作者：郭圣莉,尹露
出版社：上海交通大学出版社
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城市基层社区体制的构建与变革——上海社区治理40年试读：
前言
改革开放40年来，我国在经济、社会等各个领域取得了举世瞩目的成就。这些成就既表现为经济的快速增长，也表现为社会领域的发展。从经济与社会的关系来看，经济固然是改革开放最先的着力点，这方面的成就也最为显著，但经济的改革始终伴随着社会领域的变革，两者相辅相成，共同发展。事实上，中国的改革开放是一个整体性的系统工程。从宏观上说，没有政治上的改革开放决策，就不会有经济与社会领域的变革和发展。同样，没有经济和社会领域的实践与创新，也不可能有宏观制度和政策的放权改革。从这个角度看，中国改革开放的成就与中国特殊的体制及其系统性推进分不开。
我国的改革开放表现出明显的渐进性，即改革以阶段性整体推进为主要特征，每一阶段都包含着主要问题界定、试验启动、反馈修正、全面推进等几个步骤。在改革推进过程中，中央始终把握着战略性的决策权，根据不同阶段的情况，锁定各个时期的主要问题和任务，不断地调整配套性政策。但这些问题、任务与政策的确定又不是中央独断的，而是建立在试验结果的基础上，试点与示范相结合保证了问题界定的科学性、现实性与政策的可行性；自上而下的项目制实施过程中也存在着地方的变通和部门间的合作，这解决了一元化统治与多元治理之间的矛盾。
本书的研究落脚在社区层面。社区作为社会领域的一个组成部分，要更清晰地理解其变迁与发展的进程，必须将其放在社会的整体框架中。在这一框架中，我们将整个国家视为一个具有反馈机制的系统，社区是其中新生长出来的一环。社区作为一个外来词汇，虽早已被学界引入，但它真正成为社会性话语进入城市管理体系却是在改革开放后。与其说社区是经济改革的产物，不如说它是与经济改革和社会发展相伴生的结果。它最主要的特征是从始至终都以服务于改革开放为目标，这使得中国的社区发展具有较强的行政性或国家性，而缺少社会学意义上的社区本位特征。上海的社区建设因其强行政性、高效性、规范性的特点而成为透视我国社区发展的典型代表。
1999年前后，民政部在继社区服务之后提出社区建设，上海模式、江汉模式和沈阳模式是最突出的三个典型。后两者因其在社区层面上以基层民主为导向、带有一定的分权性质的制度设计而获得学界和一些管理部门的认可，认为它们代表着基层民主发展的新方向，具有革命性的先导作用。上海模式则被视为强行政性和高资源依赖性的代表，这源于上海“两级政府、三级管理”等城市管理体制的整体性构建与变革。“两级政府、三级管理”体制，本质上是通过“权力下沉”，加强街道的权能，将街道变成了事实上的一级政府，这使得上海模式不可避免地带有行政性特点，这也是其被质疑的原因。但上海模式中的街道所具有的准政府性和基层性，使其既可以保证党和国家以及市、区大政方针的有效落实，保障改革措施的落地执行，协助推动市、区经济社会发展，又可以街道为主导，结合宏观社会建设体系，配套建立本辖区内的基层社会保障体系，维护区域的稳定与秩序。在这样的体制中，街道、居委会是基层社区的核心组织。要保证这一体制的有效运行，街道必须不断地加强对居委会的管理，优化资源配置，提升人员素质。可以说，这一以街道社区为基础的城市管理体制，是上海城市管理改革发展的核心轴。
随着改革进程的推进，上海不断地围绕这一核心轴进行适应性改革，如从“两级政府、三级管理”转向“两级政府、三级管理、四级网络”时，正式把居委会纳入其中，网格化、“大联动”、信息服务中心、社区服务中心等的构建，均是围绕这一核心进行拓展和调整。在这一过程中，社区从来都不是一个独立的面向。从另外一方面来说，以街道为管辖范围也构建出了改革后的基层社区体制，这一体制也具有自我发展的价值与功能，显示了行政性与社会性的某种统一。2014年，上海“1+6”文件的出台，以及随后进行的上海社区治理体制改革，才逐渐改变以街道社区为轴心的发展路径。上海社区治理的体制改革最重要的方面是对街道职能的调整，即街道不再承担经济功能，全面转向公共服务与管理。这对上海模式来说，将产生质的影响。街道经济职能的去除，从表面上看，只是改变了街道的职能，使街道能够更加专注于公共服务职能。但实质上，这一职能的上收可能意味着建立在街道准政府基础上的社区管理与发展体制的瓦解。这一方面有可能为具有社会学意义的社会、社区发展提供相应的空间与机会；另一方面也有可能使上海城市管理体制更具有集权色彩。至于上海模式在实践中的最终走向，则受到多重因素的影响，如党和国家的大政方针、宏观经济与社会环境以及中观、微观上的具体机制建构等。
总之，如果跳出国家与社会（社区）、行政与自治等二分法，从中国的具体实践出发，看到中国体制的独特性，我们就会对改革开放40年来社区的出现及其发展有了新的理解。上海的社区建设模式具有鲜明的中国特征，是中国社区建设的典型代表，是内置于国家整体性发展系统中的。本书旨在对上海社区治理40年的变迁进行梳理、总结与分析，从而提炼出影响其变迁发展的核心要素，揭示其背后的内在逻辑和创新机制。因此，我们聚焦于上海，但分析视野中既包含上海，也关照全国，既专注于社区，也延伸至宏观社会，只有如此，才能识别出上海的特点，也才能真正理解上海社区建设的模式，真正理解中国改革开放的总体进程。第一章绪论
改革开放40年来，上海的城市社区治理发展和创新成果显著，呈现出领先性和探索性的一面。回顾上海社区40年的发展，将其置于改革开放的宏观背景下，对于梳理上海社区治理整体发展脉络具有重要意义。
本章首先提出了本书的关键问题，即上海社区治理的整个过程是怎样的？上海社区治理的特征是什么？上海社区治理特征出现的关键性因素是什么？其次，本章进一步界定了城市社区治理的基本概念，并对国内外与城市社区治理有关的文献进行评述。最后，提出本书的分析框架，即整体性治理分析框架，同时勾勒出本书的研究蓝图，总述其研究内容。第一节改革开放40年上海城市社区的发展与关键问题
改革开放40年来，上海的城市社区治理取得了显著成效。受独特的区位优势以及政治、经济地位等因素的影响，上海在全国城市社区发展过程中总是充当先行先试的“先遣兵”角色。上海在20世纪90年代试行并确定了“两级政府、三级管理”的城市管理体制。在这一体制框架下，发展出社区建设的上海模式，成为全国各地学习的样本。此后，在国家战略和中央政策要求的整体推进下，上海结合自身特色不断地进行社区治理的体制机制创新。在国家层面，上海的一些既有经验得到中央政府及其相关管理部门的重视和认可，上升为国家政策，在全国推广。同样，其他地方的先进经验也成为上海社区治理体制机制创新的资源。这样的一个过程使得改革开放40年来上海的城市社会始终保持韧性与活力。这一循环往复的过程，并非西方国家的“国家—社会”理论所能涵盖，也非传统双轨制可以完全解释。因此，我们需要回到上海城市社区治理的纵向历史进程中去找寻答案。一方面梳理上海城市社区治理40年的发展经验，对上海各地区在社区治理发展过程中的创新经验进行比较，总结其特色，并加以提炼；另一方面，与全国整体性发展过程进行比较，以更加清晰地发现上海城市社区治理运行的内在逻辑与创新机制，突出上海的地域特性。一、改革开放上海城市社区治理的发展过程与成效
上海40年的社区治理过程复杂，很难简单概括。对于上海社区治理阶段的划分，因划分标准的不同，学界也有不同意见。有学者将上海社区建设区分为三个阶段，即20世纪80年代到90年代初的起步阶段，20世纪90年代初到90年代中期的拓展阶段，1996年上海首次城区工作会议后的深化阶段。目前，一般认为城市社区在中国的发展经历了从社区服务到社区建设，再从社区建设到社区治理的发展过程。如徐道稳从社区管理体制改革的内容视角将社区的演进划分为三个阶段，即社区服务、社区建设和社区工作站的设立。刘继同从城市社区发展与社区结构变迁的视角将社区演进划分为六个阶段，即普及社区概念、改革传统社区体制、建设新型社区体制、完善新型社区组织、发展社区服务体系，以及真正以人为本，全面发展社区居民能力、潜能和实现社会发展现代化阶段。袁方成等从政府与社会的行动过程视角将社区建设划分为“行政化阶段”与“行政化与社会化结合”两个阶段。张必春等从居民主体性视角将1949年后的社区建设划分为三个阶段，即政府包办阶段（1954—1990年）、给予式服务阶段（1991—2012年）和增能式服务阶段（2013年至今）。宋道雷则将中国的社区治理分为四个阶段：第一，基础设施建设配备阶段，称为动“物”的阶段；第二，社区居民参与社区治理阶段，称为动“人”的阶段；第三，调动资源参与社区治理阶段，称为动“资源”阶段；第四，社会组织参与社区治理阶段，称为动“专业”阶段。他以上海为例，认为城市化的迅速推进使社区中的许多问题已经不是仅仅依靠政府、居委会、居民等主体就可以解决的，因为这些主体只能提供一般化的公共物品，不能做到社区治理“精准化”。社区遇到越来越多的专业化治理难题，需要专业化的社会组织介入，从而推动中国的社区治理朝着专业化方向迈进。而以社区治理的主体标准划分，以上四个阶段可以分为两个大的阶段，即政府主导的社区治理阶段和政府、社会、居民甚至市场等多元主体互动的社区治理阶段。总的来说，中国的社区治理是从社区服务起步，经过社区建设走向社区治理。
就上海而言，其社区建设与发展既有与全国其他地方的共同点，又有其独特性。本书的研究聚焦于上海，且聚焦于改革开放后的上海，落脚于改革开放之后的上海社区治理进程。上海的社区治理形成了自身独具特色的模式。上海模式的构成要素包括“两级政府、三级管理”、党建引领、以街道为社区单位等，表现出强行政性、高资源依赖性等特征。对于城市管理来说，这一模式具有较高的效率，有力地保障了上海经济社会的发展。与同时期其他地方的社区建设模式相比，上海模式在时空上更具有内生性、连续性和整体性。
第一，上海模式是为了适应改革后的城市管理需要进行的系统性构建，从改革初期的街居经济起步，逐步发展形成了“两级政府、三级管理”的城市管理模式。具体而言，1995年上海正式提出“两级政府、三级管理”的行政构架，街道由最初在单位行政体制中的辅助性角色转变为对地区范围内的公共事务实施全面管理的角色。这一模式的核心是以街道为范围构建基层社区体制，既成为上海城市管理中的一个基础单元，也以街居组织体系为核心构建了以社区为中心的发展体制。
第二，围绕着居委会等社区组织，形成了相对完备的社区管理和服务体系。1995年，上海市在确立“两级政府、三级管理”体制时，首次把居委会主要岗位列为事业编制，这反映出行政因素向基层生活的渗透。随着社会事务不断由单位转移到居住区，居委会在社会事务管理上的重要性不断上升，在2000年前后形成了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市行政构架。这一体系既是管理性的，也是服务性的。其体系建设包括两个方面：①物资输入，即为居委会配备工作用房，为居民开展活动配备物理空间，以及为居民服务供给提供公共场所等，后发展到社区服务中心、社区文化中心、社区卫生中心等配套建设。②组织建设，即通过持续增加投入，加强居委会的组织和人员建设。一方面，建立一支能动性强的组织队伍，通过优化人员配置，提高居委会队伍的专业化、年轻化水平。另一方面，不断地激励居民参与社区事务，将社区中的能人调动起来，使其成为社区治理的骨干力量。上海的楼组长体系从早期的核心志愿者团队发展到后来的楼宇自治，与居委会一起成为社区基层治理体系的重要组成部分。
第三，以“两级政府、三级管理”为轴心，不断地进行适应性的扩展，这些扩展既有纵向的也有横向的。在纵向上，从三级管理扩展到四级网络管理；在横向上，注重政府体制内部的协调。在此过程中，围绕着社区治理，初步形成了“党委领导、政府主导、社会参与、法治保障”的共治共享治理格局。随着改革的深入和经济总量的提高，上海在前期社区治理的基础上，进入社会多方参与的阶段。一方面，城市化的迅速推进，使社区中的许多问题无法仅仅依靠“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体系来解决，需要社会多方的合作；另一方面，社会分化产生了新兴的社会团体，形成了专业化的社会组织，随着政府职能的转移，政府购买服务体制的完善，越来越多的社会组织介入社区治理之中，在党的统一领导下，初步形成了以党建引领为核心，政府主导下的多方参与的社区治理格局。这一发展既是改革开放的产物，也为改革开放提供了保驾护航的作用。
第四，2014年，上海根据“一号文件”形成了社区治理创新体制，对上海模式进行了框架性调整。其核心在于取消了街道的经济职能，从基层社区管理体制走向社区治理体制。这一职能上的变化，以强化街道的公共服务性为中心，有利于民生服务体系的完善，并为社会学意义上的多元参与拓展了空间，但也可能改变街道在社区治理体制中的主体性角色，使以街道为辖区的社区体制的发展受到影响。这一具有质的意义的改变，仍然是在上海市范围内对以街道为范围的社区体制的全面改革与调整，并配以资源、人事等方面的改革，体现了上海模式整体性与系统性的特征。因此，本书认为，社区治理过程中的上海模式是以社区体制的构建与改革为中轴展开的。二、研究的关键问题
上海的城市社区治理自改革开放以来，取得了显著的成就。作为改革开放的前沿城市和社区治理的领先地区，上海的社区治理一直是学界的研究热点，形成了大量的研究成果，获得了各方肯定，但其强政府色彩也一直受到批评。理论上对强政府色彩的上海模式也有很多解释，国家—社会理论、精英主义理论、多元主义理论、社会资本、政策关系网络等构成了解释上海社区治理发展的理论簇。本书在参考这些研究的基础上，将上海社区治理纳入改革开放的宏观背景下，通过对改革开放后上海社区治理的梳理与总结，试图回答以下问题：①上海社区治理的总体过程是怎样的？即梳理、总结上海社区治理的实践过程。②上海社区治理的特征是什么？即将社区治理放在改革开放40年发展进程中，通过纵向与横向比较，总结上海社区治理的特征。③上海社区治理特征出现的原因是什么？即回答上海为什么会有这样的特征，其关键性因素是什么。
为了达到以上目的，我们需要进一步解决以下问题：①在上海城市社区治理变迁的过程中，哪些是政府主导的产物？不同层级的政府分别实施了哪些政策与举措？②上海社区治理中的社会影响因素有哪些？社会、经济因素对上海社区治理体制的形成有何影响？③就上海来说，哪些城市社区治理创新实践是源自内部创新？哪些是来自国家政策的引导？哪些是借鉴其他地区的经验？上海的社区治理措施有哪些上升为国家政策？有哪些推广到其他地方？
为回答以上问题，本书首先从史实出发，基于文献进行史实的梳理，进而展开比较研究。本书首先抓取上海社区治理过程中的重大事件和其具体治理过程。其次，在事件分析的基础上进行特征的总结与机制分析。再次，深入到上海各区、各街道，进行不同地区之间的比较，一方面为上海社区治理史提供具体的案例；另一方面，进行区街治理的比较，通过解释性的实证研究，挖掘上海城市社区生长发育的机制及其总体逻辑。最后，提炼上海城市社区治理的特殊性。改革开放之后，上海的社区治理在每一个阶段都有其特色，具有领先性、实验性特征。上海的社区治理一直受到全国的关注，其治理经验有的通过上升为国家政策辐射全国；有的则通过不同地方的主动学习，影响其他城市与地区；有的则仍然成为上海自身特色。如上海的社区主要界定在街道层面，这一点之所以成为上海模式的特点，是因为上海模式是建立在社区体制基础之上的。这一以街道为范围，以街居为核心组织的社区体制不仅具有强行政性，而且具有实体化倾向，成为上海模式的最主要特点。而这一体制是如何形成的？其运作的条件是什么？上海的哪些经验被推广到外地？哪些持续在上海本地发挥作用？这些都是非常有意义的问题，从中可以发掘国家与地方间的互动机制，以及不同地方治理环境的差异。第二节关键概念界定一、城市社区“社区”原来是社会学的基本概念，目前已成为主流的政策话语和家喻户晓的日常话语。一般认为，“社区”概念出自德国学者滕尼斯1887年的社会学名著Gemeinschaft und Gesellschaft，英译名为Community and Society。20世纪30年代，我国社会学家将其翻译为《共同体与社会》。滕尼斯对人类结合形式做出了“共同体”和“社会”的抽象二元划分法。得益于他的启发，有学者将社区视为一个客观存在的研究主体和对象。共同体的本质是指由“本质（自然）意志”（表现为本能、习惯和记忆）推动的，以统一和团结为特征的社会联系和组织方式，它以血缘（家庭）、地缘（村庄）和精神共同体（友谊或信仰团体）为基本形式。在滕尼斯看来，“社区”与“共同体”的内涵是一致的，只是表征的角度不同而已。滕尼斯在提出“社区”这一概念时，强调的是社会共同体、团体，并没有强调其地域性。第一次世界大战后，社区研究在美国兴起，“可以说，早期美国社会学的历史，就是一部社区研究的历史”。美国学者查尔斯·罗密斯把滕尼斯的“社区”翻译成了英文“community”，区别于滕尼斯的“社区”概念，罗密斯界定的“社区”概念不仅包括社会生活共同体，而且包括地域生活共同体。
从20世纪初到20世纪中叶，美国学者对不同类型的城市社区及其变迁做了深入研究，社区的概念不断得到拓展。美国早期的社会学家葛尔宾在《一个农业社区的社会解剖》中提出，乡村社区由其贸易范围来决定。美国芝加哥大学社会学系教授帕克与伯吉斯《城市：有关城市环境中人类行为研究的建议》一书中，将城市界定为一种社区，是一种思想状态，是文化和传统的一种载体。1936年，帕克发表《人类生态学》一文，强调了“社区”概念中的“地域、一定数量人口和互动性关系网络”这三个要素，并基于此发展了人文区位学理论。由此，社区概念的地域性、区域性色彩得以凸显。美国社会学者对社区的研究在这段时间取得了丰硕的成果。例如，路易斯·沃斯的《作为一种生活方式的都市主义》，威廉·怀特的《街角社会：一个意大利人贫民区的社会结构》。另外，纽约社会学家林德夫妇出版了《中镇：当代美国文化研究》。“二战”之后，美国的社会学经验研究又反过来影响德国、法国的社会学界，从而由不带“地域”含义的社区逐渐向地域共同体靠拢。对社区概念的界定，学界有众多不同意见。杨庆堃于1981年统计发现学界有140多种关于社区的定义，主要有以希勒、塞尔兹尼克为代表的“群体说”，以戈夫曼为代表的“场域说”，以沃伦为代表的“系统说”。“社区”一词于20世纪30年代经美国传播到中国。费孝通等燕京大学社会学系的部分学生首次将“community”译为“社区”。此后，社区研究逐渐成为中国社会学、政治学、经济学等学科的重要研究领域。社会学、政治学、经济学分别从地域、人口、利益关联性、行政区划的独立自治性、公共产品消费单元、心理认同等要素对“社区”进行界定。费孝通将社区概念表述为“社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一地域里形成的一个在生活上相互关联的大集体”。郑杭生认为，“社区是进行一定社会活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类生活群体及其活动区域”。黎熙元、何肇发认为，“社区就是区域性社会，换言之，社区就是人们凭感官能感觉到的具体化了的社会”。林尚立认为，“社区实际上是人们在一定生活空间内所形成的以一定的区域为单位的社会共同体”。由于存在着“事实”和“价值”两个层面的社区观，有关社区的定义在社会学、政治学等领域始终存在着争议。
关于城市社区的界定，中国学界与政府部门的界定也是有分歧的。从目前的城市社区研究来看，学界关心的是本体论上的“社区”研究和方法论意义上的“社区研究”。前者将“社区”视为一个以社会团结为特征的、具体的客观对象来研究，后者则将“社区”看作一个多元主体互动博弈的特殊社会场域和理解其他理论问题的“透镜”。从本体论来看，一般将社区看作一个有共同特质并且形成一定社会联系和进行社会互动的共同体。注重共同的文化与价值观，不仅包括血缘、地缘和业缘关系，还包括超越社区地域的某些共同体，如信息时代的网络交往共同体，它是相对于传统社区的“陌生人社会”，不过分强调地域的界线。有的学者认为“一个街道办事处所辖的范围大致就是社区的地域空间”。为了淡化社区的行政区划色彩，许多学者称其为“街区”。有的学者指出，社区在很大程度上已成为街道办事处以及居委会这些基层管理机构的代名词。而政府部门实际关心的社区是区域性“社区建设”的结果和成就。2000年，民政部在《关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出，“社区是指居住在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。城市社区是指街道办事处所辖区域还是居委会所辖区域，在实际社区建设中也是不统一的。如“沈阳模式”将居民区视为社区，而“上海模式”的突出特征之一是以街道范围划定社区范围，南京鼓楼区则将区的范围定位为社区的地域空间等。学界对社区概念的界定未形成共识，而理论研究与政府部门实践之间的张力，推动着社区研究的螺旋式上升。
本书将城市社区界定为：在一定城市地域范围内，人们基于共同的利益和需求、密切的交往而形成的具有较强认同的社会生活共同体。因为本书以上海的社区治理史为研究对象，所以社区范围也界定为街道范围内的街居空间。二、城市社区治理
在经济全球化、世界范围内的“结社革命”以及新公共管理主义的冲击下，传统的国家政府统治逐渐表现出被多元主体共同参与的全球化治理所取代的趋势。自世界银行1989年首次使用“治理危机”一词以来，“治理”迅速在政治学、管理学及行政学领域得到广泛使用。全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》的研究报告中对治理进行了宽泛的界定：“治理是或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程。”塞纳克伦斯从政治学的视角提出“治理反映这样一种观念，各国政府并不完全垄断一切合法权力，政府之外社会上的一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节”。英国学者罗西瑙从公共管理学的视角来界定治理的含义：“与统治相比，治理内涵更加丰富，它包含正式及非正式机制，随着治理范围的扩大，各主体能够借助其中的机制满足各自的需要并达成各自的目标。”由此，治理概念迅速传播，并形成社会科学解释的范式。它之所以发展如此迅速，是因为在学科发展上，它“破除了传统的两分法思维，既包含了制度分析、经济分析和文化分析的许多内容，又在相当程度上克服了其他方法的缺陷”。在实践层面，它强调国家与公民的合作，对于改善国家与社会关系，“寻求善治的制度平台，转换公共政策制定模式，摆脱市场化进程中公共管理的低效和失败”有着十分重要的借鉴意义。
而治理理论进入城市社区场域，则有其特定的背景。20世纪七八十年代，由于经济危机和福利国家的失效，发达国家的国家治理理论先后受“新自由主义”与“社区主义”的影响，进而影响到社区治理的理论与实践。二战以后，伴随全球化、城市化、信息化的发展，发达国家的社区陷入衰落境地。20世纪末，西方发达国家掀起新一轮的社区复兴运动，自下而上地带动居民参与社区治理。20世纪90年代，西方的“新自由主义”与“社区主义”融合，重新找回了社区，社区治理被赋予新的内涵。学者们理解的社区已不单纯局限于国家责任还是市场责任，而是代表着公私部门界限渐趋含糊的统治风格。此后，西方社区治理理念被引入中国，结合中国实践，社区治理的概念内涵得到拓展。在中国，社区治理可以看成是治理理念在社区层面的应用，或简单说是对社区范围内的公共事务进行治理的过程。社区治理被视为社区范围内不同主体依托各自资源进行的相互作用的模式。社区治理是一种集体选择的过程，是政府、社区、企业、非营利组织、居民之间的合作互动过程，是通过合作、协商确立共同的目标而实施的对社区事务的管理。
基于以上国内外关于社区治理概念的界定，本书将城市社区治理界定为：社区多元化主体整合社区资源，以公开讨论、平等协商、沟通谈判及妥协互让等多样化的方式，反映公共利益诉求，实现公共利益分配，强化社区功能、增强社区活力、培育公民对社区的归属感的过程。其内涵包含四方面的内容：一是社区治理主体的多元化。尽管政府在社区治理过程中依然会发挥决定性的作用，但是政府不是社区治理的唯一主体。在政府之外，还有其他治理主体，包括街道办事处、社区中的党组织、居民委员会、中介组织、非营利组织、业主委员会以及社区成员等。它们彼此之间以及同政府机构建立起多种多样的协作关系。二是治理内容的扩大化。社区治理的内容可以概括为秩序与服务两个维度。秩序层面涉及社区内的行政管理、社区权力结构、社区安全、社区环境等；服务层面涉及社区公共物品的供给、公共服务的完善、社区公共卫生管理、社区福利分配、社区纠纷调解等。三是治理方式的多样化。社区治理的方式逐步实现“去行政化”，通过公开讨论、平等协商、沟通谈判以及妥协退让等多样化的方式吸引社区居民参与到社区治理中来。四是社区治理绩效的可测评化。社区治理的愿景目标包括社区功能的强化、社区活力的激发、社区居民公共利益的实现、对社区的心理认同等，可以用公平、效率、回应性等指标对上述目标的完成情况进行测评。第三节国内外研究现状评述
本书的关键词为“社区治理”“实践创新”，因此，研究综述也围绕上述关键词展开。首先，本书对国外有关社区治理的理论传统或研究范式进行回顾与梳理，尤其是在回应中国基层社会现实问题方面的恰适性和限制性，凸显中国社会治理的理念变迁和实践改革特点。其次，具体分析当前中国社会治理中的基层治理基本理论、基层治理的体制机制变迁，更进一步梳理社区治理的经验，探寻在我国社区治理发展的框架下社区治理体制和机制的运行状态。最后，对我国城市社区治理实践研究进行必要的梳理和整合，特别是有关上海模式的特色实践和不同区域的治理创新，以期能够回应社区治理的理论观点并探讨具体实践的特征及背后的运行机制。这对总结我国城市社区治理的不同模式，检验具体实践的科学性和可持续性具有重要的现实意义。一、国外城市社区治理理论综述
西方国家工业化、城市化进程较早，失业、贫困等各类社会问题显现较早，社区治理都是以解决社区问题为导向。社区治理的目标就是为了满足市民需求、寻找所需资源、采取行动、发动居民参与和提供公共服务。自1601年英国颁布《伊丽莎白济贫法》确认政府对受灾者的救助责任开始，到18世纪末德国汉堡福利制度明确社区是城市实施救助和济贫的单位，再到二战前后发达国家建立福利制度，如著名的“睦邻运动”，主要是协同社区力量和其他社会组织共同实施。1957年，联合国倡导实施社区发展计划，英国、美国、加拿大、澳大利亚等国家率先推行。1960年，美国政府首开先河—推行“反贫穷作战计划”。此后，英国实行社区发展计划，其他一些发展中国家也非常重视社区治理并制定了各自国家的社区发展计划。如印度政府与民间机构密切合作，创造机会使人们能互相支持，避免冲突。联合国为此举行多次研讨会，发表了《社区发展与有关业务》（1960）、《都市地区中的社区发展与社会福利》（1961）、《社区发展与国家发展》（1963）等研究报告。世界各国政府均较为重视社区发展，这也推动了社区治理理论研究的深入。
西方社会学和政治学理论围绕着政府、市场和社会展开的社区建设的理论研究和实证研究都相对成熟。从最初的理论重点集中在社区集权、精英统治等方面，到20世纪中叶以后新公共管理、新公共行政和新公共服务理论的出现，再到20世纪90年代公民资格理论、社群主义和治理理论的兴起，尤其是治理理论被引入社区发展和基层公共管理体制改革的实践活动后，运用现代治理理念对社区管理体制及公民参与社区治理过程和地方分权的研究再度成为西方学界的热点。社区治理可以看成是治理理念在社区层面的应用，治理被引入社会管理意味着对传统行政管理体制和统治模式的批判与反思，此后，必然要对公共事务管理进行理论和制度创新。社区治理是社会利益多元化时代社区公共管理的新理念，而现行的社区公共管理体制中存在的诸多问题，也在客观上要求实现社区治理结构的转型和重塑。社区治理的理论范式主要有以下五种。（一）精英主义治理理论
精英主义是阐释政治与社会的权力结构、特征及其发展的一种理论。精英主义理论的逻辑起点是社会异质性，即首先承认在人类社会中社会资源分配的非平等性，进而肯定在政治权力领域少数人统治多数人现象的普遍性与必然性。由此，精英理论从权力分配不平等这一事实出发，区分了寡头精英和芸芸众生。在对民主治理的看法上，精英主义理论认为民主实质上是一种少数精英治理，并不是多数人的治理。精英主义理论的兴起反映了西方思想界对大众民主的兴起持保守态度，这一理论虽不排斥民众参与，但更主张强势精英的控制，并试图以精英主义来对抗大众民主的潮流。精英主义理论中的这种偏激思想受到多中心主义、社会主义等思潮的批判和挑战。
尽管如此，精英主义理论还是被广泛地运用于城市社区治理的研究之中，而且对于城市社区治理的初创时期来说功不可没。城市社区治理始于西方，源于解决日益严重的经济、社会问题的需求。这些问题的解决，要在短期内有成效，就必须依赖于组织结构相对有凝聚力的、封闭的且经济实力雄厚的上流精英阶层。而在资本主义国家，上流精英阶层实际上就是统治阶层，加强对精英阶层的依赖就是加强对统治阶层的依赖。因此，精英主义理论在城市社区治理的运用中，要求加大政府单方面的控制力度和范围，主张形成一种以政府主导为主的治理模式。（二）公民社会治理理论
公民社会理论形成于17—18世纪，这正是市场经济勃兴和市民资产阶级作为一股新兴政治势力崛起的时代。这一理论的重点是在重商主义和专制主义国家的重压下解放社会和个人，为此需要限制和控制国家权力，争取和坚守社会的独立及其对国家的监控，保障个人自由和权利。可见，公民社会与国家的关系是公民社会理论的核心。在17—18世纪公民社会理论初兴时，公民社会理论家一般都持古典自由主义观念，侧重于揭示公民社会与国家的消极对立关系。当代公民社会研究者在继承这一思路的同时，已经能够更全面地认识两者的关系。人们的一个共识是，公民社会具有相对于国家的独立性和自主性，这是其本质特征。在这个大前提下，有的学者侧重于强调两者关系的消极性或负相关性，即公民社会对国家的监督、制约、平衡甚至对抗关系。这些学者认为，在权威主义国家里，公民社会与国家之间是一种压制与反抗的关系。另一些学者更多地强调两者关系的积极性或正相关性，即公民社会与国家的和谐共存、合作互补、相互渗透、相互参与。这种观点成为当代公民社会的主流倾向，其特点在于注重公民社会的形成，强调公民社会与国家之间的良性互动。公民社会不是对抗和制约国家，也不是取代国家。公民社会不再纯粹是公民自由的庇护所，国家也不再是纯粹的消极工具。公民社会组织和教育公民参与政治，致力于改善国家制度和公共政策，推动国家的有效治理以及民主、平等、自由等基本价值观的实现。而国家则在承认和尊重公民社会独立性、自主性的同时，也积极参与公民社会，为其提供外在的法律保障，对其进行必要的、有限度的干预、调节和支持。“透过这种互动，双方能够较好地抑制各自的内在弊病，使国家所维护的普遍利益与市民社会所捍卫的特殊利益得到符合社会总体发展趋势的平衡。”（三）整体性治理理论“整体性治理”（Holistic Governance）的概念最早由英国约克大学的安德鲁·邓西尔于1900年提出。1997年，英国伦敦国王学院的佩里·希克斯在其《整体性治理：新的改革议程》一书中做了论证，并在1999年和2002年出版的相关专著中具体阐述了整体性治理的基本理念与策略。2005年，牛津大学经济政治科学学院的帕特里克·登力维探讨了整体性治理的必要性与可行性。此外，澳大利亚的彼得·威尔金斯于2002年探讨了责任和协同型政府的关系。荷兰鹿特丹伊拉斯谟大学的克里斯多夫·波利特于2003年介绍了协同型政府，提出了“整体性”方法的概念及评价方法。
整体性治理理论的雏形最早见于1990年安德鲁·邓西尔的文章《整体性治理》，他阐述了控制理论和撒切尔主义，并指出控制在善治中的重要性。佩里·希克斯认为，整体性治理是基于对传统官僚制和新公共管理的批判而形成的行政学范式，是对行政学发展的新挑战。但是作为政府行政改革的新方向，整体性治理环境的形成有待于政治、经济、社会的进一步发展，而“制度化”是其形成的关键。希克斯认为整体性治理的要求是面向三种环境：治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合。帕特里克·登力维批判了新公共管理面临的危机，并指出在已经到来的数字化时代，整体性治理有极大的必要性和可行性。同时，他也指出整体性治理的改革范式也被运用于英国、美国、澳大利亚、新西兰、加拿大、荷兰和日本七个国家。（四）网络化治理理论
网络化治理研究发端、成熟于欧洲，后逐渐扩散到美国，随后引起我国学者的关注，形成了同中有异的网络化治理研究产业。网络化治理指的是政府的核心职责不再集中于管理人员和项目，而在于组织各种资源以创造公共价值；政府的角色不再是公共服务的直接供给者，而应该作为一种公共价值的促动者，在具有现代政府特质的，由多元组织、多级政府和多种部门组成的关系网中发挥作用。
作为一种新的治理范式，网络化治理由斯蒂芬·格德史密斯和威廉·艾格斯于2004年提出。西方学者多从政府和组织两个角度来研究。一是从政府的角度来研究政策网络，认为政府政策的形成是政府与社会部门共同协商的结果。例如，研究利益团体的学者本特利（Bentley）认为政府是一种参与行为者间互动的网络。弗兰德、鲍尔和尤赖特（Friend，Power & Yewlett）在对地方政府的研究中指出，网络是一种政策次级系统，一种专门处理特定政策议题的组织与行为者间关系的安排；政策行为者间的关系既受制于正式层级体制的约束，也深受行为者间非正式沟通的影响；这种政策系统内行为者间非正式的沟通结构便形成了所谓决策网络（decision network）。汉夫和沙乐普夫（Hanf & Scharpf）将政策决定视为政府与社会部门间不同层级与功能领域的公私行为者间的互动结果。由于行为者间的差异，形成的政策决定自会有所不同。二是从组织的角度来研究政策网络，认为政策形成于政府与社会所组成的依赖型的组织形式当中。赫克洛和威尔达夫斯基（Heclo & Wildavsky）提出了政策社群（policy community）的概念，将英国政府部门视作一个具有互信、理性沟通与特殊善意气氛的亲密型社群。之后，汉克拉（Heclo）的研究又进一步提出了议题网络（issue network）的概念，主张政府的决策与行政责任逐渐分散于日益增加的政策中介组织中，非正式的决策结构与沟通协调机制变得越来越重要。本森（Benson）认为政策网络是一个复杂但资源相互依赖的组织集群。罗兹（Rhodes）将本森的资源相互依赖的观点应用到府际关系的研究中，将英国中央与地方政府互动关系的类型分为政策社群/地域社群（territorial community）、专业网络（professional network）、府际关系（intergovernmental network）、生产者网络（producer network）以及议题网络五种形态。
有学者从治理的角度来研究政策网络，认为政策网络是一种特定形态的治理模式。乔丹和理查德森（Jordan & Richardson）将政策网络视为现代政治系统中的一种特殊形态的政府形式，他们认为现代社会的分化、部门化以及政策需求的成长，导致政治负载过重与压力下的治理行为。与上述观点相类似，科曼（Komman）也认为形成政策网络，进行共同治理，是因为当代社会的复杂性、动态性与多元性，政府已无法独立承担治理的任务，必须结合次级系统的能力与资源。波泽尔（Brzel）认为政策网络不仅仅是政策制定过程中的多元行动参与者间可能的互动关系形态，更是一种参与者间动态的相互依赖的结构关系。在这个结构关系中，政策行动允许多元参与主体通过资源与利益的相互依赖与交换，协调彼此的行动。（五）多中心治理理论
多中心理论是美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺·奥斯特罗姆教授（E. Ostrom）和文森特·奥斯特罗姆教授（V. Ostrom）共同提出的。文森特·奥斯特罗姆借用了波兰尼（Polanyi）首先使用的“多中心”一词及其对多中心秩序的理解。文森特·奥斯特罗姆认为波兰尼在其《自由的逻辑》一书中区分了社会的两种秩序，一种是指挥的秩序，一种是多中心的秩序。在波兰尼看来，多中心秩序是与指挥秩序相对而言的，在这种秩序中，许多行为单位既相互独立，自由地追求自己的利益，又能相互调适，受特定规则的制约，并在社会的一般规则体系中找到各自的定位以实现相互关系的整合。在这里，一般规则体系显然成为多中心有序关系的总体框架。在波兰尼的观点中，“多中心的”与“自发的”基本同义，因此，自发性可以理解成多中心的内涵属性，即多中心在产生与发展有序关系方面是“自生的”与“自发的”。可见，多中心秩序的实质性因素是自发性，而自我组织又成为“自生”与“自发”的必然倾向。如果说波兰尼的“多中心”强调的是一种自发秩序的话，那么奥斯特罗姆的“多中心”则更强调参与者的互动过程和能动创立治理规则、治理形态。在奥斯特罗姆的多中心理论中，“建构”才是其理论的应有之意。该理论认为，在处理社会集团和国家关系问题时可以将利益表达权与干预权融为一体。国家在诸如制定法律、税收和最终使用法律手段进行制裁方面享有不容挑战的垄断权力。社会集团在国家和社会行为之间起着中介作用，它既是利益表达机构，同时也是代表国家制度规则的机构。社会集团的合法性和正常运作都有赖于国家的认可。国家对社会集团内部的结构和程序虽不是直接控制，但具有一定程度的影响力。多中心主义通过一种特殊的联系方式把国家和社会集团联系在一起，进行权力和资源的互惠交换，从而构建了一种多元合作方式，实现了国家、社会集团及个人的共同利益。二、国内城市社区治理研究综述（一）国内城市社区治理理论研究
国内有代表性的城市社区治理理论主要包括公民社会理论、社会资本理论、治理理论以及非政府组织理论等。
一是公民社会理论。公民社会由各种非政府组织或非企业组织组成。这些组织以维护自身利益为目标，由社会成员自发组成。就其职能定位而言，公民社会通常被定位于政府组织与市场组织之外的第三部门；就其特点而言，公民社会具有自发性、自治性以及自愿性等特征。根据公民社会理论，社区是公民参与基层民主创新的重要平台，治理中应逐步确立并强化公民组织的作用。利用社区居委会直接选举以及召开社区居民会议等，是公民社会理论在社区治理中的具体尝试。王芳认为公民社会是社区治理的基础和前提，而公民社会理论的时空发展特点决定了我国政府主导型社区治理模式的合理性及必要性。陈伟东、李雪萍从需求和供给的角度，对社区居民需求偏好与社区治理内容供给的平衡关系进行了分析。
二是社会资本理论。社会资本是建立在信任关系基础上的社会成员间的互助关系。它既是一种资源要素，也是一种无形资产。社会资本理论在社区治理中具有重要意义。由于社区是按照地域集中的社会生活空间，是居民生活的集合体，而社区治理以强调公民的核心地位，增进公民福祉、实现公共利益为目标。因此，社会资本理论以推动社会成员之间的关联和信任为基础，在社区治理中起到约束社区成员行为、调节成员利益的作用，以实现源头治理的目标。燕继荣认为推动政府主导型社区治理模式的关键在于社会资本的投入，应利用“熟人社会”建设、社区自组织建设、社区成员交往、集体行动等方式，推动社区治理路径的形成。黄立敏认为社会资本对于社区治理绩效具有重要影响，他利用社会资本理论对“村改居”社区治理的模式进行了研究。
三是治理理论。兴起于20世纪90年代的治理理论，已成为社区治理中的重要理论依托。治理理论产生的背景是解决行政主体在资源配置中的低效率问题。该理论认为，在主体方面，政府并不是治理体系的唯一主体，公民、社会组织等传统的管理对象也应作为治理主体；在运行方面，治理不等同于管理或控制，它更注重多元主体的共同参与及利益协调。同时，治理也不是静止的制度体系，而是长期动态的协调过程。按照治理理论，社区治理在由一元至多元主体结构转变的过程中，多元治理主体之间的关系由专属性和排他性向互动性和依赖性转变，并结合新的管理理念与方式，以达到充分调动各种资源，实现善治的目标。夏建中基于全球治理、民族国家治理、地方治理三种治理理论基础，对社区治理理论的内容及构成进行研究。刘娴静认为治理理论对于指导社区治理实践具有重要意义，并利用治理理论的分析范式，对我国城市社区治理的主体、过程、组织体系、运行机制等进行分析。
四是非政府组织理论。非政府组织被称为非营利组织或第三部门。按照世界银行的定义，非政府组织是以非政府方式介入本应由政府关注的公益事业的组织，具有志愿性、组织性、自治性、非营利性以及
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