作者：管跃庆
出版社：复旦大学出版社
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地方利益论试读：
内容提要
本书从经济利益的主体入手，分析社会主义市场经济条件下的地方经济利益。全书共分三篇：第一篇理论篇，主要是为所要做的分析提供理论基础准备；第二篇比较篇，主要是比较古今中外的中观利益——地方经济利益的理论研究与实践，吸收其经验、借鉴其教训；第三篇对策篇，主要是通过分析、研究、比较、借鉴，提出社会主义市场经济条件下实现地方经济利益的一些理论创新与对策。
总序言
2005年国家社会科学基金重大项目首次公开招标，我们经过申报、初审、复审，最终能够拿到《新时期我国社会利益关系的发展变化研究》（批准号：05＆ZD028）这一课题，心情自然是非常激动的。但高兴之余，也深感压力巨大。因为此次重大课题招标，国家社科基金办的目的在于要争取在理论和实践上都有所突破和创新，形成一批具有重大理论价值和实践意义的研究成果，并为党和国家的相关决策提供依据。要做到这一点，或者说距离这一目标，我们感到要完成的任务还是非常艰巨的。不过，压力同时也是动力，正是期待理论与实践上的突破与创新，我们将投入大量的时间和精力于本课题的研究工作。同时我们也可以说是有备而来。长期以来，我们已经就利益关系理论与实践问题展开了一系列的研究，这给本课题的研究工作打下了很好的基础。
大概从1994年起，复旦大学经济学院的部分中青年学者，主要是一些博士生和硕士生开始思考一个问题：经济学的核心是什么？这么一个似乎不成问题的问题，一讨论却成了谁也很难说清楚的难题，开始时众说纷纭，不一而衷。后来，我们有目的地重点阅读了一些有代表性的经济学名著，包括马克思主义经济学和西方经济学的著作，对经济利益的探索和研究产生了浓厚的兴趣，深感这是一个尚待进一步开拓的领域，方兴未艾。
于是，我们开始有步骤地展开对利益理论和实践的研究，主要从两方面进行：一方面自选课题；另一方面努力申请国家和省部级社会科学课题。
在我们对利益及利益关系问题展开研究的过程中，我们也取得了一些成果。我们主要是完成了一套“经济利益理论和实践丛书”，包括：经济利益关系通论、综合经济利益论、开放利益论、机会利益论、风险利益论、分享利益论、创新利益论、保险利益论等，已由复旦大学出版社陆续出版。另外，还有由中国金融出版社、中国经济出版社、上海人民出版社等陆续出版的共享利益论、未来利益论、固定资产投资利益论、交易利益论、保障利益论、农民利益论等，另有论文几十篇，有的被《新华文摘》等转载，有的已获奖。《新时期我国社会利益关系的发展变化研究》这个课题是我们研究经济利益问题的拓宽。原来我们主要研究经济利益的理论与实践问题，已经取得的科研成果基本上也是围绕经济利益及经济利益关系问题展开。这个课题涉及的内容包括经济发展、体制改革、收入分配、阶层变化、“三农”问题等经济学、政治学、社会学、统计学等领域，而且在文献和数据收集方面遇到不少困难。因此，这个成果我们自己也感到不甚满意，尚待进一步的研究和探索。但是，我们还是有一些心得体会写出来供批评指正。
在我们前期研究的过程中，我们初步取得了共识：经济学的核心是经济利益，经济学是研究生产、交换、分配和消费过程中经济利益问题的科学，其基本见解如下：（1）一切经济学的核心是经济利益。无论是马克思主义经济学（或无产阶级经济学）还是西方经济学（或资产阶级经济学），虽然各种说法不同，实质上都是以经济利益为核心的。马克思主义经济学公开声明是为无产阶级（大多数人）的利益服务的，是以谋求无产阶级利益为目的的经济理论体系。西方经济学的核心虽有多种说法，但是，实质上是以谋求资产阶级（即少数人）利益为目的的经济理论体系。康芒斯说过，自从经济学的研究开始和哲学、神学或者自然科学分开，研究者采取的观点决定于当时认为最为突出的冲突以及研究者对冲突的各种利益的表态。（2）一切经济活动的核心是经济利益，经济活动包括生产、流通、分配和消费。人们从事生产，实际上是创造经济利益；流通实际上是交换经济利益；分配实际上是分享经济利益；消费实际上是实现经济利益。人们从事各种经济活动，实际上都是企图以最少的耗费，取得最大的经济利益。（3）一切经济关系的核心是经济利益。在各种社会关系中，首要的就是利益关系，各种经济关系实质上就是经济利益关系。例如，现实中的国家、企业和个人之间的关系，实际上就是三者的经济利益关系，国家与国家之间的关系核心也是利益关系。
在对利益关系问题展开深入研究的过程中，我们对此有了更进一步的认识：（1）一切社会活动的中心是利益。当今世界，社会活动充满着矛盾。处于不同群体、集团、阶层、阶级、民族和国家中的人们，具有不同的利益目标和利益诉求。人们产生从事经济、政治、文化活动的动机无不出于对利益的追求。没有利益，人们从事社会活动就丧失了目标，社会主义社会也概莫能外。（2）一切社会关系的核心是利益关系（广义利益关系）。人的本质在其现实性上是一切社会关系的总和。个人与社会互为前提，互为条件。社会的发展只能以每个人的利益为目标，以大多数人的利益为标准。个人的利益只有立足于有利于社会、民族、国家和人类的利益，只有合乎历史发展的总趋势和最广大人民的利益才能获得坚实的基础和保障。因此，处理一切社会关系，必须把握其核心，即利益关系。（3）一切社会科学的核心归根到底是利益关系问题。不同的社会科学学科和不同的学者，对于同一社会问题往往有不同的甚而相反的解释，并得出不尽一致的思想结论和主张。根本原因在于社会科学学科和社会科学学者在研究、解释和试图解决问题时，往往自觉或不自觉地站在特定利益群体的立场上，代表和维护特定群体的权益，接受反映特定利益群体的意识形态，采取符合特定利益群体的价值判断。这也就决定了社会科学在性质上必然不同于没有社会性和人文性的自然科学，换句话说，一切社会科学的核心归根到底是利益关系问题。
对上述认识我们将进行更深入的研究，也欢迎国内外同行专家给予批评指正。
本课题的中心是以经济利益关系为主体的社会利益关系。包括经济、政治、文化利益关系，以经济利益关系为核心，兼顾其他利益关系。在这种社会利益关系体系中，首要的、核心的就是经济利益关系；政治利益关系的稳定及均衡，是我们国家保障政治稳定的基础；文化利益是一个具有丰富内涵的概念，它是人们对于文化需求、文化生活条件、文化劳动权益的概括反映。社会利益是具体的、历史的。我们现实生活中所实现的社会利益，仍然存在着不够充分或不够协调的问题。构建社会主义和谐社会，对于协调人们之间的社会利益关系提出了新的、更高的要求。
过去我们侧重于对经济利益及经济利益关系问题展开研究，现在，我们的研究要以经济利益关系为中心，同时也要研究政治利益关系、文化利益关系等利益关系。课题组的成员主要也是从事经济学教学和科研工作的，这是一个缺陷。为了解决这一问题，我们一方面增加了社会学、政治学领域的专家学者，以充实科研队伍，加强课题组政治学及社会学学科的研究力量；另外一个方面，我们还采取多种形式积极学习社会学、政治学等学科的知识，希望能够在一定程度上弥补不足之处。尽管如此，在我们的研究过程之中，偏差存在的可能性还是有的，这也是不可避免的。对此，我们期望通过我们的努力尽量减少偏差，尽可能比较客观地揭示出社会利益关系的现状和发展变化的规律性。
本课题的研究对象是新时期我国社会利益关系。它同时也包含着非常丰富的内容。经过组织专家学者和课题组主要成员的研讨，本课题的阶段性成果和最终成果将由两部分组成：一是一套关于各种社会利益关系研究的系列丛书；二是一份关于新时期我国社会利益关系发展变化的总报告。阶段性成果系列是有体系的，基本上可分为整体利益关系、局部利益关系、个别利益关系及对外利益关系等不同的系列，但阶段性成果的出版是不分先后的。从目前的情况来看，有些研究成果已是半成品，但尚未成形，还需要加入大量新的内容；有些研究成果是前期的科研成果，或者是已初步完成的科研课题或博士学位论文，因材料的核实、数据的更新以及出版经费等原因等待出版。当然，在研究的过程中我们还会结合研究工作的进展尽可能公开发表一些阶段性学术论文。先发表的阶段性成果是为了抛砖引玉，以便在总报告中更好地修改和补充。
作为国家社科基金的重大招标课题，本项目的研究工作应在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想的指导下，贯彻和落实科学发展观，争取在理论和实践上都有所突破和创新，形成一批具有重大理论价值和实践意义的研究成果，为党和国家的相关决策提供依据。但是，真正要实现创新是非常难的。随着中国社会主义建设实践的不断丰富和深化，马克思主义理论也需要不断地创新与发展。创新是艰难的，但不能没有创新。因此，不能轻易讲创新，在利益理论问题研究中更是这样。如果我们能对利益的概念、衡量指标体系、利益关系发展变化的规律等方面有些新的提法就已经很不错了。
研究利益及其关系，具有重大的理论意义，它可以从一个新的视野研究马克思主义理论，拓展社会利益研究的范围，完善和深化社会科学学科建设。系统研究和正确处理新时期利益关系对构建中国社会主义和谐社会、增强中国共产党的执政能力都具有重要的现实意义。这本身就是一个理论意义和实践性都非常强的课题。
课题的研究工作首先必须收集大量的文献资料，并采集和加工大量的数据。科学的研究成果，离不开丰富、翔实的资料与数据。但是，在前期研究的过程中，数据的收集恰恰成了我们所必须解决的一个难题。因为我们所能取得和运用的数据大多数都是二手资料和数据，尽管这些数据和资料也具有可信度和权威性，但如果能够取得第一手的数据，就更有利于帮助我们揭示我国社会利益关系变化的规律性。对此，我们只能在现有的基础上加以利用，但我们力争有实际调查，以社会调查的实证数据作为基础进行规范分析和数理分析，以探索利益关系变动的规律性。此外，尽管课题研究过程中所使用的数据不可能全部是最新的，但我们尽可能地使用最新的数据。
能够取得这一阶段性的研究成果，离不开方方面面给予的支持和帮助。在此，对所有给予我们的研究工作以支持和帮助的部门、同志表示深深的谢意。本课题的研究工作引用了大量的数据，参考了大量的文献，非常感谢这些数据和文献的工作者的辛勤劳动。对此，我们尽可能在引文中加以注明，但如果确有遗漏，敬请批评和谅解。复旦大学出版社经管分社社长徐惠平同志等对本书的出版付出了辛勤的劳动，在此一并表示谢意。《新时期我国社会利益关系的发展变化研究》课题组首席专家洪远朋2006年6月
导论
改革开放以来，我国从计划经济向市场经济迅速转轨。为改变中国经济落后的局面，充分发挥地方政府的积极性，中央在中央与地方的制度安排上做出了一系列的调适与改革：包产到户首先开启了地区制度竞争，地方财政包干则为地方政府引入了经济激励制度，开放和特区则让人们见识到了招商引资进而快速发展区域经济的威力，特别是1994年的分税制改革使得中国形成了一种经济上地方极为分权的格局，各地政府在经济发展上取得了相当大的自主权，取得了十分明显的效果。然而，由于内需不振，在中国经济增长主要依靠投资和出口支撑的大环境下，地方政府的行为往往仅有益于本地和眼前而非整体和长远。恶性竞争在很大程度上造成了银根宽松、信贷增长过快、外贸和国际收支严重失衡以及固定资产投资增长率越压越猛等问题，以下案例足以说明地方与中央的过度博弈造成了严重的后果。
案例：广西南丹县“7·17”矿难。2001年7月17日，广西南丹县拉甲坡矿发生了全国闻名的“7·17”由于非法盗采国有矿产资源引发的特大透水事故，事故造成80多名矿工死亡，一名矿工失踪。事故发生后，当地政府与矿老板共同封锁事故消息，后由于新闻媒体的介入，在中央调查组的调查之下，事故真相才得以大白天下。事故发生后，为什么地方政府会与矿老板共同封锁消息？究其原因，主要是地方利益过于膨胀的因素所致。南丹县素有“有色金属之乡”的美称，特别是南丹大厂矿区的100号矿是世界罕见的多金属大型特富矿体，矿藏储量达1074万吨，经济价值超过200亿元，设计服务年限可以达到30年以上。在当地政府“以矿富县”战略思想指导下，南丹矿业得到了跨越式发展，形成了国有、集体、私营多种经济成分并存的局面。由于利益驱动，为避开国家有关矿业开采的明文规定，当地政府与各利益主体开创了“探采”开矿模式，对国有矿山进行了非法盗采。100号矿体除法定开采权人广西高峰公司外，有59家民窿打入进行非法盗采，山体内矿井遍布、巷道交错，爆破声此起彼伏，废水废料乱排乱放，安全事故防不胜防。“7·17”矿难是地方政府利益驱动导致地方政府行为错位、缺位，国有、集体、私营各种利益关系调适不当、管理混乱的必然结果。
案例2：江苏“铁本事件”。江苏铁本钢铁有限公司在2002年初筹划设计能力为840万吨，概算投资105.9亿人民币，占地面积达到6541亩。按照常规，筹建这样大型规模的项目必须报国家发改委审批。为了绕过中央政府审批这个门槛，铁本公司的法人代表先后成立了7家合资企业，把项目拆为22个项目在地方报批。在这个项目的审批、立项过程中，常州国家高新技术管委会、江苏省发展计划委员会、扬州市发展计划与经济贸易局、江苏省国土资源厅，打着发展地方经济的旗号，给项目顺利审批大开方便之门。中国银行常州分行等6家金融机构对铁本公司及其关联企业合计授信余额折合人民币43.39亿元，其中25.6亿元的银行贷款已实际投入到项目中去。2004年4月，国家有关部门对铁本违规项目叫停，江苏铁本钢铁项目成为中央宏观调控第一个“祭旗首级”。众所周知，早在2004年初，国家发改委就宣布对钢铁、电解铝、水泥三大行业实施宏观调控，随后国务院又发出通知，决定提高钢铁、电解铝、水泥和房地产开发固定资产项目资本金的比例，钢铁由原来的25%提高到40%以上。在“铁本事件”中，中央政府的宏观调控能力在现实中遭遇到了极大的挑战。
案例3：内蒙古“新丰电厂”事件。新丰电厂违规案发，源于2005年7月8日的一场事故。这次事故导致6人死亡，8人受伤。事故发生后，中央调查组进驻事故现场。随着调查的深入，该项目的细节开始被外界所掌握：这个建设规模为2台30万千瓦燃煤机组，工程总投资28.88亿元的庞大项目居然是一个违规项目——新丰电厂的建设一直没有获得国家发改委的核准。2003年中国开始发生了渐次严重的电荒，据统计，2004年，国家电网公司系统拉闸限电的省市达26个，内蒙古也出现近20年来最为严重的缺电局面。最直接后果是，2005年内蒙古全区缺装机容量550万千瓦，2005—2007年全区年缺电均在400万千瓦以上。内蒙古地方政府以内蒙古为经济欠发达地区，需要大量的投资带动经济发展，无论是吸引外资还是拉动区域内消费，电力缺口都必须得到极大改善为由，在2002—2005年，内蒙古电源项目新增134个，总投资达4000多亿元，装机总量在8434.5万千瓦。如果加上已具备的1435.726万千瓦时的装机容量，最晚到2009年，内蒙古的装机总量将达到近亿千瓦。2006年8月16日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，对内蒙古新丰电厂项目违规建设和发生的重大施工事故做出严肃处理，责成对项目违规建设负有领导责任的内蒙古自治区人民政府主席杨晶，副主席岳福洪、赵双连向国务院做出书面检查。内蒙古自治区人民政府对国家电力体制改革和宏观调控的决策执行不力，全区违规建设电站规模高达860万千瓦，问题十分严重。会议决定，对内蒙古自治区人民政府予以通报批评，所有违规电站项目一律停止建设，认真进行整顿。此前，中国罕有省级政府因执行中央政令不力而被通报批评的情形。但在中央政府对新丰电厂做出处理以前，当地政府部门官员普遍认为，国家鼓励西部地区大力发展能源、矿业、旅游、特色农牧业等产业，支持西部地区实现资源优势向产业优势和经济优势的转化，内蒙古发展“整体方向是对的，可能在具体实施中与中央的政策有所偏差”。
另据国家有关权威机构公布的数据：2006年上半年，金融机构人民币贷款余额21.5万亿元，同比增长15.2%，比上年同期高2个百分点，1—6月，人民币贷款累计增加2.18万亿元，同比多增7233亿元，人民币中长期贷款增加10159亿元，多增3835亿元，其中基建贷款增加5043亿元，多增1562亿元；我国进出口贸易总额7957亿美元，同比增长23.4%，增速比去年同期加快0.2个百分点，其中，出口4286亿美元，增长25.2%，回落7.5个百分点，进口3671亿美元，增长21.3%，上升7.3个百分点。进出口相抵，贸易顺差614亿美元，同比增长54.9%；中国城镇固定资产投资增长31.3%，同比加快4.2个百分点，受投资强劲、贸易顺差增大等因素的影响，中国经济增长率达到10.9%，创下十年来新高。
以上案例和数据非常值得我们深思。对于中央政府从全国一盘棋为指导思想制定的有关经济政策，地方政府为什么会执行不力，甚至阳奉阴违呢？究其根本原因，我们认为主要是地方利益过分膨胀的因素所致。在改革开放前，我国实行的是高度集中的计划经济体制、相对单一的所有制模式，并推行事实上的平均主义、大锅饭的分配制度，意识形态方面受“极左”思想控制，强调在社会主义中国，人民的利益高度一致，中央政府是其独一无二的、不可替代的利益主体，强调个人利益服从集体利益，局部利益服从全局利益。改革开放以后，我国从计划经济向市场经济转轨，中国社会也从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型。在社会转型过程中，由于市场经济和社会结构分化两个因素的双重作用，整个社会利益结构发生了分化与重组，原有的社会利益格局被打破，新的利益群体和利益阶层逐步形成。特别是1994年“分灶吃饭”的财税体制改革后，地方政府作为中观主体，具有了相对独立的经济利益。地方利益的受益主体又相当程度地落在了地方政府机构本身和政府工作人员，在中国目前的经济体制下，财政“分灶吃饭”，地方政府财力的好坏，影响当地党政官员的“政绩”，直接决定当地干部的收入水平。在这种经济体制下，为追求当地经济的发展，对中央政府出台的一些与地方利益相冲突的经济政策，地方政府或是阳奉阴违，或是公然抗命。另外，1994年财税体制改革后，虽几次调整中央与地方财力的分配，但中央财政占全国财政的收入比例不高，与西方发达国家的比例存在较大差距，在一定程度上削弱了国家政策的控制力。
对于经济利益的研究，经济学家从宏观上及微观的角度都已有了比较深入的研究，并取得了很多成果，但从中观的角度来研究经济利益相对较少。亚当·斯密的个人利益论、萨伊的利益调和论、李斯特的国家利益论、麦克库洛赫的公共利益论、马歇尔的微观利益论、凯恩斯的宏观利益论，直至萨缪尔森的混合利益论，研究的对象都偏重于宏观利益主体或微观利益主体。他们从研究微观经济活动出发，分析经济活动的主体——个人和企业的不同理性追求，在个人追求效用最大化、企业追求利润最大化的假定下，研究不同的市场结构条件下，通过何种机制，能够使人们在追求自身利益目标的时候，达到整个社会利益的增进，并最终实现国家的经济利益。他们强调的是个人利益与社会利益相协调，而较少涉及中观层次的利益理论研究。即使是大卫·李嘉图的阶级利益论及康芒斯的协调利益论研究了阶级利益及如何协调的问题，涉及中观利益层面，但其理论出发点仍然是从微[1]观经济学及宏观经济学着手的。在我国社会主义实践的前期，因受苏联理论的影响，也因中国数千年集权体制的影响，过分强调宏观利益，忽视中观利益，即存在以中央利益、整体利益、全局利益替代地方利益、集体利益及局部利益，致使宏观经济利益主体错位，中观经济利益主体虚位。不论是宏观经济利益主体错位致使中观经济利益主体虚位，还是中观经济利益主体错位导致宏观经济利益主体虚位，这都会挫伤国家或地方的主观积极性，进而损害国家整体利益，抑制整体经济的发展速度。
笔者在地方从事经济工作已有二十年多的实践，中央与地方的利益关系、地方与企业和个人的利益关系，始终在“收权”与“放权”中绕圈圈的现象中微调，“一统即死”、“一放即乱”的问题一直不能解决，这种状况使笔者倍感困惑。能否在理论上、制度上从中观经济利益的角度入手，寻找出一个合适的解决方法，并逐渐构建一个地方利益理论框架，一直是笔者思索的问题，也是我研究地方利益的动因。
一、本书的研究对象和范围
1.对象和范围
本书的主题是地方利益论，它表明要研究的对象是地方利益，属中观经济学范畴。同时它还界定了笔者所要研究的地方经济利益仅属中观利益范畴的一个局部，但是很重要的部分。本书所讨论的主要侧重于中观经济利益，而较少涉及中观政治利益、中观文化利益等其他范畴。本书所指的地方是局限于一国疆域内，相对于中央和企业、居民的经济利益主体，具有经济行政区的特征。在此中央对应的是宏观经济利益的主体，地方对应的是中观经济利益的主体，而企业、居民对应的是微观经济利益的主体。在书中出现的地方利益一词如未作特别交代，则是指地方经济利益。
2.几个概念
首先是利益。利益这个概念，似乎可以意会而难以言传。要给利益下个确切的定义确实是个困难的事情。我比较赞同的利益定义是：“利益是人们能满足自身需要的物质财富和精神财富之和，以及其他[2]需要的满足。”利益是个很广泛的概念，它包括政治利益、经济利益、文化利益等等，本书所讨论的利益，如无特指应为经济利益。
其次是经济利益。简单地说，经济利益就是人们在生产、流通、分配、消费活动中获得的能满足自身需要的物质财富和精神财富之和，以及其他需要的满足。生产过程创造利益，流通过程交换利益，分配过程分享利益，消费过程实现利益。
第三是中观利益。我们套用利益与经济利益的定义便可以定义中观利益为：中观利益是以中观范畴的部门、行业、地方、阶层、阶级、民族等作为经济利益主体为研究对象，是这些利益主体在生产、流通、分配、消费活动中获得的能满足自身需要的物质财富和精神财富之和，以及其他需要的满足。
第四是地方经济利益。它只是中观利益的一部分，并且是中观利益很重要也可以说是核心部分。其定义为：以地方作为经济利益主体，其在生产、流通、分配、消费活动中获得的能满足自身需要的物质财富和精神财富之和，以及其他需要的满足。值得强调的是，本书的地方严格地对应着中央、企业、居民，是连接宏观与微观的桥梁与过渡，具有经济行政区的特性。
二、本书的结构、主要内容和基本观点
本书主要是从经济利益的主体入手，分析社会主义市场经济条件下的地方经济利益。全书分三篇，首先是理论篇，它为所要做的分析提供理论基础准备；第二是比较篇，主要是比较古今中外的中观利益—地方经济利益的理论研究与实践，吸收其经验、借鉴其教训；第三是对策篇，主要是通过分析、研究、比较、借鉴，提出社会主义市场经济条件下实现地方经济利益的一些理论创新与对策。
理论篇由第一章地方利益的基本概念、第二章地方利益的理论渊源、第三章地方利益的主要理论关系共三章组成。
第一章为界定地方经济利益范畴，给出地方经济利益的概念，首先引用了一组概念：包括需要、利益、个人利益、社会利益、区域、经济区域、行政区域、地方。然后给地方经济利益下了定义；接着分析了地方经济利益的性质、存在的原因以及社会主义市场经济体制下地方经济利益的本质与特点。本章的主线是围绕利益的主体展开的。
第二章为了给地方利益问题的研究寻求理论参考，更好地构建地方经济利益理论的框架，分析了中外一些典型的地方经济、区域经济和利益学说，尤其是马克思主义的有关地方利益的理论，给全书的写作提供了基本的立场、观点、方法。马克思关于地方利益的理论包括劳动力地域分工、地区差异客观存在（因而地方利益差异存在）、国家制度的确立要充分考虑发挥地方作用，要认可地方利益的实现对整体利益的正相关作用等。列宁关于要注重调整国家、地方、集体、企业和个人利益关系的理论，对充分实现和协调各地方、各利益集团的利益，促进全社会整体利益的实现仍然有积极的现实意义。毛泽东、邓小平、江泽民等三代领导集体对马克思主义的地方利益理论都有继承和发展，也作了典型的论述，如毛泽东的著名的《论十大关系》提出的中央与地方的关系、沿海工业与内地工业的关系等理论；邓小平的允许部分地区、部分人先富裕起来进而推动全社会共同富裕的“先富与共富”理论；江泽民在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》中关于处理中央与地方利益关系必须遵循的原则，对研究中央与地方的利益关系、地方之间的利益关系、经济发展与经济利益的关系等方面都有积极的指导意义。西方学派的地方利益理论归纳起来重要的有亚当·斯密的分工与贸易带来利益的“绝对利益论”、大卫·李嘉图的比较利益论形成的“相对利益论”、区域依赖与协作理论、公共选择学派的地方政府行为理论等。这些理论与地方利益问题在不同角度都有所关联，为我们分析地方经济利益提供了有益的理论借鉴。
第三章分析地方利益的主要理论关系。首先，阐明了“地方”是利益的主体之一，它的利益主体地位既要得到落实又要受到制度及法律的约束。接着引用经济学的博弈理论，分析了中央与地方的博弈行为产生的动因、特性及结果。因为经济利益关系的存在、地方与中央的博弈难以避免，而其博弈过程的特性，决定着博弈的结果——实现制度创新。进而分析了地方利益与市场和企业的关系，其结论是：推进市场发育，完善市场体系，建立健全以发达的地方性、区域性市场为基础的全国乃至全球性的市场联通，是扩张地方利益的必经之途；地方利益源自于企业经营者、企业员工和其他劳动者个人的创造，调整地方、企业、个人利益关系的根本做法是政企分开、建立现代企业制度。最后，分析了地方之间的利益关系，分析了地方之间经济利益关系的联系要素，并结合梯度发展理论，研究了地方之间的利益交换关系。本章以地方利益的理论关系为逻辑主线，突出了地方利益承上启下的中观定位，搭建了基本的地方利益理论框架。
比较篇由第四章国外地方利益实现模式的借鉴、第五章中国地方利益演变的轨迹、第六章中国地方利益实现模式中存在的问题共三章组成。运用比较经济学的分析方法，对中外地方利益的实现模式进行比较分析，吸收与借鉴前人的经验与教训，试图提出中国地方利益实现模式中存在的一些问题以便于后续研究。
第四章分别比较了美国、日本、德国、英国、法国、韩国、印度等国家的地方利益实现模式，分析了各自的中央与地方的利益关系、地方与企业的利益关系，得出了几点启示：（1）大国与小国的地方利益实现模式存在差别，即大国的地方利益问题显得权数较大，对国家整体利益的影响也较大；另外，大国多采取联邦制，中央对地方利益的控制力相对较小。（2）东、西方国家的地方利益实现模式存在差别，一般而言西方国家的地方利益实现模式更加制度化，而东方国家的地方利益实现模式受中央权威的影响较大，但随着社会经济的发展，地方利益的实现模式都趋于制度化。（3）地方利益的实现与调节，主要由税收政策及中央财政转移支付政策决定，因此中央与地方事权与财权划分是地方利益实现模式的关键决定因素。
第五章分析了从古到今中国地方利益演变的轨迹，试图从中解读一些有关地方利益的规律性现象。首先归纳了中国地方利益的演变史，是一部中央与地方利益关系、地方之间的利益关系及地方与企业（个人）的利益关系不断调适的历史，调适的目的是在努力使各利益主体的利益实现最大化的同时，促进社会整体经济的发展；其次分析了目前中国地方利益的现状，以确定地方利益理论与实践的改革与创新方向；第三，积极探索地方利益的新思路，创新地把我国实行“一国两制”的制度模式结合地方利益理论与实践进行了探讨。
第六章结合第四、五章古今中外地方利益理论与实践分析、比较、借鉴，发现中国地方利益实现模式存在的问题，以期找出解决问题的方法。因为地方利益是个动态发展的概念，在构建社会主义市场经济体制的大环境下，重点分析了现阶段中央与地方的利益关系存在的问题、地方之间利益关系存在的问题、作为地方利益主体—地方政府的自身利益问题，结合当前突出的现实社会经济现象（如公共支出膨胀、腐败屡反不绝等），提出当前地方利益实现模式中存在的问题。
对策篇由第七章构建地方利益框架的新思路、第八章中央与地方利益关系的构建、第九章地方利益中的政府利益共三章组成。本篇主要是针对现实中地方利益存在的问题，从地方利益的不同环节提出一些操作对策。
第七章首先提出了构建地方利益框架的原则，包括：（1）公平与效率的原则；（2）坚持中央利益为主的原则；（3）兼顾地方利益的原则；（4）协调发展的原则。其次阐述了调整和实现地方利益的主要手段，包括：（1）计划手段；（2）转移支付手段；（3）税收手段；（4）法律手段。最后分析了地方利益与可持续发展问题，得到的结论是违背可持续发展的地方利益实现模式不是合理的地方利益构架。
第八章从中央与地方的职能、事权、财权划分三方面着手分析地方利益，更为关注在社会主义市场经济环境下所出现的新情况、新问题，并提出新的解决办法。本章分析指出，随着市场经济体制的建立，原来不具备真正独立利益主体地位的“地方”，其利益、主体地位、利益份额大大上升，而“中央”的利益份额（主要表现在财力）呈下降趋势，如何平衡中央与地方的利益关系，在中央与地方的利益关系创新时，要从保证国家整体利益实现的前提出发，以保证中央的必要的调控能力为度，实现中央的权威与利益。
第九章从地方政府既是地方利益主体，又是利益调控主体的双重性着手，从行政体制与地方政府利益、政府资金与地方利益、防止腐败与地方利益三方面分析地方政府的行政制度设立、地方政府的行政行为、地方政府的支出与采购等方面对地方利益的影响，并进一步提出了规范地方政府的运作对策。
由于笔者长期从事经济管理的实务工作，全书的写作过程往往容易落入工作习惯的俗套，尽管自己努力注意，但深感自己理论功底尚待加强，对地方经济利益理论分析比较粗浅，研究的结果肯定还存在许多值得商榷的地方，但我愿将此书作为地方利益课题研究的始点，在此领域先行探索，在构建中观利益理论架构方面打些基础、添些砖瓦、做些实事，通过不懈学习，使其不断地丰富、完善。[1]参见洪远朋等著：《经济利益关系通论——社会主义市场经济的利益关系研究》第2章，复旦大学出版社1999年版。[2]参见洪远朋等著：《经济利益关系通论——社会主义市场经济的利益关系研究》第2页，复旦大学出版社1999年版。
第一篇 理论篇
第一章 地方利益的基本概念
利益是一个极其复杂的体系，可以根据不同的划分原则进行划分。例如，根据一般和个别的关系，可以划分为个别利益、共同利益、特殊利益和一般利益；根据利益的实现范围，可以划分为局部利益和整体利益；根据利益实现的时间，可以划分出长远利益、眼前利益、长期利益和短期利益等；根据利益实现的重要程度，可以划分出根本利益和一般利益；根据利益实现状况，可以划分出将来利益、既得利益；按照利益的客观内容来划分，可以划分为物质利益和精神利益、经济利益和政治利益等等；根据利益主体，可以划分出个人利益、集体利益、社会整体利益，进而还可以划分出家庭利益、企业利益、单位利益、地区利益、阶层利益、阶级利益、民族利益、国家利益，以及某个或某些具体主体的利益，如农民阶级利益、工人阶级利益等等。本书所要讨论的地方利益，相对应的是中央经济利益和企业（居民）经济利益，因此本书对利益的分析从利益主体的角度着手进行。
一、需要与利益
1.需要与个人利益
需要和利益是一种普遍存在的社会现象。可以说，马克思、恩格斯正是从关注和研究人的需要和利益出发，去揭示人类社会发展的物质动因，进而揭示社会发展的客观规律，创立唯物史观和剩余价值学说。
马克思在不同的地方，从不同的角度，对人的需要作过不同的区分。马克思从需要主体上把人的需要分为三个大类。
第一类是作为个体的人的需要。这里首先是个体的人自然的需要。主要包括维持人的物质生存所必需的衣、食、住等基本需要。人类作为生物有机体，与其他生物有机体一样，需要依赖外部自然界，在同客观外界进行物质、能量和信息交换中才能存在。马克思、恩格斯指出：“任何人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在。因此第一个需要确定的具体事实就是这些个人的肉体组织，以及受肉体组[1]织制约的他们与自然界的关系。”其次，是人的享受的需要。人需要享受人类所创造的高于基本生存所需的物质产品和精神文化产品，在温饱之外，生活得更为舒适。最后，是发展的需要。人要掌握自己的命运，使其个人的潜能得到充分的发挥。马克思形象地描绘为：“任何人都没有特定的活动范围，每个人都可以在任何部门内发展，社会调节着整个生产。因此，使我有可能随我自己的心愿今天干这个事，明天干那个事，上午打猎，下午捕鱼，傍晚从事畜牧，晚饭后从事批判，但并不因此就使我成为一个猎人、渔夫、牧人或批判者。”[2]这些需要使人与其他有机生物体相区别，后者只能通过被动的适应来满足直接的肉体的需要。而人类通过有组织、有计划的能动的创造性的劳动，即社会生产劳动来满足自己的自然的需要。同时，个体的需要，从个体的自然的需要到享受和发展的需要，都要靠社会的生产来解决。由此也就产生了第二类的需要。
第二类需要是社会需要。马克思指出：人们“如果不以一定方式结合起来共同活动和互相交换其活动，便不能进行生产。为了进行生产，人们便发生一定的联系和关系；只有在这些社会联系和社会关系[3]的范围内，才会有他们对自然界的关系，才会有生产。”社会性是人类的基本特性，离开社会，人类无法进行基本的生产活动来满足作为个体的人的自然的需要，因而也就无法生存。因此，社会需要首先是与个体的社会本质相联系的个体的社会需要。由于人们总是活动于一定的社会关系之中，社会关系又通过一定的社会组织、社会群体形式呈现出来，社会组织、社会群体一旦形成，自身也成为需要主体。因此，社会需要又表现为与个体相对的社会组织、社会群体的社会需要。
第三类是人类的发展的需要，这是人类的最高需要，马克思称之为真正的社会需要——共产主义社会的需要，即人的全面发展的需要。在生产力高度发展、社会财富充分涌流的共产主义社会，劳动由人的谋生手段变为人的第一需要，成为人的自由本质和创造能力的确证，人的个体的自然的存在与人的社会的存在，统一为认识自然和社会规律基础上的高度自由。这时，每个人的个人能力得到全面的发展，并表现为整个人类的发展需要得到满足。
利益，是与需要相联系的价值范畴。利益表明主体的需要得到满足，需要是利益的动机。人的一切活动，从根本上说都是不断追求和创造利益，以满足一定的需要。正因为如此，需要的结构也就决定了利益的结构。
与个体需要相联系的，是个体的利益，通常称为个人利益，包括与基本生存需要、享受的需要和发展的需要相联系的各种利益。与社会需要相联系的是社会的利益。社会利益离不开个体的利益。不存在脱离个体利益的抽象的社会利益。正如马克思所说：“‘共同利益’[4]在历史上任何时候都是由作为‘私人’的个人造成的。”但社会利益不是个体利益的简单的叠加。本书不采用通常使用的“共同利益”的概念，而以“社会利益”与个人利益对应，正是为了强调这一点。由于社会本身有着多层面的复杂的结构，社会利益也表现为不同社会群体和全社会的共同利益，社会群体、社会利益又依群体的大小及其在社会结构中所处的位置而区分，如习惯表述的集体利益、国家利益、民族利益、阶级利益等。与发展的需要相联系的，是发展的利益与社会利益的统一。在利益的体系中，个人利益与社会利益是一对基本矛盾，是解读利益问题的关键所在。[1]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1965年版，第23页。[2]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1965年版，第37页。[3]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1965年版，第362页。[4]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1965年版，第275—276页。
2.个人利益与社会利益
个人利益和社会利益之间矛盾的产生存在着深刻的历史原因。
原始社会里，个人利益和社会利益直接相统一，没有对立和矛盾，个人利益直接就是整个氏族的利益。一方面，每个个人追求自己私人利益的同时，也实现了社会的利益；另一方面，整个氏族社会的利益由全体人员共同实现和维护，社会利益同时又是个人利益。原始社会个人利益和社会利益的这种朴素的一致性源于原始的生产方式。社会生产力的发展水平极为低下的情况下，个人的生存完全依赖于社会组织也即原始氏族，人与人之间除了生理差别之外几乎完全处于自然等同状态，各社会成员之间利益还没有发生分化，处于等同状态。人们共同生产、共同占有社会财产、共同参与集体的一切事务，不存在不同于社会利益的特殊的个人利益，不存在脱离个人利益而获得相对独立性的社会利益，也不存在专门代表这种共同利益的特殊个人，“几[1]乎完全遇不到贪图私利性质的犯罪。”随着社会生产力的发展，真正意义上的分工出现并发展起来。马克思指出：“随着分工的发展也产生了个人利益或单个家庭的利益与所有互相交往的人们的共同利益[2]之间的矛盾。”分工使每个人的活动有了明确的界限，“他是一个猎人、渔夫或牧人，或者是一个批判者，只要他不想失去生活资料，他[3]就始终应该是这样的人。”每一个现实的个人都只能在分工的界限[4]内进行活动，“个人总是并且也不可能不是从自己本身出发的。”分工又使得每个劳动者只有通过相互交换自己的产品才能满足自身的需要，这使得不同个人的不同活动相互依存，“每一个人的利益、福利[5]和幸福同其他人的福利有不可分割的联系”，从而形成了所有相互交往的人们之间的共同生活和共同利益。这时的共同利益，已不同于原始社会个人与社会利益的直接统一，而是与个人利益既相对立又相统一的矛盾体中的一方，且“这种共同利益不是仅仅作为一种普遍的东西存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依[6]存关系存在于现实中”。
对利益矛盾产生最重要影响的，是剩余产品出现后“物质活动和精神活动、享受和劳动、生产和消费由各种不同的人来分担这种情况[7]成为可能，而且成为现实”。一些人开始脱离具体直接的生产劳动，专门担任一定的公职，从事社会的组织、管理等与共同利益直接相关的活动，其他绝大多数的人则逐渐丧失了对共同利益的参与权。原来与他们个人利益直接统一的共同利益变成了外在的，甚至与他们个人利益相对立的东西。社会组织，在中国，尤其突出地表现为集权制国家的各级机构，逐渐成了共同利益的承担者、维护者和代表者。而一旦社会组织脱离单独的个人而获得某种现实的独立性后，自身也成为利益主体。一方面它们代表着群体内各个体的共同利益；另一方面作为独立的利益主体，它们又必然追求自身的利益。在这样的情况下，社会利益才是真正意义上的共同利益。对个人来说，社会群体中共同利益的实现并不意味着个人利益的满足，个人利益的满足同样也不意味着共同利益同时能够得到实现。在这种情况下，个人利益和共同利益的满足同样也不意味着共同利益同时能够得到实现。在这种情况下，个人利益和共同利益之间早先的那种原始的一致性被二者之间的相互矛盾取代了。从那以后，“在历史上表现出来的两个方面，即个别人[8]的私人利益和所谓普遍利益，总是互相伴随的。”这对矛盾开始并不是对抗性的而是差异性的。进入阶级社会，各利益主体追求的都是不同于社会利益的特殊的私人利益，主体间相互的利益冲突无法由某一个或一种利益主体来解决。国家以社会利益代表者的身份出现，成为个人利益和社会利益冲突的调解者。但是，国家的性质决定了国家只是社会中一部分人或一部分群体的代表，即统治阶级的代表，而不可能是全社会的代表。在社会主义之前的漫长的私有制国家历史中，统治阶级是剥削阶级，国家代表的都是剥削者的利益。这时的社会利益，只是另一种形式的剥削者的私人利益，马克思、恩格斯指出：正是由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾，公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益（不论是单个的还是共同的）脱离的独立形[9]式，就是说采取一种“虚幻的共同体的形式”。
社会主义公有制下，社会成员在全社会范围内联合起来成为社会财富的共同的主人。人民内部根本利益相一致，国家或者国家消亡后的社会管理机构，代表的是全体人民的利益。个人利益与社会利益不再有根本性的冲突。社会利益与作为社会成员的个人的根本利益是一致的。社会利益不再是一种外在于个人利益、与个人利益不相干的东西，它就存在于个人利益之中，是全体社会成员的个人利益中共同的内容，并且是使全体社会成员的个人利益得到合理实现的根本保障。但是，在社会主义初级阶段，分工还存在。更重要的是，有限的社会财富还不能满足日益增长的人民的物质和精神需要，共同利益主要表现为全社会或全体社会成员的整体的和长远的利益。因此，在最终实现共产主义之前的漫长的社会主义社会历史过程中，个人与社会之间仍然有着利益的差异。本书探讨地方利益，即要涉及社会利益与个人利益的关系。[1]《马克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第412页。[2]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1965年版，第37页。[3]同上。[4]同上书，第274页。[5]《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社1965年版，第605页。[6]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1965年版，第37页。[7]同上书，第36页。[8]同上书，第272—273页。[9]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1965年版，第37—38页。
3.社会利益分析
我们在使用社会利益这个概念时，实际上包含了三个不同层面上的意义。一是处于某个群体中的单个人的共同利益所在；二是群体一旦形成后作为独立利益主体时实现的利益；三是整个人类社会形成一个有机的、完整的利益主体时实现的利益，是全社会、全人类的共同利益。
全人类共同利益实现的前提，是整个人类社会结成一个有机的、完整的利益主体。真正做到这一点，或说全人类共同利益的真正实现，也即人类的发展的利益的实现，有待于共产主义社会。但人类社会的共同利益有一个逐渐形成和发展的过程，人类共同利益实现也是一个历史过程。随着科学技术的进步和文明程度的提高，人们对整个人类社会的共同利益的认识必然越来越清晰。
现代社会中的许多问题，如能源问题、人口问题、生态环境问题等等，都涉及整个人类社会的共同利益。这些问题日益引起社会关注，表明人们对人类共同利益问题的意识在不断增强。尽管当前人们的个体利益和群体利益还有许多矛盾，但是人们已经认识到，涉及人类生存发展的许多根本性问题只有全体社会成员从整个人类社会的共同利益出发才能得到解决。
作为利益主体的群体的利益在社会利益的层次结构中处于中间环节。一方面，相对群体所属个人利益而言，它是共性，个人利益是个性，它是群体中诸多个人的共同利益的代表，同时其自身的利益又与群体中诸多个人的共同利益有相对立的一面；另一方面，相对于全人类的整体利益而言，它和社会中各个个人的利益一样，是个性。它有着与整体利益不相一致的一面，又不断实现人类的整体利益。群体利益处于中观层次的特殊地位，使其在社会利益结构中有着特别重要的地位。本书所探讨的地方利益，即属于群体利益层次，是中观利益的一部分。
在其他探讨利益的文章中，基本上未将群体中个体的共同利益与[1]作为利益主体的群体利益相区分。王伟光在《论利益的类别》一文中，将个人利益、群体利益和社会整体利益并称。群体利益和社会整体利益同属共同利益。或说，共同利益有两种形式：一种是社会整体利益，即宏观利益，一种是群体利益，即中观利益。人们可以组成各种形式的群体，每一个特定的群体都有其相对应的共同的利益。比如地方利益、行业利益、阶级利益等等。以特殊的群体利益—集体利益为例，集体利益是构成国家利益和影响个人利益的重要因素。一方面，作为社会生产的基本单位，社会的简单再生产和扩大再生产在这个群体里实现，它是社会积累的来源，由此形成国家利益。另一方面，社会个体在这个集合体里取得自己的劳动报酬和其他收入，使个人利益得以实现。因此，集体利益是连接国家利益和个人利益的中介和纽带。集体利益的多与少、大与小，集体利益处理得好与坏，直接关系到国家利益和个人利益。可以看出，群体作为利益主体自身的利益不应被忽略。从理论上一般地分析社会、群体和个人的利益关系，这样做并不错。但在实践中，群体自身的利益——通常表现为相应社会组织自身的利益——在社会利益结构中起着举足轻重的作用。在本书对地方利益所作的分析中，我们将会看到这一点。
群体中个人的共同利益，即通常所说的群体利益，处在社会利益结构的最底层，直接与个人利益联系。它并不包含全部的个人利益。虽然“‘共同利益’在历史上任何时候都是由作为‘私人’的个人造[2]成的”。告别原始社会以来，个人利益不可能与社会利益完全统一，同时不同个体之间利益差别也从来没有完全消除过。群体所代表的，只是个人利益中最重要的、而且只有在实现共同利益的前提下才可能实现的那些利益。社会中最常见和最重要的利益群体，有阶级、民族、国家、地方、各级行政区等。[1]《北京社会科学》1998年第4期。[2]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1965年版，第275—276页。
4.和谐与利益
在西方哲学上最早明确提出和谐概念的是毕达哥拉斯，在他看来，作为本原的数之间都存在一定的关系和比例，正是这些关系和比例产生了和谐。其后的赫拉克里特则认为“对立的东西产生和谐，而不是相同的东西产生和谐”。从苏格拉底开始，和谐概念被有意识地推向社会，在社会大系统中进行研究和拓展，涌现了如柏拉图的人性论灵魂由理性、意志和欲望三部分构成，只有当意志和欲望在理性的指导下，遵守自己的职责，实现自己的功能时，灵魂才实现了和谐；亚里士多德认为一个国家的政权只有由中等阶层掌握，才能协调处理好贫富两个阶层的利益，避免矛盾和冲突，从而实现社会的稳定与和谐；黑格尔在肯定赫拉克里特对立和谐的基础上，提出了辩证和谐观。
在中国历史上也有过多种和谐社会的设想。道家思想强调的是人与自然和谐，他们认为和谐社会是人与自然的统一，是人对自然的顺从，主张天道自然，强调天的决定作用，反对人对自然有所作为，刻意剔除人的自我意识，认为“有己”是不和谐的根源，容易导致人们区分是非、善恶，计较得失、苦乐、祸福。儒家强调的是人际和谐，孔子认为“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾”。他的意思是，在财富分配时在各阶层内部人与人要力求做到“均”，不是不同阶层一律均等；各利益集团之间和谐相处，实现上下相安，而不是上下倾轧。在儒家看来，人伦不和谐主要的起因是社会财富分配不均。
马克思、恩格斯在批评和继承前人和谐思想的基础上，提出了自己的社会和谐思想，他们认为，生产力和生产关系是影响社会和谐的根本原因，而生产力与生产关系的辩证和谐则是社会和谐的根本保证。在人与社会关系上，马克思说：“正像社会本身生产作为人的人一样，人也生产社会。”在人与自然的关系上，虽然人在一定程度上是自然的产物，但自然也在“按人化的方式同人发生关系”，成为“人化的自然界”。这些都是构成马克思主义社会和谐理论的基本内容。从马克思主义社会和谐理论论述中，我们可以得出：社会主义和谐社会实际是以人为主体的社会和谐发展状态，它包括人与自然之间的和谐、人与人之间的和谐、社会结构之间的和谐三个方面的基本内涵。人与自然之间的和谐主要是体现在人们创造更多社会财富的过程中要合理利用自然资源，即人类利益实现的同时必须注意维护自然的平衡，使人类社会系统与自然生态系统和谐共处，协调发展。人与人之间关系的和谐则是利益关系的和谐。人的一切行为皆根源于利益。马克思说过，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。恩格斯也指出：每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来的。人与人之间关系的和谐发展，是指人们之间没有根本的利益冲突，能够各尽所能地劳动、各得其所地生活，但并不是没有利益矛盾，在利益主体多元化的社会中，和谐更多的是指能够容纳和化解利益的矛盾和冲突。社会结构之间的和谐主要是指不同社会阶层之间关系的和谐。构建社会主义和谐社会，关键在于不同社会阶层之间利益关系的和谐发展。随着社会的发展和生产要素的分化及流动，社会成员在不同所有制、不同行业、不同地区之间频繁流动，新的社会阶层不断产生，不同社会阶层在收入和利益分配上会产生差距，而且有扩大的趋势，社会矛盾、摩擦及冲突也就随之产生。因此，如何建立利益协调和均衡机制，使社会各阶层都能从社会改革发展中普遍受益，收入差距控制在社会可以承受的范围内，社会各阶层在共同利益的基础上实现劳动合作和利益共享是构建社会主义和谐社会的关键所在。
二、中观利益与地方利益
群体利益，包括群体个人的共同利益，也包括自身作为利益主体的群体的利益，在利益主体结构中处于中层，是中观利益。所谓中观利益（在此仅指中观经济利益），我们可以这样表述：中观利益是以中观范畴的部门、行业、地方、阶层、阶级、民族等作为经济主体为研究对象，是这些利益主体在生产、流通、分配、消费活动中获得的能满足自身需要的物质财富和精神财富之和，以及其他需要的满足。由此入手，通过考察它与个人利益、与社会整体利益的关系，就可以大致厘清社会的利益结构。但群体的种类几乎可以说是无限多样，通常我们讨论的中观利益侧重于地方利益和产业利益。在全球化的趋势下，它日益趋向于社会整体利益。本书所探讨的地方利益，只是群体利益中的一种，属中观利益的一部分。在梳理出群体利益在社会利益结构中的位置之后，进一步必须要做的工作，是将地方利益从中观利益中凸现出来，找到地方利益与其他群体利益的区别。而这首先就要区分“区域”和“地方”两个概念。
1.区域
区域不是专门的经济学概念，在社会学、政治学等许多学科中我们都会遇到区域概念。区域概念源于地理学。19世纪中叶，德国地理学家阿尔夫雷德·赫特纳定义区域是形态上内部性质相对一致，而[1]外部差异性最大的地表连续的地段或形态。由于赫特纳的区域概念强调形态而不强调区域行为，因而被称为形态或均质区域方法。
1933年，德国经济地理学家克里斯塔勒提出“中心地理论”。他从经济的角度看待区域，认为任何产品和劳务必定有一定范围的市场区，在此范围内可能达到的最大销售额和营业额就是该产品和劳务的限界值。各种商品都可以按其限界值划归档次不同的等级。与此相应，作为商品集散地与加工中心城市，由于其职能分工的不同，也有相应的不同规模等级及其对应的市场区。由于各级城市分别在相应的市场区中起主导作用，因此被称作中心地。克里斯塔勒的中心地与市场区概念成为“结点区域”的基本内容。而“结点区域”指的是城镇与其周围腹地在不对称的相互作用中形成的地域系统。由于结点区域方法注重的是区域的行为或功能，因而被称作功能区域。
1950年法国著名经济学家弗郎索瓦·佩鲁在论文《经济空间：理论和应用》中将空间的概念扩展到反映对象抽象的结构关系的拓扑空间，定义经济空间为经济变量的结构关系，并将其分为三类：（1）统计学上统一或均质的经济空间；（2）作为势力场的空间；（3）计[2]划经济空间或政策运用的经济空间。
20世纪60年代中期，布德维尔综合前人的理论，指出，经济空间不同于地理空间和数学空间，而且经济空间不等于经济区域。他把区域方法分为三类：
均质区域。它要求一个特定的区域，区域的特点是区内各变量一致性最大，区际分异最大。
极化区域。指地理空间中地方化的区域，极化区域中不同部分通过围绕区域增长极的相互关联而相互依存。
计划区域。指实际存在的管理区域，为一定管理目的而创造，是政府计划和政策的实施地域。
从区域概念的产生和演变来看，都离不开一个基本点，即地理位置上的集中性。集中的根据不同，集中的范围可大可小，强调的是在一定根据下的有限的连续空间。在区域概念的基础之上，由划分根据不同又产生出不同的类别。[1]见阿尔夫雷德·赫特纳：《地理学：它的历史、性质和方法》，商务印书馆1983年版，第140—256页。[2]Perroux,F，1950，EconomicSpace：TheoryandApplications,QuarterlyJournalof Economics64（1），February，89-104.
2.经济区域与行政区域
经济区域，是指人们经济活动及其在一定地域空间内相互作用、相互影响、紧密联系的有机整体，是国民经济多产业部门以及城镇体系在一定地域上有机组合而成的统一整体。进一步分析可以看出：（1）由于人类经济活动涉及生产、分配、流通和消费各个方面，在市场高度发达的现代社会，受地域的限制越来越少，受计划的影响也越来越小。经济区域概念的地理界限由于人们经济活动及其产生的经济联系的复杂性而模糊和不稳定。只是在统计学的意义上才有着精确的意义。（2）与前一点有关，经济区域的范围随人们经济活动及经济联系的范围而变化，只要具有生产、分配、流通和消费的统一的社会再生产系统，就可以成为一个经济区域，不与行政管理权限相对应。大者可以跨越国家，如“欧洲经济同盟”、“亚太经济协作区”等，小者可以在县区间，如“珠江三角洲”、“环渤海综合经济区”等。（3）经济区划的最主要根据，是一个区域内部存在经济上的统一性。经济区域内部各部门之间的多方面的经济联系，使该区域形成一个相对完整的经济体系。同时，与其他区域相比，该区域在自然资源结合方式、生产发展和布局条件、生产部门的结构及专业化部门等有着明显的特点。
行政区域是人们最为熟悉的区域。它通常在长期历史过程中形成，由国家认定成为国家行政管理权限的地理区划。与经济区域相比，行政区域有着不同的性质：（1）行政区有着明确的主体，即各级地方政府。政府是区域内最高的决策者，也是最大的利益主体。而经济区域没有全区域性的决策主体和利益主体；（2）行政区有着稳定的和具备法律效力的区域界定，经济区域的界定没有法律效力；（3）行政区域的设置是政治、自然、社会、经济、文化、历史等因素综合作用的结果，是政府的有意识的行为，经济只是其中因素之一。经济区域的划分中经济是最重要的根据；（4）政府通过行政系统自上而下实现对行政区域的管理职能，经济区域主要在价值规律下由市场进行调节。
本书研究的利益，从中国国情来看，经济区域和行政区域都不适合做群体利益主体的基础。或者说，研究群体利益，重点不应放在经济区域或行政区域的利益上。在经济区域和行政区域概念的基础上，本书注目于一个经济行政区概念——地方。
3.“地方”的提出
我国经济区域划分工作经过了以下过程：“一五”至“五五”计划，没有明确提出经济区域概念，只在计划中提到沿海地区与内陆地区的投资与项目安排计划。“六五”计划第三篇第二十至二十四章分别列出沿海地区、内陆地区、少数民族地区、地区协作与国土开发与整治方面的内容。“七五”计划提出了东、中、西三大经济区域的概念。还提出了经济区网络和三级经济区网络。一级经济区包括上海经济区、东北经济区、以山西为中心的能源基地经济区、京津塘地区和西南四省五方地区。二级经济区是以省会城市与一批口岸和交通要道为中心的经济[1]区。三级经济区是以省辖市为中心的经济区。“八五”计划列出沿海地区、内陆地区和少数民族地区的发展计划，并提出地区经济协作网络。“八五”期间提出的经济区域还有以上海浦东为龙头的长江流域及长江三角洲区域、珠江三角洲区域、环渤海综合经济区等。“九五”期间最重要的经济区域政策是作出开发西部的重大决策。这一区域政策对“十五”乃至更长时期中国经济发展产生了举足轻重的影响。
这些经济区域凸显了与行政区划的联系。东、中、西部，少数民族地区等概念都是省、市、自治区、自治州等行政区域的集合。以地理特点，如流域、水域等为联结的经济区域实际经济活动表现为县、市、区等行政区域的联系与合作。正因为如此，国务院发展中心关于[2]区域经济研究的结果，认为仅将全国分为东、西、中三个经济区域，每个区域过大，提出将全国划分为七大经济区：
东北经济区：包括黑龙江省、吉林省、辽宁省；
华北经济区：包括北京市、天津市、河北省、内蒙古自治区、山东省；
华东经济区：包括上海市、江苏省、浙江省；
华南经济区：包括福建省、广东省、海南省；
华中经济区：包括山西省、河南省、安徽省、湖北省、湖南省、江西省；
西北经济区：包括陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、青海省、新疆维吾尔自治区；
西南经济区：包括四川省、广西壮族自治区、云南省、西藏自治区、贵州省、重庆市。
这几乎是行政区域的重复。建国初，我国行政区域设局，局下是省、直辖市、自治区。后撤局，但原有局辖区之间的协作仍然保留。以上七大经济区域基本以原有的局辖区为蓝本，只有个别省区作了调整。实际生活中，现各行业横向联系，包括经济活动的联系，仍然在各大局内进行，许多行业都以原行政大局为范围成立了松散的协作联合体，如华东报业每年轮流在原华东局下辖的华东地区各省市举办协作活动，可以说中国的经济区域依附于行政区域。
这种状况形成的主要原因，在于中国传统社会结构影响下形成的现代行政体制和社会结构。
中国社会是一个建立在血缘亲情基础之上的宗法等级制社会。在研究前资本主义生产方式时，马克思将早期中国社会归入亚细亚生产方式。亚细亚方式具有两个最重要的特点：（1）共同体是实体，个人只是共同体的附属物，或是实体的纯天然的组成部分。生产关系上，单个共同体中，每一个单个人在事实上失去了财产；（2）每一个公社可以独立存在，各自自身包含着再生产和扩大再生产的一切条件。马克思指出，在这样的基础之上，必然耸立起专制集权的社会体制。公有制的传统和长期的集权体制，是中华人民共和国成立后接受并坚持计划体制的重要历史背景，也是我国经济区域与行政区域长期重合且关系不清晰的背景。在这样的背景下，我国是一直以行政区为单位编制国民经济统一计划的组织过程和组织体系。全面改革开放以前，这种经济区域与行政区域关系也曾受到质疑。1962—1965年，我国舆论界和理论界就应当以经济效益还是以行政区划为根据来划分经济区域、组织贸易流通进行过讨论。1963年3月23日《人民日报》以社论形式批评地方主义“坚持以行政区域划分来组织分配和运输，而不管运输线路是否合适”的做法。《红旗》杂志发表经济学家管大同的文章，认为“跨越县、地区和省的界线，合理地组织供应”，可以降低成本，加快贸易流通速度。这些与传统体制相左的经济学观点在当时受到了政治上的批判和否定。
那么能否说中国应当以行政区来作为经济区域呢？不行。前文分析了经济区域与行政区域的区别。行政区的创立、设置和变更是政治、社会、经济、自然等因素综合的结果。作为行政区决策和利益主体的政府，主要职责是行使国家权力，使所辖行政区社会、经济、文化等得到全面发展。作为独立的利益主体，政府自身利益也会对其行为产生影响。改革开放刚开始不久，随着计划经济体制的弊端被提出来，以行政区为经济区的做法很快也受到质疑。1981年，胡乔木撰文从经济学角度分析指出：“行政结构，无论它是以部门为基础还是以地区为基础组织的，不可避免地要同供应结构、产出结构、市场结构或者其他经济活动的客观要求相矛盾。用行政划分代替自然的经济的划分不仅会中断原材料和产品的流动，导致过度的库存，有时还会切断合理的经济协作，人为地造成经济分割和封闭，妨碍商品流通和物资[3]分配，影响正常的经济发展。”
针对我国行政区与经济区域关系状况，作者认为应当以“地方”作为中观利益主体之一来加以研究。地方相对中央而言，是群体与整体、部分与全局的关系。[1]见郭振淮主编：《经济区与经济区划》，中国物价出版社1998年版，第175页。[2]见《七五规划》。[3]胡乔木：《按照经济规律办事，加快实现四个现代化》，载《中国经济年鉴1981年》第5—38页，中国经济年鉴编辑委员会编，北京经济管理杂志社1981年版。
4.地方利益的概念
关于“地方”概念的经济学意义，已有人注意到。沈立人先生曾提出，应该将我国的地区经济研究一分为二：一是以经济区为对象，称为区域经济学；二是以行政区为对象，可称为“地方经济学”。地方经济学的研究对象为：在行政区设置的前提下，地方经济如何运行和发展的客观规律。地方经济学的主要研究内容是：地方经济的定义；地方经济与区域经济的联系和差别；行政区与经济区的关系；地方政府的职能及其经济行为；地方经济体制的改革，市场体制下地方经济的运行；国家对地方经济的宏观调控政策引导；地方经济发展战略和[1]增长方式；地方经济的中国特色和社会主义特征等。在《地方政府[2]的经济职能和经济行为》一书中，沈立人先生又一次呼吁，应当以区域经济学为基础，引入或分出一门以研究行政区为主要对象的学科，命名为“地方经济学”。沈先生的说法充分注意到了行政区在经济发展中的影响，注意到了“地方”概念与行政区的联系。他的区分区域经济学与地方经济学的意见值得重视。但为了分析地方利益，我们不仅应当区分经济区和行政区，还应当进一步辨析“地方”与行政区的关系。
行政区是国家为实现国家职能而对领土进行分级划分而形成的区域，因此行政区都有一个运行主体，即各级政府。或者说，每一级政府都管理着相对应的行政区。没有无政府的行政区，也没有无行政区的政府。从我国政府设置来看，农村的乡镇设有一级政府。市辖区设立人民政府。城市的街道办事处不是一级政府，但它是不设区的市和市辖区政府的派出机构。街道的辖区依据一定的法律程序设置确立，其设立、变更或撤销须经上级人民政府批准。这些区域都可以说是行政区。改革开放后，甚至街道办事处的法定职责里也包括了“领导街[3]道经济工作”，但它们不是地方经济学的主要研究对象。作为经济学研究对象的“地方”属于中观层次。行政区具有生产、分配、流通和消费社会再生产系统时，才具有经济学的“地方”的意义。如果将乡镇、市辖区甚至街道作为“地方”，会使利益主体复杂化。同时，“地方”概念对应的是“中央”。“中央”是习惯说法，指的不是政党机构而应当是以国家政府为运行主体的“国家”，因此“地方”的范围上面不超过国家。这样，作为经济学研究对象的“地方”，地域范围大约对应于相当省、直辖市、自治区的区域，有时也对应于县区和自治州的区域。有些文章有县域经济的提法，在地域上也属于地方经济。本书讨论地方经济，地域上也对应省、县区域。
此外，“地方”与行政区强调的重点不同，尽管二者在一定层次上地域范围重合。首先，“地方”往往没有一个独立的、明确的利益主体，而行政区的利益主体是行政区政府。其次，从性质上看，“地方”强调经济特点，如有着相对完整的经济体系，有着经济上的增长极或经济统一性，“地方”利益不仅仅是经济利益，但突出地表现为经济利益，而行政区，主要又是行政区政府的利益宽泛得多。由于政府自身利益的存在，且对政府来说，安全利益、政治利益比行政区经济利益更为直接地涉及政府自身利益，行政区整体的经济利益可能放在次要地位。因此，从性质上看，“地方”更接近经济区域概念。
也就是说，“地方”在地域范围和结构形式上接近行政区，在性质上接近经济区域，它是具有一定经济特征和经济发展任务，具有共同经济利益，以行政区为地理界域的经济行政区。
本书以前，已有人将经济区与行政区概念合成使用，提出经济行政区的概念。郭振淮等人把“由于政府干预过多，而使行政区的经济职能表现得非常突出，形成的一种行政区与经济区的耦合体叫做行政[4]经济区”。作者认为经济行政区的形成与政府干预有关，但不是主要原因，经济行政区的形成也不仅在于行政区的经济职能。经济行政区有其资源、历史、经济体系等方面的特点，它首先是一个经济区，然后才是行政区。而行政经济区容易造成误解，似以“经济行政区”为好，结合经济学、行政学、政治学和日常习惯，可以用“地方”来指具有以上特定含义的经济行政区。
在分析界定了“地方”这个经济行政区概念之后，我们便应当给“地方利益”下个定义：地方利益（在此仅指地方经济利益）是在一定经济行政区内，以地方作为经济利益主体，其在生产、流通、分配、消费活动中获得的所能满足自身需要的物质财富和精神财富之和，以及其他需要的满足。它至少应包含两方面的涵义：第一，特定经济行政区内各利益主体的共同需要得到满足；第二，特定经济行政区各利益主体的代表——地方政府的自身的需要得到满足。实现这两种利益的统一，是社会主义制度下地方对经济利益追逐的理想目标。[1]见《地方经济学缘起》，《经济学动态》1996年7月。[2]沈立人：《地方政府的经济职能和经济行为》，上海远东出版社1998年11月版。[3]1997年1月15日上海市第十届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过的《上海市街道办事处条例》列举了街道办事处的14条职责，其中第十二条即是领导街道经济工作。[4]郭振淮主编：《经济区与经济区划》，中国物价出版社1998年版，第193页。
三、地方利益的性质和内涵
1.地方利益的五个特性
通过上述分析，我们可以归纳出地方利益具备的五个特性：（1）中间性：地方利益界定于宏观利益与微观利益之间，属中观利益范畴，与地方利益相对应的是中央利益与企业（居民）利益，正是由于地方利益的中间性纽带作用，决定着其对国家利益及企业（居民）利益的重要影响。（2）群体性：地方利益代表特定经济行政区的各利益主体的共同利益，即具有群体性，相对其各组成的利益主体，具有特定范围内的整体利益特征。（3）局部性：相对国家大整体，其区域整体（群体）性表现出局部特征，但全体局部利益的共同作用影响到整体利益的结果。（4）层次性：地方的概念本身就包含有省、地（市）、县等，因而地方利益具备明显的层次性，大、中、小不同的经济行政区之间的地方利益关系为不同层级的局部利益之间的关系，所以地方利益对整体利益的影响也是层次性推进的。（5）交叉性：由于地方利益是个动态概念，不同时期不同地方的利益关系是纵横交叉的，比如“一国两制”的分处两种制度之下的地方之间的利益关系，东、中、西部各区域的地方利益关系等无不反映了地方利益的错综复杂的交叉性。因此，考虑构建地方利益理论框架时，不能简单行事，草率了之。
2.地方利益主体分析
图：利益结构图在“地方”概念分析时，我们将本书所使用的“地方”概念定义为具有一定经济特征和经济发展任务，具有共同经济利益，以行政区为地理界域的经济行政区。“地方”兼有经济区和行政区的特点。
在形式结构上，“地方”有着行政区特点，它在地域界限上对应省、县等中级行政区。地方利益属于社会利益中的群体利益层次。由于社会利益三个层次向下兼容，群体包括群体自身的利益，也包括群体中的个人的共同利益。对地方来说，群体即为地方，其最大的利益主体是地方所对应的行政区的政府。或者说，地方所对应的行政区的政府，是地方利益的最大主体。群体利益所包含的另一类利益，即群体中各个体的共同利益，从地方利益的角度看，指的是地方所对应的行政区中各个个人和所属各部门、各单位的共同利益，行政区的政府应当是行政区各个体共同利益的代表和体现者，因此其利益主体也是地方政府。
地方政府是地方上述两种利益的主体。理论上，两种利益应当是统一的。地方政府作为地方利益主体，应当代表着整个地方全体成员的利益，政府的决策和行为应当从整个地方以及地方成员的利益出发。但实践中两种利益往往不会完全吻合，这是因为作为地方利益主体的地方政府内还可以进一步区分出不同的利益主体。这些利益主体的利益对地方政府的利益实现有着不可忽略的影响。它们主要包括政府工作人员的个人利益和政府机构本身的利益。
政府工作人员个人利益的利益主体是政府工作人员。政府工作人员既是经济政策的制定人，又是经济政策制定后的具体执行者。一方面，他们的工作性质要求他们从整个地方的全局利益出发，客观、公正、努力地实现全局利益；另一方面，政府工作人员本身是社会中的一员，有着自身的利益取向，如增加个人收入，提高经济收益；以升迁职务满足社会尊敬需要，同时获得一定的经济收入；展示和发挥个人的能力，以实现自我，满足发展的需求等等。
这些利益取向与地方利益没有必然矛盾。其一，二者根本一致，地方共同利益中内在地包含地方政府工作人员的利益，实现共同利益，地方政府工作人员个人利益才能够真正得到实现；其二，个人利益的合理追求是一种有效的激励因素，可以通过提高政府工作效率使个人利益与社会全局利益协调一致。
但是，如果地方政府工作人员过分追求个人利益，或以损害地方全局的方式来实现个人利益，则会直接影响到地方政府这个主体对社会利益的实现。典型的做法之一，是为个人的升迁而追求“政绩”，制定违背地方经济发展规律的政策，实施不适合地方经济条件的建设项目，从而损害地方的全局利益和长远利益。另一种典型的做法是政府工作人员中的寻租现象，寻租者以廉价的租金借助政府的政策帮助或在政策执行中逃避政策的约束，从而获取大量非法收益，其行为对地方利益的损害已不限于经济利益范围。
政府机构利益的主体是地方政府机构，政府机构的利益表现在：（1）政府机构有自我膨胀、自我扩张的需求。社会发展的趋势是人与自然、人与人关系的不断丰富和复杂化，表现为社会管理和协调事务剧增，客观上刺激政府权力扩张，使政府机构具有自我膨胀的倾向。信息革命为政府事务简约化提供了有效手段，但政府工作人员的物质力量在人的利益驱使下膨胀。在我国，政府机构利益的实现形式主要是政府机构臃肿、财政开支和预算开支中的非生产性支出尤其是行政费用居高不下。在西方，则表现为追求政府预算最大化。西方理论认为，政府自身在不存在有效的制约机制或约束机制软化时的不断扩张和膨胀的现象，源于政府的本性。“本性”的提法不准确，但反映了政府扩张现象的普遍性和顽固性。（2）制度创新可能使政府各部门和各级政府间重新安排和分配利益，因此政府机构存在体制惰性。这意味着制度创新要受到政府内部力量的制约，政府的制度创新滞后于社会进步对制度创新的需要。
地方各组成个体的共同利益的代表主体也是政府。在共同利益代表意义上的政府利益，主要构成要素有安全利益、经济利益和政治利益。本书主要论及的是经济利益，体现于三个方面：其一，在地方内部最大限度地获得和维护地方经济发展所需要的资源，协调内部各经济部门和各经济要素之间的关系，从而发展地方经济，提高一方百姓的生活水平，尽可能满足人民日益增长的物质和精神需求。其二，在地方与地方的关系中，以平等互利原则建立经济联系，维护本地方在地方间关系中的经济地位和经济利益。其三，在地方与中央的关系中，实现本地方利益在国家利益中的合理地位和合理份额，在维护中央利益的前提下实现地方利益最大化。
地方政府是地方利益明确的代表，是地方利益的主体，而如上分析，地方政府这个利益主体又包括政府自身利益与政府所代表的地方共同利益，并且二者并不总是重合。同时，这两种利益又分别涉及许多复杂的关系。因此，必须把地方利益放在整个社会利益结构中去，才能进一步认识地方利益。
3.社会主义利益结构中的地方利益
利益结构是对一个国家在经济发展过程中利益主体的构成及其相互关系的描述。社会主义利益关系的一个根本特点，就是全民的根本利益相一致，没有根本的利益冲突，这一点使得中国与其他一些国家有着不同的利益结构。
改革开放前的30年里，计划经济体制和苏联模式影响造就的是国家单一利益主体的利益结构。社会整体利益高于一切，在个人利益与社会整体利益相一致的前提下，个人利益服从全社会利益、地方局部利益服从国家整体利益，国家作为全国人民和各种团体的整体利益的最高代表成为唯一的利益主体，中观层次的利益主体出现虚位。在国家之下，以行政隶属关系为基本构架纵向形成层层从属的利益关系。地方相对国家而言是局部，地方利益必须服从国家利益。原则上来说，地方利益服从国家整体利益并不错，问题在于实践上过于强调国家整体利益，实际上消解了地方的独立利益主体地位。在地方与个人和地方各团体的关系中，虽然“地方”相对属于整体，但个人和小团体利益被否定，正常的利益摩擦被简单地归结为“阶级斗争”，正当的利益要求难以得到满足，地方政府只是一级行政机构，不能说是真正的地方整体利益的主体。
改革开放实质上是利益结构的重组。许多文章都认为改革在利益问题上的最大特点是形成了利益主体的多元化，这主要是从社会横向的结构来说的。如除了原有的工人、农民、知识分子和党政干部四大利益主体外，还逐步形成了个体劳动者、私营企业主、企业家等利益
[1]主体。作者认为，对中国经济和社会发展影响更为深远的，不在于主体的多元化，而在于各主体，包括原有的利益主体和新出现的利益主体之间的利益关系发生了深刻的变化。
洪远朋先生概括出社会主义市场经济体制下的十大经济利益关系，即：（1）中央与地方的经济利益关系；（2）国家、企业和个人的经济利益关系；（3）地区与地区的经济利益关系；（4）工农之间的经济利益关系；（5）行业与行业之间的经济利益关系；（6）企业与企业的经济利益关系；（7）个人与个人之间的经济利益关系；（8）脑力劳动与体力劳动的经济利益关系；（9）要素与要素之间的[2]经济利益关系；（10）国内与国外的经济利益关系。计划体制下企业有国营企业和所谓的“大集体”企业和“小集体”企业之分，无论哪一类企业，都必须以国家而不是以企业自身作为利益主体。私营企业与国有企业在体制上有根本区别。作为地方经济活动的组成要素，在利益结构中二者体制的差别显然不再具有根本性，它们都是社会主义全社会利益根本一致下的利益主体。
利益关系则有了重要的变化，原先纵向由下到上归于唯一利益主体——国家，现在各个环节在作为国家整体利益不可分割部分的同时，中观层面的利益主体逐渐凸现出的地位；中央与地方的关系由地方无条件服从中央转向双方博弈；纵向上通过行政系统向中央集中的单一方向的结构丰富起来，各种横向利益关系发育使得利益关系形成复杂的网络。在这个网络中，地方是连接各方的一个中心环节。中央与地方、地方与地方的经济利益关系中，地方直接是一方。国家、企业和个人的经济利益关系在实际生活中大多呈现为地方与企业、个人的关系。旧体制下各企业分别被纳入从中央到地方的各级行政机关隶属之下，市场经济下，国家与企业的关系由行政手段直接控制转变为以经济手段间接调控，国家不可能直接面对全部的企业，大多通过地方这个中间环节来调控。区别只在于地方，主要又是地方政府与企业和个人关系的调适程度。如，企业生存发展的条件在很大程度上靠地方提供；再如，营业税、企业所得税等属于中央政府与地方政府共享收入，与地方利益密切相关。“十大经济利益关系”分法中，行业与行业、企业与企业的经济利益关系也要受到地方利益的制约。触及地方利益时，地方会实施地方利益保护。生产要素中，土地和资本在我国都是稀缺资源。尤其是土地，我国因人口众多，人均土地面积十分有限，在东部沿海经济发达地区城镇土地资源尤为稀缺。在我国，国家是土地所有者，城镇土地由政府出让，收取出让金。政府对存量土地每年收取土地使用税。分税制下，城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等属于地方政府固定收入，资源税除海洋石油企业缴纳的部分归中央政府外，其余部分归地方政府。由于财政转移支付、政府投资等的存在，由于地方政府是资本投资政策的制定者和实施管理者，资本这个关系到地方经济社会发展的重要的生产要素与地方的关系也十分密切。[1]代表性的看法参见袁惠民、李锦浩、梁世雄：《当代中国经济利益结构矛盾新论》，广东高等教育出版社1997年版。[2]参见洪远朋：《论社会主义市场经济体制下的十大利益关系》，《复旦学报》（社会科学版）1995年第3期。
4.地方利益存在的原因
地方利益的存在有着文化、历史、制度、自然条件、民族习惯等多方面的原因。
首先，社会是个多元、多层的复杂的有机体。从利益的角度看，有机体的每一个部分或说元素，都有着自己独立的利益。社会正是由无数的利益团体、个体所组成，并在利益的追逐、协调中获得发展。在社会主义中国全民根本利益一致的条件下，不同利益主体同样客观存在。地方是有着物质确定性的重要社会组成部分，在任何国家都存在行政区域，都存在区域经济发展的特殊要求，因而地方利益存在于任何国家。只不过由于行政区与经济区域耦合的程度和状态不同，地方利益问题在中国特别突出。
其次，地方利益突出与中国历史上长期存在的小农经济有关。小农经济条件下，直接生产者农民以家庭为基本生产单位从事自给自足的农业和小手工业。每个地方可以独立存在，各自自身已包含着再生产和扩大再生产所需的一切条件。对集权中央政府的依赖，在于分散的农业无力抗衡重大的天灾人祸。在这样的经济和社会结构下，各个生产单元实现利益的条件在于内部生产条件的自足，单元之间的交换关系等经济联系对实现各自利益的作用十分有限。生产者很难看到自身利益与他人、与社会利益的联系，形成狭隘的眼光。商品交换发达起来后，在市场的作用下，地方利益最大化由孤立的地方不再能实现，传统观念的影响使一些人处处以地方利益为中心而在效果上损害地方的长期利益。
再次，伴随市场化进程，经济利益对人的行为的影响力越来越大。在没有有效制衡机制的情况下，权力与市场结合带来的利益使政府机构倾向于固化现有的利益格局。而地方政府利益只能在地方利益中分割，地方政府利益与地方利益的正相关导致地方政府极力突出地方利益。理论上，努力促使地方利益最大化是地方政府的职责之一。但动机不同，效果亦会大不相同。出于政府机构利益而非地方共同利益去追求地方利益，从长远和整体看其结果可能反而会损害地方利益。
还有，利益的均衡需要利益集团之间彼此牵制和约束，而当前我国利益集团的培育和发展不足。除地方政府机构外，跨地方的、能够制约地方政府利益集团的尚未成型。地方内能够作为增长极的利益集团也以难形成。由于“人治”现象普遍，官本位意识浓厚，更由于制度上的原因，政府利益集团地位重要而稳固，而维持这种状况的有效方式，就是膨胀地方利益。
最后，地方之间自然资源及民族习惯的差异不可避免。在长期的发展过程中，各地方又形成不同的经济基础和社会基础。建国后，我国长期强调东西部地区平衡发展，人为地推动生产力布局向西部、向内地转移，虽然对国防安全和民族地区的稳定起了一定作用，但经济上不但没有实现东西部共同发展的目标，反而共同难以发展。改革开放后，中央作出沿海地区先发展的战略部署，对内地则实行财政转移支付等区域补偿政策。我国政府间的财政转移支付的主要形式有中央财政与省级财政之间的转移支付、中央财政对贫困县的转移支付，以及发达省市对不发达省区的财政转移支付。也就是说，我国的财政转移支付的对象都是地方。实际操作中，中央实施财政转移支付的标准不一、形式多样，成了中央与地方讨价还价的结果，带有较大的随意性。对地方来说，转移支付带来的是巨大的无成本的收益。这样，转移支付等经济行政区政策在促进落后区域发展的同时，凸显了中央与地方、地方与地方的利益关系，在社会利益总和不变的前提下行政管理重新划分和参与构成了地方利益的变量。
5.社会主义国家地方利益的本质
地方利益的本质，由国家的性质以及国家所处的历史阶段所决定。我国是社会主义国家，当前处在社会主义初级阶段，这两点是我们认识当前我国地方利益的基础。
物质资料的生产是人类社会存在和发展的基础，人的生产活动只能在一定的生产关系中进行，生产关系本质是一种物质的社会关系，是经济关系。它体现的是人们之间的物质利益关系，任何社会都以生产关系为社会的经济基础，物质利益关系在任何社会制度下都存在，但由于生产资料所有制形式是生产关系中最基本的方面，不同的社会制度下物质利益有着不同的性质。
在私有制社会，剥削阶级与被剥削阶级的物质利益根本对立，剥削阶级内部成员之间的利益也是对立的。“如果说现代资产阶级的全体成员由于组成一个与另一个阶级相对立的阶级而有共同的利益，那末，由于他们互相对立，他们的利益又是对立的、对抗的。这种利益[1]上的对立是由他们的资产阶级生活的经济条件产生的。”尽管所有国家的政府都宣称自己是全体民众利益的代表，在私有制社会里，国家政府总是代表统治阶级、剥削阶级利益。地方政府也不可能代表地方整体利益，地方利益中地方各组成成员间的利益对立冲突，地方政府所代表的利益集团与地方其他利益集团间也是对立的。
社会主义经济利益关系的基础是社会主义公有制，公有制消灭了剥削阶级，因而消灭了社会上最根本的利益对立，即剥削阶级和被剥削阶级之间的利益对立；全社会根本利益一致，社会主义国家是广大人民群众利益的代表；这两点决定了各利益主体之间没有对抗性矛盾。地方政府作为一级政权组织，虽然有机构本身利益存在，但仍然是地方人民群众共同利益的代表。地方各利益集团、利益主体之间，也不存在对抗性冲突。
此外，公有制废除了生产资料私人占有，劳动者成为生产资料的主人和社会的主人，劳动者和生产资料直接结合，实现了人与物的统一。因此，在公有制的社会主义国家中，人民群众的物质利益与社会生产发展的方向相一致，地方利益与社会生产发展的方向也相一致。社会生产越是发展，地方利益越是能够得到发展。
当前我国处于社会主义初级阶段，所有制结构是公有制为主，多种经济成分并存。私营经济中还存在雇佣劳动关系，具有剥削的性质，与地方利益有对立的一面。在初级阶段资源稀缺和市场双重作用下，中央与地方、地方政府与地方内部各利益主体间存在着种种利益矛盾。但公有制的主体地位决定了这些矛盾是根本利益一致下的非对抗性矛盾，可以通过政策和市场不断进行调控，以达到中央、地方、地方各利益主体之间利益的合理分配，实现社会利益总和最大化。[1]《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1965年版，第155页。
第二章 地方利益的理论渊源
明晰了地方利益的概念，提供了本书讨论的基础。地方利益作为中观利益很重要的一部分在我国实际发展过程中长期存在，只是专门从地方利益的角度进行讨论还较少。在西方，区域经济学研究较多，但区域经济与地方利益问题的研究侧重点有较大区别。尽管如此，中外关于地方经济、关于区域发展的理论等中观经济学理论为我们的地方利益问题研究提供了理论参考和参照。一些理论直接构成了地方利益理论的渊源。特别是马克思主义利益的学说为本书提供了立场、观点、方法的指导。
一、马克思主义的地方利益观
1.马克思、恩格斯关于地方利益的思想
列宁曾经指出：“物质利益问题是马克思主义整个世界观的基[1]础。”对现实利益问题的关注，使马克思世界观从唯心主义转向唯物主义。也正是对物质利益问题的关注和透析，使马克思超越旧唯物主义的局限，创立了历史唯物主义。
现实的人的利益在人的现实活动中产生，并且只有通过人的现实的社会劳动才能够实现，因此，马克思从人的劳动的角度对人的利益问题进行分析，认为在存在劳动异化的资本主义私有制下，人们争取的物质利益有双重作用：肯定性的一面在于能够满足人的需要；否定性的一面，在于其异化的一面，即本应属于人的利益成了人的统治者、摧残者，人成了利益的奴隶。恩格斯将这种现象明确表述为：英国工业的“第一个结果——就是利益被提升为人的统治者。利益霸占了新创造出来的各种工业力量并利用它们来为自己服务，由于私有制作祟，这些本应属于全人类的力量便为少数富有的资本家所有，成为他[2]们奴役群众的工具。”“政治权力不过是用来实现经济利益的手
[3]段。”利益的双重性，使得私有制社会的地方利益的性质存在着双重性：一方面，地方是个小社会，而“把人与社会连接起来的唯一纽[4]带是天然必然性，是需要和私人利益”。不论是资本家还是群众，都必须在社会中才能得到生存所必需的利益。地方利益满足人的一些共同的物质与精神需要，如安全和生存发展的需要等，它是一个地方社会经济活动得以进行的必要条件，也是地方上各种人和群体的共同利益所在。因此，地方利益有地方上人和群体的共同的利益的一面；另一方面，社会生产创造出来的大部分利益属于少数富有的资本家，资本家与占地方多数的劳动者的利益有着矛盾冲突。国家机器是阶级统治的工具，地方政府代表着国家的力量，当地方政府宣称自己是整个地方共同利益的代表时，它在资本家和劳动者的利益冲突中坚定地站在资本家的立场之上。
在中央利益与地方利益关系上，西方学者认为马克思、恩格斯主张中央集权。其实马克思、恩格斯并不主张国家制度的单一性，而是要根据各国不同的经济制度、生产力水平、民族关系、历史传统等多方面的情况来确定。西欧在中世纪曾经分裂为几百个大大小小的封建割据的公国、城邦和庄园。资本主义兴起后，为发展市场、聚集财富，要求建立统一的中央集权制国家，这是社会发展的需要。恩格斯在《德国农民战争》中认为，是英法两国工商业的成长促使整个国家中各种利益联成一气，进而促成了政治上的中央集权。到中世纪后期，西欧出现君主专制式的中央集团，马克思认为这是文明的中心，是社会统一的基础，有利于无产阶级的统一、联合，有利于无产阶级的成长壮大。但是，马克思并不用单一制共和国来否定联邦制。对多民族来说，联邦制可能是更合适的选择。尤其是，马克思、恩格斯坚决反对中央高度集权制的过分集权，特别反对个人高度集权。要求中央集权制要以民主共和制为前提，要求中央权力的有限集中。
马克思、恩格斯在分析资本主义基本矛盾运动规律之后，论证了社会主义的历史必然性。在描绘社会主义的特征时，他们认为，应当通过无产阶级革命来建立社会主义公有制，以解决生产社会化和资本主义私人占有之间的矛盾；应当由国家有计划地组织生产和分配，消除资本主义社会生产的无政府状态，从而促使生产力不断发展。根据这样的设想，价值规律对资源配置的调节作用将被社会对劳动时间的直接分配所取代，商品交换和货币关系将不再存在。马克思、恩格斯对社会主义的设想建立在社会主义发生在生产力高度发达的资本主义国家的基础之上。除巴黎公社短暂地存在过以外，马克思没有看到社会主义实践。但马克思、恩格斯关于社会主义的设想影响着后来的社会主义国家体制选择。在世界范围内，社会主义都是在经济比较落后的国家，即列宁所说的资本主义的薄弱环节首先取得胜利，这些国家历史上大多数属于亚细亚生产方式，社会发展缓慢，都没有经历过发达的资本主义阶段，市场经济体制没有发育成熟。革命时期和革命胜利后的恢复时期，因革命事业的需要，国家利益高于一切，地方利益和社会各成员、各集团的利益高度服从国家利益。在这些特定的时期，人民群众革命热情高涨，执政党享有高度的威信和权威，经济发展水平低而使得经济建设规模有限、经济结构较简单，加之亚细亚生产方式集权和公有制历史传统，诸多原因使得马克思关于生产力高度发达的社会主义的理论被用于低生产力的社会主义初级阶段。建成社会主义的国家普遍采取高度集中的计划经济体制，片面强调集中统一，否定地方和个人的利益要求，抹杀地方与地方之间利益及其差别的存在。这其实是对马克思、恩格斯国家与地方利益关系理论的片面理解。马克思、恩格斯总结巴黎公社经验时，主张社会主义国家应当实行巴黎公社那样的中央政权统一领导下的地方自治，中央集权应当是以地方自治为基础的民主集中制。
从经济活动的角度，马克思注意到了劳动的地域分工。工业革命使得原料产地、加工区域与销售市场在空间上产生分离，原有的自给自足的地方性小生产圈被打破，交通、通讯业发展起来，以专业化生产为基础的地方经济开始形成。亚当·斯密和大卫·李嘉图首先对这种地方性经济区域加以研究。马克思吸收他们理论的合理内容，结合生产力、生产关系地域化的历史，提出了劳动力地域分工的思想。马克思认为，生产和劳动力地域分工是社会分工的必然表现，地域分工与部门分工都是社会分工的形式。地域分工的特点在于与区域的生产条件密切相关，这些生产条件包括：自然和地理条件的差异；地方经济、技术和社会发展水平；金融、税收政策；交通、通讯等基础设施的状况等等。生产条件的差异导致区域分工后，区域内的大工业会带动服务业等相关产业。区域极核对农产品供给的需求，会带动和引起周边农业结构和耕作方式的变革，促使农业向工业化方向发展。其结果，区域分工使得区域成为既有高度专业分工又有高度一体性的大型综合化经济区域，从而促进地方经济发展，加速地方利益的形成。[1]《列宁全集》第27卷，第339页。[2]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1965年版，第674页。[3]《马克思恩格斯全集》第4卷，人民出版社1965年版，第250页。[4]《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1965年版，第9、15、54、82、439页。
2.列宁关于地方利益的思想
列宁在世界上第一个把社会主义从理论变成实践。十月革命之所以能够在当时经济相对比较落后的俄国取得胜利，就在于以列宁为首的布尔什维克抓住了当时最为突出的土地与和平两大问题，满足了农民的利益要求。十月革命胜利后，列宁面临的是没有前人经验的社会主义实践。与马克思、恩格斯预设的不一样，俄国大量存在小资产阶级和小农经济。开始，列宁虽然注意到社会主义与非社会主义经济成分并存的现实，因而承认社会中存在着利益的差别，但只承认大资本主义同社会主义相容，打算通过国家资本主义的形式把资本主义再生[1]产同社会主义经济结合起来，“通过最可靠的道路走向社会主义。”不承认小资本主义和小农经济在一定条件下也可能与社会主义相容。因此，列宁主张实行单一所有制，生产资料收归全社会所有，交换形式上主张消灭商品经济，由国家统一组织农民进行商品交换。战争打断了苏维埃的社会主义经济建设计划，为保证战争期间的国家利益，列宁被迫实行“战时共产主义”政策。其中影响最大的政策之一是对农民实行的“余粮征集制”，国家按需要将规定数字摊派给地方，按固定价格强制征收，同时在全国范围内用有计划有组织的产品分配来代替贸易。“战时共产主义”政策对粉碎国际和国内反动派的进攻起到了作用，但从利益的角度看，“战时共产主义”的实质是以国家利益取代地方利益和个人利益，或者说，是将国家利益中的共同利益与个人利益分割对立起来，将地方利益等同于国家利益，因而损害了群众，特别是农民群众的利益，使得当时的俄国出现政治、经济危机，国民经济几近崩溃。战时共产主义，一方面是战争所迫，另一方面也有认识上的原因，即忽略了当时的经济发展和社会发展状况，对苏维埃俄国所处的历史位置和社会性质判断出现失误，未能承认区分和保护中央、地方和群众各自的利益。列宁后来自己总结说：“我们在经济建设中前进得太远了，我们没有给自己足够的根据地，群众已经感到直接过渡到纯社会主义的经济形式和社会主义的分配，不是我们力所能及的事情，如果我们不能实行退却，只去完成一些比较容易的任[2]务，我们就有灭亡的危险。”为此，列宁在1921年开始转向新经济政策后，突出了利益的原则，尤其注意调整国家、集体和个人的利益。具体做法有：一是改组原有的经济管理机构，撤销经济军事机关，建立新的经济管理机构，发挥地方的主动性、积极性和创造性。二是工业实行分级管理，即划分为中央直接管理的大工业、由地方管理的大工业和地方管理的小工业、手工业等三种类型。三是扩大企业权力，国家对企业由供给制管理改变为经济核算制管理。列宁指出：向社会主义过渡，“不是直接依靠热情，而是借助于伟大革命所产生的热情，依靠个人兴趣、依靠从个人利益上的关心、依靠经济核算，在这个小农国家里先建立起来牢固的桥梁，通过国家资本主义走向社会主义；否则，你们就不能达到共产主义，否则，你们就不能把千百万人引向[3]共产主义。”新经济政策用粮食税代替余粮收集制，允许农民在交纳粮食税后自由出售自己的粮食；开放城乡市场，允许自由贸易，能用工业品交换农副产品；允许恢复私人和合作社的小型企业，利用租让制、租借制、合作社和代销制四种国家资本主义的形式，迂回地向社会主义过渡。新经济政策使苏维埃俄国的经济迅速得到恢复和发展。
列宁在地方利益相关理论上的另一个贡献，是在谈到共同利益时，区分了无产阶级利益与整个社会发展的利益。马克思、恩格斯在《共产党宣言》中指出：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋[4]利益的独立的运动。”因此无产阶级的利益从总体上说代表了整个社会发展的利益。但是，二者并不能简单等同。列宁指出：推翻沙皇制度“之所以必要，不仅是为了工人阶级的利益，也是为了整个社会发展的利益”。指出这一点在理论上也是十分必要的。因为根据马克思主义的基本思想，社会发展的利益高于无产阶级的利益；整个工人运动的利益高于工人个别部分或运动个别阶段的利益。也即无产阶级的利益在总体上符合社会发展的利益，但它对社会发展利益来说是从属关系。“战时共产主义”理论认识上的另一个失误，就在于混淆了无产阶级利益和社会发展利益，以无产阶级利益代替整个社会发展的利益。一些人认为，把农民利益提到首位就等于放弃了无产阶级专政。余粮征集制几乎无代价地收走农民的全部余粮，甚至将农民自己所需的粮食也拿走，其结果并没有给广大工人带来经济利益，反而因为引起经济和政治危机而损害了工人的经济利益，进而也危及整个社会发展的利益。
在中央和地方的关系上，列宁的看法有过变化。十月革命前，他主张单一制下的民族区域自治，原则上不赞成联邦制，但不反对特殊情况下实行联邦制的可能。只要它是在合理的（从经济观点来看）范围内实行，只要它是以真正需要某种程度的国家独立性的重大的民族差别为基础，那么它同民主集中制也丝毫不抵触。十月革命后，列宁从实际出发，在《苏维埃的当前任务》中提出：“实际上，甚至联邦制，是在合理的（从经济观点来看）范围内实行，只要它是以真正需要某种程度的国家独立性的重大的民族差别为基础，那么它同民主集中制也丝毫不抵触。”苏维埃俄国是个多民族的幅员辽阔的大国，各苏维埃共和国根据自治原则加入俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国，享有自治共和国的权利，有利于充分实现和协调各地方、各利益集团的利益，促进全社会整体利益的实现。这种联邦制的国家形式一直保持到苏联解体。解体后的俄罗斯仍然采取“人民政权、联邦制、共和[5]政体和分权制”。[1]《列宁全集》第34卷，第278页。[2]《列宁全集》第33卷，第380页。[3]《列宁全集》第33卷，第39页。[4]《马克思恩格斯选集》第1卷，第1页。[5]《俄罗斯联邦——俄罗斯宪法（根本法）》。
3.列宁之后马克思主义关于地方利益的探讨
列宁逝世后，斯大林于1929年宣布向资产阶级发动全线进攻，在农村开展了全盘集体化和消灭富农阶级的运动，新经济政策实际上被放弃，代之以“革命办法”变革生产关系。1936年11月，斯大林在《关于苏联宪法草案》的报告中，宣布苏联已经基本实现了共产主义第一阶段，即社会主义，一个高度集中的计划经济体制形成并长期被认为是马克思主义的唯一社会主义模式。
在这个体制下，苏联从20世纪30年代开始，绝大多数企业直接隶属于中央或加盟共和国的部门，由归口的各部管理，各部的领导机关一般都在莫斯科。这种条条管理的体制集中有限的财力与物力，统一规划，保证了对战争和战后恢复经济至关重要的重工业、基础工业和新工业的发展。随着经济规模的扩大，经济联系日益复杂，问题也越来越多。其主要问题之一，就在于忽视甚至否定了地方利益的存在，压抑了地方、企业和广大劳动群众的积极性。而从操作上说，中央也不可能有效地管理遍布全国各地的那么多的企业。
斯大林逝世后，苏联进行了一些改革。1957年开始，废除了部门管理体制，将原来由中央主管部门垂直领导的管理体制改为经济行政区管理体制，由经济行政区国民经济委员会代替主管部门对工业和建筑业实施具体领导。这次改制在一定程度上扩大了地方（主要是加盟共和国）的权力，调动了地方的积极性。但改制削弱了中央的领导权，地方主义和分散主义抬头，而且没有协调国家与企业这个重要的关系，国民经济出现了混乱。为此，1965年开始的全面经济体制改革，又恢复了部门管理原则，撤销了地区国民经济委员会，重新组建联盟部和联盟兼共和国部。这次改制表面上回到了部门管理，实际已有很大变化，它实质上是强调扩大企业自主权，实行完全经济核算，强调个人利益，加强物质刺激，将国家与地方、集体与个人的利益矛盾关系问题尖锐地摆了出来。
但是，苏联在国家、地方、个人的利益关系上一直有过于强调国家利益的问题。勃列日涅夫之后，苏联进入全面改革时期，走向主要利用各种经济手段而不是行政方法来实现对经济的领导，但地方利益问题却直到苏联解体都没有很好解决。
4.从毛泽东到邓小平等的地方利益思想
利益是社会生产关系的直接表现。进入大规模经济建设时期后，在人民内部处理好各利益群体之间的关系，成为执政党的重大课题。因此，从毛泽东、邓小平到以江泽民为核心的第三代领导人，都十分重视利益问题。他们的地方利益思想，为我们研究地方利益问题提供了思想和方法的指导。
1953年我国开始进行大规模的经济建设时，由于缺乏经验，只能基本照搬苏联的模式。实践中，苏联经验中不适合中国国情的东西逐渐显露出来，苏联自身经济发展也出现一些问题。实践的发展提出了探索适合中国国情的社会主义道路的要求，为此，毛泽东于1955年12月到1956年1月外出进行调查，并在1956年2月14日开始听取34个部委的汇报，汇报历时两个多月，涉及经济发展中许多带全局性的大问题。根据调查和汇报情况，毛泽东发表了著名的《论十大关系》。十大关系中，五个是经济关系：重工业和轻工业、农业的关系；沿海工业和内地工业的关系；经济建设和国防建设的关系；国家、生产单位和生产者个人的关系；中央和地方的关系。这五大关系都与地方利益有或多或少的联系，其中最直接涉及地方利益的是中央与地方的关系及沿海工业和内地工业的关系。
毛泽东在《论十大关系》中专门列出中央与地方关系，作为一项重要的关系专门进行阐述。在中央与地方的关系上，毛泽东明确整体利益的首要地位。他指出说，为了建设一个强大的社会主义国家，要有中央强有力的统一领导，要有全国统一的计划和统一的纪律，决不允许破坏这种统一。我们说必须充分发挥地方积极性，允许各地有适合当地情况的特殊，应该是“为了整体利益，为了加强全国统一所必要的特殊”。在这个前提下，要兼顾地方利益。毛泽东指出：解决中央和地方的利益矛盾，“目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得[1]死死的，一点机动权也没有。”因为，“要发展社会主义建设，就必[2]须发挥地方的积极性。中央要巩固，就要注意地方的利益。”从地方利益的角度看，地方政府是企业所在地的政权机构，是“国家”的代表。国家、集体、个人三者的关系表现为地方利益中地方整体利益与地方构成要素利益之间的关系。在国家、集体、个人的责权利分配问题上，当时国家对企业实行统收统支，企业收入全部上交财政，支出全部由财政拨款。一方面，政府主管部门权力膨胀，容易滋生官僚主义，行政管理与经济管理不分；另一方面，企业收入与支出无关，与员工的物质利益脱节，不利于调动企业员工的工作积极性以及企业增收节支的积极性。针对这些情况，毛泽东提出了正确处理国家、集体、个人关系的思想。毛泽东的这些思想为研究地方利益问题提供了指导。
毛泽东首先从分配结构上提出了处理国家、集体、个人关系的“三者兼顾”的原则，指出：“国家和工厂、合作社的关系，工厂、合作社和生产者个人的关系，这两种关系都要处理好。为此，就不能只[3]顾一头，必须兼顾国家、集体和个人三个方面。”其次，毛泽东针对管理体制提出，把什么东西都统统集中在中央或省市，不给工厂一点权力、一点机动的余地，恐怕不妥。各个生产单位都要有一个与统一性相联系的独立性，才会发展得更加活泼。对农民不能像苏联那样，向农民要得多，给的代价少，以此来积累资金，以至农民的生产积极性受到极大损害。
在处理地方之间的关系上，毛泽东以沿海工业与内地工业的关系作为实例，从兼顾沿海与内地发展、充分利用沿海工业资源的角度，论述了如何协调沿海与内地的利益关系，如何积极地利用沿海工业资源优势，创造更多的积累以发展内地工业，这对协调地方之间的利益关系有重大的指导作用。
在后来的社会主义建设实践中，毛泽东出现了一些失误，如一度忽视物质利益，搞平均主义等，但毛泽东关于正确处理中央与地方关系的思想以及他的“三者兼顾”原则，至今仍有重要的现实意义。
邓小平的时代，是改革开放的时代。从计划经济体制转变为社会主义市场经济体制，经济体制发生了重大的变化。邓小平的地方利益思想，是时代的社会实践的提升，也是对马克思主义、毛泽东思想关于地方利益理论的继承和发展。
邓小平利益思想的突出特点是强调利益兼顾。在继承列宁、毛泽东利益兼顾思想的基础上，针对国内新的利益结构和格局，丰富了利益兼顾思想，科学地、辩证地处理好多元利益主体的关系，既“兼顾”，又突出重点。
在中央与地方关系上，邓小平明确了以中央为主导的原则。邓小平指出：“我们的一切工作者会涉及全局和局部的关系、中央和地方的关系、集中统一与因地制宜的关系。大道理与小道理必须弄清楚。全体和局部缺一不可，全体是由局部组成的，如果只有全体，没有局部，则全体也就不成其为全体了。另一方面，全体和局部、中央和地方、集中统一和因地制宜，以什么为主导呢？如果把局部、地方、因地制宜作主导，那就要犯原则错误。一定要以中央、全体、集中统一[4]作主导。”在国家、集体、个人的利益关系上，邓小平明确了个人利益的地位。在回答意大利记者提问时，明确认定共产主义也承认个人利益：“共产主义的高级阶段，生产力高度发达，实行各尽所能，[5]按需要分配，将更多地承认个人利益，满足个人的需要。”利益兼顾不是利益平均主义，“在我们目前经济生活还面临一系列困难，还需要进行一系列调整、整顿和改组的时候，特别要着重宣传个人利益服从集体利益、局部利益服从整体利益、暂时利益服从长远利益的道[6]理。”
允许一部分人、一部分地区先富起来，是邓小平地方利益思想的又一重要内容。马克思、恩格斯认为，社会就是“保证一切社会成员[7]有富足的和一天比一天充裕的物质生活”。列宁也认为，社会主义[8]“就是如何使全体劳动者过最美好、最幸福的生活”。邓小平富有创见地把共同富裕概括为社会主义的本质特征之一，强调建设社会主义的目的就是消灭贫穷，满足人民的物质利益。共同富裕强调社会主义财富属于人民，社会主义的致富是全民共同致富，而不是同步富裕、等量富裕，不是平均主义。事物发展不平衡规律决定应当允许和鼓励一部分人先富起来、一部分地区先富起来。邓小平在1978年12月的中央工作会议上首次提出这个思想。他说：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成[9]绩大而收入先多一些，生活先好起来。”一部分人、一部分地区先富起来的目的仍然是共同富裕，先富是为了更快地实现共同富裕。邓小平指出：“我的一贯主张是，让一部分人、一部分地区先富起来，大原则是共同富裕。一部分地区发展快一点，带动大部分地区，这是[10]加速发展，达到共同富裕的捷径。”“我们提倡一部分地区先富裕起来，是为了激励和带动其他地区也富裕起来，并且使先富裕起来的[11]地区帮助落后的地区更好地发展。”具体的构想是“一部分地区有条件先发展起来，一部分发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的[12]地区，最终达到共同富裕”。“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是一[13]个大局，那时沿海也要服从这个大局。”正因为是在共同富裕的大的原则下的部分地区先富，所以不会出现两极分化。“如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了；如果产生了什么新的资产阶级，那[14]我们就真是走了邪路了。”在沿海地区先富的构想下，我国在沿海地区先后设立了深圳、珠海、厦门、海南等经济特区。取得经验后又在沿江、沿边等内地开放了一些城市。2000年开始的西部大开发，再后来2005年的振兴东北，使为共同富裕而先让部分地区先富的思路得到了进一步的展开。国家促进部分地区先富的主要办法，是给这些地区特殊政策。这些政策说到底都是在中央和地方之间调整利益的分割。中央向地方让利，加大对地方的投入，使地方得以迅速集中起发展所需的资金、资源等条件。这些地区先富起来后，再来调整地区间的利益格局。正确政策的引导，使我国东南沿海地区经济迅速腾飞。同时，东西部地区的差距加大，这是发展的差距，中西部也在发展，只是速度较东南沿海慢，发展的差距为中西部的经济腾飞积蓄了力量。
以江泽民为核心的党的第三代领导人，在改革开放新形势下，充分认识利益问题对经济社会发展的重要作用，对马克思、毛泽东和邓小平的地方利益观作了新的诠释和发展。江泽民的思想主要集中在三个方面：
第一，将为人民谋利益放在党的根本宗旨的高度上来认识。江泽民指出：“共产党从来就是生根在群众之中，与群众的血肉联系正是我们党的力量所在。只要我们始终代表人民群众的利益，全心全意服[15]务于人民，就能经得起任何风浪的考验，永远立于不败之地。”在《庆祝中国共产党成立七十周年大会上的讲话》（1991年7月1日）中，江泽民更为明确地指出：“全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，密切联系群众是我们党的优良作风——我们党能赢得人民群众的衷心拥护，就在于党以自己的实际行动表明，它是为人民的利益而斗争的。”人民的利益高于一切，是一切共产党人应当树立的价值观和人生观。
第二，强调国家利益和全局利益的重要地位。在坚持人民利益高于一切的前提下，还有一个如何正确处理人民内部各种利益关系的问题。在国家、集体、个人利益关系上，江泽民十分强调国家利益和全局利益的重要地位。他指出：“要坚持人民的利益高于一切，正确处理局部利益和整体利益的关系，眼前利益和长远利益的关系，国家、集体、个人利益的关系，坚决反对个人主义、本位主义和一切向钱看[16]的思想和行为。”个人利益要服从国家和人民的利益，局部利益要服从整体利益，眼前利益应当服从长远利益。“个人利益要在国家、社会利益的发展中得到实现。个人利益的实现，不能损害国家、集体[17]和他人利益。”
第三，关于全局利益和局部利益关系的论述。中央与地方的关系，实质上是全局利益和局部利益的关系。江泽民同志在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》中指出：“我们既不允许存在损害国家全局利益的地方利益，也不允许存在损害国家全局的部门利益。总的原则应当是：既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指[18]导下兼顾局部利益的灵活性。”这个论述对在全局利益和局部利益关系上应该反对什么、应该坚持什么，讲得清清楚楚，是处理中央与地方利益关系必须遵循的原则。[1]《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第275页。[2]同上。[3]同上书，第272页。[4]《邓小平文选》第1卷，第198—199页。[5]《邓小平文选》第2卷，第368—369页。[6]同上书，第176页。[7]《马克思恩格斯选集》第3卷，第322页。[8]《列宁选集》第3卷，第571页。[9]《邓小平文选》第2卷，第152页。[10]《邓小平文选》第3卷，第166页。[11]《邓小平文选》第3卷，第111页。[12]同上书，第373—374页。[13]同上书，第111页。[14]同上。[15]江泽民：《在全国组织部长会议上的讲话》（1987年8月21日）。[16]《在庆祝中国共产党成立七十周年大会上的讲话》（1991年7月1日）。[17]江泽民在党的十四届二中全会上的讲话。[18]江泽民：《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系——1995年9月28日在党的十四届五中全会闭幕的讲话》。
二、西方学派的几种地方利益理论
西方资本主义国家有着比社会主义国家长得多的历史，较早遇到地方利益问题，因而也较早开始了对地方利益的理论探讨和实践探索。与马克思主义地方利益理论相比，西方学派有两个特点。其一，注重定量分析；其二，多从国际区域角度进行探讨。国际间区域分工与合作与国内地方间分工与合作有许多不同，例如货币汇率和海关关税等调节手段只适用于国际之间，政府行政行为则主要对国内区域利益产生影响。但国际间和国内区域间利益关系的基本理论有相通之处。中国是个大国，地方发展不平衡明显，地方利益问题突出，西方地方利益理论对我们研究地方利益问题具有借鉴作用。
1.比较利益与地方利益
分工和贸易能够带来利益的思想最早由亚当·斯密提出。重商主义者以金银为财富，认为只有鼓励出口和限制进口，保证尽可能多的货币流入，才能增加财富，才符合本国利益。亚当·斯密对这种担心购买别国产品会带来财富损失的恐惧心理不以为然，他在《国富论》中认为：“如果每一件东西在购买时所费的代价比在家内生产时所费的小，就永远不会想要在家内生产……。”“在每一个私人家庭的行为中是精明的事情，在一个大国的行为中就很少是荒唐的。如果外国能够以比我们自己制造还便宜的商品供应我们，那么，我们最好就用我[1]们具有某些优势的行业生产出来的部分产品向他们购买。”亚当·斯密在这里所强调的是贸易和分工能带来利益，而这种利益的基础是各国各地区所具有的生产某种商品的实际成本绝对地小于其他国家和地区的优势，因而被称为“绝对利益说”。
一个地区能够形成比较成本优势，是由于分工可以提高生产力，地方之间也适用这个分工原则。工作岗位、行业等分工可以形成优势，国际和国内各地方之间的分工是分工的高级阶段，同样可以形成优势。因为各个地方都会有某种生产条件上的绝对优势，如有利的自然条件、专长等。各个地方为了本地方利益，都倾向于专业化地生产本地方具有优势的商品，从而获取较大的利益。但斯密的学说有一个预设的前提，即一个地方或一个国家必然会有某种商品具有绝对的优势，而这个前提并不必然存在。实际上，斯密的理论很快受到历史事实的挑战。英国工业的发展使世界上其他国家变得相对落后，大多数商品的生产都处于绝对劣势，当代社会发达国家和发展中国家之间也有类似情况，这意味着斯密理论的前提并不存在。
于是大卫·李嘉图以比较利益论来发展斯密的思想。李嘉图证明，只要产品相对成本在各国间存在差异，各国就能够通过专业生产相对成本较低的产品来形成比较优势，并通过贸易增进利益。假定A、B两国都需要a、b两种产品，相比之下A国生产这两种产品的成本都低于B国。尽管如此，A国不会两种产品都生产，而只会选择其中优势更大的一种产品来生产。同理，B国也不可能因为两种产品都处于绝对劣势而一种都不生产，它只可能选择在绝对劣势下的有着相对优势的一种产品来生产，并以该产品来与A国交换另一种相对来说生产成本更高的产品。也就是说，两地产品交换由生产两种产品的比较成本，而不是由生产两种产品所耗费的绝对成本所决定。一个地方要获得尽可能大的利益，就应当把劳动用在最有利于本地的生产上，即用在相对成本最低的产品上，而从外地购进相对生产成本最高的产品。
李嘉图的理论解决了斯密的预设前提，但李嘉图的理论也有一个前提，那就是产品总是由某个区域利用该区域内最有利的生产要素制造出来的。在国际间、区域间分工合作日益展开的今天，这个前提同样不必然存在。生产要素可以在国际间、区域间转移，从而改善处于劣势的国家和地区的生产要素，使原来处于相对劣势的国家和地区获取比较利益。比较利益并不一定，甚至不再主要来自国际和区域间的贸易。
正因为生产要素在区域比较利益中产生了越来越大的影响，所以继李嘉图之后对比较利益理论做出最大贡献的伯尔蒂尔·俄林和他的老师伊利·赫克歇尔，提出了“生产要素禀赋差异理论”概念，又称赫克歇尔—俄林定理，简称H—O定理。李嘉图指出存在比较优势是国际贸易和国际分工发生的原因，但没有解释产生比较优势的原因是什么。俄林和赫克歇尔的“生产要素禀赋差异说”认为，是各国各地方生产资料禀赋上的差异，而不是古典学派所认为的劳动生产率的差异，导致了地域分工和国际贸易的产生。不同的商品需要不同的生产要素比例，而不同的国家和地方所拥有的要素比例有所不同。如果生产那些能够比较密集地利用其较充裕的生产要素的商品，就会产生比较利益。因此，每个国家应该出口能利用其充裕要素的那些商品，以换取那些需要比较密集地使用其稀缺生产要素的进口商品，以获得比较利益。这是因为生产要素供给状况决定了生产要素的价格差异。产品中较多地利用比较便宜的生产要素，可以降低生产成本，从而降低产品的价格。俄林之后，琼斯等人将赫克歇尔—俄林定理用于工业区研究，认为区域比较利益是工业区域产生的原因，而国内各区域生产要素的相对丰裕程度以及由此产生的资本—劳动比率的差异导致区域比较利益的产生。
赫克歇尔—俄林定理在现实中遇到了矛盾的现象，按照这一定理，资本丰富而劳动力昂贵的美国应当出口资本密集型产品，进口劳动密集型产品才能获得最大利益，里昂惕夫的计算却发现美国出口品中的资本含量比进口品要低30%，这意味着恰与赫克歇尔—俄林定理相反，美国在出口劳动密集型产品、进口资本密集型产品。凯伍斯、琼斯、基杰宁等人在解释这种现象时，深化了赫克歇尔—俄林定理，他们的研究表明，随着科学技术的发展，原来生产中投入的主要要素是土地、劳动力和机器设备，现在劳动者的技能、科学技术成为重要的生产要素，其他新的生产要素也在增加。生产要素禀赋仍然与地方利益的实现密切相关，只是生产要素本身发生了变化。
比较利益论常常用来分析国际贸易，但其意义远不限于此，它对地方利益有许多启发之处：利益理论以劳动价值论作为其基本立场和出发点，并充分注意到区域间既定生产要素间差异对区域利益的影响，有其合理的因素。其中按地方比较优势进行分工、通过商品流通弥补生产要素禀赋不足、按“两利取其大”和“两害取其轻”原则进行地方工业布局等理论，对地方内部布局和地方横向联合以实现地方利益最大化都有参考价值。但是作为发展中国家，中国的地方经济利益理论在用比较利益理论时应当多一分清醒。比较利益理论有固化现有生产力、生产关系的倾向，按照这些理论，发展中国家和落后地区的利益最大化在于生产劳动密集型的初级产品，发达国家应当生产资本和技术密集型的制成品、高科技工业品。即使在这里没有篇幅去做进一步的理论分析，也可以看出，这样做的结果，可能强化发展中国家和落后地区的低级产业结构，制约其现代化工业的建立，从而失去伴随现代化工业的诸多利益，丧失持续发展的潜力，从而在获得短期比较利益的同时，损害其长期利益。[1]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》下卷，商务印书馆1974年版，第28页。
2.区域依赖与协作理论与地方利益
比较利益学说为区域分工提供了理论依据，区域依赖与协作理论，则强调地方之间相互依赖关系使得各地方通过协作和联合才能实现地方利益最大化。
首先，区域依赖的必然性和必要性来自生产力发展的要求。
西方经济学认为，生产力具有内在的扩张力。在存在诸多的发展地域的情况下，一个地方生产力发展到一定程度，就要求超出其区域范围向新的地方扩展。当这种扩展受到地域限制时，就会要求对生产要素进行新的组合，以求提高生产要素的利用率，获取最大利益。生产力不断扩张，就把各个地方密切地联结起来形成相互依赖的关系。
生产力发展，要求冲破分散、封闭的自给自足的自然经济格局，在更大规模和范围上展开商品经济。而商品经济的发展，导致生产要素更大规模地在各个地方之间流动，加深区域间的相互依赖程度。其中，渗透于生产力各要素中的科学技术对加深区域依赖起着越来越重要的作用，借助现代通讯和交通手段，科学技术正加速度发展。时间上，技术更新周期大大缩短；空间上，推移的规模大大扩展。拥有新技术的地方需要扩大技术市场，以获得充分的利益来进行更高、更新的研究，保持领先地位；技术落后地区必须引进和消化先进技术，以促进自身的技术进步和经济发展。一些最前沿的新科学、新技术，往往需要许多地方、世界许多国家之间的大规模的协作才有可能进行。地方利益的实现与区域依赖的关系随科技发展而日益紧密。
其次，“发展极”成为地方间依赖与协作的引力中心。
法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁提出的“发展极”理论认为，经济发展总有地区间的差异，领先并引导经济发展的往往只是一部分主导部门和有创新能力的行业，这些部门和行业大都聚集在一些大城市或某些地区，从而使得这些大城市和地区成为“发展极”。作为“发展极”的城市或地区对周边甚至地理位置相隔更远的地区有着吸引和辐射作用，以其为中心，形成地方间的相互依赖与协作的经济网络。“发展极”与网络内的地方之间进行着技术、资本、劳动力的扩散和交流，商业、服务业、交通运输业加速发展，双方都获得利益。
缪尔达尔的“回波效应”理论，完善了“发展极”理论。“回波效应”理论认为，“发展极”这样的发达地区，会吸引落后地区的人才和资本，利用它们的资源，使得二者的差距越来越大，这即是一种“回波效应”。但“回波效应”理论又认为，这种效应不会无限期地发展下去，发达地区发展到一定程度后，会遇到人口过多、交通设施老化等问题，造成生产成本上升，引起利益下降。这时，技术和资本等生产要素又会从发达地区向周边落后地区扩散，从而起到促进落后地区发展的作用。
最后，系统论理论可以更好地理解地区之间的依赖和协作关系。
贝塔朗费创立的系统理论从联系的观点看待事物和问题，从事物的联系中去认识和把握事物。系统理论认为，生物体作为一种处于稳态的开放系统具有整体性、动态结构性、能动性和组织等级。以这样的观点去看待“地方”，考察和研究地方利益，会有一些新的认识和理解。例如，整体性原则把整个社会看作一个有着有序层次的大系统，这个大系统的功能取决于系统中所含要素的功能，或说系统内各要素的有机结合、相互作用和协调磨合形成了系统的功能，系统的功能大于系统内各要素功能之和。“地方”是社会大系统中的要素，它有与上一层次国家的关系，有地方与地方之间的关系。同时，作为要素的“地方”本身也是一个复杂的系统，如可以分为经济、社会、科技、文化等子系统，有地方范围内众多的企事业单位和个人。理清这些不同层次上的系统、子系统和要素的性质、特点及其相互的利益关系，才能协调好它们的关系，找到实现地方利益最大化的对策。再如，作为动态结构，地方内部各要素形成一个网络。行业与行业、中心城镇和周边乡村相互交联，经济、社会和科技渗入其间。这个网络不断通过交通、通讯、商贸等，与外界发生物质、信息和能量的交换，以一种动态结构来保持其生命力。网络的疏密和物质、信息、能量交换量的大小，决定和表征着地方利益水平以及地方发展状况。
地方与地方、地方与国家相互依存，物质、信息和能量的交换是地方的生命所在。交换量过低，地方的发展处于缓滞状态。一旦交换停止，该地方动态结构不复存在，地方的生命力也就停止了。
3.政府行为与地方利益
西方经济理论认为，社会上的人都是以追求个人利益为目的而进行经济活动的经济人。地方政府是地方共同利益的代表，政府行为属于政治行为。和经济领域一样，政治行为的主体个人本身是经济人。因此西方的公共选择学派将经济学方法和经济人行为假定扩展到政治领域，尤其将交易经济学的成本——收益分析法用于分析政治领域的活动，把人类的经济行为和政治行为统一起来进行研究。公共选择学派认为，经济决策和政治决策都是以个人的成本——收益估算为基础的。同时，政府行为由人决策和实施，政府的行为规则由人制定。而人都是经济人，政府也是经济人。地方利益中包括的地方政府本身的利益，即政府人员的利益和政府机构的利益，它的实现程度和实现方式，对地方利益的影响客观存在。就不利影响而言，可以从以下几个方面进行分析：
首先，政府机构的扩张倾向导致政府工作效率低下。按照公共选择学派的理论，政府的本质是公民所一致赞同的制度、法规的人格化。政府通过制订和实施各种制度、法规，实现社会资源的最佳配置，最大限度地增加社会和个人福利。为了实现这个目的，地方政府应当生产公共物品，并努力消除外部不经济现象。
由于市场规则在公共物品上失灵，公共物品不能通过市场供给，只能由政府来提供，而公共物品的需求会随社会发展而趋于不断增长。同时，公共物品的生产会产生再分配效应。为使分配更加公平，政府要采取措施，增加税收和补贴，提高就业率，提高劳动收入水平等。从而使得政府职能不断增长，政府规模也随之不断扩大，官僚机构臃肿，工作效率低下。
其次，作为经济人的政府官员个人，特别是作为一级政府主要领导的政府官员，不可避免地有着追求个人利益的倾向。政府工作人员的利益表现为政绩和个人威信，个人经济利益即蕴含其中。由于公共物品只能由政府提供，没有竞争对手，为追求政绩和个人威信及其他可能带来的经济利益，政府可能选择过剩投资政策。其结果使资源不能配置到更为需要的私人产品生产企业中去。资源的不合理配置浪费了社会财富，损害了地方利益。
追求政绩还导致地方政府官员不以追求利润最大化，而以追求规模最大化为目标。因为政府的性质决定政府官员不能把利润占为己有，公共物品的性质决定其成本和收益难以测定和比较，利润最大化与政府官员个人利益的关系不大且不确定。规模扩大则可以扩大政府官员的权力范围，增加寻租和升迁机会。追求规模最大化使得政府机构膨胀，效率低下，社会支付的费用超出本应支出的成本，这些都会损害地方利益。
第三，政府是规则制定人，利益的追求会使政府制定政策时更多地考虑自身的利益而不利于地方共同利益。地方政府应当由地方公民和中央政府来进行监督，向监督者提供被监督情况的只能是被监督者。由于监督者往往不是被监督者提供的公共物品的消费者，缺乏监督的经验和热忱，又只能根据被监督者提供的情况和数据来进行监督，所以除重大的问题外，被监督者完全可能操纵监督者，监督乏力是政府利益膨胀的重要原因。
第四，在凯恩斯主义影响下，预算赤字被当作国家干预经济进行宏观经济管理的必要手段。由于政府借款中的很大部分没有被用来满足预算亏空，而是间接被用来消费，结果导致社会资本量短缺和生产力萎缩。但是，预算赤字会使选民们感到受益。例如，减税使人们手中可支配的收入增加；公共开支增大使厂商的预期利润增加，预算赤字可能带来的通货膨胀等不利后果则由于出现于未来而被选民们忽略。政府官员为了获得更多的选票以最终获取当选后的丰厚的利益，宁可放弃公共利益而去迎合选民的短视的心愿。他们减免选民税收，把钱花在选民能看见利益的地方，只要公共开支的边际投票收益大于税收所带来的边际投票损失，就不断扩大预算，预算赤字对地方共同利益的不利影响最终还是要由选民们去承担。
最后，寻租活动借助于地方政府的力量以非生产性活动来追求既定的社会经济利益，对地方利益产生直接的和间接的损害。市场的缺陷需要政府的干预，政府的特殊地位使寻租成为可能，寻租者可能是地方上的个人或企业等团体，也可能是政府人员本身。一个企业在市场上遇到有着更先进管理和技术的竞争对手时，可能宁可用较少的费用进行贿赂，以寻求政府采取保护措施来排斥竞争，维护既得利益。设法获得政府特殊政策的照顾，如减免税收、财政补贴等，也可以使经济利益在企业间重新分配从而使一部分企业获得额外的不合理的经济租金。有时表面上看寻租导致的政府行为保护了地方利益，其实无论哪一种寻租，都会造成社会经济资源的巨大浪费，或者使得本可用于生产的资源耗费于无益社会的活动中，或者阻碍生产要素的合理流动。寻租活动导致避租活动，避租同样会浪费社会经济资源。寻租活动造成的影响往往超出经济领域，其对地方利益的损害隐蔽而长期。
三、中国地方利益理论历史沿革
我国改革开放之前，体制和理论深受苏联的影响。地方利益问题上也是强调中央利益、全局利益，消解地方利益，忽视甚至否认个人利益，地方利益问题被简化为中央和地方的关系。地方利益理论的探讨也集中在中央和地方的关系上。其中比较受重视的问题有以下几个：
1.“条条”与“块块”的利益关系
地方利益要通过经济管理体制来实现。管理体制上若以部门为主集中管理，中央利益的保障性大；若扩大地方管理权限，则地方利益比较有保障。这种关系在中国被习惯地称作“条条”与“块块”的关系。中央与地方利益的调整，长期陷于“条条”与“块块”的“收”与“放”的循环之中。
主张按“条条”进行管理，确保中央利益的人认为：（1）部门管理有利于实现集中。社会主义经济的特点是计划经济体制，这种体制要求高度集中以实现宏观调控，而部门管理的特点正是高度集权。分散到地方，会削弱中央的统一计划、统一领导；（2）国家利益要通过经济活动来实现，或者说，应当在经济活动过程中就贯彻利益原则，带进利益的倾向性。国家要在领导、组织和管理经济活动的过程中去实现自己的利益，而国家的这种职能就是而且只能是通过国家机器上的各个国家职能部门去实现；（3）过度强调“块块”管理，会分散有限的财力与物力，不利于资源的合理配置。这种主张忽视了中观层面的地方的主观内在动力。
主张按“块块”管理的人认为：（1）按“条条”管理统得太死，地方被抽空，利益通过“条条”直接汇集到中央，地方利益难以保证，长此以往，地方没有了积极性，中央利益也会受到影响；（2）部门指的是行政部门，部门管理主要依靠行政层次、行政手段来进行管理，难以真正做到按经济规律办事；（3）“条条”管理的联系以纵向为主，指令、计划、指标等自上而下，下一级对上一级负责，横向经济联系被人为地割断后，市场难以扩展，主要建立在横向经济关系上的地方利益和企业利益难以得到有效实现。
还有不少人认为应当跳出“条条”和“块块”的思路。因为：（1）无论是“条条”还是“块块”管理，本质上都是按行政系统管理。现在我国经济上的一些问题，如重复建设、专业化协作水平低、资源的综合利用水平低等，都是与行政管理部门囿于自身利益出发而忽略经济规律有很大关系。（2）按部门和按地方管理各有其利弊，而根本问题在于要按经济规律、市场规律办事，以促进生产力发展、满足人民日益增长的需求为目的去协调与平衡各方利益关系。因此，应该根据经济发展的要求去考虑哪些该集中、以什么样的模式集中；哪些该分散、以什么样的模式去分散；集中和分散应当以什么样的模式相互结合，不管它们是属于“条条”还是属于“块块”。
在很大意义上说，条块关系的实质是中央与地方的利益关系。从苏联到中国，中央和地方关系上都面临一个两难处境：在经济不发达的大国建成社会主义，面对大面积的分散的农业经济，需要较高的集中程度，即使在计划经济与市场经济相结合的情况下也是如此。另一方面，权力的集中容易导致政府利益膨胀，机构臃肿，人浮于事，权力腐败。这不是经济管理体制所能解决的问题，反而是经济管理体制选择上的制约背景。因此，一些经济学家讨论将中央与地方权力的“收—放”转换为经济横向联系与纵向联系问题开展讨论，跳出中央与地方两极去思考，从生产单位企业等经济单位的角度出发去寻找合理的利益结构。
加强横向联系，是要使企业从部门所有和地方所有中解放出来，扩大流通渠道，建立统一的社会主义市场；制定合理的价格体系，促进互相竞争；建立新税制，使企业多产多收、多收多得等等。加强纵向联系，主要是通过一系列方针政策，使国民经济沿着社会主义轨道前进；通过长远规划，指导国民经济按比例发展；通过经济杠杆，加强对经济的调节作用；通过强大的信息中心，掌握经济发展动向；通过从上而下的监督系统，使经济活动正常化；通过各项立法和司法，[1]保护经济单位的正当利益。[1]参见沈立人：《地方政府的经济职能和经济行为》，上海远东出版社1999年版。
2.利益分层化理论
地方利益与国家的计划、金融、财政体制有极密切的关系。改革中，经过“分灶吃饭”、“地方包干”等多种形式的探索和实践，积累了经验和教训。理论上比较倾向于走出包干和集中两极，实行分层管理，以充分发挥中观层面的原动力。在如何分层管理、分层实现各方利益上，则有分歧。
在计划体制上，一直实行的是统一计划、分层管理，分歧在于如何进行分层以及如何实现分层管理。分层方式上主要有两类主张：一类是中心城市经济区理论。主张以大的中心城市为核心向外辐射形成经济区，或者由经济区管理若干个中心城市，再由中心城市向周围一般城市和乡镇辐射。我国实行市管县行政体制，从经济体制角度来看与中心城市经济区在地域上和管理分层上有所接近。这一类理论的要点在于地方计划独立，它不是国家计划的组成部分，而是在国家计划指导下的相对独立的地方计划。另一类是在行政体制下通过经济调节手段的分工，中央从宏观上对地方进行间接调控，以实现利益的合理分配。这一类理论的要点在于如何科学划分中央与地方的权限和职责，尤其是划分资金、物质、基本建设管理等方面的职责和权限。
财政分层化是实现计划体制分层化的重要内容和手段，合理的财政体制是实现地方利益的可靠保证。在这方面，理论上相对集中于国家职能分开、利税分渠分流的思路。也就是以事权作为财权的依据，把国家或政府的行政职能和经济管理职能分开，相应地，税利也分渠道进行管理。税收作为国家财政收入最主要甚至是唯一的来源，由国家调配。利润表明资产的增值能力，不进入国家财政，以企业化的形式进入扩大再生产，并在这个基础上划分中央与地方的事权与财权。
财政分层化加速了投资来源多元化，在这种情况下，原有的以投资高度集中管理来避免投资膨胀的理论受到挑战。如何加强和完善对投资规模和投资方向的宏观控制，协调各层次投资者的利益，成为关注的重点。计划与财政分层化，会使以实现地方利益为目的的地方政府投资占有更大的份额。为此，一方面要承认地方经济利益的合理性，发挥地方政府投资行为对地方发展乃至对增加国家财政收入的积极作用；另一方面要把地方投资纳入国家宏观控制过程，防止投资总量膨胀。对地方政府投资的宏观控制应当不是单纯的行政行为，而在于建立一个综合的投资规模控制体制，包括市场控制、利率控制、规模经济控制、法律法规控制等。
第三章 地方利益的主要理论关系
严格地说，当前我国还没有建立专门的地方利益理论框架。第二章分析中国地方利益理论历史沿革时我们已经看到，我国社会主义实践的历史只有短短几十年，因受苏联理论的影响，也因为中国数千年集权体制的影响，中央的利益、整体的利益、全局的利益有着至高无上的地位，地方未被视为独立的利益主体，因此地方利益理论相应地一直未能取得独立地位。改革开放以来，计划经济向市场经济转轨，利益主体多元化，地方利益日益显现。但是地方利益所涉已超出经济领域，与地方利益关系最为密切的一个老问题——行政管理与经济管理的关系问题，由于政治和行政体制改革尚在探索之中，迟迟不能解决，地方与中央利益关系就只能在“收”与“放”中绕圈圈。关于地方利益的理论探讨，主要分散于经济学一些分支学科之中，如区域经济学、政府经济学等。这些探讨十分有益，对我们形成社会主义市场经济体制下的地方利益学说有着重要的启示和借鉴作用。
一、“地方”是利益主体之一
承认“地方”作为利益主体的存在，是讨论地方利益问题的前提。作为利益主体，地方有追求和实现其利益的权力，同时，也有约束追求自身利益行为的义务。而它的行为方式、它的权利和义务，都是由它的性质所决定的。
1.“地方”的利益主体的双重性质
在传统计划经济体制下，国家计划一统到底，企业分别隶属于从中央到市、县各级行政主管部门，政府成了企业的经营者。同时，地方利益和企业集体利益消解在国家整体利益之中，“地方”和企业的利益主体性消失。经济体制改革后，“地方”发生了两个大的变化。一是中央放权、地方分权，“地方”逐渐成为独立的利益主体；二是企业走向市场，政企逐渐分开，地方政府由经营者转变为中观层次的调控者，调控职能逐步形成。这样，“地方”就具有了双重性质：既是利益主体又是调控主体。二者相互统一，又有着内在的矛盾，地方利益问题由此更为复杂化。
作为利益主体，“地方”的行为受到利益的驱动。有利于地方利益的，地方积极性高涨，甚至过热；地方利益不大的，则消极冷淡，甚至抵触、抵制。改革中出现的许多现象和问题都与此有关。中央给优惠政策，建立开发区，引进外资和技术，在不增加或减少地方投资的情况下加快地方经济发展；对地方企业实行各种形式的税收减免，让利于地方。凡此种种有利于增强地方实力、扩大地方利益的政策和举措，都受到地方的欢迎。在没有有效的制度和法律约束的情况下，“地方”的利益主体的角色会压倒调控主体的角色。如脱离现实地向中央要更多的权，要更优惠的政策；地方之间恶性竞争，政策过度优惠导致国家整体利益和地方长远利益受损等。重复投资、一哄而上、小而全建设也是屡禁不止的老问题。
作为调控主体，“地方”应当落实中央的宏观调控政策。而当中央决策对实现地方当前利益不利时，“地方”就会消极应对，甚至“上有政策、下有对策”，身为调控主体却制造阻力干扰调控。中央三令五申限时整治、关停严重污染的小企业却难以落实；调整产业结构，分别区分鼓励、允许、限制和禁止四种类型，执行时困难重重，都是利益主体意识压倒调控主体意识的表现。
在政治体制、行政体制改革尚未提供有效的激励和制约机制的情况下，在地方利益主体的双重性质矛盾中，利益主体性总是强于调控主体性。地方利益包括地方整体利益、作为整体利益代表的政府利益，政府利益中还有政府人员的利益。在地方利益主体的双重性质中，利益主体性更多地与政府人员的目的性相关，调控主体性更多与政府的目的性相关。政府的职能是政府人员行政行为的结果，政府的目的性要由政府人员来实现。而地方调控的内容，内在地包含对政府人员职能和行为的调控，如地方政府的规模、结构、待遇；再如中央与地方政府事权及财权的分配和实现、集团消费规模、公共产品生产的投入和产出控制等，都涉及政府人员的利益。地方利益主体的双重性质在一定意义上也是政府公务员的双重角色性。且不说双重性可能诱发寻租行为，双重性质之间矛盾的方面应当在制度创新中予以充分的注意。协调矛盾双方要靠制度，不能仅仅依靠人的自律和自我监督。
2.“地方”的利益主体的职能与利益
地方利益主体的职能集中表现为地方政府的职权，其要害又是相对于中央政府的地方政府职权定位。邓小平谈到经济改革时说：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，要是统统拿到党政[1]领导机关、拿到中央部门来，就很难办。”这里包含了两层意思，一是政府要转变职能，二是中央与地方职权应当明晰。这也是理论界的共识。讨论在于政府的职能究竟是什么？中央与地方应当怎样划分职权？在我们的探讨中问题具体化为地方政府的职能是什么、地方政府的职权与中央的职权有什么不同？
关于地方职能，比较典型的看法有以下几点：（1）依据中央政府关于社会经济发展的总体规划与长远发展目标，科学地制定和实施本地区社会经济发展的战略目标及其实施步骤，在此基础上，建立与健全促进区域经济发展的、与中央宏观目标相协调的地方性政策法规。（2）利用地方财政和区域性收入分配政策，引导和调节本地区的市场供求状况，协调本地区的各种社会经济关系，推动区域性经济增长。（3）借助于地方性基础设施建设和各种形式的资金投入，保证地方性国有资产的保值与增值，并为社会提供相应的公共物品。（4）培育与发展地方性市场体系，推动区域市场与全国统一开放市场的有机融合，为本地区社会经济生活的规范运行创造良好的市场环境。（5）在中央宏观产业政策的框架内，及时有效地调节本地区的产业结构，最大限度地利用本地区的资源优势，建立与健全适合本地区的各具特色[2]的经济运行格局。
可以看出，地方是国民经济宏观调控的中观层次，同时又必须推动地方经济发展，实现地方利益。地方政府参与宏观调控，使我国宏观调控形成分级化的格局。同样进行调控，由于分属不同级别，地方政府的调控与中央的调控相比有所不同，具有以下特点：（1）地方的调控职能也是一种宏观调控而不是地方调控。或者说，地方的调控职能为的是实现全国的调控目标，并没有一个在全国调控目标之外的地方调控目标。地方不能够在全国调控目标之外另搞一套，地方调控只是全国宏观调控的一个组成部分。（2）地方调控有着相对的独立性。在有利于全国一盘棋的前提下，地方应当根据自己的实际情况落实宏观调控任务。在不危害国家利益、整体利益的前提下兼顾增进地方利益。（3）改革解除了国家与企业的行政隶属关系，政府对企业由直接经营转变为间接调控。原有的层层分解的指令性经营关系被割断后，中央不可能直接面对无数大大小小的企业，间接调控需要一个中间层次。地方就在这样一个层次上进行调控。（4）同样进行宏观调控，由于前面两条原因，即地方有着相对独立性和自己的利益目标，以及在调控体系中属于不同层次，中央和地方事权有所分工。相应地，地方进行宏观调控的手段和方式上也不同于中央。如货币政策、财税政策由中央决策，与规划、协调、服务、监督相联系的行政手段主要在
[3]地方。
地方处于中央与企业之间的中观层次，地方利益的实现存在于地方与中央和企业的关系之中。因此，地方与中央的关系、地方政府与企业的关系，一直是理论界关心的问题，也是改革的难点之一。[1]《邓小平文选》第3卷，第176页。[2]参见冯继康、蒋正明：“论我国转型期中央政府与地方政府的职能界定及其耦合”，《东岳论丛》1998年第2期。[3]参见沈立人著：《地方政府的经济职能和经济行为》，上海远东出版社1998年版。
二、地方与中央的博弈关系
地方既是利益主体，又是调控主体。作为调控主体，地方应当在自己的区域里落实中央的宏观调控任务；作为利益主体，它本身要接受中央的宏观调控。尤其是，与地方利益关系最为直接和密切的货币与财政调控手段，基本上全部掌握在中央手中。中央调控以国家利益最大化为目的，与地方利益最大化之间存在着博弈现象。
1.地方与中央的博弈
博弈论又称对策论，处于博弈关系中的经济主体总是根据其他主体可能采取的策略来决定自己的策略。“上有政策，下有对策”最集中地反映了地方对中央的博弈行为。行为的目的，在于在中央对地方的调控中获取尽可能大的利益，以及对地方利益尽可能小的限制。前者的典型表现有：财政上交基数核定时，地方要求降低上交任务，收入多留于地方，以增强地方实力；而对财政下拨，地方视财政拨款为无成本收入，要求多拨一些，不惜隐瞒地方财政税收实际情况，以至每年制定财政预算都要经过激烈的讨价还价；要求中央在本地方多安排投资项目，同时少要求地方配套资金。后者的典型表现有：要求中央多给有利于地方利益的政策，要求地方有制定地方政策的更大的权力和余地，要求地方计划单列，等等。
一般来说，因利益关系的存在，地方与中央的博弈在情理之中，难以避免。对其效果的评价有一些分歧。赞许者认为，中央与地方关系的不断磨合，有利于促进中央宏观调控决策的科学化，有助于探索中央与地方关系的合理化，也有助于使中央的统一性与地方的多样性相结合，充分调动地方积极性，更好地落实中央决策。由于地方与中央的博弈已经作为现实存在于经济生活之中，很少有人对其持彻底的批判态度。有否定倾向的人反对的是过度的博弈行为，认为其会损害中央和地方双方的长远和整体的利益。沈立人在其著作《地方政府的[1]经济职能和经济行为》中概括为四个方面。参考这四个方面，我们可以看到：（1）地方要求经济扩张是无限的，发展速度越快，经济总量就越大，一定程度上则反映出经济实力越强，由此可能引发地方性的经济过热和通货膨胀。作为局部的地方感受不到直接的影响，不能也不愿意作出及时调整。各地的合力，将会对全国的大局产生相当的影响；（2）地方对权力的要求也趋向于无限。出于利益之争，结果演变成权力之争。中央对地方的权力约束在观念中被放大，甚至有利于全局的同时也有利于地方的方针政策，也被认为是对地方的限制，受到抵触或者执行乏力；（3）地方维护地方利益的要求会设法回避中央的宏观调控。或者“上有政策、下有对策”、“打擦边球”，使中央政策难以有效落实。在更大的利益驱使下，可能干脆“闯红灯”，抵制中央调控，让中央的利益、整体的利益服从于地方利益。（4）中央是国家整体利益的代表，国家利益包括国家的经济利益、安全利益、政治利益和文化利益等诸多方面。地方是国家内部的一个层次，虽然也有各方面的利益，但最核心、最突出的是经济利益。地方追求经济利益时，可能忽略国家的政治问题和社会问题，在环境保护、资源开发利用、金融秩序、文化意识形态等领域因为地方当前利益、局部利益而实行地方保护主义，以至影响到国家整体利益。比较突出的例子是2004年以来地方与国家关于宏观经济调控政策的博弈。2004年以来，我国经济发展速度较快，在钢铁、有色、房地产行业出现了投资过快等过热现象。为遏制这种情况，特别是针对房地产，2005年3月国务院办公厅发布的《关于切实稳定住房价格的通知》，2005年4月七部委出台《关于做好稳定住房价格工作的意见》，2006年5月九部委联合制定《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》。“稳定住房价格”成了房地产市场调控政策的首要目标。但是据国家发改委、国家统计局2006年7月份公布的调查结果显示，2006年6月份，全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨5.8%，环比上涨0.7%，同比和环比涨幅均与2006年5月持平。深圳和北京涨幅达到两位数，分别同比上涨14.6%和10.1%。数字向我们传递的信号是自2004年以来房地产调控效果不容乐观。究其原因，主要是中央与地方政府的利益博弈所致。全国人大常委、环境资源委员会主任毛如柏透露，在2005年土地管理法执法检查中发现，很多城市的土地出让金和地方财政预算规模已达1：1。土地出让金作为地方主要收入，一直留在地方，是地方政府的“第二财政”，没有纳入财政预算，被直接用于支付征地成本及各种税费，甚至用于行政开支。这才是很多地方热衷于房地产开发、房地产市场无法调控的根本原因。为进一步调控土地市场，据了解，国土资源部会同国家财政部正在制定《土地出让金收支管理办法》，主要有四点措施：一是建立土地出让金收支专户；二是土地出让金全额进入地方预算，实行“收支两条线”管理；三是对土地出让金明确分配格局；四是在地方建立“国有土地收益基金”。《土地出让金收支管理办法》的出台将遏制地方政府圈地，避免地方政府对出让金的过分依赖和随意支配。[1]沈立人：《地方政府的经济职能和经济行为》，上海远东出版社1998年11月版。
2.地方与中央博弈关系的特殊性
博弈的结果，达到均衡。这是博弈论的核心。
纳什在20世纪50年代初发表的两篇数学论文中，首先定义和证明了纳什均衡概念。20世纪60年代，泽尔腾把纳什均衡概念引入动态分析，提出“精炼纳什均衡”概念，海萨尼引进不完全信息，提出“贝叶斯纳什均衡”概念；20世纪80年代又出现了“完美纳什均衡”、“适当纳什均衡”、“稳定纳什均衡”、“颤抖纳什均衡”、“序列纳什均衡”等概念。在现代博弈理论日趋成熟的今天，由纳什定义并证明的“纳什均衡”，仍然是现代博弈论的发展基础，它在经济学研究上的应用，包括用于中央和地方利益关系的研究，使其成为主流经济学的一部分。
根据博弈论，一个经济主体总是根据其他经济主体可能采取的战略来决定自己的战略。当其他的战略已经给定，某个经济主体只能采取某种战略才能实现利益最大化，这种经济间的相关性状态就是纳什均衡。在纳什均衡状态下，谁单独改变战略谁就会受损。经典的例子“囚徒困境”表明，利益的冲突和诱惑使人们很难理性地合作，而做不到理性地合作，结局对双方都不利。可能不是最不利的结局，但也不会是最有利的结局。如果两个囚徒都抗拒抵赖，每人只各判一年徒刑。由于存在另一人抗拒时单独坦白的人可以免刑的利益，既使两个囚徒事先订立攻守同盟，结果也必然是两人都判8年。在另一个经典例子“产品市场定价”中，两个企业如果联合起来，达成一个按高价出售产品的协议，每个企业可以得到5个单位的盈利。但是，对每个企业来说，自己单独定低价可以得到更多的盈利。然而当两个企业都这么想并这么做的时候，大家都只能得到3个单位的盈利，比联合起来少得2个单位盈利。这是一个对双方都不利的纳什均衡结局，也是在经济生活中最可能出现的结局。
当我们把中央与地方利益关系看作博弈关系时，就隐含了一个结论，即中央与地方博弈的结果是达成纳什均衡。但如果进一步分析，我们会注意到，中央与地方的博弈有一些不能忽略的特性。
其一，博弈双方并非绝对对立的独立主体，中央与地方在根本利益上是一致的。囚徒串供和产品定价唯一的基础是当事人眼前的直接的利益，并且双方完全站在各自的利益的立场上，采取何种战略完全从自己的利益出发。也就是说，纳什均衡存在于非合作博弈之中。当企业在反复的博弈中走向联合，进行价格垄断时，双方之间有约束力的协议使得纳什均衡不复存在。中央与地方各为利益主体，双方利益有对立的一面，博弈关系存在。二者还有统一的一面，地方利益是中央利益的一部分，整体与部分、全局与局部之间的博弈，与利益完全对立的两个独立主体之间的博弈显然会有不同特点。中央与地方的博弈并不必然满足于非合作博弈这个纳什均衡假设条件。
其二，博弈双方非对等主体。中央与地方都是利益主体，但在博弈关系中二者并不对等。地方利益代表者地方政府与中央利益代表者中央政府在行政上有着隶属关系，中央掌握着制定全局性法律和政策的权力，与地方利益关系密切的财政、税收等决定权也在中央。纳什均衡的双方应当有相对等的地位。日本青木昌彦和奥野正宽用博弈论分析日本企业行为时注意到了博弈双方的双向控制关系，现代企业中影响经营者的有两大集团：股东集团和职工集团。在日本，职工集团对企业特有技能的投资是不可或缺的，因此两大集团对经营者都有一
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