的欧洲知识中心地位。该战略报告说，创新是对新理念的成功开发，是企业与组织竞争力、生产力和社会财富的重要组成部分。除了高技术产品和工艺，还必须延伸到增值型创意与服务部门的创新。在政府的主导下，伦敦主要产业部门筹集了强大的创新资金，如生物技术产业，创意产业、金融与商务服务业等。支持的重点是创新和技术活动，包括推进中小企业之间合作开发产品、工艺或服务，或研发项目。对重点协作项目给予额外支持，尤其是产业部门与高等教育机构的合作项目。伦敦持续的创新能力建设取得了成效，除了保持世界顶级金融中心地位之一外，伦敦还由于在文化创意产业发展上取得的卓越成就而被称为“世界创意之都”。

再比如纽约，非常注重创新，结合自身交通、教育、文化、金融等方面优势选择并制定适合自身发展的政策及战略规划，并从整体上实施城市创新运动（徐婧，2009）。2009年，纽约被认为在经营和创新方面是全球最具吸引力的城市。持续的创新能力是城市功能不断强化、加快集聚高端要素创造财富、加强经济竞争力和扩大区域影响力的保证。（5）中心城市功能的提升和发挥离不开腹地资源

不同于一般城市，中心城市的功能主要体现在对其腹地进行各种资源的集聚和扩散上。中心城市功能的发挥是通过与腹地在产业活动上的互动体现出来的，没有一定范围的腹地资源，就没有中心城市的外部功能，更谈不上功能的强化和提升。这意味着，腹地资源成就了中心城市及其功能的发挥，而且腹地越大，则中心城市的功能就越强大，进而辐射和影响的空间范围越大。因此，要提升中心城市功能，扩大影响力，就必须维持和拓展腹地资源。

以国际大都市伦敦为例。从规划上看，1944年完成轮廓性规划报告，规划方案是在距伦敦中心半径约为48千米的范围内建设4个同心圈，由内向外依次是城市内环、郊区圈、绿带环和乡村外环。规划结构为单中心同心圆封闭式系统，采取放射路与同心环路直交的交通网路连接。到20世纪50年代末，在离伦敦市中心50千米的半径内建成8个被称为伦敦新城的卫星城，解决城市人口集中、住房条件恶化和工业发展用地紧缺等问题。20世纪60年代中期，修编大伦敦发展规划，试图打破同心圆封闭布局模式，使城市沿着三条主要快速交通干线向外扩展，形成三条长廊地带，以期在更大的地域范围内解决伦敦及其周围地区经济、人口和城市的合理均衡发展问题。1994年，新的伦敦战略规划建议书从强化伦敦作为世界城市的作用和地位考虑，提出伦敦大都市圈和东南部地方规划圈之间的关系和发展战略（章昌裕，2007）。在经济联系上，伦敦十分重视与腹地的发展联系，虽然伦敦是国际大都市，但大多数伦敦的贸易并不是与外国，而是与英国的其他地区进行。建立联系的机制是，伦敦向这些地区提供金融和商业服务，并从这些地区引入加工产品。据统计，伦敦为英国其他地区提供了大约400万的就业岗位（上海文化发展基金会办公室课题组，2005）。

东京的发展同样离不开与腹地的紧密关系。从空间上看，东京是一个由城市都心和周边卫星城市组成的都市圈。在东京的城市中心区几乎见不到工厂，这与日本将工厂设置在周边地区而只将公司的管理机构设置在东京中心区有关。例如京滨工业地带是以东京都为中心，工业沿着一级公路呈放射状向外扩展，东京都市圈从半径50千米扩大到100千米，把宇都宫、水户、熊谷、深谷都包括在内。向西伸延到相模湾形成湘南临海工业区；向东在工业落后的茨城县，新建鹿岛临海工业区；再向关东内陆发展，建有关东内陆工业区（苏智良、沈晓青，2004）。可见，城市都心与卫星城市之间、卫星城市与卫星城市之间都是相互依存，互为条件而发展的，城市都心在东京都市圈中为腹地经济发展服务，在区域经济中承担中枢管理功能。

在经济全球化的开放环境中，任何城市的腹地范围都是动态的，例如改革开放使香港的腹地扩展到珠江三角洲地区，带来了珠三角地区经济崛起和城市化进程的加快，同时香港的功能得到加强。

在现代信息技术的渗透下，中心城市的腹地资源实际上已经发生重叠和交叉，也就是说，某一区域可能同时属于多个中心城市的腹地资源，只是程度、范围不同而已。而一个中心城市要巩固其腹地资源，就必须通过功能发挥，与腹地资源形成良性互动的稳定关系，而要进一步拓展腹地空间，则必须通过提供功能服务建立新的产业引领和带动关系。总之，中心城市与其腹地是相互依赖的发展共同体，巩固和拓展腹地资源是中心城市功能不断增强的重要基础。（6）发达的交通和通信设施是城市发挥集散功能、引领区域发展的必要条件

中心城市对腹地的辐射、影响和控制作用是通过交通和通信途径实现的。一切有形资源的集聚和扩散是通过中心城市与周边腹地之间的公路、铁路、港口、机场等交通运输设施实现的；一切无形资源的集聚和扩散是通过电话、传真、电视、网络等通信基础设施实现的，随着现代信息技术的迅猛发展和对经济社会的全面渗透，通信基础设施建设对于城市功能的发挥越来越重要。要想取得对周边腹地的强大影响力，甚至不断扩大腹地范围，仅仅功能强大是不够的，只有通过发达快捷的交通和信息通道才能使中心城市的集散功能得以发挥。

国际大都市一般都有发达的交通和通信设施。例如，纽约有纽约港等15个港口、三大机场，这奠定了其成为全球重要航运交通中心及欧美交通中心的地位；纽约作为全球金融中心的地位高度依赖于其通信网络的容量和可靠性。作为全球印刷出版、广播与在线媒体的全球中心都市，纽约极度依托通信基础设施，完成研究、信息收集及产品分销。

再比如东京，作为世界金融中心和东京都市圈的经济控制中心，拥有高效的立体交通系统，铁路、公路、航空和海运组成了一个四通八达的交通网，通向全国及世界各地。东京有4座机场，其中成田机场是国际著名的航空港，一年中在此出入境的旅客达2000万人次，是日本的第一“空港”，且有轻轨和快速电气火车直达机场，非常方便快速。时速达230千米的新干线，从东京延伸到九州，每90秒发一辆车，被称为世界上效率最高的城市通道。东京都市圈城市之间有发达的综合交通运输网和现代化的通讯系统，东京和大阪、名古屋、神户以及北海道其他各大城市之间，不仅有10多条铁路、快速铁路（即新干线）相联系，而且还有高速公路、高等级公路和空中航线相连接，交通、通讯都十分便捷，各种交通形式构成了一个发达的综合性的立体交通体系。

显然，中心城市功能的提升、加强对区域资源的集散、扩大区域发展的影响力和带动力在很大程度上取决于城市的交通和信息设施建设水平以及与周边腹地的通达性。（7）文化的凝聚力是中心城市功能保持长久不衰的主要因素

中心城市的集散功能通过其独特的文化凝聚力得以保持和提升，因为一个城市的文化凝聚力表现为烙印在人们头脑中最深刻的良好印象，并且这种印象促使人们去赞美、学习、模仿和融入城市。国际性城市都有自己独特的文化特征。例如，世界文化名城巴黎，以悠久的历史、图书馆、歌剧院、时尚、街头艺术等文化表现形式为基础而形成文化凝聚力，成为法国、欧洲乃至世界的文化中心。

纽约不仅是美国乃至世界的经济中心，也是世界文化中心。纽约的文化凝聚力来源于以下几个方面：一是移民城市和拓荒的历史形成了纽约勇于创新、海纳百川的文化精神。二是文化设施相当完备，纽约是美国文化设施最多和最集中的城市，数量最多、种类齐全，还有很多著名的标志性建筑，例如自由女神像、帝国大厦、布鲁克林大桥、大都会艺术博物馆以及被毁的世贸大厦等。三是文化活动丰富，具有经常化、社会化、大型化的特征。四是文化产业发达。纽约的文化产业主要包括广播电视业、新闻出版业、百老汇表演艺术业等。纽约文化发展的特点，不仅在于其非营利文化或公益性文化丰富多彩，而且其营利文化十分发达。二者形成合力，对纽约的经济和社会发展产生着十分重要的影响。五是文化管理目标明确，是“保持和促进纽约的文化生活，通过文化活动促进纽约的经济发展”。六是十分注重对教育的投入，为文化及整个社会经济的发展提供充足的人力资源。纽约是全国文化人才汇集的地方。以上这些形成强大的文化凝聚力，构筑了纽约世界文化名城的牢固地位。

巴黎和纽约的文化影响力是世界性的，成为被全球最广泛学习和模仿的标杆。因此，中心城市要有自己独特的文化体系，只有在文化凝聚力上立于不败之地，才是根本。为了形成独特的文化，中心城市文化凝聚力的打造，要从自身的历史出发，以形成与周边城市和非城市地区的区别，从而提升功能的同时形成对周边地区的文化引领地位。（8）安全和秩序是城市功能增强和影响力扩大的保障

不安全和缺乏秩序对城市发展及其功能发挥都是致命的打击，战争、犯罪、恐怖主义、错误的决策、缺乏有效的管理等都会导致城市运行偏离轨道，甚至止步不前和衰退。东京、纽约等国际大都市在其功能演化的历史上都曾经出现过发展停滞的现象。例如东京，在二战末期受到轰炸，致使东京大部分成为废墟，人口从1940年到1945年下降一半，产业发展基本停止，城市功能衰退，战后经过20多年的发展，城市功能才得以恢复和提高。

纽约市的犯罪率曾一直居于美国城市犯罪前列，对其城市形象造成不利影响。但如今纽约是世界最繁华的国际大都市和第一世界金融中心，同时也是当今美国甚至全世界最安全的城市之一。自20世纪90年代初期开始，纽约市的犯罪率开始了一个长期和缓慢的下降时期，无论是暴力犯罪还是侵财犯罪率都在同步降低。例如，在暴力犯罪中，抢劫案件下降的幅度最大，从1990年发案100280起到2005年发案24722起；其次是杀人案件从1990年发案数2245起下降到2005年的539起。一个最为突出的特点是，作为美国经济最发达的城市，纽约的犯罪率不是由于全国的犯罪率下降而下降，而是纽约在推动着全国犯罪率的下降（于波，2007）。联邦调查局统计数据显示，2009年纽约市在美国大城市中是最安全的。

围绕城市正常运行和功能发挥还有两个正反的例子，正的是伦敦为了2012年奥运会的城市安全制定通过了一项6亿英镑预算的安全方案；而反的是巴黎近年来由于城乡差距拉大引起的安全问题已经影响到城市功能的维护和提升（史先振，2005），在旅游、国际形象上大打折扣。可见，维护一个安全的、秩序良好的环境，能够保障城市内部、城市与其腹地之间保持物质、能量、信息交流的动态过程，维持城市正常、稳定、协调、有序运转。显然，确保安全和秩序对于城市功能的正常运行和发展是非常重要的，是城市维持良好影响力、促进资源集散的有力保障。二、国家中心城市六大主体功能比较分析

作为国家中心城市，一般应在财富增值、知识创新、资源配置、文化引领、国际交流、国际交通等功能上起到中心枢纽和较强的引领带动作用。2009年，广州与北京、上海、天津、重庆被中央确定为五大国家中心城市，为此，本报告首先就五大中心城市的主体功能进行比较分析，同时，适当引入国际视野，选择纽约、伦敦、东京、巴黎、香港和新加坡与国内五大城市进行对标研究，以把握广州作为国家中心城市的功能优势及支撑性因素，揭示其功能存在的薄弱环节及主要差距，从而为后面的深度分析和对策研究提供依据。（一）国内外国家级中心城市的六大主体功能比较

1. 财富增值功能

五大国家中心城市每年创造出巨大的物质财富。从表2可以看出，广州GDP居五大国家中心城市的中游水平，城市GDP占全国比重为2.72％。从产业结构水平看，广州第三产业增加值占全市GDP之比为60.9％，仅次于北京居国内第二位，已迈入“服务经济”的门槛。作为国际经济潮流引领者，许多全球500强企业都在国际大都市聚集，但广州只有一家全球500强企业（南方电网），落后于上海，更远远落后于北京。

广州金融中心功能明显偏弱，金融业增加值不及北京、上海的1/4，金融业占城市GDP比重仅为6.73％，表明其金融辐射力极为有限。此外，随着国内越来越多的城市提出了建设金融中心的设想和目标，广州的金融业发展也日益面临更多的国内城市竞争和挑战的压力。根据综合开发研究院（中国·深圳）2010年6月发布的第2期“中国综合开发研究院中国金融中心指数”，深圳无论在金融产业绩效、市场规模和金融机构实力上，还是在金融生态环境上的排名都强于广州。2009年，深圳的金融业增加值为1148.14亿元，约为广州的两倍，占GDP比重达14％。重庆虽然在金融业增加值上落后于广州，但重庆在国家政策支持上的力度远大于广州。重庆已成为西部金融机构聚集地，金融业快速增长，预计2010年金融业增加值占全市GDP的比重可达8％。2009年，杭州金融业增加值为444.12亿元，较广州略低。但杭州2009年金融机构数有215家，高于广州的181家。有关资料表明，2010年，杭州市金融业增加值占全省金融业增加值比重将达1/3以上，占全市第三产业增加值和国内生产总值的比重分别达到18％和8.5％以上。表2　五大国家中心城市的财富增值功能比较（2009年）注：①我们用城市GDP除以社会就业人数来计算劳均GDP，京、沪、穗、津、渝2008年末社会就业人数分别为980万、1042万、684万、647万和1646万人。②我们选取上海市黄浦区、广州市越秀区、北京市东城区、天津市和平区和重庆市渝中区的国民生产总值（GDP）除以这些区的面积来计算中心城区的产出密度。③城市创新指数数据来源于倪鹏飞、彼得·卡尔·克拉索：《全球城市竞争力报告（2009—2010）》，北京：社会科学文献出版社，2010年版。为简便计，我们选用该书中各城市的专利申请指数作为城市创新指数。除特别说明外，数据来源于这些城市2009年的统计公报；全球500强数据（2009年）来源于《财富》中文网（http://www.fortunechina.com/fortune500/index.htm）。

从单个劳动力的财富创造能力来看，2009年广州劳均GDP约为全国劳均GDP的3.2倍，仅次于上海居五大国家中心城市第二位。

中心城区是城市功能的重要载体，其产出密度在一定程度上代表和象征着国家中心城市的核心财富创造能力。除以渝中区为代表的重庆中心城市产出密度较低外（约为全国平均水平的2倍），京、沪、穗、津四大城市中心城区产出密度都非常大，其中广州中心城区产出密度是全国平均水平的4.58倍，居五大国家中心城区产出密度之首。表3　国际大都市的财富增值功能比较注：（1）增加值数据全部按中国人民银行2008年12月31日公布的汇率进行换算，具体为1美元=6.85元人民币；1英镑=12.340955元人民币；1欧元=10.6637元人民币；100日元=7.5204元人民币；100港元=88.2元人民币；1新元=4.75171元人民币。（2）纽约市的数据来源：Bureau of Economic Analysis, U.S. Department of Commerce，http://www.bea.gov/regional/gdpmetro/，数据年份为2008年。纽约的金融业增加值如果以所有的金融活动创造的增加值来计算，则2008年纽约金融业增加值高达28839亿元，金融业增加值占GDP比重高达33.28％。（3）伦敦市的数据来源：Office for National Statistics（数据更新日期：2010年6月），GDP占全国比重、金融业增加值及其GDP占比数据年份为2008年。（4）东京市的原始数据来源：东京都平成20年（2008年）统计年鉴。巴黎、新加坡和香港的数据来源于这些城市2009年的统计年鉴。（5）地均GDP指数和城市创新指数数据来源：倪鹏飞、彼得·卡尔·克拉索：《全球城市竞争力报告（2009—2010）》，北京：社会科学文献出版社，2010年版。为简便计，我们选用该书中各城市的专利申请指数作为城市创新指数。

城市创新能力是财富增值功能的加速器，广州的城市创新能力与京沪相比有较大差距，整体上比天津略强，对重庆的优势明显，居五大国家中心城市中等水平。

从国际比较角度来看（见上表），世界知名国际大都市的财富增值功能更加强大。首先，国内生产总值除新加坡、香港与广州比较接近外，其余几个大都市都远远高于广州。世界知名国际大都市的GDP占全国GDP比重也相当高。巴黎高达28.3％，纽约也占到9.09％，远远高于中国五大国家中心城市GDP占全国GDP的比重。其次，金融业在城市经济中占有十分重要的地位，金融业规模庞大，纽约、巴黎和东京的金融业增加值超过万亿元，其增加值占城市GDP比重都超过10％。再次，广州的年劳均财富创造能力约为香港和新加坡的1/3，东京和巴黎的1/5，纽约和伦敦的1/6。广州单位土地面积产出水平只有纽约的1/30，香港的1/8。广州的城市创新与国际都市差距也非常大。

2. 知识创新功能

从五大国家中心城市的知识创新功能来看（见表4），广州年专利授权量只有上海的1/3，也不到北京的一半，但高于天津和重庆。广州的本科院校数在国内排第三，落后于京沪两市，但名牌大学的影响力不及天津。独立科研机构和从事科技活动的人员数量也落后于天津，广州的科技人员不到北京的1/3。由于经济总量大于天津，因此广州R&D支出总量比天津具有微弱的优势。但广州R&D支出只占GDP的1.87％，落后于天津的2.3％。广州的两院院士数量远远落后于北京和上海，不到北京的1/20、上海的1/5。表4　五大国家中心城市知识创新功能比较（2008年）数据来源：五大国家中心城市2009年统计年鉴。

在“2010福布斯中国大陆最佳商业城市排行榜”中，广州的城市创新指数（中国大陆排名第13位）在五大国家中心城市中落后于上海（第2位）和北京（第4位），也落后于对广州国家中心城市地位有强大挑战能力的深圳（第1位）、苏州（第3位）和杭州（第7位）。此外，广州的人才指数排名第18位，落后于排名第2位的北京和排名第13位的上海，在五大国家中心城市中排名第3位，但落后于杭州（人才排名第5位）。如下表所示：表5　国内主要城市人才和创新能力比较（2009年）数据来源：《2010福布斯中国大陆最佳商业城市排行榜》，福布斯中文网，http://www.forbeschina.com/list/772。

在国际比较中，普华永道与纽约合作组织2010年度的《机遇之都》报告表明（见表6），在全球21个主要城市中，上海和北京的智力资本分列第7位（41分）和第9位（38分）。该评价方法用4个指标来衡量智力资本：拥有世界500强大学数、受过高等教育人口比重、拥有世界100强MBA院校数和医学院校数。以这些指标来衡量，广州得18分，伦敦、东京和纽约分别为56分、57分和58分，差距十分明显；与国内城市相比，广州远远落后于上海和北京，也会落后于天津1—2分。表6　世界主要城市智力资本比较（2009年）数据来源：普华永道与纽约合作组织2010年度的《机遇之都》报告，http://www.pwc.com/us/en/cities-of-opportunity/index.jhtml。我们进行查询输出和图形整理，并根据《机遇之都》中指标的含义计算出广州的数据。

在全球21个主要城市中，上海和北京的技术智商和创新能力分列第15位（47分）和第13位（54分）（见表7）。该评价方法用5个指标来衡量城市的技术智商和创新能力：生物医药创新及其商品化能力、信息阅读与获取能力、R&D支出的GDP占比、信息技术竞争力指数和移动用户总人口占比。以这些指标来衡量，广州得分为44分，伦敦、东京和纽约分别为65分、79分和90分，差距依然较大。表7　世界主要城市技术智商和创新比较（2009年）数据来源：普华永道与纽约合作组织2010年度的《机遇之都》报告http://www.pwc.com/us/en/cities-of-opportunity/index.jhtml。我们进行查询输出和图形整理，并根据《机遇之都》中指标的含义计算出广州的数据。

按照普华永道的评价方法，所比较的21个世界城市中，广州在智力资本、技术智商和创新能力等三个方面的合计得分只有北京和上海的一半左右，这也与我们所提供的研究指标所表明的结果一致，即广州离成为国家知识创新中心城市有较大的差距。普华永道评价结果表明影响广州创新的主要劣势在于R&D投入比例及规模偏低，缺乏顶尖的创新平台（如世界名牌大学和世界顶尖商学院），受过高等教育人口占总人口的比例较低，以及科技创新的商品转化能力不足等方面。

3. 资源配置功能

由于掌握各种国家高端资源，其自身具有的高级化产业结构和拥有对产业价值链的控制地位，国家中心城市必然成为整个国家生产和消费的资源配置中心。在市场经济体制下，市场机制是资源配置的基础性力量。从表8中的市场化进程来看，广州仅落后于上海，居五大国家中心城市第二位。如果考虑到广州市的数据是广东省平均的市场化进程指数这一因素，则广州市的市场化进程指数会更高，表明广州市利用市场机制配置资源的能力会更大。

国际金融中心最直接的功能是提供融资与投资场所，由此演化出其他基本功能，如国际范围的金融价格发现、经济信息聚散、资金清算、金融风险管理、金融创新及其传播功能等。将这些功能概括起来，国际金融中心就是世界资源配置枢纽。广州的中国金融中心指数只有38分（见表8），远远落后于上海和北京，略强于天津。从得分结果来看，广州在中国金融中心指数方面对重庆有较大的优势，但重庆2008年得分上升速度为全国最快，名次也由2007年的第21位升至第8位。值得注意的是，对广州国家中心城市地位有较强挑战能力的深圳市2008年的金融综合竞争力位列全国三甲，此外，杭州等城市也紧随广州其后。表8　五大国家中心城市的资源配置功能比较（2009年）注：（1）市场化进程指数来源于樊纲、王小鲁、朱恒鹏的《中国市场化指数——各省区市场化相对进程2009年度报告》（北京：经济科学出版社，2010年版），其中广州市的数据采用广东省市场化进程指数。（2）中国金融中心指数采用综合开发研究院（中国·深圳）（CDI）2009年发布的“中国金融中心指数”。（3）总部经济发展能力指数采用北京市社会科学院赵弘研究员主编的《中国总部经济发展报告（2009—2010）》（北京：社会科学文献出版社，2009年版）。（4）批发零售比是指批发零售业商品销售总额中批发额与零售额的比值，本表利用各城市2009年统计年鉴中的数据进行计算。

我们认为，北京作为首都在发展金融业方面具有独一无二的优势，是其他城市难以超越的。上海具有无可比拟的海陆空地缘发展优势，以及国家对上海的国际航运中心和国际金融中心的定位，上海与北京实际上是难分伯仲。重庆虽然总体排名最为靠后，但作为西部唯一的直辖市，重庆的发展前景十分看好。因此，在今后相当长的一段时间内，广州在金融方面依旧会处在相对落后的地位，广州应该利用国家中心城市发展定位的良机，在金融领域大胆创新，加强与香港的金融合作，与深圳、武汉等区域性金融中心城市实行错位发展。

在总部经济发展能力方面，广州优于天津和重庆两个国家中心城市，但与北京、上海有较大的差距。批发零售比可以很好地反映出一个城市的商品生产、消费和资源配置能力，在这方面广州落后于京、沪、津3个国家中心城市。

从国际大都市比较来看（见表9），来自伦敦金融城GFCI（2010）指数表明这些国际大都市无一例外已成为全球金融中心城市。值得注意的是，上海以693分居全球金融中心城市第6位，深圳和北京分别以654分和653分列全球第14位和第16位，3个大陆城市全部高于巴黎的645分。遗憾的是广州并没有纳入伦敦金融指数的评价视野，表明广州在全球金融功能方面未能争得一席之地。全球500强企业具有全球配置资源的强大能力，广州只有1家，与四大公认国际大都市相比差距相当大，同样也落后于香港和新加坡。表9　国际大都市的资源配置功能比较（2009年）注：（1）全球金融指数采用伦敦金融城指数（The Global Financial Centres Index，GFCI-2010），http://www.zyen.com/long-finance/global-financial-centres-index-gfci.html。（2）全球500强数据来源于《财富》中文网（http://www.fortunechina.com）。

4. 文化引领功能

从文化产业增加值来看，广州对天津和重庆有较大优势，但不到北京的一半，约为上海的70％。从文化产业从业人员来看，广州也多于重庆和天津，但不及北京的一半。广州的文化传播产业较为发达，表现在年报纸发行量、期刊发行量、图书出版量等方面。报刊发行量广州仅落后于北京，优于上海，更优于天津和重庆（见表10）。表10　五大国家中心城市的文化引领功能比较（2008年）数据来源：京、沪、穗、津、渝2009年统计年鉴。

2008年3月，伦敦发展署在其研究报告《伦敦：一次文化大审计》中，就伦敦的文化基础设施与文化消费等方面与纽约、巴黎、东京、上海进行了比较。数据涉及文化遗产、视觉艺术与表演艺术、视听、书籍与出版以及“文化活力”和“文化多样性”（见表11）。我们在表11中加入五大国家中心城市进行比较和分析。总体上看，广州的相关文化设施与活动无论是从总量上还是从人均来看，与伦敦、纽约、巴黎、东京4个国际大都市还存在相当的距离。例如，广州只有29座博物馆，其中国家级的博物馆只有9座，平均35万常住人口才有1座博物馆。广州、天津、上海和东京在UNESCO世界级遗址数量方面都是空白，与北京、伦敦和巴黎的差距极大。表11　九大都市文化遗产基础设施及产出比较（2008年）数据来源：伦敦发展署报告《伦敦：一次文化大审计》，国内城市数据来源于这些城市2009年的统计年鉴。

随着北京和上海对文化创意产业的重视和推动，加上文化创意产业人才的集聚，广州在国家层面的文化引领作用有相对减弱的趋势。来自上海市经济和信息化委员会统计数据表明，创意产业正成为上海新的支柱产业。2009年，上海市创意产业从业人员达95万人，总产出达3900亿元，创意产业增加值达1148亿元，占全市GDP比重从5.8％提高到约7.7％。而北京具有丰富的人文和自然资源，高校与各行各业的艺术大师、设计大师和各类文化产业公司聚集，在今后相当长的时间内，广州都需要付出极大的努力，以缩短广州在文化引领功能方面与京、沪的差距。

5. 国际交流功能

国际交流是指一国或地区运用其资源和手段所提供的在经贸、商务、金融、科技、文化、教育等领域的对外交流与跨境合作，主要包括经济交流和文化交流。一般而言，一个城市的国际交流功能取决于拥有国际机构数、涉外经贸交易规模、对外交流活动、国际交流人口、国际交流设施以及城市知名度等基本因素，一个城市所拥有的国外机构数量越多，国际交流人口越多，国际交流设施越先进，国际交流活动越频繁，城市魅力与美誉度越高，则其所体现的国际交流功能越强。一个城市能级或其行政层级越高，国家赋予它的国际交流功能也可能越多。

20世纪80年代以来，以全球500强企业为代表的跨国公司在国际经贸交流中扮演了日益显著的重要角色。联合国贸发会议指出，跨国公司已成为全球经济的核心，跨国公司作为经济全球化的载体在推动经济全球化和世界对外直接投资的高速发展上起到了主导作用。从国内五大国家中心城市比较来看（见表12），首先，北京以26家全球500强企业居全国首位，居全球第三位，上海也拥有4家，而广州仅有1家上榜。其次，广州引进全球500强企业数量虽然也居全国第三位，但引入总部企业以区域性总部为主，跨国公司地区总部和国家级总部企业较少。在海关进出口额方面，广州虽然也排在五大国家中心城市第三位，但规模仅为北京的1/3、上海的1/4。

从五大国家中心城市拥有的外国使领馆数量来看，北京遥遥领先，无疑是我国名副其实的国际政治中心，而上海、广州居于“第二集团”，拥有的使领馆数量普遍较少。此外，广州引入外交机构数量也大大领先第二集团的其他城市，凸显出较完备的国际交流职能。遗憾的是，广州在国际组织方面尚未取得实质性突破，迄今为止尚未有一家入驻广州。表12　五大国家中心城市的国际交流功能比较（2009年）注：（1）全球500强企业数据来源于财富中文网（http://www.fortunechina.com）《2009世界500强企业分布城市排行榜单（前20位）》，引进世界500强企业和拥有世界500强企业数据根据《财富》杂志公布的2009年世界500强排行榜整理统计所得。（2）外国使领馆数、常住境外人口数、国际友好城市和外国留学生人数来源于这些城市2009年度的统计年鉴。年国际游客数来源于2009年中国国家旅游局发布的城市旅游统计公报。国际学术会议次数根据这些城市著名大学2009年举办的国际学术会议数量加总。

国际旅游业的发展状况间接反映出城市国际交流水平。从五大国家中心城市比较看，上海、北京、广州年国际游客数处于国内第一梯队。在常住性外籍人口方面，2009年北京、上海外籍常住人口分别达10.53万和15.37万，而广州仅为2.05万人，大大低于国际大都市5％的基本水平，也远低于京沪两市。广州国际游客数相对较多但常住外籍人口较少，这反映出广州国际商务活动及投资机会较活跃而城市综合环境吸引力严重不足的发展特点。

在举办国际学术会议方面，广州远远落后于京沪，主要原因是广州具有国际影响力的大学过少。缔结国际友好城市也是彰显城市知名度的重要途径之一。目前，广州所拥有的国际友好城市已达22个，落后于京沪两市，大致与天津在同一水平。

广州在国际交流方面与国际大都市差距相当大（见表13）。第一，从国际经贸交流来看，广州与纽约、伦敦、巴黎和东京在拥有全球500强企业数上相比不在同一个层次，在海关进出口总额上与最低的伦敦相比也只约为其1/2。与香港和新加坡相比约为其1/10。第二，从年国际游客数量来看，除东京外，其他国际大都市年国际游客数都远远高于广州。第三，国际大都市的著名大学每年都要举办大量的国际学术会议，其中大型国际会议数约占总会议数的1/3以上。而广州这类会议与国际大都市不在一个数量级上。第四，国际大都市都有相当数量的联合国机构和国际组织总部进驻，广州在这一方面是空白。第五，国际大都市所拥有的著名高等学府每年都吸引大量的外国留学生就读，而广州在这方面与国际大都市差距甚远。表13　国际大都市的国际交流功能比较（2009年）数据来源：（1）全球500强企业数据来源于财富中文网（http://www.fortunechina.com）《2009世界500强企业分布城市排行榜单（前20位）》，根据《财富》杂志公布的2009年世界500强排行榜整理统计所得。非美元国家海关进出口总额根据1元人民币兑6.85美元的中间价转换得到，原始数据来源于这些城市的2009年度的统计公报。（2）政治、文化教育等方面的国际交流数据来源于伦敦发展署公布的、其委托相关机构完成的研究报告《伦敦：一次文化大审计》，而纽约、香港、东京和新加坡的国际游客数据来源于这些城市2009年旅游发展局发布的旅游统计公报。

6. 国际交通功能

国家中心城市的国际交通功能是其实现聚集和辐射作用的基础和平台。如表14所示，2009年上海货物周转量约为其他四大国家中心城市之和，天津约为上海的2/3。广州强于重庆和北京，但不到天津的1/4。广州和北京分列年旅客周转量前两名，上海紧随其后居第三位，而重庆旅客周转量只有广州的1/3，天津居末位。上海雄居港口货物吞吐量首位，天津、广州分列第二和第三位，重庆约为广州的1/3。北京则由于缺乏港口而居末位，但同时造就了天津港口强大的实力。上海航空货邮吞吐量接近300万吨，北京约为上海的一半，广州只有上海的1/3；重庆在2009年超越天津，但规模只有广州的1/5。广州的民航旅客吞吐量落后于北京、上海，居第三位。此外，五大国家中心城市都建成了发达的高速公路网络，北京、上海、广州和武汉更是全国的交通枢纽中心城市，重庆也日益成为中西部乃至全国的交通枢纽城市，天津的全国交通枢纽中心城市的地位虽然有所弱化，但京津高速公路、城际高铁以及与北京海陆空可互补长短。从铁路客运线路来看，广州仅落后北京居第二位。表14　五大国家中心城市的国际交通枢纽功能比较（2009年）注：（1）年货物周转量、年旅客周转量和年港口货物吞吐量数据来源于这些城市2009年的统计公报。（2）航空货邮吞吐量和民航旅客吞吐量数据来源于中国民用航空局《2009年全国机场生产统计公报》（中国民航局，http://www.caac.gov.cn，2010-02-05），本报告按城市汇总。（3）铁路客运线路数据来源于我们对火车网（http://www.huoche.com.cn）的查询汇总整理。

值得说明的是，在货物周转量方面，广州与天津存在明显的差距，总量约为天津的1/5。究其原因，其一，天津港口辐射范围广，近至华北地区，远至西北乃至新疆，天津港70％以上进出口货源来自北京、河北、山西和内蒙古等地区，而广州基本上是省内货物。其二，与邻近的香港、深圳等港口相比，在国际远洋运输中，广州港更多承担支线港、喂给港的角色，而天津作为始发港口，在货物吞吐量基本相同的情况下，天津港的周转量自然较广州为多。其三，华北是中国钢铁和石化产业的重心，天津港还是中国最忙碌的矿石码头之一，每年仅从澳大利亚、巴西、印度进口的铁矿石就高达2500万吨，每年完成煤炭吞吐量都在3000万吨以上，原油和成品油接卸能力已达500万吨。而广州大型钢铁石化项目相继被取消。其四，广州港口国际航线数偏少，每月国际班轮数约为天津的1/5。表15　国际大都市的国际交通枢纽功能比较（2009年）注：①全球国际航运中心竞争力指数来自物流律师网（http://www.56lawyer.net）上的《全球国际航运中心竞争力指数分值（2009）》。全球首份“国际航运中心竞争力指数”（简称“GSCI”）由上海浦东国际金融航运“双中心”研究中心编制，2010年3月8日在上海浦东首次发布。该指数考察和评价的对象从全球660多个港口城市（区域）中选出，按照航运等级、航运服务、航运生态3个项目，选取了58项指标进行评估。按照这份报告，伦敦、东京与香港跻身竞争力前三甲，立志于打造全球航运中心的上海位列第5名。伦敦以683.1分的综合得分遥遥领先于其他港口。中国香港以580.6分位列第3名。除香港和上海进入10强外，进入指数排名前50强的中国港口还有天津（第14名）、大连（第18名）、高雄（第22名）、广州（第29名）、深圳（第32名）、宁波（第36名）、青岛（第47名）、厦门（第49名）。②除广州外，国外城市数据来源于美洲港口联盟网站（http://www.aapa-ports.org）WORLD PORT RANKING - 2008。③航空货邮吞吐量和民航旅客吞吐量数据来源于国际航空协会网站（http://www.aci.aero），本报告按城市汇总。

从国际上看，所有的国际大都市无一例外承担了该国家和地区的交通枢纽城市功能（见表15）。广州的国际航运地位居大陆港口城市第四位，在五大国家中心城市中排名第三位。虽然国内城市港口吞吐量与四大国际都市相比普遍较高，但在航运服务领域，包括船务经纪、船舶分级与登记、船舶融资和租赁、海上保险、船舶交易、海事仲裁等方面相对薄弱；高端国际航运营运管理人才及培育力度较弱；同时，也缺少遍布全球主要港口的服务网络，以及与国际大公司之间的合作。最后，国内港口城市在国际航运新规则的制订中还缺少应有的影响力和话语权。国际大都市在航空运输方面所体现的国际交通中心功能更加明显，6个国际大都市的航空货邮吞吐量全部在100万吨级以上，而民航旅客吞吐量更是全部超过广州。（二）广州国家中心城市功能的总体评价

通过国内外主要城市的综合比较，我们可以粗略地看出，在国家中心城市的六大主体功能中，广州的财富增值和国际交通两项功能相对较强，与国内顶尖城市及国际大都市的差距相对较小，而其资源配置、知识创新、文化引领、国际交流四项功能相对较弱，与国内顶尖城市及国际大都市的差距较大。具体来看，广州在国家中心城市的功能上具有如下几个特点：

1. 生产制造与商贸中心功能较强，但金融中心功能成为最大瓶颈

经济中心功能是国家中心城市功能的核心，综合前述各项功能指标的比较看，上海在经济中心尤其是财富增值功能上可谓一枝独秀，独占鳌头，各方面都处于五大城市前列，是中国当之无愧的经济中心，尤其是其金融、外贸、航运、先进制造等功能都全面超越其他中心城市，成为世界著名国际金融中心和国际航运中心之一；而广州与北京同处于第二梯队，但各具优势，北京的产业结构层次高，金融中心地位突出，总部经济实力卓越，在高端服务功能上占据绝对优势，而广州是生产性经济基础较好，商贸流通中心功能相对优越；天津、重庆同列第三梯队，作为国家经济中心的潜力尚未充分释放出来。总体上看，广州经济中心潜能较大，财富增值功能日益凸显，而商贸中心成为引领城市功能发展的最大特色。

2. 国际交通枢纽优势突出，但国际航线资源和国际时效物流能力相对不足

从综合比较结果看，广州拥有海、陆、空、铁等较齐全的立体交通方式及完备的国际航线网络，综合交通实力仅次于上海，即使与国际大都市相比也差距不大。从实际看，广州是中国的“南大门”，近期又被国家定位于综合性门户城市，海、陆、空、铁交通方式齐备，拥有一批高等级、大容量、国际化的重大交通设施。广州港已建成华南地区最大国际贸易中枢港，白云国际机场已成为我国三大枢纽机场之一，广州南站是亚洲规模最大的铁路客运站场，而以广州为中心的高速公路网和高速铁路网也已经逐步建成。此外，广州空港综合保税港区成为国内最大的空港保税区，南沙保税港区已进入我国保税物流体系中层次最高、政策最优惠、功能最齐全的海关特殊监管区域行列，现代物流业已形成“南有马士基，北有联邦快递”的发展格局，拥有国家A级资质的物流企业数已跃居全国第二。然而，在综合交通实力较强的格局下，广州也存在一些明显的“短腿”，主要是具有战略意义的国际航线资源与京沪两市差距较大，此外，同为国内三大枢纽机场，广州货邮吞吐量偏小，表明其国际时效物流能力仍相对不足。

3. 综合创新能力不足，核心技术及自主知识产权开发落后

知识创新能力主要反映的是一国或地区源头创新、原始创新的能力，主要涉及创新活动的发动水平及上游发展能力。从前面的比较结果看，广州知识创新能力不仅落后于当今国际大都市，而且在五大国家中心城市中也处于较低水平。在创新资源投入和禀赋方面，广州研发经费投入及其占地区GDP比重不仅大大低于东京、纽约等国际大都市，也明显低于北京、上海、天津等城市，科技人力资源和独立科研机构也比北京、上海薄弱许多，甚至在一些指标上低于天津。创新资源的不足直接制约了创新产出的水平，目前，广州专利申请和授权量都大大低于京、沪两市，而且80％的专利不涉及核心技术，发明专利仅为北京的1/6、上海的1/4和天津的3/5，尤其值得注意的是，广州高新技术产业中拥有自主知识产权产品的比重不足30％，也大大低于京、沪、深等城市。此外，作为知识创新能力的重要体现，广州知识密集型产业也相对落后，知识密集型服务业占第三产业比重大大低于京、沪、津三大城市。

4. 市场化配置资源水平较高，但高端资源集聚与配置能力相对不足

从常识和经验判断，广州是“千年商都”和全国最著名的商业中心城市，市场化程度较高，拥有一大批辐射全国、影响世界的专业市场和“广州价格”，所以在资源配置上应该具有较大“发言权”。事实上，由于国家战略性布局的影响、总部经济局限及金融中心地位的制约，广州资源配置特别是高端资源配置的范围和能力仍是较为有限的。从市场化程度看，广州与上海位居第一梯队，表明其资源配置的手段具有先进性，市场化配置资源的能力处于国内领先水平。然而，从金融中心和总部经济发展能力看，广州不仅与国际大都市差距巨大，即使与北京、上海相比也有显著差距，由于这两个指标直接攸关经济控制和重大决策能力，因而这一差距表明广州对高端资源集聚和配置能力仍明显不足。此外，作为全国的商业中心，广州批发业一向发达，目前广州的批发零售比为4.06，表明其商品批发流转量大大超出城市本身消费量的3倍以上，已具有较高的资源配置能力，但这一指标仍大大低于京沪两市（为6左右），甚至略低于后起的天津（为4.66）。总体上看，由于种种因素的影响和制约，广州作为国家中心城市的资源配置能力仍不够强大。

5. 文化硬件设施和传播能力国内一流，但文化原创力和吸引力有所下降

从国内比较和现实情况看，广州文化硬件水平已处于国内前列，而由于在平面媒体上的卓越表现，广州在文化传播方面也具有较强的引领能力，但从近些年的情况看，广州文化的总体影响力有所下降。事实上，自20世纪八九十年代，广州借改革开放先发优势，曾经在新文化传播尤其是音乐、电视、时装等时尚流行文化方面起到了重要的引领作用，使广东文化风靡全国，盛极一时。然而，进入新世纪之后，随着全方位改革开放格局的形成，广州在文化引领方面的“光环”开始暗淡，特别是随着一大批文化名人纷纷北上，其文化原创力和吸引力逐渐下降。从实践看，当今国际大都市都堪称世界文化名城，在时装、音乐、戏剧、广告、设计等领域形成了全球影响力和辐射力，广州与之相比差距很大。即使与京沪两市相比，广州文化创新能力也薄弱许多，文化产业领军企业偏少，真正拥有独立知识产权的文化产品比较稀缺，文化品牌实力严重不足，文化异质性趋于减弱，城市文化形象较为模糊，文化消费品位总体不高，高雅文化供给较为缺失。特别值得一提的是，近年来无论在文化体制改革还是文化产业创新发展上，广州都逐步丧失“先行区”或“领头雁”地位，而江浙、湖南等地则在文化发展上标新立异，异军突起，成为全国文化改革与创新的新“标杆”。

6. 国际交流规模和设施相对较好，但国际交流结构层次明显偏低

与其他功能相比，除经济因素影响外，国际交流中心更多受制于国家对一个城市的发展定位，很显然，作为首都一般都是所在国最主要的国际交流中心。由于发展阶段和国际化程度上的差异，广州在国际交往层级上还远不能同当今国际大都市相比，即使与五大国家中心城市相比，广州也远逊于京沪两市。从总体比较结果看，广州在国际交流的硬件设施和交往人口规模方面基本上可与京沪相比肩，其主要差距是国际交流的结构层次偏低。目前，广州每年入境国际游客数居五大城市之首，但其中七成以上为寻亲访友的港澳台同胞，且其中多数以广州为中转地，而非旅游目的地，而京沪的国际游客大多为所谓“外国人”。在常住外籍人口中，广州不仅在总量上远远低于京沪两市，而且在结构上也主要以亚、非、拉等从事低端商贸活动的人口占据较大比重，而京沪两市常住外籍人口主要来自欧、美、日等发达国家。此外，广州在拥有外国使领馆、留学生和举办国际学术会议方面也大大落后于京沪两市，表明广州在吸引高端交流人口、机构和活动方面仍远不能与国内一线城市相比肩。（三）小结

综合前述比较分析结果看，广州在国际交通枢纽功能上基本具备了国家中心城市的水准，堪与国内先进城市甚至国际大都市相比肩；广州的财富增值功能也较强，经济中心地位日益凸现，并呈现以商贸中心为引领的发展特色和主体格局。然而，与其他国家中心城市尤其是京沪两市相比，广州在知识创新、文化引领、国际交流、高端资源配置等功能方面还存在较大差距，这凸显出广州在城市“软实力”和社会发展功能上的相对不足，需要引起我们高度重视。三、深度分析：广州提升国家中心城市功能面临的环境与制约（一）新时期广州面临的新环境

国际金融危机后，中国经济社会与城市化进入了一个全新的发展阶段，从生产大国进入了消费大国，从贸易大国进入了贸易强国，也正在从制造大国进入创造大国。随着中国经济在世界上的地位不断提升，势必需要培育一批具有全球经济主导权的国家中心城市，以代表国家参与国际竞争，并提升中国在国际产业分工链中的地位和话语权。作为中国三大经济圈的龙头城市之一，广州有幸获得中央赋予的代表国家参与国际竞争的城市地位，成为五大国家中心城市中的一员，也是唯一的非直辖市。但获得了这一称号，并不代表广州就已经是国家中心城市，这还有一个不断建设的过程。

世界性金融危机后，无论从国际环境趋势还是从国内政策导向与区域竞争格局看，都发生了一系列深刻的变化，也对广州国家中心城市及其功能建设产生了巨大影响。

1. 经济全球化的新趋势

金融危机后经济全球化出现了一些新的趋势，集中表现在国际产业转移重点及其构成变化以及贸易保护主义在世界范围内的广泛兴起，导致中国这一货物贸易大国面临外需萎缩长期化的现实挑战，这对广州这一外向型经济体无疑将产生更大的不利影响，使其具有传统优势的国际航运中心、商贸中心等硬性功能目标受到一定制约，同时也昭示广州应及时适应国际潮流的变化而在文化引领、知识创新、国际交流等软性功能目标上有所突破。

2. 低碳经济兴起的影响

金融危机后，各国都力图抢占新一轮经济复苏的“制高点”，而全球气候变化及世界气候大会的召开昭示了这一新的战略性方向，由此“绿色新政”大行其道，各国都力图在关键性的新能源革命和绿色生产方式上率先突破，这对代表国家参与国际竞争的广州提出了新的挑战和要求，期望广州能在新能源技术的创新、低碳生产方式的创建等方面走在全国前面，在新型财富增值模式上有所突破，从而为中国在世界碳排放权交易市场上争得主导权。

3. 战略性新兴产业兴起的影响

20多年前，以软件、互联网为代表的信息技术的重大突破对城市功能产生了强有力的支撑作用。而今天，作为新一代信息技术的代表，“物联网”等新技术十分重要，但生物技术、新能源技术无疑开始占有越来越重要的战略性地位，这些技术及相关产业在一个地区或城市的率先突破对未来城市功能取向及地位提升产生巨大影响。一个很明显的例子，生物、新能源产业在一个地区或城市的率先发展，将会以国家级产业基地、市场交易中心等形式，对高端要素的集聚强度及战略性资源的配置方向产生巨大引导作用。

4. 区域经济集团化的影响

作为积极全球化的一个有机组成部分，区域经济集团化继续在广度和深度上演进，各种形式的经济共同体，如经济共同体、关税同盟、自由贸易区等日益深化，在对内部成员国之间减少投资、贸易壁垒的同时，也对外部市场相应地形成了一定的相对排斥，这些集团化趋势的加强，要求作为国家中心城市的广州能够有所作为，除积极参与东盟等毗邻地区的经济联盟之外，还要在更广阔也更复杂的国际经贸、文化集团的交流交往活动中发挥更加有效的引领作用。

5. 国内环境的变化及影响“十二五”之后，广州国家中心城市建设面临着一系列新的发展机遇。一是国际金融危机后，中国在世界上的国家地位显著提升，这对代表国家参与国际分工与竞争的广州无疑是一个重大利好和有力后盾；二是《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》的实施再次明确了广州作为国家中心城市的地位，由于广州是五大国家中心城市中唯一的非直辖市，这对广州的城市发展成效是一个高度认同，更对其国家级功能使命形成了一个巨大期待；三是珠三角产业升级与转移趋势加快，在客观上促进了区域一体化进程，提高了对中心城市在智力、服务及技术资源方面的需求，这有利于加速形成以广州为核心的“众星拱月”的发展格局；四是随着贵广、南广高铁的逐步开通以及一些新的重大交通设施的规划布局和后续建设，对广州中心城市经济腹地的拓展及其优势功能的辐射将起到进一步的支撑作用。（二）新时期广州面临的主要挑战

从挑战和不利方面看，国际金融危机对我国外部需求造成巨大冲击，拉动我国改革开放以来经济高速增长的出口导向模式已难以为继，我国经济将在较长时期转向内需主导型增长，此时中西部地区及欠发达地区在国家战略上将受到更多的关注，这必然使过去长期支撑沿海外向型中心城市的优势和条件趋于弱化，广州也不例外。除此之外，国内各区域及中心城市之间的新一轮竞争博弈也日趋激烈，广州还面临着以下三个不同层面的有力竞争与挑战：

1. 来自其他国家中心城市在高端资源上的竞争

当前，在五大国家中心城市的竞争格局中，北京、上海凭借体制、政策、信息、人才、创新资源等多方面的独特优势，不仅在城市规模实力和国际知名度上远胜于广州，而且在产业结构、战略资源控制和高端服务功能上占据了压倒性优势，而且这种优势还在奥运会、世博会后得到不断强化，这使得广州面临着与京沪两市的差距越拉越大的危险；与此同时，天津、重庆虽然目前在实力上略逊于广州，但对广州也形成了迅猛追赶和步步紧逼之势，特别是随着北京部分“经济中心”功能的外移和重庆获得直辖市身份，这两个城市先后获得了中国新一轮综合配套改革的重大实验权以及其他一些无形资本，使得它们在国家战略中的地位迅速提升，与其他中心城市的竞争优势更为明显。由此可见，在五大国家中心城市的博弈中，广州的地位实际上最为尴尬，是唯一一个非直辖市，在城市管理的许多权限上受到制约，缺乏像直辖市那样强大的资源投入和财力支撑，并且也没有获得国家在重大改革和政策上的特殊惠顾，这使得广州在五大国家中心城市的博弈中处于相对不利地位。

2. 来自其他先进城市的全面追赶与紧逼

在新一轮经济发展和城际竞争中，一批新兴崛起的中心城市对广州的城市地位形成了追赶和紧逼之势。其中最具实力的是深圳、苏州、杭州、武汉等城市。作为中国最成功的经济特区，深圳得益于改革开放的特殊政策、体制和资源，发展至今，无论在经济实力上还是产业层次、创新活力、发展质量上都不输于广州，仅仅是城市规模略小而已；苏州得益于新加坡巨额投资的成功引进、实施正确的经济战略以及苏南人特有的实业精神，其经济实力直逼四个一线城市，曾一度超越天津市，而工业、外资、出口、地方财政收入等关键性指标均超过广州，发展潜力不可小视；杭州虽然在经济规模上与广州尚有一定差距，但其在文化旅游、软件、创意、服务外包等战略新兴产业上的发展态势令国人瞩目，已占据全国商业模式创新的“制高点”，同时，杭州在品牌建设和龙头企业发展上成效斐然，甚至超过了广州、天津、重庆等国家中心城市。此外，我国将实施新一轮战略转型，着力扩大内需及发展内生性经济，这给中西部地区特别是为内陆中心城市的加速崛起提供了更大的发展机遇。如武汉市，随着以武汉为中心的高铁运输网络和东湖国家自主创新示范区的逐步建成，武汉极有可能成为国家实施自主创新与扩大内需战略的重要支点，这将给广州这样素以外向型经济为主导的城市带来巨大挑战。

3. 来自珠三角区域内的竞争

近期，虽然国家给广州赋予了国家中心城市的地位，但这种地位其实是不稳固的。在大珠三角地区，与上海在长三角的绝对龙头地位有所不同，广州在珠三角的中心城市地位和面临的竞争格局是十分尴尬的：香港在高端服务业和国际金融上占据了绝对优势，深圳依托体制优势在高科技产业方面成了全国的领军城市。因此，对广州而言，不仅要直面成熟的国际大都市香港的强势竞争，而且要面对省内快速崛起的深圳的有力挑战。这种竞争格局无疑给广州争夺高端资源及博弈特殊政策方面带来了负面影响。此外，周边二线城市的崛起也使广州倍感压力和挑战，由于国际商务及要素价格的大幅上升，这些二线城市先后展开大规模的产业升级行动，在部分高端产业领域对广州形成了强有力的冲击，如在会展领域面临着深圳、东莞、珠海的巨大挑战等。因此，在这种区域竞争格局中，广州若不能确立自己的核心竞争力，就无法巩固国家中心城市的功能和地位，毕竟这种地位说到底还是市场选择的结果。（三）广州与其他国家中心城市建设的差异性分析

除外部环境的影响之外，广州在国家中心城市建设的内涵及内在条件上也与其他中心城市有着显然的差异和特色，这种条件差异和特色也必然反映在未来城市功能的选择、培育和规划上。我们有必要厘清广州与其他4个国家中心城市在内在的发展条件上的差异性，由此才能准确把握广州作为国家中心城市的比较优势以及由此决定的主导功能目标，并进行适当的路径选择。总体上看，广州与京、津、沪、渝相比主要具有如下几方面的差异性：

1. 管理权限小，财政负担重，但资源市场配置能力较强

在5个国家中心城市中，唯有广州不是中央直辖市，由此至少带来两个明显的问题：一是管理权限小，当先进制造、金融创新及其他各种改革开放政策创新试点等国家级资源进行配置时，广州不能如京、津、沪、渝那样直面中央争取，而必须在广东全省范围内平衡配置的前提下争取。特别是在政策弹性比较明显的金融产业等资源的配置方面，广州相对处于弱势状态。二是财政上缴负担重。据统计，每年来自广州的全口径财政收入2/3以上要上缴国家和省。而其他4个国家中心城市，在上缴国家的部分外，其余就可以全部自己支配。再从地方财政一般预算收入与地区生产总值的占比看，也是广州最低，只有北京、上海的45％和天津、重庆的70％。如果从地方财政收入与全口径财政收入之比看，天津达到45％，而广州只有26％。（见表16）表16　五大国家中心城市地方财政收入比较（2009年）数据来源：各市2010年国民经济和社会发展统计公报。

如果我们将视野拓展到副省级城市范围看，广州的地方财政预算收入水平同样处于较低状态。在表17中列举的6个副省级城市中，地方财政收入与地区生产总值之比这一指标，只有广州与青岛处于最低状态。在经济总量比深圳大的前提下，广州的地方财政收入比深圳每年要少近200亿。表17　若干副省级城市地方财政收入比较（2009年）数据来源：各市2010年国民经济和社会发展统计公报政府工作报告。

虽然广州因管理权限小而在争取国家战略性政策资源方面受到制约，因财政上缴负担重而造成财政支配与调节能力有限，但广州的市场配置资源能力相对较强。据樊纲等学者研究，广东的市场化进程指数仅仅略低于上海而领先于京、津、渝（见本文第二部分），这从一定程度上说明了广州在市场制度建设、市场观念的普及等方面具有领先性。此外，广州是“千年商都”，历史上商贸流通经济就极为发达，改革开放以来，广州市场取向的改革也是从流通领域作为突破口的，流通经济与市场经济具有天然紧密的联系。2009年，广州以批发、零售、物流、会展等为主体的商贸服务业仍构成广州经济的第一支柱，商贸服务业实现增加值占全市GDP的比重接近30％，几乎占据第三产业的“半壁江山”，广州社会消费品零售总额达3600亿元，高居全国城市前三位，广州拥有专业市场总数达1300家之多，亦居全国城市首位，而久负盛名的“广交会”更是广州的特有优势，由此创造和衍生的各种市场机会层出不穷，而不断推出的“广州价格”更成为全国乃至全球市场的“风向标”。所有这一切，都使广州在市场化配置资源方面占据了较大优势和“制高点”。

2. 城市首位度不突出，但商贸、文化资源相对丰富

在5个国家中心城市中，除天津外，其他的城市首位度很突出，唯有广州在一小时经济圈内，存在另两个重量级特大城市——香港与深圳的竞争，而且1个是政治特区，1个是经济特区。目前，广州的经济实力和高端服务功能还远不及香港。而作为最具威胁的“追兵”，深圳与广州的经济规模能级几乎相当。在这样的实力格局下，广州的产业布局、基础设施布局，例如一些港口建设、石化等重大产业建设，不得不顾及对这两个城市在经济社会方面的影响。此外，由于这两个特殊的特大城市的影响，国家在华南地区的资源与政策配置，如金融产业资源的配置等，一般会在优先考虑作为特区的香港与深圳之后，才会考虑到广州。总体上看，广州城市首位度低，在大珠三角发展格局中地位尴尬。

然而，由于广州地处珠三角的核心，拥有海陆空立体型的现代化交通网络，是我国南方最重要的门户；也由于广州具有2200多年的历史，是颇具魅力的岭南文化的中心地，又拥有源远流长的商业贸易传统，拥有包容深厚的文化底蕴，因此，广州的商贸资源、文化资源相对丰富，这些资源是其他两个特大城市所不具备的，是广州所独有的优势，因此，广州国家中心城市建设的功能培育和路径选择必须以此为考虑的出发点，在充分发挥独特资源优势、展示功能特色的基础上推进广州国家中心城市的建设。

3. 国家级资源配置相对薄弱，但发展空间相对较大

无论从历史看，还是从现实看，国家对广州的资源配置相对少。北京由于其作为首都的特殊地位，在教育、科技、文化、总部经济、国际资源利用等方面，具有绝对优势。上海作为中国最大的经济中心城市，国家在基础工业、重大装备制造、高新技术产业、金融产业等方面进行重点的资源配置，广州也是不可望其项背的。近几年，天津获取了包括大飞机、大石化、大港口在内的大量国家资源，加之央企的巨额投资，从而对天津近几年突飞猛进的发展起到了决定性作用。重庆虽然地处内陆，起步较晚，但重庆是我国早年布局发展的老工业基地，虽然有所老化，但其工业精神与工业技术的积淀，也是一笔宝贵财富，而近年来，重庆也在政策方面获得了国家的支持，汽车摩托车制造业、仪表仪器产业等基础雄厚，近年来信息产业、生物产业、环保产业、金融产业正在蓬勃兴起。

广州的产业目前在全国能够排上名的只有汽车、造船和会展。在这三大产业中，除了会展业因为拥有中国第一展——“广交会”而真正拥有鲜明优势的国家资源外，其他两个产业虽然是国家级的产业布局，但其优势并不明显。作为“十五”之后兴起的新兴优势产业——汽车制造业，广州与上海、长春，甚至重庆、天津、北京等市的不同在于，这几个城市的汽车制造、机械制造，在新中国建立后的头30年中，就形成了比较雄厚的根基，而广州由于历来缺乏汽车制造的基础，甚至连机械制造的基础也很薄弱，因而广州的汽车制造几乎是建立在高比重引进国外汽车制造商的基础之上的，其产业根植性尚需假以时日。再看造船业，由于国家主要的造船基地主要布局于上海与大连，广州起步相对较晚，因此，其对广州经济的强大带动性的发挥，也需要一个较长过程。即使优势较为突出的会展功能，广州也开始受到了省内后起城市如深圳、东莞、珠海等的严峻挑战。

缺乏国家级资源配置，当然会成为广州这样的城市发展的劣势，但同时也意味着广州在经济布局和产业培育上的自主选择度较大，未来发展的空间较大。一是商贸业，广州商贸业相对发达，但还需在内在素质上进行大的提升，在进一步做大做强成为支柱的同时，还要发挥其产业上的关联衍生效应与核心带动作用，带动其他功能和产业的同步发展；二是先进制造业方面，广州在环保节能、新材料、新一代电子信息、生物医药、机械装备等方面还具备相对优势，而这些方面不仅与珠三角产业升级息息相关，也是国际上战略新兴产业的方向所在；三是物流业，在高等级、立体化的海、陆、空、铁交通网络基本建成之后，下一步主要是依靠这些重大设施发展现代物流、时效物流和特种物流，形成全球化高水平的物流节点和高效率的物流配送体系，广州在这方面的优势相对突出，发展潜力也较大；四是金融业，尽管广州不是国家金融战略性布局的重点城市，但在推动金融深化过程中，广州可供运营的金融资源相对丰富，金融市场较大，完全可以在金融结算、期货市场、场外交易、产权交易、非银行金融机构、产业投资基金、风险投资、民间借贷等方面进行创新和试点，争取成为银团信贷和金融衍生品市场的积极作为者。（四）影响广州国家中心城市功能的主要瓶颈及其深层原因

结合前述功能评估的结果看，广州目前仍存在以下几个突出问题和瓶颈，直接影响着广州国家中心城市的功能：

1. 腹地空间偏小，资源配置和服务输出受到限制

国家中心城市的崛起首先离不开区域经济的有效支撑，而其中以都市圈为核心的经济腹地的规模和实力在很大程度上决定了中心城市的能级和发展潜力。纵观当今世界六大大都市圈，纽约、五大湖、巴黎、长江三角洲等四大都市圈面积都超过10万平方千米，而较小的伦敦大都市圈面积也接近5万平方千米。更为重要的是，这些都市圈中的中心城市及中小城市之间一般都形成了层级分明、分工合作、错位发展的跨区协作体系，区域一体化程度较高。如纽约都市圈，纽约是国际金融中心，拥有最为发达而齐全的生产性服务业，而借助纽约的资本优势，都市圈内其他中心城市也都根据自身特点寻找着与纽约的错位发展之路，如华盛顿是美国首都和世界总部经济基地，波士顿是全美高科技产业基地和高等教育名城，费城是国防与航空工业基地，巴尔的摩是重化原材料工业基地，由此形成了世界上产业分工布局最完善、城市功能分异最明显的大都市圈。比较而言，广州经济腹地空间相对较小，受限于东、北、南3个方向上的自然阻隔，广州经济的有效辐射半径很难越出仅4万平方千米的珠三角地区，难以形成规模较大的都市连绵带，而即使在这一狭小区域内，还同时存在着香港、深圳等两个重量级中心城市的同位竞争。加之珠三角地区外资经济比重普遍较高，而各城市间又缺乏分工，它们对广州服务的总体需求不强。因此，总体上看，广州的腹地空间和区域依托力相对不足，极大地限制了经济能量的进一步辐射，从而成为广州建设国家中心城市的重大制约因素之一。

2. 城市功能布局不合理，中心城区职能过度集中

城市空间功能布局的合理性程度对于城市经济的聚集效应和居住环境有着直接的影响。21世纪初，时任国务院总理的朱镕基曾经说广州“城不像城，村不像村”，是对广州城区空间功能混乱的一个很中肯的批评。其后不久，广州在新一轮城市规划中就空间发展布局提出了“南拓北优、东进西联”的战略构想，由此突破了传统“云山珠水”的地理局限和行政区划的束缚，使广州的空间发展格局进一步舒展，重点发展方向进一步明确。时至今日，广州的城市功能布局渐趋合理，但仍存在以下两个突出问题：一是中心城区职能仍过度集中。从发达国家的经验看，随着大都市的发展、交通规划的引导和地域分工的深化，城市产业空间格局逐步呈现由单核心结构向多核心结构演变，其中心城区尤其是CBD功能越来越高级，越来越专业，金融、商务和总部经济成为其核心职能，而其他服务职能则向市内其他地方或近郊转移。然而，从广州的情况看，尽管近期开始实施“中调”战略和“退二进三”，但目前中心城区功能仍相当庞杂，不仅有CBD特有的金融、商务和总部经济职能，而且高度集中了主要的商业中心、行政办公、高等教育、文化娱乐、医疗保健、科学研究等诸多职能，以及很高比重的居住与生活服务职能，还包括大量的城中村。与此同时，郊区的中心镇和卫星城建设却进展缓慢，难以有效分散和承接中心城区的职能外迁。其结果，不仅造成较为严重的“大城市病”，而且妨碍了现代产业体系的发展和高端服务的专业化发展。二是功能分区及区域特色化发展不足。正是由于中心城区职能过度集中，使得相当多的专业服务职能无法向外转移，导致市区内各地域功能趋同性高，功能异质性不明显，而郊区新城又因缺乏足够的公共服务配套，使得中心城区的人口、产业及某些专业化职能外移受阻，由此造成城市功能分区及区域特色化发展不足，并引致郊区与中心城区间就业人口的“回波效应”。

3. 产业结构层次偏低，高端产业发展相对不足

在市场经济条件下，国家中心城市的功能，说到底是由产业发展水平决定的。目前，广州经济规模已达到较高水平，但其产业结构质量和层次相对偏低，而从历史的经验看，产业结构水平相比经济总量而言，更能体现一个国家或城市的对外影响力、控制力和辐射力。当前，广州产业结构质量偏低主要体现在以下方面：一是工业结构层次低，高新技术产业竞争力不足。目前，广州工业经济仍以传统产业为主体，高新技术产业占工业总产值比重仅为30％左右，不仅明显低于北京、天津等国家中心城市，也大大低于深圳、武汉等先进城市。特别值得一提的是，即使在高新技术产业中，广州拥有自主知识产权产品的比重也大大低于北京、深圳等城市，而作为主体构成之一，广州IT产业也是所有国家中心城市中最弱小的。二是服务业结构层次低，高端生产服务业欠发达。生产服务业是城市服务业步入高级发展阶段的象征。当前，广州服务业主要表现为流通经济和传统劳动密集型产业相对发达，而生产服务业特别是高端的知识服务业相对落后，2008年，广州金融、信息、商务、科技四大高端生产服务业合计占第三产业比重不到30％，明显低于京沪两市。其中，尤其是作为“百业之首”的金融业相对落后，其增加值占全市GDP比重不过6％，大大低于北京的15％和上海的12％，凸显出高端服务功能的不足。与之形成鲜明对比的是，广州低层次小商业活动则扩张过度，点多面广的“五小”商业遍及全城，对高端产业投资形成了较大排斥。三是战略引领性产业不足。目前，广州经济仍以汽车、石化为支柱，在新一轮经济规划中虽提出了高端电子信息、新材料、生物医药等战略新兴产业，但从总体上看，这些主导产业的前瞻性仍显不足，比较优势也不够突出，相对于北京的文化创意、电子商务及上海的金融、汽车、航空航天等主导产业，广州作为国家中心城市的产业战略引领能力仍显得不够。四是产业组织结构不合理，大型龙头企业发育不足。长期以来，无论在工业领域，还是商贸服务领域，广州都表现为“缺大偏小”的组织结构，缺乏一批具有核心竞争力的大型龙头企业，从而影响了城市资源配置功能和跨区拓展能力。

4. 城市管理不够精细，城市运行环境有待改善

从国内外经验看，构建一个生态、文明、舒适、通畅、安全的宜居环境，是一个城市功能高效运转的必要基础。近十年来，通过实施“三变”工程和举办亚运会，广州的城市环境和面貌有了显著改善，然而，与国内先进城市相比，广州城市环境品质仍不尽人意，特别是与作为国家中心城市的目标还有相当的距离。近期，由中国社科院发布的《2009年中国城市竞争力报告》评价结果表明，广州城市环境竞争力仅排名为第38位，居51个比较城市的下游，不仅远低于大连、青岛、成都等宜居名城，也明显低于上海、北京、深圳等一线城市，突出地表现在城市环境舒适度和人工环境优美度两项较差，这一差距凸显了广州在城市管理上的“软肋”。从实际看，近几年，广州社会治安确实有了显著改善，市民出行的安全感明显提高，但刑事犯罪发案率仍相对较高；城市交通随着地铁网络的发展、“禁摩”政策的实施有了明显改善，但市区交通阻塞情况仍较严重，交通事故发生率仍居国内城市前列；源自广州的食药品安全、生产安全、重大突发性及社会群体性事件时有发生，整体安全形势仍较严峻。此外，政府监管水平备受社会舆论诘责，对噪音、市容卫生、“六乱”管理很不到位，城市建设无序失范甚至违法行为仍未得到有效遏制，建筑布局无序与密度畸高，“六乱”行为屡禁不止，“两违”建设时有发生，“城中村”问题依然突出。广州拥有良好的先天自然生态条件，但城市污染依然严重，城区中心空气质量堪忧，酸雨和阴霾天气仍时有发生，生态环境质量尚未根本好转。总体上看，广州生态环境质量依然不高，城市安全有序度低，在很大程度上影响了其城市形象和国际交往水平。

5. 创新能力相对薄弱，创新环境有待改善

从现实看，自主创新能力薄弱已成为广州建设国家中心城市的最大“软肋”，也是广州知识原创力不足、产业结构低层化、文化引领能力趋于下降的根本原因，特别是产业创新能力偏弱，缺乏核心技术和自主知识产权，使广州总体上仍处于国际产业价值链低端。目前，无论是技术创新，还是业态创新、商业模式创新，抑或是文化创新或制度创新，广州都不同程度地落在了国内先进城市的后面。例如，在技术创新和高技术产业上明显不及深圳，在业态创新特别是电子商务领域远逊于北京，在商业模式创新和创意产业发展方面则不及上海、杭州。

广州城市创新能力不足，究其深层原因，除了政府的政策引导不力之外，主要与三个因素有关。一是城市创新体系的系统失效。这种系统失效主要表现在：企业与科研机构、企业与高校以及企业与企业相互之间的合作联系和知识流动不足；基础研究方向与产业界的应用研究不匹配；高校不能培养企业迫切需要的具有开创意识的人才；金融业回避高技术产业风险；技术转移等中介机构在促进知识流动方面没能发挥有效作用，这种系统失效背后隐含的是科研体制上的问题和缺陷。二是小商业文化的负面影响。长期以来，包容、平等、务实、求变的岭南文化有效促进了商贸业的繁荣与发展，但岭南文化也有其糟粕的一面，最为突出的就是其急功近利的小商业文化特征，极端务实，讲求实利，追逐差价，食利文化浓厚，热衷于感性消费，忽视精神消费，偏重短期效益，缺乏长远战略和工业精神，凡此种种，都十分不利于风险高、周期长的创新事业的发展，也不利于吸引富有思想的高端文化人才的成长和集聚，从而导致城市创新精神和文化引领能力的下降。三是企业普遍缺乏创新的内在动力，而这一点不仅仅是与外资经济为主导的发展模式有关，更为重要的是未能真正营造一种有效激励创新、保护知识产权的社会环境。

6. 行政体制束缚较大，资源配置功能深受影响

作为国家中心城市，应该具有国家级的能够直接对接中央各部门的管理权限和部分重大事项的独立决策权。目前，在国家认定的五大“国家中心城市”中，只有广州不是直辖市，在经济及城市管理权限上，广州与其他4个中心城市不可同日而语，在经济体制、行政管理、城市和社会管理体制、公共服务体制等方面先行先试的决策权不够大。特别是经济管理权限相对偏小，包括重大项目的审批权、财政收入等受益分配权、对外合作谈判权、市场监管权，还有很重要的资源分配获得权等等，广州自由操作的空间有限，不仅影响重大决策的效率，也容易丧失重大功能创新的机会，如申请恢复设立广州期货交易所，设立国家级区域性柜台交易市场，设立国内首个碳交易市场，以及争取国家支持广州成为全国保险业综合改革试验区等方面，广州都没有足够的地方主导权，致使广州丧失了在关键领域实施功能创新的“制高点”。此外，由于行政体制的束缚，广州公共财政留存地方使用的财力过小，也极大地限制了广州在一些重大事项上的谋划能力和支持能力，致使其功能建设受到影响。因此，广州目前的管理权限与国家中心城市的要求不相匹配，已在很大程度上制约了广州的资源配置能力和对外合作水平。四、提升广州国家中心城市功能的战略思路与目标“思路决定出路”。提升广州国家中心城市功能的关键在于有明确的战略思路。根据前文对国家中心城市基本功能、主体功能的内涵所进行的规范，根据对广州国家中心城市功能现状的分析，特别是根据对制约广州国家中心城市功能提升的瓶颈的剖析，并参考国内外中心城市提升功能的经验与启示，我们在本节中将从总体思路、战略维度、战略突破口、核心产业、战略工程、产业功能区等方面，探讨提升广州国家中心城市功能的战略性思路。（一）总体思路

作为总体思路，应该成为提升国家中心城市功能的总纲和指南。只有在总体思路的指引下，我们才有可能制定出提升国家中心城市功能的具体政策和策略。如何制定这一总体思路，我们要着重考虑如下问题：

第一，始终以提升基本功能为核心。如前所述，作为国家中心城市的基本功能，“高端性、广域性、控制性”集散功能贯穿于国家中心城市发展的全过程。它与一般区域中心城市基本功能的区别就在于“高端性、广域性、控制性”，在于其位于城市体系功能结构层级的顶端，这是我们把握广州国家中心城市功能建设的关键所在。一个中心城市只有能够在全国范围，甚至在国际范围内高端发展要素的集聚与扩散活动中，具有一定的控制性力量，有一定的话语权，才能引领国家的发展，才能参与引领国际潮流，才能真正成为国家中心城市。

国家中心城市的基本功能必定要体现在具体的主体性功能之中。也就是说，国家中心城市的“高端性、广域性、控制性”集散功能，要靠多方面的主体功能来体现。从国内外国家中心城市的发展实践看，财富增值、资源配置、知识创新、文化引领、国际交流和国际交通这六大功能，是当今国际大都市所应该具有的主体性功能。提升广州国家中心城市的功能，要紧紧抓好这六大主体性功能的提升。

第二，实施“四轮驱动”战略。“四轮驱动”是指广州在经过30年的高速经济增长而进入经济社会发展转型之际，在城市发展动力选择方面所要遵循的统筹发展战略。“四轮驱动”主要包括两个方面的内容：一是在产业选择方面，尽管广州已经明确了以现代服务业为主导的现代产业体系战略框架，但不可否认的是，在未来可预见的至少20年左右的时期内，广州仍然要坚持高端制造业和现代服务业并举战略。这是广州经济发展的前轮。二是在发展要素投入的选择方面，尽管创新驱动已经成为大家的共识，因为只有依靠创新，才能破解资源、环境对经济发展的制约，才能占领产业发展的制高点，才能保障经济运行的安全和长期稳定。但是，广州的发展现状还远远没有超越投资驱动阶段，广州的城市建设，包括新城建设、基础设施建设等，还需要大量的投资。广州的现代产业体系，包括新兴战略产业的发展、现有核心产业的产业链的完善和提升，还需要进行大量的投资。创新驱动与投资驱动对广州缺一不可。这是广州经济发展的后轮。因此，“四轮驱动”应该是广州必须实施的战略。

第三，实施“双板互动”战略。所谓“双板互动”战略，就是“市区发展现代服务业”和“郊区发展高端制造业”战略，这是广州未来国家中心城市功能提升的关键所在。从总体上看，广州的区域经济大致可以分为两大板块，一是城市中心区，我们统称为“市区”，包括越秀、荔湾、海珠、天河4个区和白云区南部区域。在这一板块中，包括了珠江新城—员村城市CBD，琶洲国际商务会展区，新中轴线新城市核心功能区，白鹅潭国际商业区，白云新城商贸文化区，越秀、荔湾文化创意产业区等新兴产业功能区，以及传统的上下九路、北京路、天河路等商业区。二是城市中心区以外的其他区域，我们统称为“郊区”，包括白云区北部、花都区、番禺区、黄埔区、萝岗区、南沙区、增城市、从化市。在这一板块中，包括了广州经济技术开发区、广州高新技术开发区、广州保税区、中新知识城、广州科学城、广州国际生物岛、南沙开发区、增城开发区、花都汽车城、南部重大装备制造业基地、白云空港经济区、广州港区、火车南站商贸物流区、广州大学城等能够代表广州经济实力的产业功能区，以及市桥、新华、荔城、街口等城市副中心和已经规划发展的17个卫星城（中心镇）。

根据世界大都市发展的经验，在建设国家中心城市过程中，这两个板块将承载不同的使命，即市区除了发展食品加工、印刷、高档服装等都市型工业外，主要发展金融保险、商务会展、商业贸易、专业服务、文化创意、总部经济等最能体现国家中心城市基本功能的现代服务业。而郊区除了发展一些占地量大的服务业如现代物流、现代商贸等外，主要发展高端制造业。这两个板块互相支持，互相带动，共同组成广州的现代产业体系。多年前，上海提出“繁荣看市区，实力看郊区”，就是基于这样一种战略思考。

第四，把握四个战略维度。根据古今中外大都市的发展经验，一个大都市的可持续发展有四个缺一不可的因素起主导作用，即舒展的城市发展空间、先进的产业结构、有序的城市运行秩序和强大的文化凝聚力。广州提升国家中心城市功能的政策和策略，要从这四个战略维度进行布局。

第五，明确“三大战略突破口”。一个具有综合服务功能的国家中心城市，其功能必然是多方面的，即如我们在上文提出的“一个基本功能，六大主体功能”。但是，如同一场战役必然要有突破口一样，广州建设国家中心城市也要选择战略突破口。基于这一考虑，在提升国家中心城市功能的路径选择上，特别是在构建国际经济中心的实践过程中，按照“双轮驱动”和“双板互动”的战略原则，广州应分别以打造“国际商贸中心”、“装备制造业基地”和“世界文化名城”为三大战略突破口。国际商贸中心对发挥广州比较优势、城市功能的整体提升和现代产业体系的建设，具有无可替代的龙头带动作用。以汽车制造、重大装备制造为代表的装备制造业是产业链条很长、综合带动效应大的核心产业。而建设一座世界文化名城，是实现广州国家中心城市的文化凝聚力、文化引领力的必由之路，也是国家中心城市建设的最高目标。

第六，集中发展八大核心产业。产业功能的提升是国家中心城市功能提升的关键。尽管当今城市社会发展的迫切性已经充分显露，我们必须充分重视城市社会层面的发展，重视城市社会功能的提升，但不能以此而轻视城市的经济功能。就当前我国发展阶段的实际，就广州城市发展面临的任务，现代产业体系建设依然是城市发展的动力，也是城市基本功能实现的主要载体。产业功能的提升是城市功能提升的重点所在。

根据广州的产业基础和未来全球产业发展的趋势，广州应该以汽车制造、机械装备、生物医药、新材料、金融保险、信息服务、商贸会展与物流、文化创意等为八大核心产业。

第七，建设好十大产业功能区。功能在于集聚，集聚才能形成功能。广州要有效提升国家中心城市功能，必须按照空间集聚战略的要求，在市域范围内规划建设好珠江新城—员村商务金融区、琶洲国际会展区、新中轴线南部新城市核心功能区、广州火车南站商贸物流区、白鹅潭商贸文化区、黄埔临港商贸物流区、中新知识城、白云新城商贸休闲文化区、白云空港临空综合经济区、南部重大机械装备制造基地等十大核心产业突出、集聚效应大、辐射范围广、高端控制力强的产业功能区，从而为资源配置、知识创新、文化引领、国际交往等主体性功能提供有效的空间载体支撑。

根据以上7个方面的考虑，我们提出提升广州国家中心城市功能的总体思路：围绕强化“高端性、广域性、控制性”集散功能这一主线，以城市空间、城市产业、城市秩序、城市文化为4个战略维度，以建设国际商贸中心、装备制造业基地和世界文化名城为三大战略突破口，着力提升财富增值、知识创新、资源配置、文化引领、国际交流、国际交通六大主体性功能。针对腹地空间窄、创新能力弱、产业层次低等一系列关键制约瓶颈，加快实施“优势突破”、“高端发展”、“四轮驱动”、“双板互动”、“空间集聚”、“腹地拓展”等战略，重点推进八大核心产业和十大产业功能区建设，着力实施十五大战略性工程，全面提升广州国家中心城市的集聚、辐射、引领、带动功能。（二）功能目标

根据广州现行行政体制状况、资源特色及未来功能演进趋势，我们确定广州国家中心城市功能发展的总体目标是：以“高端性、广域性、控制性”集散功能为导向，通过实施六大发展战略，构筑舒展的城市发展空间、先进的产业结构、有序的城市运行秩序和强大的文化凝聚力，凸显广州“国家商都”的功能特色和领先优势，实现城市整体功能的最优化和整体效能的最大化，把广州建设成为财富增值中心、资源配置中心、知识创新中心、文化引领中心、国际交流中心和国际交通枢纽。到2020年，形成一批辐射力强大的国家级产业基地、市场平台和功能载体，使广州对华南乃至全国的引领、聚集、辐射和带动功能显著提升，整体功能结构和能级仅次于北京、上海而稳居五大国家中心城市前三位。

其中，六大主体功能发展目标如下：（1）财富增值中心：通过大力提升总部经济水平、金融中心功能、创新能力和劳动力素质，实现经济发展方式的转变、产业结构的高端化以及区域经济增长模式从外延式向内涵式增长的转换，保持广州经济持续快速发展。到2020年，广州实现地区生产总值年均增长8％左右，三次产业增加值比重为1:29:70左右，劳动生产率和资本回报率居全国大城市前三位，中心城区地均GDP接近国际大都市水平。（2）知识创新中心：城市综合创新体系基本形成，高等教育体制机制实现重大突破，大学综合实力居全国城市前三位，智力资本达到国内一流，创新体系结构更加优化，原始创新能力显著提升，文化创新、商业模式创新和制度创新的优势进一步凸显，知识创新载体建设趋于完善，“创新型城市”基本建成。到2020年，全要素生产率大大提高，R&D投入占GDP比重达到3％，科技对经济增长的贡献率达到60％，年均专利授权量达到2万件，拥有自主知识产权产品占高新技术产品产值比重达到60％以上。（3）资源配置中心：市场体系与结构进一步完善，市场机制在资源配置中的作用进一步加大，形成一批新型市场平台，高端要素集聚功能显著提升，总部经济控制力稳居国内城市前三强，金融中心功能在“第二集团”中保持领先，批发商业高度发达，商品集散能力处于全国领先水平。到2020年，总部经济发展能力指数达到80以上，广州联合产权交易所交易规模达到300亿元，中国金融中心指数达到北京、上海的50％，批发零售比超过5以上。（4）文化引领中心：大型顶级文化设施相对完善，拥有一大批具有全国知名度的文化名人，文化对其他产业的渗透辐射力显著提升，文化创意产业较发达，时尚创新与引领能力较强，国际文化品牌知名度高，成为各种先进文化（如公民社会、非政府组织、行政透明度）的引领者和传播中心，传统文化特色鲜明，“四地”文化保持独特魅力和巨大吸引力。到2020年，文化创意产业增加值占地区生产总值的比重达10％以上，报刊发行量继续保持全国城市第二位。（5）国际交流中心：经贸活动国际化水平进一步提高，外贸出口结构和引资结构进一步优化，对外投资能力显著提升，服务贸易和服务外包实现跨越式发展，引进国际机构（外国使领馆、国际组织、跨国公司、外资金融机构等）显著增加，国际交往人口规模和结构同步提升，国际交往设施进一步完善，国际社会、文化交流活动显著增加，广州作为全国三大国际交流中心地位全面确立。到2020年，广州外贸依存度达到100％，对外投资规模达5亿美元，离岸外包执行金额达10亿美元，年接待国际游客（不含港澳台地区）达到城市常住总人口的一半，常住外国人达到城市常住总人口的1％。（6）国际交通枢纽：海、陆、空、铁立体交通网络完全形成，重大交通设施之间联通度显著改善，机场、港口吞吐量进一步提高，国际航线显著增加，内陆货源覆盖面进一步扩大，广州作为全球一级物流节点和亚洲物流中心的地位全面确立。到2020年，以广州为中心的高铁网络基本形成，机场年旅客吞吐量达7000万人次，港口货物吞吐量达5亿吨以上，集装箱年处理量达2000万箱量，广州白云机场国际航线数达100条左右。（三）四个战略维度

所谓战略维度，就是在制定发展战略和发展政策时所必须具有的战略思维和必须考虑的战略角度。美国著名城市学家科特金在研究了古今中外的城市发展历史后认为，一个城市为什么能够持续存在与发展，取决于三个方面的原因：一是神圣，即一个城市必须有一种能够凝聚人心的精神；二是繁忙，即城市经济的繁荣；三是安全，即能够为其居民提供一个安全的环境。我们认为，科特金的研究结论是具有普遍意义的。城市精神在普遍信仰宗教的国家，主要体现为宗教和宗教场所，在我国则主要体现为吸引人的城市文化。经济繁荣主要表现为先进的产业结构。在远离了城堡时代的今天，安全主要表现为有序的城市运行秩序。此外在我国，由于行政区划和行政体制的原因，一个城市的发展还必须有足够的发展空间。因此，我们认为，任何一个城市要持续发展，必须有舒展的发展空间、先进的产业结构、有序的城市运行秩序和具有强大凝聚力的城市精神。这是四位一体的、缺一不可的城市持续发展的要件，也是我们研究制定广州国家中心城市发展战略和策略的维度。

1. 城市空间维度

城市的功能与城市的空间是相互关联、密不可分的。城市功能是一定城市空间中的功能，而城市空间一定是具有城市功能的空间。从集聚效应的角度看，城市功能一般是在一定城市空间内集聚产生的。城市空间的优化组合，可以降低城市功能产生的成本，也可以使城市功能的效能成倍放大。强大的城市功能可以迅速地扩展城市空间，特别是城市的辐射空间。因此，我们寻找提升国家中心城市功能的思路与对策，首先要有城市空间思维。

把握国家中心城市建设的空间维度，主要在四个方面：

第一是行政区划的空间。在我国，城市的行政区划空间与城市的发展总体规划、产业布局、基础设施建设等息息相关。许多城市发展的过程表明，不合理的行政区划，可以严重制约城市的发展，而行政区划一旦合理调整，或者通过制度创新而淡化行政区划色彩，城市立刻获得了全新的发展活力。如上海通过各方协调，在行政区划上属于浙江嵊泗县崎岖列岛的小洋山岛修建了洋山港。洋山深水港区和保税港区是上海国际航运中心的核心工程。这一工程的建成，改写了上海没有-15米以上深水航道和深水码头、泊位的历史，第五、六代集装箱船可以全天候满载进港作业，为提升上海港的枢纽地位，加快上海国际航运中心建设，提供了非常好的硬件设施条件。又如广州在花都、番禺还没有撤市设区，以及南沙、罗岗两新区还没有建立时，广州的城市规划与建设被局限在一个狭窄的范围，一些战略性的城市布局、产业规划和基础设施建设，都成为不可能。而在花都、番禺撤市设区和南沙、罗岗两新区设立实现后，广州的“南拓、北优、东进、西联”战略才得以顺利实现，一些体现中心城市功能的基础设施建设，如航空港、海港、铁路客运枢纽站等，才得以顺利建成。广州也就从“河港城市”变为“海港城市”。

第二是城市腹地。从一定的意义上说，城市腹地是国家中心城市的生命线。城市腹地大小意味着城市辐射力的大小。国家中心城市必须具备“广域性”集散功能，就是等于国家中心城市必须具有广阔的腹地。相比而言，广州的城市腹地由于地理以及产业方面的原因，其城市腹地就远远比不上具有长江流域作为腹地的上海，也比不上具有华北平原、环渤海地区，以及内蒙古高原、黄土高原一部分等作为广阔腹地的京津。

第三是城市区划范围内各个组成部分的有机组合，也即各个部分的规划组合是否科学合理。现代大都市一般提倡实行组团式布局，实行功能区划分和产业集聚型发展，这样有利于城市生态平衡，有利于城市交通组织，有利于提高产业效率，有利于增强城市功能。如广州目前在规划上和概念上就是实施“山、城、江、田、海”和“中心城区、城市副中心、卫星城”这样一种生态型组合方式。世界上一些国家，如拉美，在城市化过程中，由于忽略了城市空间的合理区划组合，导致大城市无边蔓延，最终损害了城市功能的发挥。

第四是城市空间范围内的联通方式。城市空间范围内的联通方式包括交通方式和通讯方式。在当今现代通讯技术几乎均等发展的状况下，我们对此可以忽略。交通方式主要体现在快捷上。快捷的交通方式，首先可以降低城市的运营成本，提高城市的整体竞争力，营造出一个高效率的居住和工作的良好环境。其次，可以扩大城市的辐射地域范围，促进城市各种功能的有效发挥。因此，当今世界的国际性大都市，在城市内部，都注重用轨道交通等高速交通方式将各城市组团组成一个网络体。在对外交通方式上，无一不十分重视枢纽型国际航空港建设、国际海港建设，无一不注重高速铁路、高速公路的建设。

2. 城市产业维度

城市经济的繁荣，城市财政的丰裕，城市居民的就业，创新型城市的建设等，都离不开发达的城市产业体系。发达的产业体系，永远是城市发展的根本动力，是国家中心城市功能的载体，是提升国家中心城市功能的首要条件。

国家中心城市产业的选择，首先要明确三次产业的战略发展顺序，及其制造业和服务业在城市功能提升中的作用和地位。任何超前和滞后的战略认识和安排，都不利于国家中心城市的建设和功能提升。例如，新加坡是依靠港口发展起来的国家。1960年，新加坡制造业占GDP比重仅仅是17.6％。20世纪60年代中期以后，新加坡开始实施面向出口的工业化战略，建立以制造业为中心的产业结构。开始时是发展劳动密集型产业。进入20世纪70年代末期到80年代中期，劳动力短缺、国际贸易保护主义抬头，以及劳动力充裕的发展中国家的竞争压力等因素日益困扰新加坡的经济发展，为此，新加坡政府在1979年提出推行“第二次工业革命”，亦称“经济重组政策”，对国民经济进行重大调整，开始大力发展资本与技术密集型工业，逐步淘汰劳动密集型工业，以促进社会生产力不断提高。20世纪80年代中期以后，新加坡优先发展服务业，使服务业在国内生产总值中的比重有所回升，到1997年达71.5％，其中，金融和商业服务占30.9％，贸易占18.8％。这一时期，新加坡和香港一同成为亚太地区主要的贸易中心、航运中心、航空中心、金融中心以及旅游中心。制造业虽然在国内生产总值中的比重明显下降，但仍占24.3％，依然是新加坡国民经济的重要基础。因此，一个国家中心城市，选择什么产业发展顺序，如何确定制造业和服务业的战略地位，要依据城市发展的外在环境和内在条件。一是要准确判断城市、区域直至国家所处的发展阶段，根据发展阶段来确定产业定位。二是要准确分析城市产业发展的内在条件，要充分发挥好城市的比较优势。

我国作为一个区域发展不平衡的大国，从整体上看，还是处于工业化的中期阶段，基础工业、装备工业和高科技制造业还很不发达，在全球制造业分工体系中，还处于低端地位。此外，我国正处于城市化加速阶段，对工业产品，如建材、家电等，将保持一个长时期的旺盛需求阶段，工业品需求市场还很广阔。同时，我国的服务业也还是处于一个初级发展阶段，特别是生产性服务业的发展滞后，又反过来制约了制造业的发展。因此，我国现阶段是既要大力推进工业发展水平升级，也要大力促进服务业的发展。

广州作为国家中心城市，其产业选择自然要面向国内市场需求，特别要面向作为直接腹地的珠三角地区，甚至泛珠三角区域的需求，这样才能体现国家中心城市的辐射带动功能。另一方面，广州本身的制造业也需要完善和升级，需要布局一些能体现国家中心城市辐射带动功能的高端制造业，如重大装备制造业、高新技术产业等。现有的制造业也需要往产业链的高端延伸。因此，广州作为国家中心城市，其产业体系建设要以发展现代服务业为主导，但同时不能忽视制造业，特别是高端制造业的发展。

其次，国家中心城市产业的选择，还要明确选择什么战略性支柱产业和新兴产业。产业选择失误，可能导致城市发展失去动力，可能延误城市十年甚至几十年的发展。产业选择恰当，就可能使城市产业代代接替，保持持续发展的动力。在世界城市产业发展史上，有不少城市因产业选择恰当而兴，也因产业选择不当而衰。如美国芝加哥、英国的曼彻斯特等。芝加哥原来是一个重工业城市，后来因为产业夕阳化和环境污染，一度成为日渐衰落的城市。后来芝加哥积极调整产业，大力发展会议展览、金融保险、总部经济等现代服务业，使城市重振雄风。上海，一直是我国的最大经济中心城市，但是在整个20世纪80年代，上海因为一直保持以传统制造业为主的产业结构，在全国的经济地位有所下降，城市的辐射带动功能也有所下降。自20世纪90年代开始，上海大力发展高端制造业、高新技术产业，特别是大力发展金融、商贸、航运等现代服务业，上海重新确立了全国经济龙头地位。

广州是一个综合性的大都市，不可能走专业化城市发展的道路，例如，广州的汽车产业已成规模，但广州不可能成为汽车城。城市发展的历史证明，城市产业过于专业化，虽然可以带来一个时期的高效率，但一旦产业进入衰退期，可能带来整个城市的衰落。因此，广州应该走建设综合型城市产业体系的道路，以形成一个国家中心城市所应该具有的综合服务功能。

建设综合型城市产业体系并不排除一个城市选择战略性支柱产业和新兴产业。支柱产业是当前具有规模优势且具有市场需求前景的产业，同时也是产业带动性强，能够带来较大的财政效益的产业。广州的汽车制造业、电子信息业、商贸物流业、房地产业、金融业等，是产业规模大、产业带动性强、市场前景广阔的产业，是当前能够代表广州实力和竞争力的产业，也是广州国家中心城市所具有的“高端性、广域性、控制性”集散功能的载体性产业，都应该纳入支柱产业进行培育。

战略性新兴产业是关系到产业发展后劲、关系到城市的可持续发展的产业。广州作为国家中心城市，应该根据自身的基础，根据国家的需要，根据国际产业技术的发展方向，重视战略性新兴产业的选择和培育。从这一考虑出发，制造业中的新能源汽车、生物制药、新材料、重大机械装备，应该作为战略性新兴产业培育。而从国家中心城市的层面看，一些具有战略意义的现代服务业，如商贸物流业、金融业等也应该纳入战略性新兴产业进行扶持和培育。

3. 城市秩序维度

国家中心城市功能的形成和发挥，必须建立在城市运行有序的基础之上。一个运行秩序紊乱的城市，不可能成为具有引领、带动功能的国家中心城市。城市秩序包括的范围比较广，从狭义的角度，就是城市的交通秩序、社会治安秩序、公共场所秩序等。从广义的角度，还包括公民参与政治、社会事务方面的秩序，社会保障、社会救济方面的秩序，维护社会公平与正义方面的秩序等，甚至还可以包括人与自然之间的秩序，即人们如何遵循自然规律，有序地利用自然环境。

良好的城市运行秩序，首先可以给市民带来居住与创业的安全感，而安全感是人类自古以来最起码的生存要求。在一个缺乏安全感的城市，人们不会把它作为居住和创业的选择地。其次，可以节约城市营商成本。在一个运行有序的城市，工商经营者不仅可以直接减少用于保安方面的支出，还可以在有序的城市社会中，遵章办事，可以节约在一个无序社会中所必须支付的交易成本。再次，可以提高市民生活幸福指数。在一个运行无序的城市中，无论经济发展水平多高，人们多么富有，也不会有多高的幸福感。总之，良好的城市运行秩序，是创造良好投资环境的必要条件，是衡量城市宜居与否的重要指标，是提升城市实力、提升城市竞争力的前提条件。创造良好的城市运行秩序，是提升国家中心城市功能的必由之路。

城市秩序来自城市管理。因此，城市秩序维度，就是城市管理维度。在一个发达的、市场化的城市社会中，政府的主要职责就是管理好城市。广州作为国家中心城市，需要针对薄弱环节，切实重视城市管理，要把建立良好的城市运行秩序，放到国家中心城市功能能否正常形成和发挥的战略高度来认识。第一，加强城市管理的硬件建设。城市管理需要配备必要的硬件，如场所建设、设备人员配置等，否则，城市管理只能是“巧妇难为无米之炊”。第二，加强城市管理法制建设。新加坡等国家的经验证明，城市管理需要依靠法制，特别是因某种机遇而在短时期内实现经济快速起飞的国家和地区，由于缺乏长时期的现代文明熏陶，市民素质的提升与经济起飞不同步，因此，更加需要依靠法制的强制性来实现有序的城市管理。第三，加强社会管理创新。社会管理包括养老、医疗、救济、家庭婚姻等，是城市管理的主要内容，也是社会公共服务的主要内容。而且社会越往前发展，社会管理就越重要。社会管理在我国是一个薄弱环节。要加强社会管理需要进行体制机制创新，如鼓励、规范建立社会组织，推进政府购买公共服务等。第四，提高城市管理的信息化水平。将提高城市管理的信息化水平，作为建设“智慧广州”的重要内容。第五，注重城市的精细化管理。城市精细化管理是指对城市管理各个工作环节实施信息化指挥、网格化管理、精量化定责、精准化操作，并采取合理调配资源、优化工作流程、细化管理标准、完善考核体系等措施，建立与之相配套的一系列规章制度，实现城市管理数字化、标准化、常态化、全覆盖。

4. 城市文化维度

城市文化是一座城市之所以持续发展、之所以千年不衰的精神力量，是吸引包括人在内的各种发展要素集聚于城市的内在凝聚力，是城市综合竞争力的深层决定性要素。文化引领功能是国家中心城市的重要功能。文化引领功能不仅对辐射区域进行文化引领，同时也是国家中心城市各种功能中最深层次的功能，文化引领功能对其他功能具有导引作用。党的十七大报告中也指出，“当今时代，文化越来越成为民族凝聚力和创造力的重要源泉、越来越成为综合国力竞争的重要因素”。从这个意义上看，国家中心城市最终要以文化论输赢。

发达且具有特色的城市文化对于国家中心城市建设意义重大。首先，有利于提升城市产业和产品的市场知名度和附加值。当今时代，文化已经紧密地与经济融合在一起。例如，美国西部牛仔文化与牛仔服装、万宝路香烟，新西兰的环保文化与新西兰乳制品，日本人精益求精的工作传统与“日本制造”，广州的饮食文化与“食在广州”等，充分表明经济借文化开拓市场，文化借经济传播价值。其次，有利于宜居城市建设。城市是文化的容器和记忆体。一个城市的文化气息，能够最充分地反映在城市的建设之中。在发达、健康的城市文化引领下，就一定能够建成一个具有民族文化特色的城市，一个具有时代文化特色的城市，一个能够吸引人们前来居住和创业的宜居城市。再次，有利于国民素质的提升。文化是人类文明进化的结晶，人类创造了文化，但是文化又可以熏陶人，塑造人，在这个意义上，人又是文化的产物。因此，发达健康的文化，可以提升国民素质。而国民素质的全面提升，是国家中心城市的核心竞争力，是建设国家中心城市的最终目的。

虽然国际大都市的文化精神有共性的一面，如开放、创新等，但一些典型大都市，也在发展的历史长河中形成了自己独特的城市文化、城市精神。正是这些独特的城市文化支撑这些大都市在经久不衰的发展中形成了自己的特色。如纽约是一个典型的移民城市，其文化精神体现为“宽容、融合、扩张、整体”，也即“多元整体”与“个人主义”的有机结合。东京是一个多地震灾害的岛国都市，资源的对外依靠性使这个城市形成了危机意识，因此，“心存危机，行之有序”便是东京的城市精神文化。由于老牌英帝国的历史与传统，“古今和谐，天人和谐”、“理性与自由”就成了伦敦的城市文化精神。而“独立民主、敬业乐群、仁爱礼让、廉洁奉公”则最能代表新加坡的城市文化精神。我国上海近代以来的发展特色，如商业冒险精神、精益求精的经营风格等，决定了其文化精神就是“海纳百川、追求卓越”。

广州这座城市从其诞生的那个时代起，由于其特殊的地理位置，就决定了是一座中国对外开放的前沿城市。在2000多年的发展中，形成了自己独特的城市精神文化。近年来，有关方面将广州文化概括为“四地文化”，即海上丝绸之路发祥地、中国民主革命发源地、中国改革开放前沿地、岭南文化中心地。这种将广州的历史发展主线与广州的文化特色结合起来的概括，应该是准确的。但我们还可以从另外的角度来描述广州的城市精神文化，如高度包容的开放文化，不尚空谈的务实文化，不屑守旧的时尚文化，反对迷信的科学文化，反对封建等级的民主文化，追求和睦的和谐文化，等等。这些文化精神，支撑了广州过往的发展，也将在与时俱进中引领广州国家中心城市的建设，将对国家中心城市功能的形成与发挥，起积极的作用。

由于历史上广州主要是一个商业城市，在城市文化的发展过程中，也形成了一些对国家中心城市建设不利的文化元素。比如急功近利、小富即安、缺乏工业精神、食利偏好等。因此，我们在制定提升广州国家中心城市功能的战略和策略时，就必须具有自觉的城市文化思维，引导有利于国家中心城市功能提升的文化氛围的形成。（四）三大战略突破口

基于以上总体思路和战略维度，今后广州在提升国家中心城市功能的基本路径上要选择下列三大突破口：

1. 重点突出“国际商贸中心”的龙头引领作用

要发挥广州的比较优势，将国际商贸中心建设作为建设国家中心城市的首要目标和任务，突出“国际商贸中心”在提升国家中心城市功能中的龙头引领作用。要通过大力发展商贸业，带动现代物流、金融保险、商务会展、专业服务等现代服务业的大发展。通过大力发展商贸业，降低物流成本，广泛开拓市场，提高制造业的竞争力。（1）“商贸中心”始终是广州城市发展的最大优势

从城市发展历史看，广州是国际知名的、千年不衰的商业贸易中心城市。秦汉时期，广州已经成为港市。三国时期，成为“海上丝绸之路”的起点。到明清时期，广州曾经成为我国唯一对外通商的口岸。由于贸易量大，纳税丰厚，成为“金山珠海，天子南库”。新中国成立后，以“广交会”为标志，广州成为我国最具代表性的对外贸易城市。

从城市的文化特色看，广州是岭南文化的中心地，而岭南文化中所蕴含的“公平竞争”、“开放包容”等，就是广州千年商业繁荣的文化底蕴。

从城市发展阶段看，“商贸中心”是广州现阶段城市功能演进的必然选择。纵观世界城市发展的历史，大多经历了由建立在农业社会基础上的初级商业贸易中心到工业品制造中心，再到现代商贸金融中心的过程。广州历史上也是一个以农业、手工业以及港口贸易为依托的商业城市。新中国建立后，广州工业经济高速发展，广州城市经济的主导产业由商业迅速让位于工业。但是，伴随着改革开放以来广州工业制造业的高端化和远郊化，广州中心城区的“退二进三”，以及珠三角工业化和城市化的突飞猛进，广州成为现代商贸金融中心的必要性和可能性已日益凸显。

从比较优势看，“商贸中心”是广州国家中心城市发展的最大优势。一个国家中心城市，在具有综合服务功能的前提下，也必然具有建立在比较优势基础上的优势功能。北京的首都地位，决定了其具有独享的政治、文化、教育以及总部集聚的优势。上海由于其优越的地理区位、雄厚的经济基础，以及中央的区域经济布局及其政策配套，中国最大的经济、金融、航运中心城市非其莫属。广州虽然要形成综合服务功能，需要建立综合性产业体系，要发展包括高端制造业在内的多种产业，但广州最大的比较优势在于发展商贸业。除了历史和文化的因素外，广州还具有以下比较优势：第一，拥有巨大的本地与外围消费市场。广州地处珠三角的核心。在珠三角地区，常住人口超过4500万，2009年人均GDP已逼近10000美元，已经形成了巨大的消费市场，消费拉动经济增长的效应越来越明显。随着购物环境的改善和出入境的便利，香港、澳门的居民来广州购物消费的人群也有增多的趋势。此外，广州还拥有巨大的外围消费市场。在环珠三角地区，包括珠三角以外的广东其他地区，福建、江西、湖南、广西、海南等与广东邻近的广大区域，随着城际铁路、高速铁路、高速公路等快速交通条件的形成，到广州购物消费的人群将趋于增多。第二，市场体系发育成熟。广州发育成熟了一大批在华南、在全国有巨大影响力的专业市场，如电脑及其配件市场、服装市场、皮具市场、纺织品及其原料市场、茶业市场、进口水果市场、花卉市场、家具市场、装饰材料市场等。这些专业市场从样品展示、价格谈判、包装运输到金融保险服务等，形成了比较成熟的运作机制。第三，产业基础雄厚。以批发、零售、物流、会展等为主体的商贸服务业始终构成广州经济的第一支柱和最大优势。2008年，广州商贸服务业实现增加值达2350亿元，占全市GDP的比重接近30％，几乎占据第三产业的“半壁江山”。从全市经济内部各行业比较，商贸业无论是产值占比还是就业人数、企业数占比，均达到全市的30％左右。同时，从五大国家中心城市横向比较看，广州的经济总量虽远低于上海、北京，但其商贸业规模几乎与这两个城市相当，且无论是产值比重、就业比重还是经济增长贡献率，广州商贸服务业均居五大城市之首。2010年10月《福布斯》公布的中国最佳商业城市，广州超越上海而据第一名。第四，具有“广交会”这一独一无二的商贸平台优势。广州“广交会”号称“中国第一展”，在中国外经贸发展中地位举足轻重，在世界上也很有影

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