作者：徐磊
出版社：重庆大学出版社
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重庆市农业保险发展模式与实施路径研究试读：
前言
本书是作者主持的重庆市教育委员会科学技术研究项目“重庆市农业保险发展模式与实施路径研究（KJ092901）”的研究成果。本书基于重庆作为“国家城乡统筹综合配套改革试验区”和国家农业保险试点城市这一特殊背景，从重庆地区农业保险的需求及供给现状的调查入手，探讨在该地区大力发展农业保险的必要性、可能性和可行性。通过分析国内外农业保险的实践和理论，构建一个适合重庆农村经济发展的农业保险模式及其实施途径，以期解决重庆农业保险相对于农业发展滞后的问题，从而为促进重庆社会主义新农村建设和城乡统筹的稳健实施作出一定的贡献。
农业保险市场供求失衡是我国各地区农业保险存在的一个普遍现象，重庆地区在近年来加大了对农业保险的投入，并分别在重庆主城和下辖区县进行试点。这些措施是否解决了重庆地区农业保险供给不足的状况，需要根据所获取的经验数据来分析和验证。同时，农业保险的双重正外部性决定了完全采用商业保险模式是不可行的，但完全由政府财政兜底开办农业保险公司，势必加重政府的财政负担，在农业保险商业性业务和政策性业务的交织中，如何构建一个适合重庆农业发展的模式，是研究的难点问题。为此，本书的作者利用闲暇时间，深入重庆的“田间地头”，对村镇农户进行田野调查，搜集第一手资料，对重庆地区农业保险的发展模式与实施路径进行研究和思考。
本书主要由项目主持人重庆工商大学派斯学院的徐磊和重庆工商大学融智学院的彭子洋两位老师编写完成，在研究及写作过程中受到了重庆大学法学院的周强博士，重庆工商大学财政金融学院的余涛老师的帮助，在此一并表示感谢。编 者2015年4月
绪言
我国是世界上最大的农业国，农业在国民经济中发挥着基础性作用。但是近年来，农民收入增长缓慢和城乡收入差距扩大已成为我国经济发展中迫切需要解决的问题。农民增收难是由许多因素造成的，其中很重要的原因之一，是与其他产业相比，农业是典型的“高风险、低收益”产业，农业生产在极大程度上依赖于自然条件，具有较强的季节性和周期性，因此成为受“天灾”影响最大的产业。根据联合国开发计划署的标准，我国也是世界上灾害频发、受灾面广、灾害损失较严重的国家之一。我国农业受灾面积占种植总面积的比重在30％以上，比发达国家高10％～20％，成灾面积占总面积的比例也一直在20％左右。根据《中国统计年鉴》的数据表明，近20年来，我国农作物年均受灾面积近4800万公顷，受灾率约为31.3％；平均每年成灾面积约达2500万公顷，成灾率约为52.7％。农业自然灾害造成的经济损失，从直接损失即实质损失来看，主要包括作物的毁灭、牲畜的死亡以及农房的倒塌等；从间接损失来看则主要包括三类：一是额外费用损失，包括救灾费用，农民因灾致死、致残或致病的相关费用支出，以及维持生活需要的基本开支等；二是收入损失，主要包括自然灾害带来的预期收入减少等；三是责任损失，主要包括因灾所致的无法履行合同的损失；等等。而我国对农业灾害的损失补偿水平较低，一直维持在2％～5％，农业保险作为一种主要的风险管理形式，可通过对农产品的必要扣除和再分配，实现农业风险的有效集中和分散，最终促进整个农业健康有序的发展。
农业保险的特殊性决定了各国在农业保险发展中都经历了一个艰难的发展过程。新中国成立以来，农业保险几经起落，发展至今经历了四个阶段：
第一阶段，政府包办试点阶段。1949年10月，中国人民保险公司成立后开办了牲畜保险，并试办了农作物保险；1950—1952年，共收取农业保险费4800亿元，赔款1800多亿元。后来，随着生产资料所有制改造的完成，1958年12月，国家宣布取消了保险业务。
第二阶段，政府主办阶段。1982年，国务院《关于国内保险业务恢复情况和今后发展意见的通知》提出逐步试办农业保险；1985年，中共中央、国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》指出，应积极兴办农村保险事业；1986年，中共中央、国务院在《关于一九八六年农村工作的部署》中再次指出，应积极发展农村各项保险事业；1989年，国务院办公厅《关于加强保险事业管理的通知》强调了农业保险的重要性；《中华人民共和国农业法》第三十一条规定：国家鼓励和扶持对农业保险事业的发展。
第三阶段，政府主导阶段。1992年开始，农业保险保费收入、保险险种和农险机构、从业人员，均在不断萎缩，保费收入由高峰期的14亿元下降到2.2亿元。为了切实加强保险工作，从2004年开始，中央每年都在“一号文件”里将农业保险作为“三农”工作的重要内容。保监会2004年工作安排中，把发展农业保险作为重中之重。2004年以来，吉林安华、上海安信、黑龙江阳光、四川安盟等专业农业保险公司在各级政府的支持下，在不同地域开展农业保险试点。2006年6月颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确提出，要积极稳妥推进试点，探索农业保险发展模式。此时，我国的农业保险开始向纵深发展。
第四阶段，政府引导阶段。2008年以来，随着各地农业保险由试点转向全面铺开，国家政策也发生明显转变，中发〔2009〕1号文件提出由政府主导转向政府引导，更是从农业保险的范围、模式、险种、补贴和巨灾风险分散机制等几个方面促进农业保险蓬勃发展。
从我国的农业保险发展历程不难看出，国家对“三农”问题的重视，对农民增收、缩小城乡收入差距和完善社会主义市场经济的迫切愿望。因此在社会主义新农村建设过程中，完善农村风险管理模式，利用WTO“绿箱”政策允许的农业保险保障农民收入的稳定，依靠市场调节手段理顺农村市场，促进社会和谐发展。然而农业保险具有双重正外部效应、产品是准公共物品、风险不易分散的特征，加之重庆地区自然灾害频繁，使得该地区出现了商业保险公司和政府负担沉重、保险产品种类稀缺、农业保险道德风险严重、农业保险保费高等诸多问题。本课题基于重庆作为“国家城乡统筹综合配套改革试验区”和国家农业保险试点城市这一特殊背景下，从重庆农村地区的实际出发，来探索一个适合重庆农村经济发展的农业保险模式及其实施途径，以期解决重庆农业保险相对于农业发展滞后的问题，从而为促进重庆社会主义新农村建设和城乡统筹的稳健实施作出一定的贡献。
本书从重庆地区农业保险的需求及供给现状的调查入手，探讨了在该地区大力发展农业保险的必要性、可能性和可行性，通过分析国内外农业保险的实践和理论，构建一个适合重庆农村经济发展的农业保险模式，并从以下几个方面进行探讨和研究：
第1章，导论部分，阐述本书选题的背景、缘由、理论和现实意义，以及研究的内容、结构和方法。
第2章，农业保险基础理论研究。着重研究农村经济发展中农业保险的定义、范畴、属性和功能，运用市场失灵理论、风险管理理论、金融排除理论等方面多角度、分类别地建立农业保险的研究框架。
第3章，农业保险发展的国际比较和启示。通过对在不同经济政治环境下，国际农业保险模式选择和实施经验的总结和借鉴，进行重庆地区开展农业保险的可能性及可行性研究。
第4章，我国各地农业保险推广的经验总结。主要探索了各地因地制宜的农业保险发展模式，找出农业保险发展存在的共性问题。
第5章，以重庆市农村地区为考察点，通过对该地区农户生产结构和规模、农户的收入状况、农业因灾损失状况、农业保险公司保费收入、保额大小和赔付状况、农业保险的有效需求状况满意程度及趋势、政府对农业的补贴结构和规模的考察，进行农业保险供需主体分类别、分层次的调查和研究。以该调查及研究成果为基础，深层次地剖析农业保险发展过程中存在的问题及成因，寻求对重庆地区农业保险供给乏力、农户对农业保险的潜在需求远小于实际需求等问题的解决办法。
第6章，通过对国内外农业保险模式的借鉴和重庆地区农业保险现状分析，针对重庆农业保险发展过程中存在的问题，探索适合该地区农村经济良性发展的农业保险模式。
第7章，针对重庆市自然灾害较为严重的现状，探讨了发展巨灾保险的模式选择问题。
第8章，农业保险要实现可持续发展，立法是前提，也是制约我国现阶段发展农业保险的一个重要因素，这章通过回顾我国农业保险立法历程，对农业保险立法保障提出了政策建议。第1章 导论1.1 选题背景、研究目的及问题的提出
中国是一个处于“经济转型”阶段的、具有典型“二元经济”特征的发展中“小农大国”，农村经济在国民经济中占有举足轻重的地位。而我们知道，现代市场经济是以金融为核心的经济，农村金融的发展水平决定和制约着农村经济的发展水平。在农村经济运行中，科学、合理的农村金融资源配置，一方面能够减少农业生产者的借贷成本，为其提供资金支持；另一方面能够分散存在于生产和经营过程中的自然风险和市场风险，以增进农村经济活动的可预见性，从而促进农业生产和农村经济发展。因此，农村金融业的健康成长对于改变中国农村经济的落后局面具有重要的战略意义。
改革开放以来，我国农村金融改革取得了一定的成果，但和农村经济发展所需的金融服务相比，仍然存在着巨大的差距。特别是农业保险具有双重正外部效应、产品是准公共物品、风险不易分散的特征，加之我国是世界上灾害频发、受灾面广、灾害损失较严重的国家之一，农业受灾面积占种植总面积的比重在30％以上，比发达国家高10％～20％，成灾面积占总面积的比例也一直在20％左右。根据《中国统计年鉴》的数据表明，近20年来，我国农作物年均受灾面积近4800万公顷，受灾率约为31.3％；平均每年成灾面积约达2500万公顷，成灾率约为52.7％。具体到重庆市，自然灾害频繁使得该地区出现了商业保险公司和政府负担沉重、保险产品种类稀缺、农业保险道德风险严重、农业保险保费高等诸多问题，导致农业保险“供需双冷”的尴尬局面。1.2 国内外农业保险理论与实践现状1.2.1 国外研究现状
理论上，研究农业保险的工具是决策论、市场失灵理论、国家干预理论和宏观调控理论。决策论侧重于从保险人、被保险人和政府对农业保险的偏好，研究农业保险市场特征，如农业保险需求与供给、合理的定价和转移方式等；市场失灵理论侧重于从农业保险市场机制，研究农业保险的制度保障和模式选择；国家干预理论和宏观调控理论侧重于通过农业保险对农民收入，研究农业保险的实施路径和政策保障。
国外学者关于农业保险的探讨主要有以下5个方面：（1）关于理论框架的研究
自1961年Karl H．Borch将J．Von Neu-mann和O．Morgenstern创立的期望效用理论引入保险经济学以来，保险各个领域研究都是在期望效用理论框架下进行的，即假设保险人和被保险人的保险偏好满足“独立性公理”，从而两者分别存在唯一效用函数或效用函数族。但是随着人们对“独立性公理”的质疑，保险和不确定决策理论在20世纪80年代得到了突飞猛进的发展，先后建立了对偶理论、预期效用理论和序数效用理论。决策理论的发展与完善是农业保险研究突破期望效用理论，充分体现农业保险特点。首先，一个重要阶段性成果来自于Wang，Young和Panjer（1997），它标志着在一个更为广泛的决策空间中讨论和研究保险问题的开始。此后，Denuit，Dhaene和Van Wouve（1999）和Luan（2001）将农业保险理论框架拓展到预期效用理论，得到了均值失真保险定价原则及其优良的精算性质和分保方式。（2）关于农业保险的补贴问题
美国学者Luz Maria Bassoco（1994）等人对农业保险的补贴问题进行了深入研究。Glauber and Collin（2001）证明，政府的“特别灾害计划”会影响农民参加农作物保险的积极性，农民参加农作物保险主要是为了得到政府客观的补贴所产生的预期利益而不是为了规避风险，因此政府的补贴还是会对农作物保险产生一定的影响。（3）关于农业保险市场失灵的研究
Goodwin and Smith（2001）测定了美国农民对农作物保险的需求弹性范围在－0.2～0.92，这些研究表明，农作物保险的保险费率昂贵但期望收益不高，引起农业保险的有效需求不足，进而造成农业保险的市场失灵。（4）关于农业保险中的逆选择和道德风险研究
Glauber and Collins（2001）则认为，强制投保会造成生产者福利的损失，因而是不受欢迎的。（5）关于具体作物、具体地区农业保险开展情况的研究
Kuminof（2000）对加利福尼亚的蔬菜保险进行研究；Filed，Misra and Ramirez（2001）研究了德克萨斯州的棉花保险；Miller，Kahl and Rathwell（2000）研究了乔治亚和南加利福尼亚州的桃树险；等等，这些都为农业保险的展业提供了重要的资料。另外，加拿大的一些学者探讨过农业保险对农民收入的保障作用，多集中在国家干预理论和宏观调控理论的研究方面。1.2.2 国内研究现状
从1935年开始，国内也开始对我国农业保险模式问题进行研究。王世颖（1935）提出，农业保险的组织形态主要分为私营组织与公营组织两大类。鉴于农业保险的巨灾性质，王世颖考虑了农业保险再保险的组织形态，将农业保险再保险组织也分为两种：其一是合作社私有的联合组织，例如，乡村单位的合作社组织区联合会，在区联合会上设置全国的联合会；其二是国家或者公共团体设立再保险组织。原保险者为地方的合作社，国家或公共团体直接经营再保险业务。在王世颖研究的基础上，黄公安（1937）认为，农业保险制度可以从法律、保险组织及保险组织机构三个方面进行分类。以后张少权（1937）、杨智（1941）、石桦（1945）等人作过相关探讨。
1982年以后，随着中国农业保险的再一次重新试办以及学术讨论的进一步开展，全国绝大部分省市都开展了农业保险的试验活动，从而涌现出大量学者对我国农业保险模式进行研究。他们主要是借鉴国外农业保险模式发展的经验，对我国农业保险模式发展提出了自己的建议。庹国柱、李军（1996），龙文军（2002），谢家智（2003），吴俊丽（2003），许桂红、陈珂（2003），孙蓉、朱梁（2004），黎已铭（2006）等学者主要借鉴美国、加拿大、日本、德国、法国、亚洲一些发展中国家的经验，对农业保险模式的选择作过深入的研究。其中，许桂红、陈珂（2003）认为，农业发展的模式问题可以从发达国家和发展中国家的角度来考虑。发达国家农业保险发展的历史尽管参差不齐，但它们的农业保险体系却有共同之处，比如各国都有经营农业保险的专业性的组织，保险承包的范围也都从单一风险过渡到了综合风险、保险费一般由农场主和政府共同承担等。
从目前的文献来看，关于我国农业保险发展的模式可以归纳为以下几个方面：“政府论”模式（刘芙、吕东韬，2003），即由政府出资设立政策性农业保险机构。“农业保险合作论”模式（许桂红、陈珂，2003），即建立农业保险合作社，该模式主张建立合作保险为主体的保险组织。“商业论”模式（许桂红、陈珂，2003），即以商业性保险为主、政策性保险为辅的多家办保险的模式。“区域论”模式（谢家智，2003），即我国农业保险的发展应实行“区域化”发展战略。“阶段论”发展模式（王和、皮立波，2004），即我国农业保险的发展应实施阶段性推进战略。此外，吴扬（2005）根据我国农业保险发展的区域特点，也划分了不同的地区性农业保险模式。
一些学者在借鉴国内外农业保险发展模式的基础上，对我国各省市的农业保险也进行了研究。聂荣、苏宇、王金玉（2006）结合辽宁省的自身特点，提出了辽宁省建立合作保险最为合适。丁凡云（2008）对四川、湖南的农业保险试点工作进行了研究，提出了一些有效措施推动试点工作的进行。尹海文（2008）从地方农业保险的角度考虑，分别对我国东、中、西各地区的农业保险进行探讨。刘家养（2008）提出目前我国农业保险的试点模式大体有5种：一是政策性公司经营模式；二是相互制公司模式；三是商业性公司代办模式；四是商业保险公司经营模式；五是外资公司经营模式。根据我国西部地区的特征，提出了西部农业保险的发展模式。
重庆市相关学者对农业保险也进行了相关研究。其中理论界以谢家智（2003）、毕茜（2004）、黎以铭（2004）、蒲成毅（2006）、温涛（2007）为主要代表，实务界则以卢生华（2006）等为代表。他们从不同层面对农业保险问题进行了研究，但真正深入对重庆市农业保险发展模式与实施路径进行研究的尚不多见，缺乏在重庆市辖区内进行的调查研究，更谈不上系统和规范。1.2.3 研究不足
总的来说，国内的研究相对国外起步较晚，且研究还存在以下一些不足：
①大量研究都是属于理论研究，实证研究较少。
②目前，多数学者对农业保险模式的研究主要针对全国进行的，而针对重庆市的农业保险模式所做的研究甚少。
③目前国内研究主要将农业保险作为一个整体研究，未能根据不同的保险标的物进行差异化的农业保险模式选择。1.3 研究意义
在重庆市开展农业保险为防范农业保险开辟新的途径，能有效地分散和转移农业保险，推动和完善我市保险制度和体制建设，有助于社会主义新农村的建设。因此，本研究具有重要的理论意义和实践意义。1.3.1 理论意义
①从理论上明确在我市开展农业保险的必要性、重要性和可行性，统一思想，达成共识。
②对农业保险品种设计、保费补贴和保险品种定价模型等进行探讨，对我市农业保险提供理论支持。
③积极探索我市农业保险制度模式，探讨符合我市具体情况且与世界接轨的农业保险体制。
④探讨我市农业保险风险分散管理体系及管理技术。在评价的基础上，制定相应的发展策略，并对农业保险风险分散管理技术精心有效的选择和应用。
⑤针对重庆市的农业保险模式选择进行研究，弥补了省级农业保险模式研究的不足，并为该领域深入研究提供了依据。1.3.2 实践意义
2008年8月底，我市农业保险试点工作正式启动。在试点初期进行农业保险模式的研究，对以后的试点工作有一定的指导意义。
①对于提高和稳定重庆市农民收入、稳定农村经济、减轻财政负担发挥着重要的作用。
②对农业保险模式进行研究和探索，便于建立和完善重庆市农业保险制度，进而提高重庆市农村金融服务的能力，从而更好地服务于“三农”，促进国民经济的协调均衡发展。
③通过对重庆市农业发展模式与实施路径研究，可以探索出减轻政府财政补贴压力的有效途径，充分发挥农业保险的“经济助动器”的作用。
④对推进重庆市农业保险政策和法律配套改革具有决策参考价值，同时对我国的中西部地区也有一定的借鉴意义。
⑤WTO框架下的农产品贸易协议将农业保险列为“绿箱”政策为各国广泛采用，农业保险的发展有利于我国农业保护与国际接轨，还可增强我国农业的国际竞争能力。1.4 研究方法、技术路线1.4.1 研究方法
在研究方法上沿着理论研究—实证研究—对策研究的思路展开，注重定性与定量相结合。
在规范理论研究上，运用比较研究和综合分析相结合的研究方式，对重庆市农业保险及国内研究进行有针对性的比较分析，构建一个符合重庆实际的农业保险模式。
在实证研究上，注重定性研究和定量分析相结合，将根据重庆市农业保险的实际情况，选择重庆市典型区、县（镇乡），开展实地考察和调研，通过多种分析方法归纳总结，得出农业保险模式不能适应重庆农村经济的进一步发展，并根据本地区农业保险中存在的问题提出相应的改革措施，以构建一个适合重庆农村经济发展的农业保险模式。
在对策研究上，通过理论与实际的结合，紧扣当前农业发展过程中的矛盾和问题，针对当前“保费过低，保险公司不愿开展；保费过高，农民承担不起”的发展困境，提出政策框架，为政府有关部门提供具有决策咨询参考的意见。1.4.2 技术路线
在技术路线上遵循研究方法的思路展开。
①规范研究—文献分析（国内外文献、比较分析）—学术研讨（国内学术会议、专题研讨会、专家咨询会）—理论框架构建，厘清变量关系，提出重庆市农业保险的基本模式。
②实证研究—（数据采集与分析、统计分析、模型分析、案例分析）。
A．调研地点选择：渝北、黔江、合川和忠县等四区县。
B．调研内容选择：农户生产结构和规模、农户的收入状况、农业因灾损失状况、农业保险公司保费收入、保额大小和赔付状况、农业保险的有效需求状况满意程度及趋势、政府对农业的补贴结构和规模、地方财政收支状况及结构、社会对农业捐赠规模、农业保险供给的机制与方式等。
③对策研究—政策建议—征询专家、政府官员意见—修改、完善。根据理论研究和实证研究的成果，提出更有效率的开展农业保险的政策建议。1.5 研究思路和逻辑结构1.5.1 本课题拟解决的关键问题
第一，重庆农业保险市场供求状况研究。农业保险市场供求失衡是我国各地区农业保险存在的一个普遍现象。重庆地区在近年加大了对农业保险的投入，并分别在渝北、黔江、合川和忠县等四区县进行试点，这些措施是否解决了重庆地区农业保险供给不足的状况，还需要根据所获取的经验数据来分析和验证。
第二，农业保险发展模式研究。农业保险的双重正外部性决定了完全采用商业保险模式是不可行的，但完全由政府财政兜底开办农业保险公司，势必加重政府的财政负担。在农业保险商业性业务和政策性业务的交织中，如何构建一个适合重庆农业发展的模式是研究的难点问题。
第三，农业保险法律保障。因农业保险具有高风险、高成本、高赔付的特征，从而导致市场经济中的商业保险公司势必提高保费费率，但过高的费率对于具有正外部效应的农业而言，完全由农户承担有失公平，因此需要政府支持。那么政府怎么支持、如何监管是本课题研究的一个问题。1.5.2 课题的逻辑结构图1.1 课题的逻辑结构第2章 农业保险的界定及其供求分析2.1 农业保险的界定、属性和功能2.1.1 农业保险的定义
在黄达、刘宏儒、张肖主编的《中国金融百科全书》（1990）一书中，农业保险被定义为：对种植业、养殖业、饲养业、捕捞业在生产、哺育、成长过程中因自然灾害或意外事故所致的经济损失提供经济保障的一种保险。在王兰等编著的《农业金融名词词语汇释》（1991）一书中，农业保险被定义为：在农村地区实行以参加保险者交付的保险费建立的保险基金，用以补偿参加者因自然灾害、意外事故或个人丧失劳动力及死亡所造成的经济损失的一种经济补偿。龙文军、胡海涛（2003）认为，农业保险是指在农业生产经营过程中，为有生命的动植物因自然灾害或意外事故所造成的经济利益损失提供经济保障的一种保险。龙春霞等（2003）使用的农业保险定义则为：保险人组织农业生产经营者进行风险损失分摊，建立保险基金，对被保险人在种植业、养殖业生产过程中因灾害事故所致损失给予保险责任范围内的经济补偿的一种方式。张跃华等（2007）指出，农业保险是一种分散农业生产自然灾害的风险分散机制。传统上认为农业保险主要包括种植业和养殖业保险（庹国柱、王国军，2002），即对种植业和养殖业生产过程中所遭遇的自然灾害进行风险分担的机制。概括来看，对于农业保险的定义主要有广义和狭义之分。狭义的农业保险特指针对农业（种植业、养殖业）生产的保险业务；而广义的农业保险则涵盖了农业产业的整个过程及相关财产和人员的保险（王小平，2004）。
由于对农业保险的定义观点各异，还引申出我国农业保险是大农险还是小农险的争议。主张大农险者认为农业保险应涉及农业的整个过程。这样既有利于充分利用保险资源，又有利于保险机构实现规模经营；但主张小农险者认为农业保险应仅限于种植业和养殖业。如放宽农业保险的范围，以其他险种的盈利来弥补农村种植、养殖业险种的损失会有失公允。因为农业保险享受国家的优惠政策，如果再与商业保险公司争夺盈利较大的其他农村险种显然有失公平，也会限制商业保险的发展。
综观国内外各种文献，认为对农业保险的界定应该回归其对农业风险管理的本质，就农业风险而言，通常分为两种类型（庹国柱，2009）：一类是自然灾害，指由气候变异、地壳运动等不可抗力等自然因素引起的较大程度上的灾害和损失。降水异常所致的水涝灾害、干旱、暴雨、冰雹等；温度异常引起的高温、寒潮；风力异常引起的台风、龙卷风等；属于地壳运动引起的自然灾害。另一类是意外事故，指由不可预料或非故意行为造成的损失。如畜禽因火灾、爆炸、侵袭、中毒等引起的伤害和死亡，以及农作物的灭失。主要包括：生物灾害（灾害、虫害、草害等）和社会风险（来自社会各方面的可能导致农业生产损失的不确定性事件）。
因此，农业保险可界定为由保险主体集合众多农业生产单位或个人，合理计收损失分摊金，建立共同基金，对农业生产过程中所遭受到的意外损失提供资金补偿。主要划分为种植业保险和养殖业保险两大类。种植业保险包括农作物保险（以林木以外的人工栽培的植物为标的物的保险，又可分为生长期农作物保险和收获期农作物保险）、林木保险（以各种用材林或经济林等为标的物的保险，包括森林保险、经济林保险和苗圃保险等）。养殖业保险可分牲畜保险（以役用畜、肉用畜、乳用畜或家畜家禽为保险标的的保险）、水产养殖保险（保险标的主要是以商品性生产的人工养鱼、养虾和育珠等水产养殖产品）、其他养殖保险（包括家畜家禽和水产养殖保险未能包括的养鹿、养豹、养狐等经济动物的保险和养蜂、养蚕保险）。2.1.2 农业保险的属性
理论界从不同的角度研究了农业保险的属性。李军（1996）提出，农业保险具有一定的排他性，同时又明显地具有公共性，应属于准公共物品。郭鸿飞（1996）提出农业保险是商业保险和社会保障两种性质的政策性保险。刘京生（2000）从商品性和非商品性的角度讨论了农业保险的属性，提出农业保险具有商品性和非商品性二重性的观点。庹国柱、王国军（2002）从公共物品和私人物品的角度讨论了农业保险的属性，提出农业保险既不是完全意义上的私人物品，也不是典型的公共物品，而是介于私人物品和公共物品之间的一种物品，但更多地趋近于准公共物品。陈璐（2004）从公共经济学的角度，提出农业保险属于混合产品中的第三种类型，是具有利益外溢特征的产品，且是正外部性的产品。虽然研究的角度不同，但共识是：农业保险具有一定的政策性，也具有一定的商业性。2.1.3 农业保险的功能定位
农业保险的功能定位直接影响着农业保险的发展方式和发展方向。目前主要有四种不同的观点：
第一种观点认为，农业保险的功能应定位于农业风险管理。保险最本质和最基本的功能就是分散风险。农业保险的发展离不开政府和其他产业的支持，但如把农业保险作为接受资助和扶持农业的手段，就会扭曲农业保险的功能，从而不利于农业保险的健康发展。更重要的是，我国作为一个发展中的农业大国，政府目前还没有能力像美国那样拿出巨额资金来资助农业保险的发展。因此，我国农业保险的功能应定位于风险管理，坚持市场导向的发展原则。
第二种观点认为，农业保险的功能应定位于收入转移。国外成功的经验表明，农业保险离不开政府的扶持，政府必须对农业保险给予补贴和各种优惠政策。因此，农业保险应是财政向农业部门转移支付的重要工具，坚持政府导向的发展原则。
第三种观点认为，农业保险的功能应定位于农业风险管理和收入转移。农业保险作为财政向农业部门转移支付的工具，完全采取政府导向会引起效率低下和加重财政负担。而农业保险作为农业风险管理的工具，完全采取市场导向又与农业保险的特殊性不符。到目前为止，还没有一个国家真正实现农业保险的商业化经营。因此，农业保险应兼具农业风险管理和收入转移的功能。
第四种观点认为，农业保险的功能应定位于社会管理。农业保险参与农业生产、防灾、销售等各环节的风险管理和灾害后的经济补偿管理，集中体现了保险业的社会管理功能。
根据默顿（Merton R C.，1996）的金融功能主义，可以说，农业保险的模式直接影响着农业保险的发展模式和发展方向。课题组结合我国实际和重庆市情，认为农业保险的功能应定位于农业风险管理和收入转移。但根据委托—代理模型，双目标激励有可能造成跛行体制，故如何界定政府与市场的边界，就成为一个关键问题。2.2 农业保险供求分析2.2.1 农业保险供给研究
影响农业保险供给的因素主要是系统性的农业风险和严重的信息不对称（曹前进，2005）。其中前者决定了农业保险供给的高补偿成本，后者造成了农业保险供给的高管理成本，两者共同作用导致了偏低的农业保险供给。1）农业风险特性与农业保险
农业保险承保的风险事件必须是相互独立的随机事件（即非系统性风险），才能通过各种组合加以分散。但农业风险是典型的系统性风险。Goodwin通过对Illinois，Indiana，Iowa三大州县域水平上玉米产量的检验，来评估产出空间相关性的范围。结果表明，系统风险是作物保险风险的显著特征。农业系统性风险破坏了保险人有效分散风险的能力，阻碍了保险通过单个风险的汇集来分散风险的基本职能，使保险人面临巨额亏损的经营风险（Goodwin，2001）。Miranda and Glauber对美国作物保险市场进行了实证分析，发现农业保险人所面临的风险是提供常规保险产品的保险人的10倍多（Miranda，Glauber，1997）。作物保险内在的如此高的系统风险导致了私人保险非常昂贵或者不提供。部分学者认为农业保险人的风险可以通过在国际再保险市场购买再保险而解决（Quiggin，1994）。虽然再保险人规模和多样化程度更高，但是大多数再保险人都面临与小保险人相同的结构性制约：再保险人必须准备巨额保险准备金以应付巨额损失，为了抵消资金的机会成本损失，再保险人通常要求更高的保费，这使得再保险非常昂贵。有足够的证据表明，国际保险和再保险产业不愿意或不能够为系统性风险提供保险（Miranda，Glauber，1997）。2）信息不对称与农业保险
历史上使用商业保险来承担农业保险多重险的试验都失败了，现在农业保险基本上是由政府直接或间接经营的。市场机制之所以在农业保险问题上失灵，主要是因为农业保险人和被保险人之间存在着严重的信息不对称，以及在信息不对称条件下引发的逆向选择和道德风险（Knight，1997）。（1）逆向选择与农业保险
部分学者从农民购买农业保险行为来确定逆向选择现象的存在。Goodwin检验了Iowa州玉米县域水平的数据，发现保险的需求弹性对高风险的县非常小，因此，确定了存在逆向选择。Just，Calvin and Quiggin使用全国的数据验证了美国作物保险市场的逆向选择问题。他们的研究结果表明，参与作物保险计划的农民趋向于具有较高的预期赔偿，因为较低预期赔偿的农户被屏蔽在外了（Just，R．E．1999）。Goodwin对Kansas州小麦农民的保险需求方程进行了估计，他发现风险较高的农场对保险费率变化缺乏弹性，也说明了逆向选择的存在。部分学者从保险条款（主要是保险费率）的角度来解释逆向选择现象的产生。由于保险费率的确定是基于一定的地理范围内的历史的平均值，因此，保险费率不可能精确地反映出针对个人农民的真实损失可能性。根据平均方法计算的保险费率导致了一个典型的逆向选择问题。Goodwin and Smith指出，有大量的证据表明保险市场上存在逆向选择。逆向选择是保险人没有能力去设置与风险水平相称的保险费（即合理的保险费率）的一个直接结果。（2）道德风险与农业保险
部分学者从农民在购买农业保险前后用农业生产投入行为（主要是肥料或农药）来确定道德风险现象的存在。Horowitiz，John and Lichtenberg对美国中部地区玉米生产者进行研究，发现保险对玉米生产者化学使用决策确实具有显著影响。那些没有购买保险的农民要比购买保险的农民每英亩（1英亩＝4048平方米）多使用19％的氮肥和21％的杀虫剂，同时，在更多的土地上使用除草剂和杀虫剂（7％和63％）（Horowitiz，John，1994）。Smith and Goodwin在Kansas州的实证研究也发现，被保险的农场比没有保险的农场平均少花费4.23美元／英亩的化肥和农药（Smith，Vincent H.，1996）。部分学者则研究得更为细致，他们认为不同的投入品具有不同的性质，化肥是风险增加型要素，这些要素的施用不仅增加产量均值，更增加了产量的波动性，而农药不能直接增加产量，它只有在发生病虫害的情况下才影响产量，增施农药应当降低减产概率，是风险减小型要素（Pope，1979；Lichtenberg，1986；Quiggin，1992）。因此，不同的投入品施用量与农业保险之间的关系应是不一致的。钟甫宁等人运用联立议程组对现行农业保险制度与农户农用化学要素施用行为之间的关系进行实证研究。结果表明，农药是风险降低性投入要素，而化肥、农膜是风险增加性要素。购买农业保险的农户将施用较少的农药，而使用较多的化肥与农膜（钟甫宁等，2006）。2.2.2 农业保险需求研究
虽然有不少的农民具有投保的愿望，但从总体上来看，对农业保险实际上还缺乏有效需求。Goodwin and Smith测定的美国农民对农作物保险需求弹性的范围是－0.2～0.92。一些学者对农业保险需求的影响因素进行了研究。他们认为，保险的期望收益是决定保险需求的重要因素。Just，Calvin and Quiggin使用全国性的农户水平上的关于玉米和大豆的截面数据，将农户参与美国多种作物保险（MPCI）的动机分解为风险厌恶动机（保险的传统理由）、补贴的动机（反映政府补贴）和不对称信息动机（反映农民的信息优势），并将后两个动机可以合并为一个期望收益动机。结果表明，农民参与农业保险主要是由于期望收益的动机，规避风险只是促使他们投保的一个次要原因（Just，Linda Calvin，John Quiggin，1999）。Glauber and Collins的研究也表明，农民参加农作物保险的动力，主要不是为了规避风险，而是为了参加保险可以得到政府可观的补贴所产生的预期收益（Glauber，2001）。Coble et al使用Kansas州麦农的面板数据并运用一个随机效应二元Probit模型来分析农业保险需求。实证研究结果表明，那些预期获得额度较小但概率较大的赔偿的生产者，比起那些获得赔偿的概率较小但额度较大的生产者来说，更愿意投保。部分学者认为，农户参与保险与农场的利润相关，利润的平均数和变化的方差是影响保险购买决策的重要因素（Hojjati，1988）。有些学者更加深入地进行研究，认为农业保险需求与影响利润的因素有关，如农场基本特征（面积、位置、受灾史等）、个人特征（年龄、财富、风险厌恶等）（Calvin，1990）。Goodwin发现农业保险需求与农场受灾史有关。他们通过对1985和1990年Iowa州玉米生产者的保险需求调查发现，由于土壤潮湿不足可能会造成来年干旱，因此先前年份的产量可能给农民传递关于期望产出信息。在明显的产量歉收之后，农民可能对保险计划更敏感。Serra，Goodwin and Featherstone发现农业保险与家庭财富有关。他们发现，随着农民财富水平的增加，其自保能力越来越强，风险规避程度逐渐减弱，因而购买农业保险的动机降低（Sem，2003）。Goodwin指出，有足够的证据表明，农民可能对风险并不是强烈厌恶，对保险并不具有一个非常高的支付意愿。
我国学者对农业保险需求也进行了深入的研究。一些学者认为，农民对农业保险的低需求主要受到支付能力和农业保险预期收益不高的约束（谢家智，1999；龙文军，2003）。然而张跃华等认为，农业保险需求低是与农民的风险偏好有关。对于中国的农民来讲，其对于风险的偏好在低收入时往往趋于风险中性，在没有补贴的情况下，不倾向于使用保险来分散农业生产中遭遇到的自然风险（张跃华，2005）。另一些学者对农民农业保险需求进行了实证研究。宁满秀等对新疆玛纳斯河流域部分团场和乡镇棉农的研究发现，棉户对农业保险的需求主要受农业生产风险的大小、专业生产程度、总耕地面积、户主务农时间长短、对农业保险重要性的认知度等因素的影响（宁满秀，2006）。陈妍等对武汉市和兴山县100个农户的调查资料进行实证分析，发现农户对农业保险的需求与农业经营规模、受教育和外界接触知识、风险认知程度成正相关（陈妍，2007）。2.2.3 农业保险供需对接策略研究
为了解决农业保险供需矛盾，一些学者对如何纠正农业保险市场失灵的策略进行了相关研究。1）政府补贴
庹国柱（2002）、龙文军（2003）、林宝清（2003）、张晓云（2004）、费友海（2005）、沈健蓉（2005）、田甜（2006）等学者指出，我国政府对农业保险的补贴对象是投保农业保险的农民和承办农业保险的保险公司，补贴应该从保费、经营管理费、税收优惠以及再保险支撑等四个方面入手。陈璐（2004）指出：政府补贴也可以根据需要选择向经营农业保险的商业保险公司提供生产补贴或向投保农户提供消费补贴，或者同时提供生产补贴和消费补贴。王海青（2005）认为，由于难以区分农业保险机构经营不善亏损和政策原因亏损的界限，对保险公司的经营管理费补贴很容易带来责任淡化、效率不高的问题，因此我国应主要采用保费补贴的方式。有学者指出虽然对农业保险是政策性保险已达成共识，但是需要对不同作物或者不同的养殖业进行区分，这样才能更好地理解政策性农业保险的性质，了解怎样的作物和灾害可以使用商业性质的保险进行运作，怎样的作物或者保障形式需要政策性的补贴才能够运行（庹国柱、朱俊生，2005；张跃华、顾海英、史清华，2006）。对保险公司经办政策性业务给予经营费用补贴，旨在鼓励保险公司积极开展农险业务和降低费率，业务费用补贴不宜采用财政补贴的直接方式，而是采取其他如税收优惠、以险养险等方式。由于采取补贴方法很容易带来效率不高的问题，邢鹂、黄昆（2007）认为，对保险公司应尽量通过再保险、保费补贴等方法来分担保险公司的经营风险，提高保险公司的收入，在采用这种补贴方式时，一定要合理定损和测定理赔水平，不宜采取财政“大兜底”的方式，保险公司必须承担自己的经营责任。2）农业保险巨灾风险分散制度
农业风险的高度相关性使得农业保险的经营始终面临巨灾风险，这是世界农业保险发展中的一个普遍规律。农业风险可能在一个较广泛的区域内都是系统性的，这被称为相关性风险（correlated risk），这就使得同一个地区的农户可能同时遭受不利的天气条件而带来损失。这种系统性风险的相关性削弱了保险公司在农户之间、作物之间、地区之间分散风险的能力。
保险分散风险的数理基础是大数法则，要求风险损失事件（随机事件）之间是相互独立的。如果农场（或农户）的风险损失事件相互之间是正相关，他们就属于同一个风险单位。大数法则的“数”，就是风险单位数，风险单位很大，要承保足够多的风险单位就不容易，这就使得农业风险难以在空间上得到分散（庹国柱，2002）。农业风险相关性的特点使得农业保险经营面临巨灾风险的困扰，这也是农业保险“供需双冷”一个很棘手的原因。因此，农业保险在发展中建立巨灾风险分散机制与制度，能更好地促进农业保险的发展。
根据庹国柱等（2010）的研究，处置农业保险巨灾风险的方法主要有8种，如表2.1所示。表2.1 处置农业保险巨灾风险的方法巨灾风险分散制度机 理通常的路径与方法1．更为精确的风险区划与在直接保险层面上通费率分区增加风险单位过大数法则实现风险2．强制参加分散3．提供保费补贴，通过利益诱导机制促进投保人参保1．由政府拨专项基金将再形成联合的巨额再保保险的责任交给中国再保险险基金，增强了整个组织再保险公司保险业应付农业巨灾2．成立专门的政策性农业风险的能力再保险公司1．建立全国范围内的农业建立专项基金，应对保险巨灾风险基金建立巨灾风险基金农业保险巨灾风险引2．规定巨灾风险事故发生发的超额赔款后巨灾风险基金不足赔偿时的融资方式巨灾风险分散制度机 理通常的路径与方法1．不事先建立巨灾准备基金对于巨灾发生后的超财政兜底、借款或担2．在巨灾发生后政策性保赔部分如何融资作出保险的准备金不足赔付时，由事先安排财政出资，或财政担保发行债券减额赔付机制能够自相互保险与合作保险建立相互保险与合作保险的动吸纳巨灾风险所造的巨灾吸纳机制减额赔付机制成的超赔损失指数保险合同在很大程度上避免传统农业培育条件，引入天气指数保指数化保险保险产品由于风险相险关性造成的巨灾损失通过发行金融工具，巨灾风险证券化将承保风险转移至资巨灾债券相对更具可行性本市场根据农业保险巨灾风发行常年的或定期定时的发行彩票险损失的规模，将损“农业保险巨灾风险”彩票失由全体彩民分担2.3 农业保险供求分析理论研究的启示及今后研究方向
国外学术界尤其是农业经济学领域的学者对农业保险的研究相当成熟。首先，研究理论体系日趋完善。在农业经济学领域，有关风险条件下的农场（户）决策行为的研究日臻完善和成熟，主要包括风险决策的预期效用理论以及生产者风险偏好的相关理论。其次，研究内容深入细致。由于国外尤其是发达国家的市场体系比较完善，各类统计资料比较齐全并具有较好的连续性，使得国外研究能够更容易、更准确地进行微观细致的分析。研究的内容涉及农业保险的供给、保险的需求和纠正农业保险市场失灵的策略；研究对象主要是农户和政府；研究时间有一年的也有跨多年的；第三，研究方法科学规范。国外学者采用统计学、概率论、运筹学和计量经济学等方法形成了相当完善的农业保险分析与决策模型方法，对农场（户）的保险决策行为进行了大量的实证分析。最后，研究成果应用性强。国外研究针对本国农业风险的具体实际问题，依据风险决策理论，采用科学规范的研究方法，研究成果表现出较强的针对性、科学性及较高的实际应用价值，不仅为农场（户）提供决策支持，同时还能为政府制定农业政策提供参考。
相比较而言，国内对于农业保险的研究尚存在许多不足。首先，在研究内容上，农业保险多以种植业保险为主，较少涉及养殖业保险。其实养殖业保险也非常重要。在种植业保险中，还应重点研究：不同农业保险条款下（不同保费补贴计划下）农户的保险需求，支付意愿，购买保险后的生产行为，农户的福利变化和整个社会的福利变化，等等。其次，在研究方法上，主要以纯理论化的规范分析为主，量化的、实证的研究很少。当然这与我国农业保险发展的现实情况有关。我国农业保险业务自1993年以来持续萎缩，这为数据收集带来了困难。但是从2004年开始，政府高度重视农业保险，分别在上海、黑龙江、吉林等地进行农业保险试点，这为农业保险的研究提供了新的契机。再次，研究对象主要以农业保险的需求方为主，对农业保险的供给方研究较少。如果不能保证农业保险的供给方提供保险产品，就根本不用谈农业保险需求。最后，对农业保险替代品的研究比较少。农业保险的替代品有硬件（如水利设施）和软件（如政府救济）之分，他们与农业保险相比，优势在哪，劣势在哪，只有通过比较，量化他们的优劣势，才能更好地提供农业保险产品。第3章 农业保险发展的国际比较和启示3.1 概述
从20世纪20年代开始，美国政府就开始关注农业保险。日本、法国、加拿大等国也陆续展开了农业保险。目前，世界上大多发达国家和发展中国家都已经开展了农业保险。在将近一个世纪的探索中，各个国家形成了各有特色的农业保险制度。本章将对主要发达国家和发展中国家的模式进行分析，从而探讨我国农业保险中可借鉴之处。3.1.1 发达国家的模式
美国、加拿大采取政府主导模式，主要特点是以国家专门保险机构主导和经营政策性农业保险。农作物保险公司的一部分资本股份由政府财政承担，同时，农作物保险公司的管理费用也由政府承担。另外，在税收方面，农作物保险公司的资本、存款、收入和财产也得到豁免。
日本采取了互助社模式。这是一种政策性很强的模式，国家通过立法，对特定的农作物和动物进行法定保险。民间保险合作社在政府专门机构的监督指导下进行直接经营，并且不以营利为目的。
西欧国家采取政府补贴，市场运行的模式。在该种模式下，全国没有统一的农业保险制度和体系，政府也没有专门的机构经营农业保险。市场化运作的保险公司和部分保险合作社经营农业保险，政府给予一些保费补贴。3.1.2 发展中国家的模式
泰国、印度、菲律宾等国家近年来也开始探索农业保险。这些国家基本采用政府或国家保险公司专门提供的模式。通常具有强制性，承保对象多为主要粮食作物，很少承保畜禽等。3.2 美国的农业保险模式
美国是世界上最大的粮食出口国，其出口量占到世界粮食总进口量的一半，可见其农业之发达。美国政府从20世纪20年代开始关注农业保险，经验比较丰富，制度也较健全。学者在农业保险问题上，也有较多讨论。对我国农业保险模式的选择，美国农业保险的成就有很高的借鉴价值。3.2.1 美国农业保险模式发展史
从“私营单轨制”—“国营单轨制”—“公私合营双轨制”—“政府扶持下的私营单轨制”，美国农业保险经历了这四大阶段。“私营单轨制”阶段要追溯到19世纪末期，一些商业私营公司涉足农业保险领域。1899年，美国明尼阿波利斯市的一家不动产收入保障公司根据当地农民需要，开办了多危险农作物保险。一年之后，该公司停办了此业务。1919年三家农业保险公司由于一场旱灾而承包失败，其原因在于承包面积过小，无法充分分散风险。之后，几家私营保险公司的尝试归于失败，此后基本没有商业性保险公司涉足农业保险。“国营单轨制”是在罗斯福政府研究农作物保险立法委员会的报告中逐渐形成的。国会颁布《联邦农作物保险法》，对开展农作物保险的目的、农作物保险的性质、开展方法、经办机构等都作了明确的规定。这一阶段，联邦农作物保险由国营的联邦农作物保险公司经营，险种是“农作物一切险”，对主要农作物可能发生的自然灾害和病虫害，给予相当于农作物生产价值的基本保障。美国政府承担农作物保费的附加费部分，纯保费部分由农场主承担，自愿参加。到1980年，投保农作物的面积仅占总播种面积的7％，同时由于大部分年份赔款超过了保费收入，政府补贴很大。“公私合营制”阶段是从1980年美国政府修订《联邦农作物保险法》开始的。政府利用经营管理费用补贴的方法，吸引私营保险公司经营农作物保险业务，FCIC和私营保险公司共同经营农业保险，并相互竞争。FCIC为私营保险公司的较大风险标的再保险。在这一阶段，美国农作物保险有了较大发展，农民的参保率达到22％。1994年国会颁布《农作物保险改革法》，规定与福利政策相联系的强制投保政策，并提高了保险费补贴，此后农作物的参保率迅速提高。1995年，投保农作物的承保面积占到可保面积的82％。同时，私人保险参与农作物保险的程度逐渐提高。不过，美国联邦农业保险公司的经营成本非常高，这一阶段的累积赔付率在200％以上。“私营单轨制”是从1996年开始的，FCIC逐渐退出农作物保险业务，由私营公司经营或代理。政府对其经营活动提供费用补贴、再保险支持和税赋优惠。在这种模式下，私营公司有效降低了道德风险和逆选择程度，提高了农业保险的经营效率，政府补贴和私营公司的险种创新提高了农业保险的吸引力和参与率。相对来说这种模式是美国农业保险制度中较为成功的。3.2.2 美国农业保险组织体系功能分析
美国联邦农作物保险的运作主要分四个层次：第一层为联邦农作物保险公司，第二层为有经营农险资格的私营保险公司，第三层为保险代理人和农险查勘核损人，第四层为与农险有关的其他机构。
联邦农作物保险公司也称风险管理局，其职责包括：负责全国性险种条款的制定、费率厘定；负责向私营农作物保险公司提供费用补贴，向农民提供保费补贴；负责与各私营保险公司协商，签订《标准再保险协议》，向私营再保险公司提供再保险支持；建立农作物保险数据库，并用于厘定费率；负责制定作物定损标准和通用定损标准；负责老险种的修改和新产品的开发，以及对私营保险公司开发新产品的初步审核；等等。
私营保险公司获得经营资格后，要开展农业保险经营活动（销售、签单及其他服务），具体实施政府的农作物保险计划，开发农作物保险新产品，自由确定自留保险责任额，同时公司需要向政府申请再保险，同时在再保险市场上进行再保险。
农作物保险代理人是销售农作物保险的，大部分为独立代理人，可为多家公司代理业务，也有保险公司自设的代理人。单独成段农险查勘核损人需经过风险管理局两年的培训，通过考核取得资格后才能工作，可为独立查勘核损人，也可为某一保险公司职员。
与农作物保险相关的机构，包括经济研究局，全国农作物保险服务中心，州立大学的农业推广中心等。它们为农作物保险制度的建立和农作物保险目前的运作，发挥了积极的作用。3.2.3 美国农业保险模式对我国的启示
第一，提高对农业保险的重视。美国数次修改农作物相关的法律，增加补贴，实施农业保护，以此来处理农业风险，稳定农村经济。全球普遍开始借鉴美国模式，建立农业保险制度。我国也应当充分利用农业保险支持农业发展，建立符合我国国情的农业保险制度，调整农业保护和支持政策，完善我国的农业保护体系。
第二，通过立法来发展农业保险。农业保险的系统性风险和信息不对称。双重外部性问题，使其仅仅依靠商业保险法律来规范农业保险是不够的。美国在发展农业保险时，就先行立法，再依法成立各层机构，此后对法律经过多次修改才日趋完善。而我国农业保险的试办和停办，始终处于无法可依的状态。我国应当加快对农业立法的重视，通过立法，促进农业保险的发展。
第三，确定政府参与农业保险的合理方式。美国农业保险四个阶段的区分既是由政府的参与程度来决定的。农业的基础地位，多功能性和高风险性，要求政府的参与，否则农业保险的保障水平过低。美国政府经过几个阶段的参与程度的不同，选择了政府退出直接业务的经营，同时对商业保险公司予以补贴。我国政府也应当探索合理的定位，在实践中确定政府的地位和作用。
第四，政府补贴的水平控制。美国农业保险由于边际成本过高而
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