认识的升华实践的硕果:广东省地方税收研究会论文精选(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)


发布时间:2021-08-03 07:27:37

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作者:鲁兰桂

出版社:暨南大学出版社

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认识的升华实践的硕果:广东省地方税收研究会论文精选

认识的升华实践的硕果:广东省地方税收研究会论文精选试读:

扶持实体经济发展的税收政策研究

》、《深化分税制改革 完善地方税体系》等多篇研究成果,是在国际金融危机爆发并扩散、我国推进发展方式转变并深化税制改革、我省加快转型升级并力促民生改善的关键时期陆续形成的,切入角度精准,分析见解独到,力求解决税收思想观念、体制机制、管理方法等方面的问题和瓶颈,体现了研究者对地税现实工作的热切关注和深度思考,具有很大的启发意义和参考价值。其中,《论科学组织税收收入的八大关系》成稿之初我就看过。报告从经济税收宏观层面和征收管理微观领域,全面分析论述了科学组织税收收入需要处理好的若干基本关系,看似老生长谈,但全文不乏发人深思之处。《扶持实体经济发展的税收政策研究》,我也曾仔细看过。这篇报告从基础理论的概念和内在的关系开始论述,最后提出扶持实体经济发展的税收政策建议,实不失为一篇好文章。兰桂同志把这些有价值的报告集中起来,编辑成著作出版,这是一件很有意义的工作,也足见其一贯工作的务实精神和远见卓识。

滔滔直欲催前浪,端赖新潮汇巨流。经济税收的加快发展,也给税收科研工作带来了研究、探索、创新的广阔空间。衷心希望广东省地方税收研究会,继续围绕税收中心工作,大力弘扬求真务实精神,及时研究新情况,解决新问题,发现新规律,在税收科研工作中突出中国特色社会主义税收理论研究,突出广东地方税收实情研究,突出从外部经验和自身实践中总结规律的税收学术研究,突出涵盖主张、方向、措施、目标以及实施办法的税收决策研究,多出精品力作。我相信地方税收研究会的这本文集的出版,一定会不断为提升我省地方税收工作水平积极贡献智慧和力量,更好地推动税收工作学术理论的创新和发展,促进财政、税收决策水平的提高,更好地服务于我省经济社会科学发展大局。

是为序。(钟阳胜,广东省原省委常委、常务副省长,广东省第十一届人大常委会副主任。)扶持实体经济发展的税收政策研究广东省地方税收研究会课题组【摘要】

本文提出了实体经济与虚拟经济符合中国国情的内涵和外延;明确了实体经济与虚拟经济的四种关系,提出了扶持实体经济发展的四个税收政策建议:一是从根本上转变税收政策的整体设计观念,把扶持实体经济发展作为税收政策的主要目标;二是适度调整应用于虚拟经济的税收政策,促进虚拟经济与实体经济的协调发展;三是加大对实体经济发展中弱势部分的税收支持力度,促进实体经济的内部结构调整,并实现协调、同步发展;四是切实减轻实体经济的税费负担,提高实体经济的自身积累和发展能力。【关键词】

实体经济 虚拟经济 税收政策一、实体经济与虚拟经济的内涵和外延

实体经济与虚拟经济应当如何划分?不管是理论界还是在具体的经济实践中,至今没有统一的定论。在国外文献中,实体经济译为real economy,相对地,虚拟经济是virtual economy或者nominal economy、fictitious economy。对于实体经济与虚拟经济的学术研究,大多是从货币作用这一宏观经济学的经典议题展开的。在国内学术界,基本都是沿用国外的统计口径来计量实体经济和虚拟经济,即将实体经济理解为包括(金融等)所有行业在内的GDP,将虚拟经济理解为特定的证券综合指数(如上证指数)或资本市场总额或货币供应量。我们认为,以上关于实体经济与虚拟经济的界定,尚有一些不足之处:

一是对虚拟经济的度量脱离我国国情,存在严重偏差。国外(如美国)的金融体制经过长时间发展已经较为成熟,资本交易较为规范,实体经济与虚拟经济的界限相对明显:实体经济基本都列入GDP核算范围,虚拟经济几乎都存在于受政府监管的资本市场,故其采用以上统计口径是无可厚非。而在我国,市场经济改革至今只有30多年,金融市场仍处于起步阶段,金融体制还不健全,资本交易不仅出现在实体经济和正常资本市场(如上证A股市场,属于虚拟范畴,受到政府有效监管)领域,还大量存在于非正常资本市场,如民间借贷、地下融资等,这些游离于传统金融体制之外的资本运转,政府很难对其进行有效控制。有鉴于此,上述国外计量标准并不能准确反映我国虚拟经济的真实情况。

二是对实体经济的度量缺乏精确性,存在高估。GDP是指在一定时期之内(通常是1年),一个国家或地区经济中所生产出的全部最终产品和提供劳务的市场价值的总值。在具体核算过程中,不可避免地有相当一部分虚拟经济(特别是民间资本的虚增,如温州炒房团)隐藏在GDP统计中,使得GDP高估了实体经济的规模。

三是对地区性研究无能为力。假定我们的研究对象是广东省,那么用于衡量广东虚拟经济的资产总额或货币供应量指标将无法统计。一方面,货币供应量等指标是全国货币政策的执行结果,不可能划分出广东省的货币供应量指标,而资本市场的资产总额,如股票市值等,亦不可能单独划分出广东一省的数量。另一方面,广东省的虚拟经济在省内外都存在大量的互动现象,不应该单一割裂其与外部的联系。

为此,我们认为应从商品(或服务)流通的角度重新界定我国的实体经济和虚拟经济的内涵。在商品(或服务)的流通过程中可能存在两种情况的增值:其一是实体增值,即该商品因实际需要而发生的内在增值,这有利于国民经济发展和人民生活水平的提高;其二是虚拟增值,即在商品本身内在价值不变的情况下,以该商品为载体进行的纯资本流通,从而导致商品市场价格大幅上扬的“增值”,这属于泡沫经济。基于以上思路,我们作出以下定义:在国民经济中,利用某一实物载体进行的纯资本交易,导致该商品的价值虚增——市场价格与其自身内在价值严重分离,这样的增值应计入虚拟经济范畴(成思危认为,所谓虚拟经济是指与虚拟资本以金融系统为主要依托的循环运动有关的经济活动,简单地说就是直接以钱生钱的活动)。虚拟经济具有三个显著特征:①商品本身在流通过程中不发生任何增值;②资本交易的结果往往是某一商品或服务的价格远远抛离本身内在价值;③中间环节的多寡,会影响到该商品的最终市场价格。

同理,所谓实体经济,是“实际的”经济,是在商品或服务的流通过程中所发生的实体增值,一般指物质资料生产、销售以及直接为此提供劳务所形成的经济活动,既包括农业、工业、交通通信业、建筑业等物质生产和服务部门,也包括金融、教育、文化、知识、信息、艺术、体育等精神产品的生产和服务部门。实体经济具有有形性、主导性、载体性、下降性等特征。它与虚拟经济的最大区别在于,实体经济可以创造出更多的产品或服务,成为社会总产出的一部分,而虚拟经济只是利用既有的产品或服务作为载体进行纯资本的交易,目的只为以钱生钱,赚取价差(套利),并不产生任何额外的社会产出。

以房地产市场为例,一手房交易,是供需双方出于自身实际需要的合理经济活动,属于实体经济范畴;而房产的二手及后续交易则是以房产为载体的资本交易,属于虚拟经济范畴。假设一套新落成的房子成本为100万元,以150万元的价格卖出去,这50万元的增值属于实体经济。如果在房地产市场上以该房子为载体进行资本交易,以200万元或是300万元转卖、倒腾,则属纯资本流通,再增值的50万元、150万元应计入虚拟经济。二、实体经济与虚拟经济的关系

实体经济和虚拟经济,都是现代经济中不可或缺的组成部分,两者既具独立性,又具统一性。(一)虚拟经济与实体经济是相对独立的不同经济范畴

一是地位不同。实体经济总是先于虚拟经济而存在,而且只有实体经济才能创造物质财富。二是运行机制不同。实体经济是进行物质资料生产、销售以及提供劳务所形成的经济活动,虚拟经济则与再生产过程相脱离。三是定价方式不同。虚拟经济采用的是资本化定价方式,被看作是观念支撑的价格,而实体经济则表现为成本和技术支撑的价格系统。(二)实体经济是虚拟经济的前提和基础

一方面,实体经济是创造财富的经济,是整个社会经济发展的基石。随着在实体经济中产生了信用,信用的产生又使货币的形式发生了变化,产生了信用货币、借贷资本。借贷资本是虚拟资本的存在基础,所以说虚拟经济的产生源于实体经济发展的内在需求,实体经济是虚拟经济存在的依托。另一方面,实体经济是虚拟经济存在的利润源泉。虚拟资本虽然比较容易获得利润甚至是超额利润,但它不能创造价值,它的利润价值最终来源于实体经济,其本质是对实体经济剩余价值的分割,就总量而言其利润只能是实物资本利润的一个部分。基于以上两方面,我们认为,实体经济是国民经济的“本”或“源”,是第一性的,而虚拟经济是第二性的。(三)实体经济和虚拟经济相互促进

实体经济的良好运转能够增加对虚拟资本的需求,进而推动虚拟经济随着实体经济的发展而发展。反过来,实体经济的发展也需要虚拟经济来促进,虚拟经济存在和发展的意义在于服务实体经济:它有利于活跃资本市场,促进资本形成,为实体经济发展奠定基础;它的高流动和高收益可以吸引大量暂时闲置的资本,满足实体经济资金的需求,提高资金融通能力;它有助于分散经营风险,降低交易成本;它可以解决实体经济信息不对称的问题,提高实体经济运作效率,最终促进实体经济优化配置。一般我们将此称为虚拟经济对实体经济的“引致效应”。以我国为例,从改革开放至今,GDP从1979年的4 062.6亿元增长到2011年的471 564亿元,增长了116倍之多;另一方面,据估算,2007年我国的资本存量已经超过160 000亿元。这从某种角度反映出我国实体经济和虚拟经济的相得益彰,实体经济的健康、稳定、快速发展是虚拟经济得以迅速增长的“温床”;而虚拟经济反过来又在实体经济运行中产生显著的正面效应,一般包括“储蓄—投资”转化效应、资源配置效应、产业结构优化效应、金融一体化效应等等(孙妍、郑贵廷,2012)。(四)实体经济和虚拟经济相互制约

当实体经济和虚拟经济协调发展时,虚拟经济对实体经济发展有积极的推动作用,也即上述的“引致效应”。而当虚拟经济脱离实体经济、二者发展不协调时,会对实体经济产生消极影响,即“溢出效应”:虚拟经济发展滞后,会导致资本市场萎缩等一系列问题,对实体经济需求产生剧烈冲击,进而制约了实体经济发展;反之,虚拟经济发展过快,不仅会产生“泡沫”或“虚假”经济,而且其虚高的盈利率会挤占实体经济发展所需资源(如社会资本),进而扭曲资源配置,损害实体经济健康发展。另外,虚拟经济往往会成为监管和税收的“盲区”,尤其是在金融市场体制尚不健全的中国,存在大量游离于监管之外、体制之外的虚拟资本。最后,虚拟经济的发展也会增加实体经济运行的不确定性和投机风险。例如1998年亚洲金融危机的爆发就是与股市和房地产市场过度繁荣所形成的泡沫经济有关。三、扶持实体经济发展的税收政策建议(一)从根本上转变税收政策的整体设计观念,把扶持实体经济发展作为税收政策的主要目标

改革开放初期,我国税收政策对虚拟经济有所倾斜,这在当时具有时代的必要性:

原因之一,资本是一国经济起飞的关键。对于资本在经济增长中的作用很多经济学家都做了大量理论研究。经济学家柯布·道格拉斯认为,一国的社会产出Y取决于三个因素:资本(K)、技术(A)和α1-α劳动力(L),即Y=AKL。其中资本(K)积累能够在短期内迅速拉动经济增长,实现经济的“速成”,这也就是大多数国家在经济发展初期(如当前各发展中国家)如此重视招商引资的原因所在。

原因之二,资本存量不足。改革开放实施之初,我国市场经济尚处于起步阶段,国民经济发展水平十分落后,迫切需要国内外资本的大力支持。然而与此不相适应的是,当时我国资本市场的形势极为严峻:首先,人均收入和储蓄不足。1978我国人均GDP仅381元,城乡居民的存款只有210.6亿元,过低的国内储蓄水平制约了投资水平的扩大,这样就陷入了一个恶性循环,即过低的人均收入造成了过低的储蓄和投资,从而导致资本积累的低速度,不可避免地造成低生产率水平,而低生产率水平又会降低人均收入。这时,即使政府和企业有很大的投资欲望,但因为受到储蓄和人均收入水平的制约,经济建设缺乏必要的资金投入。其次,外汇储备在20世纪90年代以前严重不足。1978年我国的外汇储备仅有1.67亿美元,在1980年甚至出现了负值,为-12.96亿美元,外汇储备在90年代以前一直存在较大的波动,这一局面直至1991年才得到根本改善。国家有限的外汇不足以支持经济发展所需要的设备、技术和产品的进口,阻碍了经济的发展。最后,吸引外资的能力低下。1979—1984年这5年里实际利用外资的总额仅181.87亿美元,不到1992年一年的外资利用额。在这种情况下,鼓励虚拟经济发展的税收策略十分必要。虚拟经济的发展可以活跃市场,促进资本形成,以完成更大规模的资本积累,促进国民经济发展。事实也证明了这一策略取得了令人满意的成果。

然而,经过几十年的发展,我国实体经济与虚拟经济之间的关系渐趋复杂:虚拟经济已经极为膨胀,资本严重过剩,并出现明显的经济泡沫(主要是资本流通环节太多,扩大了其载体的价值。如房地产,本来是实体经济,而由于虚拟流通太多,导致房地产价格上升,需求减少,供应虚增,从而呈现出供需失衡的现象);而实体经济却面临着资本紧缺、后续增长乏力的情况。虚拟经济和实体经济相脱节,已经给我国国民经济埋下巨大隐患。1998年亚洲金融风暴和2008年全球金融危机,正是以一种特殊的形式向人们展示金融风险积聚和释放对国民经济的深远影响。由此可见,实体经济和虚拟经济的协调问题并不是中国特有的,而是世界范围内的一个普遍性难题。我们在抵御经济危机的同时,更应理性地吸取经济危机爆发的经验教训,正确对待我国虚拟经济和实体经济的发展问题:其一,促进国民经济的健康发展,要以实体经济为本。这是发展经济的一个基本原则。其二,虽然我国虚拟经济和实体经济的发展矛盾还未完全暴露,不至于引发经济危机,但是长久的量变终会引发质变。一味地纵容虚拟经济不断扩张,坐视实体经济日渐疲软,长此以往,很可能会步西方国家的后尘。试想,西方国家拥有如此健全和规范的金融体制,都无法避免经济危机的发生,那么我国当前潜在的经济风险就更值得警惕。

所以,为了扭转实体经济空心化、空洞化以及(体制、监管外游资所带来的)虚拟经济泡沫化的趋势,引导国民经济回归正常、健康的发展轨道,我国的当务之急是要借鉴国外的经验教训,坚持以实体经济为本,及时采取有效措施保持虚拟经济发展的度,消除泡沫,促进虚拟经济与实体经济形成和谐、良性的关系。对于各级(中央和地方)税务部门来说,要转变观念,对税收政策进行针对性调整,将政策目标从改革开放初期的倾向虚拟经济转向促进改变经济发展方式,调整产业结构,扩大内需(我国巨大的潜在消费市场使扩大内需成为可能)和扶持实体经济发展。凡是有利于实体经济发展的税收政策都要继续坚持,不利于实体经济发展的税收政策都要逐步削弱或删减。这既是税收政策作为一个宏观调控工具要随着经济发展而变化的具体要求,也是保障我国经济安全、促进国民经济持续健康稳定增长的客观要求。(二)适度调整应用于虚拟经济的税收政策,促进虚拟经济与实体经济协调发展

目前,我国虚拟经济的过度发展,原因之一在于虚拟经济的盈利率相对高于实体经济,资本逐利性和个人逐利性导致“热钱”青睐一夜暴富的行业,使社会资源(资本)扎堆于虚拟部门。实体经济盈利能力低,不仅无法吸引外部资本进入,而且还出现实体经济的资本外逃。浙江的情况即为一个典型。当地的企业家以实体经济起家,积累财富后,许多资金并没有再投入到实体经济中。由于资本市场不健全(股票市场不完善,风险大;而债券市场特别是企业债券,又没有得到应有发展),大量社会游资也没有进入正规资本市场,而是去炒作各类实物,例如房屋、生产原料甚至普洱等生活用品。如2007年,股票投资热潮席卷全中国。据统计,截至2007年11月16日,沪深两市账户总数达到1.34亿户,开户数超过了2002—2006年五年的总和,股票成交金额达到460 556亿元,比2006年的5倍还多。一时之间,炒股成为一场全民参与的金钱游戏,成为中国老百姓眼前快速致富的最佳途径。再如2010年,楼市调控“挤”出来的部分热钱开始炒作农产品,导致少数农产品价格大幅飙升。大蒜价格相对前两年涨了100倍,绿豆最高也涨了5倍。

要真正实现虚拟经济的适“度”发展,戳破经济泡沫,就运用税收杠杆而言,可以考虑对以商品为载体的资本流通所产生的虚拟经济收益增加税负,以降低其盈利空间,从而引导游离于监管之外、体制之外的资金流出虚拟经济领域,让泡沫经济在运行过程中受到税收政策的有力调控(抑制虚增),避免其“越吹越大”。具体到税收政策上,可以有如下思路:1.通过税收政策,促进资本市场的健康发展

完善的证券税制不仅是证券市场实现其优化资源配置功能的重要制度保障,而且其本身就是完整资本市场的有机组成部分。随着我国多层次资本市场的构建和发展,我们必须从证券市场的实际情况出发,按照证券市场本身运行的环节和规律,采取有差别的、较为宽松的税收政策,尽快形成完整、系统的证券税制,实现证券市场健康、稳定发展。(1)进一步扩充证券税种,构建完善的证券税制。一方面,开征证券交易税。目前国家已先后出台了降低股票交易印花税等方面的税收政策,客观来看,交易佣金水平已经达到了国际平均水平,降低印花税的政策空间已经非常有限。因此,证券交易税应继续对买卖双向交易行为征税,为未来开放股票指数期货交易和融券卖空交易预留政策空间。另一方面,开征证券发行调节税。对所有上市公司的发行收入按一定税率课税,专用于弥补社会保障资金的不足,不仅拓宽了社保资金来源,而且提高了上市公司发行成本,加大了上市公司融资风险,有利于上市公司质量提高。(2)取消金融机构从事股票、基金、企业债券、金融债券和金融期货买卖业务,分季预缴、按年结算就其差价征收5%营业税的规定,实现各类投资者税负公平,避免金融机构为避税而利用个人名义进行证券投资而形成的不必要风险。(3)实行差别税率政策,调整市场结构,抑制投机行为。首先,依据证券持有者实行差别税率,鼓励长期投资。对证券交易税和证券交易资本利得税,可依据投资者持券时间的长短分为长期税率和短期税率,长期(一年以上)持有者实行低税率,短期(一年以下)持有者实行高税率。其次,根据证券品种实行差别税率。将证券分为股票类、基金类、公司债券类、政府债券类,制定由高到低的税率。最后,根据交易场所的不同实行差别税率。区别场内交易和场外交易,为尽快发展我国的场外交易市场,对场外交易课以较低的税率。(4)适当地放宽企业债券市场,引导资金适度回流至债券市场。一个完整的资本市场,股票与债券这两种投资手段是根本。目前,企业融资难与广大居民投资渠道缺乏并存,以及整个证券市场的资源配置作用发挥欠佳,都与我国债券市场特别是企业债券融资的发展滞后有很大关系。发达国家的企业直接融资主要依赖于债券市场而不是股票市场,但我国的情况恰恰相反。不仅如此,在规模明显偏小的国内债券市场中,企业债仅占总量的20%左右,与占比达80%的国债、央票和金融债相比,又处于附庸地位,只是一个“配角”。因此,加快发展企业债券融资很有必要。

从税收政策上看,可以通过对债券收入进行一定减免。例如对个人所得税中,企业债券利息收入部分的税率进行下调,以吸引资金从股票市场流动至企业债券市场。这一举措具有两方面的积极意义:一方面,债券利息的所得税税负下降,必然使得企业的债券投资价值上升,引导资金从原来的股票市场,逐步流入企业债券市场;另一方面,由于税率下降而使债券的实际利率提高,使得企业的债券更易销售,从而降低企业通过债券进行融资的融资成本,这实质上是对实体经济的一项重要扶持政策。2.控制民间游资的炒作行为,引导其回归正规的资本市场

对此,可以考虑适时开征资本利得税,调控虚拟经济。尽管我国现行税法中已经部分涵盖并实施了对资本利得征税,如对股权转让所得征税、对资本性房产转让所得征税等,但仍没有使用资本利得的概念,更没有对资本利得适用单独的税种。为了进一步加强对虚拟经济的调控力度,可以考虑针对资本利得,建立专门的税收框架,对各种股权转让所带来的收益,进行征税。在资本利得税的税制设计上,应遵循两个基本准则:第一,低税准则。通过利益驱动,引导大量社会资金流向资本市场;第二,灵活原则。政府应根据资本市场发展的不同情况,适当采取阶段性的高税或低税、开征与停征等手段并灵活运用。(三)加大对实体经济发展中弱势部分的税收支持力度,促进实体经济的内部结构调整,并实现协调、同步发展

我国实体经济是一个规模庞大的整体,涵盖了不同地区、行业和企业。因此在制定并落实相关扶持政策时,要抓住突出问题,使之与实体经济的全局发展相协调。如对中小企业、关乎国计民生的行业、偏远山区或革命老区的企业、福利企业等特殊对象进行重点扶持,在增值税、营业税和所得税等方面予以减负,通过税收杠杆扶持弱势实体经济的发展。就目前来说,应侧重从以下三个问题着手:

一是从规模上考虑,中小微型企业竞争力相对低下,属于实体经济弱势部分。随着我国社会主义市场经济的不断发展,中小微型企业大量涌现,已经超过4 000万家,其中包括3 700多万家工商个体户,吸纳了2亿多人口就业。它们分布在国民经济中的各个行业,创造了60%的国内生产总值、50%的税收和80%的就业岗位。然而与此不相适应的是,我国扶持中小微型企业发展的政策和措施远远落后于经济发展实际,突出表现在中小微型企业进入难、公平竞争难、融资贷款难、技术创新难、招聘人才难,以及税费负担重。总体来看,中小微型企业在市场经济中处于弱势地位,没有政策支持,其生存发展将会是更加困难的。因此,作为国家宏观经济重要调控手段的税收政策应当积极扶持中小微型企业发展,为中小微型企业发展提供一个宽松的税收环境。

二是从行业上考虑,新兴服务业等行业规模仍偏小。相对于目前我国传统行业,无论从规模上来看,还是从营利水平上来看,新兴服务业都还存在明显的差距,在筹措资金、开拓市场、提升管理等方面,其实力明显需要加强。

三是从所有制来讲,我国民营经济(私营经济)生存空间较小,抵御风险能力差,亦属于弱势实体经济部分。

为了促进民营经济、中小微型企业的发展,税务部门可行的政策有:

首先,改革和完善流转税。放宽增值税一般纳税人认定标准,降低小规模纳税人征收率;对金融企业向民营中小企业提供的贷款利息收入应给予减征营业税优惠,以鼓励其向民营中小企业贷款,在一定程度上解决民营企业融资难的问题;考虑到多数民营企业资本规模有限,对于融资租赁和金融租赁有着巨大需求,有必要进一步完善租赁业的税收制度;对民营企业减少许可限制和减征关税,对其进口的属于国家产业鼓励的设备和技术可进一步降低关税税率甚至免征关税。

其次,改革和完善所得税。考虑对个人从居民企业取得的税后收益给予优惠免征个人所得税,这样将有利于增加居民投资性收益,提高民间投资能力和自主创业热情,有效引导鼓励民间投资;降低所得税税率,实行超额累进制度。

最后,完善税收征管模式。严格依法治税,明确税务机关的执法权限,制定严密、科学、易于操作的执法程序,规范执法自由裁量权,保证税收执法的规范化和效率化,建立合理、有效的税收执法体系。针对民营企业财务管理水平低、账证不全的现状,有针对性地加强税收宣传和纳税辅导,帮助其防范纳税风险,为民营企业发展创造良好的税收环境。(四)切实减轻实体经济的税费负担,提高实体经济的自身积累和发展能力

实体经济“贫血”造成的产业“空心化”,正逐步成为影响经济可持续发展的重大潜在风险。要扶持实体经济的发展,除了适度控制虚拟经济,引导资金回流,更重要的是拓宽实体经济的盈利空间,增强实体经济对民间游资的吸引力,这才是从根本上推动实体经济健康发展的解决方案。具体来说,可以从两个方面着手:1.积极探索推进税制改革(1)加大费改税的力度,减轻企业不必要的负担。

清理各项政府收费,用税收取代一些具有税收特征的收费,通过进一步深化财税体制改革,初步建立起以税收为主,少量的、必要的政府收费为辅的政府收入体系,是费改税的基本思路,亦是切实减轻实体经济负担的重要举措。推行费改税,应从以下几方面着力:

其一,取消一切不合理的收费项目。既无法律、法规依据,又无正式行政文件的各种乱收费、乱摊派和乱集资项目,均在取消范围内。国家已经下文件明令取消的各种收费,应依照国务院规定,坚决取消。

其二,对现有的各种行政性收费,经过调查研究和综合分析,确实存在既不合法又不合理的,再列出一部分名单,应由国务院下文,明令废止。

其三,应明确规定,取消地、县级以及县以下行政单位确定并收取行政性规费的权力。其项目及收费标准,一律由中央和省两级政府依照法律法规,制定具体的收费项目目录和收费标准,以及管理、监督办法。省级政府确定的收费项目必须报国务院批准。(2)从流转税出发,切实减少实体经济的税费负担。

2011年我国税收收入是1994年的17倍,是2000年的7倍。1994年我国的增值税、营业税和消费税占全部税收的81%,企业所得税占15%,个人所得税占2%,其他税收占2%。2011年增值税、营业税、消费税占全部税收的63.8%,企业所得税占18.7%,个人所得税占6.7%,房产税占1.2%,其他税收占9.6%。以流转税为主体的税制格局依然没有太大的变化。随着我国居民收入水平的上升,现在已经具备了适当降低流转税负担的条件。(3)合理改进所得税,避免资本利得的重复征税。

可以考虑对个人从居民企业取得的税后收益给予优惠免征个人所得税,即允许个人在取得税后股息红利缴纳个人所得税时,扣除股息红利已承担的公司所得税。这样将有利于增加居民投资性收益,提高民间投资能力和自主创业热情,有效引导鼓励民间投资。2.提高实体经济企业的自我发展能力,积极扩大内需,同时鼓励“走出去”战略

企业的生存,归根结底是市场。在目前国内外面临经济增长放缓的大前提下,不少实体经济企业挣扎于市场的萎缩当中,面临着各种销售与成本压力。为此,政府应从各方面提高实体经济的自我发展与市场开拓能力。(1)采取各种措施,积极扩大内需。

目前,制约我国实体经济发展的一个重要问题是对外依存度高。在全球金融危机和欧债危机的背景下,外部市场严重萎缩,这促使我们将眼光重新投向国内。我国是一个具有全世界最多人口的国家,在外部环境恶化的情况下,完全可以大有所为。为此,在政策上必须通过各种手段,促进内需扩大。一方面,要完善社会保障,实现基本公共服务均等化,减少民众的后顾之忧。另一方面,可以进一步完善我国个人所得税,适当降低个人所得税的税负,从而刺激居民消费的提高。(2)积极落实“走出去”战略。

一要促进企业提高自主创新能力,提高产品的技术含量,实现外贸增长方式的根本转变,这是解决出口问题的关键。税收政策在支持企业技术进步,主要创新方面大有可为。可以通过企业所得税在研发方面的减免优惠,鼓励企业投入各种新产品新工艺的开发,增强其在国际市场上的竞争力。

二是稳步推进“营改增”,改革现行增值税制,减少和消除重复征税,实现出口商品彻底退税。

三是税收政策上要支持企业“走出去”。在国际上贸易保护盛行的今天,又面临外部市场疲软,应对的办法之一就是走出去,到目标市场国设厂生产。对此,涉及国际税收中的税收协作问题。对于跨国设立的企业,由于各种税收管辖权的重叠而造成的重复征税情况十分普遍。各国政府一般通过签订双边税收协定等措施予以减免。为鼓励“走出去”的战略,减少企业对外投资的税收负担,应该不断拓宽我国的国际税收协作,扩大协作的国家范围,并规范税收饶让、预约定价等操作,落实对“走出去”企业的保护与支持。

探索扶持实体经济发展的税收政策,不能局限于减税免税等税收优惠措施,还应该包括改善税收环境这一因素,包括税收制度、税收征管、纳税服务等方面。对税务机关而言,还应坚持以纳税人需求为导向,不断提高税务行政效率,持续优化纳税服务,使税收政策得到有效实施,努力为实体经济发展营造公平公正的税收法治服务环境。【本文参考文献】

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课题组组长:鲁兰桂

课题组成员:沈肇章、冯绍伍、唐飞鹏、陆超云、陈壮练、蔡丹

深化分税制改革 完善地方税体系——基于广东的实践

广东省地方税收研究会课题组【摘要】

本文通过总结1994年以来广东省级以下分税制改革的实践,分析广东省实施分税制财政管理体制改革中存在的问题和原因,指出深化分税制改革势在必行,并提出深化分税制改革要按照社会主义市场经济的要求处理好中央和地方的财政关系、赋予省一级必要的税收立法权,各级政府的财政收入应以税收收入为主体、省级以下的财政要做到财权与事权相适应等设想。【关键词】

财政管理体制 分税制 地方税体系

2012年3月8日,社科院财经战略研究院发布了历时8年研究完成的《中国公共财政建设报告2011(地方版)》,披露了我国地方政府的收入结构情况:一般预算收入只占全部地方政府收入的47.37%,其中税收收入占地方政府收入的38%,不足四成。学者安体富认为,这背后的一个主要原因是地方税体系不完善,缺乏主体税种。我国当务之急是不断深化分税制改革,逐步完善地方税收体系,构建“一级政府、一级事权、一级财权”、各级财权与事权相匹配的财税体制。时任国务院总理温家宝在《2012年中国政府工作报告》中提出要“完善分税制,健全转移支付制度,提高一般性转移支付规模和比例。完善县级基本财力保障机制。稳步推进地方财政预算、决算公开”。一、现状、问题及成因(一)广东省级以下分税制的发展状况

1994年我国开始实行分税制改革,广东相应制定了省对市县的分税制管理体制,其发展变化大致经过了以下三个阶段:1.1996—2001年

为了实现由分税包干制到完全分税制的平稳过渡,理顺各级政府的事权、财权;规范省与市县财政分配关系,保证市县的既得财力和经济发展的积极性,增强省级宏观调控能力,广东省于1995年开始对省级以下分税制进行前所未有的重大改革:根据事权与财权相结合的原则,按照中央分税制财政管理体制规定的预算级次划分,对属于我省地方财政收入部分,按税种和行业划分省与市县的收入。将实施宏观调控所必需的税种和税源较为集中的行业税收划为省级固定收入;将同经济发展直接相关、收入规模较大的主要税种划为省与市县共享收入;将适合基层征管的税种划为市县固定收入。具体划分见本文附录。2.2002—2010年

为配合国务院自2002年开始实施的所得税收入分享改革方案,广东省对省级以下分税制进行相应调整: ①2002年省与市财政体制暂不作调整。省、市固定收入部分,地方分享的50%所得税继续作为各级固定收入;省市共享收入部分,地方分享的50%所得税继续实行“四六”分成,即省分享20%,市分享30%。②中央下划的所得税暂入省库;2002年,中央下划所得税收入比基期增长或短收影响本省部分,按属地原则,省与市按“四六”比例分享或弥补,各市应分享的收入或弥补的短收,由省财政在2002年决算时,通过专项返还或专项上解办法处理。③保证地方既得利益,省对市实行基数返还的办法。以2001年为基期,按改革方案确定的分享范围和比例计算,各市分享的所得税收入,如果小于地方实际所得税收入,差额部分由省作为基数返还给各市。3.2011年至今

为了增强省级宏观调控能力,实现全省基本公共服务均等化发展,为了集中财力办大事,推进主体功能区建设,广东省于2010年重新调整了省级以下分税制。各级政府的固定收入分享比例如表1所示:表1 广东省各级政府收入分享比例表(二)存在的问题

分税制改革的初衷是希望通过划分税种的方式,规范各级政府的财政分配关系,以充分调动中央与地方各级政府的积极性和能动性,促进社会经济的持续健康发展。但是,经历多次变动后的分税制,已经逐渐偏离原先改革的初衷,名存实亡。就目前来说,名不副实的分税制已暴露出种种问题,主要表现在以下五个方面:1. “土地财政”影响了地方财政的可持续发展“土地财政”是指地方政府依靠出让土地使用权取得的收入来维持财政支出。“土地财政”的背后隐藏着巨大隐患:首先,土地属于稀缺资源,具有不可再生性,地方政府这种“以地生财”的短期行为必然导致“寅吃卯粮”现象的出现,终将难以为继;其次,由于外生因素影响以及自身周期的变动,土地市场行情波动较大,“以地生财”会给地方财政带来极大的不确定性风险。以广东省为例,2007—2011年相关数据如表2所示:表2 2007—2011年广东省一般预算收入及土地出让金收入情况(单位:万元)2.“负债财政”引发巨大的地方财政风险

截至2009年5月末的统计数据显示,全国政府融资平台有3 800多家,其中70%以上为县区级政府的平台公司。它们的负债总额由2008年初的1.7万亿元,在不到一年半时间里升至5.26万亿元,其中85%来自银行贷款。广东省地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1980年,至1996年年底,广东省本级、21个地级以上市和113个县(市、区)全部举借了政府性债务。截至2010年年底,广东省三级地方政府性债务余额为7 502.96亿元,债务率为64.22%。在地方政府性债务中,政府负有偿还责任的债务余额为5 891.76亿元,占78.53%;另外对897.76亿元负有担保责任,其他相关债务余额为713.44亿元。从偿债期限看,未来五年将进入还债高峰期,2011年至2015年到期债务占债务余额的六成,其中今年到期应偿还1 467.61亿元。2016年及以后到期应偿还3 064.41亿元。从地区分布看,广东省本级及珠三角地区9个城市政府性债务余额占广东省全部债务余额的87%以上,逾6 550亿元。地方政府如此大量的“负债财政”现象,已经构成了严重的财政风险。3.财权过于集中,侵占了地方政府的预算自主权

根据财政部公布的全国财政收入情况,2012年中央财政收入占全国财政收入的47.9%。转移支付虽然有效地平衡了地方财力,但却存在一定的弊端:在全国的转移支付构成中,有指定用途的专项转移支付数额偏大,用于缩小地区差距的一般性转移支付数额偏小。2010年,在2.73万亿元的中央转移支付中,专项转移支付为1.41万亿元,再加上一般性转移支付中有明确用途的2 622.2亿元,共计有61.7%的转移支付是“定向的”(有规定用途)。在广东省,2009年的专项转移支付2 116亿元,虽然只占全部转移支付的25%,但是事实上许多计入一般性转移支付的项目,其使用范围亦有限制,真正用于公共服务均等化的一般性转移支付并不多。如此的转移支付结构,一方面,侵占了地方的预算自主权,束缚了地方政府可操作的空间,造成政由上出,最能了解基层群众需求的地方财政无法因地制宜,合理地安排财政支出;另一方面,财政资金分配的主动权过度集中在中央与省级政府,造成了“跑部钱进”、“跑厅钱进”等不良现象,容易滋生各类权力寻租与腐败。4.非税收入不合理增长扭曲了地方财政收入结构

如图1所示,近5年来,广东省非税收入占一般预算收入的比重越来越高,税收收入占一般预算收入的比重逐步下降。2012年非税收入占一般预算收入18.53%,比2007年高出5.24个百分点,也高于全国同期水平(14.17%)。根据《广东省2012年上半年预算执行情况报告》,地市一级的非税收入占总收入比例超过20%,有3个市的税收比重低于60%, 6个县甚至低于50%,茂名等地市非税收入更是超过了40%。由图2可知,非税收入的增长率大大超过一般预算收入的增长率,两者存在明显的背离。自2009年以来,非税收入的增长率都保持在20%以上,2011年更是达到了28%之多。这都反映了广东省财政运行中的不健康因素。因为非税收入不是财政的固定收入,其组成具有天然的不稳定性,不应该成为地方财政可依靠的重要收入来源。同时,过高的非税收入亦表明在经济运行中,社会实际承担的隐性负担较大,各种费用通过不规范的方式流入财政,必然影响社会经济长期的健康发展。图1 2007—2012年广东省税收收入和非税收入占一般预算收入的比重(%)数据来源:《广东财政年鉴》。图2 2007—2011年广东省一般预算收入与非税收入的增长率(%)数据来源:《广东财政年鉴》。5.政府间分配关系未理顺,削弱了基层政权的财政自给能力

一方面,经过所得税共享改革,2011年广东省4 383亿元的税收收入中,属于中央和地方分成共享的增值税、企业所得税、个人所得税达到1 802亿元,占全部税收的41%。随着“营改增”改革的推进,原有的营业税税源逐步被纳入增值税征收范围,这意味着广东省大半的税收收入都变成了分成模式。中央与地方的财政分配体制已经偏离了分税制改革的方向,逐步走回分成制。另一方面,不合理的政府收入分配关系,导致地方财政的自给能力不足,难以通过税收满足日益增长的财政支出需要,而不得不依靠各种非税收入、土地出让金和来自上级的转移支付。以2009年为例,广东省的财政自给系数(本级财政收入与本级财政支出之比)仅为0.84,地市级的财政自给系数为0.88,县级的财政自给系数仅为0.62。这反映了地方政府的财政预算自主性严重不足,过于依赖上级的各种补助。从税收收入占地方预算支出比例的角度来看,2009年广东省的税收收入加上各种税收返还,仅占实际支出的86%,这显示地方基层政府缺乏必要的税收收入来源,在财政收入的结构上存在着各种不合理的因素。(三)问题的成因

综上所述,我国目前的财政体制存在着非税收入占比过高、增长过快、转移支付结构不合理、负债过重、地方财政自给能力不足等问题。究其原因,主要有以下四个方面:1.省级以下的事权财权划分不明晰

1994年的分税制改革,划分了中央与地方、省与市县的事权与财权,但对事权的划定较为模糊,只是一些原则性的规定,没有具体到实际支出项目。之后2002年和2010年的两次改革也只是重新划分了各级政府的财权,事权并未相应调整。这造成了两方面的问题:第一,三十年以来,我国的社会经济发生了翻天覆地的变化,地方政府的职能空间大为拓宽,新增的事权得不到对应的配套财源,造成了“上级开单,下级买单”的怪象,地方财政不堪重负;第二,我国在2007年进行了政府收支分类改革,但是省以下各级财政并未跟随这一改革而重新明确划分事权,导致地方财政严重依赖于上级拨款,降低了地方财政的自主性。2.对于收入分配的调整缺乏规范性

无论是中央与地方,还是省级以下的财政分配关系都应由各级人大立法,任何调整都应根据规范的法律程序进行,但是在实践中这一原则并没有得到坚持和贯彻。而这一关乎地方重大利益的决策,没有经过充分审慎的讨论、考据,也没有必要的法律程序予以规范,就显示出调整的随意性,导致财权并不跟随事权增减而变化,下级政府只能被动地服从上级政府,沦为上级政府的附庸,违背了公共决策的基本原则。3.没有建立起完善的地方税收体系

按照分税制的改革要求,必须建立和完善地方税收体系,根据各级政府的事权,明确各级政府的主体税种。而建立和完善地方税收体系,税权划分是一个不可能回避的问题。但是分税制改革实施至今将近20年,我国的地方税收体系都没有建立起来,税权划分问题始终没有得到解决。大量政府性非税收入游离在分税制之外,遂使分税制改革成了“半场改革”。省以上是分税制的“阳光世界”,省级以下却是谁也搞不清的“灰色地带”。4.所得税共享改革、“营改增”等措施进一步肢解了地方的税收体系

在原分税制体系下,营业税、所得税是地方收入的主要来源。2011年,广东省营业税收入为1 377亿元,占税收收入31%;企业所得税与个人所得税收入为1 087亿元,占税收收入25%。但是,随着所得税共享改革的推行,地方原有的营业税增量有50%上解中央,从而显著地削弱了地方的可支配财力。而随着“营改增”在广东试点运行,现代服务业等广东的税收增长点亦被纳入了增值税范围,从而进一步影响了地方财政收入。在这一趋势下,各类流转税与所得税都将陆续重新回归分成模式,走上了回头路,违背了分税制的初衷。

总之,分税制的改革方向是正确的。目前地方政府存在的“土地财政”、“隐性债务”、“跑部钱进”等问题,矛盾的根源不是分税制,而恰恰是因为没有坚持分税制改革方向。所以,我们当务之急是要继续深化分税制改革,理顺中央与地方的分配关系,并在此基础上进一步完善省级以下的分税制。二、深化分税制改革势在必行(一)深化分税制改革,是促进经济发展方式转变的迫切需要

2012年12月9日,习近平总书记在广州主持召开的经济工作座谈会中强调:“坚定不移推进体制创新、科技创新,落实创新驱动发展战略,推动经济发展方式转变,推进经济结构战略性调整,为推动科学发展增添新动力。”

在我国经济的发展进程中,政府与财政发挥着重要的作用。来自财政资金的各类公共投资,为我国经济提供源源不断的动力。著名经济学家凯恩斯认为,积极的财政政策对经济增长有明显的乘数效应。不仅如此,经济增长方式的转变也十分依赖于政府财政的支持。优化产业结构,增强产业活力,改善投资环境,发展现代服务业、高新技术产业等新兴产业,都需要财政的大力支持。

而在运用财政手段促转型、保增长的同时,必须认识到,广东省内情况复杂,各地差距十分显著。21个地市在地理区位、自然环境、资源禀赋、发展水平、技术集聚、人才储备等方面,都有着十分巨大的差异。因此,在财政的投入上,必须发挥地方优势,坚持因地制宜。例如,广东的珠三角地区经济发展基础厚实,已经建立起比较完整的产业体系,其发展重点应倾向于各种高新技术产业与现代服务业;而粤北、粤西等地则由于历史原因,产业体系尚未完整,应重点发展制造业、资源型产业等。在建设地方的过程中,必须给予地方独立自主权,这就要求在财权上,允许地方有较大的操作空间。为此,必须切实保证地方财政的财力,不搞“一刀切”。(二)深化分税制改革,是提高地方财政自给能力的需要

目前均衡地方财力的主要措施依然是转移支付。但转移支付的主动权被收归上级政府,一方面无法为地方提供稳定财源,构建平稳运行的财政体系;另一方面,迫使地方频频向中央、省等上级政府申请拨款,剥夺了地方的主动权,不利于提高地方政府的积极性,亦容易滋生腐败与权力寻租现象。

从现代的财政联邦主义理论来看,转移支付应该局限在具体的专业领域,是上级政府对地方公共服务的一种调整。转移支付应该集中于均衡地方差异,为相对落后地区在基本公共服务均等化方面提供财力保障,而不是成为地方特别是区县政府“保运转”的手段。地方财政的运作,应以稳定的税收为其主要来源,构建以税收为主的财政收入格局。

因此,只有通过完善分税制,建立起地方自有的、稳定的、充沛的财源,赋予地方必需的预算自主权,才能改善省、市、县三级财政现状,改变地方“等、靠、要”的状况,调动上级政府与基层政府两方的积极性。(三)深化分税制改革,是政府转变职能的需要

早在2002年,时任福建省省长的习近平就提出,政府职能转变的关键是更多地向社会提供“公共服务”。2008年2月23日,胡锦涛强调,建设服务型政府,要完善公共财政体系,调整财政收支结构,扩大公共服务覆盖范围,把更多财政资金投向公共服务领域,把更多公共资源投向公共服务薄弱的农村、基层、欠发达地区和困难群众,增强基层政府提供公共服务的能力。

政府职能由单纯的管理型,向管理服务型转变,要求地方政府不能仅仅关注GDP的增长,只忙于组织收入(创收),而要更多地关注民生、市政建设、生态环境等问题。然而,现实情况是,不少地方政府由于可支配财力不足,而将精力专注于“吃饭”问题,想方设法地组织财政收入,甚至插手企业,干预企业的日常经营和管理,严重超出了政府的职能范围(政府职能“越位”),而在民生、市政建设、生态环境等方面却无所作为(政府职能“缺位”),这是极其不合理的。由此可见,要实现政府职能的转变,首先需要解决地方政府的财政来源问题。有了固定财源,地方政府才能脚踏实地地专注于提供公共服务。所以我们建议深化分税制改革,不仅因为该制度能为地方政府提供充足的财力保障,还因为省级以下政府作为基层政府,是联系社会群众的第一线,它们最为了解当地人民对公共服务的诉求,所以把财权适当下放到市县政府,便于它们因地制宜地提供公共服务,把有限的财政资金用在“刀刃”上。这样,既有利于实现政府职能的转变,也有利于提高财政资金的使用效益。(四)深化分税制改革,是推进“营改增”等重大税制改革的需要

2012年1月1日,经国务院批准,上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。“营改增”自此正式拉开序幕。2012年11月1日,广东省也加入试点行列。从税收公平、效率等角度看,实行“营改增”改革是必要的。“营改增”不仅能够消除重复征税,促进税负公平,而且差额征税还能减轻企业税负,增强企业自身发展能力。

但是,“营改增”断掉了地方政府的主要财源,进一步破坏了中央与地方的财力平衡。社科院财经战略研究院院长高培勇认为,“营改增”使地方财政失去了主体税种,那么就有必要重新建设地方主体税种,这是一个大事,是财税体制改革的一个重要基础;同时,“营改增”后,地方和中央的财政分成比例就会发生变化。而分成比例一旦发生变化,就意味着整个财税体制需要重构了。

所以,要保证“营改增”的有效落实,需要重新调整和协调中央和地方的分配关系(中央税与地方税),建立新的地方税收体系。而省级以下分税制的构建,恰好可以弥补省级以下地方政府因“营改增”税基合并而失去的财源。所以,我们提出来,“营改增”的实施需要省级以下分税制相配套,否则将会产生一系列严重的社会经济问题,如地方财政入不敷出、地税局职能萎缩以及由此产生对“营改增”的抵触情绪,最终会使“营改增”半途而废。总之,离开了分税制的支持,“营改增”是不可能成功的。三、深化分税制改革的设想(一)按社会主义市场经济的要求,处理好中央和地方的财政关系

几乎任何一个国家的政府体系都是分为若干级别,通过权力的分配达到区域经济的协调发展是中央政府的重要目标。财政分权理论认为,要给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围,并允许其自主决定预算支出规模与结构,使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型,并积极参与社会管理,其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。

在我国,1994年进行了以财政分权为理论依据的分税制改革,提出要建立和完善地方税收体系,根据各级政府的事权,明确各级政府的主体税种。但是时至今日,分税制已经名存实亡,基本不存在了。中央税和地方税的界限日益模糊,分享税的数量逐渐增多,存有回归旧体制“比例分成”的倾向;中央政府不断集中财权,从财权、事权、组织管理等多层面强化对地方政府的管制,导致了“小地方税,大转移支付”和“中央‘大马拉小车’”、“地方‘小马拉大车’”的失衡格局。这与“一级政府、一级事权、一级财权”的基本原则相去甚远,与旧体制的“统收统支”模式倒是有几分相似。所以,要实现省级以下的分税制,必须合理规范中央和地方的财政关系,改变地方依附于中央的现状,调动中央和地方两个积极性。

具体来说,需要做好两个方面:其一,不管是中央与省的财政关系,还是省与市县的财政关系,都要妥善处理好集权与分权的关系。根据管理学的基本原理,集权和分权是辩证统一的,不可偏颇。过分的集权容易造成决策质量下降、忽视地区特殊性、组织应变能力差、下属积极性不足、信息交流受阻、下情难以上达等不良后果;过分的分权又容易导致政令不一、标准不一、难以统筹全局、执行力不足、各自为政、地区间竞争等问题。所以不管是集权还是分权,都要适度而行。其二,无论是中央与省,还是省与市县,分配关系都要严格规范化,以各级人大立法的形式出现,任何调整都要程序化,必须在通过人大立法程序后方能实行。而且在分配关系确立后,各级人大要加强对各级财政的审查与监督。(二)赋予省一级有必要的税收立法权

我国宪法规定,省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法法律和行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性税收法规。但是在实际操作中,税收立法权高度集中在中央,目前几乎所有地方税种的税法条例及其实施细则都是由中央制定与颁发的,只是把屠宰税、筵席税的某些税权如是否征收及征收额度下划由地方决定,地方税的其他税权如税收优惠政策和减免政策也完全集中在中央。

在社会经济发展不成熟的时候,为了避免可能出现的政策风险和

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