杭州研究——2009年优秀论文(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：周膺

出版社：浙江大学出版社

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杭州研究——2009年优秀论文试读：

编辑委员会

顾问　魏皓奔　王伟正

主任　史及伟

副主任　龚勤芳　周膺　杨作民

林正范　黎青平　朱金中

屠辛庚

委员　辛薇　安蓉泉　何树贵

洪永铿　傅勤　应晶

周建富　张尚松

人均GDP超过1万美元杭州的发展特征及趋势　周膺

提要　人均GDP1万美元是一个经济体进入发达水平的标线。杭州市人均GDP达到1万美元或後1万美元时代，经济社会将进入重大转型期。其总体社会发展性质表现为：工业化、後工业化双重特徵明显，总体向後工业社会转进；城市化处于中期快速发展阶段，人口现代化张力加大；消费水平有较大提高，社会建设滞後的矛盾强烈凸显。总体发展特徵表现为：经济发展从单一重视量能转向兼顾绩效；城市发展从重视扩张转向更多地权衡生态环境价值；文化大众化、多元化和丰富化的新时代开启；解决基本社会保障问题变为社会建设的主题性任务；形成公民社会为民主政治奠定现实基础。主要发展趋势与发展理念是：实现城市本性的回归与打造生活品质之城；以创意经济为主体构建新经济体系；建设创意城市与发展创意文化；构建多中心城市空间与治理结构。

关键词　人均GDP 社会性质 社会特徵 发展趋势 发展理念

作者周膺，杭州市社会科学院副院长、杭州市社会科学界联合会副主席(邮政编码 310006)。

据初步统计，2008年杭州市GDP为4781.16亿元，同比增长11.0%，连续18年实现百分比两位数增长。经济增长的稳定性较强，增速分别高于全国和全省平均水平2.0和0.9个百分点。按户籍人口计算，人均GDP为70832元，根据年平均汇率折合为10199美元；按常住人口计算超过8600美元，达到中等发达经济体水平。按照世界银行的标准，人均GDP1万美元是一个国家或地区进入发达水平的标线。但是，由于中国的GDP测算方法并未完全与国际接轨，再是2008年面临金融危机的复杂局势，所以对杭州的发展水平和发展阶段并不能简单据此下结论，而要结合实际进行客观评估[1]。总体来说，杭州已进入经济社会的重大转型期，全社会对发展模式、民主民生、生态保护和城市定位等重大问题都会有一个深入的检讨与反思过程，但在实际选择上存在较大的不确定性，可谓走到十字路口。尤其是金融危机的干扰较重，给科学选择带来较大的负面影响。

一、人均GDP超过1万美元杭州的社会发展性质

(一)工业化、後工业化双重特徵明显，总体向後工业社会转进

美国社会学家丹尼尔·贝尔(Daniel Bell)1973年出版的《後工业社会的来临》一书将人类社会的发展分为前工业社会、工业社会和後工业社会三个阶段，後来有的学者将人类文明的历史相应地概括为传统社会、现代社会和後现代社会三个阶段。从传统社会向现代社会(农业社会向工业社会)的转变是现代化，从现代社会向後现代社会(工业社会向後工业社会)的转变是後现代化。前工业社会的人类生活主要是对自然的挑战(包括农业、林业、渔业、矿业在内的采集作业)，工业社会主要是对加工的自然的挑战(对自然资源的技术化、商品化作业)，并带来城市化、民主化、人性化、理性化等文明成果。杭州现代意义上的工业化历程非常短暂，经历的是一种浓缩的、跳跃式的工业化。这种工业化借重发达国家的经验，但其模式并未超出发展中国家的工业化常规，主要通过利用外资和引进科学技术推进工业化，发展加工贸易和出口贸易，并在一定程度上实现进口替代。2008年杭州三次产业比例3.7：50.0：46.3，总体进入工业化中後期。在取得经济繁荣的同时，工业化也给杭州带来巨大的环境压力，尤其与国际风景旅游城市、历史文化名城的城市性质和可持续发展战略的矛盾已十分尖锐。

20世纪40年代成型的哈罗德—多马增长模型将经济增长的要素简单归结为劳动和资本，忽略技术进步的作用。这一增长模型後来因为与经验数据不符而为诺贝尔经济学奖获得者罗伯特·默顿·索洛(Robert Merton Solow)等人所批评，并为主流经济学否定。但是，这种增长模式却一直为发展中国家所普遍信奉，它们相信实现经济快速增长的秘诀在于努力增加资本的供给(储蓄和投资)。1931年，德国经济学家瓦尔特·G·霍夫曼(Waltber　G.Hoffmann)提出工业化後期资本品生产将超过消费品生产的预言。这个预言後来被推演为工业化後期将进入重化工业阶段、重化工业将成为主导产业的“霍夫曼定理”。但是“霍夫曼定理”并没有在先行工业化国家普遍应验。20世纪下半叶以来，发达国家发展最快的并不是工业，更不是重化工业，而是在霍夫曼时代还未被看作基本产业部门的服务业。它在发达国家工业产出还没有占到社会总产出一半时便异军突起，随後迅速超过工业而成为主导产业。诺贝尔经济学奖获得者西蒙·库兹涅茨(Simon Kuznets)把这个阶段的经济增长命名为“现代经济增长”，而与以工业为主导的传统发展模式相区别。库兹涅茨对西欧和北美主要工业化国家20世纪中叶前50～100年大量经验数据分析的结果是：期间人均国民收入的年均增长率为1.5%，其中资本的贡献率为0.25%，人均工时减少的影响为－0.23%，生产率提高的贡献率为1.3%。库兹涅茨指出，现代经济增长主要建立在先进技术以及相应地制度和思想意识调整的基础上。类于库兹涅茨的结论已成为当今各种经济学流派的共识。

2008年度诺贝尔经济学奖获得者保罗·R·克鲁格曼(Paul R.Krugman)指出，东亚国家经济的高增长主要来自高额资本积累(“流汗”)，而不是来自技术进步(“灵感”)，所以谈不上什麽“东亚奇迹”。东亚国家虽然在一定时期保持增长，却不可避免或迟或早会出现投资报酬递减和增量资本产出率(ICOR)[2]递增的问题。美国、德国、法国和印度等国家为1～2，中国为5～7。中国企业投资主要靠银行信贷支持，投资效率过低意味着信贷规模无限扩大和难以回收，从而积累金融风险隐患。尽管中国没有发生次贷危机，但企业负债率高且其相互担保机制对低成本竞争高度敏感，如果金融危机进一步向实体经济蔓延的话，极易引发信用危机。事实上近期已有相当多大量举债的企业面临破产，甚至导致企业家外逃。

中国学术界对上述问题已有一定程度的共识，但以往的发展模式已形成强大惯性，致使实践上很难扭转原有的发展方向。一方面，对工业知其问题多多又不能放手，脱离不了对劳动和资本的过度依赖。近几年国家倡导科学发展观，试图进行发展战略的调整，许多企业因此陷入困境。而且，多年一直沿用的政府工作考核机制和增值税徵收导向仍在牵着地方政府的鼻子。依赖工业解决就业还是国家层面的战略性导向。金融危机发生後，国家又将扩大资本投入作为挽救经济的药方。另一方面，看到服务业前景宽阔但无从下手。目前GDP中服务业所占比例比较大，但主要是房地产。政府“官员”和企业家从改革开放初期善搞农业经过30年学会搞工业，对服务业却普遍十分陌生。而发展服务业又比发展工业难度大，因为工业可以产销分离，商圈可以扩大到全球。服务业消费则难以移动到本地以外，其商圈很难突破区域限制。有的可以辐射到全球，但也要消费者反迁到本地，比如旅游业。只有属于广义服务业的创意产业，其辐射面可以无限。因此，出于降低风险和“懒惰”的考虑，地方政府很可能继续走老路。事实上，近几年许多沿海城市逐渐接近或跨入人均GDP1万美元的关口，但仍争相发展重化工业，展开新一轮工业竞赛。中国沿海一带发展重化工业已相当无序，包括浙江在内的非沿海地区也有这种苗头。吴敬琏发表多篇论文和多次演讲，针对中国经济整体上已经进入重化工业发展阶段的论断进行质疑。[3]

工业化仍是中国乃至杭州等沿海发达城市的未竟事业，但由于中国与先发国家处在同一个时间坐标上，所以必须也有可能将後工业化或後现代化变为现实的历史使命。既然人类文明已经由现代文明转向後现代文明，那就意味着後发国家的现代化已经从属于先发国家的後现代化。後发国家必须以反思的态度、批判的精神审视和对待自己的工业化、现代化，在以工业化、现代化来发展自己的同时，更有必要以後工业化、後现代化来扬弃工业化、现代化。既然先发国家已经开始并创造了後发国家所需要的後现代文明，且世界历史又进入了全球化时代，这客观上为後发国家提供了与先发国家共同创造後现代文明的历史平台，那麽後工业化、後现代化就不能不成为後发国家需要承担的历史使命。

目前杭州正处于工业化时期，但也直接面对後工业化任务，具有现代和後现代双重历史特徵。杭州的工业化既高度依赖劳动和资本，也高度依赖资源的消耗，而杭州既无矿产资源，也无港口资源，故不具备大规模发展工业的条件。杭州部分产业结构也达到相当高度，但从全球产业价值链的角度看，只是参与了全球高技术产业的劳动密集环节分工和国际代工而已，产业地位不高。杭州GDP中的实际成分服务业也占60%以上，由于现行统计方法存在问题等因素产生较大的统计误差(其中房地产比重较大，结构和质量问题较大)。杭州市域范围内的县、市和萧山、馀杭两区尚有一定程度的工业化空间，但县、市沿新安江、富春江、钱塘江沿线分布而使得工业化与生态保护有较大冲突，萧山、馀杭两区发展服务业的比较效益更好，而且也有生态保护要求。作为中国最发达的城市之一，杭州面临的真正问题是如何实现经济社会向後工业社会转型，实现後现代化。杭州需要的是新型工业化意义上的工业化，杭州更应该建设後工业化的生活品质之城。尽管有各种外力的牵制，无论如何，杭州要有坚定的信心向後工业社会转进。按照贝尔的解释，後工业社会具有以理论知识为中轴、以服务业为主导、职业分层和社会权力以知识为标准、以信息为战略资源等特徵，杭州已初步显露出上述特徵，因此具备战略条件。

(二)城市化处于中期快速发展阶段，人口现代化张力加大

在城乡空间结构的演变过程中，城市始终存在着集聚与扩散的相互作用。在城市化初期阶段，以集聚效应为动力的区域经济集聚趋势十分显著，集聚与规模经济成为经济活动的主要特徵。随後，受规模收益递增的影响，进入集聚增长的累积循环过程，先行工业化地区不断吸引其周边影响范围内的各种资源，并供给商品和服务，发挥政治和经济的领导组织功能，逐渐成长为核心区，其他地区则成为受其支配的外围区域。在此过程中资本和劳动力向核心区流动，在空间上表现为中心城市迅速发展。城市规模越大，人均产出和地均产出就越高，比如200万人口以上城市的人均产出和地均产出分别是20万人口以下城市的2.5倍和23倍。但是集聚到一定极限後又会不经济，这时扩散倾向上升到主导地位。从地理空间的表现形式看，集聚的结果导致集中型城市化，引起城市人口密度的增加，而扩散的结果导致扩散型城市化，使城市范围得到扩展，引起城市区域化。

2008年12月中国国际城市化发展战略委员会发表的《中国城市化率现状调查报告》指出，中国的城市化经历了缓慢发展期(1949—1964年)、停滞发展期(1965—1975年)、平稳发展期(1976—1999年)、快速发展期(2000—2006年)四个发展时期。学术界一般将城市化水平分为三个阶段：城市化率低于30%为初期阶段，30%～70%为中期阶段，70%以上为後期阶段。一般50%～60%即有扩散趋势。2006年中国的城市化率为32.53%，但部分地区已进入城市化中期或後期阶段，扩散化趋势明显，例如城市化率最高的上海、北京和天津等城市(分别为85.76%、75.60%、60.09%)。[4]城市扩散所导致的城市区域化有不同的层次结构。第一级是大城市群，全国共有三个，分别为长江三角洲城市区域、珠江三角洲城市区域和环渤海城市区域。其中长江三角洲城市区域被公认为世界第六大城市带，而且有可能成为世界上最大的城市区域。第二级是中等城市群，如南京城市区域、武汉城市区域、成渝城市区域、西安城市区域和沈大城市区域等。第三级是市、县共构的田园城市型城市区域，如长株潭城市区域、佛山城市区域、太原城市区域、海口城市区域等。杭州城市区域规模只有三级水平，但近10年来有较大提升。一方面，2001年萧山、馀杭撤市设区，拓展了城区空间。近几年又提出网络化大都市概念，规划市、县共构的城市区域。另一方面，又提出杭州市都市经济圈概念。浙江省提出规划建设杭、甬、温三大都市经济圈的战略构想。2007年，杭湖嘉绍四城市开始联手打造杭州都市经济圈，其总体布局框架为：依据区域总体功能定位，突出杭州核心，以沿路、沿湾、沿湖区域为重点，形成“一主三副两层七带”的网络化总体布局框架，促进产业、城市、生态融合发展。凸显杭州市区在都市经济圈中的极核地位，强化“一城七中心”[5]功能，通过整合周边地区优势资源增加集聚辐射能力。培育三个副中心，以湖州、嘉兴、绍兴市区为都市经济圈副中心，通过培育特色产业错位发展。联动两层发展，以杭州市域五县市以及德清、安吉、海宁、桐乡、绍兴、诸暨等临杭六县市为紧密层，以湖州、嘉兴、绍兴三市(除市区、临杭六县市之外的下辖县市)为联动层，实现联动发展。推进七带构建，优化提升沪杭甬发展带，重点建设沿杭州湾发展带，积极构筑杭湖发展带，着力打造杭金衢发展带，加快开发杭千发展带，推进形成杭徽发展带，引导培育沿太湖生态发展带。这一都市经济圈以占全省1/3的人口创造了近1/2的GDP，在长江三角洲城市群中具有举足轻重的地位。在区域一体化的前提下，区域内城市抱团发展可以有效地增强区域竞争力，协调发展可以缩小区域内发展差距，共同发展可以协调解决单个城市难以解决的问题，做到互利、互补、互惠。

城市化不仅仅是非农业人口比重增加的问题，还是一个人口质量提高或人口现代化的过程，即传统人口向现代人口变迁的过程。主要包括人口转变现代化、人口生育现代化、人口素质现代化、人口结构现代化、人口生活现代化和人口承载现代化等方面。孙立波在《杭州市人口现代化现状及发展对策研究》一文中借鉴国内外人口现代化指标体系分析得出，2003年杭州市人口现代化处于由小康水平向基本的现代化转进的过程中，只达到发达国家人口现代化水平的52.70%。要在“十一五”期末实现基本人口现代化必须以每年≥3.91%的速度推进，要在“十二五”期末实现基本人口现代化必须以每年≥2.26%的速度推进。“十一五”期末总体上实现基本人口现代化有可能，但全面实现不太可能。主要制约因素是人口与资源环境承载水平下降，人口素质、人口结构差距较大。[6]从近几年的发展情况来看，这种判断是符合实际的。但随着城市化速度加快和经济容量增大，目前人口现代化的张力不断加大，吸纳人才的紧迫性程度增大。

(三)消费水平有较大提高，社会建设滞後的矛盾强烈凸显

杭州已总体上跨越了以简单物质消费为主的阶段，开始进入品质生活消费阶段。2008年市区城镇居民人均可支配收入24104元，农村居民人均纯收入10692元。2007年市区城镇居民恩格尔系数37.1%，农村居民为34.8%(10年间下降14.5个百分点)。考虑价格因素影响，2008年恩格尔系数应与之相当。从消费结构看，消费增长点明显扩散。汽车销售保持较快增长，品质商品销售火爆，市场呈现多点带动局面。根据2008年上半年抽样调查，市区18.87%家庭拥有汽车，接近两成。汽车类商品零售额居23类主要商品零售额之首，并有高档化趋势。家居类商品消费持续增长，万元以下家用电器基本得到普及。高档服装、化妆品、金银首饰等一些享受型商品零售额增长也较快。2008年上半年人均旅游支出344元，人均团体旅游比上年同期增长48.8%。2006年医疗保健、交通和通信、教育文化娱乐和服务、杂项商品和服务消费占消费总支出的比例为43.1%， 2007年受食品等价格上涨因素影响，支出比例为38.0%。其中教育文化娱乐和服务消费比例2006年为13.9%， 2007年为11.3%(主要受免除中小学学杂费影响)。2008年的水平应与之相当。近几年公园、博物馆等公共设施实行免费开放，免除了一部分文化消费支出，所以可比文化消费实际上高于上述水平。

另一方面，以就业难、看病难、上学难、住房难、行路停车难、办事难、清洁保洁难等“七难”为象徵的社会生活中的各种问题也日益成为市民关心的热点，反映了社会建设滞後的矛盾强烈。2002年以来，杭州市委、市政府在破解“七难”上下了很大功夫，但难以达到市民的期望值。市民要求改善的社会建设方面的问题也不断增多，“七难”扩展为包括食品安全、环境保护等内容在内的“7＋X”。同时，与社会转型相应地社会事业管理体制和运行机制的变革也成为一种强烈的社会要求。

二、人均GDP超过1万美元杭州的发展特征

(一)经济发展从单一重视量能转向兼顾绩效

发达国家在工业化中後期都会形成多元经济发展格局，并且以服务经济、创意经济为主体。美国1956年完成工业化後，服务业成为主导产业，非物质生产部门就业人数超过物质生产部门，服务业占GDP总值75%。在2008年金融危机背景下，许多人对美国的金融驱动消费、消费驱动增长的模式有看法。实际上，这种模式是发达国家由工业社会向後工业社会转型的基本形态，它解除了消费不足的发展瓶颈。其他服务业商品由此大大拓展了消费范围。20世纪70年代後期，发达国家总体上跨越了物质生产发展阶段。由于工业化造成巨大的环境问题，其边际效益日益走向极限，而且资源瓶颈又特别大，所以杭州也在自觉不自觉地走向发展多元经济的道路，而且从过去单一重视量能转向兼顾绩效。

2005年，杭州召开首次加快发展服务业大会，提出建设服务业大市的战略目标。会议对服务业的估价是：高度发达的服务业是现代经济增长的重要动力和现代化的重要标志，世界经济的重心已从制造业转向服务业，全球竞争的焦点已从产品转向服务，加快服务业发展已成为经济发展中的一个根本性、战略性课题。会上出台了一系列前所未有的相关政策。此後每年都召开一次发展服务业大会。2008年，又召开杭州市打造全国文化创意产业中心大会。会议指出，此次会议的意义绝不亚于2002 年作出工业兴市的重大决策并首次召开全市工业兴市大会，也绝不亚于2005 年作出建设服务业大市的重大决策并首次召开加快发展服务业大会。杭州市要率先走出工业社会，率先迈入後工业化时代，就必须加快实现“提升发展工业——提升发展现代服务业——提升发展文化创意产业”这样一个“三级跳”。强大的“创意引擎”将驱动杭州尽快形成高层次的“三二一”产业结构，率先迈入以高新技术产业为主导、以现代服务业为支撑的後工业化时代。会议要求服务业占GDP比重力争每年提高1个百分点，到2015年达到52%，其中主城区达到80%；并明确提出“3＋1”现代产业体系，“3”即三次产业，“1”即文化创意产业。

但是在实践上上述战略并没有很好贯彻，主要原因是受前述观念和实践能力缺失的局限。在金融危机影响下，包括工业在内的财政货币政策再一次放松，对经济下滑的担忧又很大，所以尽管有了基本方向，但在短期内真正转舵尚有难度。需要用很大的决心才能真正迈出步子。应当坚定不移地加快发展方式转变，把保增长、扩内需、调结构有机结合起来，全面推进经济战略性调整。

(二)城市发展从重视扩张转向更多地权衡生态环境价值

2001年，杭州市调整行政区域规划，萧山、馀杭撤市设区，杭州市区由683平方公里扩展为3068平方公里，2007年户籍人口达到379.5万，扩大了发展空间。和其他城市一样，杭州的城市化是在生态环境透支的基础上实现的。近几年杭州积极治理包括西湖、西溪湿地、京杭大运河杭州段等在内的生态环境，大幅度搬迁主城区工业企业，但花费巨大代价。特别是由于大面积开发新工业区造成新的工业污染，工业增长2/3以上依赖于对环境的透支，新区资源不经济现象十分严重。近几年国家对新增建设用地严格控制，客观上将扼制这种低水平发展。

1991年，美国经济学家吉恩·格鲁斯曼(Gene Grossman)和艾伦·克鲁格(AlanKrueger)在分析特定的制度变迁——北美自由贸易协定——对环境的可能影响时，提出环境库兹涅茨曲线假设(Environmental Kuznets Curve，简称EKC)。人们普遍担心美墨之间更自由的贸易政策和直接投资可能会恶化墨西哥的环境污染问题，并降低美国的环境管制标准(National Wildlife Federation， 1990)。为检验这一点，格鲁斯曼和克鲁格利用简化型回归模型首次进行了人均收入与环境质量之间关系的实证分析，他们发现在人均收入与环境退化之间存在一个倒U型的关系。并且，当一国人均收入达到4000～5000美元(1985年的美元价格)的转折点时，经济增长趋向于减轻环境污染问题，这个收入水平正好与当时墨西哥的人均收入水平相一致。1992年世界银行《世界发展报告》以“发展与环境”为主题，扩大了环境质量与收入关系的研究。1993年斯德尔·帕那尔图(Theodore Panayotou)借用1955年库兹涅茨界定的人均收入与收入不均等之间的倒U型曲线，首次将这种环境质量与人均收入间的关系称为环境库兹涅茨曲线。人均收入与环境质量之间的倒U型关系依赖于两个假设。第一个假设是：环境所提供的服务，即环境舒适性是一种奢侈品，也就是说，对环境舒适性的需求的收入弹性大于1。如果这一点成立，那麽随着人均收入的增长，用收入换取环境舒适的意愿水平就会随之上升。第二个假设是：随着收入水平的上升，消费对污染的负效应递减。因为随着国民收入水平的提高，经济结构会发生变迁，从而生产和消费结构也会随之变化。

EKC理论假说提出後，实证研究不断，结论呈多样化，有的支持倒U型，也有结论为U型、N型、单调上升型、单调下降型等，并且不同污染物的污染与收入间关系呈现差异形态。耿强、蔡琦玮对1991—2003年的相关数据分析後指出，长江三角洲地区矿产资源比较贫乏，有限的土地和自然资源养育较多数量的人口并支撑庞大的经济体系，使得生态系统超负荷运转，环境污染与经济增长之间呈现N型EKC特徵，环境质量随着经济总量的快速提高而波浪式不断恶化，不同于以往的经典理论中倒U型的形状。长江三角洲地区经济高速增长时期的环境变迁不同于发达国家和新兴工业化国家工业化时期的特徵，环境质量有一段时间的改善後又趋于恶化。这与地方政府对环境保护不够重视密切相关。根据发达国家的经验，一个国家在经济高速发展的时期，环境保护投入要占GDP的1%～1.5%才能有效控制住环境污染，超过3%才能使环境质量明显改善。上海市政府《关于加强本市环境保护和建设若干问题的决定》提出确保环境保护投入占GDP3%以上，而浙江省规划的2001—2010年污染治理投入采用国家规划的下限值为1.48%。杭州市《关于进一步加强环境污染整治工作的实施意见》(杭政函〔2004〕169号)提出3%的目标，但实际执行不了。因此，倒U型EKC这一分析工具不能盲目套用，需要具体问题具体分析。认为环境质量会随着经济的发展而自发改善的答案肯定不是最优选择，环境质量改善的中段可能要花很长时间才能越过，未来经济的高增长和环境保护的高标准难以抵消现实环境的破坏成本。如果环境退化超过一定的生态阈值，环境退化便不可逆。EKC不能成为“先污染，後治理”的借口。为了实现环境与经济快速发展的和谐兼顾，一定要采取措施控制污染，保护自然环境，实现集约化的增长模式。[7]

从总体的实证研究来看，EKC一般是存在的。欧美等发达国家拐点为人均GDP8000～10000美元，韩国等新兴工业化国家拐点为5000～7000美元。杭州市在人均GDP达到1万美元时保护生态环境的公众意识已非常强烈。政府在主观上认识到保护生态环境的重要性、必要性，但在短期内又难以舍弃工业，左右为难。但是在各项工作中已经更多地权衡生态环境价值。如果没有这次金融危机，产业结构调整和生态环境保护的步子会更大一些。

(三)文化大众化、多元化和丰富化的新时代开启

美国著名城市规划学家约翰·弗里德曼(John Friedmann)指出，充满生机、多姿多彩的城市生活是人的发展所必需的社会环境。城市的丰富多样性承认公民社会的优先意义，这是自由和社会再生产的基础。也正是由于这一点，城市才被认为是存在着的。[8]刘易斯·芒福德(Lewis Mumford)也认为，区域不仅仅是独立的地理单元、社会单元和文化单元。区域作为独立的地理单元是既定的，而作为独立的文化单元则是人类深思熟虑的愿望和意图的体现，因为这里的区域也可以称为人文区域，它是地理要素、经济要素和人文要素的综合体。[9]

杭州是一个信息化程度较高的城市，因此依赖于信息技术的大众文化也发展得较充分。市民的生活变得更加丰富多彩，文化视野更趋于开阔，审美需求更多样易变且高层次化，娱乐选择更加自在自主，思维变得更加复杂活跃，文化观念、审美意识则更具有现代、後现代色彩。文化多样性、文化多元化也日益为市民接受和倡导，各种地域化、分众化的文化形式存在的合理性被强化。非物质文化遗产被全面发掘与保护，各类学术或艺术团体得到较快发展。

但是直到现阶段，杭州仍没有完全实现文化转型。市民对生活的感知总体上是经验性的，对生活的时代特徵还缺乏真正的理解，缺乏开阔的视野、包容的胸怀和辩证的思维。思想观念总体上倾向于保守，对新思想、新观点的兼容度不够，没有形成“大气开放”的思想环境。缺乏思想家，缺乏读书和学习的风气，缺乏思考的耐心与勇气。对外部世界了解不多，对国际社会的认知更为缺乏，不仅满足于目前的生活富足和安逸，更不能从文化的、时代的、宏观的层面认识与把握自己的方位。文化交流的基本方式仍是地域性的，没有构建有效的国内外经济文化交流平台，高等级的学术、演艺、展览等文化活动还难以引入。对于未来的发展缺少知识和方法论上的准备，缺乏吸纳新技术、新理念的思想准备，缺乏建设现代、後现代产业体系的勇气与气魄，极为缺乏战略研究和战略设计，在行动上有较大的盲目性。引进和培养人才的模式偏于形式和程序，形成某种屏蔽作用。

上述情形正在日益成为杭州发展的巨大障碍，已是杭州必须破除的难题。随着发展水平的进一步提高，市民对这些问题的认识有了更多的自觉。在人均GDP超过1万美元的历史条件下，政府和市民有可能进行深入的反思和检讨，从而开启一个文化发展的新时代。

(四)解决基本社会保障问题变为社会建设的主题性任务

社会保障即国家和社会依法对社会成员基本生活给予保障的社会安全制度，指的是社会成员因年老、疾病、失业、伤残、生育、死亡、灾害等原因而失去劳动能力或生活遇到障碍时，依法从国家和社会获得基本生活需求的保障。通常国家依据法律制定相关的制度和规定以保证其社会保障政策的实施。中国的社会保障由社会保险、社会救济、社会福利和优抚安置构成，其中社会保险又分为政策性保险和商业保险两大类。政策性保险根据法律或法令统一实施，是带有强制性的基本保险；商业保险则在自愿基础上以契约的形式实施，是基本保险的必要补充。此外，也有人把住房保障列入城市居民社会保障的范畴。国际劳工组织组织编写的《21世纪社会保障展望》指出：“社会保障的目标不应限于防止或减轻贫困，应该更为广泛。它反映着一种最广义的社会保障意愿。它的根本宗旨是使个人和家庭相信他们的生活水平和生活质量会尽可能不因任何社会和经济上的不测事件受很大影响。这就不仅是在不测事件中或已出现不测事件时去解决困难，而且也要防患于未然，帮助个人和家庭在面临未能避免或不可避免的伤残和损失时，尽可能做到妥善安排。因此，社会保障需要的不仅是现金，而且还有广泛的医疗和社会服务。”[10]

社会保障水平是社会保障体系的核心内容之一，它直接关系着社会保障体系发展的方向和效果。社会保障水平的高低可以用社会保障支出总额占GDP比重来衡量。社会保障水平是否适度并不取决于社会保障支出水平的高低，而是取决于社会保障支出与国家生产力水平以及各方面的承受能力是否相适应。杭州和其他地方一样，改革开放30年来，居民收入增长远远低于GDP、财政收入和企业利润的增长，没有形成改革开放成果社会共享机制。尤其是1999—2008年10年间，不计价格变动因素，GDP、财政收入和规模企业利润分别增长4.2倍、10.5倍和10.6倍，而市区城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入仅分别增长2.8倍和2.7倍。其中最为突出的表现在社会保障水平仍不适度。[11]近几年杭州出台了《杭州市基本医疗保障办法》(市委〔2007〕42号)和《杭州市基本养老保障办法》(市委〔2007〕43号)，围绕“老有所养、病有所医”的目标，在全国率先推出城乡统筹、全面覆盖的基本养老保障和基本医疗保障政策。2008年，全市企业参加基本养老保险人数318.11万人，城镇参加失业保险人数202.41万人，参加基本医疗保险274.57万人，参加工伤保险245.82万人。农村“五保”和城镇“三无”人员集中供养率分别为93.2%和99.4%。城镇登记失业率由上年的3.21%下降为3.02%。尽管这样的保障水平在全国是比较高的，但与杭州的经济社会发展水平比仍是不相称的。因此，继续提升基本社会保障水平将是现阶段社会建设的焦点问题。

目前的基本社会保障体系也比较单一，要全面解决这一问题还必须进行必要的制度改革。由于经济危机、失业率增加、人口老龄化导致非生产性人口比例上升等原因，各国社会保障均出现财政支付困难。在此背景下，如何有效地利用民间保障制度来化解社会保障的危机便成为关注的焦点。20世纪80年代开始，一些发达国家探讨社会保障的制度效率问题，逐步将民间制度引入社会保障领域。从财政角度考虑，非政府的或非纯粹政府的保障领域未来将会进一步扩大。国外有的学者认为，除去政府和商业经营机构，非政府组织(NGO)和非营利组织(NPO)是第三支主导社会的力量，在缓和社会矛盾、完善社会结构方面甚至可以成为现代国家推动社会进步的主要力量。因为这些民间组织可以为政府和营利机构提供准确的调查报告和社会情报，帮助政府和营利机构更好地行使社会责任，甚至直接参与社会问题的解决。从我国香港的经验看，社会福利外判的公共服务改革是不错的选择。其好处包括节省开支、提高行政效率、容易开办及结束、减少官僚架构、提高专业性、形成人事制度弹性及增加市民选择性等方面。

(五)形成公民社会为民主政治奠定现实基础

在城市经济水平达到一定高度以後，建设民主政治的社会诉求将会变得更加强烈。但是由于公民素质、现有政治体制的坚固等因素的局限，在中国建设比较充分的民主社会将有一个漫长的过程。但是作为真正意义上的民主社会基础的公民社会却可能会早一些发育。公民社会(civil society)又称为“市民社会”或“民间社会”，目前在学术界主要有两类定义：一类建立在国家和社会的二分法基础上，指独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及与之相关联的一系列社会价值和原则；另一类建立在国家—经济—公民社会的三分法基础之上，指介于国家与家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。以三分法为基础的公民社会定义逐渐为大多数学者所接受。英国学者戈登·怀特(Gordon White)的定义颇具代表性：“当代使用这个术语的大多数人所公认的公民社会的主要思想是：它是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值。”[12]他主张将企业或经济机构同公民社会分开来对待，前者作为经济社会或经济系统构成了公民社会的基础。伦敦政治经济学院公民社会研究中心给出的定义是：“公民社会是指围绕共同利益、目标和价值的、非强制的行动团体。理论上，其制度机构与政府、家庭和市场不同。但实际上，政府、公民社会、家庭和市场之间的界限是复杂、模糊的，并且是可商榷的。公民社会一般包括不同的场所、人物和组织机构，以及多种程度的正规性、自治性和权力结构。公民社会通常运作于慈善机构、非政府组织、社区组织、妇女组织、宗教团体、专业协会、工会、自助组织、社会运动团体、商业协会、联盟等之中。”

马克思认为，人类社会并非一开始便形成独立的政治国家，政治国家和政治制度在近代才逐渐从市民社会中分化出来：“政治制度本身只有在私人领域达到独立的地方才能发展。在商业和地产还不自由、还没有达到独立存在的地方，也就不会有政治制度。”[13]在现代国家，坚持公民社会和政治国家的分离，保有活跃、强大和具有参与性的公民社会，不断扩大社会自主领域，对于保证政治民主至关重要。这样，公民社会意义上的人才具有现代性或後现代性，才是由农民蜕化後转化的真正意义上的市民。

民主和发展是当代世界的两大潮流，公民社会在推动这两大潮流中发挥着重要作用。公民社会和政治民主化互为条件，相互促进。强大的公民社会将使政府更加负责任地行动并对公民的需要作出更快的反应，因此公民社会的成长壮大已经成为民主化的一个重要动力。同时，公民社会组织广泛参与到发展项目之中，可以极大地弥补国家能力的不足并促进以官民合作为特徵的治理和善治。公民通过参与各种志愿性社会团体所形成的互惠、信任、合作等规范，是维系民主和促进发展都不可或缺的社会资本。加强公民社会成为积累社会资本最重要的途径之一。公民社会及与之相关的第三部门，已经同时进入当代民主及民主化理论和发展理论之中，并构成其话语体系的重要组成部分。

杭州作为中国现代化的先行地区，公民社会的发育发展必将先行一步，政府应当加以培育。杭州要在建设民主政治方面做到胜人一筹，就必须首先在公民社会建设上突破。要使公民真正成为现代社会的主人，就要形成对社会、对自己负责任的公民主体，切实保障公民的基本权益，建立社会利益表达和博弈机制，重新构建公民与政府的关系模式，建立公共服务型政府，形成以人为本的新的施政方式，使公民独立自主和民主监督的力量得到发挥。

三、人均GDP超过1万美元杭州的发展趋势与发展理念

(一)实现城市本性的回归与打造生活品质之城

城市定位是指综合确定城市社会经济发展坐标的过程，主要涉及城市在不同尺度地域空间发展地位的确定、城市社会经济发展战略的确定、城市发展特色的确定等方面。城市定位的内在根据是资源禀赋，但是内在禀赋必须在外部条件作用下才能发展为优势。而外部条件具有很大的不确定性，因此城市定位就变得不易把握。仇保兴在《城市定位理论与城市核心竞争力》一文中提出，城市定位理论应该让位于城市竞争力理论。大型城市应该考虑综合竞争力，而中小城市则应该考虑核心竞争力。[14]杭州的城市定位有多种表述，典型的有两种：一是2007年2月16日国务院批准的《杭州市城市总体规划》的描述：浙江省省会城市，浙江经济、文化科教中心，长江三角洲中心城市之一，国家历史文化名城，重要风景旅游城市。这个规划实际上是2001年编制的。二是2007年杭州市委第十次党代会的描述：覆盖城乡、全民共享的“生活品质之城”。2008年杭州市委十届四次全会具体为：中国特色、时代特点、杭州特徵、覆盖城乡、全民共享，与世界名城相媲美的生活品质之城。这两个表述分别表达了现代或後现代城市所追求的极致目标：繁荣与舒适。而两者都共同隐含了杭州的优势资源禀赋：环境。这其实也是杭州的核心竞争力所在。但这一优势资源并没有上升到大尺度地域空间发挥效用，如国际社会和市场空间，因此杭州实际上在发展战略上有较多游移。比如，与其他城市一样长期以工业经济为主导，通过自然和文化生态的透支改造和扩大城市。结果使繁荣与舒适两方面均遇屏障，城市特色和城市发展战略都不十分清晰。

弗里德曼运用约瑟夫·熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)的创新思想建立了空间极化理论，他认为，发展可以看作一种由基本创新群最终汇成大规模创新系统的不连续积累过程。而迅速发展的大城市系统，通常具备有利于创新活动的条件。创新往往是从大城市向外围地区进行扩散的。基于此，他创建了核心—外围理论。该理论认为，核心区是具有较高创新变革能力的地域社会组织子系统，外围区则是根据与核心区所处的依附关系而由核心区决定的地域社会子系统。空间系统可以有全球级、洲级、国家级、大区级和省级水平，一个支配外围地区重大决策的核心区决定空间系统的存在和水平。核心区的作用主要表现在以下几个方面：(1)核心区通过供给系统、市场系统、行政系统等途径来组织自己的外围依附区；(2)核心区系统地向其所支配的外围区传播创新成果；(3)核心区增长的自我强化特徵有助于相关空间系统的发展壮大；(4)随着空间系统内部和相互之间信息交流的增加，创新将超越特定空间系统的承受范围，核心区不断扩展，外围区力量逐渐增强，导致新的核心区在外围区出现。

弗里德曼把城市发展模式界定为两种：一种是城市营销模式，一种是准城市国家模式。第一种模式将发展的法宝压在外部资金上，这是当今许多城市的发展趋向。城市在此扮演的是一个类似交际花的被动角色，盼望着外部投资的支持。在这一模式下，城市将自己与周围地区割裂开来，即眼睛盯住别处，甚至与周围地区争夺投资。第二种模式发展的重点是一个中心城市与周围地区的政治联盟。与城市营销的模式相反，它的指导思想由一个长期得到大众强力支持的战略远景所引导。这种模式的核心是包容和民主。其中地方政府是主动行动的政府，它把注意力放在保持和提升区域创造财富的资源质量、鼓励创新思维和实践、推动可持续发展等方面。弗里德曼认为，城市要实现可持续发展，就必须至少对人力资源、社会资源、文化资源、智力资源、环境资源、自然资源和城市资源等七个方面进行投资。这些资源都是难以从外部引进的，而只能从区域内部挖掘。要实现区域可持续发展，必须基于自身的天赋资源。这是一种内生性导向的城市发展模式。

目前杭州市委、市政府已经看到，必须把杭州的发展放到国家战略、世界级城市群、亚洲太平洋地区重要门户的战略高度，从浙江、长江三角洲、国家三个层面来研究自身的定位。关键是从大都市圈的高度打造核心区，建设综合承载能力强、辐射作用大的高等级的杭州城市区域。21世纪城市间的竞争是城市特色和环境质量的竞争，因此，杭州应当立足环境优势和环境竞争力，向环境立市的目标回归，向构建国际休闲旅游目的地、服务经济集聚区回归，并努力成为创意经济先导区、生活品质示范城，形成後现代生态型都市经济圈。

提高生活品质是应对新的经济社会发展趋势的战略选择。经济社会的发展，最终取决于生活方式和生活内涵的创新。现代经济社会发展的一个最显著特点就是生活方式和生活内涵的创新引导经济模式、经营机制的变化，决定产业和产品发展的方向。抓住生活品质的创新方向，也就抓住了经济社会发展的牛鼻子。另外，生活品质作为一种条件和环境，又是吸引高素质人才创业的核心要素。人们总是希望在高品质环境中创造生活并且享受生活。生活品质是城市的价值核心，追求生活品质是城市发展的根本动力。

(二)以创意经济为主体构建新经济体系

後工业社会带来了一个全新的时代，知识、创新、人才、符号价值、个性化和精神消费等特徵是其时代物语，而创意经济的应运而生回应了这种时代要求。後现代思想家认为，崭新的信息、知识和技术正在促成社会形态的重大变革。其主要特徵是：资本在全球范围更深层次渗透与均质化，生产不再主要依靠资本，自然资源的消耗也将受到节制，生产要素主要是智力资源，发展是信息、知识和技术的崭新类型，思想、创意取代资本成为生产的决定因素，人处于时空经验的改变和创造、创新的可能性之中；社会发展的主要目标不再是经济增长而是人的生活质量——物质生活质量逐渐趋同，精神和文化生活却高度多样化，生活成为一种创意生活。美国经济学家理查德·弗罗里达(Richard Florida)在《城市与创意阶层》一书中甚至将社会发展分为农业经济时代、工业经济时代、服务经济时代和创意经济时代。弗罗里达断言，创意时代(creative age)已经到来：1900年以前，世界处于农业经济时代，工业经济、服务经济和创意经济处于萌芽状态；1900—1960年间，工业经济迅速崛起而成为世界的主导经济，农业经济开始退缩，服务经济和创意经济有所发展；1960—1980年间，服务经济超过工业经济成为领头羊，工业经济经过成熟期在经济总份额中的比重开始下降，创意经济则开始进一步发展；1980年以来，服务经济依然占据主导地位，但创意经济有超越服务经济的趋势。[15]

自1997年以来，在英国布莱尔政府倡导下，创意经济已不仅局限于一种理念或者发明，而且已构成一个有着巨大产业背景和经济效益的现实世界。发展创意经济已经成为一种必须的历史期许，必由的或者说是无奈的明智选择。随着後工业社会的来临，世界上许多富有远见的城市率先步入创意时代。创意城市已成为全球化发展的流行口号，也是许多城市竞相追求的国际都会品牌。中国的发达地区，特别是较发达城市，已经有发展创意经济十分强烈的内在要求。我们不得不思考，如果不靠资源消耗、人海战术与价格战，拿什麽到明天竞争？在创意经济的土地上，世界已在收成，杭州如何来抓住创意这个新经济引擎？

就杭州来说，发展创意经济是实现科学发展的现实实践模式。作为经济增长极的城市，必须以创意经济为经济社会发展的推进性单元。创意产业与创意经济是两个不同的概念。创意产业是以设计策划为核心特徵的产业部门，有的经济学家将其归为服务业，有的则将其称为第四产业；创意经济则可以指所有以创意为内核的产业，它不仅生产了新的创意产业部门，而且将彻底改造所有的传统产业，将包括生态农业、新型工业化意义上的工业、现代服务业和後现代服务业在内的所有新经济产业部门，是新经济的代名词，体现了後工业时代推崇创新与个性化消费、强调知识与文化决定经济发展的新发展观。创意经济是思想经济、观念经济、信念经济、智慧经济、点子经济，可以总体表述为理念经济，它将深刻改变整个国民经济的发展方式，深刻改变全体公民的生产生活观念，深刻改变理论和思想研究的基本内容和方法。可以预言，21世纪中国的整个经济体系将在创意经济的框架下重新整合与调整。杭州可以用创意经济概念统括整个经济发展体系，把创意经济当作发展经济的纲领，而不是简单提创意产业。

(三)建设创意城市与发展创意文化

创意经济是後工业社会的主流经济或主导经济，它不仅生产了新的创意产业部门，从而彻底改造所有的传统产业、深刻改变整个国民经济的发展方式，而且还将深刻改变全体公民的生产生活观念，深刻改变理论和思想研究的基本内容和方法。发展创意经济同时也是建设创意城市、发展创意文化的历史过程，它们之间具有互生关系。建设创意城市，不仅要实现城市产业结构的优化、新的产业群和产业价值链的形成，而且要建设全新的城市文化和城市精神。杭州在现阶段需要在政府主导下发动一场创意启蒙运动，形成建设创意城市的氛围。

创意城市是创意文化发展充分、以发展创新驱动型经济为契机并能聚合创意经济能量的城市。从这种意义上来说，创意城市并不单是经济学概念，还是文化学、社会学意义上的概念。弗罗里达认为，就像再强大的引擎也要有一个底盘才能让它的强大动力发挥出来一样，经济系统也需要一个能够管理它的机构和社会体系，否则就无法完全释放自己的潜能。中国甚至整个世界发展创意产业所面对的真正挑战是如何建立一个高效的创意社会，让它来疏导创意经济的能量大潮。对此，弗罗里达给出了一张创意时代议程表，里面包括“完全释放每个人的创新能力”、“为创意基础设施投资”、“重视高校建设，改进教育体系”等行动纲领。

创意蕴含很深的人文精神，它们赋予商品观念价值，以文化引导或迎合消费，追求人的创造和消费需求的独特性，具有智能化、特色化、个性化、艺术化和人性化的特徵，本质上是一种精神生产。这种属性和特徵决定其发展必须依赖于人文环境的建设。加拿大学者查尔斯·兰德利(Charles Landry)指出，进入创意时代，文化从经济发展的边缘向核心位置转移，地区发展很大程度上取决于对文化和人才的包容性、同情心。具有包容性的文化环境等非正式制度代表了一种正外部性，给创意和创新活动提供平台。美国城市社会学的洛杉矶学派(L.A.School)在20世纪90年代提出城市便利论，认为城市发展的推动力在于受过高等教育的劳动力向便利性高的城市——富于多样性、宽容度、有多种生活方式可供选择的城市——集中的趋势。弗罗里达在《创意阶层的崛起》一书中指出，创意产业在当代经济中的异军突起表明了一个职业阶层的崛起。美国社会已分化成四个主要的职业群体，除了农业阶层、工业阶层、服务业阶层以外，创意阶层正在悄然兴起。创意阶层分为“具有特别创造力的核心”和“创造性的专门职业人员”两部分。前者包括科学家、大学教授、诗人、艺术家、演员、设计师、建筑师、小说家、编辑、文化人士、咨询公司研究人员以及其他对社会舆论具有影响力的各业人士，他们的工作是“创造新观念、新技术或新的创造性内容”；後者包括高科技、金融、法律及其他各种知识密集型行业的专门职业人员。[16]创意阶层的人们有一些共同的特点：始终保持创新的想法和冲动，具有发现表面离散的事物间的内在关联的能力，具有原始创新特别是集成创新的能力；崇尚创造实现人生价值的价值观，尊重与发展个性，选择职业时除关注工资以外还特别重视工作的意义、工作的灵活性；喜爱开放和多样化的社会环境，重视社会认同感，重视不断学习与掌握新知识新技能。弗罗里达用他设计的欧洲创意指数对45个国家进行评级後指出，吸引或者夺走创造性人才的是城市本身，而不是它们所在的国家或设在那些城市里的公司。有魅力的城市必须具有包容性和多样性等品格，人们可以从中发现与自己兴趣爱好相一致的亚文化团体，找到文化归属感，并取得学习和相互启发的机会。

建设创意城市事实上也是构建创意场的过程，这个创意场是创意启蒙的温室。日本管理学家野中郁次郎将知识创新的场所命名为“巴”，它是知识分享、知识创新和知识使用的“场”。“巴”既指物理的场所，如办公室、饭桌以及其他商务场所，也指虚拟空间如网络，还包括精神空间如经验、观念和理想等。野中郁次郎指出，与其说“巴”是一个容纳知识和容纳有知识的人的物理空间，不如说“巴”本身就是知识，知识创新的过程就是创造“巴”的过程。[17]城市创意场形成的一个关键因素是构建学习型城市或学习便利性城市。新经济增长理论认为，经济增长受到人力资本的学习积累机制与知识、技术的“外溢效应”的共同作用，在此基础上形成边际生产率持续递增机制。人力资本的学习积累机制即“边干边学”(learning by doing)、“边用边学”(learning by using)、“边培训边学习”(learning by treaning)“三学”机制，一方面带来知识、人力资本存量增加、技术进步，使企业投入资本的边际生产率不断提高，另一方面由于知识技术、人力资本具有“外溢效应”，致使其他企业的知识、技术、人力资本积累也增加，于是其他企业的边际生产率也不断增加，从而促使整个经济持续增长。一个具有包容性的城市，即是能提供最佳“三学”机制的“宽容社区”。

(四)构建多中心城市空间与治理结构

英国伟大的城市规划学家埃比尼泽·霍华德(Ebenezer Howard)提出田园城市理论，旨在构建一种布置在永久性绿色矩阵中的“城镇群”——一个多孔的、可渗透的区域综合体。田园城市(社会城市)是空间多中心协调一致的基本模型，是一个可以生长的、能够不断自发扩展的城市模型。基于对世界城市的广泛研究，芒福德又指出：“现代城市必须体现的，不是一个神话了的统治者的意志，而是其市民的个人和全体的意志，目的在于能自知、自觉、自治、自制、自我实现。”[18]作为一种组织的政府和城市管理机构，它的发展规模有一个极限。正是基于对组织有限性的认识，霍华德和芒福德提出了多中心的都市区空间发展模式。而这种多中心的都市区发展模式必然是以多中心的治理为基础的。

杭州网络化大都市规划的理论基础是霍华德的田园城市思想，目前在空间上初步规定副城、组团等多样的区域中心，但由于没有建立起一种完全的多中心行政体制和治理结构，致使实践效果还不理想。应通过将副城、组团镇乡撤并，调整区级行政区划等办法建立适宜的、完全的区域中心治理主体。

注释

[1]人均GDP测算分为汇率法和购买力平价法两种，中国一般通行前者。对于发展中国家来说，用汇率法测算一般低估，用购买力平价法测算则高估。目前中国的城市人均GDP测算又以户籍人口为基数，而沿海较发达城市的户籍人口一般仅占常住人口70%以下，有的甚至在30%以下。2008年，杭州户籍人口667.6万，常住人口796.6万。

[2]反映投资效率的经济指标称作增量资本产出率，又称边际资本产出率，即投资与GDP增量的比率，亦指每增加单位GDP所需投资倍数。

[3]吴敬琏：《中国应当走一条什麽样的工业化道路》，《洪范评论》2004年第2辑。

[4]中国国际城市化发展战略委员会：《中国城市化率现状调查报告》， 2008年12月。

[5]“一城”即“生活品质之城”；“七中心”即国际旅游休闲中心、全国文化创意产业中心、长江三角洲创新创业中心、长江三角洲综合交通物流中心、长江三角洲先进制造业中心、长江三角洲现代服务业中心和浙江省经济文化科教中心。

[6]孙立波：《杭州市人口现代化现状及发展对策研究》，《中共杭州市委党校学报》2005年第2期。

[7]耿强、蔡琦玮：《长三角地区环境库兹涅茨曲线的实证检验》，第五届中国经济学年会论文，2005年。

[8]John Friedmann，The Prospect of Cities，University of Minnesota Press，2002.

[9]刘易斯·芒福德：《城市发展史：起源、演变和前景》，中国建筑工业出版社，2005年。

[10]皮埃尔·拉罗克等：《21世纪社会保障展望》，华夏出版社，1989年。

[11]1999－2008年10年间，不计价格变动因素，中央财政收入增长12倍，规模企业利润增长17倍，城乡居民收入增长2倍；浙江省财政收入增长7.2倍，规模企业利润增长12倍，城镇居民可支配收入增长2.2倍，农村居民纯收入增长1.6倍。

[12]戈登·怀特：《公民社会、民主化和发展：廓清分析的范围》，见《民主化》(英国)1994年第3期，第375—390页。

[13]马克思：《黑格尔法哲学批判》，《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社，1960年，第283—284页。

[14]仇保兴：《城市定位理论与城市核心竞争力》，《城市规划》2002年第7期。[15]Richard Florida，City and the Creative Class，New York：Rouledge，P.28.

[16]Richard Florida，The Rise of the Creative Class，New York：Basic，2002.P.69－70.

[17]野中郁次郎等：《组织知识创新的理论：了解知识创新的能动过程》，见迈诺尔夫·迪尔克斯等主编：《组织学习与知识创新》，上海人民出版社，2001年。

[18]刘易斯·芒福德：《城市发展史：起源、演变和前景》，中国建筑工业出版社，2005年。

杭州60年发展中克难攻坚的实践与启示　中共杭州市委党史研究室课题组

提要 面对当前起源于华尔街、席卷全球的这场金融危机，世界各国纷纷采取措施积极应对，中国也不例外。杭州作为东部发达地区的城市也受到了冲击。本文通过回顾总结新中国成立60年来杭州的发展轨迹，选择了发展历程中遇到大的困难和转折的有代表性的四个时期，剖析当时克难攻坚、积极应对的过程，总结分析、寻找规律性的思路和举措，为当前更好地应对金融危机，实现转危为机、跨越发展提供一些借鉴。

关键词　杭州发展 克难攻坚 实践启示

课题负责人辛薇，杭州市社会科学界联合会主席、杭州市社会科学院院长、研究员(邮政编码 310006)；执笔：俞晓娴、英昌东、李辉毅、金勇，中共杭州市委党史研究室(邮政编码 310026)。

随着全球经济与国际金融的失衡，始于2007年初的美国次贷危机愈演愈烈，并逐步升级为一场席卷全球的国际金融危机，其冲击范围由西方发达国家向新兴市场国家蔓延，其负面效应由虚拟经济向实体经济蔓延，使得各国经济实体均遭受到不同程度的影响，国际经济形势急转直下，全球经济剧烈动荡。在同世界经济联系日益密切的环境下，作为美国最紧密的贸易伙伴，中国经济受到的影响也日渐显现：银行业遭受损失，国家外汇储备资产面临安全威胁，出口遭受严重冲击，资本市场风险加大等，导致一些行业产能过剩，部分企业经营困难，经济增速持续下滑。尽管目前我国经济发展的基本面并没有发生根本性变化，但宏观经济背景和发展趋势的复杂多变仍然使中国经济面临前所未有的严峻考验。

作为东部发达地区，面对突如其来的国际金融危机，面对风云突变的国际国内经济环境，面对全市经济运行中出现的新情况、新问题，杭州市委在十届五次全体(扩大)会议上提出了“转危为机、跨越发展”的战略思想。同时指出，国际金融危机是一把“双刃剑”，既给杭州发展带来了前所未有的挑战，也带来了千载难逢的机遇。要抢抓机遇、直面挑战，扎扎实实办好杭州的事，实现转危为机、跨越发展。此外，杭州市十一届人大四次会议和市政协九届三次会议，也都号召全市人民更加紧密地团结在以胡锦涛同志为总书记的党中央周围，在浙江省委、省政府的正确领导下，以科学发展观为指导，按照市委的决策部署，坚定信心、振奋精神，和衷共济、克难攻坚，转危为机、跨越发展。在这样的大背景下，基于立足历史、服务中心工作，回顾60年历史上的四次较大转折，剖析当时克难攻坚、积极应对的过程，总结分析、寻找规律性的思路和举措，为当前更好地转危为机、跨越发展提供一些借鉴，就显得非常有必要。

一、三年困难时期精简压缩、恢复发展的实践历程“三年困难时期”是指1959—1961年前後的一段时间。由于对社会主义建设的经验不足及面临迅速改变国家落後面貌的巨大压力，1958年贸然发动了“大跃进”和“人民公社化”运动，同时由于遭受连年自然灾害，出现了全国性的粮食短缺和饥荒，使国民经济发生了严重困难，国家和人民遭受重大损失。同全国一样，杭州经济战线和人民生活出现了严重困难局面，粮食和副食品供应十分紧缺，轻工产品严重短缺，人口非正常死亡现象严重，经济比例完全失调，经济效益大幅度降低，社会经济滑入深渊。1961年1月，中共中央八届九中全会正式提出对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。杭州市委迅速贯彻中央精神，对各条战线进一步贯彻“八字”方针提出了具体要求。按照农轻重发展次序，调整工商业体制，适当缩短工业和文教战线，延长农业特别是粮食战线，采取精简压缩城市人口等措施。经过调整，杭州市国民经济渡过了严重困难时期，经济和社会生活出现了迅速恢复的转机，使杭州成为较早走出困难、恢复生产、生活秩序的城市之一。到1965年，全市国内生产总值比1957年增长53%，国民经济得到了恢复和发展，经济面貌发生了很大的变化，全市国民经济和社会发展出现新的局面。

(一)“三年困难时期”面临的危机状况

当时杭州也面临着巨大的灾难。1958年，党的八届二中全会提出了“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线。根据“大跃进”精神，杭州市委确定了发展国民经济第二个五年计划(1958—1962年)的几项主要指标，提出工业总产值年均增长40%等高指标，结果不仅没有能够促进生产力的迅速发展，工农业生产反而全面衰退跌入谷底。

1.严峻的现实。(1)粮食供应全面紧张，物价大幅度上涨。粮食产量的连年下降是杭州“三年困难时期”的主要特徵，而粮食危机的徵兆，起自1958年，当年底，杭州市粮食实际产量只有12.47亿斤，比1957年减少3.3亿斤。1959年，粮食产量降到12.3亿斤，1960年降为11.65亿斤。由于粮食产量下降，粮食供应严重不足，城市人口用粮平均每人每月降为27.5市斤，同时轻工、纺织等生活必需品短缺，蔬菜、肉食、禽蛋等副食品严重断档脱销，商品库存被挖空，全市市场供应日趋紧张。(2)国民经济比例严重失调，基本建设规模过大，财政大量赤字。1958年到1960年，由于片面强调“以钢为纲”，盲目追求钢铁产量高指标，造成了各生产环节之间的比例严重失调。三年间，杭州市工业产值年平均增长44.8%，其中重工业年平均增长88.6%，而农业产值则年平均递减4.3%。市财政情况也明显恶化，1960年全市财政总收入4.64亿元，1961年为2.44亿元，下降48%；财政支出1960年为1.68亿元，1961年为0.81亿元，下降52%。

2.危机产生的原因。“三年困难时期”是当代中国历史上的一场大灾难，这其中既有主观方面的原因，也有客观方面的因素。

(1)主观原因：在“左”倾指导思想的影响下，共产风、命令风、瞎指挥风、浮夸风、干部特殊化风为标志的“五风”泛滥。一方面，粮食大幅度减产，城乡出现前所未有的“粮荒”；另一方面，相当多地区逐级浮夸虚报粮食产量，粮食底数不清。

(2)客观因素：尽管困难时期的大饥荒主要是人为错误带来的恶果，但是不应该否定自然灾害以及当时国际环境的影响也是造成困难局面的因素。一是国际环境的影响。由于中苏关系的恶化，1960年7月苏联开始撤回在中国工作的1390名专家，废除合同和科技合作项目，这给正处于困难中的中国经济造成了巨大的损失。随後苏联向中国要求偿还1950—1956年间向苏联贷款56.63亿卢布(相当于14.27亿美元)的债务，这对于经济困难的中国来说，无疑是雪上加霜。二是自然灾害的影响。1959年全国发生较大范围干旱，旱情较严重。1960年，在上半年持续干旱的情况下，自然灾害的情况进一步暴露出来。1960年8月，杭州遭受特大暴雨，全市受淹农田14万亩，有两个小型水库倒坝。1961年6月至7月间，杭州除部分山区外，普遍晴日无雨，旱情严重。10月，杭州地区遭受26号台风袭击，损失惨重。1962年9月，受到当年14号台风的侵袭，特大暴雨造成严重灾害。

(二)应对危机的过程及举措

由于“大跃进”和人民公社的严重失误及连年自然灾害，杭州经济战线和人民生活出现严重困难局面。中共中央关于纠正农村工作中“左”的错误的一系列指示下达後，杭州广大干部和人民群众热烈拥护，杭州市委、市人委领导纷纷深入基层，进行调查研究，着手解决问题，并和人民群众同甘共苦，为克服困难进行不屈不挠的努力。

1.转危为机的过程。(1)危机的初步认识阶段。1960年6月，杭州市委开始注意经济结构的平衡问题。10月28日，市委作出《认真执行政策调动群众积极性，掀起农业增产节约运动的新高潮》的指示，要求各级党组织深入基层，坚决纠正“一平二调”的“共产风”，纠正强迫命令、浮夸风和某些干部特殊化的作风，调动群众积极性，推动秋收冬种工作。11月10日，市委召开县委书记扩大会议，学习和研究贯彻中央“十二条”。随後，各公社按照中共中央指示，向干部社员原原本本地宣读和反复解释“十二条”，做到家喻户晓，把政策交给群众，并发动群众监督党员干部认真地、不折不扣地贯彻执行。12月6日，市委常委会提出争取在四个月内扭转农村局面。农村政策的调整从1960年底正式开始，全市61个公社所属生产队以算账退赔为重点，进一步开展反对“五风”运动。

(2)贯彻“八字”方针，调整工作逐步展开。1961年1月中共中央八届九中全会正式提出对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，会上毛泽东要求全党恢复实事求是的传统、大兴调查研究之风。遵照毛泽东的指示，毛泽东的秘书、中共中央办公厅副主任田家英于当年1月底率领中央调查组到达桐庐县东洲公社和场口公社(现属富阳市)，着重调查农业生产、“五风”情况和公共食堂等问题。中央调查组在杭州的调查，对于扭转农业局势、纠正“五风”错误、恢复和发展农业生产等起了重要的作用。在此前後，杭州市委也先後派出调查组深入农村和城市工矿企业进行调查研究，获得第一手资料，从而为纠正错误、调整政策提供了依据。同年4月，市委召开扩大会议，学习了中共中央关于认真进行调查工作问题的一封信和毛泽东主席《关于调查工作》一文，联系杭州市的实际，实事求是检讨了工作中的失误。1961年8月，市委召开二届四次全体会议，对各条战线进一步贯彻“八字”方针提出了具体要求。同年11月，市委举行二届五次全会(扩大)，在总结前一阶段工作经验的基础上，确立了进一步加强各方面的工作力度的指导思想，调整工作开始从农业逐步涉及到各条工作战线。

(3)全面贯彻“八字”方针，国民经济深化调整阶段。1962年1月中央召开“七千人大会”，第一次比较系统地总结了“大跃进”以来经济建设工作的基本经验教训，进行了实事求是的分析和总结。大会统一了全党思想，为大刀阔斧的调整工作奠定了基础。杭州进一步深入调整，力度更大，措施更密集，取得明显成效，到年底杭州市的经济情况有所好转。经过调整，1962年农业比重较1960年上升了12.2个百分点；轻重工业产值比例调整为78.4：21.6，轻工业比重较1960年上升了6个百分点，经济和社会生活出现了迅速恢复的转机。到1962年底，杭州市国民经济渡过了严重困难时期，基本渡过危机，并为1963年後的继续调整奠定了基础。1963—1965年，杭州市继续贯彻“八字方针”，转危为机，搞好综合平衡，注重经济运行质量的提高。1965年，全市国内生产总值达到12.77亿元，比1957年增长53%，年均增长5.5%。经过三年再努力，杭州市原来比例严重失调的经济关系得到缓解，国民经济得到了恢复和发展，经济面貌发生了很大的变化，全市国民经济和社会发展出现新的局面。

2.转危为机的举措。(1)紧急调整粮食政策，集中力量缓解饥荒问题。“一切领导工作，必须从解决吃饭问题着眼”，杭州市委、市政府及时出台并调整相关政策，采取了一系列增产节约的应急措施。一是大办农场，充实农业第一线。1960年9月，全市城乡人民响应“大办农业，大办粮食”的号召，掀起“参加农业生产，到农业第一线去”的热潮。经10多天动员，全市农村抽出近6万多名劳动力加强农业第一线，城区也抽调了5000多名劳动力到农村开始大办农场，经过半个多月奋战，已种植蔬菜20多万亩。二是推行用粮“低标准”和“瓜菜代”相结合的方针。实行计划用粮、节约用粮，1960年9月，杭州市主要粮食制成品实行凭票凭券供应，11月起改为“就餐粮券”供应办法。三是号召全市人民开展自给性副食品生产。针对市场蔬菜供应不足、燃料紧张、部分小商品出现断档脱销等情况，杭州市委、市政府一方面提高蔬菜基地产量，扩大供应，另一方面发动城镇集体单位和居民，充分利用空地和业馀时间种植蔬菜，弥补供应不足。

(2)调整农业经济政策。一是调整社、队规模和所有制结构，调动农民积极性。缩小生产队、生产大队和公社的规模。二是调整社、队的分配关系。贯彻“按劳分配，多劳多得”原则，克服分配上的平均主义现象，停办了大多数公共食堂，取消粮食供给制，实行粮食按劳分配加照顾，只留下几个群众自愿的“农忙食堂”和“加工食堂”，以後又在口粮分配上采取了一些措施，从而解决了社员之间吃粮上的平均主义。在其他分配上，除“五保户”、困难户继续实行部分供给制外，一律按照“多劳多得”原则分配。三是调整计划指标和徵购任务。“大跃进”後，连续几年高指标、高徵购，使农民不堪重负。1961年，中共中央《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》传达贯彻後，浙江省政府对杭州市的徵购任务，由19.90万吨减为17.91万吨。1962—1963年，省、市对各县的徵购指标又有所减少。

(3)压缩重工业战线，调整工业布局。1961年1月，中共中央八届九中全会决定对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的方针。杭州市委将大力调整工业作为扭转城市经济形势的重要举措。缩短工业战线和基本建设战线，着重压缩钢铁、机械、建材等重工业，减少工业基本建设投资，市区工业基本建设投资从1960年的1.11亿元减少到1961年的3416万元。关、停、并、转一批没有效益的工厂，充实和加强与人民生活密切相关的、为农业生产服务的工业部门，适当延长手工业和某些轻工业战线，到年底，杭州市恢复和重建1300个手工业合作社、组和合作工厂。1962年，继续贯彻“八字方针”，推行“工业七十条”，全面开展增产节约运动，改变被动局面。到1962年底，工业生产的形势好转。坚决淘汰了一批任务不足、经营落後的企业，市、区属工厂由年初的181个减少到10月底的159个，职工队伍由年初的66500人减少到10月底的53700人。经过调整，杭州市工业形势发生了显著的变化，工业生产出现全面稳定上升势头。

(4)财贸战线的调整。中共中央八届九中全会後，杭州市委、市人委开始对财贸战线进行调整，积极改进市场供应工作，安排市场，严格管理财政收支，回笼货币，抑制物价上涨，确保市场的稳定。开始调整商业体制、管理体制、市场管理等问题。在改进商业工作的同时，市委积极采取措施控制货币回笼，抑制物价上涨。要求各县委、城区区委大力组织收入，紧缩财政开支，发掘企业内部的物资潜力，从各方面控制货币投放，增加货币回笼。

(5)精简职工和减少城镇人口。杭州市从1958年以来城镇人口增长很快，1960年全市人口达到109.59万人(包括当时所属县的城镇)，比1957年增加18.86万人，增幅为20.8%。其中市区增加9.37万人，增幅为12.4%。增加人口主要为全民所有制企、事业单位，特别是工业、基建、交通、文教部门用工，机关、团体也有所增加。增加人口主要来自农村，约占总增加数的50%，来自其他城市的人口占13%，其馀为自然增加人口。企、事业职工和城镇人口的快速增长，加重了农业的负担，使城市粮食供应更加紧张。为改变这种状况，市委按照中央的指示和杭州的实际，进行了精简职工和压缩城镇人口的工作。从1961年至1963年，全市净减城镇人口66500人，吃商品粮人口50600人，企事业职工108700人。

(6)社会事业的调整。教育事业调整的原则是，从当时经济实力出发，适当照顾今後发展的需要，进一步压缩公办教育事业的规模，停办一批在“大跃进”中勉强上马的高等学校，适当调整各地各类学校的比重和布局，集中力量，提高教育质量。卫生事业主要调整医疗机构的规模和布局，做好防治疾病工作，加强医院管理，提高医疗质量。组织医疗队下乡为农民服务，切实保障人民的健康。文化、艺术、新闻、体育等事业也作了适当调整，缩小规模，加强领导，提高质量。

二、徘徊时期拨乱反正、加快发展的实践历程“文化大革命”10年内乱，使国家积聚了严重的政治问题和社会问题，国民经济也到了崩溃的边缘。[1]国家年均经济增长率仅为2.2%， GDP占世界比重一直停留在4.5%～5%的低水平。国家错失了20世纪50—70年代这一世界经济发展史的第二个黄金期。在这一时段里，日本则抓住科技革命和产业革命的机遇，迅速崛起，实现年均经济增长8%的高速发展，快速赶上并超过了中国。在20世纪50年代还低于中国1个多百分点，到1976年，就高出中国近3个百分点。亚洲“四小龙”韩国、新加坡和中国台湾、中国香港，也抓住世界经济产业结构调整的机遇，异军突起，成为新兴经济体。[2]因此，从全球范围看，中国的发展落伍了，不但大大落後于美、英、日、德等发达资本主义国家，而且还大大落後于周边的新兴经济体，形势逼人，中国亟需迎头赶上。

杭州是“文化大革命”的重灾区。“文化大革命”期间，杭州市国内生产总值年均增长率出现连年负增长。到“文化大革命”结束之际，杭州已面临极其严峻的危机状况，整个经济社会百废待兴，社会消费品匮乏，流通不畅，各种比例关系严重失调，经济管理体制僵化，企业生产陷入困境。当时杭州市委、市革委会在纷繁复杂的情况下，团结和带领全市人民，解放思想，实事求是地对政治、思想、组织上的“左”的错误，进行拨乱反正，逐步实现了从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”的根本转变。同时，调整经济政策，促进农村经济发展；整顿企业，重建生产秩序和管理制度；改组工业，推广和应用先进技术；调整城市发展战略，使杭州经济社会得到了迅速恢复。1978年，国内生产总值比1976年增长42.8%，年均增长19.5%，是“文化大革命”10年时期年均增速的5.9倍，为改革开放经济社会的快速发展奠定了坚实的基础。党的肌体、党的优良传统和社会风气遭到严重损害，国民经济遭受严重破坏。[3]“文化大革命”期间，杭州市国内生产总值年均增长率仅为3.3%，其中，1967年和1968年，出现连年负增长，分别为－3.4%和－0.8%；1974年和1975年，再次连年负增长，分别为－7%和－1.3%。1976年10月“文化大革命”结束後，杭州市委、市革委会在百废待兴、纷繁复杂的情况下，抓住拨乱反正、加快发展这一主要矛盾，团结和带领全市人民，解放思想、开动脑筋，实事求是地对政治、思想、组织上的“左”的错误，进行拨乱反正。同时，调整经济政策，采取城乡协作、城市大工业扶持社队企业[4](“乡镇企业”的前身)的办法，促进农村经济发展；整顿企业，重建生产秩序和管理制度，改组工业，推广和应用先进技术，调整城市发展战略，努力推动杭州经济社会快速发展。

(一)纠正“左”的错误，开展组织、政治和思想上的拨乱反正

1.整顿各级组织，调整领导班子，初步实现组织领导上的拨乱反正。浙江省委和杭州市委，从调整配备各级领导班子着手，整顿好各级党政机关和各级经济主导部门及企业，清除各级领导班子中的帮派分子，使各级领导权重新掌握在人民可以信赖的干部手中，为加快发展提供强有力的组织领导保障。

2.平反冤假错案，落实党的政策，调整社会关系。为18000多名“文化大革命”中被立案审查的干部平反。[5]落实知识分子政策，为1900多名被错划为“右派”的教师或其他受迫害的教师摘帽、恢复待遇。落实“知青”政策，统筹解决15000多名上山下乡“知青”的回城、就业和安置问题。极大地解放了生产力中最活跃的因素——“人”，激发了人民的积极性、主动性、创造性，创造了有利于发展的安定团结、和谐有序、充满活力的社会群众基础。

3.开展真理标准的讨论，逐步确立了“解放思想、实事求是”的世界观和方法论。1978年6月起，杭州市委认真学习领会邓小平在全军政治工作会议上的讲话精神，学习讨论《实践是检验真理的唯一标准》等文章，解放思想，结合工作实际和加快发展问题开展真理标准讨论，冲破“两个凡是”思想束缚，敢于去触及禁区、弄清是非。积极把真理标准讨论推广到政治、经济、文化、教育、科技等各个领域中去，推广到商店、机关、学校、街道中去，组织引导干部群众掀起一场思想大解放，使人们的思想认识从教条主义的精神枷锁中解放出来，从那些“左”的思想观念以及个人崇拜中解放出来。

(二)努力推动经济社会的迅速恢复与快速发展，改善人民群众的物质文化生活

随着拨乱反正的展开，特别是真理标准讨论的深入开展，党和人民群众对“文化大革命”所造成的“左”的思想误区和毛泽东晚年错误进行了更为彻底的反思，一方面逐步舍弃了“以阶级斗争为纲”的政治路线，另一方面也逐步确立了“以经济建设为中心”的新的思想认识。1978年12月8日，杭州市委召开5000多人参加的全市基层干部会议，动员干部群众把主要精力转到实现“四个现代化”上来，从思想到行动搞好三个转变：一是把主要注意力转到生产建设和技术革命上来；二是把小生产式的甚至封建衙门式的落後的管理方法，转到符合社会主义大生产要求的科学管理的轨道上来；三是从不敢同发达资本主义国家进行经济技术交流，转为积极引进国外先进技术。这就逐步完成了工作重心的转移，实现了从“以阶级斗争为纲”到“以经济建设为中心”的根本转变。

1.调整农业政策，促进农村经济的协调快速发展。重申和落实按劳分配、社员自留地和家庭副业、开放集贸市场等政策，鼓励社员搞家庭副业和家庭养殖业，较大地促进了林、牧、副、渔的恢复和发展。1978年，尽管杭州遭遇了历史上罕见的夏季高温和持续干旱，农业生产仍然获得了丰收，粮食单产和总产都超过历史最高水平，比上一年增长16%以上，同时，棉花、黄麻、油菜籽、茶叶等经济作物都有较大幅度的增长，生猪存栏数比上一年增加17%以上。1978年12月，杭州市委召开县委书记会议，研究农业持续发展问题，要求把注意力集中到生产建设和技术革命上来，坚定不移地、不折不扣地执行党在农村的经济政策，毫不动摇、毫不含糊地在农业劳动中贯彻执行定额管理、多劳多得、多贡献多奖励和等价交换的原则。实施五项农业增产措施：一是进一步扩大耕地，增加种植面积；二是搞好中小型水利工程的续建和配套，提高抗旱能力；三是努力改造八万亩低产田；四是大面积推广杂交水稻和杂交玉米以及其他高产良种；五是认真执行“八字宪法”，科学种田，提高现有耕地的单位面积产量。与此同时，积极扶持社队企业的发展和壮大。杭州市委根据中央指示和浙江省委要求，从1976年底开始大力整顿和发展社队企业。从1977年起，采取城乡协作、大工业扶持社队企业等措施，发展社队企业，具体形式有“产品脱壳”下放、“母鸡下蛋”、工艺协作、利用城市工业的下脚料和废弃物资进行生产。1978年1月，杭州市革委会召开各行各业支援农业会议，要求各行各业为高速发展农业贡献力量。1978年12月，杭州市革委会召开扩散产品、扶持社队企业工作会议，要求从城市工业向高、精、尖方向发展出发，把扩散产品、扶持社队企业与专业化协作、发展新兴工业结合起来，带设备、带原料、带技术、带骨干，帮助农村特别是山区和穷社穷队建好社队企业。对社队企业，实行免税和低税的政策。各区、县纷纷从“左”的思想束缚中解放出来，积极兴办社队企业。如萧山县宁围公社办起了农机、棉油加工、磷肥厂等11个社办工业，社队工业总收入在1977年时就已占全社工农业总收入的一半，到1978年，其工业总收入又比上一年增长28%。

2.整顿企业，改组工业，为工业的快速发展提供根本的体制机制保证。杭州市委强调，在工业方面要重建生产秩序和企业管理体制，以彻底根除“文化大革命”所造成的企业生产管理混乱现象。首先是抓紧抓好企业整顿，着力把重点企业的领导班子特别是第一、第二把手整顿好、配备好；调整市工业各局和所属厂的领导班子成员657名，其中新提拔542名。其次是按照全国工业学大庆会议精神，建立健全以岗位责任制为中心的各项规章制度；认真贯彻党委领导下的厂长分工负责制、职工代表大会制，以及工人参加管理、干部参加劳动和领导干部、工人、技术人员三结合的制度；切实搞好各项定额、原始记录和计量等基础工作。再次是广泛开展社会主义劳动竞赛，学大庆、赶常州、赛温州。在此基础上，改组工业。针对当时杭州市工业生产存在的突出问题和矛盾，1978年6月，市委根据中央《关于加快工业发展若干问题的决定(草案)》(即工业三十条)精神，制定和实施《关于按照专业化协作的原则改组本市工业的意见》。第一步，解决工业管理体制上的领导多头和管理分散的状况，调整全部区属工厂和部分市属工厂的隶属关系，在此基础上组成若干专业公司或总厂。第二步，各专业公司或总厂，实行产品专业化和工艺专业化，组织行业内外的“一条龙”生产，开展企业的“五定”(定产品方向和生产规模、定人员和机构、定原材料燃料等消耗定额和供应来源、定固定资产和流动资金、定协作关系)。第三步，搞好产品的标准化、系列化、通用化，在搞好行业内部专业分工的基础上，进一步组织跨行业的专业化协作，逐步建立工具供应中心、铸造中心、电镀中心、热处理中心、专业件生产中心。这些整顿改组，为加快工业发展提供了根本的体制机制保证。

3.开展教育与科技事业的拨乱反正，为快速发展提供科技支撑和人才支撑。从1977年下半年起，恢复高考制度，为人才选拔重新确立了公平、公正和科学的原则，整个社会的风气为之一新，尊师重教、尊重知识、尊重人才成为民族的新觉醒。杭州市委积极整顿和恢复教育教学秩序，提高教育教学质量。1978年6月，杭州市恢复高中、初中招生考试制度；从秋季起，中小学开始执行新的教学计划，教育迅速发展，为经济社会发展创造了源源不断的人才来源和更深远的创业创新之源泉。与此同时，召开科学大会，向科学技术进军。10月中旬，杭州市科学大会召开，各条战线的科技先进集体、先进工作者、科技界知名人士、各级党政领导干部的代表1700多人出席。大会表彰奖励了先进集体和个人，提出了加强科学技术队伍建设，加强党对科技工作领导，明确了1978—1985年杭州市科学技术发展的奋斗目标：采用现代农业先进技术，实现全市粮食亩产超“双千”，使主要农作物的单产水平进入国内先进行列；主要工业技术实现生产半自动化和自动化，赶上国内先进水平，并有一批赶超世界先进水平的高、大、精、尖产品；杭州市技术人员(科技人员)发展到6万～8万人，其中科研人员发展到1万人；建成三个科学技术中心和10个科学试验基地，并拥有现代化的科学实验手段。市委专门成立新技术推广应用领导小组，重点抓农业和轻纺工业新技术的推广和应用，抓工业企业的节煤、节电、节油、节约原材料方面的新技术推广。到1978年底，杭州市拥有市属科研机构达12个，实现科研、新产品开发和技术革新成果2500多项，其中达到国内先进水平的有130多项。工业科技方面，围绕采用新技术而展开，如激光技术、远红外线加热干燥技术、电子技术，恢复发展厂矿企业三级科技网，恢复和新建了一批科学技术研究所。农业科技方面，各县建立了农科所，330个公社建立了农科站，60%以上的大队、小队分别建立了农科队和农科组，初步形成了县、社、大队和小队等四级农科网，并积极开展以繁育、推广杂交优势良种为中心的科学实验活动，为快速发展提供了最具革命性的现代科学技术支撑。

(三)为新时期改革开放和现代化建设事业奠定基础

1.经济社会得到迅速恢复和快速发展。1978年，杭州市国民生产总值达到28.4亿元，比1976年增长42.8%，年均增长19.5%，是“文化大革命”时期年均增速的5.9倍。其中，工业总产值比1976年增长67.5%，年均增长29.4%。农业总产值比1976年增长21.5%，年均增长10.2%。社会消费品零售额达9.36亿元，比1976年增长19.2%，年均增长9.2%。财政收入9.41亿元，比1976年增长1倍，年均增长41.3%。高校在校学生数13319人，比1976年增长55.3%。市区居民年人均可支配收入338元，比1975年增长11.2%，[6]为新时期改革开放和现代化建设事业创造了良好的经济社会基础。

2.城市发展战略的调整。有专家指出，最大的成功是战略决策的成功，最大的失误是战略决策的失误。原来的“以重工业为基础的综合性工业城市”[7]的发展战略，在“左”的错误影响下，使许多重要风景点包括西湖风景区遭到侵占和严重破坏。杭州市委在充分调查研究的基础上，对原来的发展战略作了调整，在1978年编制的《杭州地区“五五”後三年和“六五”期间发展国民经济的初步设想》中提出，把杭州建设成为具有自己特点的综合性工业城市和风景旅游城市。[8]1981年底，市六届人大一次会议提出“建设美丽、清洁、文明、繁荣的社会主义风景旅游城市”的战略构想。1983年，後经修订的《杭州市城市总体规划》被国务院批准，杭州的城市性质定位被确定为省会城市、重点风景旅游城市和历史文化名城。因此，是年召开的中共杭州市第五次代表大会，进一步明确了杭州的发展战略，即把杭州建设成为美丽、清洁、文明、繁荣的社会主义风景旅游城市，形成以杭州城市为中心、众多的小城镇为纽带、广大农村为基础的城乡一体化的政治、经济实体。[9]这样的科学决策，既符合杭州实际和特点，又符合经济社会发展规律，为杭州经济社会的可持续发展奠定了根本性的战略基础。

三、治理整顿时期转危为机的实践历程

1988年9月至1991年9月，是国家经济发展史上的“治理整顿时期”。这个时期经历了经济由过热到冷凝、市场销售由抢购到疲软、物价急剧上涨的重大变化。改革开放10年取得了举世瞩目的成就，同时，多年累积的深层次矛盾也逐步显露和趋向激化。1988年，强行实行“价格闯关”，引发了新中国成立以来最大的一场全国性的抢购风潮，进而使整个经济处于严重波动之中。国家经济全局中的困难和问题杭州市也不同程度地存在，通货膨胀、经济结构性矛盾突出、经济秩序混乱，使改革与发展陷入困境之中。1988年9月，中共中央十三届三中全会确定了“治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革”的方针。杭州市委、市政府认真贯彻中央的方针、政策，从杭州实际出发，在治理经济环境中，压缩社会总需求，增加社会总供给，抑制通货膨胀；在整顿经济秩序中，着重整顿流通领域；在深化改革中，加强城市、农村改革，完善宏观调控和市场体系。通过治理整顿，有效控制了通货膨胀、稳定了物价形势、改善了市场秩序，1988年全市商品零售价格指数上涨幅度为23.4%， 1989年起明显回落，1991年回落到6.9%，使整个经济情况逐步向好的方向发展，为开展新一轮的深化改革创造了条件。

(一)潜在矛盾，诱发危机

1978年以来，在党的十一届三中全会路线、方针、政策的指导下，全国人民以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，使国民经济持续发展，国家经济实力显著增强，城乡居民生活明显改善，整个国家面貌发生了深刻的历史性变化。然而，在改革快步推进和经济高速增长造成乐观前景的同时，也隐藏着经济发展过程中若干诱发危机的潜在矛盾。到1988年，改革开放10年已经取得了举世瞩目的成就。但是，由于多年累积的深层次矛盾的逐步显露和趋向激化，出现了经济总量失衡、经济结构失调、经济秩序混乱、经济发展不稳和经济效益低下等问题，造成经济形势趋于恶化，使改革与发展陷入困境之中。

1.经济全局中的困难和问题。1984—1988年是我国经济快速发展的阶段，我国改革的深化和国民经济的持续发展奠定了必要的物质基础。但是，伴随着改革的成就和经济的发展，许多深层次的矛盾也趋于尖锐，阻碍了改革的进一步深化。为此，1987年召开的全国计划会议和经济体制改革工作会议确定了实行“双紧”(紧缩财政和金融)、“双控”(控制固定资产投资和消费基金增长)和“双稳”(稳定经济大局和市场)的方针。进入1988年後，为了改革不合理的价格体系和价格管理体制，中央决定坚决进行价格改革，强行实行“价格闯关”。当年下半年出现了新中国成立以来最大的一场全国性的抢购风潮。价格改革闯关受挫後，社会供需总量不平衡矛盾进一步扩大，国民经济结构性矛盾更为突出，经济秩序愈加混乱。到第四季度，整个经济已处于严重波动之中。

和全国一样，跨入20世纪80年代後，杭州经济增长逐步加快，人民生活水平稳步提高。与此同时，全市经济和社会生活中的各种深层次矛盾进一步暴露，经济全局中的困难和问题不同程度地存在，比较突出的是：

(1)通货膨胀异常严重。1984—1988年，杭州市经济发展一直过热，投资规模逐年扩大，消费基金过度增长，储蓄增长幅度持续下降，银行贷款急剧膨胀。各项存款由38.83亿元增长到83.97亿元，各项贷款由32.92亿元剧增到114.60亿元，存贷差矛盾进一步扩大，金融形势极其严峻。同时，由于投资需求和消费需求的“双膨胀”，造成国民收入超分配。1984—1988年，杭州市国民收入增长172.6%，而全社会固定资产投资增长262.2%，居民货币总收入增长190%。

(2)经济结构性矛盾突出。农业发展缓慢，工业发展过快。杭州市农业与工业增长速度的比例1984年为1∶1.9， 1988年扩大到1∶19.3。其中，农业基础脆弱，生产波动较大，1986—1988年粮食生产持续下降，农业生产难以支撑过大的工业生产规模；工业结构不合理，一般性加工工业发展过猛，且重复建设，造成工业与农业、能源、原材料和交通运输等基础产业之间的比例关系失衡。

(3)经济效益低下。生产和建设中存在着消耗高、效益低，投入多、产出低的现象。1984—1988年，从经济效益看，杭州市国民生产总值年均增长22.2%，而产值利税率年均下降4.3%，资金利税率年均下降5.9%，销售成本年均上升1.8%。从投入产出看，全市固定资产投资年均增长29.4%，流动资金贷款年均增长33.6%，而财政收入年均仅增长9.9%，利税增长14.9%。[10]

(4)物价上涨失控。商品零售价格指数涨幅由1984年的3.1%急剧上升到1988年的23.4%，社会销售品零售总额由34.37亿元增长到86.64亿元。由于物价上涨超过了消费者经济承受能力和心理承受能力，引发了严重的商品抢购风潮，经济和社会事业各方面都受到了物价剧涨带来的强烈冲击。[11]

(5)经济秩序出现混乱。物价上涨对经济秩序造成严重冲击，杭州市国民经济的运行出现失控，在生产、建设、流通领域发生了不同程度的混乱现象。一些人钻国家经济政策不完善的空子，出现了唯利是图的经商风，导致公司林立、政企不分、官商不分、非法倒买倒卖、牟取暴利问题严重，违法乱纪、贪污行为猖獗，法制体系、市场体系、经济秩序受到严重破坏，引起了人民群众的强烈不满。

2.危机的原因及特徵。主观因素：在建设和改革的指导上，片面认识“发展是硬道理”，急于求成，急功近利；在社会生活中，人们思想混乱，人心不定。客观因素：在新旧体制转轨时期，经济机制缺隐，政府监管缺位；在有计划商品经济的发展过程中，物资供应紧缺，市场秩序混乱。主要特徵为：

(1)不确定性。危机意味着危险，也意味着机遇。这次经济动荡给政府和企业带来了巨大的压力，但同时也是促进经济社会进一步发展的动力。对杭州市而言，应对得当可以转危为机，赢得未来的发展；应对不当就会因危而乱，引发社会的不稳。

(2)隐蔽性强。这些困难是前进中的困难，是在经济持续发展、人民生活普遍改善的情况下出现的，同在经济停滞、人民生活水平下降的情况下产生的困难，是根本不同的。因此，潜在的深层次矛盾被经济的高速发展所掩盖，存在的问题不易被发现，最终导致矛盾的激化和问题的扩大化。

(3)影响面广。这次经济动荡涉及工业、农业、商业和金融等多个领域，从而影响了产品制造、粮食生产、商品销售、信贷投资等环节，进而影响了人民群众的基本生活和经济社会的发展。

(4)危害性大。此次因通货膨胀而引起的经济动荡的危害性极大，产生了许多消极作用。主要表现在：由于物价上涨过快，使居民的实际货币收入脱离名义收入，对政策产生不满；妨碍了改革的深化，不少改革措施难以推行；破坏了正常的生产和流通秩序，部分企业面临倒闭危险；人心不安定，抢购风潮四起，对社会稳定产生极大的冲击。

(二)积极应对，转危为机

1989—1991年，摆在面前的既是严峻的挑战，又是良好的机遇，困难与希望并存。杭州市委、市政府充分发挥现存的各种优势，迎接挑战，在不断研究解决问题和克服困难中，紧紧把握住机遇，努力推进全市经济和社会发展。

1.积极应对。在经济发展中的矛盾趋于尖锐、体制改革的环境严重恶化的关键时刻，1988年9月26日至30日，中共中央在北京召开了十三届三中全会。会议确定了“治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革”的方针，要求在坚持改革、开放总方向的前提下，用一段时间治理经济环境、整顿经济秩序，以扭转物价上涨幅度过大的态势，创造理顺价格的条件，使经济建设持续、稳步、健康地发展。杭州市委、市政府认真贯彻中央的方针和有关政策，从杭州实际出发，采取了一系列政策措施，扎扎实实地开展了治理整顿和深化改革的工作，使全市的经济从滑坡走向正常发展，并为新一轮的经济快速高效发展打下了坚实的基础。

治理经济环境，整顿经济秩序。为尽快贯彻落实中共中央十三届三中全会精神，杭州市委、市政府先後召开多次会议，研究部署有关工作。1988年10月26日和11月15日，杭州市委、市政府两次召开市级机关各部门和各区负责人会议，研究贯彻落实治理经济环境、整顿经济秩序、全面深化改革方针的措施，部署清理整顿公司和压缩固定资产投资规模、调整投资结构工作。12月，杭州市委又召开全委会，贯彻落实中央文件精神，提出了四个方面的治理整顿重点。

(1)在治理经济环境中，主要是压缩社会总需求，增加社会总供给，抑制通货膨胀。一是压缩投资总规模，坚决调整投资结构，保持经济发展後劲。主要压缩固定资产投资规模，重点是大力压缩预算外投资项目。全面清理在建项目，严格控制新开工项目。二是严格控制消费基金增长幅度，大力压缩社会集团购买力。在控制消费需求的同时，采取各种手段，逐步解决收入过分悬殊的问题，缓解分配不公的社会矛盾。三是严格控制信贷规模，合理调整信贷结构，做到有保有压。全市认真贯彻“控制总量、调整结构、保证重点、压缩一般、适时调节”的方针，围绕调整产业、产品结构，加强信贷结构调整工作，重点支持合理的流动资金需要，压缩固定资产投资贷款。四是增加有效供给，降低物价上涨幅度，保持市场稳定。1989年6月，杭州市政府召开全市商业工作会议，要求努力促进工农业生产，大力促进粮食和“菜篮子”商品生产，为安排好市场掌握充足的货源；千方百计引进各地名、特、优、新产品和市场适销对路商品，基本扭转杭州市尤其是市区的副食品供应紧张状况；优先安排生产人民生活必需品和紧俏产品所需的能源、原材料、资金和交通运输，切实稳定市场。五是调整经济结构，优化工业结构，提高经济效益。

(2)在整顿经济秩序中，主要是整顿在新旧体制转换中出现的各种混乱现象，着重整顿流通领域。一是加强物价管理，完善监督体系。1989年8月14日，杭州市政府发出通知，决定在杭州市实行物价目标控制责任制，严肃物价纪律，严格物价管理权限，稳定农用生产资料和群众基本生活必需的主要副食品、日用工业品价格。同时，加强和完善监督体系，充分发挥计划、工商、银行、财税、物价、统计、监察等部门的监督作用，清理整顿各项不合理价格和收费标准。二是坚决清理和整顿公司，使之健康发展。三是整顿个体经营和出租柜台，加强市场管理。健全法规，完善市场管理行为规范，严厉打击和取缔各类非法收购、倒买倒卖、哄抬物价的活动和偷税漏税、违法经营等行为，建立正常的市场秩序。全面深化改革。治理整顿是解危的必要手段，深化改革是转机的根本途径。1989年，杭州市委召开了六届四次全委扩大会议，强调治理整顿为深化改革创造条件，深化改革为治理整顿配套服务，两者相辅相成，互相促进。

(3)在城市，深化企业改革，搞活国有大中型企业。一是深化企业经营机制改革，坚持和完善企业承包经营责任制。杭州市工商企业推行承包经营责任制，始于1987年，企业承包面积达90%以上。到1990年，绝大部分企业要实施第二轮承包经营责任制。1990年3月13日至14日，市政府召开全市完善承包经营责任制工作会议。会议交流了实行承包经营责任制的经验，分析了当前企业面临的新情况和新问题，寻求了进一步完善承包制的途径和办法。自此，以“稳定政策，兴利除弊，分类指导，多作贡献”为指导思想的第二轮承包在杭州全面推开。二是深化企业内部改革，推行企业“工效挂钩”的分配制度。为进一步扩大企业内部分配自主权，克服工资分配中的平均主义，杭州市根据浙江省政府关于全面推行全民所有制企业工资总额同经济效益挂钩办法的通知，从1989年1月起，全市301家全民所有制企业全面实行工资总额与经济效益总挂钩。之後，不断完善该分配制度，促进生产的发展和经济效益的提高。三是推进企业兼并、企业横向联合，发展企业集团，推动人才、资金、技术、资源等生产要素的合理流动和优化组合，促进经济结构调整，发挥规模效应。1990年实行兼并的工交企业达到102户。从1991年开始，杭州出现了企业兼并高潮。1991年6月，市政府根据国务院、省政府关于搞活大中型企业的政策，结合杭州实际，发出了《关于进一步增强大中型工业企业活动实施意见的通知》，决定在落实企业生产经营自主权、加速企业技术改造、加速产品结构调整、促进扭亏增盈、加强政府部门的协调服务功能等方面采取38条具体措施，从而使全民企业尤其是大中型企业的发展速度明显加快。

(4)在农村，深化农村改革，实施科技兴农。在1989年12月召开的杭州市委六届四次全会扩大会议上，杭州市委、市政府指出：要稳定党在农村的各项基本政策，完善双层经营体制；积极发展集体经济，逐步推进适度规模经营；建立和健全科技服务体系。一是稳定和完善以家庭联产承包为主要内容的各业生产责任制。二是完善统分结合的双层经营体制，建立农业社会化服务。三是改革农业科技体制，激发农业生产力。1989年，杭州市农村普遍开展了以粮食高产模式栽培为主要内容的丰收计划活动。1990年又开展了吨粮工程建设，推动了农业科技全程服务，促进了粮食丰收。1991年仅15项农业重大推广项目的实施，就增产粮食4500万公斤，增收1.6亿元。

2.转危为机。1992年3月，李鹏在七届全国人大第五次会议的《政府工作报告》中，宣布治理整顿如期结束。在三年治理整顿期间，杭州市初步缓解了能源、原材料、资金供应严重不足的矛盾，克服了市场疲软、产品积压、生产滑坡等困难，使整个经济情况逐步向好的方向发展，为开展新一轮的改革开放创造了条件。经过全市人民三年的艰苦努力，通货膨胀得到控制，经济秩序好转；经济恢复常态，农业连年丰收；市场商品丰富，物价形势稳定，经济中的过热现象已经消除，治理整顿的主要任务基本完成，实现了经济的转危为机。

(1)经济增长速度基本恢复正常，经济总量迅速扩大，发展後劲大大增强。1988年杭州市国民生产总值比1987年增长21.05%， 1989—1991年，全市国民生产总值比上年分别增长9.02%、14.03%、20.22%；1988年杭州市工业生产总值比1987年增长18.98%， 1989—1991年，杭州市工业生产总值比上年分别增长4.84%、7.24%、17.62%，经济增长速度在经历一个时期的明显滑坡及逐步回升後，趋向正常发展水平。

(2)经济结构不合理的状况得到初步调整，经济比例的尖锐矛盾趋向缓和。工业增长速度恢复到正常水平，农业和基础产业均获得不同程度的发展。工业与农业、基础产业之间的紧张关系已明显松弛。1991年同1988年相比，基本建设资产投资增长19.34%，占固定资产投资比重由21.82%上升到23.62%。1991年农业总产值达42.44亿元，比1990年增长4.5%；粮食生产在连续两年丰收的基础上，1991年总产量达194.97万吨，比1990年增长2.9%。[12]

(3)投资需求和消费需求双膨胀局面明显缓解，通货膨胀得到有效控制，市场物价基本稳定。1988年全社会固定资产投资总额为37.10亿元，1989年为34.55亿元，比上年下降了2.55亿元；1988年社会消费品零售总额比上年增长31.68%， 1989—1991年分别比上年增长7%、5.9%、17.7%，投资需求和消费需求有所抑制。1988年杭州市商品零售价格指数上涨幅度为23.4%，自1989年起明显回落，到1991年已回落到6.9%，基本恢复到人民心理及社会经济各方面可以承受的且必要的涨幅水平。

(4)借贷和货币超经济投放的状况已明显改善，供需失衡矛盾基本缓解。物价稳定後，城乡居民消费心理也趋向稳定，消费需求趋于正常，储蓄存款急剧上升。1988年全市城乡储蓄存款为35.19亿元，1991年增长为90.45亿元，三年间，城乡居民储蓄存款净增55.26亿元，较1984—1988年的四年净增23.61亿元，增长了2.34倍。至1992年，各项存款已大于各项贷款，金融形势相对平稳，根本扭转了需求过热的状况，社会供需矛盾基本缓解。[13]经济混乱现象得到整顿，经济秩序尤其是流通领域秩序明显好转。经过清理整顿，着重解决了政企不分、官商不分、转手倒卖、牟取暴利等问题。党政机关所办的各种企业大部分已经撤销或同机关脱离，一批在企业中兼职的在职党政干部和离退休干部从企业中退出。刹住了盲目组建企业的势头，查处了一批大案要案，有效治理了价格混乱现象，改善了市场秩序。

四、应对亚洲金融危机的实践历程

1997年，东南亚金融风暴演变为亚洲金融风暴，并迅速波及中国，特别是东部沿海发达地区。杭州经济发展的外向型程度较高，外贸依存度较高。因此，受亚洲金融风暴的影响，外贸出口形势严峻，招商引资困难加大，国外(境外)游客减少，进而影响到宏观经济的发展。面对突如其来的亚洲金融风暴，中央果断决策，及时调整国家宏观经济调控政策。杭州市委、市政府认真贯彻中央的宏观经济调控政策，结合本地实际，加大固定资产投资力度，有效拉动了内需；贯彻和出台优惠鼓励政策，实施大经贸战略和市场多元化战略，稳定了外贸出口；创新方法，注重软环境建设，招商引资工作取得了新成效；采取灵活多样的宣传促销手段，积极开拓国内外旅游市场，稳定了客源，从而保持了国民经济的稳定增长。

1997年7月2日，泰国宣布放弃固定汇率制，实行浮动汇率制，亚洲金融危机爆发。在泰铢波动的影响下，菲律宾比索、印度尼西亚盾、马来西亚林吉特相继成为国际炒家的攻击对象。10月下旬，港币和香港股市受到冲击。接着，东亚的韩国也爆发金融风暴，韩元对美元的汇率跌至创纪录的1008∶1，随後又跌至1737.60∶1。韩元危机冲击了在韩国有大量投资的日本金融业。1997年下半年日本的一系列银行和证券公司相继破产。于是，东南亚金融风暴演变为亚洲金融风暴。

(一)亚洲金融风暴对杭州的影响

由于中国采取了相对封闭的资本市场管理体制，因而中国的金融体系没有被卷入到亚洲金融风暴中去。然而，作为受灾地区的近邻和经过20年改革开放的中国，与世界经济的联系愈来愈密切，不可能独善其身。亚洲金融危机爆发後，迅速波及中国，特别是东部沿海发达地区，由于改革开放和经济全球化，杭州经济发展的外向型程度较高，外贸依存度较高。亚洲金融危机，对杭州的影响集中体现在与世界经济联系密切的外贸出口、引进外资和旅游发展等方面，进而影响到宏观经济的发展。

1.外贸出口形势严峻。亚洲金融危机对杭州外贸出口的直接影响，主要表现在：(1)外贸出口减少，特别是对东南亚及周边国家和地区的出口锐减。1998年1—6月，杭州市外贸企业(不含三资企业)对东盟国家的出口额942万美元，同比下降61.07%；对我国香港地区出口3979万美元，同比下降9.65%；对韩国出口281万美元，同比下降11.91%；对日本出口5728万美元，虽然增长了23.02%，但增幅明显下降，6月份单月订单比5月份下降了17%。一些以东南亚国家和地区为出口目的地的企业受到的影响更大。(2)企业出口效益下降，甚至出现亏损。亚洲金融风暴，造成周边国家货币贬值，而中国坚持人民币不贬值，迫使杭州市外贸企业为保住市场和客户而牺牲自身利益，从而造成外贸企业的贸易条件恶化，竞争压力增加，出口效益大幅下降。如杭州五机化进出口公司出口到欧洲的纺织品普遍降价5%左右，化工产品降价30%，出口到美国的机械产品降价9%～15%。(3)企业正常收汇比较困难，外汇风险加大。由于东南亚及周边国家和地区货币普遍贬值，进口产品遭到冷遇，各中间商损失惨重，产品难以脱手。在这种情况下，一些中间商纷纷破产，企业出口的正常收汇发生困难。

2.招商引资困难加大。亚洲金融危机爆发後，杭州利用外资受到影响，具体情况见下图可以看出，受亚洲金融危机的影响，1997年，杭州引进外资项目、协议利用外资和实际利用外资分别是174个、2.79亿美元和4.12亿美元，同比分别下降了21.3%、60.7%和23.3%。通过出口优惠政策和加大工作力度，1998年，利用外资项目和协议利用外资总额大幅回升，但实际利用外资同比还是下降了6.8%。

3.国外(境外)游客减少。我国港澳台地区和日本、韩国、东南亚等国家的观光客是杭州市旅游业的主要境外客源。由于亚洲金融危机的影响，这些地区经济增长速度普遍放缓或回落，失业率明显上升，出游人数大为减少，来杭旅游的境外游客五年来首次出现负增长。1998年1—6月，全市共接待海外旅游者21.53万人次，同比下降5.45%；海外旅游者平均在杭逗留天数2.08天，同比减少0.27天；旅游外汇收入8103万美元，同比下降16.3%。来杭客源下降幅度最大的有：印尼下降86.65%，韩国下降77.71%，泰国下降59.87%，菲律宾下降55.71%，新加坡下降13.46%，台胞下降7.40%，华侨下降16.41%。

(二)杭州应对亚洲金融危机的对策

面对突如其来的亚洲金融风暴，杭州市委、市政府认真贯彻中央的宏观经济调控政策，结合本地实际，扎实工作，积极应对，实现了经济社会平稳较快发展。

1.加大投入，拉动内需。亚洲金融危机爆发後，外贸出口对经济增长的拉动能力减弱。为保持国民经济的稳定增长，中央及时调整国家宏观经济调控政策，作出了增加投资、扩大内需的重大决策。杭州市委、市政府认真贯彻中央扩大内需、加大基础设施建设投资的精神，全市固定资产投资力度加大。1997年第四季度社会固定资产投资，特别是基本建设投资开始增长，1998年第二季度开始快速增长。1998年6月到1999年上半年每月基本建设投资的增长率都在150%以上，最高达到172.7%，考虑到对比基数关系，基本建设投资的高增长率一直持续到1999年底。1996—1999年四年的基本建设投资额分别是68.88亿元、90.66亿元、125.5亿元和154.5亿元，环比分别增长31.60%、82.20%和124.3%。

2.千方百计，稳定出口。(1)召开会议、分析形势、统一思想。1998年新年伊始，杭州市委、市政府召开的第一个全市性的会议就是对外开放工作会议。会议分析了形势，使杭州市各部门达成全力支持外贸出口的共识，激发了广大企业扩大出口的积极性。年中，市政府又召开全市外贸出口工作座谈会和全市20家出口大户座谈会，市四套班子领导和市县各部门主要领导都参加了会议，同时邀请与外贸出口有关的海关、外管、退税等部门的领导参加，以现场办公的形式，帮助企业解决问题，共渡难关。(2)贯彻和出台优惠鼓励政策，提高外贸市场竞争力。在国家调整和提高出口退税政策的基础上，出台《关于进一步鼓励发展外贸出口若干规定的通知》及配套政策，对加快外贸企业改组、出口技改项目贴息、对外经济技术合作、鼓励生产企业申报自营进出口权和提高出口退税等方面，出台了全方位、更优惠、更方便企业的政策措施。这些优惠政策和措施对出口企业渡过困难时期，扩大出口，发挥了重要作用。(3)实施大经贸战略，增强外贸出口抗御困难的能力。在继续鼓励专业外贸公司扩大出口的同时，积极鼓励和支持有条件的生产企业申报自营出口权，并有针对性地对企业外贸人员进行外贸业务知识和外贸操作程序的培训，使企业尽快从外贸供货型向自营出口型转变，直接面对国际市场，参与竞争。(4)实施市场多元化战略与巩固传统市场相结合，使外贸出口的缺额得到互补。受亚洲金融危机影响，东南亚传统市场的出口受到较大影响，1998年下半年俄罗斯经济危机爆发，对俄罗斯的出口受阻。面对危机，杭州及时调整外贸出口战略，一方面实施市场多元化战略，积极开拓南美、非洲及东欧(除俄罗斯外)市场；另一方面努力稳定和巩固传统市场，加强对主体市场的深度开发，通过增加对主体市场的出口来弥补东南亚市场的缺口。(5)大力发展加工贸易，鼓励外贸出口方式多元化，弥补一般贸易出口缺额。通过举办全市性的加工贸易培训班和帮助企业解决在加工贸易中碰到的实际问题，促进全市加工贸易出口的大幅增长。(6)优化出口商品结构，高附加值产品出口增多。

通过上述措施，在经济危机严峻的形势下，1998年杭州外贸出口仍然保持了16.75%的增长速度。外贸出口的稳定增长，对拉动经济增长的作用明显，同期杭州市外贸自营出口比全市GDP增长11.2%高出5.55个百分点。同时，外贸出口的不断扩大，还促进了全市产业结构和产品结构调整，提高了经济运行质量和效益。企业与国际市场直接接触，还促进了企业观念和经营机制的转变。

3.创新方法，引进外资。为进一步扩大对外开放，提高利用外资水平，促进经济社会健康发展，杭州市委、市政府采取了一系列利用外资的措施。(1)出台了《关于进一步鼓励外商投资若干规定的通知》、《关于进一步改善外商投资软环境的决定》和《关于外商投资企业投诉受理的若干实施意见》等政策。在继续以更优惠的政策吸引外商投资的同时，更加注重投资的软环境建设，提高政府服务外商投资项目办事效率和质量，完善外商投资的法制环境和生态环境，规范三资企业收费，及时协调解决外商投资企业的投诉。这些政策加大了外商投资的政策支持力度，营造了一种招好商、招大商和外商投资的良好环境，也构成了应对危机、利用外资的重要基础。(2)根据杭州经济社会发展的实际情况，明确了招商引资的重点、方向。(3)拓展思路，建立招商引资新网络。积极开拓招商引资渠道，配备设备，建立队伍，专门从事网络联系工作，与世界发达国家主要从事投资贸易咨询机构建立信息交流关系，形成较为完备的招商、投资、贸易网络。充分发挥在杭外商投资企业的中介作用，“以外引外”。(4)拓展利用“外资”新领域。在高度重视引进境外外资的同时，出台《关于鼓励外地企业来杭发展若干政策的通知》，通过准许户粮关系入杭、税收优惠、提高政治待遇等优惠政策，吸引符合《杭州产业发展导向目录》的国内大企业、大集团总部迁杭，或在杭兴办企业、兼并收购本市企业。

通过上述措施，招商引资工作取得新成效。1998年，杭州市新批外商投资项目216个，总投资9.82亿美元，协议外资5.14亿美元，分别增长24.10%、89.9%和84.2%；实际利用外资3.84亿美元，接近上年水平。利用外资实现恢复性增长，利用外资的质量和水平有所提高，欧、美投资增多，首次登台唱主角。新批外商投资项目中，1000万美元以上的大项目有32个，同比增长13个，协议外资占当年批准数的71%。

4.拓展市场，稳定客源。(1)杭州市委、市政府首次在1998年召开全市性的商贸旅游工作会议，并出台了《关于加快旅游业发展的若干意见》。《意见》不但明确提出“必须把旅游业作为杭州市优先发展的主导产业，充分发挥旅游业的带动作用”，而且提出了实施“大杭州、大旅游、大产业”发展战略，并就加快旅游基础设施建设、深化旅游企业改革、拓展旅游市场、加快特色旅游商品生产和销售及加强旅游市场管理等方面，提出政策措施。同时，市政府印发了《杭州市旅游业发展规划(1998—2010年)》，颁布了《杭州市旅游业管理办法》，使旅游发展和管理有法可依。(2)按照“以国际市场为方向，以国内市场为基础”的要求，采取灵活多样的宣传促销手段，开拓国内外旅游市场。按照继续巩固和发展日本、韩国、新加坡、马来西亚等主要客源市场，重视和拓展港台市场，努力开拓欧美、澳大利亚市场的发展战略。(3)大力推动节庆促销。亚洲金融危机期间，杭州每年都安排主题旅游年活动，如“97中国旅游年·相逢在杭州”、“98华夏城乡游——最忆是杭州”、“99生态环境游·美哉杭州”，并以此为主题组织系列节庆活动，吸引游客。(4)以创建中国优秀旅游城市为目标，丰富旅游产品内容，延伸旅游产业链，提高旅游质量。为吸引客源，杭州每年都推出新的旅游景点和旅游产品，形成“行、吃、住、游、购、娱”为一体的旅游经营联合体。同时，加快旅游基础设施建设和行业管理，优化旅游环境。

通过上述措施，杭州旅游业得到了稳定发展，即使在亚洲金融危机影响最严重的1998年，在上半年境外游客同比下降5.45%、旅游外汇收入下降16.3%的不利情况下，全年还实现了1.10%和4.60%的增长，对经济发展作出了贡献。

五、克难攻坚、转危为机、加快发展的启示

在历史长河中，通过寻踪杭州经济发展的轨迹，杭州市委、市政府一次次的战略抉择，人民群众一代代的探索实践；面对当前起源于华尔街、席卷全球的这场金融危机，杭州吸取前四个阶段转危为机的经验和教训，在不断提升发展层次、促进可持续发展的同时，为积极应对当下金融危机、克难攻坚、转危为机、实现跨越式发展提供了重要启示。

(一)要坚定不移地解放思想

观念决定思路，思路决定出路。只有解放思想、更新观念，才能理清发展思路，认清发展方向，不断保持和巩固经济社会发展的良好势头，实现跨越发展。“文化大革命”结束後，杭州市委认真学习讨论《实践是检验真理的唯一标准》等文章，解放思想，结合工作实际和加快发展问题开展真理标准讨论，冲破了“两个凡是”的思想束缚。同时，又积极把真理标准讨论推广到政治、经济、文化、教育、科技等各个领域中去，组织引导干部群众掀起了一场思想大解放，使人们的思想认识从教条主义的精神枷锁中解放出来，从“左”的思想观念以及个人崇拜中解放出来。随着拨乱反正的展开，特别是真理标准讨论的深入开展，党和人民群众走出了“以阶级斗争为纲”的政治路线，确立了“以经济建设为中心”的新的思想认识，开始走上一心一意搞“四个现代化”建设的发展道路。在之後的发展中，每一次遇到困难和波折，解放思想一次次破解了难关，促进了发展。同样，只有把我们的思想从不符合科学发展的束缚中解放出来，才能有新思路，才能真正实现又好又快科学发展。

(二)要有坚定必胜的信心

信心是最宝贵的财富，信心比黄金还珍贵。只有树立必胜信心，振奋精神，才能变压力为动力、化挑战为机遇，审时度势、乘势而上，实现新发展。1959—1961年连续三年的自然灾害，使粮食产量骤减，同时工业生产和基本建设的快速扩张，导致城镇人口急剧增加，挤掉了农村劳动力，削弱了农业战线，又加重了农业向城市提供粮食、农副产品的负担，使城市粮食供应更加紧张，引起了人心恐慌。为改变这种状况，市委按照中央的指示和杭州的实际，进行了精简职工和压缩城镇人口的工作。实行精简政策後，减轻了城市和农业的负担，缓解了粮食供应紧张的局面，安定了人心，更重要的是使全市人民看到了希望，树立了信心。在1963年後继续全面贯彻“八字”方针，深化调整国民经济，使全市经济和社会发展出现了新的局面。纵览历史转折，只要确立必胜的信心和信念，定能战胜困难，走向胜利。

(三)要坚持一切从实际出发

因地制宜是关键。只有把想问题、办事情的根本出发点，建立在科学分析本地的实际情况和客观条件的基础上，才能取得经济发展的实效。在亚洲金融危机爆发前，杭州旅游业始终没有被放到应有的位置给予高度重视，发展一直徘徊不前。亚洲金融危机爆发，对杭州旅游业发展更是雪上加霜。面对这一严峻形势，杭州市委、市政府经过科学分析经济发展趋势和杭州的优势，逐步形成了把以旅游、商贸为重点的第三产业作为杭州支柱产业和国民经济新的增长点的共识，提出了打造现代国际旅游城市的发展战略，并制定了鼓励旅游、商贸业发展的优惠扶持政策，不仅使旅游业的发展渡过了难关，更为今天杭州旅游业的发展奠定了基础。

(四)要创造性地贯彻各项方针政策

创新是前进的不竭动力。只有在不折不扣落实各项方针政策的基础上，结合实际创造性地贯彻执行，才能切实把握机遇，开创工作的新局面。杭州正是在面对一次次转折中，善于结合实际，创造性地贯彻落实各项方针政策，才一次次突破难关，加快发展。如1998年，中央决定实施积极的财政政策，刺激和增加投资、扩大内需。抓住国家房改政策改革的机遇，杭州市在采取一系列扩大投资、拉动内需举措的同时，还陆续出台了诸如购房入户等激活房地产市场的有关政策，金融机构加大了按揭购房的贷款力度，商品房销售回升。拱宸桥地区改造、东河绿带改造、吴山广场等旧城改造项目的开展，有力地促进了房地产投资的增长，从而使杭州的农业、交通、运输邮电、供电和城市基础设施得到加强和超常规发展，为杭州21世纪初的快速发展夯实了基础。

(五)要善于抓住主要矛盾

主要矛盾决定发展进程。只有立足市情，敏锐把握全市阶段性发展中的主要矛盾，才能分清轻重缓急，找准突破口，对症下药，加快发展。结束“文化大革命”10年内乱後，面对百废待兴、千头万绪的情况，杭州市委抓住拨乱反正、加快经济社会发展这一主要矛盾，妥善解决了一大堆制约发展的历史遗留问题和社会问题，把一大批长期遭受“左”的错误打击、迫害的干部群众彻底解放出来，使他们心情愉悦地投入到现代化建设中，逐步形成了一个社会和谐、人心安定、充满生机活力的社会群众基础。为调整经济政策，重建经济秩序和生产秩序，积极恢复和发展生产等创造了条件，促进了经济社会的快速发展。正因为抓住拨乱反正这一主要矛盾後，充分调动了起决定因素的人的积极性，才使得其他矛盾得以解决。

(六)要保持速度和效益的协调发展

速度是前提，效益是中心。只有将经济发展速度与效益有机结合，实现两者同步增长，才能促进经济又好又快地发展。在“大跃进”年代的经济发展中，杭州市各级政府、部门、企业都急于求成，急功近利，靠过多地消耗能源、原材料，去追求脱离实际的过高速度，而忽视了提高效益，片面追求虚假繁荣，造成寅吃卯粮，使经济逐渐陷入困境。在这之後，速度和效益关系多次困扰着杭州的发展。如在治理整顿前夕，也是通过深入开展以调整结构、提高经济效益为中心的“双增双节”运动和质量品种效益年活动，通过深化改革，使各级部门、企业把经济工作和各经济单位的主要精力切实放在了讲求经济效益上，真正走上了投入少、产出多、质量好、消耗低、效益高的经济发展道路。力求在保持速度的基础上，不断提高效益，实现又好又快发展。

(七)善于快速果断地应对以争取主动

抓住机遇，敢为人先，和衷共济，决战决胜是争取主动的关键。这一思想和做法，不仅是上述四个困难阶段克难攻坚、转危为机的重要经验，还是战胜这次百年一遇的国际金融危机的重要法宝。杭州市委、市政府认真贯彻党中央、国务院和省委、省政府应对国际金融危机的决策部署，坚持以科学发展观为统领，以新一轮解放思想大行动为动力，发扬敢为人先、和衷共济、决战决胜的精神，不断出新招、出绝招、出实招，在全省率先研究出台了一系列应对国际金融危机的一系列决策部署和政策措施。[14]如帮助企业缝制好“过冬的棉袄”，出台12项对策措施，抓住关键环节帮助企业减负，打好应对金融危机的“组合拳”，无不体现市委、市政府见事早、行动快、措施实、成效显的特点。杭州市委、市政府向全市人民作出确保杭州在为全国最早走出国际金融危机困境的城市之一、确保杭州人和“新杭州人”生活品质在国际金融危机困境中仍有新的提高的“两个承诺”，极大地增强了杭州的企业家应对金融危机的信心。

注释

[1]中央党史研究室第三研究部：《中国改革开放史》，辽宁人民出版社，2002年，第5页。

[2]胡鞍钢：《中国政治经济史论(1949—1976)》，清华大学出版社，2008年，第384—385、538—540页。

[3]厉德馨：《进一步开创杭州工作新局面》，《中国共产党杭州市历次代表大会重要文献选编》，中共杭州市委党史研究室，第204页。

[4]从1958年人民公社建立到1983年，农村人民公社或生产大队创建的企业，都被称为“社队企业”。1984年政社分设、建立乡(或镇)人民政府後，“社队企业”改称为“乡镇企业”。“乡镇企业”在改革开放中不断发展壮大，後来又演变为“民营企业”。

[5]中共杭州市委组织部、中共杭州市委党史资料徵集研究委员会、杭州市档案馆：《中国共产党浙江省杭州市组织史资料(1922—1987)》，浙江大学出版社，1992年，第554页。

[6]中共杭州市委党史研究室：《探索之路——杭州市社会主义时期党史专题集》(一)，中共党史出版社，2005年，第322—324页。

[7]在1958年“大跃进”运动的过程中，杭州市修订城市建设规划，确立的建设目标是“以重工业为基础的综合性工业城市”。这一城市发展战略，既不符合杭州的实际特点，又对西湖、中东河、运河的生态环境造成严重的污染。参见杭州市委党史研究室、杭州西湖风景名胜区管委会：《西湖岁月》，杭州出版社，2008年，第9页。

[8]杭州市发展和改革委员会：《以战略为先导，推进经济社会又好又快发展》，载《跨越》，中共党史出版社，2008年，第113—116页。

[9]具体要求是：“风景优美，环境整洁；科学发达，文化昌盛；经济繁荣，供应丰富；文明礼貌，社会安定。”参见厉德馨：《进一步开创杭州工作新局面》，中共杭州市委党史研究室：《中国共产党杭州市历次代表大会重要文献选编》，第204页。

[10]吴仁源：《统一认识，振奋精神，坚决贯彻治理整顿和深化改革的方针》，在中共杭州市六届四次全体(扩大)会议上的讲话，1989年12月16日。

[11]杭州市统计局：《杭州统计年鉴》，中国统计出版社，2008年。

[12]杭州市统计局：《杭州统计年鉴》，中国统计出版社，2008年。

[13]杭州市统计局：《杭州统计年鉴》，中国统计出版社，2008年。

[14]中共杭州市委政策研究室：《见事早 行动快 措施实 成效显 推动杭州转危为机跨越发展》，《杭州研究》2009年第2期。

科学发展观视野中的政绩考评机制问题研究　高国舫

提要　要树立科学发展观，最关键的是要完善政绩考评机制，而我国的政绩考评机制还存在很多不足之处。本文探讨了基于科学发展观的政绩考评指标体系的设置；从三个方面研究了政绩考评主体的完善，主要包括评价主体的选择、评价主体素质的提升和评价主体的约束；论述了基于科学发展观的政绩考评机制的基本要求；最後对较成熟的政绩考评范例加以分析，并给予评价和建议。

关键词　科学发展观 政绩 机制

作者高国舫，中共杭州市委党校教授(邮政编码 310024)。

近年来，无论是党中央还是基层，越来越强调科学发展观的确立，整个“十一五”规划，其中心就是科学发展观。而要树立科学发展观，最关键的就是必须完善政绩考评机制，因为政绩考评机制在很大程度上左右了一个地区政治、经济、社会发展的基本走向。中国的政绩考评机制一直以来存在不少问题：第一，政绩考评的权利握于少数上级部门手中，公众参与严重不足。第二，政绩考评的内容设置不当，常把一些根本不能列为政绩的东西也强充作政绩考评的必要指标。第三，政绩考评只重视表面的各种指标，却不顾及各自所凭借之条件、基础、成本的差异性。第四，政绩考评过程不够严肃，缺乏必要的制度规范和程序安排。第五，政绩考评的公开度不足，影响考评的科学性。也正因为如此，各地产生了种种“政绩观奇闻”：有顾其一点，不及其馀的片面型政绩；也有只求面子，不顾里子的粉饰型政绩；更有花样百出的欺骗型政绩。不但给党和国家造成了巨大的经济损失，也严重损害了党和政府在人们心中的公信力。由鉴于此，近年来，中央和理论界都十分关注政绩考评机制的完善问题，许多地方开始尝试政绩考评机制的创新实践。如绍兴市推出了《完善考核指标体系，加强领导班子实绩考核办法》，长兴县推出了《“分解记实”实绩考核法》，宁海县提出《领导干部政绩公议试行办法》，四川宜宾提出了《党政领导干部量化、经常化考核评价机制》，南京搞了个“万人评议政府”，杭州也搞了“满意不满意”评比。在这些地方经验的基础上，中组部2005年在杭州西湖区又开始实施领导干部考核机制改革的试点工作。因此，目前研究政绩考评机制完善问题，一是很有必要，为了尽早确立科学发展观；二是很有可能，前期理论成果和实践经验丰富。

一、科学发展观视野中的政绩考评指标体系重置

政绩考评指标设置的合理与否，是政绩考评是否科学的首要前提。当今政治生活中的政绩观歧路，很大程度上与不科学的政绩考评指标体系分不开。那麽以科学发展观的价值标准考量，当前的政绩考评指标体系应作哪些重置呢？

(一)做好“加法”，及时增设贯彻科学发展观所必需的政绩考评指标

党的十七大对科学发展观的内涵作了详细阐述，指出科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。根据这一精神，政绩考评指标应作两方面拓展：一是外延上的拓展。具体而言：根据全面发展的要求，不但要把经济指标列入政绩考评指标范围，而且还要把政治建设、文化建设，尤其是社会建设纳入政绩考评指标体系。根据协调的要求，不但要把某一特定领域的政绩绝对值列入政绩考评体系，而且还要把它与相关领域比较得出的相对值政绩也列入政绩考评指标体系。根据可持续发展的要求，不但要把目前的政绩列入政绩考评指标体系，而且还要把未来蕴含的发展潜力计入政绩考评指标体系。二是内涵上的拓展。例如，对经济建设政绩指标，过去只看重经济总量指标，现在还须加上经济效益、经济环境、经济竞争力这三个指标。对政治建设政绩指标，过去只重视路线正确指标和政治稳定指标，现在还须加上政治民主化指标、政治法治化指标和政治公正性指标。对文化建设政绩考评指标，过去只重视文化的“纯洁度”和文化产品的生产量，现在还须加上民众的文化素养(文化建设的标的物)、文化氛围和文化产品的文化含量等三个指标。对社会建设的政绩考评指标，过去基本上是不甚关注的，现在应单独成为一个关键指标体系加以强化，目前特别要把社会的公平度(如教育公平、社会保障公平、工资待遇公平等)、社会的活力度(如创业活力、政治参与活力、思想活力等)、社会的幸福度(对环境的幸福度、对生活的幸福度、对制度的幸福度等)这三个指标纳入政绩考评体系。

(二)及时“删减”，剔除与科学发展观关联不大、甚至有违科学发展观价值体系的政绩考评指标

在传统体制下，组成政绩考评指标体系的内容一般有三个来源。一是来自上级领导下达的工作任务。在压力型体制环境中，凡是上级布置的工作理所当然是其下级政绩考评指标的一个主要组成部分。二是本地的主题工作。这是本地干部政绩考评指标的重中之重。三是日常事务性工作。这是干部政绩考评指标的必要组成部分。而以科学发展观的价值标准考量，以往的许多政绩考评指标是无甚必要的，有一些政绩考评指标从根本上是完全有悖科学发展价值而必须加以及时删除的，比如招商引资指标、单纯GDP指标等。

那麽，如何对目前的政绩考评指标体系作必要删减呢？一般而言，应根据三项基准方法对传统的政绩考评指标体系作必要删减。一是“红线”删除法。即先根据科学发展观要求，对各部门设置一系列“红线”界限，如每年耕地减少不得多于多少亩，排污指标不得高于多少，基尼系数、CPI指数、PPI指数不得超过多少，失业人口必须控制在多少之内，等等。一旦其某项工作超越“红线”界限，则不管其工作量之多少、工作之艰难程度如何，一律让其该项政绩之成绩为零，甚至为负(即采取倒扣法)。二是“程序”删除法。科学发展观的本意在于要求通过科学的途径实现发展，即主张程序正义至上。基于这一考虑，在考察领导干部的工作政绩时，首先必须以“是否符合程序”这一考量标准对其政绩指标作一番删除，凡是不符合程序的政绩指标，不论其该项政绩实际功效有多大，都须从政绩考评指标体系中加以删除。所谓程序，从大的来说有民主程序、科学程序；从细的来说，有决策程序、执行程序、监督程序、反馈程序等。程序正义才能保证实体正义。三是“职责”删除法。科学发展观要求全面发展，但这绝不意味着要求每一个领导、每一个部门都全面发展，如果每一个领导、每一个部门都执行相同的政绩考评指标，那麽，表现在整体上，则必然是工作失衡。“全面”是通过每一个具体领导、具体部门分工合作、互补互动才得以实现的。因此，具体到某一领导、某一工作部门，其所执行的政绩考评指标，须以其工作职责为限，凡是与其工作职责不相吻合的工作，上级部门不能把该工作列入对该部门的政绩考评指标，同时行政法也应赋予其有权不执行该工作任务指标的相应权限，从而使其能在面临一些与其工作职责不符合的政绩指标考评时，有一定的拒绝权和申诉权。

(三)深化政绩考评指标体系的表述，使其更能反映科学发展观的内在要求

传统的政绩考评指标是一种对现状的机械描述，其所反映的科学发展观信息是非常有限的，甚至扭曲的。为此，须对原有的政绩考评指标体系的表达进行深化。

1.对政绩考评指标进行“成本”的表述。即对各项目已取得的政绩应附述其所产生的代价，比如消耗了多少可再生资源和不可再生资源；比如该政绩由此对自然环境造成了多少损伤，这种损伤需要付多长的时间和多大的代价加以恢复；又比如该政绩有无损伤社会和谐，有无损伤党和国家的合法性基础等。以便考评者对该政绩的利弊得失作一综合考虑。

2.对政绩考评指标进行“条件”的表述。即在列举某地领导的政绩考评指标时，要着重阐述其是在什麽条件下取得该成绩的，以便对其政绩作出科学的评价。条件的表述包括政治条件——政治形势、干部的整体水准、路线的准确度等；经济条件——该地的经济发展水准、经济的客观环境和产业优势等；自然条件——有无大的自然灾害、地理区位和资源拥有量等。对政绩考评指标进行“条件”表述的目的有二：一是为了弄清被考核者的各种与科学发展观不符合的工作是否受条件所限，是否值得谅解；二是为了弄清被考核者的各项成绩是否是其拥有条件下的最佳选择，是否尽了全力，是否在贯彻落实科学发展观过程中尚有“不作为”之处。

3.对政绩考评指标进行“基础”的表述。即在静态的阐述其取得的政绩考评指标时，还须阐明其取得该成绩时所凭借的基础状况。这种基础应包括两类：一类是其自身原有的基础状况。如原有的失业率是多少，原有的利税数量是多少，原有的基础设施是怎样的，其目的是为了使其现有政绩与基础比照，计算出其政绩的相对值，以便科学考评。另一类是其所在地区、国家的基础状况。如所在地区的平均收入多少，所在国家的人均教育、医疗资源拥有量是多少等，其目的是为了计算其政绩在其所在地区和国家中属于何等水平，以便准确判断其政绩的水平。

4.对政绩考评指标进行“原因”的表述。对政绩考评指标进行“原因”的表述分为两类：一类是成绩之“原因”的表述。应详细表述其成绩的取得多少是凭借客观的形势、一时的机遇，多少是依赖其主观的努力而获得的；应详细表述其成绩多少是集体领导共同获得的，多少是主要归根于某一特定领导的，对集体成绩和个人成绩在考核计分时应有所区别。另一类是失职、失误之原因的表述。工作中出现失职、失误，在政绩考评机制中理当扣分。但在中国，由于各项体制转轨尚未真正完成，导致干部失职、失误的原因非常复杂，应分析具体原因，在政绩考评中区别对待。即在把失职、失误列入政绩考评指标时，应说明这类失职、失误是出于上级对下级的越职、越权瞎指挥，还是源于自身的无能和大意；是保留意见或已提出不同意见情况下无奈执行所造成的失职、失误，还是机械、甚至主动执行错误指令而造成的失职、失误；是由于不可抗力因素造成的失职、失误，还是非不可抗力因素所造成的失职、失误。弄清原因，是为了按照科学发展观要求对其成绩作出科学的测评，根据原因有的可以不扣分，有的可以酌情扣分，又有的则是要坚决扣分。

二、科学发展观视野中的政绩考评主体完善

政绩考评主体由于其在考评中所处的主动地位，因此在整个政绩考评过程中，其作用至关重要。而目前的政绩考评主体设置，以科学发展观的要求来看，有不少需完善。

(一)不同类型领导政绩、不同类型政绩考评指标，应择定不同的考评主体

政绩考评主体一般而言有四类：第一类是主管部门、上级领导。第二类是掌握、分析具体相关考评指标的职能部门，如工管局、统计局、审计局、环保局等职能部门。第三类是中介组织。如统计师事务所、会计师事务所等。第四类是人民及其各类民意代表。过去，我们在研究政绩考评主体时，普遍主张政绩考评主体多元化，认为综合考虑多元考评主体意见，能实现政绩考评的科学化。事实并非完全如此。要科学考评政绩，一是必须明确：一些可量化的政绩考评指标，应由负责这些指标统计、核实的职能部门，来承担政绩考评主体职责，而对一些不可量化的政绩考评指标(如满意、不满意等)，则应由上级主管部门、上级领导和人民及其民意代表来承担考评主体职责。而後才能把各考评主体的量化和不可量化的评价折算成统一的分数，作为政绩考评的最後成绩。二是必须明确：对不同类型领导，其政绩考评主体虽可以容纳多元考评主体共同参与，但由于考评对象的不同，各考评主体在其中所占的权重系数应是各有侧重的。一般而言，对一级政府及其领导，由于其政绩的综合性、复杂性而很难量化，故对其的政绩考评，人民及其民意代表应作为主要考评主体，占主要的权重系数。而对政府组成部门及其领导，由于其工作的专业性和某种程序的不公开性，如果由中介组织和人民来充作主要的政绩考评主体，可能会导致考评不公。故应由上级领导和具体职能部门来充作主要政绩考评主体比较合适。

(二)要积极创造条件，提升政绩考评主体的整体素质

干部政绩如何，归根到底是要由政绩考评主体来下结论的，如果政绩考评主体在素质上存在问题，那将会导致考评不公、考评扭曲，甚至会引发对整个政绩考评工作的否定。考评主体素质问题有两类，一类是道德的素质，即愿不愿公正考评；另一类是能力素质，即能否读懂政绩考评信息、分析政绩考评信息，得出政绩考评的科学结论。考评主体的素质问题一般涉及五个原因：

1.“利益同元”。即政绩考评主体由于与被考评者之间存在着同元的利益纽带，故而导致政绩考评主体受利益驱动作出有违科学发展观的考评结论。解决此类考评主体素质问题：一是在行政管理体制方面对各类干部应分类管理，建立不同的管理体系和授权体系(公务员分类制度)，使各类公务员之间由利益同元转成利益制衡关系；二是尽快规范财务管理制度，实行阳光工资、阳光补贴，以斩断驱动无良考评主体的利益纽带。

2.外部干扰。即政绩考评主体原也想客观地考评政绩，但由于一些外部因素的干扰(这种干扰可能来自上级，可能来自某一实力部门，也可能来自社会熟人圈)，而作出了违心的政绩考评结论。要解决外部干扰所引发的政绩考评主体素质问题，确实很难，对此，有两个办法或有一用：一是增加政绩考评主体的不确定性。即事先虽已圈定考评主体大名单，建立了政绩考评主体库，但具体到其中哪些考评主体参加此次考评，参加哪一组考评，则事先不预设，临时随机选定，从而使各种外部因素来不及干扰考评主体。二是把干扰列入纪律处分，乃至司法处分之范围，对干扰者或被干扰者的行为同等施行惩罚，以儆效尤。

3.条件所限。即政绩考评主体由于不能全面获知被考评者的全面情况，以致不能对被考核者的政绩作出科学的结论。或由于政绩考评主体无法对被考评者的一些信息进行核实，只能人云亦云，被动地作出一些不科学的考评结论。对此，今後有两个工作亟待加强：一是要加强政绩考评者的权利保护。应通过制度的形式保证政绩考评主体享有其因完成考评之所需的必要权力，如调查权、取证权等；二是要疏通渠道，为政绩考评主体完成考评提供必要的时间、助手及必要的财政支持。须知政绩考评是一件耗时、耗力的工作。

4.组成人员同质化。过去在组成政绩考评主体群时，更多的是考虑“该考评主体能否从单位抽得出来”，“其行政级别是否够格”等非考评类问题，结果，常常导致政绩考评主体群的同质化。同质化使政绩考评主体群在某一些方面的素质出现富馀，而有些素质则普遍缺乏。这个问题相对前面三个问题来说比较容易解决，只需在今後选拔政绩考评人员的时候，注意政绩考评小组人员年龄、资历、阅历和业务知识的合理搭配就行了。而其中今後将面临的一个障碍是：能否冲破“级别局限”、“制度局限”，把一个封闭型的政绩考评主体群变成一个开放型的政绩考评主体群，让更多体制外的不同素质的人员进入到政绩考评队伍中来。

5.政绩考评人员业馀化。目前的政绩考评人员一般是采取临时抽调人员组成政绩考评组的办法。很多政绩考评人员事实上根本不熟悉政绩考评工作，故而也无法进行科学考评。为此，第一步，今後在组成政绩考评主体群後，应对政绩考评主体进行必要的考评知识培训，如考评规则、考评方法、考评内容等方面的培训，使其对政绩考评做到心中有数。第二步，随着政绩考评的制度化和经常化，今後可以考虑将临时的、业馀的政绩考评主体逐步变成相对固定的、专业的考评主体。办法可仿司法领域选陪审员的制度，即逐步实行政绩考评人员资格认证制度，以考试制度促进政绩考评人员的素质提高。通过资格认证考试的政绩考评人员平时在各单位正常工作，每年对他们进行一段时间的业务培训，到政绩考评时，再从这类人员中抽调政绩考评人员。

(三)考评主体应有严格的约束

从某种程度上说，考评主体考核过程中拥有决定性权利，稍有不慎，便易引发权力滥用。究其原因：一是赋予考评主体的自由裁量权过大，考评结果很易被主观性左右。二是考核主体的行为不公开，使其易变通行事。三是缺乏有力的惩治举措，违规成本太低，不足以形成威慑。因此，必须相应给予考评主题严格的约束。

严格约束政绩考核主体行为，一是必须对考核程序、考核过程等制订一系列刚性的制度、办法，以刚性的制度和办法约束考评主体行为随意性。限制考评主体自由裁量权。二是要求考核主体行为三公开：对委托者(上级组织部门)公开，对被考评者公开，对群众公开。以阳光制度约束其行为。三是要加强监督合力，要鼓励群众、新闻媒体、人民代表等个人、组织在考评期间密切关注考评主体的举动。四是明确考评主体这个群体中的权责划分，实行考评人员参评实名制，记录每个考评者在作结论过程中的言行，而後实行考核责任追究制，迫使每个考评人员慎重行使考评权责。五是要建立考核主体回避制度，即被考评人一旦发现考核小组某一人员其言行有可能影响到其评判公正时，可以申请要求该考评人员回避，受理机关(一般为组织部门)如审查认为要求合理，则回避成立。

三、科学发展观视野下政绩考评机制的基本要求

作为科学发展观视野下的政绩考评机制，首先要求这种政绩考评是科学的，为此，科学发展观视野下的政绩考评机制其过程必须是严肃的，其立场必须是客观的。其次，要求这种政绩考评机制是能真正促进发展的，为此，科学发展观视野下的政绩考评机制必须是有实效的。因此，严肃性、客观性和实效性理所当然是科学发展观视野下政绩考评机制的三大要求。

(一)要提高政绩考评的严肃性

完善政绩考评机制，一是有助于规范“吏治”，控制党政干部的行为。二是有助于促进政治、经济、社会的全面、协调、可持续发展。三是有助于改善党和政府的形象，协调党、政府与人民的关系。这就要求我们必须严肃对待政绩考评这项工作。

1.要预先告诫所有参与政绩考评工作的同志都必须以高度的责任感认真对待政绩考评工作。具体而言，被考评人要利用这一次政绩考评机会，认真梳理一年来的工作表现，把自己的成绩、不足真实地展现出来，不避讳、也不夸大。参加评议人员，要向组织如实反映自己感觉到的真实情况，不能以关系、感情来影响对被考评者的表达，更不能借机报复。政绩考评小组成员要把所看、所闻真实记录，不以个人好恶作主观取舍，客观评价被考评领导干部。

2.要把政绩考评工作落到实处。所谓把政绩考评工作落到实处有三层意思：一是政绩考评工作准备充分，要先有领导动员、发动，後留足一定时间让人思考、酝酿，不能仓促上阵。二是政绩考评要对一些敏感问题不回避，对一些说法、反映，要不怕麻烦，不怕得罪人，一查到底，深究下去，以求“不放过一个坏人，也不冤枉一个好人”。三是政绩考评过後能动真格，该升就升，该罚就罚。不能认认真真考评，不痛不痒地处理。如政绩考评结果缺乏必要的处理力度，那以後也不会有人再去认真对待政绩考评，因为反正政绩考评好坏也无关紧要。

3.要注意为保证干部政绩考评的真实性寻找办法。这类方法只要稍加留意有很多：一是要为参评人员设置私密的场合让他们能大胆地、充分地发表意见，事後更要强调替谈话者保密。二是要在发问卷、找人访谈过程中，注意运用说话的表情、距离、语言、情绪等各种手段，努力营造宽松和谐的气氛，帮助参与考评者打消顾虑，敢讲真话。三是政绩考评人员要懂得避讳。比如不能与被考评人员表达亲密或冷漠等言行，在访问过程中，少用一些倾向性、情感色彩浓重的语气，不得在考评过程中有暗示言行，等等。只有谨慎避讳，才能不误导政绩考评参与者和被考评者。四是在政绩考评工作中，要强调考评纪律，严格处理一些违背考评纪律的言行，禁止“避重就轻”、“报复知情人”、“歪曲生事”等行径发生。

(二)要提高政绩考评的客观性

政绩考评工作中，主体和客体都是人，而人最容易犯主观的错误。为了防止主观错误的发生，保证政绩考评工作的客观性，需要做如下工作：

1.对政绩考评中获知的被考评者信息要进行深入分析，不能只对所了解到的信息作一表面描述。一是要看这些信息是否跟其岗位性质有关。一般来说，一些检查、管理岗位容易得罪人，有一些岗位善做好人，这个因素要考虑。二是要看这些信息是否跟其个性有关，有些人工作冲劲大，开拓性强，但易得罪人，有些人则平庸却常当好人，这个因素也要考虑。三是要看这些信息是否跟外部的环境或上级部门的指挥得当与否有关。在当今时代，领导干部很难以个人左右局势，许多事是借势得之，对己不为“大功”。许多事是大势所逼，对己也不为“大过”。这也要考虑。

2.要对所获得的政绩考评情况作客观的阐述。一是不但要阐述他的成绩、过失，也要阐述他在这项成绩过失中所起的作用有多大。二是不但要对其现状作阐述，而且要把其现状与其过去作一个对比。因为有的信息从静态中看不出什麽，而通过对比所传达的意思就会大不一样。三是不但要阐述他所从事的工作情况，而且要说明他是在什麽样的情况下，依靠什麽样的条件做完这些工作的。一般来说，所依靠情况、条件好，则他的政绩应估低一些，否则，其政绩则应估高一些，这才客观。

3.要对不同的声音进行考证，不能不追加简单记录。一是要考证对被考评者讲话的是什麽人。是领导呢，还是一般同事？是关系好的呢？还是关系不好的？是有利益关联的呢？还是有冲突的？以此来辨别所听到的意见的可信程度。二是要考证讲话的人是在什麽场景下说这些话的，是在什麽样的气氛下讲这些话的。因为不同场合、气氛对说话人的影响一般是很大的，有时气头上会说一些很过火的话。对这些情况也要作仔细分别。三是要对被考评人进行必要的求证。即把听到的意见反馈给被考评人，被考评人有权为自己作充分的辩护，考评组也要把被考评人的意见考虑在内，相互印证，兼听则明。四是对一些情况复杂的，暂时无法求证的，留待以後求证。对这些暂时无法求证的内容，在政绩评价结论上最好不要写上去，另建档案。因为这些事既不能说有，也不能说无。完全抹去不留记录，就等于放弃了蛛丝马迹，不好。而照直明白地用“也许”、“可能”等口气写入评价，又容易引发歧义，对被考评者带来不良影响，也不好。所以最好是暗记录、明不宣，延伸考评过程，在考评结束後，继续调查求证，以求彻底弄清问题。

(三)要提高政绩考评的实效性

实效是政绩考评工作的最终归宿，而目前在这方面是有很大问题的，考、用分离情况非常普遍。为此：

1.要使政绩考评结果能用。一是要把政绩考评指标的具体要求进行分解，引入数字模型和权重分配。从而使政绩考评结果能量化、精确化，以便于对政绩考评结果的操作和运用。二是政绩考评中，每个结论语句，须辅以详细的材料说明和严密的逻辑推理。否则，其结论是不能服人，是不能用的。三是政绩考评的最终评价不能是对情况的直叙，而应是对考评材料加以提炼、概括，提出倾向性意见和可行性处理意见，以便于政绩考评结果的应用。

2.要扩展政绩考评的实效范围。一是政绩考评应对领导干部的年终奖罚有用。这一点，各地政府已基本把握住了。二是政绩考评还应对领导干部的交流、升迁、调动起到效用。这一点，现在政绩考评基本还没涉及到。因此，在政绩考评中，要有意识地注意、收集被考评人的能力、喜好等中性信息，考评结论中应对被考评者的岗位合适性及今後的个人发展方向作一评定，为人事部门今後安排人事作必要的参考。三是政绩考评还应对领导干部本身的提高起到效用。为此，考评不能给被考评者一个简单的等级结果就了事。而且要起草一个更为详细的评定报告，肯定其具体优点，指出其具体缺点，提出改进建议等，使被考评人对自己有一个更为全面的了解。只有这样才能帮助被考评人清醒、全面地认识自己，促己奋进。

3.要使政绩考评结果在实践中真正得到运用。为此，一是上级部门要真正尊重政绩考评结果，把政绩考评作为领导干部管理、升降、奖罚的主要根据，不能把政绩考评“工具化”。所谓政绩考评“工具化”，即如果政绩考评结果刚好符合自己心愿，就以政绩考评作为奖惩干部的借口，如果政绩考评结果恰好与主观愿望相左，则把政绩考评结果放置一边，另找借口了，这是对考评工作的践踏。二是要加大政绩考评的推动力度。现在的政绩考评有一个“两头大一头小”的现象，即优秀、合格多，不合格者少。这种政绩考评使得大多数人都能轻易过关。既然能轻易过关，也就不以为然。故对领导干部的触动不是很大，也就是说起不到多少警戒作用和鼓励作用，必须加大力度。

四、科学发展观视野中的几种地方政绩考评机制察评

近年来，在完善政绩考评机制的大题目下，全国各地开始了一轮探索、研究政绩考评之科学化的热潮，涌现了一批引人注目的政绩考评经验范例，以科学发展观的视角审察，着实大有可圈可点之处。

(一)“满意不满意”考评

为了切实转变机关作风，改善政府在人们心目中的形象，杭州市委、市政府自从2000年开始，在市直机关开展了满意单位、不满意单位的考核评选活动，至今已历七载，效果显著。首先，社会各界和人民群众对杭州市直机关的批评意见呈逐年下降趋势。其次，社会各界和人民群众对杭州市直机关的满意度逐年攀升。最後，“满意不满意”考评活动在社会上越来越获得广泛的认可，人民参与“满意不满意”考评的热情不断提高。“满意不满意”这一党政干部考评模式之所以声誉日隆，自有其可取之处：

第一，考评的准备工作十分充分。首先，每一次“满意不满意”考评之前，都会召开专门的大会由市委主要领导进行动员，而後逐级层层传达，以期在舆论上加以充分发动，以期使“满意不满意”考评引起社会各方的高度重视。其次，每年事先都会公布每个参评部门的岗位职责，让老百姓知道你这个部门是做什麽的，应承担什麽责任。再次，市委、市政府建构了许多信息发布平台，及时公布各参评部门的业绩和行为，以便于“满意不满意”考评参与人员知道这个部门今年做了什麽事，与别的部门相比，做得好还是不好。最後，在每次评比之前，都由专门的工作组(满意办)出面做一些解释、指导工作，教会每一个“满意不满意”考评参与人员应该怎样填好手中的选票，怎样使选票更反映它的真实性。经过上述四步考评准备工作，尽可能地避免了以往其他考评工作中常犯的“随意性”弊病。

第二，考评过程中民意的反映面非常广。2000年杭州发出选票是5916张(回收5736张)， 2001年发出选票是8919张(回收8848张)，而到了2003年共有15516人参加了考评(其中市民代表10000人)。投票人员的代表面也很广，共分九个层面，即党代表，人大代表，政协委员，省直机关、老干部、专家学者和行风评议代表(含12345、96666两个公开电话的工作人员)，区、县(市)四套班子成员，区、县(市)的部委办局和区、县(市)及杭州经济开发区、西湖风景名胜区的街道(乡镇)党政(包括人大)负责人，区、县(市)的社区党组织和居委会负责人，各类企业代表，市民代表。在15000份样本中再随机抽80%，这样最大可能杜绝人情票、关系票，努力保证考评最大程度地符合民意。

第三，考评的设计比较科学。首先，考虑到部门和部门之间的差异性问题，为了使考评能正确反映各部门间职能的不同、任务的不同、难易程度的不同，杭州把所有参评单位进行了一个合理的分类，就是把它分成社会接触面较多的单位、较少的单位，还有内部的一些单位，然後对这三类单位设计不同的难度系数。其次，在所有参评单位中分出三大类，第一类是“评选单位”，第二类是“评议单位”，第三类是“徵求意见单位”。“评议单位”主要是市法院、市检察院和主管评选活动的市直机关党工委、国资企业。他们参加“满意不满意”评议但不列入排名，其原因是因为民主评议有一定局限性，这些“评议单位”之所以不参加排名，其目的是为保证司法和国资企业的独立运转，不受民意的片面引导、干扰。至于“徵求意见单位”，主要是指新组建时间不到一年的单位，无法全面评议，故徵求意见以供其参考。再次，对各单位满意度的衡量采用的是以满意评选得分为主的复合型标准，具体包括评选得分、职能目标考核得分、“96666”考核得分、“12345”考核得分等四个指标。根据实际情况，每一个指标都被赋予了不同的权重，而後，根据综合得分从高到低进行排序。最後，在评分上虽然分三类单位进行打分，但对最後的结果分数进行排名时，还是打通排位。这是因为在某一类中的排名末位，可能比其他一类中的排名中等还要好。而打通排位後，其末位才真正是所有参评单位中最末的一位，自然无话可说。

第四，在处理上严格加慎重。杭州“满意不满意”考评规定，第一年被评上不满意单位，进行“黄牌”警告，连续两年被评为不满意单位，立即调整其领导班子，同时，凡被评上不满意单位的全体职工的奖金要作大幅度下降。客观地说，凡是被评为不满意的单位也有一些委屈，但是一旦老百姓作出了不满意的选择，杭州市委、市政府主张“必须服从自己制订的游戏规则，必须尊重民意”。比如杭州市药监局曾两年被评上不满意单位，其领导班子果真就被调整了，但在严格处理的同时，杭州“满意不满意”考评又十分强调慎重。因为民意考评虽然比较民主，但未必完全正确，为此，一方面杭州强调只有连续两年被评为不满意单位，才进行处罚，另一方面还设立了最低分数线(综合得分70分)，即虽然排名在打通後的参评单位中位居末位，但只要其综合得分分数在70分以上仍然不受处罚，即采取“淘汰制＋达标制”，这就是既排名又不唯排名，不以“末位”而简单地进行处罚。目的是促使全体参评单位整体性地提高自己。这一点很重要。过去，所有参评单位的眼睛都盯着别人，只要别人比自己差就行了，而设立达标的最低分数以後，既要盯着别人，也得盯着自己。

第五，把“满意不满意”考评的目标定位在“重在过程、重在创建、重在整改、重在提高”上。确实，考评不是目的，考评的真正意义是通过考评让机关干部有自律意识，让机关作风有明显改变。为此，每次“满意不满意”考评结束後，“满意办”都会把考评中反映出来的所有意见、提议整理出来，不加任何修改，原汁原味地反馈给相应单位，各单位收到这些意见、提议後，要集中力量进行整改，不能整改的也要说明理由。然後，再把整改、执行的情况向“满意办”进行汇报。通过每年一度的“满意不满意”考评，把人民群众政治参与意识提上来了，把党政干部的警戒心理提上来了，其结果是人们对政府、党的满意度也上来了。

但是尽管如此，对杭州“满意不满意”考评也有一些不同的声音，一是认为搞这种活动，耗时长，耗费人力、物力大，是否值得。二是认为这种考评形式，把没有可比性的部门放在一起进行考评是否妥当。三是参与考评的老百姓所作出的考评意见是否正确。四是考评方法是否科学。应该说，上述意见都有一定的合理成分，杭州市委、市政府也给予了高度的重视，杭州市委和浙江大学还联合组建大型专题课题组，由浙大党委书记和杭州市委书记亲任课题组组长，研究“满意不满意”考评的完善问题。

(二)干部离岗考察

2004年6月，江西省赣州市实行干部离岗考核制，其主要方法是，在对干部进行考察前，先将其调离工作单位，然後再去他们的原单位对其进行全面考察(2004年6月6日《中国青年报》)。赣州市政府有关负责人在解释实行这一制度的原因时说：“以前考察干部，被考察者还在某一部门的领导岗位上，干部群众对他有意见和看法，很难如实反映出来。首先是大家心存顾虑，担心说了实话後会遭到有形无形的打击报复；有的则碍于情面，光说好不说坏，如此，考察干部就等于是走过场，流于形式。”

显然，“干部离岗考察”是直接针对“在考察中群众不敢说真话”现象设计的，是为了保证群众在评议领导干部时无所顾忌。赣州市因此决定：第一，在规定的期限内，由市委组织部把被考察对象送到省、市委党校学习培训三至四个月，或者派遣到外地学习考察，其间，被考察者必须对原单位的工作进行移交，不得以任何形式干涉原单位的工作。与此同时，考察组将到被考察对象的工作单位，对其进行民主测评、专项调查等。第二，凡被确定为离岗考察的干部，学习培训後一律不得回原单位任职。组织部门在对其进行考察後作出评价，考察结果优秀者，将其升职，予以重用；考察结果一般者，平级交流；对在考察过程中发现有问题的，根据情节轻重，给予相应地处分。

客观地说，这个经验的出发点是不错的，也切中了当下干部考察过程中的一个主要症结。但这个经验有几点不足：第一，代价太大。把一个领导干部调离三至四个月，这个单位的工作连续性和政策稳定性必将遭到严重损害，弄不好，这三至四个月中，这个单位的各项工作将面临瘫痪。如果这是一个权力部门的话，那麽又将耽误不少需到这个部门办事的单位、企业的工作，即会产生连锁反应。而且在考察这种特殊时候，叫领导干部到外地学习、考察，其心思必不在学习、考察上。事实上对离岗的领导干部而言，也是一种时间上的极大浪费。第二，效果未必好。把领导干部调离岗位，但其许多利益的关联人仍在单位内，领导干部虽然考察完毕後，不会再回原单位，但他升了或平调了，仍有条件借助某些手段进行报复。所以，就算将其调离岗位，群众讲话时仍会有种种顾忌的。第三，避重就轻。即真要解决“群众说真话”的问题，理应把重点放在“保护举报人基本权益，严惩打击报复，保证考察材料不外泄”等方面。“离岗考察”只是一个治标不治本的手段。综观以上三点，“离岗考察”这一经验在一些特殊情况(比如不调离难以查清其问题时)下可以采用，但作为一个经验大力推广，则很值得商榷。

(三)实绩考核

2002年11月，浙江长兴县推行《长兴县乡镇、部门领导干部实绩考核办法》，它主要是运用“分解纪实”的办法对干部进行考核。通过将所需考核对象的工作内容进行分解，以分层次记录的方式，全面反映其工作完成情况，并对分解的工作内容逐一进行考核。其操作过程分三步：第一步是设置目标任务。即由各单位根据上级下达的目标任务，结合本单位的实际，对每个班子成员的年度目标任务进行设置。设置的目标任务既要有定性要求，又要有定量要求。第二步是实施“过程记录”，由被考核对象、上级部门、所在单位党组织按要求全过程记实，以全过程记实情况作为考核的依据。第三步是年终实绩考核。

浙江长兴县的实绩考核达到了三个目的：第一，使干部考核简便易行。有了“任务分解”和“全程记录”，只需把两者作一对比，就知其实绩如何，评议起来，有凭有据，很能服人。第二，把实绩当成评价干部的主要依据，极大地化解了以往考察干部过程中那类评价人以主观性和臆断性干扰考察公正性的危险。第三，强调以“纪实”情况来考察干部，大大减少了引发测评纠纷、矛盾的概率。

但是，尽管如此，浙江长兴县的实绩考核也有一些需改进的地方：第一，给干部之目标任务设置不合理的时候怎麽办？因为在不少基层，政府之职能定位不是很明确，一些领导、上级会把一些不是其本职范围的，不很符合科学发展观的任务下达给下级部门，面对这种情况，“实绩考核”只强调了要完成任务，而对不适合的任务或不该去执行的任务如何拒绝却没给出正确的答案。因此，照这般考核，很容易导致下级一味跟从上级任务的指挥棒走，而如果当上级指挥棒出错时，下级就不大会去纠正或阻止了。第二，干部实绩记录时既有本人纪实，又有上级部门记录，还有所在单位党组织纪实。三份记录常会出现相互不符，相互矛盾的地方。面对相互不符、矛盾的记录，本应需要有一个中立的部门去调查、核实，需要有申诉、争辩的机会和场所，以弄清是非曲直，但在浙江长兴“实绩考核”中却没有这种相应地设计，而没有调查、核实、申诉、争辩等配合的实绩纪实只会给考评带来无穷的後遗症。第三，在最後进行实绩考评时，走的还是民主测评的路子。这就引发一个问题，即在实绩斐然时，别人不实事求是给予应有的评价怎麽办？事实上，实绩考评和民主测评不能混杂在一起，能以实绩说明问题的即依实绩给出相应的测评成绩，不必再走民主测评之路，只有那些无法用清晰的实绩加以衡量的地方，才能以民主测评方法加以弥补。

(四)权重系数分配改革之考核

为了提高对干部考核的科学性，南京市鼓楼区区委组织部搞了个合理分配考核权重系数的改革。这是因为不同的职务岗位对于被考核者素质的要求侧重不同，因此，中共南京市鼓楼区委组织部针对每一个职位的特点进行了要素分析，科学地确定不同考核者各项指标的权重系数，合理组合各项指标。首先，是横向权重系数的分配。对于部门正职的领导干部，他们德和能的高低直接关系到全局工作的好与差，因此，在为他们的考核指标分配权重系数值时，“德”和“能”的权重系数相对较大，对于以配合正职、负责落实具体工作的副职领导，“能”的权重系数与正职相比较则少一些，而对于一般干部注重的是他们吃苦耐劳和其工作任务是否按时按质完成，因此，其“勤”和“绩”的权重系数显然相对于正、副职领导应有所区别。细化到“德”、“能”、“勤”、“绩”等方面的具体条目，各自的权重系数在鼓楼区组织部看来也应是不一样的，以“能”为例，正职领导的一项主要能力是决策，故在其能力方面的“决策策划”项目上分配的权重系数就较大，而对于副职而言，侧重考虑其在“组织协调”方面的能力，相应地项目权重系数也就较大一些。其次，是纵向权重系数的分配，不同层次的干部对被考核者掌握的情况存在很大差异，因而其对被考核者打分的重要性也是不一样的，中共南京市鼓楼区委组织部按照测评者与被测评者的关系将测评者分为上级、同级、下级和其他等四种，在处理结果分析时，对四者评分的权重系数加以区别，上级和同级这两者评分的权重系数较大，这是因为他们对被考核者的了解程度远胜于其他两者，也由于其与被考核者的利益相关性很大，相信他们更能认真地对待考评活动。

考核权重系数分配是为了克服目前统一考核过程中的机械性之负面效果，使考核更能切合每一职位、每一干部自身的特点，这是一种值得推广的方法，不过在实践中这种方法也应注意两点：第一，这种权重系数设计由什麽渠道产生应好好研究。它不能由几个组织部官员关在家中闭门造车，也不能由几个学者拍脑袋作设想，而应建立几个调查基地，通过数理模型加以推断，根据历年的情况填入数理模型，而後才能得出权重系数分配结果，这样确立起来的考核权重系数方为适宜。第二，不能过于沉迷于权重系数测评中。权重系数测评只能使测评更加客观化，但它仍然是一种主观的东西。因此还必须以“抽样测评”、“实绩测评”等形式相弥补。

(五)政绩公议

2002年，浙江省宁海县委推出《宁海县党政领导干部政绩公议试行办法》，提出对各镇、乡党政领导班子成员，县级机关各部门担任实职的党政领导班子成员实行政绩公议，其政绩公议办法规定，政绩公议一般应当经过“发布预告、述职评议、实施考察、收集信息、综合评定、反馈结果”等工作程序，政绩公议一般由下列人员参加：县委、县政府分管和联系领导、县级机关有关职能部门、管理和服务对象、人大代表、政协委员以及其他需要参加的人员。政绩公议方式主要包括：考核测评、主管评价、单项重大工作完成情况评定、信访评议和民意测验。

政绩公议有四项好处：第一，政绩公议的发动面广，社会反响远胜于其他干部考察、考评办法。能对广大党政干部产生强烈的震撼作用，能使广大人民真切感受到党政干部、部门之作风、形象的改善。第二，政绩公议过程事实上也是一次民主训练过程。在政绩公议过程中，所有参与政绩公议的社会各阶层人士通过查阅信息、分析信息、探讨信息真伪，直至行使民主权利，使自己切实体会到了做主人的感觉，也为今後政治的民主化过程打下了基础。第三，通过政绩公议打破了以往由少数人决定干部命运的局面，加大了政治的开放性程度。虽然政绩公议的结果也未必科学，但其科学程度较之原先封闭的干部考察、考核方法，应该是科学多了，准确多了。第四，操作起来简单易行。即一切以公议的结果为准，一切服从公议，一切听从公议。这种方法看似武断，但却避免了以往干部考察、考核过程中常见的吵闹、纠纷。

尽管政绩公议有上述种种好处，但也有几个问题应引起高度重视：第一，必须加大政务、党务的公开。使公众在信息完全对称的情况下行使公议的民主权利，在没有实现信息完全对称的前提下不能贸然开展政绩公议。第二，不得在政绩公议前实施行政干预和舆论诱导。更要防止一些实力雄厚的部门利用自己的实力在媒体上为自己作变相广告，突出自己。总之，要保证公众用自己的眼睛看问题，用自己的脑子想问题，真正自主地实施政绩公议。第三，对一些执法部门或专业程度较高的部门，最好不要运用政绩公议的测评方法。否则极易驱使这些部门为了取得好的公议结果而违背执法的规范化和专业化的基本要求，也就是说政绩公议只能对一些窗口单位，服务机构适合采用，但对另外一些行业，公议是不一定合适的，对他们应有专门的专业的测评机构来测评。第四，在实施政绩公议的时候，对公议结果不能一味盲从，要允许被公议者解释、辩护。即政绩公议过程能否搞双向互动，以求更加科学。第五，政绩公议耗时耗资都很大，故而在一些机关作风问题很大的地方、在即将换届的时候，搞一下政绩公议倒也可以，但如果不分场合、不分时候一窝蜂地频繁搞政绩公议，这会使行政成本剧增，最终难以为党政部门所承受。

(六)系统性考核

2001年5月，中组部将包头市列为全国干部考核制度改革试点，包头市经过对近3000名干部的考核实践，总结了六年多的干部考核之经验教训，逐步形成了一套既有完整理论体系，又有完整制度体系和实践基础的新的干部考核制度。这套考核制度包括五个方面的具体内容：一是考核评价主体体系；二是考核评价内容体系；三是考核评价方法体系；四是考核评价结果的生成机制；五是考核结果的综合运用。在这套考核制度体系中，最突出的是包头市在考核手段方面进行了创新。

包头市干部考核手段的创新有这样几个方面：第一，为适应对不同类别干部的考核，将干部考核体系中的考核评价主体和考核评价内容设置为开放的体系，可以根据需要调节考核项目和权重系数，以求能全面、客观、准确地反映不同干部各方面的状况。第二，包头提出要创造一个良好的考核评价环境。这个环境其目的是要求评价人的评价意愿能在不受外界干扰情况下自主完成。为此，包头市在考核场景的安排、投票的形式上都作了精心设计。第三，包头市提出考核评价过程中，考核的表达方式应是能科学简便地表现评价人之评价意愿的方法，使评价的组织者及评价者都有操作的可能性。(他们认为采用涂卡方法评价干部，是当今评价干部表达方式的最佳选择)。第四，包头市以现代微机读码技术为依托，研制开发了干部考评软件分析系统。通过规范填表和计算机录入，将干部的定性评价转化为定量的曲线和分数，再由定量分析转化为定性评价，这样，被考核者的得分多少、档次优劣和优缺点便一目了然了。第五，包头市还建立了干部考核评价结果评估体系。其具体做法是在各项考核评价程序完成後，由考核组按1000分制单独计分，而後将考核组的计分和民主评价的计分结果进行对照、观察评估“考核组评价”与“民主评价”二者之评价结果的趋同度。如两者之间出现差异较大的情况，便分析原因、复审，以确保对干部最终考核结果的公正、准确。

包头市的考核手段创新在很大程度上是为了保证考核免于陷入失真、失察的歧路。虽然其手段创新之具体做法可以进一步商讨，但其基本路向是完全正确的。考核手段是一个很重要的因素，而这一点过去很长一段时间内没有引起足够的重视，考核手段上不注意，很容易使干部考察、考核发生失真、失察。当然，追求考察、考核手段的创新一定要结合本地情况。第一，不要把某一地方的经验生搬硬套。一般来说，制度可以有普遍指导价值，但手段、方法基本上都不大有普遍价值，每一地的考察手段创新，主要地还是有赖于本地的同志自己去摸索、研究、总结。第二，在追求干部考核手段创新时，不要为求创新而创新，一切以实用为原则，尤其要反对一些片面追求新闻效应，哗众取宠的手段创新之举。第三，干部考核手段创新应量力而行。所谓量力，一方面是要看财力能否支撑考核手段创新，另一方面要看评价人能否有能力使用新的考核手段。在力不能逮的情况下切忌

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非公有制企业党建工作创新经验及发展对策——杭州市萧山区贯彻胡锦涛同志关于浙江传化集团非公有制企业党建工作重要批示　杭州市社会科学院、中共萧山区委组织部　中共萧山区委党史研究室联合课题组

提要　自1999年8月28日胡锦涛同志对浙江传化集团非公有制企业党建工作作出重要批示以来，杭州市萧山区非公有制企业党建工作实现了诸多飞跃，积累了许多创新性经验。杭州市社会科学院与中共萧山区委组织部、中共萧山区委党史研究室联合课题组对此进行了全面调查总结，并分析了非公有制企业党建工作存在的问题和发展趋势，提出了新时期持续推进非公有制企业党建工作的对策。

关键词　萧山 非公有制企业 党建 创新 发展

课题组负责人史及伟，杭州市社科联(院)原党组书记、主席、院长(邮政编码 310006)；课题组负责人施迎利，杭州市萧山区委常委、组织部长(邮政编码311200)；课题组负责人沈迪云，杭州市萧山区委党史研究室、区地方志办公室主任(邮政编码 311200)；课题组协调人：杨作民、沈华锋、劳荣水；课题组成员：肖剑忠、裘荣校、李衍增、杨沥军、王思林；执笔：肖剑忠、李衍增、王思林(邮政编码 310006)。

改革开放30年来，我国非公有制经济从无到有、从弱到强，为推动经济社会发展作出了重大贡献。截至2008年6月底，我国注册私营企业已达623.9万家，占全国企业总数的69.95%。非公有制经济占全国GDP总量的一半以上，占GDP增量的2/3，吸纳社会新增非农就业人员80%以上。为顺应非公有制经济不断发展的形势，各级党委政府把加强非公有制企业党建工作提上重要议事日程，不断加大党在非公有制经济组织中的组织覆盖和工作覆盖，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。据中央组织部于建党88周年前夕发布的数据，到2008年底，全国共有38万家企业建立了党组织，占具备建立党组织条件企业总数的99.4%。

作为非公有制经济起步早、发展快的地区，杭州市萧山区(2001年萧山撤市建区)历来高度重视非公有制企业党的建设工作，早在20世纪90年代，就着手将非公有制企业党建工作纳入党的建设工作全局，着力扩大党在非公有制企业中的组织覆盖和工作覆盖。在当时萧山市委的支持下，全国第一家私营企业党委于1998年9月在浙江传化集团成立。到1998年底，全市已有702家非公有制企业建立了党组织，其中建党委6家，建总支7家，建支部689家，另有177家非公有制企业建立党小组，共有党员13141人。

1999年8月28日，胡锦涛同志在新华社《国内动态清样》(第2756期)上对浙江传化集团非公有制企业党建工作作出重要批示，指出“要注意总结此类经验，研究共性问题。这不仅对浙江有现实意义，对全国也有积极作用”。为了认真贯彻胡锦涛同志重要批示精神，全面总结杭州市萧山区非公有制企业党建工作的创新和经验，把握非公有制企业党建工作的问题和发展趋势，探究新时期持续推进非公有制企业党建工作的对策，杭州市社会科学院与萧山区委组织部、萧山区委党史研究室联合成立了课题组，在萧山区委组织部对全区非公有制企业党建工作10年跟踪调查的基础上，于胡锦涛同志重要批示10周年到来前夕，集中四个月时间，对萧山区的非公有制企业党建工作进行了全面深入的调查研究。调研过程中，课题组共考察非公有制企业50家，召开各类座谈会20馀次，专访企业主、企业党务工作者、企业党员、普通群众以及乡镇(街道)组工干部160馀人，发放调查问卷3000份。在综合运用座谈访谈、文献查阅、问卷调查等方法进行深入调查，以及运用归纳、比较等方法进行深入分析的基础上，形成此报告。

一、萧山区非公有制企业党建工作的基本情况与创新经验

杭州市萧山区作为我国民营经济的发达地区之一，非公有制企业数量众多。基于非公有制企业吸纳就业人数不断增多、拥有党员数量持续增加、企业主社会影响力日益增强的实际，杭州市萧山区的非公有制企业党建工作地位也不断凸显。尤其是1999年8月28日胡锦涛同志就浙江传化集团党建工作作出重要批示以来，萧山区各级党委政府在胡锦涛同志重要批示精神的指导和鼓舞下，更加重视和不断加强非公有制企业党建工作，从而使杭州市萧山区的非公有制企业党建工作在10年之间实现了诸多历史性飞跃。课题组经过调研认为，10年来萧山区的非公有制企业党建工作按照“围绕发展抓党建，抓好党建促发展”这一总体思路，进行了卓有成效的创新，取得了丰富的经验。概括地说，这些创新性基本经验主要有以下八个方面：

(一)实行党员民主听证制度，畅通党员参与企业决策渠道，实现党员主体地位与企业科学决策水平共同提升

非公有制企业以赢利为主要追求，其全部或大部分产权归企业主，从而使得雇佣意识不同程度地影响着非公有制企业职工甚至党员；非公有制企业党组织参与企业决策管理权力的大小，在很大程度上也取决于企业主对党建工作的理解和支持程度，从而使得非公有制企业党组织容易处于地位不高、说话不响、作用不大的尴尬境地，相应地，其所属党员也常有企业工作岗位重于党员政治角色、党员主体地位被弱化之感。但是，在杭州市萧山区，非公有制企业党组织的地位比较高、影响力比较大、党员主体意识比较强。其重要原因是党员民主听证制度在萧山区的普遍推行。作为颇具创新性的一项重要制度，党员民主听证会制度最初源于浙江传化集团的“党员早知道”制度，其後萧山区委组织部对之进行了提炼和概括，并于2004年在全区范围内推广。这一制度的基本内容是，在萧山区的各非公有制企业，凡涉及到企业生存发展和员工切身利益的重大事项的决策，诸如企业生产经营、员工福利待遇、劳资关系、企业文化建设等方面的重大问题，要求召开党员民主听证会，获得听证意见；党员和党组织在这个过程中享有听证事项动议权、事项听证参与权和决策结果监督权。由于各企业具体情况差异多样，党员民主听证会制度在其具体实施过程中，又创造了许多好的做法。例如，规模大、组织建制为党委的企业，普遍实行的是二级听证，即先以支部为单位对企业某一重大事项举行一级听证，由支部拿出整合性意见，再由支部派代表参加集团党委组织的二级听证，并将最终听证意见上报企业决策层；又如，党员人数偏少的企业，为了更好地借助民主听证会这一制度渠道，集中众人智慧，群策群力，其民主听证会通常不仅有全体党员参加，而且将参与对象扩展至入党积极分子乃至其他员工骨干。

实践表明，党员民主听证会制度成效十分显著。对于非公有制企业党组织而言，党员民主听证会为其带来的最大收益，就是党员主体地位的显著提升，党员对党组织的归属感和责任感明显增强，党组织的凝聚力和影响力不断扩大。这不仅是由于党员民主听证会是在企业党组织领导和具体实施下进行的，党员民主听证会制度的实践过程本身就是党组织树立威信和发挥影响力的过程。而且更重要的是，借助党员民主听证会这一制度渠道，更多的普通党员而不仅限于少数党组织负责人可以直接、有效地参与企业重大事项的决策过程。由于决策权是主体效应十分显著的权利，因而，党员民主听证会制度使党员主体地位得到普遍提升，使党员的身份荣誉感和组织归属感得到普遍增强。同时，在党员民主听证会制度实施过程中，许多党员或党员代表为了更好地建言献策、参与企业决策和表达利益诉求，往往主动徵求周围职工群众意见、积极反映职工群众共同关心的问题，使党员民主听证会的过程也成为党员反映职工群众利益诉求的过程，带来党员反映群众呼声、维护群众利益的积极效应，进而使党员的群众工作能力和党组织在群众中的影响力、公信力都得到了相应提高。

对于非公有制企业自身而言，党员民主听证会同样使它受益。这主要是由于借助民主听证会这一制度渠道，广大党员和职工群众的利益诉求和集体智慧融入了企业重大事项的决策过程，从而实现了企业决策的民主化和科学化，促进了企业的生产经营。例如，位于萧山区戴村镇的浙江华东钢业集团自2005年实行党员民主听证会制度以来，先後就“完成全年目标任务”、“推进企业技术创新”、“加强企业党员干部队伍建设”、“如何确保企业安全生产”、“制定劳动管理制度”、“推动企业转型升级，实现平稳较快发展”等主题召开六次党员民主听证会，共收集党员重要意见建议200多条，其中有133条被采纳，产生经济效益800多万元。因为屡屡受益于党员民主听证会制度，华东钢业董事长沈东明如今坚定了“我拿不准的大事，请党员职工帮着出谋划策，可以减少风险”的意识。另据调查，位于萧山区党山镇的浙江翔盛集团“党员民主听证会制度实施五年来，每年至少有2～3个大家关心的热点难点问题或者合理化建议，得到集团管委会批准采纳和有效解决，为企业的可持续发展创造了条件”。其中仅2008年至今，该企业从党员民主听证会上党员提交的各种合理化建议中，就整理出11项申报技术专利，为公司发展积累了宝贵的知识产权。而且，作为民主决策机制的一种形式，党员民主听证会制度的实行，使非公有制企业决策的执行力得到了提升。这主要是由于广大党员亲自参与企业重大事项决策，其利益诉求及个人智慧被充分地吸纳和凝结至企业的最後决策结果中，因而使得他们对企业的重大事项决策有了高度认同，并以主人翁的姿态积极地带头执行，提高了企业决策执行的效率。位于萧山区党山镇的浙江爱迪尔包装集团党委副书记兼副总经理魏来法，在座谈会上由衷地表示：“党员听证制度实施以来……对和谐企业建设、政令畅通起到了十分重要的作用。”党员民主听证会制度的实践结果表明，该制度绝非企业党组织单方所愿，而是可以实现党员主体地位与企业科学决策水平共同提升、企业党组织和企业双方共赢的好制度。

(二)建立党员示范岗制度，发挥党员先锋模范作用，实现增强党组织战斗力与促进企业生产经营统筹兼顾

为了充分发挥非公有制企业党员先锋模范作用，构筑实现增强党组织战斗力与促进企业生产经营有机结合的平台，杭州市萧山区在建立党组织的非公有制企业中普遍推广了党员示范岗制度。这一制度的主要内涵是：企业党组织根据党章要求，立足企业具体实际，制定出党员示范岗的一般标准和义务要求，再根据党员的各方面表现，从中择优选出党员示范岗岗位人员，并在其工作岗位上公开立“党员示范岗”牌；企业党组织定期对党员示范岗的业绩和成效进行考核评价，对履行岗位职责合格和优秀者给予相应地奖励(主要是精神奖励)，不合格者，则予以替换。党员示范岗制度具有以下特徵和优势：一是党员示范岗制度将非公有制企业党员先进性的标准与企业的生产经营实际结合，实现了党员先进性的具体化；二是党员示范岗制度将党员先锋模范作用落实于某一具体工作岗位，从而使得党员先锋模范作用有持续稳定的依托载体和表现平台；三是党员示范岗制度将党员先锋模范作用的具体承担者公之于众，群众容易考察和监督，从而使发挥先锋模范作用、体现先进性的党员具有很高的公认度和公信力。由于党员示范岗制度的普遍建立，萧山区非公有制企业党建工作整体水平有了显著提升，广大非公有制企业党组织呈现出勃勃生机，党组织的战斗力和影响力有了显著增强。党员示范岗制度的意义主要体现在三个方面：一是党员示范岗制度为广大企业党员确立了先进性的具体标尺，为他们树立了近在身边、可观可学的现实榜样，有助于全体党员争当先进、齐展党员风采，增强整个基层党组织的战斗力和影响力。二是党员示范岗制度让党员队伍中业务本领和工作业绩突出、体现共产党员先进性、践行“三个代表”重要思想的优秀共产党员，集体亮相于广大公众面前，使得公众对共产党员先进性和党组织战斗力有了切实体认。课题组的问卷调查结果表明，84.81%的被调查对象认为身边党员和普通群众相比“表现更积极，确实像个党员的样子”，“关键时候更看得出来”。由此可见，广大职工群众对萧山区非公有制企业广大党员的先进性是肯定的。三是党员示范岗制度将先进性突出、群众公认的优秀党员，置于公众视野之中，随时接受周边群众考察和检验，再加之党员示范岗制度内在的严格考核机制，客观上为他们始终保持共产党员先进性、发挥共产党员先锋模范作用提供了持续的外在动力。

党员示范岗制度的建立，不仅使被确立为党员示范岗的党员发挥先锋模范作用动力更足、表现更突出，而且激励更多的党员和非党员职工向这些党员学习看齐，因而显著地促进了企业的生产经营。例如，万向钱潮等速驱动轴分厂热处理车间党员示范岗，车间主任兼党员示范岗负责人韩雪南等三位党员，不论深夜还是节假日，只要车间有故障，就及时赶往排除，为保证企业正常生产和财产安全作出了重要贡献；此外，他们还积极进行技术革新，努力提高产品质量，仅2008年，该党员示范岗便取得技术革新成果七项，产生经济效益在100万元以上。又如，浙江振亚控股集团的技术中心党员示范岗王秋菊、褚亮等党员面向市场，注重技术革新，积极开发新产品；他们自主研发的“竹林枫”、“白桦林”等五件新产品在中国流行面料评审会上被评为“2010年中国流行面料”，由于这些新产品受到了市场的青睐，该公司即便在国际金融危机蔓延、纺织行业遭受严重打击的背景下，也确保了企业的正常生产和盈利。可以说，因党员示范岗制度而促进企业生产经营的例子比比皆是，这也充分说明，该制度同样是既让党组织受益又为企业谋利、让党员和业主双方叫好的有效制度。

(三)实行党组织班子成员与企业管理人员交叉任职制度，拓宽党组织作用发挥空间，实现扩大党组织影响力与促进企业生产经营互利共赢

在非公有制企业设置党的组织、开展党务工作，必然要加大企业管理成本。如何最大限度地控制企业管理成本，又充分发挥党务干部的作用，成为非公有制企业党建工作必须破解的一道难题。杭州市萧山区在实践中探索，给出了自己的答案，那就是在非公有制企业实行党组织班子成员与企业管理人员交叉任职制度，即具有党员身份的企业管理人员同时尽可能当选为企业党组织班子成员，属于党组织班子成员的党员同时担任其他各类相关或适合的管理职务。在具体实践中，萧山区非公有制企业的交叉任职制度，以三种类型最为常见和典型：首先是本人是党员的企业老总或副总兼任党组织书记或副书记；其次是党组织书记或副书记兼任企业人力资源管理部门负责人；再次就是党组织书记或副书记兼任企业工会主席。

在非公有制企业，企业老总或副总，拥有领导和管理企业的全部或部分权力，掌控着企业各类资源的分配使用，由具有党员身份的企业老总或副总兼任党组织书记或副书记，其对党组织的工作开展、作用发挥和影响力提升的促进作用是显而易见的。特别是那些对党感情很深、党性很强的党员业主，其对党建工作往往十分重视，在人、财、物，以及时间、场所、经费问题上，总是给予大力支持。萧山区的万向集团之所以企业党建工作生机勃勃、成绩斐然，走在全国前列(2001年7月，万向集团公司党委被中共中央组织部授予“全国先进基层党组织”荣誉称号)，很大程度上归功于有着25年党龄的企业领头人——万向集团董事局主席鲁冠球。作为中国企业家群体中的常青树，鲁冠球本人不仅是一位品德优、党性强、管理艺术高超的优秀共产党员(鲁冠球分别于1995、1996和1999年获得“浙江省优秀共产党员”荣誉称号)，而且作为企业党委书记，他还经常思考党建工作全局，一贯重视发挥党组织作用，提出了许多有特色有价值的党建工作新理念和新制度。在杭州市萧山区，非公有制企业主是否具有党员身份与党建工作成效有着高度的正相关：企业主是党员的，他们普遍对非公有制企业党建工作给予高度重视和大力支持。当然，由于党员企业主事务繁忙，由其兼任企业党组织负责人必然使得他对党务无法事必躬亲，无法投入太多时间和精力。有鉴于此，萧山区非公有制企业党组织往往另设专职副书记，由专职副书记承担具体党务工作，从而避免了这种交叉兼职制度可能带来的弊端。

在实践过程中，党组织书记或副书记兼任企业人力资源管理部门负责人，以及党组织书记或副书记兼任企业工会主席这两种交叉任职制度更具普遍性，也更值得重视。这是因为，党组织书记或副书记兼任企业人力资源管理部门负责人，不仅有助于企业在招聘员工时在同等条件下优先录用党员应聘者，扩大了企业党员队伍，而且为实现“在骨干中发展党员，在党员中选拔干部”的目标提供了有效的制度保障，从而有助于党员的事业发展和价值实现，相应地，企业党组织对党员的凝聚力也得到了增强。

至于党组织书记或副书记兼任企业工会主席这一交叉任职制度对非公有制企业党建工作的促进作用，主要是由于，在党组织书记或副书记兼任企业工会主席的前提下，党组织的工作和工会组织的工作可以统筹计划、资源整合、统筹安排，以党建带工建，从而在节约企业成本的同时实现党组织工作和工会工作携手并进。此外，在《工会法》等既有法规制度的保障下，工会组织拥有不少维护企业员工权益的法定渠道和正式途径，而随着工会组织法定职能的顺利履行，随着企业员工权益得到更好的维护和保障，企业工会组织及其负责人在职工群众中的威信必将越来越高，并且职工群众对工会组织及其负责人的这种认同和支持，也会增强实行了交叉任职制度的企业党组织在职工群众中的权威和影响力。

上述分析表明，党组织班子成员与企业管理人员交叉任职制度的实践过程，同时也是促进企业生产经营的过程。调研过程中，萧山区许多非公有制企业主反映，党员不仅素质高，对企业的忠诚度也高，其跳槽频率明显低于普通员工。位于萧山区临浦镇的浙江三弘集团，由于作为党员分布重镇的人力资源管理部门诸多同志的努力，出现了人才济济的良好局面，企业负责人章军华由衷地表示，“在人才的积累方面，党建作出了很大的贡献”。

(四)完善思想政治工作制度，发挥党组织思想政治工作优势，实现党组织内部凝聚力和外部影响力共同增强

在市场经济的影响下，职工群众的思想意识呈现多元多变的特徵。杭州市萧山区的许多非公有制企业党组织，面对新形势、新情况，结合党员和员工实际，努力找准思想政治工作切入点，开拓出了许多别具特色且富有成效的思想政治工作制度或方法。概括地说，萧山区非公有制企业普遍实行且颇具特色的党组织思想政治工作制度主要有四种，分别为党员思想政治工作责任区制度、“四必谈五必访”制度、党员政治生日勉励制度和党员不作为告诫制度。其中，前两者属于以职工群众为主要工作对象的思想政治工作制度，而後两者属于以党员为工作对象的思想政治工作制度。

所谓党员思想政治工作责任区制度，其内容主要是：以一名党员为责任主体，以部门、车间或班组为责任区域，以一定数量的员工(一般是与党员工作岗位相邻、互相熟悉的同事)为思想政治工作对象。党员在责任区内结合生产经营工作实际，充当知情人和沟通人的角色，发挥上情下达和下情上报的作用，履行宣传贯彻党的路线、方针政策和企业规章制度，了解掌握责任区内员工思想、工作和生活各方面情况，针对各类思想问题及时开展谈心、沟通和帮助工作等具体职责。显然这是以党员为主要责任主体、以固定对象为导向的思想政治工作制度。与之不同的是，“四必谈五必访”制度属于以党组织为责任主体、以问题为导向的思想政治工作制度，其具体内容为：党支部发现职工言行有错必谈，职工完不成任务必谈，职工有思想问题必谈，职工违法违纪必谈；职工生病住院必访，职工情绪反常必访，职工家人困难必访，职工受到处分必访，职工与人发生纠纷必访。

至于党员政治生日勉励制度和党员不作为告诫制度，其内容分别是：党组织在党员入党纪念日，通过赠送政治生日贺卡、与党员谈心谈话的方式，肯定党员的工作成绩，提出新的更高期望，了解党员所遇困难和问题，同时指出其存在缺点和不足；当党员思想、政治、工作和作风等方面存在明显问题但又达不到党纪处分标准时，党组织对其进行告诫谈话，并要求其限期整改。显然，两者主要区别在于，前者偏重对党员的勉励和激励，後者侧重对问题党员的警示和告诫。

多年的实践表明，这些立足实际、特色鲜明的思想政治工作制度，对萧山区广大非公有制企业党组织发挥思想政治工作传统优势，开拓思想政治工作新局面，增强党组织对党员的凝聚力及其在职工群众中的影响力，作出了重要贡献。课题组的问卷调查结果显示，69.11%的被调查者反映当他们遇到困难需要党组织帮助解决时，“党组织主动关心，积极解决困难”，说明党员思想政治工作责任区和“四必谈五必访”等萧山区非公有制企业党组织创新思想政治工作制度富有成效。

萧山区非公有制企业党组织创造的系列思想政治工作制度，不仅促进了企业规章政策的宣传和贯彻，而且调动了广大党员和职工的工作热情，创造了温馨和谐的工作环境，从而有力地促进了企业的生产经营和长远发展。如，2008年四川汶川“5·12”大地震後，华东钢业集团接到萧山区委、区政府下达的生产活动板房的紧急任务。企业首先召开党委会议，统一党员的思想认识，抽调了许多党员业务骨干充实到承担生产任务的板材公司。与此同时，为了解决依旧存在的人员缺口问题，集团党委所属的其他支部也充分发挥“四必谈五必访”思想政治工作制度的优势，积极主动地做好本公司员工的思想工作，动员了370多位员工增援板材公司，参与到时间紧、劳动强度大的板材生产任务之中，最终在一个月内突击生产各类板材39万平方米，为抗震救灾作出了积极贡献。集团所属的华东钢构公司和华东板材公司分别被杭州市和萧山区授予“抗震救灾先进集体”荣誉称号，并被全国总工会授予“抗震救灾工人先锋号”锦旗。萧山区的恒达集团非党员总裁俞建国说：“企业老总管了企业後，做思想政治工作精力不够，而且总是想到用经济手段调动员工的积极性。但如果通过党组织的思想政治工作，调动他们的工作积极性就更有效。”这样的坦诚表白，已成为萧山区许多非公有制企业主的共同心声。

(五)建立职工民主评议制度，创设职工监督企业高管平台，实现职工民主权利保障和企业管理水平提高有机结合

萧山区非公有制企业党组织为了更加充分地发挥自身及全体党员作用，更好地代表企业职工群众的利益诉求，坚持党建带工建的方针，领导企业工会组织，积极开展各类保障职工群众权益、服务职工群众需要的活动，其中一项重要制度创新就是，根据《工会法》的相关规定，在原有的企业职工代表大会制度的基础上，建立了企业职工民主评议制度。这一制度的基本要求是，在每年一次的企业职工代表大会上，不仅全体职工代表要听取企业高层管理人员(一般是企业集团副总经理以上)的述职报告，而且由职工代表在广泛徵求意见的基础上，事先形成并当场宣读对企业高管的评议报告，最後由全体职工代表根据企业高管述职报告和职工代表评议报告，对被列为民主评议对象的企业高管从“德、能、勤、绩、廉”五个方面进行民主测评。

职工民主评议制度的最大特色和最大优势，就是为广大企业职工参与企业管理、监督企业高管创设了有效平台。其直接结果就是，广大非公有制企业职工更多利益诉求得到了表达，民主管理和民主监督权利得到了保障。正如建立职工民主评议制度的浙江华东钢业集团职工代表邢东军所言：“我们一线员工平时与总经理的接触机会很少，通过民主评议这种形式，使我们有机会面对面与总经理交流，表达心声，这不仅能使总经理倾听到民意，改进工作中存在的不足，更体现了职工参与企业民主管理的权利。”借助职工民主评议制度，先前主要处于被管理者和被监督者的企业职工，如今开始拥有监督企业高管的权利，由此使得他们的雇佣意识逐渐淡化，企业主人翁意识日益增强，工作热情更加高涨。非公有制企业职工的这种健康精神风貌是课题组在调研中屡屡强烈感受到的。很显然，企业职工主人翁感增强、工作积极性提高等积极效应，正是企业发展所必需的，因而也是企业主所期待的。职工民主评议制度的积极效应还促进了企业管理水平的提升。这一目标的实现，主要基于三方面因素：首先，职工民主评议制度，有助于企业高层管理人员与职工群众更好地互相知情、互相沟通、互相理解，因而最终有助于企业管理目标的实现；其次，职工及其代表的评议报告客观上促使企业高层管理人员端正态度，纠正错误，改进不足，最终促进企业管理水平的提高；再次，职工民主评议制度在一定程度上发挥了相马赛马的作用，为企业主选拔使用高层管理人员提供了有益参考，因而最终有助于进一步提高企业高层管理人员的整体素质，提升企业的管理水平。

虽然职工民主评议制度主要着眼于职工群众参与企业管理、监督企业高管的权利，但由于该项制度是在企业党组织的指导和引导之下具体实施的，企业党员同时是参与民主评议的重要骨干力量，因而职工民主评议制度的建立及实践，使非公有制企业党组织起到了指导工会组织表达和维护包括全体党员在内的职工群众利益的作用，进而使其在职工群众中的影响力进一步增强，使其作为职工群众政治核心的地位进一步巩固。从这个意义上说，萧山区非公有制企业党组织创导的职工民主评议制度，是一项多方受益的好制度。

(六)重视企业文化建设，丰富职工业馀文化生活，实现党组织凝聚力与职工生活品质同步提升

在杭州市萧山区，非公有制企业普遍重视企业文化建设，大型骨干企业尤其如此。这主要是适应了企业两方面的实际需求。一方面是企业员工众多，彼此文化背景、家庭背景、工作经历、思想观念差异多样，以企业主为首的企业管理层迫切希望形成广大员工对企业核心价值理念和目标的认同，从而凝聚企业员工的共识，实现员工队伍的团结，培养出合乎企业期待的员工队伍，进而实现企业的长远健康发展，由此动机出发，就促成了理性的价值观念层面的企业文化建设。另一方面是企业员工作为具有丰富感情和多方面多层次需求的社会主体，他们在工作之馀，迫切希望有丰富的文化娱乐生活可参与、丰富的文化产品可享受，以满足他们的精神文化需求，提高他们的生活品质，由此动机出发，就促成了文化娱乐生活层面的企业文化建设。调研发现，萧山区非公有制企业党组织普遍比较重视企业文化建设。如萧山区规模较大的骨干企业几乎都建有自己的企业网站，且有专门的管理和维护人员；也有部分企业是在建立企业网站的同时建立企业党建网站。再如，组织开展生动活泼的文体活动，包括节庆晚会、各类体育赛事活动、演讲和徵文活动、游园登山活动、创办企业报刊等。浙江传化集团不仅建有多个灯光球场、网球场，为企业员工参与文体活动提供了场地等设施，而且每两年开展一次持续时间长达半年、赛事丰富多样的职工运动会。由于企业文体设施健全、文体活动丰富、员工参与面广，浙江传化集团员工的精神风貌普遍积极向上，连续多年未发生员工违法事件。又如位于萧山区新街镇的浙江恒达集团，不仅办有企业的报纸、刊物和网站，建有多个宣传栏，而且几乎逢节日必举行大型文艺晚会，企业员工几乎常年可以在工作之馀欣赏到各类优秀节目表演，参与丰富文化活动。

萧山区非公有制企业的企业文化建设不仅提高了职工群众生活品质，同时也提升了企业党组织的凝聚力和影响力。多位企业负责人表示，企业的文化生活越丰富，企业对员工的吸引力越大，企业员工的流失率也越低。对党员和员工问卷调查的结果同样表明，他们对企业文化建设在打造企业品牌、增强企业凝聚力方面的成效是普遍持肯定态度的，认为企业文化建设 “有成效”的比例为88.37%。

(七)建设企业远程教育网络系统，利用现代先进技术，实现党建工作创新和企业创业同步推进

随着时代的发展，企业生产经营过程中越来越多的问题需要借助“外脑”解决，企业党建工作中也有许多难题有赖先进技术来破解。有鉴于此，萧山区委组织部等有关部门继推进党员现代远程教育农村和城市社区的全覆盖之後，又启动了非公有制企业的远程教育网络系统建设，从而依靠先进技术的支撑，有效破解这些难题。在萧山区的“非公企业创业创新成长计划”的助推下，萧山区非公有制企业的远程教育网络系统，具有以下特徵和优势：一是教学资源更丰富。通过资源整合，该系统教学资源不仅包括组织部门提供的诸多课件，而且包括高校、地方公共图书馆、本地其他部门等多方面提供的安全教育、市场营销、财务管理、操作技能诸多内容。二是受益对象更广。不仅着眼于党员的教育管理，而且着眼于企业人力资源部门的招聘、企业技术人员的技术攻关、全体员工的文化信息资源获取等，受益面扩大至企业全体员工。三是教育手段更多。与传统的单向度的远程教育手段相比，萧山区非公有制企业的现代远程教育网络包含了即时通讯、远程课堂、视频会议、网上攻关、专家在线等更多的“网来网去”的现代教育手段。

通过非公有制企业远程教育网络系统建设，萧山区广大非公有制企业在节省成本的同时，更快更多地获得了市场营销、生产技术、产品设计等方面的知识和信息，推进了企业自身的创业和成长。例如，德意控股集团通过远程视频会议系统，开展了23次视频会议和培训，共有1300多人参加。通过视频远程培训，集团培训部不仅将产品知识、销售技巧、服务技术等内容及时有效地传授给全国34个销售单位的相关人员，而且实现了公司信息资源的共享，省去了驻外办事处相关人员往返总部的费用。与此同时，企业远程教育网络系统的出现也使企业党组织的工作手段和内容实现了创新，有效地解决了企业党组织在新形势下面临的异地支部党员教育管理难等问题，有力地促进了企业党建工作。例如，2008年8月，传化集团物流公司党总支借助远程视频会议系统，使其在苏州、成都基地的17名入党积极分子在线同步参加了“入党基本知识”专题教育培训，从而实现了企业党组织教育培训的便捷化。又如，传化集团党委针对发展党员过程中党委委员难聚集、会议难召开的问题，借助企业远程信息化平台，将每位报批预备党员的详尽材料，通过电子邮件、企业内部网等途径，发给每位委员，使身在异地的党委委员可以及时看到这些预备党员的材料，并在网上及时反馈各自意见，从而在发扬民主、履行程序的基础上，实现了党员发展管理的高效化。再如，在万向集团，其十多个外地党支部每月向集团党委的工作汇报以及集团党委对各外地支部的下月工作布置等管理工作，都是借助企业远程教育网络系统而完成的。

(八)建立党务负责人联席会议制度，打造交流引领平台，实现非公有制企业党建工作整体推进

为保障非公有制企业党建信息的传达、交流和贯彻，促进非公有制企业党务干部之间的工作交流和经验共享，萧山区在2005年5月份开始实行非公有制企业党务工作负责人联席会议制度。联席会议成员单位由该区建立党委的非公有制企业组成，实行不完全固定制。联席会议原则上每半年召开一次，因工作需要可临时召集，由萧山区委组织部负责牵头协调，各成员单位轮流主办，采取交流发言、主题报告、问题研讨、学习考察等形式来开展。联席会议期间，成员单位可提交工作建议和讨论议题。会议内容主要包括传达学习国家、省、市有关非公有制企业党建工作的文件或会议精神；通报全区非公有制企业党建工作情况，提出下阶段工作意见；交流探讨非公有制企业党建工作的经验做法以及遇到的新情况新问题；讨论非公有制企业党建工作阶段性重点工作，为出台全区面上非公有制企业党建工作意见提供参考和依据；根据成员单位的需求情况，组织开展必要的业务培训和学习考察；邀请相关人员组织开展课题研讨；等等。

联席会议制度实施以来，在引领非公有制企业党建发展、实现企业发展与党建工作良性互动上取得了积极成效。一是注重沟通交流，联席会议成为非公有制企业党建的信息集散地。各成员单位党组织利用联席会议，及时掌握面上非公有制企业党建工作的进展情况和最新成果，加强与兄弟单位的沟通了解、信息交流和合作互动，真正实现了信息共享和经验共享，促进本企业党建工作的提升。二是注重集思广益，联席会议成为非公有制企业党建的工作智囊团。联席会议成员单位的代表身处非公有制企业党建工作的前沿，是丰富这一领域党的建设工作的一线经验。萧山区委和各有关党组织十分注重运用、调动和发挥他们的经验和优势，通过联席会议这个平台，鼓励他们多提富有建设性的意见和建议，为破解非公有制企业党建工作中的难点和瓶颈问题、促进党建工作和企业发展的和谐共赢提供了点子和思路。三是注重引领带动，联席会议成为非公有制企业党建的经验辐射源。在联席会议制度基础上，萧山注重加强区、各镇街和有关单位党组织的联动合作，关注和深入联席会议成员单位，主动挖掘、总结和创造出一些“业主支持、党员欢迎、企业受益”的新鲜经验，把各成员单位建成本区域、本行业党建工作的引领者和示范点，充分发挥他们的辐射带动作用，进而促进面上党建工作的提升。

上述八个方面的创新性经验，使萧山区的非公有制企业党建工作取得了长足进步和显著成效。据统计，截至2008年底，萧山区已建立党组织的非公有制企业有1879家，比10年前的1998年增长了167.66%，其中建党委31家，建总支25家，建支部960家。132个联合党支部覆盖企业863家，共有党员15089人。问卷调查结果显示，被调查党员对党组织为党员提供的服务“满意”和“比较满意”的占87.53%；对党员队伍的总体形象感到很满意和比较满意的占78.11%。从这些调查数据可以看出，萧山区非公有制企业党建工作在实现党员队伍不断壮大、党组织覆盖面持续扩大目标的同时，还充分地体现了党组织和党员的先进性，保持了党组织的强大凝聚力和影响力。与萧山区非公有制企业党建工作取得显著成效同时和同步发生的是，过去10年，萧山区非公有制企业自身也得到了迅猛且健康的发展。调查显示，2008年底，萧山区共有非公有制企业16858家，生产总值887.85亿元，占全区GDP的90%以上，企业总数和生产总值分别比1998年的12361家和69.49亿元，增长36.40%、1177.67%。2008年，萧山全区生产总值977.58亿元，居全省第一；人均生产总值81568元，居全省第三；财政总收入126.80亿元，居全省第二。全区经济社会发展成就斐然，发展形势喜人。由此可见，在杭州市萧山区，非公有制企业党组织和非公有制企业呈现出互补双赢、共同发展的良好态势，非公有制企业党建工作成为经济社会发展的重要动力。

二、萧山区非公有制企业党建工作存在的问题与挑战

作为全国非公有制企业发展迅猛及非公有制企业党建进展快速的地区，萧山区也面临着一些体制性问题，提前面临着一些挑战。这些问题与挑战突出表现在以下四个方面：

(一)职工流动性大，党员发展、教育管理难进行

随着我国市场经济的不断发展和城市化进程的不断推进，社会“四个多样化”特徵(经济成分、组织形式、就业方式、经济利益和分配形式)越来越明显，作为社会个体的人的流动频率和规模大大超过从前。虽然近些年来党建和组织工作基于“哪里有群众哪里就有党的工作，哪里有党员哪里就有党的组织”的要求努力扩大组织和工作覆盖，但是适用于计划经济时期传统党建工作属地管理、垂直管理的工作思路和方式方法还是很难适应于快速流动的动态党员发展、教育管理工作。萧山区作为市场经济发达地区，每年的职工、党员流进、流出数量都是很大的。在流入职工、党员发展和教育管理服务方面，萧山区采取抓重点的工作思路和建立党员服务中心的方式，注重在签订劳动合同、工作两年以上的职工中发展党员和开展教育管理工作，收到了不错的效果。但是，在萧山区，因为青年员工流动过快，影响了企业党组织对年轻党员尤其是外地年轻农民工党员的发展。调研中，多位企业党务工作者反映，部分年轻的外来务工人员虽然写了入党申请书，可往往还没等到考察，他们就已经走人了。此外，随着经济规模的扩大，越来越多的企业到外地办厂、接业务、开拓市场等，从而使得流出党员大量出现。由于这些党员主要工作空间在外地，与萧山区的企业党组织存在空间距离，从而使得许多企业党组织对他们的教育与管理无法有效开展。

(二)时代环境变化大，面向新一代企业主的思想政治工作方式难跟上

从萧山调研情况来看，作为非公有制企业的第一代创业者，他们中的大多数往往有先在国有企业、集体企业工作，後来企业转制为私营企业或自己创办企业的经历，并且相当多的企业主(特别是大型企业的业主)本身是党员。因为这些经历和事实，萧山区大多数的第一代非公有制企业主集体荣誉感强，对党怀有深厚感情，对党组织有认同感和归属感。基于这样的感情基础，萧山区大多数第一代非公有制企业主往往对党建工作很重视，在人、财、物或者场地、时间、待遇方面的支持力度很大，这是萧山区非公企业党建工作在过去10年取得显著成绩的一个重要原因。但是，随着新一代企业主的成长接班，各级党组织大多依旧按照传统套路和工作模式，开展新一代企业主的思想政治工作，往往难以充分调动自主意识强但接受传统党性教育少的年轻一代，支持非公有制企业党建工作的主动性和积极性。

(三)中小型非公有制企业党务工作者业务能力较低，党建工作难突破

课题组经过广泛调研发现，非公有制企业党建工作成效如何，很大程度上取决于企业党务工作者尤其是党组织负责人的业务能力状况。凡是企业党组织书记或专职副书记党务工作经验丰富、创新能力强、道德品质高的党务工作者，其所在企业的党建工作往往开展得有声有色，取得显著成效。就目前而言，萧山区非公有制企业的党组织书记或专职副书记主要由三类人员构成：第一类是曾经担任过村干部的党员；第二类是国家机关、事业和国有企业单位的退休干部；第三类是企业内部培养产生的党务工作者。从调研情况来看，规模以上非公有制企业由于资金雄厚、党员数量多、工团组织健全等因素，往往容易吸引优秀党务工作者加盟。但许多规模以下的中小型非公有制企业，由于企业规模小、待遇不够高、党员数量也不多，因而很难吸引优秀党务工作者加盟企业，其党务工作者业务能力较低，存在优秀党务工作者人才荒问题，由此导致许多中小型非公有制企业的党建工作难以取得突破和进展。

(四)价值观念差别大，非内资企业党组织难架构

我国的非公有制企业以大陆地区民营企业为主，但也包含着相当数量的外资企业及港、澳、台同胞在大陆投资兴办的独资或合资企业，并且越是在沿海外向型经济发达的地区，这类非内资企业分布越密集。调研中发现，虽然借助联建、合建方式，许多非内资企业建立了党组织，但由于价值观念的差异，少数非内资企业业主或追求“去政治化”，或担心党建工作影响企业正常生产经营秩序和企业主权威，从而导致少数非内资企业难以建立党组织。此外，一些非内资企业虽然建立了党组织，但由于工学矛盾的存在，党员开展活动仍然比较困难。应该指出，这些现象在我国普遍存在，只是程度有所差异而已。

三、进一步做好非公有制企业党建工作的发展对策

针对非公有制企业党建工作面临的新情况和新问题，课题组在广泛深入调研的基础上，就新时期进一步做好非公有制企业党建工作，提出如下对策建议：

(一)建立健全非公有制企业党建工作保障机制

一是尽早制定出台《非公有制企业党组织工作条例》，从宏观制度层面对非公有制企业党组织的地位、作用、职责权限、经费保障等提出具体要求，使非公有制企业党建工作有章可循。二是要建立健全企业党组织生活会、党员教育管理、党员发展、党员权利保障、党政工作信息沟通、党建工作考核奖惩等制度，从微观机制上确保非公有制企业党组织工作有序有效开展。三是建立企业党务工作者利益保障机制。基于党务工作者对非公有制企业党建工作的重要性，应依托公共财政，采取“市出一点、县(市、区)出一点、乡镇(街道)出一点”办法，建立非公有制企业党务工作者岗位津贴制度，为认真履行岗位职责、考核合格的党务工作者每月发放一定数额的岗位津贴。同时，党委政府联合出台文件，确保非公有制企业党组织专职书记享有副总经理级别经济待遇，专职副书记享有企业中层管理人员级别经济待遇。非公有制企业解雇辞退党务工作者，规定必须事先向县(市、区)组织部或乡镇街道主管部门说明原因并徵求意见。

(二)满足企业主和员工利益及情感诉求，扩大党在非内资企业的组织覆盖和工作覆盖

各地党委政府应在详细摸清本地非内资企业情况的基础上，排出应建而未建党组织的企业名单，由党委政府主要领导分别定点联系，亲自指导企业建立党组织和开展党建工作，实行集中攻坚。一般而言，由各级党委政府领导亲自出面与外资和台资企业业主沟通协商交涉，并积极为外资和台资企业送去各类关心和服务，满足他们的合理利益诉求，例如手续代办、政策传达、文化演出进企业、公共服务设施共享等，往往更能打动企业主，改变他们的固有认识和最初态度，进而赢得他们对非公有制企业党建工作的支持。由于外资企业的中国员工往往将党组织视为企业内国家和民族的正式代表，对党组织充满期待，故而，外资企业的党组织应立足企业内中国员工的爱国情感诉求，多宣传党和国家的建设成就，多开展抒发爱国情感的活动，例如抗震救灾献爱心、国庆歌咏会等活动，以不断增强其对中国员工的凝聚力。

(三)树立城乡党建统筹发展理念，重视流动人员中的党员发展、教育管理工作

各级党委政府应按照城乡统筹发展的要求，推动城乡党建组织共建、设施共用、资源共享、优势互补、工作互促，积极构建党建工作的区域化平台，以党员服务站点建设为基础，以地域化相邻为连接点，打破传统党建垂直化、属地管理的体制瓶颈，深化党的组织脉络延伸和工作覆盖，着力构建跨区域、跨企业的“扁平化”的管理格局。企业党组织同样应树立城乡党建统筹发展理念，加大本地和外地流动党员的培养和发展力度。不仅要加强农民工入党对象的思想政治工作，对他们经常给予关心和鼓励，而且要对优秀的农民工入党对象实行适度倾斜。

(四)建立网上党务平台，实现党员管理服务信息共享对接

网上党务内容涉及多个领域和方面，包括那些可以真实有效地保存和管理党员入党之前的志愿申请、思想汇报、组织考察、公示等方面信息的党务网络技术。目前，许多企业员工已经被党组织确定为入党积极分子或发展对象，但由于员工流动尤其是空间跨度很大的流动，往往中断了对他们入党前考察的连续性，使他们不得不在新的工作地重新开始申请入党。为此，迫切需要建立跨区域、跨企业，实现党员管理和服务信息共享的网上党务平台，以使企业员工的入党信息可以实现异地的真实有效对接，从而保障他们的入党进程不中断、不延误。

(五)加大企业大学生党员培养和激励力度，优化企业党务工作者队伍结构

调研发现，在杭州市萧山区，近几年大学毕业後直接到非公有制企业工作的党员(包括预备党员)越来越多。企业中的大学生党员不断增加将成为一种长期存在的趋势。基于这一现状和趋势，地方各级党委政府及企业党组织都应高度重视企业大学生党员的培养工作。这些大学生党员普遍文化水平较高且具有一定技能，要充分发挥企业大学生党员在生产经营中的先锋模范作用，从而提高企业党员队伍的整体素质。要积极培养大学生党员成为未来的合格党务工作者，逐步优化非公有制企业党务工作者队伍结构。此外，鉴于非公有制企业数量日益增多，就业人数及吸纳党员数量越来越多，非公有制企业日益成为党巩固执政基础的重要阵地等未来发展趋势，很有必要将党政干部培养链延伸至企业，使更多来自企业生产经营一线、对工人群众有感情、善于同工人群众打交道的年轻党员，顺着这一培养链逐步成长为各级党政干部，从而弥补未来党政干部队伍中缺乏熟悉企业工作、擅长群众工作的干部的不足。在发挥优化未来党政干部结构这一功能之馀，党政干部培养链向企业延伸的做法也将对年轻党务工作者起到一定的吸引和激励作用，在具体操作层面，可仿效公务员招考专门面向符合一定条件的优秀农村和社区基层干部(一般是书记、主任，或者副书记、副主任)做法。

(六)完善培训和荣誉评价体系，增强非公有制企业主的政治认同

各级党委政府及其有关部门应建立专项培训资金，定期举办企业高层管理培训班，加大对企业主教育培训的力度。在培训时，必须将一些必要的基本方针政策、党史知识和政治理论学习纳入其中，以逐步提高广大非公有制企业主的政治素质，加强对他们的政治引导，提高他们对党和政府的政治认同。此外，基于广大非公有制企业主对提高政治地位和社会声誉普遍充满热情和期待，地方党委政府及其有关部门应将非公有制企业主支持党建工作情况，列入各类政治身份、个人和企业荣誉的评选标准，逐步完善非公有制企业主个人和企业集体荣誉评价体系。具体在非公有制企业主的政治身份方面，可将他们支持党建工作情况列入政协委员、工商联委员等政治身份的推荐或提名标准之中；在企业主个人荣誉方面，可将他们支持党建工作情况列入优秀社会主义建设者、劳动模范等荣誉称号的评价标准之中；在企业集体荣誉方面，可将企业党组织建设和党建工作开展情况列入文明单位、精神文明建设先进单位等相关荣誉称号的评价标准之中。

金融危机背景下杭州人才工作面临的机遇、挑战与对策　中共杭州市委组织部课题组

提要　这次国际金融危机对杭州市人才工作提出了新的任务要求，也带来了新的发展机遇。本文通过对国际金融危机背景下人才工作和人才流动的基本理论、历史经验与国际案例的系统回顾，总结归纳了国际金融危机背景下人才工作的基本特点和一般规律。在此基础上，充分运用杭州市实际数据，深入分析研究了国际金融危机给杭州市人才工作带来的机遇与挑战，进而提出了杭州市人才工作应对国际金融危机的策略及措施。

关键词　国际金融危机 杭州人才工作 机遇 挑战 应对策略

作者李震范，课题主持人，中共杭州市委组织部副部长、杭州市委人才办主任；课题组成员：徐国联、仰中旻、孟晓斌、阮雯、邓峥、苏洁(邮政编码310026)。

当前，杭州正面临一场百年一遇的国际金融危机。这场危机对人才工作提出了不少新的任务要求，也带来了许多新的发展机遇，使人才流动与人才工作呈现了一系列新的特点和规律。有关经济危机中人才流动、人才工作的基本特点和规律有许多历史经验可供参考，这次金融危机中世界一些发达国家的做法也值得借鉴。因此，本文参考借鉴中外历史经验，充分运用调研数据，深入分析了国际金融危机给杭州市人才工作带来的机遇与挑战，提出了在金融危机背景下杭州市人才工作的对策举措，以期为杭州市人才工作在应对国际金融危机中充分发挥第一资源作用，为率先实现转危为机、跨越发展提供借鉴和参考。

一、国际金融危机背景下人才工作的主要特点与一般规律

(一)有关经济周期中人才工作的基本理论观点

1.人才流动与人才教育培训的“反周期”原理。人才流动的反周期原理，是指在经济繁荣与衰退的周期性波动中，人才流动配置与经济周期逆向而动的规律。具体表现为四种现象：一是人才流动性与经济周期反向涨落，经济越是低迷，企业裁员越多，人才流动速率与规模越大；二是国际人才流动趋势与经济周期逆向而动，在经济繁荣期，国际人才流动的主流趋势是从发展中国家流向发达国家，在经济衰退期，这一趋势正好相反；三是人才成本随经济周期同步涨落，经济越是低迷，人才就越“便宜”，人才引进成本也就越低；四是人才潜力的发挥与经济周期反向涨落，经济越是低迷，为维系自身的职位，人才就更愿意付出努力，人才创新的意愿也越强。同时，人才的教育培训也具有反周期现象，或者说教育培训具有反周期功能。一方面，越是在经济低迷时期人才接受教育培训的意愿就越强，另一方面，越是在经济低迷时期政府就越要加大教育培训投入，既作为拉动消费的举措，也为走出危机储备人才。譬如，美国在1929—1933年经济大萧条时期，却迎来了大学生增加50%的大跨越，为其後的发展积累了优质的人才资本；日本在二战後将发展教育作为国策，在财政极端困难的情况下，坚持实行小学和初中义务教育，大力发展高等教育，为战後的迅速崛起奠定了人才基础。这次国际金融危机客观上对国内制造业特别是劳动密集型、技术含量较低的纯加工型或初级产品生产企业形成了一种“倒逼机制”，“迫使”企业必须进行结构调整、产业升级、转变发展方式。而要实现产业的转型升级，首先就要实现人才的转型升级。这种产业上的“倒逼机制”也体现在人才素质的提升压力上。因此，我们要以金融危机为契机，不断加大对人才培训的投入，进一步提升现有人才的素质。

2.人才流动的“候鸟现象”。人才流动特别是人才的跨国流动是一个复杂的系统现象，是由包括迁入地和迁出地因素、个人、家庭、工作因素等在内的诸多因素共同决定的。从“推力”和“拉力”角度看，当预期迁入地的正作用与迁出地的负作用的合力，减去预期迁入地的负作用与迁出地的正作用的合力，大于各种可能的阻力因素、也大于其他地区对该人才的吸引合力时，就会使人才从迁出地向迁入地流动。因此，一个地区要打造人才高地，就必须尽可能大地形成正向的吸引合力，从而吸引尽可能多的人才在本地集聚。在某种意义上，人才就像“候鸟”，哪里气候温暖，哪里的吸引力大，就会在哪里安家落户。在经济相对稳定的情况下，虽然也能“筑巢引凤”，实现“直道超越”，但我们在“筑巢”，别人也在“筑巢”，所以人才“异地迁徙”的意愿往往不高，引才机遇也就有限。而经济发生波动则意味着地区间人才流动相对均衡状态的解构，对于人才而言是一种“寒暑易节”的“季节性变化”，由“严寒”地带向“温暖”地带“迁徙”是人才应对环境变化的一种本能反应。这时，如果积极营造温暖的“小气候”，往往能起到事半功倍的作用，吸引集聚更多的人才。因此，人才引进工作好比是“摘樱桃”。人才是稀缺资源，在经济稳定时期往往是“樱桃好吃树难栽”，引进和培养高素质人才都比较困难，并且需要付出较高的成本；而如果我们的人才环境相比其他地区具有比较优势，那麽越是在经济困难时期就越容易“摘到”好的“樱桃”，这时是进行人才储备、实现“弯道超越”的最好时机。

3.人才集聚与反向集聚的非对称性。人才集聚效应，是指人才资源不同于物质资源由资源“丰富”地区向资源“稀缺”地区流动的属性，而是由资源“稀缺”地区向资源“丰富”地区进一步集聚的属性，是人才流动的“马太效应”。人才反向集聚，是指某地区人才资源越“丰富”，人才之间的竞争也就越激烈，在经济发生波动时，有相当数量的人才会选择离开原来的地区，去人才相对“稀缺”地区寻找出路，即人才集聚效应的反转现象。人才的反向集聚为人才“稀缺”地区引进人才提供了契机。但同时，人才集聚与反向集聚具有非对称性的特点，即人才的反向集聚并非只是人才集聚效应一个简单的逆向过程，而是人才集聚的有限缓和与局部逆转。实际上，因为人才流动要比资本、商品等要素流动困难，以及人才“丰富”地区通常有比较完备的人才保障体系。所以经济危机对人才更像是一个大浪淘沙的过程，危机最先“抖落”的只是人才“丰富”地区一些相对外围和中、低层次的人才，而真正高端的核心人才则不太容易流动。因此，当前开展“人才抄底”工作不能“泥沙俱下”，要根据城市战略和产业发展的需要，采用科学的人才评价与选拔方法，综合运用多种人才招聘手段，真正引进高层次创新创业人才。

4.人才流动的“港湾效应”。“港湾效应”，是指经济波动中的人才流动就像水手选择避风的港湾，在海上大风暴来临时，水手会寻找相对平静的避风港作短暂停留，但这只是一个短暂的休憩场所。真正的水手是要在风浪潮涌中实现价值的，在风暴结束後，水手很快就会重新启航出海，去更宽阔的事业舞台搏击。人才流动的“港湾效应”具有双重性：一方面，风平浪静的“港湾”可能在短期内吸引人才的大量集聚；另一方面，人才最为看重的是发展空间和自我价值的实现，如果“港湾”缺乏广阔的事业舞台，则无法长期地留住人才。当前，我国经济相对稳定所产生的“港湾效应”是吸引海外人才的优势所在。但海外高层次人才回国的目的和动力，主要还是国内有更多的发展机遇和更大的发展空间。利用经济周期的波动引进人才是第一步，使用好则是关键。只有用得好才能留得住，才能产生良好的扩散效应，吸引更多的人才到来。但要避免人才“回来”仅仅是为了躲避经济“寒流”的“过冬”心理，提前防止在经济“回暖”後出现人才“回迁”的现象。

(二)20世纪以来几次经济危机中的国际人才流动

利用经济危机或战乱等时机大规模招揽人才，是许多国家的一种常用策略。20世纪以来，比较有代表性的国际人才流动浪潮主要有以下三次。

1.1929－1933年的经济大萧条时期。1929年西方世界爆发了空前的经济危机，主要资本主义国家都受到了巨大冲击，资本和商品过剩，各国开展了激烈的经济战，竞相对外倾销商品、输出资本。这时，苏联刚开始实施“一五”计划不久，百废待兴，急需各种专业技术人才。面对西方迫切需要向外国输出资本、技术以摆脱经济危机的有利时机，前苏联采取有力的措施，大量引进西方先进技术、设备、资金，特别是人才，吸引了大批国外人才到苏联工作。有关文件材料显示，仅1932年，“在重工业部门工作的外国专家有约6800人”，“约有1700名美国工程师在重工业部门工作”，“有200多名德国专家在钢铁工业中心马格尼托哥尔斯克工作”。苏联所采取的人才引进措施主要有：成立专门机构——外国咨询中央局，直接负责设备、技术和人才的引进工作；在国外建立常驻联络机构，作为技术和人才引进的重要枢纽；直接聘请外国专家作为顾问，进行咨询或现场指导；派出大批领导干部和技术人员出国考察和学习，学习国外先进技术或收集技术情报；建立情报研究机构，系统地收集、分析国外的经济和技术资料，等等。通过一系列政策措施的实施，苏联抓住了经济危机带来的有利时机，迅速在主要工业部门建立了一批骨干企业，极大推进了本国的社会主义工业化进程。

2.第二次世界大战结束後。在二战结束後，作为战败国的德国，流失了大批的人才，并且这批人才主要流向了美国。1945年美苏攻克柏林後，苏军忙着抢运德国的机械设备，而美国却悄悄地把大批德国科学家、工程技术人员作为战俘运回美国，并高薪录用。美国第三次科技革命中的很多重大发明创造都是由这批德国移民所取得的。同时，美国利用二战期间压抑已久的人才创新创业热情在战争结束後得到极大释放後形成人才“井喷”现象这一有利时机，开始大规模实施留学生政策，通过提供奖学金吸引各国留学生和学者赴美学习。这一政策一直延续至今，在很大程度上使得美国数十年来得以保持世界经济、科技和人才中心的地位。据美国国家科学基金会统计，25%的外国留学生在学成後定居美国，被纳入美国国家人才库；在美国科学院院士中，外来人才占22%，在美籍诺贝尔奖得主中，有35%出生在国外，其中有很多都是早年留学美国的外籍学生。可以说，留学生政策是吸引人才的“撒手锏”之一，是最具战略性、前瞻性的人才引进策略之一，从长期看，也是成本收益率最高的人才政策之一。特别是在经济危机时期，利用人才更加关注自身教育培训的契机，适时推出留学生政策，能吸引大批潜在的、未来的人才来求学深造，为经济复苏期的跨越式发展储备足够的人才。

3.20世纪70年代的石油危机期间。20世纪70年代初期，第四次中东战争的爆发，使原油价格数倍上涨，从而引发了二战後最严重的全球经济危机。在这场危机中，美国工业生产下降了14%，大批公司倒闭裁员，这时刚刚从二战後恢复自信的日本乘机而入，大规模吸纳美国的技术精英。尽管在这场危机前期，日本经济也遭受了重创，出现了严重的物价上涨，国内工业生产下降近20%，但是日本迅速进行了产业结构的调整，实行金融治理和产业治理并重，在治理恶性通货膨胀的同时，大力开发节能技术，开发新能源，在企业开展“瘦身运动”，终于变“危机”为“转机”，打造了经济发展的新亮点。在产业的转型升级过程中，日本国内对高科技人才、高技能人才等各类人才的需求大大增加，也使日本迅速成为各类人才特别是高科技、高技能人才的集聚地。

(三)国际金融危机下一些发达国家的人才状况与人才工作策略

这次国际金融危机发生後，世界不少发达国家的人才队伍都受到了不同程度的冲击，他们也相应采取了一系列应对措施，试图在最大限度地减少金融危机给人才工作带来的不利影响的同时，抓住这百年难得一遇的引才良机。这里列举了一些发达国家的主要做法：

1.美国。美国向来被看作是吸引集聚国外人才的成功典范。但是近年来，由于美国大量的移民积压，越来越多的外国人才考虑放弃美国梦，美国正面临历史上第一次大规模人才“逆流”现象。这次金融危机爆发後，这种人才逆流现象进一步加剧，许多企业特别是金融企业大大压缩、暂停招聘计划，甚至大量裁员，整个美国的就业市场严重萎缩，人才相对过剩状况非常突出。在这种情况下，美国政府将申请H－1B的工作签证费用由原来的1500美元提高到5000美元，同时更严格地执行外国留学生毕业後OPT(选择性实习期)期限的规定，即90天内如果找不到工作就必须离开美国。在严峻的经济形势和就业压力下，大批留学生包括已在美工作多年的留学人才纷纷放弃留美的打算，选择回国发展。

2.英国。英国奉行全球化的人才观，重点在营造人才回流的宽松环境和创业条件上下功夫，营造良好的科研环境和人才氛围。在人才战略方面，它推崇实用主义的原则，不是简单将学历高低、资历深浅、有无职称等作为人才的衡量标准，而愿意投入巨资重点吸引那些已出研究成果的人才或重金购买他们的研究成果。金融危机爆发後，英国国内许多行业的就业情况都受到不同程度的影响，随着就业岗位的缩减，许多原本面临毕业的学生选择留在学校里继续升学或接受职业培训。同时，不少毕业多年的年轻人也选择回到学校，接受各种职业技能的培训。在这种情况下，英国政府在2009年初颁布了《学徒制、技能、儿童与学习法案》，重点指向即将毕业学生的教育、培训和就业。该法案也为英国实行已久的“现代学徒制”提供了法律依据，给予所有能力合格的年轻人在工作中接受培训的法定权利。“现代学徒制”，就是让企业为其新招收的年轻员工提供1～2年的培训，边工作边学习，由政府提供部分培训资金并颁发资格证书。而且，“学徒制”也不仅仅局限于企业，政府、事业单位等公共机构也要招收“学徒”，比如学校招收“学徒”担任助教、科研机构招收“学徒”担任研究助理，等等。

3.德国。金融危机给德国带来了巨大的冲击，该国长期以来存在的人才外流现象进一步加剧，各国留学生回国的趋势也日渐显现。为了应对这些挑战，同时解决本国长期以来存在的高层次、高学历专业人才缺乏的难题，德国政府也加快了引进外来人才的步伐。2008年底，德国通过了“工作移民行动项目”政策，对外国精英人才更加敞开怀抱。政策规定，自2009年1月1日起，德国就业市场对欧盟九个新成员国的大学毕业生全面开放，无须再审核该工作岗位是否应优先考虑德国籍公民。德国也努力降低对来自非欧盟国家精英人才的准入门槛，放宽到达德国後第一年年薪要求等政策，以吸引更多的外国人才到德国工作。同时，针对德国国内就业压力加大，留学生留德意愿下降等问题，德国政府加大了对海外留学生的招收和支持力度。譬如，德意志学术交流中心(DAAD)近期专门组织了大型教育代表团赴广州推广德国教育，吸引中国学生赴德留学。这既是在当前金融危机的背景下转移经济压力、提振教育相关产业发展的举措，更重要的是配合德国政府的人才移民政策，招徕优质生源赴德开展科研工作，为德国将来发展提供更充足的人才储备。

4.法国。与美、英等国相比，法国在吸引人才的力度和开放程度上一直以来都处于落後地位。但近年来，特别是金融危机以来，法国通过出台新《移民法》鼓励人才定居、设立国家级归国奖学金等措施，大大加强了人才引进力度。法国对《移民法》进行了修改，推出了“优秀人才居留证”制度，申请程序大大简化，申请时间大大缩短，同时也使留学生在毕业後更容易获得留在法国工作的机会，一些出类拔萃的留学生甚至可以获得法国公民待遇。从2007年开始，法国成立国家科研署和最高科学委员会，并积极改组科研机构，扩大高校自主性，促进产学联系，增强人才积极性和学术活跃性；设立了国家级海外研究人员归国奖励基金，只要是在海外从事专门领域研究的顶尖学术带头人回到法国，就给予20万欧元的特殊奖励，而且解决其家属的工作等事宜。2009年初，法国更是出台了一系列关于吸引流失海外的法国优秀科研人员归国的措施，特别加强对从事高等教育和科研工作的人才吸引力。

5.新加坡。金融危机发生後，新加坡经济急转直下，陷入了自该国建国以来下滑最快、最严重的经济衰退。但就是在这样的情况下，新加坡反而加大了吸引国外人才的力度。新加坡内阁资政李光耀说，对政府而言，从不区分谁是土生土长的公民，谁是刚加入的新公民。我们奉行的是任人唯贤的政策，政府重用最优秀的人，也为最能干者提供各种机会，这是新加坡区别于邻国的最大优势。如果新加坡要继续繁荣发达，一定要按照这个原则才可以成功。当世界经济复苏时，新加坡必然会快速腾飞起来。新加坡要成为亚洲地区金融、酒店服务、物流、电子、半导体、生物科技等诸多领域的中心或枢纽，就必须以金融危机为契机吸引全球人才。因此，新加坡政府为了鼓励新移民和国外留学生，特别推行教育补助制度，为留学生提供最高可达80%的学费减免，同时银行还能提供90%学费的无息贷款。2008年，共有9.7万来自120个国家和地区的学生到新加坡求学，人数反而比往年上升了13%。为了给人才创造更多的就业机会，新加坡政府拿出了51亿新元专款，其中45亿新元专项用于“雇佣补贴计划”，帮助企业支付部分工资。该计划从3月份开始，每个季度发放，为期一年。此外，政府还实施“技能提升与应变计划”，直接补贴各类企业和员工的培训计划。

二、国际金融危机给杭州人才工作带来的机遇与挑战

历史事实一再证明，危机危机，危中寓机，危愈大，往往机也愈大。对于我市人才工作而言，国际金融危机是一把“双刃剑”，既带来了前所未有的挑战，也带来了千载难逢的机遇。在危机面前，只有首先认清形势、正视困难、增强信心，才能抓住机遇，率先走出金融危机的困境，实现转危为机、跨越发展。

(一)国际金融危机给杭州人才工作带来的机遇

我们对杭州市262家企业的企业家或企业人力资源总监进行了问卷调查。调查显示，大家认为国际金融危机主要可以给杭州的人才工作带来以下几个方面的机遇。如图1所示。

1.开展“人才抄底”的机遇。国际金融危机爆发後，不少国际知名大公司、大集团纷纷裁员，这无疑是我们吸引国际高端人才的一个好机会。特别是世界著名金融企业的破产，带来的是为数众多的高级金融人才，这成为国内外金融企业猎才的最佳目标。譬如，一些原供职于著名金融、IT企业的海归人才纷纷成为国内金融业界“抄底”的对象。同时，金融危机使人才特别是大学生的就业期望明显放低，企业可以乘机招聘高素质人才，进行必要的人才储备，为今後发展打下坚实的基础。在调查中，有超过半数的人认为现在是实行“人才抄底”的大好时机，有79%的企业近期有“人才抄底”的计划，大多数企业表示与往年相比，今年计划招聘的人才数量略微增加或没有影响，并且许多企业计划在今年招聘更多的应届大学毕业生。分别如图2、3、4所示。

2.实现人才升级的机遇。金融危机使企业人才工作面临多种压力和风险，但同时也给企业提供了人才升级的机遇。首先，金融危机使大量的高端人才流入人才市场，给企业以较低的成本招聘高素质的人才的机会，使企业可以以人才“流量”促进人才“存量”的升级换代。其次，金融危机带来的降低成本的压力“倒逼”企业必须对岗位进行重新设计和流程再造，企业整体的人才使用效率可以因此得到提高，并且特定岗位对人才的吸引力也得到增强。第三，金融危机既使个人参加培训教育的意愿大大增强，也使企业有更多的时间和精力关注人才的教育培训工作，努力使原有的人才“存量”通过“自我修炼”实现升级。在这一方面，调查显示，绝大多数企业有开展或有计划开展人才培训，并且在培训的内容方面，选择最多的是岗位知识和技能、创新意识和能力。分别如图5、6所示。

3.完善人才政策的机遇。围绕应对国际金融危机，中央及时果断地实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，明确了保增长、扩内需、调结构的大政方针，并及时组织实施了海外高层次人才引进的“千人计划”，出台了“一个意见、八个办法”等一系列配套的政策文件，突破了不少政策限制。我们要抓住这一有利时机，乘势而上，进一步完善各项人才政策，营造良好的人才环境。

4.加强区域人才合作的机遇。国际金融危机不但使得企业需要“抱团取暖”，同样也使区域之间加强合作、抱团取暖的重要性进一步显现。这就为杭州加强区域人才合作，接轨大上海、融入长三角、打造长三角人才高地带来了新的合作机遇。在当前的形势下，一是构建区域人才合作长效机制，建立人才开发一体化的制度基础，促进人才合作开发制度化的重要性更加突显。二是加强人才具体项目合作，实现人才资源优势互补的重要性更加突显。三是加强区域政、产、学、研交流合作，整合科技创新资源，提高区域整体资源获取能力和自主创新能力的重要性更加突显。四是培养和吸引高层次人才，实施区域人才聚集战略的重要性更加突显。

5.增强农村人才实力的机遇。金融危机使我国的就业形势显得非常严峻，特别是高校毕业生的就业问题非常突出。高校毕业生的就业问题是一个牵涉全局的重大问题，不仅关系到广大人民群众的切身利益，而且直接影响到经济发展和社会稳定。在国际金融危机背景下，因势利导，进一步出台和完善各项政策，积极引导和鼓励高校毕业生面向急需人才的农村基层就业，既可以缓解目前由于人才供需结构性矛盾造成的就业压力，又可以为推进社会主义新农村建设和城市新型社区建设提供坚强的人才保证。

6.提高城市人才国际化程度的机遇。杭州市委十届四次全会提出要实施“城市国际化”战略。城市的国际化有很多衡量标准，其中城市人才的国际化程度是一个重要标准。城市人才的国际化不仅本身就是城市国际化的一项重要内容，而且也直接决定了城市国际化战略的成败。可以说，没有人才的国际化，就没有城市的国际化。国际金融危机使得世界经济格局包括人才格局在全球范围内重新洗牌，为我市积极投身经济全球化大潮，吸纳国际投资，采取低成本扩展战略，主动参与国际分工和国际竞争，进而吸引各类国际化人才在杭州集聚提供了机遇。

(二)国际金融危机给杭州人才工作带来的挑战

1.对企业经营管理人才和创业者信心的影响。国际金融危机带来的挑战或者说负面影响中，非常重要的一个方面就是对企业家和创业者信心的影响。杭州市统计局的企业景气调查结果显示，2008年第一季度杭州企业家信心指数高达142.05，第二季度下滑至121.61，第三季度又降至104.54，第四季度更是下降到80.09，创2002年以来的新低。2009年第一季度全市企业家信心指数为98.00，虽然仍处于微不景气区间，但比上季度(2008年第四季度，下同)企业家信心指数回升17.91点。企业家信心变化的走势如图7所示。

我们进一步对企业家对目前经济形势的判断进行了问卷调查。调查显示，50.9%的企业家认为经济形势要到明年才会好转，27.3%的企业家认为金融危机可能会持续更长的时间。对于国际金融危机的影响，27.3%的企业家认为国际金融危机对企业有很大或较大的影响，其中以负面因素居多，主要是：市场需求降低；出口、订单减少；消费信心受影响；研发投入和资本减少；客户单位预算减少，资金预算计划搁置；产品价格下滑，财务费用上升，劳动力成本提高；税收压力大和贷款风险大等。对于企业未来的发展前景，有5.5%的企业家感到心中没底。2.对人才稳定性的影响。包括两个方面，一是因为企业裁员直接造成的人才流失，二是由于受企业降薪的影响带来的人才主动离职。问卷调查显示，杭州市也有一部分企业采取了或计划采取裁员的方式。在对262家企业的无记名调查中，有16家企业明确表示有裁员意向或已经裁员，占总数6.1%。另一方面，面临金融危机，有些企业虽然没有裁员，但采取了降薪的措施，也造成一部分人才主动离职，跳槽到更稳定、更有实力的企业。在调查中，当问到国际金融危机给企业带来哪些挑战时，不少企业家和人事经理都提到了金融危机造成人才流动加大，影响人员的稳定性。而在问及“面对国际金融危机的挑战，企业转型升级存在的主要障碍有哪些”，企业家和人事经理则纷纷提到了人才匮乏的问题，因为人才的流失，企业在转型升级过程中遭遇了人才瓶颈。如图8所示。

3.对人才(大学生)就业的影响。国际金融危机在影响我国经济发展的同时，对就业尤其是大学生就业带来了前所未有的冲击。据国家统计局调查推算，全国有超过700万名大学毕业生需要解决就业问题。今年我市大学生就业形势也非常严峻，约有10万左右的大学毕业生面临就业。而大学毕业生就业人数与岗位数量之间的供需比降低，社会对大学毕业生的需求总量在减少。这是一个重大的民生问题，处理不好就会直接影响社会稳定。

三、国际金融危机背景下加强杭州市人才工作的对策措施

(一)更加坚定不移地实施“人才强市”战略，充分发挥现有各类人才在应对国际金融危机中的重要作用

1.积极引导企业家和创业者坚定信心，增强战胜国际金融危机的必胜信念。信心就是生产力，信心就是战斗力，信心比黄金更宝贵。在金融危机、经济困难面前，关键是要坚定信心特别是企业家和创业者的信心。只有首先坚定信心、正视困难，才有可能化危机为转机，率先在金融危机困境中实现突围。帮助企业家和创业者坚定信心，除了要加强信念引导外，重点是要做好两方面的工作：一是要紧紧围绕保增长和扩内需，加紧出台实施刺激经济的一揽子计划，特别是刺激工业经济增长的一系列举措，来增强企业家和创业者的发展信心；二是要紧紧围绕为企业送政策、送温暖、送服务，把帮助企业渡难关作为当前的首要工作，问情于企业、问计于企业，急企业所需、帮企业所求。在金融危机的“寒冬”，努力为企业发展营造温暖的“小气候”，坚定地与企业站在一起，共克时艰。

2.积极组织引导科技人才加大创新力度，进一步提高自主创新能力。组织引导科技人员加强对保增长、扩内需、调结构等方面科技问题的攻关研究，开辟经济增长的“新蓝海”，是应对国际金融危机挑战的重要手段。一是要进一步加强对科技人员的引导和服务工作。引导和鼓励科技人员积极为应对国际金融危机建言献策，带头克难攻坚，服务科学发展。二是要组织实施科技人员服务企业行动。在充分掌握企业技术需求的基础上，动员全市广大科技人员深入到受金融危机影响严重、急需技术帮助的企业特别是工业企业，联合企业开展技术攻关，解决企业技术难题。三是要搭建科技人员面向企业开展自主创新的平台。邀请和组织市内外科研院所、高等院校以及各类技术创新服务平台向企业开放，分产业或产业群构建多个产学研联盟综合体，开展各种对接服务工作，在自主创新中服务企业转型升级，在服务企业转型升级中实现自主创新。四是要调整杭州市科技投入计划和结构。加大对科技人员开展自主创新特别是面向企业自主创新的支持力度，支持科技人员与企业联合提出一些对企业技术升级、自主创新产品开发和重大科技成果产业化具有较大作用的科技攻关项目，给予优先资助。

3.积极组织各类人才特别是专家学者加强对国际金融危机相关问题的研究，增强应对危机的预见性和主动性。越是在困难和危机中，知识的价值和作用就越显得重要。在经济发生严重困难时，尤其需要重大理论突破，需要运用知识和智慧破解难题、把握规律、预测未来。一是组织专家学者加强对国际金融危机发展趋势及其规律的研究。抽调力量分系统组建若干专题研究小组，并在此基础上组建市级层面的综合问题研究团队，加强对实现转危为机、跨越发展有关问题的专题研究，为市委、市政府科学决策提供服务，做到超前谋划、把握时机、掌控全局。二是组织专家学者加强对加快转变发展方式、推动产业结构转型升级等重大理论和实践问题的攻关研究，为杭州市克服当前困难，更好地利用国际金融危机给产业带来的“倒逼机制”，加快建立“3＋1”现代产业体系提供理论依据和实践指南。三是举办一届国际金融危机背景下企业发展高峰论坛。邀请国家有关部委领导、省厅有关负责人、国内外知名专家学者和企业家与会研讨，既积极宣传杭州的经验和做法，也更好地利用“外脑”，认真学习专家观点和建议，参考借鉴各地的成功举措，博采众长，为我所用。

4.积极组织引导社会工作人才密切关注金融危机可能引发的各类社会问题，维护社会和谐稳定。受国际金融危机影响，各类社会矛盾和冲突也可能随之增多，发挥社会工作人才的作用显得尤为重要。一是要组织引导社会工作人才更加密切地关注民生问题。越是在危机、困难面前，越是要高度关注民生、重视民生，把重民生作为保增长的落脚点和出发点。要引导社会工作人才在我市“民主民生”战略的总框架下，更加关注人民群众最关心最直接最现实的利益问题。二是要组织引导社会工作人才更加密切地关注稳定问题。以“发展是第一要务，稳定是第一任务”的理念，积极做好金融危机下各类问题群体特别是困难群体、特殊群体和优抚群体“三个群体”的情绪疏导、就业帮扶、社会救助、化解矛盾等工作。

5.切实抓好各类人才特别是高校毕业生的就业工作，积极引导大学生到农村基层工作。要重视高校毕业生这支重要的人才资源，积极调动政府、企业、高校和社会各方力量，千方百计为他们创造就业岗位、增加就业机会。一是要进一步鼓励和扶持高校毕业生自主创业。通过深入实施大学生创业实训计划、实施创业带动就业计划、推进大学生创业园建设，开展“赛伯乐”杯创业大赛等一系列举措，促进以创业带动就业。二是要进一步引导和鼓励高校毕业生到基层工作。通过完善鼓励高校毕业生到基层就业政策、实施大学生到农村和社区工作招聘计划、鼓励高校毕业生到中西部欠发达地区就业等，不断拓宽大学生就业渠道。三是要进一步深化高校教育改革。通过实施大学生学业提升计划、开展大学生创业教育与创业实践、强化对大学生的就业指导服务等，逐步提升高校毕业生就业能力。四是要做好高校毕业生就业援助计划，重点要强化困难家庭学生的就业援助。

(二)抢抓国际金融危机带来的“人才抄底”机遇，大力引进高层次创新创业人才和文化创意人才

1.明确“人才抄底”目标任务。开展“人才抄底”工作首先必须依据城市和地区的发展战略，明确人才引进的对象、目标和任务。一是要着重引进一批杭州市发展急需和紧缺的领军人才、拔尖人才和创新团队，特别是能突破关键技术、发展高新产业、带动新兴学科的战略科学家和科技创新创业领军人才。这类人才非常稀缺，即便是在金融危机的有利形势下，也不容易引进。但这类人才一旦引进，不仅有可能带动一个学科、一个品牌、一个产业的迅速发展，而且能起到很好的示范效应。对于此类人才，完全可以采取“一人一策、一人一议、特事特办”的方法，以最好的服务、最佳的待遇、最优的条件，尽最大的努力，吸引他们来杭，并尽可能引进整个创新团队。二是要着重引进一批就职于国际知名企业、高水平大学和研究机构的高层次人才，也要引进已取得副教授或相当职务以上的高层次人才，特别是海外华侨华人包括留学生中的高层次人才。这类人才有一定的数量基础，但同样比较稀缺。对于这类人才，要以重点科技创新项目、重点骨干企业的重要岗位、高校和科研院所的重点学科和重点实验室、高新产业园区和留学生创业园等为载体，为他们提供良好的事业平台和工作、生活条件。三是要引进高级应用型金融人才和实体经济中的高技能人才，特别是我市建立“3＋1”现代产业体系所急需的文化创意产业人才、服务外包产业人才、信息技术人才、生物技术人才等。这类人才主要是应用型的人才，他们有一定的海外学习或工作经历，具有较强的工作业务能力，当前众多的“小海归”也属此类。

2.完善“人才抄底”政策机制。为做好“人才抄底”工作，必须贯彻落实中央“一个意见、八个办法”的文件精神，用好用足相关政策，并在实践中不断加以完善。一是完善人才准入政策。根据中央有关文件的规定，积极帮助外籍高层次人才申办《永久居留证》，落实相应地国民待遇，鼓励和帮助他们参与国家重大科技项目和工程项目、申请政府产业资金支持、创办高新技术企业，帮助办理社会基本保障等。二是完善人才优待政策。努力为海外高层次人才提供和国外基本相当的工作条件，给予相应地薪酬待遇，在子女入学、配偶安置、医疗、保险、住房、税收等方面给予一定的照顾。三是落实人才重用政策。创造条件、充分信任、放手使用，把海外高层次人才放到重要岗位上，让他们有机会领衔或参与重大科研和工程项目，做到有职有权有责。有必要时，也可以因人设事、因人设岗。四是落实人才流动政策。既要努力争取引进海外高层次人才，又要充分尊重他们的个人意愿，采取各种可能的方式柔性引进。对于引进的人才，既要努力创造条件和环境，让他们留得住、干得好，又要营造宽松、宽容、宽厚的引才用才氛围，允许来去自由。

3.构建“人才抄底”渠道载体。开展“人才抄底”工作首先要充分掌握信息，其次要畅通联系沟通渠道，然後要构建平台载体。为此，一是要建立海外高层次人才信息库和网络平台。坚持共建共享原则，综合政府、企业、高校、科研院所等多方力量，广泛采集人才信息，整合人才信息资源，积极参与、推动与兄弟省市人才信息库的联网，为海外“人才抄底”奠定基础。二是要设置海外高层次人才引进联络站。充分发挥现有海外留学人才引进联络站的作用，积极利用企业驻外机构、海外留学生同学会等多种载体，进一步增加联络点数量，并开通专设窗口功能，为希望回国工作的海外高层次人才提供咨询和接洽服务，为海外人才自荐开辟通道，帮助联系解决有关具体问题。三是要构建以才引才的渠道。充分利用国内知名专家和先期引进的海外人才的海外社会网络，通过师承关系、同学同事同乡关系、合作伙伴关系等，引进更多的优秀人才。四是要发挥载体引才的功能。积极引进大型跨国企业等国际组织来杭投资或成立分支机构，鼓励和支持本地有条件的企业积极走出国门进行跨国并购，以此为平台载体吸引和集聚海外高层次人才。

4.实施“人才抄底”项目工程。一是实施“海外高层次人才招聘和引智行动计划”。积极赴美国、欧洲等发达国家和地区开展海外高层次人才招聘工作，积极引进外国专家、外国智力和国际项目。二是实施“海外留学人员创业精英发现计划”。邀请海外留学人员项目考察团来杭考察交流，积极吸引优秀的海外留学生来杭创业发展，符合条件的纳入留学人员创业精英发现计划。凡纳入发现计划者可享受税收减免、租金免除、土地特批、资金支持、政府优先采购等优惠政策。三是举办首届“中国杭州国际人才交流大会”。以我市经济社会发展和产业结构为导向，搞好协调、整合资源、精心组织、周密安排、形成规模，力争吸引一批国际高端人才和尖端技术项目参会交流和落户杭州。

(三)紧紧围绕帮助企业转危为机和实现产业转型升级，着力提升人才队伍结构层次

1.积极助推企业人才升级。一是引导和支持企业做好人才储备。引导企业处理好适当裁减冗员、优化结构与稳定队伍、人才储备的关系，努力做到不裁员、少裁员，鼓励企业积极吸纳高校毕业生就业，给予一定的财政补贴。二是发放人才教育培训消费券。在现有教育培训消费券的基础上，进一步扩大教育培训消费券的发放范围，充实消费功能，增加消费券定点使用单位，并引导和鼓励企业和个人自愿购买人才教育培训消费券，在使用时享受一定的折扣优惠。三是实施“企业人才技能提升补贴计划”。企业直接向政府主管部门上报企业培训方案，提出补贴申请，相关部门审核批准後，直接补贴企业和员工的培训计划。

2.大力推进人才教育国际化。提高人才国际化程度是提升人才层次的重要内容，推进人才的国际化首先必须推进教育的国际化。一是推动师资力量的国际化。推出面向全球公开招聘的高校高层次管理、教学和研究岗位，大力引进有海外留学背景的教师或外籍教师，积极支持教师赴国外工作交流、培训或攻读学位，适当增加市属高校参加国外“MPA”班和“131”人才国外中长期进修班的名额，把更多的优秀人才输送到国外去培训。二是推动学生来源的国际化。出台留学生政策，实施奖学金计划，吸引和鼓励更多的外国留学生来杭学习。三是推动教育体制的国际化。推动教育特别是高等教育在招考入学、课程设置、教学方法、培养方式等方面的国际化改革，确立国际化的办学理念，推动教育体制与国际接轨。四是推动教育资源的国际化。积极引进国外名校或与国外名校联合办学，吸引国外培训组织来杭设立分支机构，加强本市国际化人才培训基地和国外培训基地建设。

3.切实加强人才合作开发。重点是加强两方面的人才合作：一是加强与大院名校的合作交流。根据杭州市产业发展的需要，积极创造条件，争取国家级科研院所来杭设立分支机构或共建重点实验室，进一步推进与浙江大学、中国美术学院在人才和教育等方面的战略合作。二是加强区域人才交流合作。加强与国内外发达城市特别是长三角地区的兄弟城市的人才交流与联系，积极在畅通人才智力流动的渠道和途径、推进人才人事公共服务领域合作、加强高层次人才合作开发与交流等领域开展合作，实现优势互补、资源共享、互惠互利。

(四)进一步创新人才激励和保障机制，充分激发各类人才的积极性和创造力

1.大力宣传杰出人才典型。开展发现典型活动，及时发现、总结、表彰和宣传在应对此次金融危机中表现突出、成效显著、影响较大的企业和个人，特别是对我市保增长、保就业、保民生作出较大贡献的企业和个人，根据情况分别授予“转危为机最佳实践奖”、“最具社会责任企业”等荣誉称号，给予一定的奖金和支持政策，并总结、推广他们的经验和做法。同时，以组织开展杭州市第二届杰出人才奖评选、杭州市首席技师评选等活动为契机，通过多种形式大力宣传我市人才工作的方针政策、先进典型和经验成效，营造“四个尊重”的良好氛围。

2.不断完善人才住房保障。住房成本较高是杭州市引进人才的瓶颈之一，因此，要加快人才住房建设，打造立体式、全覆盖的人才住房保障体系。一是推出一批大师级人才专项住房，主要用于引进的大师级文化创意人才。二是不断完善突出贡献人才专项住房申购制度，主要解决为我市经济社会发展作出突出贡献的各类人才的住房问题。三是推出一批人才限价专项住房，设定一些必要的条件，定向卖给符合条件的各类人才。四是实行人才经济适用和经济租赁专项住房政策，主要用于解决本市引进的高学历、高职称人才，包括来杭创业和工作的海外留学人才的住房，以及在杭创业或工作的外地大学毕业生的临时过渡住房。五是采取“论功行赏”的办法，对杭州经济社会发展作出重大贡献或引进到杭州的各类高层次领军人才直接奖励住房。六是推出一批人才短期专项住房，用于免费临时提供来杭短期居住的文学艺术家和柔性引进的高层次人才。

城市建设的规模化和精品化——60年来杭州城市文明在起伏中创新　邹身城

提要　杭州城市文明至20世纪中叶几乎陷入底谷。新中国革故鼎新，城市赢来希望，但几经曲折，付出代价不小。改革开放後抓住两次契机，城市活力倍增，城市化重新启动，形成一定规模，有力地带动市场化、工业化，至21世纪终于登上新境界，创建成“新天堂”。其中经验值得总结，今後如何进一步提升城市精品化水平，有待深入探讨。

关键词　城市化 规模化 精品化

作者邹身城，杭州市历史学会顾问、城市史专业委员会会长。杭州市名牌战略研究会名誉会长、教授(邮政编码 310006)。

一、精品化经验值得传承

在世界城市文明史上，古罗马曾超越巴比伦、古希腊，在西方世界占有重要地位，长期盛称“条条道路通罗马”；但盛极而衰，至公元10世纪罗马人口下降为20万，而欧洲新秀巴黎不过10万人口，伦敦更属不满1万人的小镇，青黄不接，史称“中世纪黑暗时代”。其实西方不亮东方亮，公元907年吴越在杭州建国时起，把唐末的浙西道和浙东道两个不同区域整合为一，从而使杭州由唐代的三等小州一跃而成两浙政治经济文化中心。正当五代十国战乱之世，吴越坚持“保境安民”，发展经济，屹立长江三角洲至钱塘江两岸水网地带，招集四方避乱来归的难民，充实杭、越、湖、秀四州，大兴水利，“鱼米之乡”、“丝绸之府”由此而驰名天下，从而杭州都城人口从3万户激增至10万多户、50多万人。当代美国斯坦福大学的G.W. Skinner等16位城市史专家称颂此次杭州一带的崛起为“中华帝国的中世纪城市革命”。事实上杭州为核心的这次城市运动持续了四百年：自吴越繁盛之後，“纳土归宋”，两宋使杭州持续保持稳定，至南宋迁都杭州，杭城的发展登上历史的高峰。日本大阪大学著名汉学家斯波义信有著作研究“唐宋的商业革命与城市革命”，指出杭州的兴盛“始于五代的吴越国之际”，至南宋“人口规模和商业化程度都达到极盛”。不但城市规模达到120馀万人，而且城市经济文化空前繁荣，西湖锦绣山水与都城珠联璧合，构成了史无前例的城市精品，而且成为後世永远的骄傲。

这座精品城市曾产生巨大的国际影响。根据《经世大典》记载，杭州在13－14世纪设置驿站接待过不少海外使者和客商，如元仁宗延祐元年(1314)，一个月内计接待使客53批；元武宗至大二年(1309)，半年内接待使客多达1200人次，足见海内外官宦商旅经杭城游西湖者岁时不绝。杭州作为国际性都市，其旅游业早已十分兴盛。所以不仅有意大利马可·波罗记述“杭州是世界上最美丽华贵的天城”为世人所熟知，在他之後陆续来杭留下著述赞美西湖、赞美杭州的也为数不少，其中著名的如鄂多立克著有《东游录》、伊本·白图泰著有《伊本·白图泰游记》、马黎诺里著有《奉使东方录》等，其所记内容都围着杭州城市的精美华丽作主题，可供互相参证。鄂多立克也是到过东西方许多国家的大旅行家，公元1322年他从广州登岸来杭州游览，在《东游录》中也与马可·波罗同样称述杭州是“全世界最大最精美的城市”，有公认的“天堂”之称。此外，他还补充城郊的繁盛说：“城外一个个城镇延伸八英里左右远，每个都较威尼斯或帕都亚为大。”伊本·白图泰来自北非摩洛哥，于公元1347年到杭州游历，他在自著《伊本·白图泰游记》中称赞杭州是个“巨大的花园式的城市”，许多居民家的庭院里普遍栽种花木。马黎诺里是意大利佛罗伦萨人，在罗马教廷当传教士，奉命出使来华，过杭游览，他在回忆录里称道杭州是“最美丽、最伟大、最富裕、人口最多、最繁华、最有名，也是最奇特之城，冠绝一时”。这位罗马教皇的使节，连用七个“最”字来抒发对杭州的赞美。上述这些使节、客商、旅行家来自不同的地方，到杭的时间也并不一致，而公认杭州精美“冠绝一时”。来自罗马的承认杭州优于罗马，来自威尼斯的承认杭州优于威尼斯，来自佛罗伦萨的承认杭州优于佛罗伦萨，来自摩洛哥旅游城市拉巴特的承认杭州优于摩洛哥旅游区，足证城市精品的杭州在当时令无数西方人为之倾倒。

杭州花园城市模式的最大成功还在于对世界城建史产生不可磨灭的影响，这是杭州人本身所始料未及的。由于大批亲历杭州的西方人辗转传述东方“天堂之城”精妙无比，目为样板，从而成就了西方城市建筑史上一个重要理念——“GC概念”。这是由意大利文艺复兴时期伟大艺术家和建筑大师达·芬奇(1452—1519)所首倡的。他与上述著作流行的时代相近，处于这些图书广泛传播的核心区域，而且既从事艺术又从事建筑，且社会地位甚高，他先受聘于佛罗伦萨最有权势的美第奇家族，後又进入罗马受聘于教皇。正由于他兼具较高的艺术境界、建筑经验和社会影响力，促成他创造了“Garden City”理念，作为城市设计的理想目标。据说对他最大的触动是《马可·波罗行记》中有关杭州与西湖“湖城合璧”的描述，使他深受景观美与城市美相得益彰的启迪，才倡导“Garden City”的城建构想。可见从这意义说，杭州“湖城合璧”是西方思想诞生“GC概念”的母胎。後来美国首届总统华盛顿根据这个理念结合建设实践，大力提倡“理想的城市是一个由许多园林组成的城市，或建造在自然风景名胜的城市”。于是在世界城市建筑史上形成了一种公认的优良模式——杭州花园城市模式。

历史昭示我们，“天堂之城”当年之所以能驰名中外，其成功的主要奥秘不但在于帝王之都，规模庞大，更在于其城市精品化独具魅力。如今时隔千年，人们记忆犹新，尽管城市现代化需要与时俱进，而“精品化”的成功经验依然值得弘扬。

二、社会动乱，城市衰落

杭州有过超越罗马的辉煌，同样不易避免罗马式的衰落。东西相距数千里，兴衰规律却相仿佛，即社会环境的安宁与市场生态的兴废，决定着城市的生命力。

所谓城市，包含“城”和“市”相组合。“城”就是统治，管理，即必须保持安定的社会，实行良好的治理；“市”就是交换，活跃商品贸易，繁荣市场，凝聚人气，遵循经济规律办事。以上两项为城市发展的基本要素，顺之者昌，逆之者衰。古罗马城的兴衰史证明了这一点，中世纪杭州都城也不能例外。这一客观规律迄今对所有的城市仍起引导或制约的作用。特别是大城市，对规模化的管治必先加强力度。杭州在中世纪持续繁荣，兴于吴越建国，“保境安民”、“改制兴市”、“扩城聚众”、“纳土归宋”；北宋延续稳定，南宋建都，前方稳住江淮一线，都城三辅集聚人力物力，国势虽弱而後方百姓得享都城繁富。但那时城市贸易的活跃和手工业的发达，主要依赖于封建都市经济。宋亡後社会不够安定，杭州的都城优越性丧失，其集聚功能、工贸功能、物流功能、旅游功能和辐射功能全面衰退，特别是失去贵胄富豪的高消费市场和人口密集的消费能量。元初赖东西方海路陆路贸易之盛犹填补空白于一时，维持着故都黄昏的馀晖。至元中叶後，历明清至民国多次战乱破坏，贸易衰落。加以锁国政策，崇农抑商，城市陷入滑坡，杭州市民由百馀万降至四五十万人，一蹶不振，降为中等城市，每逢天灾人祸更显得“万井人稀”。最严酷的是太平天国运动後的1864年，居民总数一度不足20万人。概言之，宋亡都城经济破灭，元初丝路昙花一现，致六七百年未见起色。

民国时期受到上海“十里洋场”欧风美雨的影响，杭州在推倒满营、营建新市场以後，相继涌现电灯、电话、电报、自来水、火车、汽车、三轮车、公交车、脚踏车、电影院、照相馆、咖啡厅、旅行社、新式旅馆之类新事物；市民还可以享受游玩六公园、中山公园、大世界游乐园的大众文娱生活。这一切反映杭州开始向现代城市迈出了一小步。而踏上门槛的重要标志，是书院改建为学校，药馆改建为医院，营盘改建为运动场，西湖边有了图书馆和博物馆。街巷拓宽为马路，马路上开出五光十色的时尚商店，亮起广告宣传的霓虹灯，市场活跃了。最引人瞩目的是钱塘江上架起中国人自行设计和建造的大铁桥；在笕桥创办起中国第一所航空学校，包括飞机场；举办了国际水平的第一届“西湖博览会”；洋坝头开出钢骨水泥的民营大银行；还连续举办影响全国的体坛盛事——全国运动会和中国国术游艺大会。从北伐後到抗战前，杭州市工业产值以年均7%的增长率递升。这阶段杭州各项工作大都走在了全国的前列，成为各省会城市的模范，做出不少前所未有的创举。市区人口跃升到68万，可称为杭城自14世纪衰落以後较具活力的10年。不过社会大局不稳定，一城一地无能为力。事实上好景不长，日寇入侵，“天堂”变成“地狱”。嗣後社会处于长期动荡中，失去市场的滋养，城市必然枯萎，在“进一步，退两步”的厄运下，破败不堪的杭州城市，只留下“情系天堂”的旧梦，现实却是新社会沉重的历史包袱。

三、市场萎缩，城市停滞

回想1949年，全市人口仅有47万；市区面积是全国省会城市中地域最小的。街头坑坑洼洼，雨天泥泞路滑。唯一的公交路线是由东华汽车公司所经营的两三辆土黄色老爷车，从太平洋电影院往灵隐寺两头对开，别无公共汽车或电车。主要代步工具是三轮儿。环湖旅馆排名一流宾馆；两三层的楼外楼和老正兴菜馆算最高档大饭店；著名的奎元馆如同狭窄的陋巷；闹市中心羊坝头的老字号商店藏在古式的老墙门里；全市还没有一家真正的百货大楼。四座高校：之江大学、杭州艺专、浙江医专只是三四百人的规模，且以专科为主，本科生少；连堂堂浙大在校生不过1000多人。市属医院唯有一家市民医院，床位不到200张。工厂以小型丝织厂为主，著名的都锦生不过100多工人；张小泉剪刀仅为作坊，并无现代厂房。市内保留着不少城墙遗址，站在城墙上远眺城外，只见大片田野，少有延续的街坊。心头不禁升腾感喟：“天堂”名城就这个样子！期盼早日回归文明发展轨道。

此後经过三年恢复，迎来第一个五年计划，医治了战争创伤，城市生活基本上恢复到民国年代“黄金十年”的水平；且体制上有更新，生产力有超越，失业现象基本消失，社会秩序有了进步。杭州显露出朝气，大力推进工业化进程，促使杭州市的产业结构开始发生了较大变化，工业比重明显提高。以1957年底与解放初的1949年作比较，工业产值在工农业总值中所占比重由29.4%上升到48.7%，形势令人乐观。但五大生产部门比重失衡，商业、旅游业比重急剧下降，对杭州城市个性形成威胁。因为杭州是旅游名城，商贸尤为城市的生命线，商贸、旅游在战时已经非常不景气的状况下继续下降，由12.8%降至7.6%，且趋势还将下滑，不能不令人产生隐忧。下一步杭州往何处去呢？回答是“学习苏联，建为休疗养城市”。尽管杭州有时接受高层人士来杭观光或休疗养的接待任务，但那是政治使命，无助于产业收入和民众就业。从入境旅行人数之少，便反映这座传统旅游城市已迷失掉方向：1949年入境人数为0；1952年入境人数总计为1734人；1957年入境人数总计为8442人。国内旅游更难成气候，人们工资收入普遍很低，工作忙碌难以抽出休闲时间，且政治运动频繁，出门要路条，住店要证明，吃饭要粮票；在温饱未能真正解决的条件下不可能有多少远途旅游的情趣。因而与旅游相关的旅馆业、饭店业、游船业、茶馆业、旅游纪念品、旅游用品的厂商和销售门店，连景区商店业务，全部生意萧条；路边摊贩和拉黄包车的都叫唤生计困难。古寺名刹的和尚尼姑全部转业，往日“东南佛国”朝山进香的盛况自然一去不返。本来长江三角洲各县市城乡都是来杭旅游的主要客源地，随着上海国际市场的衰落，杭州向称“上海的後花园”，被迫随同客源和市场的消失而没落。处在这样社会大变动的关口，急需作出相应地安排和调整。根据1952年6月起实施的《杭州市初步规划》，把城市定位为“休疗养城市”，限定城市规模为“60万人口的中等城市”，即要求维持现状不准发展，“城市化”未提上议事日程。同时对消费城市的“消费”存在偏见，不设法保护市场开辟出路。由于理念有偏颇，规划不到位，失去了一次城市调整发展的机会。

1958年实现“一化三改造”，加强计划经济，全国市场经济基本上遭遇扼杀。试行扩大地方权限，杭州启动工农业同时开展生产大跃进，以工业为重点，尤以重工业为中心，制定《关于1958—1967年的城市建设规划》，提出：“奋斗三五年把杭州建设成中等的以重工业为基础的综合性工业城市。”全市分为10个区全面上马办工厂，厂房分布面广，污染不可避免。基建经费76%投向工业项目，特别强调“以钢为纲”，作超常规的发展，造成人力物力难以负担，社会经济失衡。如此重工业单向突进，盲目追求发展高速度，结果适得其反，全市工业总产值反而逐年下降：1960年为18.48亿元，1961年降为12.64亿元，1962年更降至10.30亿元，直到1966年始终未能恢复到1960年的水平。1966年爆发“文化大革命”後又连续出现负增长。

从城市人口的增减也反映“城市化”逆向震荡。工业大跃进急需大量补充劳力，1958年一年就增加工人18万，不惜削弱农业，从郊县抽农民补充进厂；生手上岗，滥竽充数，浪费原材料和燃料。不久又精简工人9万多，动员回农村。于是城市人口大起大落，破坏稳定发展的规律。从《杭州五十年》一书所刊载的杭州历年非农人口在杭州市总人口中的比例变化，来检验杭州城市化在新中国成立後的“前30年”(1949—1978)的状况，结论是基本上没有启动；尤其是1958—1978年的20年间，逐年倒退，由1958年的29.1%降到1978年的22.95%，明显暴露出“大跃进”和“文化大革命”的两次乱折腾，整整消耗掉前後长达38年的城市化历程，起起伏伏重新回归到50年代的起点。

历史转折後百废待举，“左”的保守惯性慢慢清理，杭州城市化起步迟缓，直到“小平南方讲话”後，才解除“金箍咒”，适度开放城市户口控制；同时放宽经济，活跃市场，市场经济合法化，允许一部分人先富起来。于是城市化与市场化、工业化、信息化先後协同起步，才从根本上化解掉捆绑手脚的“逆城市化”暗潮。事实证明，城市化能否顺利发展，关键取决于市场经济能否健康运行。

四、科学规划，城建有序

1953年和1958年制定的规划，限定杭州人口为60万、80万的中等城市规模，又误导为“休疗养城市”、“重工业为基础的综合性工业城市”， 1960年更宣称“不再搞城市规划”，使杭州长期缺乏科学规划的引导。

盼到动乱结束，1983年国务院召开全国城市工作会议，要求各地认真编制修订城市总体规划、近期和详细规划 。杭州经研究上报，国务院批复原则同意。1984年国务院办公厅和中共浙江省委相继下达有关实施规划的补充指示，指明要把杭州建设成为中国东南部的旅游中心和国际上第一流的风景旅游城市，区别于一般重工业为中心的工业城市，把发展旅游事业列为第一位的任务。要在保护和建设好现有西湖风景区的同时开发新的风景旅游点。应适当放宽人口控制规模，扩大城市用地范围。杭州不但是历史文化名城，还应当是现代科学文化名城，要积极从国外引进人才和资金，发展高校和研究单位。加快城市建设的步伐，注意吸收先进的建筑思想和技术，尽快改善城市形象。大中型工业项目宜安排于郊区和卫星城镇，有计划地把景区内工厂改建为旅游设施。允许农民按规划要求，在农民居住点内建造与周围景观协调的旅游建筑发展旅游业。这些指示对城市规划导向明确。这是杭州城市化重新启动的第一次契机。

杭州市委、市政府领会上级指示精神，按五优化原则有序开展城市建设：优化中心城市圈布局，合理分布产业和人口；优化城市用地结构，重点发展第三产业；优化城市生态环境，保持旅游名城特色；优化市域城镇体系，促进交通网络协调发展；优化城市基础设施，提高整体水平。大政方针确定後，着手一系列具体规划的制定。各种专项资料全都走在建设工作前面，力保有条不紊。同时使城市规划与管理旧城改造结合，建立一套完整的城市地产综合开发办法，为城市建设聚财集资，开拓筹措渠道。

城市化的启动，不仅表现在城市规模扩大、人口兴旺、非农比例增长，还表现在城市整体水平的提升：外观可见到的城市建设，改善了市容市貌，往日被人嘲讽的“破烂的杭州”明显地更换上新颜。内在的城市结构的变化更为重要，由于纠正了错误的定性，明确了发展方向，从而通过城市化推进市场化和国际化，使杭城恢复固有的个性特徵，并赋予前进的活力。由于市场的繁育，枯萎的第三产业迅速回春，生气勃发，商业、旅游业率先出手，互相促进。取缔过的茶馆又回来了；萎缩的游船业兴旺了；单调的饮食业丰富多彩了；旅馆入住率的提升，吸引星级宾馆不断兴建；长途贩运的合法化，促进流通体制的改革。正好1984年10月中共十二届三中全会作出《中共中央关于经济体制改革的决定》，杭州顺势推动城市经济体制改革进入全面开展阶段。在保持公有制为主体的前提下，鼓励发展个体经济等多种经济成份；建立生产资料市场、劳务市场、资金市场、科技市场、农贸市场、建筑市场，加强市场调节作用，推行资金、人才、物资、技术等全方位的横向联系。随着微观经济的搞活，建立起以经济杠杆协调会议为主要形式的宏观调控机制，为城市如何有效地开展分层次的宏观管理进行有益的探索。

城市化的受益者，首先是全市人民。生产门路多了，为就业广开渠道，使大批知识青年和下乡户落实政策回城的人有望找到出路。过去由于生产和消费不振，职工大多只有三五十元的月薪，形同半失业或低度就业，而今私营企业和乡镇企业遍地开花，可八仙过海，各显神通了。个体工商户更可各尽所能，合法盈利；连国营企业也推行以“包、保、核”为主要内容的经济责任制，贯彻按劳分配原则，多劳者可以多得，多贡献者允许“先富起来”。加以物价基本上保持稳定，物资充裕，商品越来越丰富，市场上应有尽有，取消掉限量供应的各种票证，日常生活温饱有馀，渐入佳境。杭州人“安居乐业”的最重要标志，是住房条件的改善。新中国成立後的“前30年”，全市老百姓基本上没有享受过迁入新房的乐趣，更难享有自主产权的自由，随着结婚和生儿育女人口自然增长，三代老小挤住一间房成为常见现象。为此杭州城建贯彻“居民以居为本”， 1979—1999年陆续新建居民住宅面积2266万平方米，使人均居住面积从4.15平方米扩大到10.1平方米；住宅质量也大为提高，供水、供电、供气和卫生设备基本配套，百姓得以告别挑水、倒马桶、生煤球炉的苦日子，这是最受人赞美的城建“惠政”。

城市化在对外开放方面的成就，从“入境旅游者人数”的激增，是最明显的标志。“文化大革命”10年，寸步不前，从1965年的入境旅游者12005人，降至1976年的10833人。“文化大革命”结束後，入境旅游者人数直线飙升，从1976年的10833人，累增至2000年的707100多人，计24年增长约70倍。

总之，城市规划科学合理，执行措施不断改进，保证杭州城市建设在“六五”至“九五”(1985—2000)稳步地推进了城市化，为下一阶段杭州的起飞奠定了基础。

五、理念创新，超越历史

21世纪，党中央提出“科学发展观”的新理念，正好世界环境发展大会发表《里约宣言》和《21世纪行动议程》，昭示世人“增长有极限”，不能只求经济增长，而不顾环境破坏，应共同关注社会的全面发展、综合发展和可持续发展。敏感的杭州人得此启迪，及时改变20世纪的城市发展老模式，遵循“以人为本”、“可持续发展”的新模式。自2001年起开始实施第10个五年计划和第十一个五年计划以来，虽还未满10年，城市已出现崭新面貌：突破旧城中心圈，沿江组团发展，注重环境和谐，保护历史文化，发展社会事业，建设花园城市，全面奔向小康，开始提高人民的生活品质。

机会来自2001年3月国务院批准杭州行政区划作较大调整，将萧山、馀杭两个县级市撤市改区并入杭州。两个市并入後，杭州市区的面积由683平方千米扩大为3068平方千米；人口由原先的179万增加一倍左右，达373万人。于是城市规模迅即扩大，在全国省会城市序次升至第五位。由于驰名海内外的跨湖桥文化遗址、良渚文化遗址等珍贵古迹，与径山、湘湖诸名胜划入市区，对提高城市品位和声誉大有帮助。加以增添14个镇、19个街道、260个社区，还有国家级萧山经济技术开发区和几个工业园区，连萧山国际机场一并划入杭州市区，使发展城市化、国际化、工业化、市场化、信息化可以力量集中，管理强化，城市的“规模化”有望实现。这是杭州城市化跨上新台阶的又一次契机。

2002年2月，中共杭州市第九次代表大会对扩展市区後的城市建设工作作出相应部署，同时提出塑造“精致和谐、大气开放”的杭州人文精神，强调在新世纪发展中杭州人要继承传统文化中精致和谐的人文特色，弘扬大气开放的时代精神，提升城市特有的品质，使之成为推动杭州发展的精神支撑，以激发人的潜能与创造活力。会上代表们纷纷表态，要对城市建设实施大思路、大手笔。

鉴于1984年批准施行的城市规划时限到2000年为止，正好迎着新世纪重订新计划。新世纪的城市总体规划分清时段，近期规划为2001—2005年、中期规划为2006—2010年、远期规划为2011—2020年、远景展望到2050年左右。城市发展目标定位：经过20年的努力，经济社会发展主要指标达到或接近发达国家水平。进一步发挥杭州在以上海为龙头的长三角地区重要中心城市的辐射带动作用和全省的政治、经济、文化中心作用，强化科技中心和中心城市的综合服务功能，力争把杭州建造成经济繁荣、科技发达、文化昌盛、环境优美、社会文明、生活富裕的现代化国际风景旅游城市。同时务必坚持科学发展观、构建和谐社会，以建设生活品质之城。

有了明确的方向，在正确理念和科学规划的指引下，杭州城市化发展进程中各种新思路、新手笔、新事物、新课题层出不穷。新课题中最大的难题莫过于跨江而治——钱塘江不同于上海的黄浦江，这里两岸开阔，波涛汹涌，城市中间受江流阻隔，分成两半，要融为一体，整合发展，谈何容易？

针对这一现实，杭州市委、市政府决定实施“城市东扩、旅游西进、沿江开发、跨江发展”的大战略，即在钱塘江上陆续架设一座座大铁桥，江底打通隧道，江的两岸兴建“外滩”式的滨江大道，形成以钱塘江为轴线 ，南北两侧滚动开发。这样的水文地理是把钱塘江变为杭州城市的“内河”。于是杭州的城市格局不再局限于西湖一隅，而是向东、向南大幅度延伸(向北向西也有所拓宽，规模略小于向东向南)，进入了一个以钱塘江两岸为发展中轴的新时期。人们称之为“钱塘江时代”。

其实，这个发展计划绝非“西湖时代”的终结。确切地说是原先“湖城合璧”为中心的“天堂”向四面扩展，并提升品位进入新阶段。如果说并入馀杭、萧山提供了向南向东的发展空间，下一步若获准并进富阳就又会有向西发展的大片空间。若广义而言，开拓“杭州都市经济圈”，仍将以杭州五水共导格局为核心组成“金砖四城”，西湖为杭州之魂，不会动摇。“西湖时代”的历史作用源远流长不会消亡。试看最近八个年头杭州连续8次推出“西湖综合保护”的新成果，已繁花似锦；其姐妹篇的西翼“西溪综合保护工程”的文章也越做越大。事实上西湖老城区并未扬弃，而是新老两城各具重心，双城一体，共同构成杭州雄伟的主城。然後以此杭州主城为核心，分头联系三个副城和七个组团，形成组团式的大都市格局。至此，杭州终于摆脱往年空间狭窄的困境，真正卸掉20世纪“中等城市”的帽子，迈向国际性现代大都市建设的进程。

大都市建设工程浩大(目前同时正在施工的在建工地就多达3276处)，为此采取统一规划的基础上分块实施，责任到人，条块结合。三个副城和七个组团分别由有关区委和专业部门切实负责，定时检查汇报，加强监督。市委、市政府集中力量首先建好主城。因主城区面积骤然由107.3平方千米骤增至576.91平方千米，建成面积由58.3平方千米增加到261.08平方千米；城市人口由97.3万人增至207.36万人；流动人口由17万人增至160多万人。从面积到人口实现历史跨越，不但建设项目甚多，连平时的管理和整治也任务繁重。试想，城市房屋、市政、公用、绿化、环卫、景观等基础设施增了几倍乃至几十倍。其中城区道路面积由374万平方米增加到4216万平方米；供水管道由877公里增加到3071公里；污水管道由29公里增至824公里；公共绿地面积由365万平方米增加到2862万平方米。举例来说，西湖、西溪、运河、钱塘江以及周边山岭涌现出大批景点，光是“西湖十景”就连续评选整修了三批“十景”；公共厕所也增加了十倍左右(267座增至1056座)；公交线路和公交车辆大量增加；大型的垃圾填埋场和垃圾焚烧厂的添建和改善设施，须满足城市生活垃圾的无害化处理……杭州城市设施和管理加紧从低水平进向现代化跨越。这主要依靠政府转变职能，完善民主决策，管理体制不断增强，创新机制提高效能，才能促使服务水平大幅提高。

老城区实施有特色的经济发展模式，湖滨商贸中心区在继承和发展商品流通业市场化机制的同时，引进国际名牌和先进经营理念，并在开发“特色街”和振兴“老字号”企业方面，成绩显著，达到市场空前繁荣。从而广聚人气市气，活力无穷。旧城改造贯彻了“综合保护”精神，深入到社区的庭院美化，小巷洁化，明显改善了市民居住环境和出行环境。2004—2007年杭州率先实施的“城市背街小巷改善工程”成为全国社区运行的成功典范，《人民日报》和中央电视台等重要媒体广泛报道，列为“杭州创造”。

现滨江的“新城”也已显示大气恢弘的轮廓。遵照规划的布局，集商贸、旅游、文化、金融、娱乐于一体，矗立起大片高层或超高层建筑，多彩多姿，雍容华贵。高低错落的多层园林式住宅群和多功能度假村，散布其间；配以街区，布局有致，与钱塘江自然环境相协调，体现人与自然的和谐，也显示区域位置的优越。“外滩”东接杭州经济技术开发区，西邻之江国家旅游度假区；隔江通过大桥、隧道与萧山经济开发区相呼应，江东发展潜力无穷，新兴的“大江东新城”规划是又一章大气开放的鸿篇，有空港、有海港、有工业园、有汽车产业集聚区，势将形成新经济增长极。

双城之间的沟通，交通先行，主干通道早已畅行无阻。环城高速长达123公里，把老城新城全部包容进环城公路圈内。四周分布支线，疏通过往行车。圈内正常行车不超过40分钟就可驶抵市区任意一地。钱塘江两岸更是江上众桥飞渡，江下隧道贯通，大江南北联成一体，保证有效地跨江开发，能动地发挥对市场外的交通大动脉作用。主城与卫星城也保持便捷的交通联系。

除了对主城作规模化设计、分步骤实施以外，周边卫星城的组团开发同步进行。卫星城各自具有就地生产生活的协调安排，以及商品流通的连锁经营和现代交通通讯网络，以削减主城区的向心交通负荷，并分担经济发展和吸纳新增人口的支撑，为整座城市的可持续发展提供可靠保障。

自从2001年起进行行政区划调整，城市规模扩大；2001—2005年顺利完成城市建设的近期规划；在科学发展观的思想指导下，正有效地实施2006—2010年的中期规划。据2008年底统计报告，杭州全市GDP达4781.16亿元，连续18年实现两位数增长，增速远快于全国和全省平均水平，按户籍人口计算，人均GDP为70832元，根据年平均汇率计算为10199美元，已达到中等发达城市水平，城市化由加速时期进向快速推进时期。其运作过程基本上采取城市化与市场化、工

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