作者：唐攀
出版社：暨南大学出版社
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非常规突发事件应急响应管理方法与技术试读：
前言
目前，我国正处在经济社会转型期，社会不稳定因素增多，新情况、新问题层出不穷，重大突发事件时有发生且呈上升趋势，带来巨大的经济损失和严重的社会问题。据统计，我国每年因突发事件造成的死亡约20万人，经济损失占GDP总量的5％～6％。例如，2003年，重庆开县“12·23”特大井喷事故造成243人硫化氢中毒死亡，6.5万人紧急疏散。2005年，吉化苯胺装置爆炸导致松花江污染，造成沿江城市用水危机和跨区域恐慌，并引发国际争端。2008年，我国南方地区冰冻雨雪灾害引发了一系列的突发事件：高速公路封道、车站旅客滞留、空港被迫关闭、通信线路不畅；对南方地区电网造成重创，使得受灾地区电气化铁路瘫痪，严重影响煤电油运工作；还给农业、畜牧业和林业等带来了严重损失。此外，2003年SARS的首次出现和蔓延，2005年禽流感的发作，2008年“5·12”汶川大地震，2010年玉树地震和舟曲特大泥石流灾害等突发事件的发生也给我国经济和社会造成了严重冲击，带来了巨大的经济损失和严重的社会问题，已成为我国构建和谐社会和实施可持续发展战略的巨大隐患。
国外重特大突发事件应急响应管理形势同样十分严峻。例如，2001年，美国“9·11”事件造成2 752人死亡或失踪，直接经济损失达数千亿美元；2004年，印度洋地震及其引发的海啸，涉及12个国家，致使20多万人丧生，5万人失踪，超过50万人流离失所，并衍生出公共卫生危机；2005年，“卡特里娜”飓风致使1 000多人丧生，50万人无家可归，受灾人口高达500万，经济损失达2 000亿至10 000亿美元；2011年，日本9.0级特大地震及其引起的海啸和核危机，造成14 000多人遇难，13 000多人失踪，对当地社会和经济造成毁灭性影响，并引起东亚各国的核恐慌。
以上突发事件是一类社会没有或极少经历过的、缺乏其演化规律知识和处置经验的大规模突发事件，称为非常规突发事件。它们往往突然发生，造成或者可能造成严重的社会危害，从而需要社会组织采取行动措施予以应对，对政府和社会如何采取有效的应急响应管理手段和措施提出了挑战。与一般突发事件或灾害不同，非常规突发事件具有复杂性、衍生性、传导变异性、快速扩散性和耦合性等特征，是一种社会非常态，一般表现为全新类型、全新属性或全新危害特征的灾难，其应对过程与一般突发事件的应对过程有很大差异。因此，非常规突发事件应急响应管理工作是我国当前应急响应管理工作的重点和难点，是目前迫切需要解决的问题。
笔者长期从事非常规突发事件应急决策理论及其决策支持技术的研究工作，参与了国家自然科学基金“非常规突发事件应急响应管理”重大研究计划的相关研究工作，积累了一定的非常规突发事件应急响应管理的理论研究和实践探索经验。
应急响应过程是非常规突发事件应急响应管理过程中参与单位最多、管理难度最大的阶段，与一般突发事件应急响应管理过程差异明显。非常规突发事件应急响应管理是其应急响应管理工作中面临的关键问题和瓶颈难题，理论研究工作尚不多见。本书将非常规突发事件应急响应管理过程及其涉及的科学问题作为研究对象，以系统工程理论与方法为指导，对非常规突发事件应急响应管理方法与技术展开研究。本书的内容主要涉及应急响应组织管理、应急预案管理、应急行动方案制定方法与技术以及应急响应信息管理四个方面，共包含11章，全面展开针对以上问题的论述和介绍。
本书由暨南大学应急响应管理研究中心林毓铭教授策划，由唐攀提出构思，并撰写和定稿。在此，特别感谢我的博士导师华中科技大学王红卫教授，本书的部分成果是本人攻读博士期间在王老师的指导下完成的。同时，书中参考了国内外同行的相关研究成果，凡属专门引用的都尽可能标明了作者和出处。
由于作者水平所限，书中难免存在缺点和不足，敬请读者批评指正。作者2011年10月于暨南园第一章 绪论一、问题提出
目前，我国正处在经济社会转型期，社会不稳定因素增多，突发事件时有发生且呈上升趋势。例如2003年SARS蔓延、2005年吉化苯胺装置爆炸造成松花江水污染事件、2008年南方地区冰冻雨雪灾害、“5·12”汶川大地震、2010年玉树地震和舟曲特大泥石流灾害等突发事件，给我国的经济和社会造成了严重冲击，带来了巨大的经济损失和严重的社会问题，已成为我国构建和谐社会和实施可持续发展战略的巨大隐患。
本书涉及的非常规突发事件（Unconventional Events）特指社会没有或极少经历过的、缺乏对其演化规律知识和处置经验的大规模突发事件（Extreme Events）。它们往往突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，从而需要社会组织采取行动予以应对，对政府和社会如何采取有效的应急管理手段和措施提出了挑战。与一般突发事件或灾害不同，非常规突发事件具有复杂性、衍生性、传导变异性、快速扩散性和耦合性等特征，是一种社会非常态，一般表现为全新类型、全新属性或全新危害特征的灾难，其应对过程与一般突发事件应对过程有很大差异。
非常规突发事件的突然发生、快速蔓延、影响范围广和后果严重等特征，决定了非常规突发事件应急响应过程参与单位多，工作开展的强度大，是整个非常规突发事件应急管理过程中最核心的阶段，也是开展非常规突发事件应急管理工作的难点和关键。目前，非常规突发事件应急管理的理论研究相当薄弱，缺乏有效的管理手段和经验。本书紧紧围绕非常规突发事件应急响应管理的若干重要问题展开研究，主要包括以下几个方面：
1. 应急响应组织的构建
非常规突发事件应急响应过程涉及来自不同行政区域和缺乏合作经验的多个单位和人员，各应急响应参与单位之间缺乏明确的指挥和沟通，对实现应急响应过程的协调运作提出了挑战。因此，设计科学和合理的应急响应组织是实现应急指挥与控制的关键和前提，能够将应急响应工作进行组织化运作，有效协调应急响应参与单位的工作。然而，应急响应过程的特征对设计有效的应急响应组织提出了特殊约束条件。因此，如何设计与优化非常规突发事件应急响应组织，从而满足动态变化的应急响应需求，并符合应急态势的特征，是非常规突发事件应急响应管理过程中面临的关键问题之一。
2. 应急预案管理
应急预案是应急领域知识的主要载体，是制定应急行动方案的基础，为开展非常规突发事件应急响应工作提供了依据。因此，应急预案管理是与非常规突发事件应急响应管理工作相关的重要方面。
非常规突发事件应急响应过程涉及多个不同类型的应急预案，分布于参与应急响应的多个缺乏合作经验的单位，且缺乏共同的术语。同时，应急预案主要为非结构化文本，计算机无法识别，导致无法根据预案文本所描述的应急领域知识支持应急行动方案制定决策过程的开展。因此，研究应急预案的建模和管理方法，能够实现应急领域知识有效建模和统一表示，最终对应急预案进行集成管理。另外，应急预案管理是研究应急行动方案制定方法和技术的基础性问题，构成了非常规突发事件应急响应管理的重要内容。
3. 应急行动方案制定
非常规突发事件发生后，应急响应管理人员通过制定和实施应急行动方案（Emergency Action Plan，EAP），协调参与应急响应各单位的行动，保障应急响应工作的成功开展。应急行动方案是当非常规突发事件发生后、应急管理人员在分析和预测应急态势的基础上，结合空间环境信息、应急资源信息、事件现场情况信息，通过对应急领域知识和有关案例进行智能检索和分析，并咨询相关专家从而形成的应对非常规突发事件的应急流程与行动方案。应急行动方案是应急响应管理人员开展应急指挥工作的基础和前提，能够降低行动风险，管理时间压力，减少环境破坏状态下造成的混乱，是协调各应急响应参与单位应急行动的根本手段。因此，及时规划和制定应急行动方案是减少应急响应过程中存在的冲突，促进应急响应过程协调开展的有效方法，也是开展非常规突发事件应急管理工作的基础和核心。应急行动方案制定决策问题的本质是面对非常规突发事件应急响应所构成的复杂应急态势，应急管理人员对多个相关单位的应急领域知识进行选择和重构，形成完成识别的事件目标集合的行动方案。根据以上分析，我们认为非常规突发事件应急响应过程的实质是应急管理人员在应急响应过程中科学和有效地制定并实施应急行动方案。
然而，非常规突发事件应急响应构成的具体决策情景对该决策过程提出了特殊约束条件。首先，应急行动方案制定决策问题是一种典型的复杂非结构化决策问题，利用数学建模与优化方法难以进行建模和求解且缺乏有效的决策模型来支撑该决策过程的开展；其次，非常规突发事件应急响应环境具有动态性、复杂性、时间紧迫性等特征，对应急管理人员制定应急行动方案提出了挑战；最后，应急响应管理人员无法根据应急预案设定的应急业务流程直接生成应急行动方案，应对多个单位的异构的应急领域知识进行选择和重组。
根据以上分析，本书以应急指挥团队在非常规突发事件应急响应过程中制定应急行动方案的决策过程为研究对象，紧紧围绕该决策问题进行建模和求解，研究符合应急响应决策情景特征的应急行动方案制定方法及技术。
4. 应急响应信息管理
非常规突发事件应急管理过程涉及地理上分布的多个单位的信息和数据，需要综合运用多种手段获取突发事件的相关数据和信息，并进行有效集成，从而保证整个应急响应过程的高效进行。应急响应信息管理的主要内容是采集、存储、处理和传输应急管理的相关信息，保证信息在应急响应组织内安全、畅通的传递，加强非常规突发事件应急响应参与单位的整体性和联动性，从而提高应急响应工作的效率。
然而，由于非常规突发事件应急管理涉及的信息种类多、数量大且具有不同的结构，造成对应急响应过程相关信息进行集成管理存在困难。针对以上问题，本书将应急响应信息管理过程作为研究对象，对应急响应信息管理技术展开研究，能够有效支持非常规突发事件应急响应信息管理过程，提高应急响应工作的效率。二、研究目的与意义
如何提高应急响应管理水平是当前的热点问题和国家的重大需求，包含了十分广泛的研究问题。本书通过对非常规突发事件应急响应管理过程中涉及的以上四个问题展开研究，能够深刻揭示非常规突发事件应急响应管理的内涵，并提出开展非常规突发事件应急响应管理的理论、方法和技术，从而有效提高非常规突发事件应急管理水平。
本书的研究工作具有以下重要意义：（1）研究应急响应组织管理的理论与方法，提出一种适合我国应急管理行政体系特征的非常规突发事件应急响应组织结构，有助于建立清晰的应急指挥链和信息交流系统，是一种从组织结构上对多个非常规突发事件应急响应工作参与单位进行协调的有效方法。因此，开展应急响应组织管理是非常规突发事件应急响应管理过程中十分重要的环节，能够对参与应急响应的多个缺乏合作经验的单位进行组织化运作，实现应急响应过程的“统一指挥，协同应对”。（2）应急预案是应急领域知识的重要载体，是开展非常规突发事件应急响应管理与决策工作的主要依据。研究应急预案文本的建模和管理方法能够促进多个应急响应参与单位进行信息交互和知识共享，并支持应急响应组织对应急行动方案制定过程涉及的相关信息和领域知识进行有效管理。另外，对应急预案进行建模能够使得计算机有效识别和利用应急领域的信息和知识，为支撑应急行动方案制定决策过程的自动开展奠定基础。（3）非常规突发事件应急响应管理的本质是制定和执行应急行动方案。同时，利用统一的应急行动方案，能够从行动和过程上协调多个应急响应参与单位的应急行动。因此，研究应急行动方案制定方法和技术是应急决策支持技术的重要研究内容，也是提高应急决策水平的基本手段和有效途径。首先，分析应急管理人员在非常规突发事件应急响应决策情景条件下制定应急行动方案的决策过程及其特点，能够深化对应急行动方案制定过程的理解，揭示其内涵和本质；其次，针对非常规突发事件应急响应过程中态势动态变化，事件目标动态识别和应急资源稀缺等特征，研究应急领域HTN（Hierarchy Task Net）规划模型，能够有效支持应急指挥团队制定应急行动方案的决策过程，提高应急指挥团队制定应急行动方案的决策水平。（4）研究应急响应信息管理理论与技术，能够揭示非常规突发事件应急响应信息管理的内涵，为多个应急响应工作参与部门实现信息沟通和共享提供有效的途径。同时，对应急响应相关信息进行有效管理，能够为应急决策过程的开展提供数据支持。三、研究思路
本书从非常规突发事件应急响应管理的背景出发，分析应急响应管理过程中存在的突出问题和瓶颈，将非常规突发事件应急响应管理工作归结为应急响应组织管理、应急预案管理、应急行动方案制定和应急响应信息管理四个方面。其中，应急响应管理人员在非常规突发事件应急响应特殊条件下如何科学、有效地制定应急行动方案是本书展开研究的核心问题，其他三个方面的研究内容能够为研究应急行动方案制定方法与技术提供支持。
在此基础上，本书以管理科学与工程理论和系统工程理论与方法为指导，按照决策支持技术的研究方法与步骤，对非常规突发事件应急响应管理方法与技术展开研究，主要研究思路如下：
本书分析了非常规突发事件的特征及其生命周期，从而提出非常规突发事件应急管理的若干重要阶段，重点针对应急响应管理过程进行分析，并提出了应急响应管理的知识体系。
在此基础上，本书紧紧围绕非常规突发事件应急响应过程及其涉及的相关问题，对非常规突发事件应急响应管理的四个重要方面展开研究，主要包括以下内容：
第一，以组织设计理论为基础，根据我国应急管理行政体系的特征，提出非常规突发事件应急响应组织设计方案。同时，应急响应组织能够作为非常规突发事件应急行动方案制定的决策主体。
第二，根据应急预案是应急领域知识的重要载体的特征，研究应急预案建模与管理方法，为应急行动方案制定决策过程提供知识基础。为完成该研究目的，本书以应急预案文本为建模对象，分析应急预案的结构要素及其特征，基于本体知识建模的方法和技术，提出一种应急预案本体模型，实现对应急行动方案制定决策过程涉及的应急领域知识和信息进行知识建模和统一管理。
第三，针对应急行动方案制定这一类最为重要的应急决策问题，紧紧围绕该问题的建模和求解，以知识建模理论和智能规划技术为基础，根据非常规突发事件应急行动方案制定决策过程构成的特殊约束条件，对应急行动方案制定方法及技术展开研究。首先，对非常规突发事件应急行动方案制定决策问题进行科学界定，分析决策主体、决策对象和决策环境及其特征，根据应急决策理论现有研究成果，提出一种应急指挥团队制定应急行动方案的决策过程模型，揭示应急行动方案制定决策过程的特征及其规律，并对该决策过程涉及的相关概念进行形式化描述。在此基础上，分析应急响应领域特征，提出应急领域HTN规划设计需求，并以此为导向，基于智能规划技术设计和实现了一种应急领域HTN规划模型，并提出一种能够处理带优先级的异步事件目标应急行动方案制定决策模型。
第四，根据我国应急管理信息化的现状，分析和提出应急响应管理信息的概念和内涵，介绍应急平台组成要素及其特征，并提出一种区域政府应急管理信息系统的分析与设计方案。
同时，本书所有研究工作以防汛应急管理为案例，用以阐明本书提出的研究问题，并作为本书研究成果的应用领域。四、研究内容及章节安排
按照以上研究思路，本节提出了本书的主要研究内容和章节安排。（一）本书的主要研究内容
本书紧紧围绕非常规突发事件应急响应管理过程涉及的若干重要方面展开研究，主要研究内容如下：
1. 非常规突发事件应急响应管理概述
分析非常规突发事件的概念和特征，介绍非常规突发事件应急管理的概念及其内涵，并提出非常规突发事件应急响应管理的内涵。
2. 应急响应组织管理
根据我国应急管理行政体系和非常规突发事件应急管理工作的实践，提出非常规突发事件应急响应组织结构，将参与应急响应工作的相关人员进行组织化运作。
3. 应急预案管理
应急预案是应急领域知识的重要载体，本书提出应急预案管理的概念和内涵，介绍应急预案体系及其分类，并对应急预案的结构要素进行描述。同时，将应急预案文本作为建模对象，研究应急领域知识建模方法和技术。针对应急预案是跨领域的异构知识，缺乏统一的术语且是非结构化的文档，计算机无法理解等问题，在分析应急预案文本组成要素及其结构特征的基础上，研究基于本体的应急预案知识建模方法，实现应急领域知识的建模和共享。
4. 应急行动方案制定方法及技术
围绕应急行动方案制定决策问题的建模和求解，研究基于HTN规划的应急行动方案制定方法和技术。分析非常规突发事件应急行动方案制定决策主体、决策对象和决策环境及其特征，提出一种应急指挥团队制定应急行动方案的决策过程模型，并对其涉及的相关概念进行形式化定义。在此基础上，围绕应急行动方案制定决策问题求解，针对非常规突发事件应急响应过程中应急态势高度复杂和存在多个相互耦合的事件目标等问题，基于自动规划理论设计适应应急响应特征的应急领域HTN规划模型。同时，在集成应急领域知识建模方法和应急领域HTN规划模型的基础上，研究应急行动方案制定决策模型，并针对应急响应过程中事件目标动态识别和具有严格带优先级等特征，提出相应的处理策略和算法，从而支持实际应急行动方案制定决策过程。
5. 应急响应信息管理
分析非常规突发事件应急响应相关信息的类型，提出应急响应信息管理的概念和内涵，着重介绍应急平台组成要素和我国应急平台体系，并提出一种区域应急管理信息系统的分析与设计方法，有助于应急管理人员深刻理解非常规突发事件应急响应信息管理过程及其支持手段。（二）本书的章节安排
本书的章节安排及逻辑结构如图1-1所示，具体章节安排如下：
第一章，介绍本书的研究问题、研究目的与意义，并在此基础上提出本书的研究思路和研究内容。
第二章，对非常规突发事件的应急管理进行概述，提出非常规突发事件的概念和特征以及非常规突发事件应急管理的概念，并着重针对非常规突发事件应急响应管理过程进行分析。最后，提出本书的知识体系。
第三章，全面讨论应急响应组织管理的理论与方法，分析非常规突发事件应急响应相关主体的构成，提出非常规突发事件应急响应组织结构，包括后方应急响应组织和现场应急响应组织，并将提出的应急响应组织模型在防汛过程中展开应用。
第四章，重点针对应急预案这一最重要的应急领域知识文本进行分析，介绍应急预案及应急预案管理的概念，提出应急预案体系及其分类，并深入分析应急预案的主要组成要素和应急预案的管理过程。
第五章，将应急预案文本作为建模对象，在分析预案组成要素及其结构特征的基础上，提出一种应急预案本体模型，并对某区域防汛应急预案进行本体知识建模，开展应用研究。图1-1 本书章节安排及逻辑结构
第六章，分析应急行动方案制定的决策主体、决策对象和决策环境及其特征，根据现有应急决策理论的相关研究成果，提出应急行动方案制定决策过程，并对涉及的相关概念进行形式化描述，为研究应急行动方案制定方法和技术奠定基础。
第七章，在分析应急响应过程特征的基础上，提出应急领域智能规划设计需求，并设计一种anytime启发式时态HTN规划器HPXEDM，用以辅助应急指挥团队制定应急行动方案。
第八章，介绍HPXEDM软件架构和实现方法，提出一种将应急预案本体知识模型转换为HPXEDM知识模型的算法，并基于某区域洪灾转移案例对该算法展开应用研究。同时，根据该领域实例及其知识模型，设计相关测试问题，对HPXEDM进行实验评价。
第九章，在集成基于本体的应急领域知识建模方法和应急领域HTN规划模型的基础上，提出一种应急行动方案制定决策模型框架，为制定应急行动方案提供全过程支持。针对该模型运行过程中应处理带优先级的异步事件目标的问题，提出一种集成规划与执行过程模型以及有效处理带优先级的异步事件目标的算法，能够在规划过程中处理动态识别的带优先级的异步事件目标，并利用执行过程信息改进规划过程，从而适应应急响应领域特征。
第十章，介绍应急响应信息管理的相关概念和内涵，提出我国应急管理平台体系，并介绍一种区域政府应急管理信息系统分析与设计方案。
第十一章，总结全书研究工作，并结合应急管理领域面临的实际问题和研究趋势，对未来研究工作进行展望。第二章 非常规突发事件应急响应管理概述
非常规突发事件应急响应管理是当前的社会热点问题，是当前突发事件应急管理工作中的瓶颈和难题，缺乏有效的管理理论与方法作为指导。本章对非常规突发事件应急响应管理涉及的相关概念进行介绍。首先，给出非常规突发事件的相关概念，并分析非常规突发事件的特征。在此基础上，本章探讨非常规突发事件应急管理的概念及其涉及的若干阶段。最后，本章重点讨论非常规突发事件应急响应管理的概念和内涵，提出本书知识体系及其构成，并对其包括的各个部分的研究对象展开分析，为后续各章的研究内容提供指导。一、非常规突发事件的概念和特征
非常规突发事件是一类特殊的突发事件，其发生、发展、演变和消亡过程与一般突发事件具有明显的差异，从而导致其应急管理工作具有特殊性。如何有效地对非常规突发事件进行干预和抑止是当前突发事件应急管理工作面临的瓶颈和难题。作为开展应急管理工作的对象，深刻理解非常规突发事件的概念和特点，是有效地制定非常规突发事件应急管理方案和措施的基础和前提，也是研究非常规突发事件应急管理工作的首要任务。本节给出非常规突发事件的概念，分析非常规突发事件的主要特征，从而对非常规突发事件进行科学界定，为提出非常规突发事件应急管理的概念和内涵奠定基础。（一）非常规突发事件的概念和内涵
突发事件是指在一定区域和空间内突然发生，造成或可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。突发事件构成了开展应急管理工作的客体和对象，应急管理的本质是对突发事件进行干预与控制，从而减小事件损失，保护人民生命和财产安全。
根据突发事件的发生过程、性质和机理，我国将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，具体内容如下：
自然灾害：指那些由于自然原因而导致的突发事件，主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。
事故灾难：主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事故等。
公共卫生事件：主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
社会安全事件：由于人们的主观意愿产生，会危及社会安全的突发事件，主要包括群体性突发事件、恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。
按照各类突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，划分为不同的级别，便于对其实施相应规模层级的应急响应工作。同时，不同类型的突发事件具有不同的特性和规律，导致其应对过程存在很大差异。
通常，开展应急管理工作中将突发事件划分为两种类型：小规模突发事件（Incident）和大规模突发事件（Extreme Event，XE），其概念和特征具体如下：
小规模突发事件，也称一般突发事件，这类突发事件规模较小，应急响应过程涉及的单位少，一个部门动用本单位应急资源便能够完成突发事件应急处置工作。同时，这类突发事件发生的频率较高，应急响应的单位具有一定的处置过程的实践经验，制定了相应的应急预案和标准操作程序，用以指导应急响应工作。例如，小型火灾、一次医疗交互、社区治安事件等。
大规模突发事件，也称非常规突发事件，这类突发事件规模大，后果严重，需要广泛的社会响应和动员，应急响应工作涉及多层次的政府、多个部门和社会单位。同时，这类突发事件发生的概率小，开展应急管理的单位缺乏对事件机理的认识和开展应急管理工作的经验。例如，2008年“5·12”汶川大地震、2008年初的冰冻雨雪灾害、2010年舟曲泥石流灾害、2011年日本9.0级特大地震及其造成的海啸和核泄漏危机等。
根据以上分析和比较，我们认为：非常规突发事件特指社会没有或极少经历过的、缺乏对其演化规律的知识和处置经验的突发事件。它们往往突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，从而需要社会采取应急响应措施予以应对。
通常，非常规突发事件表现为一定时间和空间内多个同时发生且相互耦合和关联的突发事件集合。其应对过程往往十分复杂，涉及大范围的社会响应，甚至全国动员，是当前突发事件应急响应管理工作中的难点问题。与传统的灾害或危机相比，人们很少了解非常规突发事件发生、发展和演化的规律，从而很难事先作出预防，且在应急响应的过程中缺乏有效的应对措施和方案。
目前，我国非常规突发事件时有发生，对我国经济和社会造成广泛影响，引起了我国政府的高度重视和社会的广泛关注。例如，2003年SARS的首次出现和蔓延造成了全国范围内的恐慌，对中国经济和社会发展带来了严重的影响。2005年禽流感的发作亦造成社会性恐慌，对畜牧业造成大范围影响。2008年元月，我国南方地区遭遇了50年来最严重的冰雪袭击，引发了一系列的突发事件：高速公路封闭、春节回家的旅客大批滞留车站、机场被迫关闭；重创华中电网、华东电网和南方电网，造成大范围停电，导致南方地区电气化铁路因断电而瘫痪，部分工矿企业无法正常生产；对南方地区农业、畜牧业、林业等造成了严重影响。2008年，“5·12”汶川大地震对四川省、甘肃省和陕西省40多个县造成较重破坏，导致69 000多人死亡，17 000多人失踪，直接经济损失8 000多亿元，恢复和重建任务十分艰巨。（二）非常规突发事件的特征
分析非常规突发事件的机理，识别事件发生的原因，发现事件发展、演变和消亡的规律，是制定非常规突发事件应对方案和措施的基本依据，能够达到有效处理突发事件和减少损失的目的。同时，分析和总结非常规突发事件机理性特征对应急响应过程中如何科学和有效地开展突发事件应对工作也具有重要作用。
与一般突发事件不同，非常规突发事件发生、发展、演变和消亡等生命周期的所有阶段具有不同的特征和模式，具有自身的独特规律。非常规突发事件的主要特征如下：
1. 稀缺性
非常规突发事件发生的频率低，导致应急管理人员缺乏处置和控制事件的经验和知识，对非常规突发事件发生和发展的机理和规律不了解，从而造成无法对突发事件进行建模和预测。
2. 突然性
该特征是非常规突发事件在时间方面的描述，指事件的发生和爆发通常是一个很短的过程，出乎人们的意料，无法事先预测和估计，从而导致应急管理人员没有充分的应对准备。
3. 信息高度缺失
信息高度缺失是指信息的不完全性，它在一定程度上是由非常规突发事件的突然性决定的，主要由以下两个方面的原因产生：首先，事件发生时，应急管理人员在有限的时间内无法搜集事件的全面信息，对事件发生的原因、影响范围和发展趋势等不清楚，无法有效地支持应急响应工作的开展。另外，应急管理人员缺乏对非常规突发事件发展和演化规律的知识，导致缺乏有效的知识和信息用以支撑突发事件应对过程。
4. 复杂性
非常规突发事件的复杂性包括以下三个方面的内容：首先，非常规突发事件往往涉及一系列相互耦合和同时发生的突发事件，事件发生的原因具有复杂性，涉及多个致灾因素，应急管理人员无法全面了解。其次，非常规突发事件应急响应的过程中随着应急态势的恶化和事件发展变得更为复杂，导致应急管理人员难以科学和有效地制定应对方案和措施，对当前应急态势进行干预。最后，非常规突发事件影响范围广，产生的后果具有复杂性，无法有效地预测事件可能造成的后果及其严重性。
5. 影响范围广和持续时间长
非常规突发事件在一定的空间范围内发生，并逐步进行扩展和蔓延，能够影响不同行政区域，导致其应急响应过程涉及多个单位和部门共同参与，是一种大规模的社会响应，甚至需要开展全国动员。同时，非常规突发事件的生命周期处在一定的时域内，事件的发生、发展、演变和消亡具有确定和较长的时间范围且不同阶段的事件具有不同的特性，导致对不同阶段的事件应采取具有针对性的应对措施和手段。
6. 破坏性强和后果严重
非常规突发事件影响范围广，对人类社会造成广泛的负面影响，能够或可能造成严重的群众伤亡、财产损失和环境破坏等，集中了社会的广泛关注，具有破坏性强和后果严重等特点。因此，非常规突发事件会造成巨大的社会经济损失或精神伤害，甚至影响政治局面的稳定，中断经济建设，威胁人类的生存。例如，“5·12”汶川大地震对四川省、甘肃省和陕西省40多个县造成较重破坏，导致69 000多人死亡，17 000多人失踪，直接经济损失达8 000多亿元。
同时，非常规突发事件的严重后果将会对社会心理和个人心理造成冲击，导致应急管理人员在应急响应过程中面临巨大的心理压力和高度的风险性，破坏性越强，后果越严重，心理压力越大，风险程度就越高。
7. 高度的不确定性
非常规突发事件高度的不确定性主要体现在以下两个方面：首先，应急管理人员缺乏对非常规突发事件的发生、发展、演变和消亡机理的认识和理解，无法有效地对事件的发展趋势和产生后果作出准确预测。非常规突发事件的发展趋势、影响因素和产生后果等各方面具有多变性，导致应急管理人员无法准确把握以上各要素，采取具有针对性的应对方案和措施。其次，非常规突发事件的突然发生和应急响应过程的时间受限等特性，使得应急管理人员在响应过程中无法充分和有效地搜集突发事件及应急响应过程的全面信息，导致应急响应过程缺乏有效的信息支撑。二、非常规突发事件应急管理的概念和内涵
为降低非常规突发事件的风险，减少损失，保护群众生命财产安全，需要对非常规突发事件展开适应、有效的管理过程。目前，缺乏普遍接受的关于突发事件应急管理的定义，针对非常规突发事件应急管理概念的界定和分析尚不多见。本节阐述非常规突发事件应急管理的概念和内涵，并提出非常规突发事件应急管理过程包含的若干阶段及其涉及的主要管理活动。（一）非常规突发事件应急管理的概念
根据国内外相关学者提出的关于突发事件应急管理的不同定义，本书提出非常规突发事件应急管理的概念，具体如下：
非常规突发事件应急管理是为了降低非常规突发事件的危害，根据对事件发生的原因、发展、演变和消亡过程以及产生的后果及其影响进行科学分析，有效集成不同层次政府和多个部门的资源，对非常规突发事件进行有效应对、控制和处理的过程。
根据以上定义，非常规突发事件应急管理的内涵如下：
首先，非常规突发事件是开展非常规突发事件应急管理工作的对象。因此，非常规突发事件的性质和特征决定了应急管理的工作内容和开展方式，从而导致非常规突发事件应急管理与一般灾害和突发事件的应对过程存在较大差异。
其次，非常规突发事件应急管理的主体是来自多个单位的应急管理人员。非常规突发事件影响范围广、后果严重等特征决定了其应急响应过程涉及不同层级的政府和多个部门，具有社会性特征，从而导致非常规突发事件应急管理的难度大。参与应急响应工作的不同单位和部门共同构成了非常规突发事件的应对体系，应急管理的本质是有效地协调各参与单位的应急管理活动，成功地对非常规突发事件进行干预与抑制。（二）非常规突发事件应急管理的四个阶段
非常规突发事件应急管理是一个动态过程。在总结相关观点的基础上，按照非常规突发事件的发生、发展、演变和消亡的规律，本部分将非常规突发事件全生命周期应急管理过程划分为四个阶段，包括预防与应急准备、预警与预测、应急响应和恢复与重建。以上四个阶段相互影响，构成了非常规突发事件应急管理活动中不可或缺的四个子过程。尽管在实际情况中，这些阶段往往是相互重叠的，但它们中的每一部分都有自己单独的目标。同时，根据非常规突发事件的发生、发展、演变和消亡的特征，不同阶段的应对过程应采取不同的应急响应策略和措施，各阶段的管理活动具有各自的特征，并且为下个阶段的管理活动服务。
狭义的非常规突发事件应急管理的概念主要是应急响应过程中为应对非常规突发事件而实施的一系列计划、组织、指挥、协调和控制的过程。主要任务是及时有效地处置突发事件，最大限度地减少突发事件的影响，保护群众的生命和财产安全。本书将狭义的非常规突发事件应急管理称为非常规突发事件应急响应管理，具体定义将在下一节给出。
非常规突发事件应急管理不仅要考虑突发事件应急响应阶段的管理活动，而且要考虑事件发生前、即将发生时和应急响应工作完成后各阶段的管理活动，并将其与应急响应阶段的管理活动集成在一起考虑。按照以上关于非常规突发事件应急管理的定义，各阶段的具体含义及其涉及的管理活动如下：
1. 预防与应急准备
本阶段应急管理活动的目标是降低和消除非常规突发事件对人员和财产的风险，减少突发事件造成的潜在影响或后果，并保障应急响应过程所需的应急能力和资源。预防与应急准备阶段的主要工作为应急预案编制、应急培训和演练、危险源辨识和管理、风险评价和控制、应急资源的采购和日常管理。
预防与应急准备阶段中，在假定突发事件必然发生的前提下，根据风险分析的结果，通过预先采取预防措施，降低或减缓非常规突发事件的影响或后果的严重程度。任何具有应急管理职责的单位都应该在日常运营过程中对预防与应急准备工作高度重视，防患于未然。
2. 预警与预测
本阶段应急管理工作的主要目的是在非常规突发事件即将发生时，采取科学的方法和有效的措施对其进行干预和控制，使事件造成的损失降低到最小，并做到早发现、早处置。
预警与预测阶段的主要工作包括在对突发事件信息进行分析的基础上，进行模拟预测，并根据预测结果，分析突发事件的次生灾害、人员伤亡和经济损失等情况，从而采取相关的预警行动。
3. 应急响应
本阶段应急管理活动的目的是在非常规突发事件发生后，针对突发事件的性质、特点和发展趋势，通过采取相关的应急响应行动和措施，对突发事件进行干预和控制，从而保护群众生命和财产安全，控制突发事件的应急态势，最大限度地减少事件造成的影响和损失。
应急响应阶段的主要工作包括营救、疏散和安置受到事件威胁的人员；控制突发事件事态、封锁危险场所；抢修交通、通信、供水、供电等公共设施；调度应急物资和队伍投入应急响应过程；组织公民和志愿者参与应急响应工作等。
应急响应阶段是整个非常规突发事件应急管理过程的核心阶段，参与单位多，响应的强度大，管理过程十分复杂，是本书的重点研究对象。
4. 恢复与重建
恢复与重建工作在突发事件应急响应过程结束后立即进行，主要目的是使事件影响地区恢复相对安全的状态，并逐步恢复到正常状态，并恢复事件影响区域的环境，清理应急响应现场，使受事件影响的各单位恢复日常运营。本阶段涉及的主要应急管理活动包括采取防止次生和衍生事件发生的措施；对事件造成的损失和影响进行评估，并调查事件原因；根据应急响应过程中出现的问题，对应急预案进行评审和修编；补充应急响应过程中使用的相关应急资源；启动区域重建计划，恢复事件影响区域的正常状态。
恢复与重建阶段可能持续数月或数年，甚至更长，例如“5·12”汶川大地震的震后重建工作持续数年之久，动用了全国各省市的力量参与到重建过程中。
非常规突发事件应急管理的各个阶段既相互联系，又存在差异。应急管理的各个阶段的管理活动存在不同之处，导致不同阶段应急管理工作的内容和方法不同。本书仅仅对非常规突发事件应急管理过程的第三个阶段，即应急响应过程，进行介绍和具体分析。三、非常规突发事件应急响应管理的内涵
本书的重点是讨论非常规突发事件应急响应管理的理论与方法。为完成本书的研究目标，本部分提出应急响应管理的概念，深入分析应急响应的过程及其特征，为提出应急响应的过程的具体管理理论与方法奠定基础。（一）非常规突发事件应急响应管理的概念和内涵
应急响应阶段是非常规突发事件应急管理过程最核心的阶段，是应急管理过程的重点和关键，也是开展非常规突发事件应急管理工作的难点。
非常规突发事件应急响应管理，即非常规突发事件应急响应过程中应急管理人员开展的一系列管理活动，是应急响应过程中，为保护群众的生命和财产安全，降低事件造成的危害，有效地集成可以动用的社会各方面的资源而开展的各种计划、组织、领导和控制方面的管理活动，与狭义的非常规突发事件应急管理的定义相同。
以上定义包含如下含义：
第一，非常规突发事件应急响应管理的根本目标是保护群众的生命和财产安全，降低事件造成的危害。以上管理目标构成了应急响应组织的组织目标，开展的所有管理活动为实现该目标服务。
第二，非常规突发事件应急响应管理的根本手段是有效地集成可以动用的社会各方面的资源，对突发事件进行干预和控制。非常规突发事件应急响应工作涉及不同层级的政府和多个部门，应急响应过程中需要投入不同单位的应急资源，涉及复杂的多部门协调和资源调配工作。
第三，非常规突发事件应急响应管理工作涉及计划、组织、领导和控制四个方面的管理活动。因此，一般的管理原理和方法，能够为提出非常规突发事件应急响应管理理论和方法提供理论指导。同时，也应满足非常规突发事件应急响应过程的具体特征和要求。（二）非常规突发事件应急响应管理过程
非常规突发事件影响范围广，涉及不同地理位置上同时发生的多个突发事件且持续时间长，其应急响应工作涉及不同行政区域的多级政府和同级政府的多个部门。与针对一般突发事件开展的战术响应过程不同，非常规突发事件应急响应过程需要跨区域的来自多个单位的应急管理人员开展应急指挥和管理工作，协调各参与单位应急行动和调度应急资源，从而保障应急响应工作的成功开展。因此，非常规突发事件应急响应过程是一种典型的大规模应急响应，需要多个层级的政府和部门联合开展，共同完成，甚至需要全国动员。
非常规突发事件应急响应过程的实质是应急管理人员为实现应急响应过程的管理目标，采取相关措施和行动对突发事件进行干预和控制的过程。非常规突发事件应急响应过程具有工作强度大、影响范围广、各参与单位应急行动相互依赖性强、管理过程复杂和难度大等特征，导致非常规突发事件应急响应管理的核心和焦点是战略管理，应重点关注应急响应过程中协调和监督各参与单位的应急响应行动及其全局优化。
通常，非常规突发事件应急响应过程被划分为若干时间段，称为指挥周期（Operational Period），具有典型的阶段性特征。指挥周期是应急响应过程中实现特定事件目标和执行完成该目标的特定应急行动的时间区间。同时，指挥周期具有不同的时间长度但一般不超过24小时。非常规突发事件应急响应过程示意图如图2-1所示。图2-1 应急响应过程示意图
通过将非常规突发事件应急响应过程划分为不同的指挥周期，对整个应急响应过程进行分阶段管理，能够降低应急响应管理过程的复杂性。各指挥周期内的应急响应管理工作相互衔接，前序指挥周期的应急响应管理工作是后序指挥周期应急响应管理工作的输入。同时，各指挥周期应急响应管理环境和情景、管理人员、管理目标和管理方法不同，导致不同指挥周期应急响应管理的内容和方法存在差异。
不同指挥周期应急响应管理活动的具体比较如下：
第一，管理的环境和情景不同。应急态势构成了不同指挥周期应急响应管理的环境和情景条件，是识别事件目标和制定该指挥周期内应急行动方案的基本依据。然而，在非常规突发事件应急响应过程中，应急态势动态变化，具有高度的不确定性，导致应急响应过程中不同指挥周期内应急管理人员面临的管理环境和情景不同，并对应急决策过程造成重要影响。
第二，应急管理人员不同。在非常规突发事件应急响应过程中，不同指挥周期的突发事件级别不同，导致需要动态调整应急响应的级别以适应当前应急态势的要求。因此，不同指挥周期内参与应急响应过程的单位和负责应急响应行动的人员不同。在该指挥周期结束时，通过应急指挥权限的传递来实现不同指挥周期内应急指挥和管理权限的调整。同时，不同指挥周期内，随着应急态势的变化和应急响应工作内容的调整，来自不同单位的应急响应人员动态参与和退出非常规突发事件应急响应过程，导致参与应急响应过程的单位不同，且人员的数量动态变化。
第三，管理目标的不同。不同指挥周期的管理目标是应急管理人员在指挥周期开始时识别的事件目标集合，为该指挥周期内的应急响应工作提供方向和指导。给定指挥周期内所有管理活动的根本目的是在初始应急态势下实现和完成识别的事件目标集合。由于不同指挥周期应急态势存在差异且参与的响应单位构成不同，导致不同指挥周期应急管理人员识别的是不同的事件目标。因此，造成不同指挥周期的管理目标存在差异。
第四，管理的周期不同。不同指挥周期由应急管理人员确定且不超过24小时。通常，当应急态势发生较大变化或新的突发事件发生时，应急管理人员应设置新的指挥周期，并对应急响应管理工作作出调整。（三）应急响应管理工作的基本特性
为更好地认识和理解非常规突发事件应急响应管理的概念和内涵，在给出以上定义的基础上，本部分将深入分析和讨论非常规突发事件应急响应管理工作的基本特性，主要内容如下：
1. 复杂性
非常规突发事件应急响应过程涉及多个不同的事件目标，反映了不同单位多方面的利益需求，具有多个维度的特征，导致应急响应过程具有复杂性。同时，多个参与应急响应过程的单位和部门之间存在冲突，且整个应急响应过程受到可用的资源、地理环境、交通状况、时间、技术条件等多种因素的制约，导致应急响应过程需要考虑的相关要素十分复杂。
2. 独特性
非常规突发事件应急响应管理工作的独特性是指有自己独特的管理对象、独特的管理活动和独特的管理方法与工具，是一种与其他阶段的应急管理工作完全不同的管理活动。虽然，非常规突发事件应急响应管理也会运用一般的管理原理和方法，但是应急响应管理过程中有许多自己独特的管理原理与方法，从而适应应急响应过程的特征和要求。
3. 高度的动态性
突发事件与应急行动执行过程共同导致应急响应过程具有高度动态性。首先，非常规突发事件具有突然发生、快速蔓延、演变规律不确知等特征，导致应急响应环境和应急态势动态变化，应急管理人员无法作出预知和判断。其次，应急响应实体的应急行动执行效果不确定，应急行动可能产生多种执行后果，从而导致应急响应环境产生多种改变。最后，应急态势的动态性导致应急响应参与人员应根据应急响应工作的要求动态参与和退出应急响应过程，且应急响应组织具有高度的动态性特征，应在应急响应过程中动态调整应急响应组织结构以满足应急态势的动态要求。
4. 时间受限
根据非常规突发事件的机理性特征，应急管理人员应在非常规突发事件造成灾难性后果前，对事件进行干预与控制，减小突发事件造成的影响和后果。因此，在应急响应过程中，应急管理人员应在强烈的时间限制条件下展开应急响应管理活动，制定和执行应急行动方案，对突发事件进行响应，从而控制事态。时间限制条件是应急管理人员开展应急响应管理活动过程中必须考虑的首要因素。
5. 资源稀缺
非常规突发事件影响范围广，强度大，其应急响应过程需要多级政府和部门向事件现场提供大量应急资源和服务，从而满足应急响应工作的需要。然而，相对于实现事件目标的应急行动方案的资源需求，事件现场应急资源往往严重不足，无法在有限的应急资源条件下完成所有识别的事件目标。因此，非常规突发事件应急响应过程中，应按照开展应急响应工作的原则，将识别的事件目标分为若干级别，优先保证完成较高优先等级的事件目标。
6. 强烈的心理压力
非常规突发事件的发生、发展和演变规律决定了事件在生命周期中的某一时刻会产生突变和变异，并产生严重的后果。因此，应急管理人员必须在事件造成灾难性后果前，采取响应措施对事件进行干预与控制，减轻事件造成的影响。因此，应急管理过程中，应急管理人员面临强烈的时间压力。同时，非常规突发事件造成的严重后果与应急响应过程时间受限的特征相互叠加，导致应急管理人员在应急响应过程中具有较大的心理压力，且随着响应过程的进行，压力逐渐变大。
7. 信息缺失
非常规突发事件应急管理响应过程的信息缺失主要表现在以下方面：首先，应急管理人员缺乏非常规突发事件机理性知识，不清楚非常规突发事件发生的原因、发展和演变的规律，无法对非常规突发事件作出预测，导致缺少关于事件评估和预测的信息，影响应急管理人员制定合理的应急响应措施和方案。其次，非常规突发事件应急响应过程具有时间受限，应急管理人员在短时间内无法充分收集应急响应过程的全面信息，需要在信息不足的条件下，开展应急决策工作，快速对突发事件作出响应。四、本书的知识体系
非常规突发事件应急响应管理知识体系是应急响应管理过程中所要使用的各种知识、理论、方法和工具及其之间相互关系的总称。非常规突发事件应急管理涉及的科学问题非常广泛，本章以非常规突发事件应急响应管理过程为研究对象，根据对应急响应过程涉及的管理活动及其特征进行分析，提出了本书的知识体系及其涉及的关键科学问题，为后续各章的研究工作提供理论框架。“管理的本质是决策。”按照以上观点，本书认为非常规突发事件应急响应管理活动的核心工作是如何在应急响应环境条件下科学和有效地制定应急行动方案，从而使得应急响应参与单位协调开展应急行动，减少各单位应急行动之间存在的时间或资源冲突，提高应急响应工作的效率。
围绕这一根本目的，本书重点展开应急行动方案的制定方法和技术的研究工作，将其作为本书的核心内容，并对应急行动方案的制定过程相关的知识领域展开介绍和研究，包括应急响应组织管理、应急预案管理、应急行动方案制定方法及技术和应急响应信息管理四个方面的内容。将以上四个方面的研究内容按照合理的方式进行组织，构成了本书的知识体系，明确了后续各章的逻辑结构和相互的关系。
本书知识体系的四个组成部分的具体内容如下：（一）应急响应组织管理
非常规突发事件应急响应工作参与单位包括不同行政区域的多级政府和多个单位，并需要社会公众和志愿者共同参与，是一种有组织的社会响应，涉及复杂的任务网络、资源和角色。例如，“5·12”汶川大地震造成了巨大的人员伤亡、基础设施损毁以及34处堰塞湖险情等。地震发生后，全国共出动13万人民解放军和武装警察部队、4.8万民兵预备役人员，还有大量的地方救援人员和社会救援力量以及多国救援队伍等参与救援。大地震发生后，大量应急救援队伍立刻投入应急响应过程，开展伤员救护、道路抢修、堰塞湖险情处置等应急响应工作。地震应急响应的具体工作及其分工包括工程救援队伍开展人员搜救；地方政府执行受灾群众安置工作；医疗救护部门执行伤员救护工作；水、陆、空交通运输部门保障交通通畅，负责救灾物资运输以及人员转移等；水利部门负责堰塞湖的监测，并采取工程抢险措施。因此，如何建立应急响应参与单位之间的指挥和协调关系，将参与应急响应工作的所有人员进行组织化运作，是非常规突发事件应急响应工作中面临的关键问题。
为解决以上问题，本书将展开应急响应组织管理的研究工作。应急响应组织管理是应急响应过程中为确保科学、合理和有序地开展应急管理工作而开展的一项专门的管理工作。有效地组织和管理应急响应参与实体是非常规突发事件应急响应过程中的一项重要的管理活动，能够为非常规突发事件应急响应工作提供组织保障。同时，通过设计合理和优化的应急响应组织结构，能够建立应急响应实体之间清晰的指挥链条，从而在组织结构上实现应急响应实体之间的相互协调，并对应急响应工作进行高效的指挥与管理，以满足动态变化的应急态势需求。（二）应急预案管理
应急领域知识包括非常规突发事件应急响应过程中涉及的应急预案、标准操作程序、应急管理规章制度等。其中，应急预案是应急领域知识的主要载体，是开展非常规突发事件应急响应管理活动的基本依据和规范，也是制定应急行动方案的基础。非常规突发事件应急响应过程中涉及多个单位的应急预案的综合应用。然而，分布于缺乏合作经验的多个单位的不同类型的应急预案，是跨领域的异构性知识，缺乏统一的术语，无法实现知识共享。同时，应急预案的主要表现形式为非结构化文本，计算机无法识别，导致无法根据预案文本所描述的应急领域知识支持应急管理活动过程的有效开展。
根据以上分析，本书展开应急预案管理的研究工作，分析应急预案的组成要素与结构，对非常规突发事件应急响应管理过程中涉及的不同类型的应急预案进行统一建模和高效管理。同时，应急预案管理是非常规突发事件应急响应管理活动中的一项重要内容，并能够为非常规突发事件应急行动方案制定过程解决知识瓶颈。（三）应急行动方案制定方法及技术
应急决策是非常规突发事件应急响应管理活动的本质和核心工作，即对应急响应过程中涉及的决策问题进行建模和求解。非常规突发事件具有多灾种耦合与多类型突发事件同时发生的特征，影响范围广，强度大，涉及的要素多，导致常规防治手段和处置措施失效，应急响应工作无法仅仅依据某个部门或单位的应急预案开展，需要来自不同区域的缺乏合作经验的多个单位同时启动多个预案，并科学和合理地制定应急行动方案，有效地对突发事件进行干预和处置。因此，非常规突发事件应急响应过程可以看成应急行动方案制定和实施过程。同时，非常规突发事件应急响应过程涉及缺乏合作经验的来自不同行政区域的多个单位和部门，应急响应的规模大，包含十分广泛的工作，通过制定和执行统一的应急行动方案，能够有效协调各应急响应参与单位的应急行动，提高应急响应的效率。
根据以上分析，我们认为：非常规突发事件应急响应过程中如何科学和有效地制定应急行动方案是应急响应过程中面临的核心决策问题。该问题的本质是面对复杂的当前应急态势如何完成识别的事件目标集合。本书将应急管理人员在非常规突发事件应急响应环境条件下制定应急行动方案的决策过程作为重点研究对象，紧紧围绕应急行动方案制定决策问题的建模和求解，研究应急行动方案制定决策方法及其决策支持技术。（四）应急响应信息管理
应急响应信息管理是对非常规突发事件应急响应过程中涉及的各类信息进行有效组织和管理的一项专项应急响应管理工作，能够对应急响应过程涉及的相关信息进行有效的搜集、管理和传递。因此，研究应急响应信息管理方法和技术，能够有效地对应急响应过程涉及的相关信息进行统一建模和存储，支撑非常规突发事件应急响应管理活动的高效开展。五、本章小结
非常规突发事件应急管理是当前的社会热点问题，也是我国应急管理工作中面临的难点和挑战。本章探讨了非常规突发事件的概念和特征，分析了非常规突发事件应急管理的概念及其内涵，并将其划分为四个相互联系的阶段。在此基础上，本章重点研究了非常规突发事件应急响应管理过程，将应急响应管理过程划分为不同的指挥周期，并提出了应急响应管理过程的特点。最后，本章分析了本书的主要研究对象和研究问题，提出了本书的知识体系及其构成，为后续各章的研究工作奠定基础。第三章 应急响应组织管理
应急响应组织管理是非常规突发事件应急响应管理过程中的一项专项管理工作，构成应急响应管理活动的重要内容。非常规突发事件应急响应过程涉及来自不同行政区域和缺乏合作经验的多个单位和人员，设计科学和合理的应急响应组织是实现应急指挥与控制的关键和前提，能够将应急响应工作进行组织化运作，从而有效协调各应急响应参与单位的工作。然而，非常规突发事件应急响应过程的特征对设计有效的应急响应组织提出了特殊约束条件。首先，应急响应组织应满足高度动态的应急态势，能够进行动态调整。其次，应急响应组织结构应适应我国应急管理行政体系的特征，满足应急管理实践工作的要求。因此，如何设计与优化适应我国应急管理国情特征的非常规突发事件应急响应组织，是应急响应组织管理面临的关键问题。
针对以上问题，本章将全面讨论应急响应组织管理的主要内容、理论与方法。首先，本章在分析非常规突发事件应急响应相关主体的基础上，提出一种符合我国国情特征的非常规突发事件应急响应组织总体设计方案，并分别介绍后方应急响应组织结构和现场应急响应组织结构，从而为设计与优化非常规突发事件应急响应组织提出一种解决方案。最后，本章分析应急指挥人员的角色与职责，并利用提出的应急响应组织结构模型对长江中游三峡区域防汛应急响应组织进行建模。一、应急响应相关主体
非常规突发事件影响范围广，后果严重，其应急响应工作涉及不同行政区域内的多级政府和不同单位。应急响应相关主体是指具有应急管理职责和受非常规突发事件影响的组织或个人，构成了应对非常规突发事件和开展应急响应管理工作的主体。有效识别非常规突发事件应急响应的相关主体，科学分析应急响应相关主体之间的关系，是开展应急响应组织管理工作的首要问题。同时，分析和管理应急响应相关主体的目标和期望，才能保障应急响应工作的成功开展。本节全面识别非常规突发事件应急响应相关主体及其构成要素，并分析相关主体之间的几类重要关系。（一）应急响应相关主体的构成
非常规突发事件影响范围广，应急响应过程涉及不同行政区域的多级政府或多个部门，需要来自不同单位的人员相互合作、共同参与来完成应急响应工作。通常，在非常规突发事件应急响应过程中，应急响应相关主体主要包括应急响应相关责任单位、应急指挥人员、应急响应工作实施组织和事件发生当事人，具体如下：
1. 应急响应相关责任单位
应急响应相关责任单位是具有相关应急管理职责或受非常规突发事件影响的单位或组织。应急响应相关责任单位是非常规突发事件应急响应工作的发起人和最终责任人，具有应急响应过程的最终决策权，负责向事件现场派遣工作组成立现场应急响应组织，并向事件现场投放应急资源和服务，支持现场应急响应工作开展。
通常，应急响应相关责任单位涉及不同层级的中央和地方政府及其职能部门、非政府组织，私有单位、关键基础设施的所有者和运行人员以及其他承担应急管理角色的组织和个人。
2. 应急指挥人员
应急指挥人员是负责整个事件现场应急响应工作的人员，是事件现场应急响应过程的领导者、组织者、管理者和应急响应管理决策的制定者和执行者。
应急指挥人员履行事件现场应急响应过程决策指挥的职责，领导和组织参与事件现场应急响应工作的所有人员，并全面指挥和协调突发事件应急响应工作，做好应急响应工作的计划、组织、领导和控制等一系列管理活动。应急指挥人员在事件现场应急响应团队中具有很高的权威，是应急响应工作成败的关键，具有较高的专业领域知识、管理技能和业务素质，负责建立事件现场应急响应组织，并识别和实现应急响应过程中不同指挥周期的事件目标。
3. 应急响应工作实施组织
应急响应工作实施组织是在应急响应工作中承担应急响应工作实施责任或完成特定应急响应功能的组织或人员。应急响应工作实施组织接收应急指挥人员下达的指令，完成具体的应急响应任务和工作，是事件现场应急响应工作的具体执行者，并解决执行过程中出现的相关问题。
非常规突发事件应急响应过程中涉及多个应急响应工作实施组织。应急响应工作实施组织可以是应急响应相关责任单位内部的人员，也可以是联系的外部社会单位的人员。通常，应急响应工作实施组织包括专业应急队伍和兼职应急队伍。其中，专业应急队伍具有完善的组织体系，拥有完成特定应急功能的装备，并经常开展训练和演习，是实施应急响应工作的骨干和中坚力量，包括军队、消防队伍、公安部门的小分队、医疗救护队伍、环境监测队伍等。兼职应急救援队伍是开展应急管理区域内的社会单位依托本单位的人员与物资组建的应急队伍，能够完成与该单位所从事工作相关的应急响应任务，并定期开展演练和培训。
4. 事件发生当事人
事件发生当事人是指非常规突发事件发生地点的单位和人员，以及与突发事件具有直接关系的人员。事件发生当事人是非常规突发事件的直接作用对象和最早获取非常规突发事件信息的人员。在突发事件发生后，事件发生当事人应及时向应急管理相关责任单位报告事件相关信息，并在应急响应过程中，续报突发事件相关信息，积极配合应急指挥人员和应急响应工作实施组织人员开展事件现场应急响应工作。
综上所述，非常规突发事件应急响应参与人员是以政府及其相关职能部门人员为主体，吸收其他社会单位和非政府组织人员共同参与，从而组建的对非常规突发事件实施干预与控制的团队，构成了非常规突发事件的应对体系，也称为事件管理团队（Incident Management Teams，IMT）。事件管理团队是为了完成共同的事件目标而组建，团队成员具有特定的角色和各自需要执行的任务，在应急响应过程中相互合作，有效完成应急响应工作，从而对突发事件进行成功的干预和控制。（二）应急响应相关主体之间的关系
分析非常规突发事件应急响应相关主体之间的关系能够更好地理解非常规突发事件应急响应相关主体的内涵，并为设计合理的应急响应组织结构奠定基础。本节将分析几类应急响应相关主体之间的关系，为提出合理的应急响应组织结构，并有效处理应急响应相关主体之间不同类型的关系打下基础。
1. 应急响应相关责任单位之间的关系
应急响应相关责任单位根据本单位的使命具有不同的组织目标，在非常规突发事件应急响应过程中，具有不同的关注方面，并识别不同的事件目标。不同应急响应相关责任单位的利益与组织目标既有相互一致的一面，也有相互冲突的一面。首先，应急响应相关责任单位的利益与组织目标相互一致的方面使得相关单位共同参与应急响应工作，只有快速和有效地完成非常规突发事件应急响应工作才能履行各单位的责任，实现各单位的组织目标。另外，应急响应相关责任单位的利益与组织目标相互冲突的方面，使得各单位的要求和期望有时是不统一的，甚至会导致应急响应工作的失败。例如，防汛应急响应过程中，政府和社会关心防汛形势，尽量降低洪水水位和发生洪水灾害的风险；水电站运营单位主要关注发电情况，尽量利用洪水发电，产生更大的经济效益；航运部门则关心通航情况，河道水位过高或过低，都会造成封航情况的发生。防汛应急响应过程，以上不同单位应该共同参与防汛方案的制定过程，综合考虑以上三方的组织目标和利益，力求达到防洪、发电和通航的有机统一。
根据以上分析，合理安排和平衡好不同应急响应相关责任单位的要求和利益是非常规突发事件应急响应管理的重要内容。在非常规突发事件应急响应过程的各个阶段，应充分考虑应急响应相关责任单位的全体利益。因此，为有效开展非常规突发事件应急响应管理工作，应将应急响应相关责任单位统一纳入应急响应管理过程，实现应急响应相关责任单位的“全团队”管理，建立各单位之间协商和沟通的平台，从而解决各单位利益之间的冲突和组织目标存在的不一致，提高应急响应工作的效率。
2. 应急响应相关责任单位与应急指挥人员的关系
应急响应相关责任单位是应急响应工作的发起人，负有应急响应工作的最终职责，并为事件现场应急响应工作提供支持。应急指挥人员来自应急响应相关责任单位，接受所属单位的领导和授权，履行事件现场应急指挥的职责，是事件现场的最高决策和指挥人员。
首先，应急指挥人员是应急响应相关责任单位在事件现场的代表，与应急响应相关责任单位具有共同的组织目标，即快速和有效地对突发事件作出响应，从而保护群众的生命和财产安全。其次，应急指挥人员是事件现场应急响应工作的最高决策者和指挥者，统一管理事件现场的所有应急响应活动。同时，应急指挥人员能够向应急响应相关责任单位请求支持，并统一指挥和协调应急响应相关责任单位在事件现场的所有应急资源和应急队伍，解决事件现场应急响应过程中出现的所有问题。
3. 应急响应相关责任单位与应急响应工作实施组织之间的关系
应急响应工作实施组织来自于应急响应相关责任单位，在应急响应过程中接受其所来自的应急响应相关责任单位的领导和指挥，但是在事件现场主要接受应急指挥人员的指令，完成指定的应急响应工作和任务。同时，应急响应相关责任单位应在应急响应过程中动态掌握本单位派出的应急响应工作实施组织的相关情况，并为其参与应急响应工作提供支持和保障。
根据以上分析，在非常规突发事件应急响应过程中，不同应急响应相关主体之间的关系十分复杂。本书利用现代组织设计理论提出合理的非常规突发事件应急响应组织结构，对应急响应相关主体进行科学分工，合理安排和照顾各应急响应相关主体的利益，从而有效协调和管理应急响应相关主体在应急响应过程中的冲突和差异，最终成功完成非常规突发事件的应急响应工作。二、非常规突发事件应急响应组织
非常规突发事件应急响应组织是由参与应急响应工作的多个来自不同单位的人员组成的团队，团队成员具有共同的目标、规定的角色和职责以及与承担的应急任务相关的领域知识。同时，团队成员在不同的地理位置开展工作，成员的行动之间具有相互依赖性，相互合作共同完成应急响应工作。
非常规突发事件应急响应组织是为完成应急响应相关主体的使命和组织目标而设立的一种满足应急响应特殊情景特征的组织模型。非常规突发事件应急响应管理的一项重要工作是有效组织应急响应工作参与人员，使之产生协调一致的行动模式，从而提高应急响应工作的效率。同时，设计合理的应急响应组织结构是协调各单位应急行动的一种有效手段，能够对参与应急响应工作的各个单位进行统一编组，实现应急响应工作的组织化运作。另外，对于不同的组织目标、资源条件和所处的环境，应急响应组织结构存在差异。
因此，根据非常规突发事件的任务环境和我国应急管理行政体系的基本特征，设计合理的非常规突发事件应急响应组织结构，规定应急响应参与人员的决策权限、职责和通信关系，是实现应急响应协调和组织化运作的关键。本节提出了一种非常规突发事件应急响应组织结构，将其划分为后方应急响应组织和现场应急响应组织，符合我国应急管理行政体系的特征，满足应急管理实践的要求，并能够实现应急响应组织稳定性和动态性的有机统一。同时，本节将分析后方应急响应组织和现场应急响应组织之间的关系，揭示非常规突发事件应急响应组织结构的内涵。（一）非常规突发事件应急响应组织结构
根据我国应急管理行政体系的特征和应急管理工作的实践经验，本节提出非常规突发事件应急响应组织结构的总体设计方案，能够为构建非常规突发事件应急响应组织提供指导。非常规突发事件应急响应组织结构如图3-1所示，由后方应急响应组织和现场应急响应组织组成，分别履行后方远程协调和事件现场应急指挥的管理职责。同时，非常规突发事件规模大，影响范围广，往往涉及同时发生且相互耦合的多个突发事件，后方应急响应组织可能成立多个现场应急响应组织，分别指挥和管理不同区域内的事件现场应急响应工作，并统一接受后方应急响应组织的领导和指挥。图3-1 非常规突发事件应急响应组织结构
1. 后方应急响应组织
非常规突发事件应急响应涉及具有不同管辖权限的多个层级的政府和部门，需要高层次的资源管理和信息管理。按照我国应急管理行政管理体系，各级政府应急管理部门自上而下分为国家级、省（自治区、直辖市）级、市级和县级应急管理责任人及其办事机构（应急管理办公室）以及参与应急响应工作的不同层级政府相关职能部门。非常规突发事件后方应急响应组织按照我国应急管理行政体系层次建立，各级政府及其相关职能部门构成了后方应急响应组织的组成要素，呈金字塔结构，是一种典型的官僚型组织，体现层次性和权威性特点且具有相对稳定的特征。
当非常规突发事件发生时，事件信息接收单位根据事件的当前态势、影响范围和发展趋势，对事件进行分级。同时，按照事件的级别，后方应急响应组织中相应层级的政府启动应急指挥中心（Emergency Operation Center），召集该级政府应急管理相关职能部门和应急专家集中协商，并对应急响应工作进行远程协调，统一调度本单位的应急资源，支持事件现场的应急响应工作。
同时，各层级间下级应急管理实体严格执行上级应急管理实体的应急指令，绝对服从上级的统一领导、指挥和协调。上级应急管理实体在全面掌握应急态势信息和下级应急处置工作执行情况的条件下，基于法定权威下达决策指令，并对下级应急响应行动进行干预和调整。
2. 现场应急响应组织
非常规突发事件发生后，事件影响区域内或与应急响应相关的责任单位派遣工作组到事件现场，并向现场投放应急资源与服务，从而快速和有效地对突发事件进行干预与控制。现场应急响应组织是为满足突发事件应急响应的需要，从后方应急响应组织中不同层级的政府及其职能部门抽调各种人员，为完成事件现场应急响应工作而组建的项目团队。为有效协调事件现场来自不同单位的应急响应参与人员的应急行动，应成立现场应急响应组织，对事件现场人员进行编组，将事件现场的设施、装备、人员、程序和交流等整合在统一的组织框架中，从而统一协调事件现场的所有应急响应参与人员的工作。
事件指挥系统（Incident Command System，ICS）为设计现场应急响应组织结构提供理论基础。根据ICS组织结构，本书提出的事件现场应急响应组织由联合指挥部、作业部、规划部、后勤部和财务部等若干职能部门组成，采用项目小组结构，具体组织结构及其组成要素将在第四节具体介绍。
当非常规突发事件发生后，后方应急组织中不同层级的政府及其职能部门向事件现场派出工作组，成立联合指挥部。联合指挥部面对当前应急态势，快速识别事件目标及其战略行动，并根据应急响应工作的任务要求，对事件现场的应急响应参与人员进行编组，形成各职能工作组，从而构建现场应急响应组织。同时，联合指挥部与后方应急响应组织保持联系，请求各级政府及其职能部门调度应急队伍和应急物资支援现场应急响应工作。现场应急响应组织中的各职能工作组的设置与具体的非常规突发事件类型及其任务结构有很大关联，各职能工作组接收联合指挥部下达的应急指令，并执行现场应急处置任务。
在非常规突发事件应急响应过程中，现场应急响应组织根据当前应急态势临时成立，并随着应急态势变化动态改变其组织结构和人员构成。同时，当事件现场应急响应工作完成或现场危险状况完全消除后，现场应急响应组织人员回原单位，融合到后方应急响应组织相关层级的政府及其职能部门。因此，现场应急响应组织是完成事件现场特定应急响应任务的临时性团队，具有高度动态性，也具有很大的灵活性。（二）现场应急响应组织和后方应急响应组织的关系
非常规突发事件应急响应工作由后方应急响应组织和现场应急响应组织相互合作共同完成。本部分对现场应急响应组织和后方应急响应组织之间的关系进行深入分析。
首先，非常规突发事件发生后，后方应急响应组织抽调各单位和部门成员，向事件现场派遣工作组，成立现场应急响应组织，开展事件现场应急响应工作。
其次，现场应急响应组织对事件现场的来自多个单位的人员进行现场协调，随着突发事件规模的扩大和升级，现场应急响应行动需要后方应急响应组织的远程协调和支持。在应急响应过程中，现场应急响应组织负责事件现场应急响应工作以及应急响应过程的战术指挥工作，并向后方应急响应组织汇报实时现场应急态势，提出应急资源需求。后方应急响应组织负责应急响应过程的战略协调工作，识别全局应急目标，统一指挥和调度组织中各层级政府的人力、物力和财力资源，并获取组织外部社会应急资源，向现场应急响应组织提供支持和协调，从而实现现场应急响应组织与后方应急响应组织的协调运作。
最后，非常规突发事件应急响应组织具有矩阵性组织的典型特征，能够从后方应急响应组织中抽调不同层级的政府和职能部门的各种人员，组成不同的事件现场应急响应组织，开展多个事件现场的应急响应工作。同时，当事件现场的应急响应工作结束后，应急响应参与人员回到后方应急响应组织各级政府及其职能部门中。
综上所述，非常规突发事件应急响应组织结构具有稳定性和动态性有机统一的特征。现场应急响应组织动态组建，能够有效地集成事件现场的来自不同单位的应急资源，高效开展事件现场应急响应工作，具有临时性、开放性和动态性等特征。后方应急响应组织具有层次性、权威性和稳定性的特征，体现了我国应急管理行政体系的基本特点，能够实现应急响应工作的统一指挥和协调应对。三、后方应急响应组织
非常规突发事件后方应急响应组织由负有应急管理职责的各级政府及其相关职能部门组成，不同层次的政府及其相关职能部门按照我国应急管理行政体系进行运作。
通常，非常规突发事件发生后，后方应急响应组织中相应层级的政府及其职能部门启动应急指挥中心，集中应急响应过程中的相关政府人员、各职能部门的代表和相关领域的应急管理专家，对应急响应过程中的重大事项进行会商和决策，并对事件现场应急响应活动提供远程支持，实现多部门之间应急响应工作的远程协调。应急指挥中心成员由后方应急响应组织中相应层级政府及其职能部门中负有事件管理和资源管理职责的人员组成，主要包括应急响应参与部门的管理者、执行人员、授权代表，承诺提供资源支持的单位派出的代表、应急响应工作中涉及的相关领域应急专家。
在非常规突发事件应急响应过程中，应急指挥中心与事件现场应急响应组织保持有效的通信，及时获取事件现场实时信息，并对现场应急响应工作提供支持和指导。同时，各级政府应急指挥中心自身一般不具有应急资源，应急响应过程所需的人、财、物等资源分布在各职能部门中。应急指挥中心组成人员负责对应急响应过程中的重大事项进行会商，并制定应急决策方案，指挥下级各应急指挥协调中心和同级下属的各职能部门参与应急响应工作，并监控其执行情况，必要时对下级的应急决策方案进行干预和调整。最高级的应急指挥中心通过多部门的会商制定针对应急响应过程重大事项的全局应急决策方案，并将方案中包含的应急指令分别下发给相应的下级应急指挥中心和同级下属的相关职能部门。下级的应急指挥中心接收下达的应急指令，完成应急指令规定的相关任务，并处理执行过程中的相关问题。同时，以上应急指挥过程向下延伸，直至最下级的应急指挥中心，构成递推的过程。同级下属的职能部门严格遵守应急指挥中心下达的应急指令，根据应急管理规章制度、应急预案、本部门的工作程序，完成应急指令描述的应急任务。
多部门协调系统（Multiagency Coordination System，MCS）是使得后方应急响应组织中所有层级的政府及其职能部门高效运作的过程，能够作为后方应急响应组织实现多部门协调的一种关键手段。MCS由参与应急响应过程的多个部门的人员、设施和程序等组成，是一个动态变化的系统，允许所有层级的政府机构和部门有效地共同开展工作。通常，非常规突发事件应急响应涉及多个层级的政府及其职能部门，甚至跨区域的不同政府，能够采用多部门协调的方式，使得参与应急响应工作的多个后方应急响应组织实体在应急响应过程中协调运作。
基于MCS的非常规突发事件多部门协调过程由集成在统一系统内的设施、装备、人员、程序、业务惯例和交流集合组成，用以在应急响应过程中协调应急资源，并支持应急响应行动，具体组成要素如下：（1）设施：开展应急指挥活动的场所，如应急指挥中心。（2）装备：辅助应急管理活动正常开展的计算机、通信设备和大屏幕展示装备等。（3）人员：政府及其职能部门的管理者或指派的经过授权能够调动本单位应急资源和资金的代表，其他支持部门、非政府组织和私有单位的代表。（4）程序：描述应急响应活动、各部门之间关系和特定应急功能的过程、协议、协定和业务惯例。
多部门协调系统为多个后方应急响应组织组成单位在应急响应过程中相互合作提供一种有效的环境和手段。基于MCS运行的后方应急响应组织的主要职责如下：（1）态势评估：搜集、处理和展示与应急响应相关的补充信息、地理信息和状态信息。（2）事件目标优先级的确定：根据应急态势评估事件对生命和财产的威胁程度、潜在的损失、事件的复杂性、环境影响、经济影响等因素，从而评价和决定事件目标及其优先级。（3）关键资源的获取和分配：从本级别政府及其相关职能部门获取关键的应急资源，投放到事件现场，并优先满足完成优先级别较高的事件目标的需求。同时，通过互助协议从事件影响区域外的单位获取应急资源，并向事件现场进行投放。（4）支持相关突发事件管理政策的制定，跨部门的应急行动方案的制定，并实现不同单位之间共享事件的相关信息。四、现场应急响应组织
非常规突发事件发生后，后方应急响应组织相关层级政府及其职能部门向事件现场派遣工作组，并投放应急资源和服务，从而对突发事件进行干预与控制。通常，非常规突发事件现场的情况十分复杂，汇集了来自不同单位的应急队伍和应急资源，事件现场应急响应工作的组织、指挥和管理是非常规突发事件应急响应工作中面临的关键问题。同时，有效开展应急响应工作需要对事件现场的人员、交流、程序、装备和设施进行系统管理，执行针对突发事件的规划、指挥、协调和控制等管理活动，从而实现应急响应组织目标，对突发事件进行干预与控制，减少事件造成的损失，保护群众生命和财产安全。
现场应急响应组织是根据非常规突发事件应急响应工作需求，从后方应急响应组织不同层级的政府和部门抽调相关人员组成的临时性特别工作组织，不受应急响应人员现存职能结构的束缚，其组织形式具有更大的灵活性和柔性。现场应急响应组织的目标是有效抢救生命和财产，稳定突发事件态势，减少事件对环境的破坏，保护群众生命和财产安全等。同时，现场应急响应组织相关人员根据实时和动态的应急态势识别事件目标，作为现场应急响应组织的具体组织目标。
为使现场应急响应组织实现其组织目标，保证事件现场应急响应工作的有效实施，必须设计和运行现场应急响应组织结构，对事件现场参与应急响应工作的所有人员进行统一的指挥和管理，实现事件现场应急响应人员的协调运作。（一）现场应急响应组织结构
非常规突发事件应急响应过程中，如何有效地管理和协调来自不同层级的政府及其职能部门以及社会单位的应急响应人员在事件现场应急行动是保证事件现场应急响应工作成功开展的关键。现场应急响应组织将事件现场来自不同单位的应急响应参与人员整合在统一的组织架构中，实现事件现场应急响应工作的组织化运作，为管理和协调事件现场应急响应参与人员提供一种有效途径。非常规突发事件发生后，事件响应现场的多个部门应急响应人员通过构建现场应急响应组织，实现相互合作，协调开展应急响应工作。
通过设计合理的现场应急响应组织结构，能够建立事件现场应急响应参与人员之间清晰的指挥链条，增强各成员之间的信息沟通，是协调事件现场应急响应工作的有效手段。现场应急响应组织的设计原则如下：①目标的一致性和管理的统一性；②有效的管理幅度和层次；③对等的权利和职责；④合理的分工和保证密切配合。
ICS提出了一种被广泛采用的现场应急响应组织的设计方案，将应急响应工作涉及的设施、装备、人员和程序集成在一个公共的组织框架中，能够提供有效的突发事件现场管理功能。ICS被广泛地用来组织突发事件现场的管理活动，为事件现场应急响应工作提供一种集成的组织结构，主要包括指挥、作业、规划、后勤和财务五大职能领域，能够用于从简单到复杂等一系列广泛的突发事件，包括自然的、人为的和灾难性的恐怖主义行为。同时，ICS可被美国联邦、州、地方、部族等各级政府以及许多私营部门和非政府组织使用。图3-2 非常规突发事件现场应急组织结构
根据非常规突发事件现场应急响应的特征，在组织设计理论和ICS组织框架的基础上，本部分提出一种非常规突发事件现场应急响应组织结构，如图3-2所示，主要组成要素如下：
1. 联合指挥部（Unified Command，UC）
事件指挥功能是ICS的核心要素，负责全面的事件管理，包括现场应急响应组织的构建和支持事件指挥功能的人员的分配，在事件应急响应开始时应清晰建立。非常规突发事件应急响应涉及不同行政区域的具有不同法定责任的多级政府和具有不同功能职责的多个职能部门，需要多个政府和部门共同参与应急响应工作，并实现有效的协调、计划和交互。因此，非常规突发事件现场应急响应组织事件指挥功能按照联合指挥部进行设计，集中主要应急响应参与单位在事件现场的应急指挥人员或代表，通过识别公共的事件目标集合及其战略，制定统一的应急行动方案，避免不同单位和部门之间的重复工作，减少各单位在应急响应过程中存在的冲突，从而有效地提高应急响应工作的效率。
联合指挥部是一个将事件相关主要单位的指挥人员集中在一起的组织单元，使得各单位能够协调和有效地开展应急响应工作。通常，联合指挥部成员包括参与应急响应的主要政府及其职能部门的成员或代表、私有部门的管理人员或代表，具有调动本单位应急资源的权限，能够请求后方应急响应组织中相关组织实体对事件现场应急响应工作进行支援。联合指挥部具体成员组成可由突发事件发生的位置和突发事件类型决定，也可由突发事件的特征、已经存在的应急预案和初始响应过程决定。随着突发事件的发展和演变，联合指挥部的组成人员动态变化，从而适应应急态势动态变化的特征。同时，为提高联合指挥部的指挥与决策效率，组成成员应尽可能少。
在现场应急响应组织中，通过设置联合指挥部，能够建立参与应急响应的多部门集中指挥和协调机制，统一协调不同应急响应参与单位的应急行动，并统一调配多个应急响应参与单位的应急资源。通常，联合指挥部在事件指挥场所（Incident Command Post，ICP）开展全面的事件指挥和管理工作，负责事件目标的全面识别，并对事件目标进行分级，制定实现事件目标的战略行动，共享应急响应过程的信息，并最大限度地有效使用应急资源，具体职责如下：（1）建立共同的事件目标及其战略，并对事件目标进行分级，从而协调参与应急响应工作的各主要成员单位之间的利益。（2）通过统一的规划过程，制定实现事件目标及其战略行动的统一应急行动方案，并统一发布与执行。（3）从后方应急响应组织不同组织实体获取应急资源，对事件现场应急资源进行统一管理，并根据事件目标优先级分配应急资源，优先保证优先级别较高的事件目标的实现。（4）实现应急响应参与单位战术行动的集成，减少不同单位在应急响应过程中的冲突，并减少应急响应工作的重复，提高应急响应工作的效率。
联合指挥部为主要应急响应参与单位提供一个集中协商的环境，履行非常规突发事件应急指挥的职责，使得应急响应组织能够制定出被共同认可的决策方案，从而提高应急响应工作的效率。成立联合指挥部在组织结构上实现了统一指挥，是一种协调各应急响应参与部门的有效方式。
2. 指挥参谋（Command Staff）
在非常规突发事件应急响应过程中，联合指挥部可将应急响应过程中的信息搜集与发布管理、安全管理以及与应急响应参与各方的通信联系等工作指定给相应的负责人具体承担，称为指挥参谋，各负责人直接向联合指挥部汇报。在非常规突发事件现场应急响应组织中，指挥参谋人员主要包括公共信息官、安全官和联络官。另外，根据突发事件的性质、规模、复杂性和位置以及应急响应过程提出的其他具体要求，联合指挥部可设立法律顾问、医疗顾问等职位。
各指挥参谋的具体职责如下：（1）公共信息官：负责与公众、媒体和其他事件相关信息的获取部门进行交互，收集、核实、协调和分发准确、及时的事件信息，包括事件发生的原因、事件规模、当前应急态势、使用的应急资源以及其他对内与对外的综合事务。同时，公共信息官负责监视社会公共信息。非常规突发事件应急响应过程中，通过指定唯一的公共信息官，能够实现事件信息统一和权威发布。另外，公共信息官发布的事件相关信息应经过联合指挥部审核批准。（2）安全官：监视事件现场来自不同单位人员的应急响应行动，并向联合指挥部提出所有与应急响应过程安全相关的建议，包括应急响应人员的健康和安全。同时，在应急响应过程中，安全官负责对遭受危险的环境进行评估，工作内容主要包括制定应急安全方案、从安全方面审查应急行动方案、评估多部门安全方面行动的协调性、促进应急响应人员在应急响应过程中采取安全方面的相关措施。（3）联络官：联合指挥部与其他应急响应过程涉及的政府部门、非政府组织和私有单位代表的联系人，负责与事件现场应急响应有关支持和协作单位进行联络。在执行本单位领导的指令的基础上，来自各支持和协作单位的代表能够对事件应急响应相关方面的决策问题进行表态，并提供所代表单位的政策、可动用的应急资源和其他事件相关的事务信息。
指挥参谋与联合指挥部组成成员相同，一般处于事件现场附近的事件指挥所，在应急响应过程中辅助联合指挥部成员完成各专项现场应急管理工作。
3. 作业部门
作业部门负责执行为实现减少事件直接危害、抢救生命与财产和建立事态控制等目标而开展的战术应急行动，包括消防与抢险、疏散与安置、医疗救护、警戒与治安、环境监测等。作业部门开展的所有战术行动应依据应急行动方案执行，并向联合指挥部上报应急行动执行情况和实时事件现场信息。
作业部门主管全面管理作业部门的战术行动，对联合指挥部负责，并直接管理事件相关的战术行动，部署和执行应急行动方案，协调各项应急行动的执行过程，并决定作业部门内的组织结构及其人员分配。
根据突发事件的不同范围、规模和复杂程度，作业部门划分为分部、组和资源等若干层次，从而建立合理的管控幅度，一般为3～7个下级单位。根据突发事件的情景特征，各分部按照功能和地理位置或以上两者的叠加进行划分。同时，当参与应急响应的实体超过联合指挥部规定的管控幅度时，作业部门主管要建立不同的组，从而满足管控幅度合理性的要求。例如，各个小组组织单元可以按照功能划分为消防、警戒、医疗救护和工程建设等分组，也可以按照不同地理区域划分为执行不同地理位置应急任务的分组。应急资源包括单个资源实体、任务小组和突击队三种类型，是能够完成特定应急任务的应急资源基本单元。
4. 计划部门
非常规突发事件规模大，影响范围广，复杂性强，多个应急响应参与部门之间协调的任务重，联合指挥部应设立独立的计划部门，为联合指挥部等应急管理人员收集、评价、分析和发布事件相关信息和情报，并负责相关重要资料的保存和传递。同时，非常规突发事件应急响应过程中，计划部门通过制定统一的应急行动方案，优化各参与单位的应急响应行动，提高应急响应工作的效率。
计划部门主要由资源单元、态势单元、复原单元、文书单元四个基本单元以及协助评估态势，预测需要增加的人员和设备的技术专家组成。
计划部门的具体工作职责如下：（1）搜集和分发与事件相关的信息和情报，接收其他部门上报的态势报告和应急行动方案执行信息，展示当前应急态势信息，并掌握投入事件现场的应急资源数量及其状态。（2）计划部门负责收集、评估和传播与事件现场应急响应有关的战术信息。（3）根据掌握的应急态势和应急资源信息以及联合指挥部成员确定的事件目标及其战略行动，组织相关人员和专家，制定和起草应急行动方案。应急行动方案描述不同层级的政府及其职能部门或私有单位派遣到事件现场的应急响应实体的任务及其相互关系，明确规定当前指挥周期内的战术行动及其支持行动。
5. 后勤部门
后勤部门负责事件应急响应管理所有的服务支持要求，提供设施、设备、交通、供应、装备维修、饮食供应、通信和信息技术保障、应急响应人员的医疗服务等。通常，后勤部门包括供应单元、地面支持单元、设施单元、饮食单元、交流单元和医疗单元。
6. 财务部门
财务部门负责所有与事件应急响应相关的财务管理和事件应急响应过程的成本分析。非常规突发事件应急响应涉及不同渠道的多种资金支持，应在应急响应过程中对资金实行统一管理。财务部门应跟踪事件应急响应过程已经累计的成本和费用，并向联合指挥部进行报告，进行评估，预测需要的资金支持。（二）现场应急响应组织的生命周期
在非常规突发事件应急响应组织中，后方应急响应组织相对稳定，是一种静态组织，按照我国应急管理行政体系进行设计。现场应急响应组织是突发事件发生后，从后方应急响应组织中不同层级的政府及其职能部门抽调相关人员组成的临时性团队，并随着突发事件的完成而解散，具有确定的生命周期。现场应急响应组织的生命周期包括如下阶段：
1. 成立联合指挥部
非常规突发事件发生后，多个应急响应相关责任单位接收事件上报信息，并根据突发事件应急态势评估结果，派遣工作组赶赴事件现场，对突发事件进行处置和响应。各单位派出的人员到达事件现场后，一般由行政级别最高的应急管理相关责任单位的人员牵头成立事件现场应急响应联合指挥部，从而实现建立现场应急响应组织的事件指挥功能。
随着突发事件规模和复杂性的增加，事件现场联合指挥部逐步扩编，吸收新的单位派遣的应急响应人员。同时，随着某些单位应急任务的完成，该单位成员将退出现场应急响应联合指挥部。
2. 构建现场应急响应组织
现场应急响应组织按照自上而下的方式进行组建。根据联合指挥部识别的事件目标及其战略行动，按照“因事设人”的原则启动现场应急响应组织结构中的相应组成要素，并为组织中相应的职位分配人员，满足需要完成的应急任务的特定要求。同时，现场应急响应组织构建的过程应严格满足管控幅度的要求。
3. 调整现场应急响应组织
非常规突发事件应急响应过程中，随着事件规模扩大或事件态势变化，联合指挥部识别新的事件目标及其战略行动，并制定完成该事件目标及其战略行动的应急行动方案。在此基础上，联合指挥部根据需要完成的应急任务，启动新的现场应急响应组织结构的相关职位，并为其分配新的人员，从而对现场应急响应组织结构进行扩展。
另外，随着相关应急响应任务的完成，联合指挥部要减少现场应急响应组织的相关职位，承担该角色的相关人员退出事件现场，从而完成对现场应急响应组织的调整。
同时，在应急响应过程中，所有进入和退出现场的人员都应进行统一登记和管理，便于联合指挥部掌握参与现场应急响应工作的人员的数量和情况。
4. 事件现场应急组织解散
当事件现场人员得到救护、事态得到控制、危险物资得到清理后，现场应急响应工作完成。此时，联合指挥部宣布现场应急响应组织解散，所有应急响应人员退出事件应急响应现场，并返回后方应急响应组织的相关单位。（三）现场应急响应组织的特征
非常规突发事件现场应急响应组织结构是对事件现场应急响应人员进行编组的依据，为构建现场应急响应组织提供一种理论依据。本部分认为基于ICS组织设计理论构建的非常规突发事件现场应急响应组织具有以下特征：
1. 模块化组织
非常规突发事件现场应急响应组织结构是一种模块化的组织结构，为事件现场应急响应人员提供了一种集成的且与事件复杂性和要求相适应的组织结构。在应急响应过程中，根据事件特征和事件现场应急响应规模，启用现场应急响应组织结构的相应组织模块，从而动态构建现场应急响应组织。首先，根据给定突发事件的类型、规模、范围和复杂程度，建立应急指挥功能，并从应急指挥功能扩展到整个现场应急响应组织结构。其次，现场应急响应组织按照自上而下的方式建立，不同职位的职责和职能源于联合指挥部的应急指挥人员在应急响应过程中的临时指定。
2. 动态性组织
非常规突发事件应急响应过程中，为适应应急态势动态变化的特征，现场应急响应组织结构应进行动态扩展，根据应急响应工作的实时要求，动态启用或消除相关组织要素。同时，在应急响应过程中，为现场应急响应组织结构中的不同角色和职位动态分配相关人员，完成该角色规定的职责和任务。
3. 基于目标的管理
非常规突发事件应急响应过程中现场应急响应组织联合指挥部建立全面的事件目标，并在整个应急响应过程中进行充分交流，使得所有组织成员明确应急响应工作的目标和方向。同时，基于识别的事件目标及其战略，计划部门基于任务分解的方式，制定统一的应急行动方案、程序和协议，建立不同应急管理活动特定的和可度量的具体指标，从而实现基于目标的事件现场应急管理过程。
4. 建立清晰的指挥链和一致的指挥结构
根据现场应急响应组织各职位之间的层级关系，应急管理人员应建立清晰的指挥链条，使得应急响应参与单位为完成共同的组织目标而有效开展应急行动。应急指挥结构的一致性要求组织中的任意职位具有唯一的上级，并向其报告事件的相关信息。以上原则使现场应急响应组织建立清晰的指挥和报告关系，消除多方领导造成的混乱。同时，所有层次的应急管理人员能够控制和监视所有下级人员的应急行动。
5. 合理的管控幅度
合理的管控幅度是决定组织绩效的关键因素，能够保证事件现场应急响应工作的高效开展。现场应急响应组织管控幅度设计考虑的主要因素包括事件类型、任务属性、危险和安全因素、人员和资源的距离。通常，非常规突发事件现场应急响应组织中，各职位维持3～7个下级职位。
6. 基于应急行动方案的响应过程
应急行动方案是一种书面的反映事件应急响应全面战略方案的计划文件，为交流全面的事件目标及其作业活动和支持活动提供一种有效的手段。基于统一的应急行动方案开展应急响应工作，能够优化各单位的应急行动，减少应急响应过程中存在的冲突。同时，通过制定和使用统一的通信计划，能够实现应急响应过程中事件信息的通畅传递和交流。五、应急指挥人员
应急指挥人员是应急响应相关责任单位在事件现场的代表，是事件现场应急响应组织的领导者，处在事件现场应急响应组织的核心地位，其能力、素质和工作直接关系非常规突发事件现场应急响应工作的成败。本节将全面讨论应急指挥人员的职责和能力要求。（一）应急指挥人员的职责
应急指挥人员是非常规突发事件现场应急响应工作的主要管理人员，承担应急响应过程中的核心领导和管理工作，组织和指挥现场应急响应组织成员按照正确的方法完成突发事件现场应急响应工作，其主要职责包括以下几个方面：
1. 领导和管理事件现场应急响应工作
应急指挥人员确定应急响应工作的事件目标，领导现场应急响应组织成员完成应急响应工作，并充分利用自己的权力影响整个团队，使得现场应急响应组织的所有成员为实现事件目标而共同努力。
2. 组织现场应急响应工作
事件指挥是现场应急响应组织最初启动的功能领域，处在现场应急响应组织的顶层，全面负责事件管理工作。应急指挥人员是现场应急响应工作的组织者，负责构建现场应急响应组织，设立组织中的职位，明确各职位的职责，分配事件现场人员承担的具体工作，并为其安排相关人员。同时，应急指挥人员在应急响应过程中，根据实时应急态势，动态调整现场应急响应组织结构和人员。最后，当事件现场应急响应工作完成后，由应急指挥人员宣布应急响应工作结束，事件现场应急响应参与人员回到后方应急响应组织中的相关单位。
3. 开展应急决策和制定应急行动方案
在应急响应过程中，应急指挥人员需要解决现场应急响应组织面对的各类决策问题，并在应急响应特殊决策情景下制定各种应急管理决策方案，包括识别事件目标及其战略行动、评估事件目标并对其进行分级、设计与制定应急行动方案、分配应急资源和人员等。在应急指挥人员面临的所有管理决策问题中，科学制定应急行动方案是最重要的一类决策问题，能够为开展应急指挥工作提供依据，应急指挥人员是应急行动方案的制定者和批准者。
4. 控制和协调应急响应行动
应急指挥人员监视现场应急响应组织成员完成相关应急任务的执行过程，协调和解决应急行动方案执行过程中存在的问题，并根据应急行动方案的执行情况对其进行动态调整。
同时，应急指挥人员扮演应急响应工作协调者的角色，处于整个非常规突发事件应急响应组织相关人员信息沟通的中心位置，需要协调应急响应相关责任单位、应急响应工作实施组织和事件发生当事人之间的关系。在协调以上关系的过程中，应急指挥人员需要努力增加应急响应相关主体在应急响应工作中的总体利益，实现应急响应工作绩效最大化。（二）应急指挥人员的能力要求
非常规突发事件应急响应工作是否成功，很大程度上取决于应急指挥人员在应急响应过程中的领导和管理工作。为有效承担应急指挥人员的职责，确保应急响应工作的成功开展，应急指挥人员应具备以下能力：
1. 具备特定专业领域知识的能力
应急指挥人员必须具备所处的非常规突发事件所属专业领域的基本专业知识和技能，掌握开展该类型突发事件应急管理工作的基本经验和知识。突发事件主要分为四种类型，具有不同的发生机理和响应方式，只有掌握该类型突发事件应急管理的基本领域知识才能做到科学指挥和有效应对。
2. 制定和作出应急决策的能力
应急指挥人员应在非常规突发事件应急响应特殊决策情景下开展应急决策工作，包括识别事件目标及其战略行动、评估事件目标并对其进行分级、制定应急行动方案、分配应急资源和人员等。非常规突发事件应急响应过程中，应急态势高度复杂和动态变化，时间压力大，构成了应急指挥人员开展应急决策工作的特殊情景。应急指挥人员应具备在应急响应特殊情景条件下进行信息搜集、信息加工和处理，并根据各种信息制定决策方案的能力。
3. 灵活应对的能力
非常规突发事件应急响应环境高度复杂且不确定因素多，应急指挥人员应能在相对开放和不确定的环境下开展应急响应工作。例如，应急响应过程中，事件目标动态产生，应急行动方案应根据执行过程中的情况动态调整。因此，应急指挥人员面对应急响应过程中的可变和不确定因素，必须具有灵活应对的能力，从而适应和处理应急响应过程中出现的各种可变和不确定因素。六、在防汛过程中的应用
三峡区域遭遇长江全流域型洪水，例如1954年洪水和1998年洪水，是一类典型的非常规突发事件，为研究非常规突发事件应急响应组织设计问题提供了有效的案例和背景。目前，三峡区域应对长江全流域型洪水防汛过程涉及的相关责任单位多，应急响应组织结构复杂，缺乏有效的理论支撑防汛应急响应组织的设计过程。
针对以上问题，本部分将根据非常规突发事件应急响应组织结构及其设计方法，对三峡区域防汛后方应急响应组织进行建模。另外，假设在防汛过程中荆江分洪区围堤发生溃口险情，利用本章提出的非常规突发事件现场应急响应组织结构设计一种溃口险情处置现场应急响应组织结构。（一）三峡区域防汛后方应急响应组织
三峡区域防汛后方应急响应组织结构图如图3-3所示。该应急响应组织结构根据我国防汛应急管理行政体系进行设计，描述了不同层级的政府防汛管理机构及其相关组成部门，包括国家防汛抗旱总指挥部（简称为国家防总）、长江流域防汛抗旱总指挥部（简称为长江防总）、湖北省防汛抗旱指挥部（简称为湖北省防指）和三峡葛洲坝梯级枢纽防汛指挥部、宜昌市防汛抗旱指挥部（简称为宜昌市防指）和荆州市防汛抗旱指挥部（简称为荆州市防指）以及县级政府防汛抗旱指挥部。图3-3 三峡区域后方应急响应组织结构
国家防汛抗旱总指挥部在国务院领导下，负责领导组织全国的防汛抗旱工作；长江流域防汛抗旱指挥部负责流域内的水行政执法，水资源统一管理、配置和保护，流域规划，防汛抗旱，河道管理，流域控制性水利工程建设与管理，河道采砂管理，水土保持等工作；湖北省防汛抗旱指挥部负责管理全省内的防汛抗旱工作，并向上级进行综合报告；三峡葛洲坝梯级枢纽防汛指挥部负责三峡水利枢纽工程和葛洲坝水利枢纽工程的运行及其应急管理工作，执行上级单位下达的洪水调度指令；宜昌市防汛抗旱指挥机构和荆州市防汛抗旱指挥机构负责各自区域内的防汛抗旱工作，并完成上级单位下达的相关任务。
同时，不同层级政府下属的与防汛管理工作相关的成员单位和组成部门也是三峡区域防汛后方应急响应组织的重要组成要素。国家级别的成员单位主要有水利部、民政部和交通运输部等；流域级别的成员单位主要有湖北省人民政府和长江水利委员会等；省级别的成员单位有湖北省水利厅、湖北省发改委和湖北省交通厅等；市级别的成员单位有宜昌市水务局、荆州市水务局、宜昌市发改委和荆州市发改委等。（二）溃口险情处置现场应急响应组织结构
本部分假设三峡区域遭遇长江全流域型洪水防汛过程中，荆江分洪区围堤发生溃口险情，利用本章提出的现场应急响应组织结构设计和构建一种溃口险情处置现场应急响应组织，用以证明本书提出的现场应急响应组织结构的有效性和实用性。
当荆江分洪区围堤发生溃口险情时，公安县防汛抗旱指挥部组织本级政府应急管理人员到事件现场，展开溃口险情处置工作。同时，随着险情级别的提高，国家防总、长江防总、湖北省防指、荆州市防指等向溃口险情发生地点派出工作组，并逐步提高应急响应的级别。同时，根据应急响应工作的需要和现场应急响应组织的要求，三峡区域防汛后方应急响应组织相关层级的政府及其职能部门向溃口险情现场投放应急资源和服务，保障现场应急响应工作的开展。荆江分洪区围堤溃口险情现场应急响应组织结构图如图3-4所示。
荆江分洪区溃口险情处置现场应急响应组织各组成要素如下：（1）荆江分洪区溃口险情处置联合指挥部：由国家防总、长江防总、湖北省防指、荆州市防指和公安县防指派员组成，履行溃口险情处置现场应急指挥功能。同时，联合指挥部指派相应人员担任联络官、安全官和公共信息官。（2）作业部门：主要包括工程抢险组、警戒治安组、群众转移组和医疗抢救组，在作业部门主管的领导下参与溃口险情处置的战术响应工作。工程抢险组负责溃口险情的现场处置工作，有效控制溃口的扩大，修建围堤，并对溃口进行封堵；警戒治安组负责抢险区域的警戒与保卫，管制通往险情发生区域的各条道路；群众转移组负责转移和安置溃口后受到洪水威胁的群众，并对转移群众进行妥善安置；医疗抢救组负责协调各级政府派遣的医疗救护力量，抢救事件现场应急响应过程中出现的伤员。图3-4 荆江分洪区溃口险情处置现场应急响应组织结构（3）计划部门：包括防汛物资管理组、防汛态势组和技术专家组，在计划部门主管的统一领导下参加现场溃口险情处置工作。防汛物资管理组负责掌握和登记事件现场的所有防汛应急物资；防汛态势组统一掌握当前长江及其支流的水情、雨情、溃口险情的具体情况以及其他工程设施的运行情况，并对未来的水情信息和气象信息进行预测；技术专家组由溃口险情处置相关知识领域的专家组成，为现场险情处置工作提供咨询意见。（4）后勤部门：由救灾物资筹集组、饮食组和运输工具管理组组成。救灾物资筹集组负责联系、获取和装卸溃口险情处置过程中所需的石料、土料、编织袋等防汛物资；饮食组负责提供所有现场应急响应人员的膳食；运输工具组筹集和调度运输防汛物资、人员和转移群众的交通工具，包括车辆和船舶。（5）财务部门：负责管理溃口险情处置过程中使用的经费。按照相关防汛管理法律法规，该经费由各级政府及其职能部门共同承担。七、本章小结
非常规突发事件应急响应组织管理是整个应急响应管理工作中的十分重要的一项专项管理工作。同时，应急响应组织是应急行动方案制定的主体，是研究应急行动方案制定的基础性问题。首先，本章分析了应急响应相关主体的构成及其相互关系。在此基础上，根据组织设计理论和ICS组织结构，提出了一种非常规突发事件应急响应组织结构，包括后方应急响应组织和现场应急响应组织，并分别分析了两种组织结构的组成要素及其职责。最后，本章利用非常规突发事件应急响应组织结构，对三峡区域防汛应急响应组织进行建模，并针对荆江分洪区围堤溃口险情处置的具体特征，设计应对该突发事件的现场应急响应组织结构，从而开展应用研究。第四章 应急预案管理
应急预案是应急领域知识的主要载体，为开展应急响应管理工作提供依据。应急预案管理构成与非常规突发事件应急响应管理相关的重要方面，是应急响应过程中科学和有效地制定应急行动方案的基础与前提。在非常规突发事件应急响应过程中，应急响应管理人员制定应急行动方案的过程实际是对应急领域知识进行选择和重构的过程。应急预案管理的主要工作是分析非常规突发事件应急响应管理涉及的应急预案的类型及其构成，提出应急预案建模和管理的方法，从而实现应急预案的统一建模和集成管理。
为完成以上研究目的，本章将介绍应急预案和应急预案管理的概念，深入分析应急预案体系的构成以及应急预案的分类，并对应急预案的主要组成要素和应急预案的管理过程进行具体介绍，为提出应急领域知识的建模和管理方法奠定基础。一、应急预案和应急预案管理
本节分别介绍应急预案和应急预案管理的概念和内涵。（一）应急预案的概念和内涵
突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大伤亡、重大财产损失和社会影响的事件，包括威胁群众的生命财产安全、造成民众的心理恐慌、影响社会稳定等。应急预案是针对可能发生的突发事件及其预想，为保证快速、有效地开展应急响应管理工作而预先制定的有关计划或方案，是应急响应工作的行动指南，明确突发事件发生前、发生过程中和事件结束后，谁做什么、何时做、怎么做，用什么做等。
首先，应急预案是在对开展应急响应管理的区域进行风险分析的基础上，辨识和评估可能发生的突发事件类型、事件发生的可能性及其发生过程、事件后果和影响范围，对应急响应管理机构、应急指挥与协调程序和应急资源保障等方面预先作出的具体安排。
其次，应急预案是应急响应管理人员从事突发事件应急响应管理工作的经验总结，是在分析突发事件机理和规律的基础上，对突发事件发生和发展过程进行预想，并总结突发事件应急响应管理的实践经验，从而建立的完善、合理和系统的行动方案。
最后，应急预案明确规定突发事件应急处置方法与步骤，明确各部门的职责，使各部门在事件发生后能够有条不紊地开展应急响应工作，为对突发事件进行应急响应提供了依据，并能够提高应急响应工作的效率。（二）应急预案管理的概念和内涵
根据对应急预案概念和内涵的分析，我们认为应急预案是对应急响应工作作出的预先安排。当突发事件发生后，应急响应管理人员根据当前应急态势信息，对应急预案描述的应急领域知识进行选择和重构，从而制定应急行动方案，并根据应急态势变化情况和方案执行情况，对应急行动方案进行调整，从而实现应急响应过程中识别的事件目标，控制事态发展，将事件造成的损失降到最低，保护群众的生命和财产安全。
应急预案管理是对应急预案进行统一建模和存储，实现对应急预案描述的应急领域知识进行有效管理的过程，能够有效支持应急响应管理人员在应急响应过程中科学、有效地制定应急行动方案。
目前，应急预案管理的方式主要包括应急预案文本管理和数字预案管理两种，具体内容如下：（1）应急预案文本管理：一种对以文本为表现形式的应急预案进行直接存储的预案管理方法。应急预案文本管理是当前应急预案的主要管理方式，造成应急预案文本与应急响应过程的数据信息无法进行关联，无法有效利用应急预案文本描述的应急领域知识支持应急行动方案制定过程的开展。（2）数字预案管理：将文本预案描述的应急组织、应急行动方案和措施、应急资源等关键要素进行结构化，并按照合理的结构进行存储的一种预案管理方法。数字预案管理方法能够将预案内容与应急响应过程中的数据信息进行有效关联，当突发事件发生后，应急响应管理人员能够根据事件信息及其他相关的数据信息，利用计算机基于数字应急预案快速生成应急行动方案。
然而，根据从事应急响应管理工作的实践经验，我们认为非常规突发事件应急预案管理过程存在以下问题和困难，导致无法根据现有应急预案直接制定应急行动方案：
首先，非常规突发事件应急响应过程往往涉及多个相互耦合的突发事件，应急态势具有复杂性，某个单位的应急预案往往无法应对，需要同时启动多个单位的应急预案，从而快速地对突发事件作出响应。
其次，非常规突发事件的实际应急态势往往与应急预案预想的应急态势存在差异，应急响应管理人员无法直接利用现有应急预案规定的应急响应行动和措施。
第三，参与非常规突发事件应急响应的各单位的应急预案结构存在差异且使用的术语不统一，导致无法实现应急领域知识共享和集成。
最后，作为应急领域知识的重要载体，应急预案是非结构化的文档，计算机无法理解，导致无法根据应急预案描述的应急领域知识支持应急行动方案制定过程，也造成了对应急预案进行存储和管理的困难。二、应急预案体系及其分类
开展应急响应管理的单位应针对本单位可能发生的各种类型和各种级别的突发事件和所有危险源制定应急预案或现场处置方案，明确事前、事发、事中和事后的各个阶段相关部门和有关人员的职责和措施。同时，不同单位之间的应急预案应相互衔接，互为补充，构成完整的应急预案体系，从而共同应对突发事件，完成应急响应工作。
近年来，我国政府非常重视突发事件应对工作，并开展了应急响应体系建设的全面规划。2005年，国务院颁布了《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案的决定》，指出“要切实加强应急机构、队伍和应急救援体系、应急平台建设，整合各类应急资源，建立和健全统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制”。目前，我国已经形成纵向到底、横向到边的应急预案体系，能够为制定非常规突发事件应急行动方案提供制度依据和知识保障。（一）应急预案体系的构成
按照我国应急管理行政体系的层次，我国应急预案体系主要由国家应急预案、省级应急预案、市级应急预案、县级应急预案和基层单位应急预案组成。同时，各社会单位根据本单位开展应急响应管理的实际情况也应制定相应的应急预案。各种不同层次的应急预案应相互衔接，互为补充，共同构成我国应急预案体系。
同时，我国应急预案体系中某个层级政府的应急预案体系主要包括综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案，针对本单位可能发生的不同类型和不同级别的突发事件明确规定应急响应方案和措施。本部分分别对以上不同类型的应急预案进行具体介绍。
1. 综合应急预案
综合应急预案，也称总体应急预案，从总体上阐述突发事件的应急方针、政策，应急组织结构及相关应急管理职责，应急行动、措施和应急保障等基本要求和程序，是开展本单位相关应急管理工作和应对各种类型突发事件的综合性文件。
综合应急预案处于本单位应急预案体系的顶层，在一定的应急响应管理方针、政策和原则的指导下，从整体上分析行政辖区内的危险源、可能存在的风险和可能发生的突发事件、应急资源、本单位应急能力，并明确本单位应急管理组织体系及相应职责，应急行动的总体思路、责任追究等。例如，我国应急预案体系中《国家总体应急预案》、各省级人民政府总体应急预案等均属于综合应急预案。
2. 专项应急预案
专项应急预案是针对具体的突发事件类型（如自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件）、重大危险源和应急保障而预先制定的应急计划或方案。专项应急预案是综合应急预案规定的重要组成部分，应按照综合应急预案规定的程序和要求进行制定。同时，专项应急预案应制定明确的应急响应程序和具体的应急救援措施。
专项应急预案针对某种具体的、特定类型的突发事件的应急响应工作进行制定，比如防汛、危化品泄漏等，涉及一个或多个政府部门，在综合预案的基础上充分考虑特定突发事件的特点，对应急响应的形式、组织机构、应急活动等进行更具体的阐述，有较强的针对性。通常，若专项应急预案应急管理工作主要涉及一个政府部门，则该专项应急预案也称为部门应急预案。例如，我国应急预案体系中的《国家自然灾害救助应急预案》、《国家防汛抗旱应急预案》和省级防汛抗旱应急预案属于专项应急预案。
3. 现场处置预案
现场处置预案是针对具体的装置、场所或设施、岗位所制定的应急处置方案和措施。现场处置预案应根据风险评估及危险性控制措施进行编制，做到事件相关人员熟悉预案内容，并通过应急演练掌握现场处置预案的实施过程和技能，做到迅速反应、正确处置，具有具体、简单和针对性强等特征。
现场处置预案是在专项预案基础上，针对特定场所（例如，风险较大场所或重要防护区域）的具体情况进行编制的应急预案。例如，根据《某单位危化品事故专项预案》编制的《某重大危险源的场内应急预案》，根据《公共娱乐场所专项预案》编制的《某娱乐场所的场内应急预案》等均属于现场处置预案。同时，现场处置预案有更强的针对性，对现场具体救援活动更具有操作性和指导性。例如，根据“地震灾害专项应急预案”，可以编写现场处置预案《发生地震灾害后风力发电设备的处置方案》、《发生地震灾害后针对风电场建筑物的处置方案》等。
现场处置预案属于操作型预案，具体规定完成特定应急功能和任务的操作程序。通常，随着应急管理行政级别的逐渐降低，涉及的现场处置预案增多，预案的内容越具体。（二）应急预案的分类
目前，我国各级政府和社会单位编制了数量众多的应急预案。按照不同的标准，我国应急预案可以划分为不同的类型且不同类型的应急预案具有不同的侧重点和表现形式。本部分对应急预案的分类进行具体介绍。
1. 按照突发事件进行分类
突发事件是应急预案制定应急响应方案和措施所针对的对象。根据突发事件的特征及其发生和发展机理，应针对不同类型的突发事件设计具有针对性的管理方案和措施，从而制定针对该突发事件的应急预案。
根据突发事件类型对我国应急预案进行划分，应急预案的主要类型包括：①自然灾害应急预案；②事故灾难应急预案；③突发公共卫生事件应急预案；④社会安全事件应急预案。
2. 按照应急预案的编制单位进行分类
根据应急预案编制单位在我国应急管理行政体系中所处的级别和位置，可将我国应急预案体系进行如下分类：（1）国家应急预案。国家应急预案包括国务院及其组成部门编制的《国家总体应急预案》、各专项应急预案、部门应急预案，以及国家关键基础设施应急预案。国家应急预案侧重于对国务院及其直属的多个部门在应急响应过程中的指挥和协调过程进行描述，是一种典型的管理型应急预案。（2）省级应急预案。省级应急预案包括省级人民政府及其职能部门编制的省级政府总体应急预案、各专项应急预案、部门应急预案和省内重要设施应急预案。省级应急预案与国家应急预案的组成和结构大体相似，也属于管理型应急预案。（3）市级应急预案。市级应急预案包括市级人民政府及其职能部门编制的市级政府综合应急预案和各专项应急预案。与国家应急预案和省级应急预案相比，市级应急预案既有对应急指挥和协调过程的描述，也有对事件现场应急救援程序和标准操作程序的描述，操作性更强。同时，市级应急预案应明确规定应急响应过程的目标、应急响应参与单位的职责和功能等。（4）企业级应急预案。除了政府部门应急预案外，具有应急响应管理职责的各企业和社会单位也应根据本单位所面临的各类风险和开展应急响应管理工作的具体情况，编制相关应急预案。企业单位是事件现场应急响应活动的执行主体。因此，企业级应急预案主要是对现场应急指挥和操作程序的描述，具有明确性、具体性和可操作性等特征。
3. 按照预案的性质和功能进行划分
按照应急预案的性质和功能，我国应急预案体系中的应急预案包括以下两种类型：（1）管理型应急预案。管理型应急预案主要侧重于对应急管理组织机构与职责的描述，并规定应急响应过程中场外的应急指挥和协调程序。国家级应急预案和省级应急预案就属于这种类型的应急预案。（2）操作型应急预案。操作型应急预案侧重于对事件现场应急
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