内阁办公厅：现代政府的诞生(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：（英）安东尼·塞尔登,（英）乔纳森·米金,

出版社：中信出版集团股份有限公司

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内阁办公厅：现代政府的诞生试读：

前言

不确定这是不是作者的写作意图，但安东尼·塞尔登（Anthony Seldon）的这本书完全可以说是一本内阁秘书长工作指南。当听到我这样讲之后，一位前内阁秘书长（Cabinet Secretary）表示，他当初在接手内阁秘书长这份工作时能有一本这样的指南就好了！本书不仅回顾了英国政府的百年历史，更简明扼要地记述了公务员和大臣之间关系的演变以及集体责任的本质。

目前，我有幸担任内阁秘书长这一特殊职位，并且有幸可以从若干杰出前任那里寻求建议、鼓励与支持。有些情形和挑战只有他们才经历过。这本书将帮助人们了解内阁秘书长一职。我也希望公务员系统内外的人都能通过这本书了解内阁秘书长的作用，以及更深入地了解内阁办公厅（Cabinet Office）在英国政府中扮演的角色。

在我看来，内阁秘书长的职责是落实各项事宜。我们为首相和内阁履行其宣言提供支持，确保行政部门将他们的各项决定落到实处，并且确保行政部门自身始终保持必要的工作能力和专业经验，无畏无偏、公平公正地服务于当下及未来各届政府。

从莫里斯·汉基（Maurice Hankey）于第一次世界大战后奔走于凡尔赛（Versailles）谈判的各个会场，到诺曼·布鲁克（Norman Brook）在办公桌旁凝神细思苏伊士危机（Suez Crisis）带来的后果，到格斯·奥唐奈（Gus O’Donnell）于2010年促成建立联合政府，内阁秘书长一直扮演着独特的双重角色。一方面，他是首相的左膀右臂，在扎实证据的基础上向首相提供支持和建议；另一方面，内阁秘书长要确保政府平稳运行、充分履职，确保政治家的初衷能够实现，造福民众。

内阁秘书长有时是孤独的，但我和我的历届前任一直有幸得到内阁办公厅的支持。这里汇聚了这个国家最伟大的思想，凝聚了一批最具才干、最尽职尽责的行政官员，他们默默无闻、兢兢业业地协调政府各部门的工作，造福英国乃至世界人民。

在更近的历史时期，内阁秘书长通常也是公务员系统的领导者，可以获得与成千上万的公务员共事的特权，领导并激励他们实现民选政府的目标。

世界在不断变化，内阁办公厅也随之不断演进。从中央政策评审委员会（Central Policy Review Staff）到督查室（Delivery Unit），从督查室到国家安全委员会（National Security Council），我们的组织架构不断发展，以便为首相和内阁提供最佳建议。内阁办公厅开创了一些前沿做法，如成立了行为学研究小组（Behavioural Insights Team）和政府数字化服务小组（Government Digital Service），在英国和世界范围内都产生了积极的影响。我希望随着大数据的普及以及人们对其认识的加深，我们比以往任何时候都更加确定，我们的工作对世界产生了真切的积极影响。

鉴于本书的史书性质，它在很大程度上是一部托马斯·卡莱尔（Thomas Carlyle）口中的“伟人”历史，意思是说，它是从少数内阁最高官员的视角进行叙述的。值得注意的是，绝大多数英国首相都是白人男性，只有两位例外。在过去的100年里，内阁办公厅和政府其他行政机关反映了其他大型机构及社会主流文化的总体情况，当时，英国大多数的高级官员都是白人男性。

我们正在努力改变这一现状。我希望在接下来的100年里，每个人，不论性别、种族和出身，不论信仰如何、禀赋高低，都能战胜眼前的挑战，加入一个数字化、多样化、杰出的公务员系统中来。杰里米·海伍德（Jeremy Heywood）2016年10月

引言

在过去的100年里，内阁办公厅一直处于英国政府及国家的核心地位。它设立于1916年12月，当时被称为“内阁秘书处”（Cabinet Secretariat）。现代英国政府的起源可追溯至内阁办公厅设立之时。英国政府其他要害部门，如财政部（HM Treasury）、外交和联邦事务部（Foreign and Commonwealth Office）、国防部（Ministry of Defence）、唐宁街10号（10 Downing Street）等可谓妇孺皆知，但内阁办公厅却始终很神秘，甚至很多人根本不知道有这样一个部门存在。一部分原因是内阁办公厅与其他政府部门不同，它很少与民众直接打交道。但它在英国历史上举足轻重，这意味着它在公务员系统中的领导地位以及其工作内容理应被更多人知晓。

内阁办公厅设立于1916年12月第一次世界大战期间，因此很多人认为战争结束后内阁办公厅就将不复存在，更没有人想到它会扮演核心角色。在过去的100年里，几乎所有影响深远的重大政府决策都是在内阁办公厅的监督下做出的。自1916年至今，仅有11人担任内阁秘书长一职，这11位性格各异的男士均十分具有影响力，辅佐过19位英国首相，从第36任首相劳合·乔治（Lloyd George）到第54任首相特蕾莎·梅（Theresa May）。

本书将围绕以下观点展开。

在过去的100年里，英国在很大程度上得益于公平公正、超越党派偏见、专业能力高超的高级公务员文职体系，该体系大多数时间由内阁秘书长领导。内阁办公厅并非永远正确，但在很大程度上做到了忠诚地为各届政府服务，从总体上对那些试图无视惯例和内阁的首相采取了关键制衡措施。2010年，原来的“国家文官制度”（Home Civil Service）中“国家”一词被去掉，变为“文官制度”（Civil Service），内阁办公厅成为所有公务员的主管机构。由于公务员极少撰写回忆录或公开日记，并极少接受媒体采访，在过去的100年里，内阁办公厅的职责与重要性并不为公众所知，关于英国的历史书籍也对其鲜有提及。我的第一本书——出版于1981年的《丘吉尔的祥和晚年：1951—1955年的保守党政府》（Churchill's Indian Summer：The Conservative Govemment，1951—1955）的中心论点就是，公务员尤其是内阁办公厅的公务员应得到历史学家的更多关注。但35年过去了，情况并无改观。公务员在受到攻击时很难像各部大臣那样为自己发声。故本书旨在提高公众对内阁办公厅作用的认知水平，帮助公众了解内阁办公厅自1916年以来在促进、支持各级政府工作方面所做的重要贡献。

现代英国政府的起源可追溯至1916年内阁办公厅成立之初。第一次世界大战期间，英国政府的规模及职权大幅度扩大。战争结束后，政府规模并没有被削减至1914年的水平，反而继续扩大。新增部门主要集中在经济和社会政策领域，如劳工部（Ministry of Labour）、卫生部（Ministry of Health）、交通部（Ministry of Transport）等。大幅扩张后的战后政府部门众多，需要内阁办公厅发挥黏合剂的作用来加以巩固。

首相若想取得最佳执政效果，必须与内阁办公厅特别是内阁秘书长密切合作，并在内阁政府的惯例下行使职权，比如履行集体责任，而非大权独揽，实行自上而下的专断统治。因此，在第一次世界大战和第二次世界大战期间，劳合·乔治和丘吉尔一直与内阁办公厅保持着紧密联系，而和平时期最出色的两位首相克莱门特·艾德礼（Clement Attlee）与玛格丽特·撒切尔（Margaret Thatcher）（公众并不这么认为）与文职官员成功合作，在绝大多数情况下遵守了内阁政府的惯例。在各届政府主要因为议会的对立而备受困扰时，内阁办公厅为政府提供了尤为重要的支持，如劳合·乔治的联合政府（1916—1922），拉姆齐·麦克唐纳（Ramsay MacDonald）的工党政府（1929—1931），丘吉尔和平时期的保守党政府（1951—1955），哈罗德·威尔逊（Harold Wilson）第二任期政府（1974—1976），约翰·梅杰（John Major）的保守党政府（1990—1997），以及面临一系列全新挑战的戴维·卡梅伦（David Cameron）联合政府（2010—2015）。本书接下来所记述的历史一次又一次证明，没有内阁办公厅沉着冷静、专业卓越的辅佐，首相会艰难得多。

11位内阁秘书长在不同历史时期都做出了独一无二的贡献。莫里斯·汉基（1916—1938）塑造了内阁办公厅，并使其延续下来；爱德华·布里奇斯（Edward Bridges，1938—1946）带领内阁办公厅出色地应对了第二次世界大战，与其搭档——丘吉尔的首席军事顾问黑斯廷斯·伊斯梅（Hastings Ismay）携手共事，全无忌妒之心、为难之意，开启了内阁办公厅的现代化进程，创立了委员会制度；诺曼·布鲁克（1947—1962）改革了内阁体系，以实现战后重建、发展福利国家、应对英国全球实力衰落、辅佐深陷困境的首相，特别是丘吉尔和安东尼·艾登（Anthony Eden）；伯克·特伦德（Burke Trend，1963—1973）在遭遇哈罗德·威尔逊及其他内阁大臣对内阁传统前所未有的质疑之时，在面临工会、爱尔兰恐怖主义和经济动荡所带来的一系列新挑战之际，始终确保内阁办公厅保持了最高的职业道德水准；约翰·亨特（John Hunt，1973—1979）强有力地领导内阁办公厅辅佐了三任难以应对的英国首相；罗伯特·阿姆斯特朗（Robert Armstrong，1979—1987）将内阁秘书长与文官长一职再度合二为一，促使玛格丽特·撒切尔接受并遵守内阁惯例和程序，引导撒切尔与都柏林（Dublin）的爱尔兰政府就北爱尔兰问题达成和解；罗宾·巴特勒（Robin Butler，1988—1998）在撒切尔失去民心后，辅佐她度过了执政期的最后两年，为陷入党内斗争、四面楚歌的首相约翰·梅杰提供支持，并引导托尼·布莱尔（Tony Blair）登上首相之位；理查德·威尔逊（Richard Wilson，1998—2002）在艰难时期竭力维护内阁政府，强有力地领导了文官系统；安德鲁·特恩布尔（Andrew Turnbull，2002—2005）同样竭力维护内阁政府，同时推进文官制度的现代化改革；格斯·奥唐奈（2005—2011）确保了从托尼·布莱尔政府到戈登·布朗（Gordon Brown）政府的平稳过渡，辅佐布朗首相，迎来第二次世界大战以来英国和平时期首个联合政府，而上一届和平时期联合政府还是在第一次世界大战之后、第二次世界大战之前；最后，现任内阁秘书长杰里米·海伍德（2012年至今）辅佐联合政府渡过了一系列危机，直至2015年该政府完成使命。海伍德监督了两次全民公投，加速了由其前任发起的英国文官制度的现代化改革进程。

内阁秘书长对首相负责，同时也对整个内阁负责，因此其职责一直存在模糊性。内阁秘书长这一职位名称从未更改，历任内阁秘书长都十分清楚要对内阁整体负责，但有时，这一职责难免会导致内阁秘书长与时任首相的关系定期呈现紧张状态。当首相将自己视为政府首脑而非同僚中之首席时，情况更是如此。

内阁秘书长向首相提供建议的职责是另一处模糊地带。内阁秘书长汉基竭力维持“内阁秘书处”这一称谓，并与首相劳合·乔治共同主张，它的职责仅是撰写会议记录并履行秘书职责。但内阁秘书长的职责是何时从被询问时向首相提供有关内阁事务及会见安排的建议转为主动向首相提供政策建议的？何时从仅在被询问时提供建议并预测未来可能出现的问题变为主动提供政策建议，持有并推行他们个人观点的？在这一方面，莫里斯·汉基是最大胆果敢的，他也是唯一一位将日记公之于众的内阁秘书长。

在过去的100年里，一直存在争议的另外一个问题是，内阁秘书长一职和文官长是否应由一人担任。在内阁办公厅成立之初的30年里，英国政府的实权派包括财政部、外交部（Foreign Office）、内政部（Home Office）的常务副大臣（Permanent Under-Secretaries），其次是海军部（Admiralty Office）和陆军部（War Office）的常务副大臣。但早在布里奇斯于1956年从文官长之职退休之前，诺曼·布鲁克就已经被认为是政府的实权人物。在布里奇斯63岁离任之际，内阁秘书长诺曼·布鲁克又接过了文官长一职。布鲁克于1963年卸任，两个职位再次由不同的人担任，但这种各司其职的结果总是不尽如人意，因此当罗伯特·阿姆斯特朗（Robert Armstrong）于1981年和1983年先后接任内阁秘书长和文官长之职时，基本上都是赞同之声。自此之后，内阁秘书长同时出任文官长成为一个惯例，仅在2012—2014年有过短暂的分离。两个职位由同一个人担任的好处是文官长能够与行政长官——首相保持日常性接触，不利之处在于一个人很难在完成管理工作的同时还出色履行内阁秘书长和文官长两份职责，于是，2014年设立了一个新的高级职位来协助内阁秘书长进行管理，这才使这份工作变得容易了一些。

在过去的100年里，内阁办公厅的职责增减主要依时任首相的想法而定，但也取决于政府角色诠释中出现的各种情形与变化。一直以来，内阁办公厅保留的核心职责是：服务于内阁及各委员会的秘书职能，搜集并提供情报，就礼仪及道德规范提供建议，管理政府机制，授予荣誉及编纂史料，等等。其他曾一度由内阁办公厅管辖过的领域包括科学、统计、社会应急、监督联邦事务、战略规划和危机管理［由内阁办公厅应急小组（COBR）履行这一功能］等，成立过众多机构、小组。自成立之日起，内阁办公厅就积极致力于处理英国和欧盟的关系、协调英国政府在欧盟各司中的工作。现在，内阁办公厅也将在英国“脱欧”一事中发挥重要作用。

内阁秘书长一职可追溯至中世纪历朝君主的首席顾问一职。君主的首席顾问，尽管名称各异，但其职责本质上都是担任君主高级顾问、协调政府工作、保障国家安全、保存史料以及防止国家从内部瓦解。自1530年起，各朝君主在白厅宫（Whitehall Palace）理政，内阁秘书长则在白厅宫的办公室里办公。

在过去的100年里，共产生18位财政部常务副大臣，18位内政部常务副大臣，25位外交部常务副大臣，但内阁秘书长却只有11位，其平均任期是上述各常务副大臣的两倍。对首相来说，这些内阁秘书长比任何一位大臣都更重要，一部分原因是他们的工作领域及专业知识横跨各个政府部门。内阁秘书长在任职期间都保持了极高的道德水准，没有一位内阁秘书长在离任后爆出丑闻。

走马上任的首相及其政府会带来一系列有待实施的政策，而内阁秘书长则要发挥才智，保证内阁办公厅这一国家机器发挥作用，为首相及其政府提供服务，落实政策。当这一合作机制运行良好时，内阁秘书长就如同左脑，负责逻辑、分析和保持客观，而首相则相当于右脑，负责直觉、政治意识，发挥主观能动作用。当两者协调一致时，就会出现最佳结果。内阁秘书长需要首相负责政治事务，而首相则需要内阁秘书长高效地处理日常事务，并对未来可能出现的问题做出专家式预判。

内阁办公厅得以延续至今，并不是一件理所当然的事情。它必须与手握大权的政府部门，尤其是外交部和财政部争夺势力范围。财政部一直想掌控内阁办公厅，并坚持让自己任命的人担任内阁秘书长及首相首席私人秘书（Principal Private Secretaries），而且在大多数时候，它都达到了目的。财政部也会受到首相的打击，尤其是在20世纪60年代至80年代，首相通常选择与内阁办公厅联合起来对抗财政部。内阁办公厅在成立初期便胜过了内政部，在20世纪50年代胜过了外交部，在80年代胜过了财政部，确立了在权力体系中的突出地位。

近水楼台先得月。与首相离得近是关键。第二次世界大战期间以及1963年以来，内阁办公厅便紧邻首相办公室及官邸。距离近也解释了为什么文官长之职最好由内阁秘书长而非与首相距离较远的官员担任，因为后者无法与首相保持日常接触。

历任内阁秘书长在首相提出某些敏感要求时，始终面临着失去客观性的风险。与首相保持适当距离一直是历任内阁秘书长所面临的挑战，当首相试图使内阁秘书长成为“权力核心”的一员时，尤其如此。诺曼·布鲁克被认为与丘吉尔、艾登和麦克米伦（Macmillan）走得太近，伯克·特伦德则被认为太过严肃，与威尔逊和希思（Heath）过于疏离，而布里奇斯则尺度拿捏得刚刚好。

内阁秘书长与首相是否合拍比任何工作要求都更有效。就算双方权责关系保持不变，历任首相和内阁秘书长的关系也会因性格不同而发生微妙变化。

每一任内阁秘书长究竟有多重要最终都是个谜。就算阅读了几百万页的档案材料，再加上个人证词，都不可能准确了解历任内阁秘书长的影响力。

各个内阁秘书长的出身基本相同：都是白人男性，都来自英格兰，而且都来自中产阶级。只有两位（特恩布尔和奥唐奈）毕业于英国公立学校，也只有两位（汉基和奥唐奈）本科不是就读于牛津大学（University of Oxford）和剑桥大学（University of Cambridge）。

世界上很多国家都仿效英国设立了议会及内阁办公厅。非常难能可贵的是，尽管面临重重挑战，内阁办公厅在与历任唐宁街10号及白厅宫各部门政治领袖共事时，始终能够保持客观性。安东尼·塞尔登2016年10月第一章1916年之前的内阁

1916年12月，英国内阁成立。但内阁和内阁委员会早在此之前就已经存在。因此，要讨论为何政府变革发生在1916年，首先要研究在此之前就已经存在、产生于现代社会早期的内阁制度。内阁的产生

英国内阁诞生于14世纪的枢密院（Privy Council）。几个世纪里，枢密院是君主制度下的英国最重要的机构。被威廉三世（WilliamⅢ，1689—1702）和玛丽二世（MaryⅡ，1689—1694）废黜的詹姆斯二世（JamesⅡ，1685—1688）开启了设立第一财政大臣（First Lord of the Treasury）之职的进程，第一财政大臣即后来的英国首相。

1689年，即威廉三世执政的第一年，对我们了解现代政府的诞生至关重要。在这一年，威廉三世实施了对英国影响深远的许多创新举措。议会制度得以巩固，且被永久性地写入宪法：每年召开一次会议，就君主制政府的财政事项进行投票表决。为防止君主破坏议会，1694年的《三年法案》（Triennial Act）规定，至少每3年举行一次众议院选举（1716年改为每7年选举一次，1911年改为每5年选举一次）。这之后，人们开始讨论如何在国王的政府（以内阁委员会为代表）和议会之间实现权力平衡，以及大臣主要应该对君主还是对议会负责。“内阁”一词源自法语“cabinet”，意为“附属于某个较大房间的小内室”。17世纪中期，“内阁”一词已经有了政治色彩，意指“顾问开会的密室”。早在17世纪30年代查尔斯一世（CharlesⅠ，1625—1649）统治时期，“内阁委员会”（Cabinet Council）一词就已被广泛使用。到1694年，沃灵顿伯爵（Earl of Warrington）在撰文中使用了“内阁”一词，他用“内阁”来指代国王的顾问，将“内阁”作为“内阁委员会”的简称。沃灵顿伯爵写道：“除内阁外，国王特此禁止任何人接近他或向他提供建议。”

17世纪晚期，政府工作主要限于三个方面：依靠陆军、海军保障国家安全，控制财政收支，指导国家贸易。极为有限的社会福利如教育则由地方政府和教会负责。

1707年的《联合法案》（Acts of Union）撤销了位于爱丁堡（Edinburgh）的苏格兰（Scottish）政府，将苏格兰议会（Scottish Parliament）与英国议会合并。《联合法案》比1603年的詹姆斯（James）接替伊丽莎白一世（ElizabethⅠ）时形成立的“共主联邦”（Union of Crowns）覆盖范围更广。1719年《宣示法案》（Declaratory Act）规定，英国议会比都柏林的爱尔兰议会（Irish Parliament）享有更高的立法权。因此，在18世纪初期，大不列颠的大部分领土得到巩固。在此期间，1694年英格兰银行（England of Bank）成立，议会为政府债务提供担保，英国政府因此能以比其他欧洲国家更低的利率获得贷款。

当时的风云人物罗伯特·沃波尔（Robert Walpole）被视为英国第一任首相，尽管此后100多年里，人们都不太使用“首相”这一称呼。罗伯特·沃波尔于1721年至1742年担任首相之职，在任21年，是英国迄今为止在任时间最长的首相，很难被超越。他在1735年才搬入唐宁街10号，唐宁街10号自此成为第一大臣的官邸，但沃波尔的很多继任者并不喜欢唐宁街10号，而是更愿意在自己更华丽的住所生活、办公。与其诸多继任者一样，沃波尔并不看好内阁，认为内阁“没做过什么好事”。1739年英国与西班牙之间的战争爆发，沃波尔的权力被削弱，他这才开始定期召开内阁会议。三年后，第二任首相威尔明顿勋爵（Lord Wilmington，1742—1743）上任，之后是第三任首相亨利·佩勒姆（Henry Pelham，1743—1754）。18世纪四位伟大的英国首相沃波尔、佩勒姆、诺斯（North）和小皮特（Pitt the Younger）都来自下议院，这一点对后世影响深远。四位首相以及18世纪的大多数首相均同时担任第一财政大臣。

最开始，内阁委员会的核心人物并非第一大臣，而是君主。由国王而非第一大臣负责各部大臣的任命。1755年，大法官（Lord Chancellor）哈德威克勋爵（Lord Hardwicke）还提醒上议院：宪法规定，除非国王需要经费，否则他签订任何条约均不用征得议会同意。国王只需要将事项知会议会，让议会就其经费问题进行表决。因此，国王需要与内阁委员会合作，并慎重挑选内阁成员。国王要想确保获得议会多数通过，也需要争取辉格党（Whigs）和托利党（Tories）的支持，尽管当时两党影响力相对较小。

乔治一世（George I，1714—1727）继位后，英国进入汉诺威王朝（Hanoverian Dynasty），国王开始越来越少地参与国家的政治管理。彼时，破败不堪的白厅宫已经被国王废置。17世纪90年代，白厅宫经历了一场大火，在此之后，国王决定不再重建宫殿，而是搬到了更远但更奢华的肯辛顿宫（Kensington Palace）。坐落于现在白厅街上的白厅宫因为靠近泰晤士河（River Thames），细菌滋生，本该就此废弃，但最终因为靠近威斯敏斯特（Westminster），被保留了下来。搬去肯辛顿宫使国王和政府在地理位置上更远了。乔治一世和乔治二世（GeorgeⅡ，1727—1760）都喜欢在汉诺威度夏，因此会有很长一段时间不在伦敦。乔治一世与他的儿子——乔治二世关系不睦，而乔治二世与他儿子的关系也是如此，因此，当他们各自身在国外时，并不放心将国家交给儿子负责。这就促使国王更加依赖他们的大臣。当时交通不便，通信落后，从荷兰角港（Hook of Holland）坐船赶往哈里奇（Harwich）又要逆着时常刮起的西风，因此，当国王不在的时候，掌管国家的权力就落在了大臣们的身上。当乔治二世在国内的时候，他喜欢亲自主持内阁会议，但时常缺席导致他影响力明显不足。

乔治三世（George III，1760—1820）不喜远行，也不去欧洲大陆度假，即便出行，向北也不超过伍斯特（Worcester），向西也不超过普利茅斯（Plymouth）。乔治三世勤于政事，令众人大感意外。到1805年45岁的乔治三世视力开始衰退之前，他一直给大臣大量写信。然而自1810年开始，乔治三世的智力加快衰退，导致权力进一步从国王手中转移至政客手中，内阁委员会逐渐被第一大臣所掌管的内阁取代。难怪德国总理安格拉·默克尔（Angela Merkel）与英国首相戴维·卡梅伦开玩笑时曾说，卡梅伦能担任首相一职应该感谢德国人。

内阁的发展历史漫长而曲折，新生的首相一职也是如此。18世纪的第一大臣对“首相”一词避之唯恐不及，将其视为一种侮辱。与美国等有成文宪法的国家不同，英国的政治制度时常受到历史事件、偶然因素以及个人性格带来的不确定性等的影响。内阁的会议记录亦然。在18世纪，尽管质量参差不齐，内阁的所有会议记录都要呈送国王。当乔治一世和乔治二世前往汉诺威时，他们要求伦敦所议事宜都以报告形式呈他们御览，由此形成一种惯例和模式。

英国国家档案馆（National Archives）中有关1745年詹姆斯二世党（Jacobite）复辟余波的国家机密文件，应该属于18世纪较为完备的内阁会议记录。詹姆斯二世党复辟是英国政府最后一次受到国内叛乱的严重威胁。1746年4月17日，詹姆斯二世党复辟军在卡洛登沼泽（Culloden Moor）战役中被政府军击溃后的第二天，内阁召开了会议，11位大臣出席了会议，其中包括第一财政大臣亨利·佩勒姆以及他的哥哥——南方事务部国务大臣（Secretaries of State for the Southern Department）纽卡斯尔公爵（Duke of Newcastle，后来分别在1754—1756年和1757—1762年担任第一财政大臣）。会议主题是“如何处置被俘叛军”。会议记录中写道：“大臣认为，应起草剥夺公权法案，以处置背叛国王陛下的叛军头目。”政府根据其中一项法令可为叛军定罪，并施以相应惩罚，如本案中被击溃的詹姆斯二世党人。

在詹姆斯二世党人造反后的几个月里，内阁召开会议讨论对被俘詹姆斯二世党人处以绞刑还是死缓。1746年11月24日，内阁在白厅宫召开会议。会议记录中写道：“夏普（Sharpe）先生（财政部法务官）向各位大人出示了一份对被俘叛军不利的证据，并代表被俘者朗读了几份请愿书。这些俘虏被判死刑，被关押在萨瑟克（Southwark）的新建监狱中。”会议记录记下了几位“被判处死缓，处以流放”的罪犯，包括17岁的查尔斯·戈登（Charles Gordon）和16岁的詹姆斯·戈登（James Gordon），另有一位叫弗雷德瑞克·麦卡洛克（Frederick MacCulloch）的年轻人，因竭力保护国王的一名子民而被叛军重伤。其他人不予从宽处置，以下叛军一律依法论处：约翰·韦德伯恩（John Wedderburn）、亚历山大·利思（Alexander Leith）、詹姆士·布拉德肖（James Bradshaw）、詹姆士·林赛（James Lindsay）、安德鲁·伍德（Andrew Wood）、托马斯·华生（Thomas Watson）。

那年3月，内阁召开会议讨论对洛瓦特勋爵（Lord Lovat）的处置问题。洛瓦特勋爵年事已高，在漫长的一生之中多次改换阵营，迟暮之年还参与了查尔斯·斯图尔特（Charles Stuart）叛乱，其爵位已被剥夺。内阁做出严厉判决：原洛瓦特勋爵上呈国王陛下的请愿书及写给纽卡斯尔公爵的信已呈阅各位大人，各位大人认为没有任何理由为其向国王陛下求情……夏普先生命令执行官将叛徒洛瓦特斩首。洛瓦特是英国最后一位被处以斩首的人。

很多大臣会出于个人需要自己做会议记录，而纽卡斯尔公爵的内阁会议记录要比很多其他人的记录更加细致全面。1760年乔治三世继位不久，向国王递交会议记录的工作改由国务大臣负责，历史上负责过此工作的大臣包括康韦勋爵（Lord Conway）和斯托蒙特勋爵（Lord Stormont）。斯托蒙特勋爵记录了他在18世纪80年代是如何“定期将每次的内阁会议记录呈送国王”的。历史学家如果希望获得详细全面的内阁会议记录，必然会感到失望，因为会议记录往往毫无章法，通常记录的是对乔治三世询问某些大臣意见的回复。

18世纪晚期，战争使内阁制度快速走向成熟。七年战争（Seven Years’ War，1756—1763）期间，包括纽卡斯尔公爵、老威廉·皮特（Willam Pitt the Elder）和哈德威克勋爵在内的一群大臣负责决策，他们的会议被称为“核心圈的秘密会议”（Conciliabulum），这成为20世纪“战时内阁”（War Cabinet）的前身。18世纪60年代，英国第18任首相格伦维尔勋爵（Lord Grenville，1763—1765）有天傍晚邀请国务大臣到自己位于伦敦的家中吃晚饭，他们边吃饭饮酒边处理内阁事务，开启了内阁成员定期共进晚餐的惯例，进一步加强了内阁的凝聚力。1820年的一次晚宴上，卡托街（Cato Street）的阴谋家密谋暗杀全部内阁成员，不料对话被当局知晓，在策划好的晚宴上，叛党悉数被捕。

美国独立战争（American War of Independence，1775—1783）期间，内阁在国王的政府中的核心地位进一步得到巩固。1775年1月21日，在桑威奇伯爵（Earl of Sandwich）伦敦家中的晚宴上召开了内阁会议。会议记录显示：出席会议的人一致同意：建议上下两院宣布，如果美国

殖民地可以永久缴纳充足赋税用于维持公民政府及司法部门

运行、保卫殖民地安全，并在战争期间按大英帝国所征赋税

的相应比例缴纳额外赋税，则大英帝国不再对殖民地行使征

税权……并恳请国王陛下采取最有效措施确保大英帝国最高

立法机关的法律及权威得以施行。

由此可以看出英国政府态度强硬：反抗的美国殖民地必须接受该解决方案，否则英国将采取军事手段迫使美国殖民地接受。这项政策一直延续到1781年英国政府因军备不足被迫承认美国独立。

为指导战争，英国成立了战时内阁，该内阁由第一大臣领导，成员包括三位国务大臣、大法官和枢密院议长（Lord President of the Council）。从1778年开始，战时内阁增加了总司令（Commander-in-Chief）。战时内阁会议一般有6 ~ 8位成员参加，在特定危机时期，决策会由少数几个人做出。战时内阁通常每周召开一次会议，安排在内阁晚餐结束后。会议决策会被记录下来，提交国王批准。战争加速了集体责任原则的建立，即大臣集体对内阁做出的决定负责。1779年4月23日，在对上议院的一次重要讲话中，桑威奇勋爵指出，“每次远征的目的地、目标、武装配置和船舰数量都由内阁决定，每个决定都是国王陛下的亲信大臣集体智慧的结晶”。

英国皇家档案馆（Royal Archives）保存的这一时期的会议记录并不完整，得以保留的会议纪要通常是关于军事问题的讨论，有时也包括任命安排。有一份特别重要的会议纪要，日期显示为1781年12月8日，该纪要写着：“除掌玺大臣（Lord Privy Seal）外，内阁全体成员均出席了本次会议。大臣们认为，在目前情况下，不应向北美派遣更多本国军队，而应在北美当地征集兵力。此决定将提请国王陛下批准。”由此可见，英国政府在与美国殖民地的战争中不断让步。其他一些会议记录则更加言简意赅：1781年8月30日，在桑威奇勋爵家中，内阁成员（除诺斯勋爵外）同意提请国王陛下批准东印度公司（East India Company）对约翰·斯台普斯（John Staples）先生的任命。

18世纪早期，有一点已经非常明显，即内阁需要一位主席来召开并主持会议，国王也需要这样一位主事者，尤其是在他出行或抱恙时来定期记录内阁会议。18世纪，英国政府的规模不断扩大，构成也更为复杂，尤其是英国政府对外活动增多，海军实力已经称霸世界，从技术上来讲，管理海军远比管理陆军更加困难。到18世纪70年代，首要大臣包括：第一财政大臣（或称首相）、南方事务部国务大臣和北方事务部国务大臣（Secretaries of State for the Northern Departments）（后两者共同管理内政，但外交问题南北分治，南方事务部国务大臣职权更高）、第三国务大臣（Third Secretary of State）、海军大臣（First Lord of the Admiralty）。海军大臣起先负责苏格兰事务，1768年开始掌管新兴殖民地。1782年，南方事务部和北方事务部变为内政部和外交部。1794年又设立第三国务大臣，负责陆军部（掌管陆军），随后设立第四国务大臣（Fourth Secretary of State，掌管殖民地）和第五国务大臣（Fifth Secretary of State，掌管印度）。政府结构日益复杂。

小皮特于1783—1801年和1804—1806年在任期间，集体责任原则得到进一步巩固，大臣们达成的共识是，所有大臣必须支持内阁作为一个整体所做出的决定。1793—1815年法国大革命和拿破仑（Napoleonic）统治法国期间，集体责任原则在确保政府高效运转方面发挥了至关重要的作用。王权的衰落（19世纪）

1793年之后的22年里，除了两段短暂的和平期，英国一直处在战争状态。政府要同时应对1812年爆发的美英战争、1798年爱尔兰起义（Irish Rebellion）、印度暴动、经济动荡以及1819年拿破仑战争（Napoleonic Wars）结束后不久的国内动乱。

此时，内阁会议记录仍要呈送国王。5月11日，首相斯宾塞·珀西瓦尔（Spencer Perceval，1890—1912）遭刺杀，两天后，内阁召开会议。大法官埃尔登（Eldon）给摄政王（Prince Regent）写信汇报了这次内阁会议的情况。他写道，内阁“认为有义务在摄政王的要求下，从当前内阁成员中挑选国王陛下认为合适的人担任内阁首脑一职，履行政府职责”。摄政王曾试图另外组建政府，但无果而终，不得不任命原内阁成员、战务及殖民地事务大臣（Secrtary of State for War and the Colonies）利物浦勋爵（Lord Liverpool，1812—1827）出任首相。

摄政王，即后来的乔治四世（GeorgeⅣ，1820—1830）能力平平，因此大部分的领导职责落在了利物浦的肩上。利物浦首相引导英国平稳度过了这段危险岁月，这一时期也是内阁政府演进发展的关键时期。利物浦善于辅佐、提携他人，由此在自己周围建立起了一个忠心耿耿的团体，同时保证了托利党的连选连胜。经历了一个漫长的停滞期后，英国开启了现代化进程，设立了个人所得税，成立了英国国家测绘局（Ordnance Survey），并在1801年开始了人口普查。

1830年乔治四世逝世，两年后《1832年改革法案》（Reform Act 1832）颁布，随后出现了具有明显现代特征的政党，这些都不断促使权力从国王手中转移到首相手中。历史学家罗伯特·布雷克（Robert Blake）认为19世纪30年代是十分关键的时期，“这10年实现了从国王政府到政党政府的观念上的转变”。国王越来越少过问内阁事务，这意味着，如果国王想随时知悉大臣和国务近况，最重要的途径便是内阁会议记录。19世纪下半叶，沃尔特·白芝浩（Walter Bagehot）便指出，“真正的权力不应属于君王，而应属于首相和内阁”。

18世纪末至19世纪初呈送国王的内阁会议记录虽然都保存在英国皇家档案馆中，但行文风格千差万别。危机时期同样会留下内阁会议记录。例如，韦尔兹利侯爵（Marquis Wellesley）［惠灵顿（Wellington）的哥哥］和乔治·坎宁（George Canning）拒绝在利物浦政府任职时，一份呈递给摄政王的内阁会议记录写道：“……打造一个联合政府对陛下的社稷不太可能有任何裨益。”自此，内阁会议记录似乎中止了很长时间。1837年威廉四世（WilliamⅣ）逝世。众所周知，墨尔本勋爵（Lord Melbourne，在1834年以及1835—1841年担任首相）痴情于年轻的维多利亚女王（Queen Victoria，1837—1901），故其将指导女王在国家生活中扮演正确角色视为己任。墨尔本亲笔书写会议记录，为此后19世纪的会议记录确立了规范。首相以私人信件的形式向君主禀告内阁会议进程取代了由来已久的规范的内阁会议纪要。继任首相延续了这一做法，又过了80年，才有了内阁会议记录的正式体例。包括R.K.莫斯利（R. K. Mosley）在内的很多历史学家对此感到惊愕，莫斯利说道：“连查尔斯·狄更斯的匹克威克俱乐部（Charles Dickens’s Pickwick Club）都有会议记录，堂堂英国政府却没有。这绝对是自笔墨发明以来最不该发生的事情。”

维多利亚时期的英国政府举步维艰，英国深陷克里米亚战争（Crimean War，1854—1856），政府采取果断行动、提高行政效率成为当务之急。威廉·格莱斯顿（William Gladstone）于1853年推出其影响深远的预算法案，宣布分阶段提高个人所得税；小皮特决定削减进口关税，并明确表示将政府规模控制在最小，使其与国防需求相匹配，这些举措奠定了这一时期的基调。1830—1900年，政府预算占国内生产总值的比重一直保持在15%以下。格莱斯顿的预算法案实施7年后，这一比重降至8.5%。

然而，内阁的集体责任原则的确在维多利亚时期得到了进一步巩固。因此，首相帕麦斯顿勋爵（Lord Palmerston，1855—1858，1859—1865）在为其政府的殖民政策辩护时称，一旦大臣进入政府，则他们集体为该政府的决策负责。1864年，帕麦斯顿给未来首相威廉·格莱斯顿（1868—1874，1880—1885，1886年2—7月，1892—1894）的一封信中写道，大臣加入内阁后，“应摒弃作为一个独立的议员所享有的个人行动的完全自由”。集体责任原则让帕麦斯顿得以抵挡来自女王的指责，用历史学家D. S.布朗（D. S. Brown）的话说，“尽管帕麦斯顿并不很喜欢大臣干预决策，尤其是当人们就某个一般性进程或原则已经达成共识时，但将集体责任原则作为借口的确有效”。

19世纪，政府职能的扩展开启了政府服务的专业化进程。1854年，《诺斯科特-杜威廉报告》（Northcote-Trevelyan Report）发布，提出将能力作为文职官员的升职依据，这加速了上述进程。但这无法掩盖英国最高领导层懒散、不够专业的本质。从整个维多利亚时期直至20世纪，内阁继续召开会议，但大多数会议都没有会议记录，由大臣自己负责记录就决策所采取的行动。首相向君主报告内阁讨论事宜的信件成为这一时期最统一连贯的记录。

信如其人。本杰明·迪斯雷利（Benjamin Disraeli）写给女王的信热情洋溢、文采飞扬、雄辩严谨，其中便记录了他最伟大的执政成就之一。1875年11月，迪斯雷利在写给维多利亚女王的信中谈及苏伊士运河。埃及总督（Khedive）已在出售运河股权，迪斯雷利清楚，如果英国政府买下股权，英国便能控制苏伊士运河。11月8日，迪斯雷利给女王写信，告知女王埃及总督计划出售股权，但提醒道，“一家法国公司正在与埃及总督接洽……”，又写道，“这是一宗上百万英镑的交易，至少有四百万英镑之巨”，随后继续列举这一购买决策的理由：“在此关键时刻，运河应该属于英格兰，这对女王陛下您的统治权威至关重要”，“内阁已做出统一决策”。几天后，欣喜若狂的迪斯雷利再次致信维多利亚女王，“事已办妥：运河现已归属女王陛下”。

相比之下，沉默寡言的索尔兹伯里勋爵（Lord Salisbury，1895—1902）写给晚年的维多利亚女王的信件则十分朴实，他总是一副一丝不苟、公事公办的样子。1899年9月布尔战争（Boer War）前夕，他以典型的个人风格致信女王：今日收到纳塔尔（Natal）方面的消息，内阁考虑后认

为，应尽快派兵保护纳塔尔前线及殖民地，众多迹象表明，

布尔人将向纳塔尔前线及殖民地发动进攻，且进攻可能突然

爆发。因此，内阁决定，从印度调兵1 000人，从英国调集

四个营的兵力以及部分炮兵和骑兵前往纳塔尔。调令即刻发

出，未有延误。内阁还就众多待决军事问题进行了大量讨论。

几周后，索尔兹伯里再次致信维多利亚女王：“……布尔人顽固难克，可能需要大量兵力，因此内阁认为有必要调动预备役部队，但这一决定依法要经议会审议通过。”

如历史学家安德鲁·罗伯茨（Andrew Roberts）所言，“索尔兹伯里十分重视内阁。每周召开一次内阁会议，地点在唐宁街10号或外交部办公室，只有5 ~ 6位大臣参会。索尔兹伯里相信自己的口才足以说服众人。他每周必向维多利亚女王致信，告知她一般性的政治事务及外交事务。索尔兹伯里对内阁政府及适宜的立宪形式深信不疑”。甚至内阁政府专业能力欠缺的特点也被他加以利用。索尔兹伯里的侄女、传记作家格温德伦·塞西尔夫人（Lady Gwendolen Cecil）写道，内阁这一机构并未获得法律上的承认，它起源于政界朋友及同事之间的自发聚会，靠公学绅士们的价值观加以管理。索尔兹伯里认为，“内阁行为准则第一条是，任何成员不得引用议事记录来反驳其他成员，不得将其对集体决策所做的贡献与其私下表达的某条意见相提并论。对内阁讨论的任何记录都必须对这一宝贵自由予以严格限制”。绅士们（均为男性）通常毕业于相同的学校［主要为伊顿公学（Eton College）和哈罗公学（Harrow School）］，他们认为自己不需要也不想依据管理主义这一套来召开会议、做出决策。

我对1900—2000年的内阁情况进行了调查。我发现，在1900年，除了偶尔一周不开会外，一般情况下内阁会议都是定期举行。但8月3日至11月17日是一段长期休会期。文件会被递交给内阁供其审议决策。在1900年递交给内阁的92份文件中，有31份是关于布尔战争的，另有24份事关国防，还有24份涉及外交和帝国事务。布尔战争期间，内阁认为有必要时刻掌握局势动态：军事指挥官发给战争事务大臣的电报必须尽快被呈交内阁。20世纪初，内阁频繁进行集体讨论、做出集体决策，明显成为最高决策机构。官方文件中经常可见“我们应该”“我们应考虑”等用语。

1895年，保守党重掌政权，索尔兹伯里成立由枢密院议长领导的国防委员会（Defence Committee）来帮助协调军事安排。此类隶属内阁的专门委员会由来已久。自18世纪初期以来，委员会经常召开会议商讨国防事务。到1900年，此类委员会中似乎仅有国防委员会留存下来。国防委员会和内阁一样，属于业余性质，没有固定的议程或会议记录，因此很难界定其权限。但它有时的确会做出某些决策，如在1月下令组建12个营的新军。

然而，早在索尔兹伯里于1902年卸任首相之前，这一制度的弊端就已显现。其中一个主要问题就是要求首相在所有工作之余还要监督内阁决策的执行，这加重了首相的负担。1945年，罗伯特·皮尔（Robert Peel，1834—1835，1841—1846）就抱怨说，他认为首相根本无法正常履行其全部职责：审阅所有他应该审阅的文件，包括全部外贸函电；与女

王、王子保持通信；会见所有应该会见的人；监督荣誉的授

予，监督社会和教会的资助分配；给每个给他写信的名人亲

笔回信；为每场辩论做准备……并且一年中有118天要在下

议院每天坐上8个小时。

相比之下，某些首相能更好地应对繁重的工作。用历史学家H. C. G.马修（H. C. G. Matthew）的话讲，在威廉·格莱斯顿第一个任期内，内阁秘书处的雏形已经形成。威廉·格莱斯顿聘请私人秘书代他回复代表团的有关信件、讲话邀请函、募捐信等，这样他本人便可腾出时间回复那些更为重要的信函。同时，格莱斯顿注重完整记录他执政期间的各项事务，这表明“他不仅清楚这些记录十分有助于各项工作的顺利进行，也清楚他所处的位置具有重要的历史意义”。

人们不可避免地经常对内阁决策感到困惑。1882年，一位大臣的私人秘书致信一位内阁大臣，抱怨“昨天内阁会议的流程”：“大臣们无法就已发生之事达成一致。布赖特（Bright）的辞职说明大家肯定做出了什么决定。我家大人让我问一下您，昨天究竟做出了什么决定，他发誓自己什么都不知道。您能以比较平常的、不太直接的语气问问格莱斯顿先生吗？”20年后，社会改革家比阿特丽斯·韦伯（Beatrice Webb）在日记中也就类似的问题抱怨道：莫兰特（Morant）告诉我们，“内阁会议结束后，根本

不可能知道到底做了什么决定”。索尔兹伯里对此似乎不知

情或者不关心，而对此很在意的大臣则莫衷一是。因此我推

测内阁会议可能极为散漫随意，大臣们十分混乱，三五成群，

相互交谈，没人去总结或记录集体结论。

1900年9月，乔治·汉密尔顿勋爵（Lord George Hamilton）写给柯曾勋爵（Lord Curzon）的信有力印证了韦伯所描述的情景。汉密尔顿写道，“内阁是一个非常懒散的机构，而这主要归咎于内阁领导者。领导者没有推动形成一致决策，没有确保大臣们的讨论切中议题，大臣们令人厌烦地就无关紧要的琐事讨论个不停，真正重要的事却无所涉及”。

如前所述，战争往往是变革的催化剂，1899—1902年的南非战争就是一例。强大的英军历尽艰辛才击败了布尔人的游击队，这让人警醒。英国由此不可避免地开始对其公共卫生、教育、军队以及政府流程本身进行反省。帝国国防委员会

南非战争结束后不久，首相A. J.巴尔弗（A. J. Balfour1902—1905）设立了帝国国防委员会（Committee of Imperial Defence）。设立该委员会的建议由一个顾问委员会提出，目的是在埃尔金勋爵（Lord Elgin）的领导下对布尔战争进行调查。帝国国防委员会是首个调查性质的委员会，委员会成员奔赴南非调查取证。帝国国防委员会起初以“收集、梳理帝国国防相关信息，形成连贯一致的工作方法”为宗旨。帝国国防委员会于1904年成立秘书处，自此取代了此前的内阁国防委员会。起初因为英国陆军和海军之间的针锋相对，帝国国防委员会的工作难以顺利开展。1905年12月自由党上台后，帝国国防委员会的作用开始显现：1909年，帝国国防委员会的一份报告催生了军情五处（MI5）和军情六处（MI6）。在第一次世界大战前夕的紧要时期，帝国国防委员会协助政府找准要害，主要应对德国在北海以及俄国在印度西北前线的威胁。1914年夏天，8月4日战争爆发前夕，帝国国防委员会递交了长达11章的《战争手册》（War Book），阐述了大战来临之时政府应该采取的措施。的确，在内阁办公厅成立的前100年里，协调全国之力应对战争是其首要职能。

此时，推动内阁演进的关键人物——莫里斯·汉基——登上了历史舞台。首任同时也是在任时间最长的内阁秘书长——莫里斯·汉基毕业于拉格比公学（Rugby School），随后成为皇家海军陆战队炮兵（Royal Marine Artillery）。莫里斯早期仕途顺畅，军衔不断晋升但总体平淡无奇。他在掌握、梳理各种情报并充分利用情报方面天资惊人，最终开始崭露头角。1908年，莫里斯以海军部长助理（Naval Assistant Secretary）身份进入帝国国防委员会。1912年因见解独到被提拔为海军部长（Naval Secretary）。莫里斯后来说道：“我个人的想法是，重组帝国国防委员会，将其调整到战备状态，并取得对战争事务的控制权。”

莫里斯领导下的帝国国防委员会致力于为政府提供清晰连贯的军事规划。尽管帝国国防委员会竭尽全力，但是直到1914年战争爆发，他们仍未在“该扩充军备还是该照常发展经济”问题上达成一致。此外，帝国国防委员会在与实力强悍的陆军部和海军部较量的过程中败下阵来，后两者也无意做出调整以迎合新成立的帝国国防委员会。第一次世界大战（1914—1916）

第一次世界大战击垮了英国这一政府体系，成为英国中央政府从外行向高度专业化转型的催化剂。

在首相阿斯奎斯（Asquith，1908—1916）以及上议院领袖克鲁勋爵（Lord Crewe）于1914年夏写给乔治五世（GeorgeⅤ，1910—1936）的信中都能找到有关决定英国参战的历次内阁会议的记录。另一些载有此信息的信是由其他大臣呈上的，如丘吉尔（Churchill）在担任内政大臣期间（1910—1911）曾向国王致信。1914年8月2日，克鲁勋爵在给国王的信中回顾了一次重要的内阁会议：爱德华·格雷爵士（Sir Edward Grey）转述了他与康邦（Cambon，法国大使）先生的谈话，谈话进一步阐明了为

何在当前时刻，国王陛下的政府不能出兵，未来也无法就出

兵与否做任何承诺。声明将于明天在议会宣布，具体形式仍待商榷，因此大

臣们将于明天上午再次召开会议讨论此事。但有人认为，应

将迎战德国舰队的打算事先知会德国。至于比利时（Belgium），我们一致认为，实质性破坏比利时的中立地位

会让我们处于我国政府早在1870年就考虑过的那种局面，

当时比利时的独立地位受到干涉，这被当作迫使我国采取军

事行动的理由……

第二天，克鲁致信国王：“布鲁塞尔（Brussels）发给比利时驻

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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