作者：王建平
出版社：上海交通大学出版社
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上海科技人才发展研究报告(2017)试读：
前言
作为改革开放的排头兵、创新发展的先行者，上海近年来在科技政策方面解放思想，取得了一系列改革突破和创新进展，尤其在科技人才政策上，针对人才引进、培养、使用、激励等各环节，都有前所未有的重大部署和重要举措。这是习近平总书记“聚天下英才而用之”的大人才观在上海的具体实践，也是上海加快建设具有全球影响力的科技创新中心的客观需要。这些人才新政，已经产生了积极效果，取得了示范经验，为其他省市提供了参考借鉴。
政策的生命力在于落实。政策实施一段时间后，有必要对政策产出效果进行监测评价，肯定成绩、总结经验，以期达到以政策评价促进政策改善的目的。基于此，2017年初，作为“上海市人才理论研究基地”的上海科技管理干部学院，聚焦上海科技创新人才发展这一主题，围绕“科技人才政策实施评价”这条主线，邀请和组织了京沪两地10余位科技人才研究专家学者，开展了深入分析和广泛调研，共计形成13份专题研究报告并最终汇总成本书出版。本书内容结构紧扣主题主线，从总体研究、专题分析、参考借鉴三大板块，重点对人才政策创新、人才新政实施、人才政策效果、人才群体发展、人才管理服务、人才发展经验等方面进行分析研究，提出意见建议。
本书系上海市软科学研究计划项目《上海科技创新管理人才群体现状分析研究》（编号：16692112100）的阶段性成果之一。作为集体研究的智慧结晶，本书研究人员以上海科技管理干部学院（上海科学技术政策研究所）为主体，同时汇集了中国人事科学研究院苗月霞、吴帅，上海社会科学院张宏胜、高子平，上海工程技术大学罗娟，上海科技人才开发交流中心李敏、陈霖等市内外专家学者。上海科技管理干部学院特聘教授、福建省委党校吴贵明老师承担了本书的部分指导和专题研究工作，上海科技管理干部学院顾玲琍副所长也参与了本书的诸多研究指导和服务工作。上海市科学技术委员会相关处室给予本书研究工作以大力支持和热情指导。衷心感谢以上同志为本书的完成所作出的贡献。此外，还要特别向上海交通大学出版社的杨迎春博士致以谢意，她为本书的修改、校对和出版付出了辛勤的劳动。
当前，随着创新驱动发展战略的深入推进，科技人才政策理论实践面临新的形势需求，科技人才政策评价仍是发展研究的重要课题。由于政策过程总体上仍处于前期阶段，实施细则不断出台，所以本书研究的统计数据也需不断完善。这些均导致本书研究工作对有些问题的把握难于精准，加上水平能力限制，书中存在的缺陷和不足，恳请读者和研究同行们批评指正。第一部分总体研究十八大以来中国人才政策创新与发展上海科创中心建设中的科技人才问题及对策研究上海人才新政30 条中若干政策创新点梳理与分析上海创新创业人才政策效果研究上海科技人才政策服务体系建设调研报告十八大以来中国人才政策创新与发展
党的十八大以来，习近平总书记先后多次对人才工作发表重要讲话、作出重要指示。在中央的大力推动和各地的探索实践中，鼓励人才创新创业、提升人才政策开放度、深化人才发展体制机制改革等，成为新时期人才政策创新发展的重要内容。“十三五”时期，国际人才竞争更趋激烈，国内经济新常态深化发展，国际国内形势对我国人才工作提出了新要求，也带来了人才政策创新发展的新机遇。加大鼓励人才创新创业政策的普惠性，通过深化人才发展体制机制改革构建现代人才治理体系，处理好人才政策创新与人才法制建设的关系，将是我国人才政策创新的发展趋势。一、加大人才创新创业支持力度（一）人才创新创业支持政策密集出台
党的十八大报告提出，要“实施创新驱动发展战略”。党的十八大以来，习近平总书记多次在讲话中强调实施创新驱动发展战略的重要性，并明确指出“创新驱动实质上是人才驱动”。2015年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出，要通过“打造大众创业、万众创新”等措施推动中国经济提质增效升级。为了落实国家发展战略，国务院于2015年6月发布了《关于大力推进大众创业万众创新若干政策措施的意见》（国发〔2015〕32号），强调要“充分认识推进大众创业、万众创新的重要意义”，并提出了“创新体制机制”、“优化财税政策”、“激发创造活力，发展创新型创业”等政策措施。紧接着，国务院又于2015年9月出台了《关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》（国发〔2015〕53号），对创新创业需要的技术、区域等平台建设提出了具体要求。为了推动各类人才创新创业环境优化，国务院还下发了一系列政策，例如：2015年12月，国务院发布《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》（国发〔2015〕71号）；2016年1月，国务院办公厅发布《关于优化学术环境的指导意见》（国办发〔2015〕94号）等。
在“十三五”时期经济新常态持续深化发展的大背景下，创新创业仍是我国经济社会发展的重要推动力。创新驱动实质是人才驱动，为此，我国人才政策通过建设众创空间等创新创业服务平台措施，全方位提升服务人才创新创业的能力和水平。为了更好地推进“大众创新、万众创业”，2015年1月，李克强总理召开国务院常务会议，研究制定发展众创空间服务创新创业的政策。3月11日，国务院办公厅印发了《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》（国办发〔2015〕9号），提出了加快构建众创空间等具有较强专业化服务能力的新型创业服务平台的任务。在中央的大力推动下，各地建设众创空间等创新创业服务平台的热情空前高涨，涌现出很多成功典型，如北京中关村创业大街、浙江杭州梦想小镇等。2015年11月，科技部火炬中心根据《科技部关于印发〈发展众创空间工作指引〉的通知》（国科发火〔2015〕297号）部署，发布了将首批136家众创空间纳入国家级科技企业孵化器的管理服务体系的通知；2016年3月，科技部火炬中心又发布了第二批362家服务专业、成绩突出的众创空间名单。“十三五”时期，各地将以创新创业服务平台载体建设为抓手，吸引集聚各类创新创业人才，抓好抓实人才创新创业服务。
随着“大众创业、万众创新”工作的深入开展，在涉及人才创新创业以及工作生活的基础性问题上，应出台具有普遍性的支持政策。在创新创业人才政策扶持对象的门槛设定上，只要是符合创新创业工作要求的，都可以享受到统一的政策支持，体现政策的公平性和普惠性。近年来，我国人才政策重点关注高层次人才创新创业问题，相关鼓励政策的惠及对象也多是各领域的高层次人才。在我国提出实施创新驱动发展战略和鼓励“大众创新、万众创业”的新形势下，把享受创新创业政策利好的对象范围逐渐扩大，做好不同群体之间创新创业优惠和支持政策的有效衔接，完善政策导向的公平机制，是推进“双创”工作深入开展的重要措施，也是新时期人才创新创业政策的发展趋势。例如，人力资源和社会保障部在制定留学人员回国服务政策时，就注重加大留学人员回国创新创业服务政策的普惠性，使更多的留学人员能够切实享受到创新创业政策的支持，更好地发挥留学人员群体创新创业的积极作用。（二）地方创新创业支持力度不断加大
为响应国家号召和落实中央政策，各地纷纷出台吸引集聚创新创业人才的政策，加大对各类人才创新创业的扶持激励力度。例如，2015年1月，杭州出台了《杭州市高层次人才、创新创业人才及团队引进培养工作的若干意见》（简称“人才新政27条”），并开始建设梦想小镇等众创空间。为吸引高层次人才创新创业，“人才新政27条”不仅在信贷、税收等方面给予人才极大的便利和优惠，而且资助资金额度也相当大，其中对顶尖人才和团队重大项目的资助额度最高可达1亿元。
又如，2015年3月，北京制定实施了《“创业中国”中关村引领工程（2015—2020年）》，提出了中关村到2020年的创业发展目标。该政策还提出要实施“高校院所育苗工程”“领军企业摇篮工程”“创客组织筑梦工程”“创业人才集聚工程”“创业金融升级工程”“创业服务提升工程”和“创业文化示范工程”七大工程，着力将创新创业活动落到实处。
再如，2016年3月，广州出台了《羊城创新创业领军人才支持计划实施办法》，将创新创业人才分为创业领军团队、创新领军团队、创新领军人才、创新创业服务领军人才4个专项，给予力度很大的激励支持。其中创业领军团队可获得的支持包括：①人才经费资助，300万元，主要用于团队成员的工薪补助、安家补贴和生活补贴；②项目经费资助，可采用股权资助（跟投）+无偿资助方式，不超过3 000万元，或股权资助（直投）+无偿资助方式，不超过1 500万元，或无偿资助方式，不超过500万元；③工作支持，包括工作场所房租补贴、贷款贴息、融资、首购首用风险补偿等。
此外，各地纷纷通过多种方式鼓励各类人才创新创业。2016年2月，四川省自贡市贡井区发布了《关于改革完善体制机制大力促进大学生创新创业的实施意见》，为大学生创业提供前所未有的优惠条件；2016年3月，广东省中山市“中山人才节”专门举办了“人才创新创业生态”高峰论坛等10项招才引智活动，重点吸引具有深度意向在中山创新创业、与中山市产业发展需求高度契合的各类人才，充分体现人才智慧共聚、创新创业并举、人才产业融合等特色；2016年8月，徐州市启动“高层次创新创业人才引进资助计划”申报工作，资助对象为自主创业类人才、企业创新人才（含金融创新人才）、事业单位创新人才、高技能创新类4种类型。二、大力提升人才政策开放度
加大人才对外开放是习近平总书记关于新时期人才工作的重要指导方针。2014年5月22日，习近平总书记在上海召开的外国专家座谈会上指出，现在，我们比历史上任何时期都更需要广开进贤之路、广纳天下英才；要实行更加开放的人才政策，不唯地域引进人才，不求所有开发人才，不拘一格用好人才。2015年3月5日，习近平总书记参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时提出，“人才政策，手脚还要放开一些”。2016年7月1日，在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话中，习近平总书记强调指出，“功以才成，业由才广”，党和人民的事业要不断发展，就要聚天下英才而用之。近年来，我国加大人才政策开放、提升人才政策开放度的工作取得了明显成效。（一）鼓励地方探索人才政策进一步开放
在中央政策指导和支持下，上海、北京和苏州等一些人才工作基础较好的地方在人才政策进一步开放方面进行了大胆探索。
2015年7月，上海市为认真贯彻落实市委市政府《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》，发布了《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》（以下简称《意见》）。《意见》在提升人才政策开放度方面有创新突破，其中关于外国人在华永久居留的申办条件和程序方面的改革，以及关于在华外国留学生毕业后直接在沪创业就业的政策，均属全国首创，引起社会广泛关注。2016年2月，上海市人民政府又发布了《关于印发修订后的〈鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定〉的通知》（沪府发〔2016〕8号），进一步加大对海内外优秀人才的吸引力度。
北京市为深入贯彻落实习近平总书记提出的“深化创新驱动发展战略、中关村要加快向具有全球影响力的科技创新中心进军”和李克强总理关于“鼓励引进海外高层次人才、研究推动在中关村开展新政策试点”的重要指示精神，争取了公安部推出支持北京创新发展的20项出入境政策措施，涉及外国人签证、入境出境、停留居留等方面，于2016年3月1日正式实施。北京市委市政府立足首都“四个中心”的战略定位，组织市公安局、中关村管委会、市科委、市侨办、市人社局等相关单位，按照“条件明、材料少、程序简、效率高”的要求，逐条制定了每一项政策措施的办理须知。同时，中关村管委会制定了《中关村外籍高层次人才认定标准》、《中关村创业团队外籍成员和中关村企业选聘的外籍技术人才认定标准》，市侨办制定了《中关村创新创业外籍华人服务工作规范》，市科委制定了《北京市外籍高层次人才认定标准和北京科技创新主管部门认可企业标准》等配套规定。
同时，国家鼓励地方开展开放创新综合试验。2015年5月，国务院作出了《关于北京市服务业扩大开放综合试点总体方案的批复》（国函〔2015〕81号）；2015年10月，《国务院关于苏州工业园区开展开放创新综合试验总体方案的批复》（国函〔2015〕151号）提出，苏州工业园区要注重人才发展环境建设，集聚国际化创新人才。其中，在五项主要任务中有两项是和开放创新相关的，一是建设更高水平的开放合作示范平台，二是建设国际化创新驱动示范平台。苏州工业园区为此提出建设国家级开放创新人才管理改革试验区，在人才政策开放方面进行系统探索和大胆创新。（二）探索多种形式吸引集聚国际化人才
习近平总书记指出，引进国外人才和智力是中国对外开放的重要组成部分，是我们长期坚持的重要战略方针。在大力培养国内创新人才的同时，要更加积极主动地引进国外人才特别是高层次人才，要求外国专家主管部门继续完善外国人才引进体制机制，让有志于来华发展的外国人才来得了、待得住、用得好、流得动。
各地积极探索拓宽引进外国人才渠道的方式。例如，2017年5月25日在北京召开的习近平人才思想专题研讨会上，北京市人力资源和社会保障局副局长陈蓓介绍，北京市以引进和服务高层次外国专家队伍为目标，实施了“融智北京”计划，搭建的“一库、一图、一网”引才体系收效显著。“一库”是以“融智北京”计划专家为核心的高端外国专家数据库；“一图”是以海外人才联络站点设置为抓手，拓宽海外高层次人才引进渠道，绘制高端人才分布地图；“一网”是以外国专家系统信息化建设为契机，全面优化外国专家业务的审批流程和服务方式，提升外国专家工作效率。近年来，北京市还充分运用大数据技术，探索实施建设国际人才社区，建立国际人才研究院，在中关村建设国际人才港等人才工程，努力打造“类海外”的人才发展环境。
同时，吸引集聚国际化人才创新创业的服务方式不断创新。2015年，在中国科协的牵头组织下，上海浦东新区率先开展海外人才离岸创新创业基地建设试点，按照“不求所在、不求所有、但求所用”的原则，为海外人才提供区内注册、海内外经营的载体，探索突破物理时空限制的海内外高层次人才创新创业服务方式。目前，深圳、武汉和苏州等地也在开展建设海外人才离岸创新创业基地的相关工作，离岸创新创业已经成为大数据时代人才集聚的创新方式。三、深化人才发展体制机制改革（一）中央地方大力推进人才发展体制机制改革
随着我国人才工作的深入推进，人才工作体制机制改革提上议事日程。2016年3月，中央发布了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，前所未有地从国家发展改革和党的建设制度的高度，强调指出了人才发展体制机制改革的重要战略意义，并对人才管理、人才培养、评价、流动和创新创业激励机制，以及构建具有国际竞争力的引才用才机制和建立人才优先发展保障机制等人才发展体制机制改革提出了创新要求。2016年5月6日，贯彻《关于深化人才发展体制机制改革的意见》座谈会在京召开，习近平总书记作出重要批示，指出“要着力破除体制机制障碍，向用人主体放权，为人才松绑，让人才创新创造活力充分迸发，使各方面人才各得其所、尽展其长”。同时，我国深化科技管理体制改革与科技人才政策创新深入推进。在2016年5月30日召开的全国科技创新大会、两院院士大会、中国科协第九次全国代表大会上，习近平总书记也发表了重要讲话，对深化科技管理和运行机制改革，培育符合创新发展要求的人才队伍提出了明确要求。
为了贯彻落实中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，各地结合实际纷纷出台重点突破的人才体制机制改革政策。2016年6月，北京市委发布了《关于深化首都人才发展体制机制改革的实施意见》，根据中央改革精神要求，结合北京市发展战略定位的实际需要，提出了全面推进人才管理体制改革、加快建立京津冀人才一体化发展体制机制、积极构建具有国际竞争力的人才开发机制、充分发挥市场在人才资源配置中的决定性作用、着力构建符合创新驱动发展规律的创新创业机制、大力完善有利于人才优先发展的财税金融保障机制等创新举措，围绕新时期首都城市战略定位和建设国际一流的和谐宜居之都的目标，加快实施创新驱动发展战略和京津冀协同发展战略。2016年7月，河北省委省政府发布了《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》，其中关于“支持机关事业单位人才离岗创业”的相关政策创新引起社会广泛关注，对高校、科研院所等事业单位科研人员离岗创业或开展科技成果转化期间的人事关系、社会保险和住房公积金、档案工资和专业技术职务晋升等管理制度进行了大胆改革，突破了原有管理体制的束缚，大力鼓励高校、科研院所人员到企业兼职兼薪。此外，黑龙江省委省政府发布的《贯彻落实〈关于深化人才发展体制机制改革的意见〉的实施意见》明确提出创新事业单位编制管理方式，改进事业单位岗位管理模式，建立动态调整机制，实行科学化管理。同时，江苏省等地也在研究制定落实中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》的具体措施。（二）努力构建现代人才发展治理体系
中央《关于深化人才发展体制机制改革的意见》提出，要“构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系”。治理和管理的本质区别在于政府职能转变，充分发挥相关多元主体的积极作用。构建现代化的人才发展治理体系，需要改革一直以来由政府主导的人才管理体制，发挥各类人才、用人单位和相关组织在人才发展治理中的应有作用。
一是为人才松绑。一直以来，我国人才管理存在很多不科学的方面。例如，各类人才集中反映的科研经费管理办法不合理问题，科研院所等事业单位的研究人员出国按照行政人员进行限制性管理，职称评审不分领域和工作性质一刀切要求计算机和英语考试，等等。这些违背人才发展规律的僵化政策规定，严重束缚了人才创新创业积极性的更好发挥，需要在深化人才发展体制机制改革的过程中加以破除。
二是向用人主体放权。受我国新中国成立后长期实行的大一统用人制度的影响，即使经过改革开放后几十年的发展，用人主体的用人自主权至今还没有得到很好的保障。也正是因此，习近平总书记才强调指出要“向用人主体放权”。只要是在法律允许的范围内，用人主体在人才引进、评价、使用、激励等方面的自主权都应该得到充分的尊重，政府部门不再干预用人单位具体的人才管理过程。
三是发挥社会组织的积极作用。随着政府审批制度改革的深入推进，政府人才管理的职能转变也取得明显成效。例如，国务院2016年5月发布的《关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》（国发〔2016〕30号）要求，“再取消一批职业资格许可和认定事项，国务院部门设置的职业资格削减比例达到原总量的70%以上”。政府取消职业资格认定等人才管理事项，要求有相应的社会组织转接之前由政府部门主管的人才工作事务，这就需要大力扶持行业协会、专业学会等社会组织发展，提升其在人才评价等人才工作方面的权威性，充分发挥社会组织在人才工作方面的应有作用。
四是充分发挥市场机制配置人才资源的决定性作用。随着人才发展体制机制改革的逐步深化，市场机制在人才评价和人才创新创业支持等方面的作用日益受到重视。例如，上海、北京等地关于深化人才发展体制机制改革的政策都明确提出，引进人才的业绩要经过市场检验，并且要求市场价值达到一定水平，通过人才流动和评价突出市场机制的作用，达到深入推进用人制度市场化改革的目的。
五是更好地发挥政府作用。中央发布的《关于进一步加强党管人才工作的意见》明确指出，党管人才主要是管宏观、管政策、管协调、管服务。这也是政府人才工作的根本原则。在当前深化人才发展体制机制改革的新形势下，政府人才管理职能转变对更好地发挥政府人才管理和服务作用提出了更高要求。一方面，政府要做好人才工作的规划和政策制定，总体谋划人才发展大局；另一方面，在人才政策实施过程中，还需要形成相关职能部门各司其职、密切配合、通力合作的政府人才工作总体格局。四、人才政策创新需处理好的几个主要问题
虽然我国人才政策创新持续推进并深化到体制机制改革的层面，推动我国人才工作取得显著成效，但是也应看到，我国人才政策还存在很多问题需要在未来加以改进，才能应对新形势下人才工作的新要求和新挑战。（一）政策价值的效率导向与公平正义问题
由于我国经济社会发展的追赶特征，改革开放以来的政策价值导向更多体现在对发展速度和工作效率的关注上。在这样的大背景下，我国人才政策也表现出同样的情况，存在政策导向的效率和公平正义关系的处理问题。
一是政策对象偏重导致的公平问题。《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》强调指出，“鼓励和支持人人都作贡献、人人都能成才、行行出状元”。但是在实际工作中，为了发挥各领域优秀人才引领发展的积极作用，我国人才政策的对象一般多聚焦在少数人才群体身上，如引进高端人才和紧缺人才等。长此以往，人才政策实施过程就会面临公平和效率、特殊性和普惠性的关系处理问题。
二是存在政策资源来源和使用程序方面的正义问题。由于我国人才政策的经费多数来源于财政经费。财政经费一般应该用于公共服务的提供与改善，如果用于个人或小群体创新创业活动的资助，则需要足够的证据证明其合乎全体纳税人福利水平的提高，否则就会带来政策资源使用的正义问题，而且政府资助的个人或企业一旦失败，造成政府公共经费损失，就会使这一问题更加突出，因此应该引起政策制定部门的重视和反思。（二）人才政策制定和实施过程的政策整合问题
政策整合也被称作政策协同或政策协调。我国人才政策制定和实施过程往往涉及两个以上的组织，例如，中央和地方政府、不同政府部门、企事业单位等用人主体，这些组织会介入人才工作的任务环境中，实际上我国人才工作的政策整合问题一直非常突出。从横向整合来看，我国的人才政策由于涉及组织、人社、教育、科技等政府部门，政出多门、相互冲突的现象很多见。例如，组织和人社部门以及用人单位在引进海外优秀人才时，往往有放松人才入境居留条件的政策需求，而公安部门则从国家安全角度考虑，对外籍人员入境一般采取限制措施。从纵向整合来看，由于政策实施过程中的沟通和激励机制不完善，导致政策难以取得预期的实施效果。而政策的变动不居、调整频繁，也会影响人们对政策目标的合理稳定预期，导致人才政策难以实现应有的效果。（三）政策的政府主导模式与市场作用发挥的问题
中国政府集中力量办大事的举国体制特征在人才政策的制定和执行中也有充分的体现。这一方面表现为政府行政力量对人才工作的强力推动，形成短期成效，另一方面由于市场机制作用不能充分发挥，长此以往将会导致人才政策的不可持续和效率递减。长期以来，我国在人才引进、评价、激励等关键环节，政府都发挥着举足轻重的作用。但是这一政府行政主导的人才政策模式，在当前和今后实施创新驱动发展战略和“大众创新、万众创业”的新形势下，面临着政府资金不足、审核程序繁复导致不能及时支持创业企业，以及难以很好地满足人才创新创业多样化服务需求等具体问题。为此，各级政府部门亟须认真落实习近平总书记在深化人才发展体制机制改革意见座谈会上的重要讲话精神，改变政府过多干预人才工作具体环节的旧模式，充分发挥市场在人才评价和激励等方面的作用，鼓励市场主体和社会资金对人才创新创业投资和服务的支持力度。政府着重加强和优化人才公共服务，加强人才工作的监管，保障人才和用人主体在市场上公平竞争，为人才发展提供良好的环境。（四）人才政策创新与法制建设的关系问题
一个时期以来，我国的人才工作更多地通过政策推动，在今后建设法治国家的过程中，需要借鉴各地人才法治建设的成果经验，处理好人才政策创新突破与加强人才管理法制建设的关系问题。通过人才立法保障和促进人才工作，是进入新世纪以来我国人才工作的重要原则。早在2003年，通过建立人才法规体系保障人才工作开展的思路就已经确定。第一次全国人才工作会议通过的《关于进一步加强人才工作的决定》提出，要“制定政策法规，提高重要人才待遇，保障重要人才权益，规范重要人才流动”。2010年发布的《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》也明确提出，要“加强人才工作法制建设”。
在各地的人才工作实践中，一些先行地区通过人才立法推进人才工作，取得了明显效果。例如，早在2002年3月，经济特区厦门市十一届人大常委会第42次会议就通过了《厦门经济特区鼓励留学人员来厦创业工作规定》（以下简称《规定》）。这可以说是我国地方人大最早出台的鼓励人才创新创业的法规，厦门市留学人员创新创业工作走在全国前列，是《规定》立法保障的重要成效。2011年12月，根据人才工作发展的实际需要，厦门市十三届人大常委会第33次会议对《规定》进行了修正。经济特区珠海市也走在各地人才立法的前列，2013年7月，珠海市第八届人民代表大会常委会第12次会议通过了《珠海经济特区人才开发促进条例》。这是我国地方政府制定出台的第一部人才工作条例，保障了近年来珠海市人才工作的快速发展。
虽然珠海、厦门作为经济特区先行先试，在人才立法工作方面进行了有益探索，并取得了明显成效，但是总体而言，当前我国人才立法工作还没有全面开展，国家层面的人才开发法规还处在立法研究阶段。人才评价、外国人才签证、居留等法规也亟须研究制定。为此，中央发布的《关于深化人才发展体制机制改革的意见》（以下简称《意见》）明确提出，要加强人才管理法制建设。在促进人才开发及人力资源市场、人才评价、人才安全等方面开展立法研究，对外国人才来华工作、签证、居留和永居的法律法规进行修订完善，在条件成熟时尽快制定人才工作条例，同时清理不合时宜的人才管理法律法规和政策性文件。《意见》对我国人才立法工作提出了明确要求，“十三五”时期，我们亟须清理不合时宜的相关规定和政策，把经过实践检验、效果较好的政策上升为法律法规，尽快建立完善人才工作的法规体系，为人才工作科学化提供法律保障。上海科创中心建设中的科技人才问题及对策研究
上海建设全球有影响力的科技创新中心，是国家赋予上海新时期的又一重大使命，也是提升上海新一轮发展品质的又一良好契机。科创中心建设，人才是核心；没有人才，就没有未来。这是从2017年初开始，来自上海科研院所、高新技术企业和大中型企业的管理者、研究者和专家通过数月的座谈、调研、走访而得出的一致性结论。上海建设全球有影响力的科技创新中心需要集聚多项优质资源，其中有活力、有创新创业能力的高素质科技人才是最关键、最核心的要素，而目前推进科创中心建设中的最大短板恰恰是这类人才短缺。破解高端人才不足和作用发挥不够的瓶颈，是着力推进科创中心建设的关键环节。创新创业的科技人才是国家和地区在激烈的国际竞争中取得优势的基本条件。习近平总书记在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时指出“人才是创新的根基，创新驱动实质上是人才驱动，谁拥有一流的创新人才，谁就拥有了科技创新的优势和主导权。要聚天下英才而用之，实施更加积极的创新人才引进政策，集聚一批站在行业科技前沿、具有国际视野和能力的特殊工种人才。”这是做好上海科创人才工作的座右铭。一、上海科创中心建设的人才政策及成效（一）政策概况
科技创新，人才引领。科技人才具有专门的知识和技能，从事科学或技术工作，具有较高的创造力，对社会有较大的贡献。上海要建设全球有影响力的科技创新中心，首先要建好科技人才中心。2015年5月，上海市委、市政府发布《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》（又称“科创22条”，内有6项与人才相关的条文），此后一系列配套政策相继出台，形成了1+9的政策体系，为上海建设全球有影响力的科技创新中心营造了良好的引才、用才、留才环境。为加大海内外高层次人才的引进力度，建设一支高层次的人才队伍，国家公安部和上海市委市政府及上海市人社局等部门近两年来密集出台了多项引才、留人的政策，为上海率先构建有国际竞争力的引才制度奠定了良好的政策基础。
从2015年5月的“科创22条”颁布，到2015年7月的《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》（简称人才新政“20条”），再到2015年9月的科委《上海市优秀科技创新人才培育计划管理办法》、2015年10月的《关于服务具有全球影响力的科技创新中心建设实施更加开放的国内人才引进政策的实施办法》（简称《实施办法》），2016年9月的人才新政“30条”及2015年7月公安部支持上海科创中心建设出入境的12项政策措施和2016年12月的“新十条”等，上海在吸引海内外高端人才、促进人才创新创业、放宽海外人才来沪工作门槛、下放用人单位自主权、优化科创中心软环境建设等方面的政策已形成了体系，政策效应逐步显现，极大地促进了上海人才结构的变化，同时受到社会各界和广大群众的普遍欢迎。
在2015年7月支持上海科创中心建设出入境的12项政策措施的基础上，2016年12月9日，公安部支持上海科创中心建设出入境政策“新十条”正式实施。这十条新的政策措施致力于吸引海外人才创新创业，方便外籍华人安居乐业，对外籍投资者申请永久居留给予倾斜，鼓励外国学生就读和创新创业。（二）政策成效
上海到2020年基本建成具有全球影响力的科技创新中心框架。截至2016年底，上海人才总量已超过476万人，相比2012年底的不足400万人有了显著增长。896名海外高层次人才入选了中央“千人计划”，来沪工作创业的留学人员已超14万，常住上海的外国专家达9.3万人。上海在海内外高端人才集聚、科技服务业发展、全社会创新资本集聚、高科技对外投资等方面表现抢眼，但同时也存在企业参与科创中心建设的意识不强、大中小企业的协同力较弱、高端人才欠缺等短板。“上海建设全球有影响力的科技创新中心，最重要的因素还在于‘人’。”“人才，不仅要包括科技创新一线将才，也要包括能够整合各类创新资源，引领企业创新发展的管理人才，如马云式的帅才，才能真正推动本地高新产业崛起。”各方都在呼吁“在人才政策上，一定要持续突破、持续创新，要尽可能降低门槛”。科创中心“22条”、人才新政“20条”、人才新政“30条”、公安部“十二条”“新十条”……2015年以来，一系列新政的相继出台，都在释放着同一个信号：为加快建设具有全球影响力的科技创新中心，人才战略是根本，上海要“聚天下英才而用之”。
1．“科创22条”为创新创业人才、海外人才降低入沪门槛
2015年5月，上海市出台了“科创22条”，明确了用落户优惠政策筑起人才高地的策略，栽下梧桐树，引得凤凰来；首次提出获得一定规模风险投资的创业团队核心人才可直接入沪的优惠政策、众创空间创业人才可直接落户、注册在张江的公司员工可以申请临港的半价房等。临港地区每年都对张江高科技园区放出一批限价商品住房，外地来沪人才只要持有上海市居住证积分达到120分，在张江高科技园区工作满1年即可申请。政府有关数据反映：截至2016年6月底，国内人才居住证积分达到标准分值并审核通过的有4 044人，其中创业人才156人，创新创业中介服务人才96人，企业高级管理和科技技能人才3 792人；居转户年限由7年缩短为5年并审核通过的有244人，另有320人正在审核，全部为企业科技技能人才；直接落户审核通过的有60人，其中企业高级管理和科技技能人才51人、企业家9人。从中可以看出，上海市对创新创业人才实实在在地降低了落户门槛，打开了一扇“窄门”。
上海在“科创22条”中鼓励科研人员双向流动、离岗创业。如上海金融学院一位副教授成了第一个离岗创业的教授，她与学校签下为期3年的离岗创业协议，以技术入股方式加入创业企业。据随机问卷调研的上海近900名专业技术人员显示，离岗创业与兼职的比例都比较低，事业单位的人员在企业兼职的只占2%，事业单位人员离岗创业的占1.2%。科研人员愿意离岗创业的积极性远远低于兼职兼薪者。离岗人员创业顾虑的主要问题是创业能力和企业经营经验不足，占比为61.8%，工资福利、社会保险和职业年金等待遇问题占比为44.9%，离岗期间的科研成果归属和收益分配问题占30.4%，离岗期间在本单位的岗位保留问题占30%。
2．人才新政20条、30条接力营造引才、用人的环境
2015年7月的人才新政“20条”实施一年后，人才新政“30条”接力出台对海外人才再开绿灯，明确科技创新企业聘用行业高级人才不再受60周岁的年龄限制，外国留学生直接留沪的就业政策放宽。
人才“20条”实施以来，海内外人才加速向上海集聚。数据显示，截至2016年8月底，上海共受理外籍高层次人才及其家属申请永久居留503人，环比增加8倍，申请量占到全国的50%以上；为125名外籍高层次人才办理了5年期工作类居留许可并加注“人才”，其中30人年龄超过60周岁；为64名硕士及以上学位外国留学生办理了毕业后直接在沪就业手续。2015年底至2016年8月，上海通过国内科创人才政策引进的人才达到4 638人。
2015年上海人才新政实施以来，至2016年10月底，符合上海“人才20条”条件的市场化认定的184名外籍高层次人才成功领取永久居留证；截至2016年11月底，符合条件的147名外籍高层次人才领取了5年期人才类居留许可推荐函和人才签证（R字签证）推荐函。2015年下半年试点外国留学生毕业后直接留沪就业以来，有81名外国留学生毕业后直接在沪就业。
人才新政30条中，“允许产业类工业用地配套科技创新服务设施的建筑面积占项目总建筑面积的比例由7%增加到15%，并可用于建设单位租赁房等配套服务设施”公布以来，张江高新区新增人才公寓面积11万平方米，部分园区集中租赁小区出租房并改造为人才公寓后廉价提供给企业使用，仅闵行、嘉定、漕河泾、金桥、陆家嘴5个园区改造利用的社会房源就达3 400套。奉贤区进一步提高人才租房补贴标准（平均增幅为37%）并加大购房补贴力度，2016年共为42人发放购房补贴710万元。黄浦区针对高端服务人才、科创人才，开发了以“白漾大厦”为标志的黄浦区创新人才公寓，提供住房270余套。案例1：嘉定为科创人才打造优良环境嘉定是上海科创中心六个重要承载区之一，且是郊区中唯一的一个，在服务好人才“后方”方面表现突出。嘉定的“人才服务卡”本着要吸引、留住优秀人才，必须重点服务好人才本人、配偶、子女、父母“四种人”的理念，做好配套服务：人才本人，要有很好的创新创业环境以及相关政策配套；人才配偶，要不断优化城市公共配套；人才子女，要有优质教育资源；人才父母，需要提供完善的医疗设施及公共服务。有了“人才服务卡”，在医疗方面可在瑞金北院等三甲医院享受便捷服务；在文体方面可在区级公共体育场馆免费健身；在生活服务方面，可以享受定期的免费家政服务；在创新创业服务方面，可享孵化服务等。到目前，共有170多位各类专家、院士享受到金卡服务，1 300多位各类人才获得银卡服务。正是这种优质的服务使地理上相比中心城区具有天然劣势的嘉定却厚积薄发，吸引了30万名各类人才来这里扎根。
3．公安部为上海科创人才出入开设绿色通道
自2015年7月，公安部出台支持上海科创中心建设出入境12项政策措施以来，对海外高层次人才的吸引力明显增强。截至2016年11月30日，上海市公安局出入境管理局共签发服务上海科技创新中心建设的各类出入境证件29.6万余件次。在市场化认定等外籍高等人才发展上，同比增加8倍。上海公安机关共受理科创新政市场化认定的外籍高层次人才永久居留申请331人（公安部已批准206人），其中，近一半为企业法定代表人、总裁、董事长、首席执行官、总经理等高级管理人员，30%为部门经理级别的管理人员。另外，上海公安机关办理居留许可申请7 918人，有效支撑了海外人才的引进；为81名取得硕士及以上的外国留学生办理了居住证。这表明新政较好地解决了此前主要依靠政府引才计划或政府推荐方式存在的不足，海外人才导向更加清晰，进一步确立了人才引进的市场主体评价权。从2015年11月1日至2016年的11月底，上海通过国内科创人才政策引进5 200人，其中居住证积分达到标准分值的有4 520人，满足居转户年限由7年缩短为5年规定的有888人（全部为科技人才），直接落户的有136人（其中企业高级管理和科技技能人才123人，企业家13人）。
2015年以来的新政为留住重点领域紧缺急需的专门人才提供了有力支持。上海已为170名外籍高层次人才办理了“人才”居留许可；部分原先无法办理长期居留的外籍教授、科研人员等紧缺人才获得了5年期“人才”居留许可；为来沪创新就业的外籍人员办理口岸签证1 302人次、居留许可5 697人次；为连续两次在沪办理过工作类居留许可的外国人办理5年期居留许可2 000人，其中从事高端制造业、电子信息类等技术密集型产业的外国人占29%，从事贸易类、服务业等第三产业的占50%，较好地适应了当前本市经济转型对人才类型的需要。
新政也为集聚国内人才提供了助力。上海共为持上海市居住证的非沪籍居民办理各类出入境证件287 125证次，还为5名香港籍企业高管办理了回沪定居手续，办理私人事务类居留许可并加注“家政服务”23人。上海人才新政“30条”以及公安部支持上海科创中心建设的出入境“新十条”等政策都在着力降低人才来沪的门槛，使海内外高端人才在上海的集聚效应更显著。
4．《实施办法》构建更开放、更具竞争力的国内人才引进环境
2015年10月30日出台的《关于服务具有全球影响力的科技创新中心建设实施更加开放的国内人才引进政策的实施办法》（简称《实施办法》）明确指出，在国内人才集聚方面，要通过创业人才、创新创业中介服务人才、风险投资管理运营人才、企业高级管理和科技技能人才、企业家这五类人才绿色通道加快人才落户。截至2016年12月，上海通过国内人才新政引进的人才近5 400人。
5．浦东新区率先尝试打造人才强区、凝聚最紧缺人才
2015年8月，浦东新区在全面率先落实上海“促进人才创新创业20条”的同时，区委制定《深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的总体方案》即“促进人才创新创业14条”，涵盖了创新制度、搭建平台、优化环境三方面，在打通渠道引进人才、人才就业准入一口机制、完善服务留住人才等方面在全市先行一步。《上海自贸试验区人力资本研究报告》显示，金融人才、管理人才、IT技术人才，是自贸区最抢手的“稀缺资源”。“新三代互联网技术需要领军人才”“金融科技企业需要复合型人才”“知识产权需要可以走出去的人才”，这些都是紧缺人才。为了从自贸试验区和科创中心建设出发，凝聚最紧缺的人才，浦东新区应在吸引高科技全球管理人才、创新人才、创业人才等方面出台一系列具有国际竞争力的人才政策。
吸引海外高端人才，留住用好本土人才。无论是自贸试验区还是科创中心建设，筑巢引凤，吸引海外高端人才是关键。浦东不但重视对海归人才的引进，更密切关注着人才引进之后的后续配套措施的跟进。吸引国内外高质量人才，政府的引导作用不可或缺。浦东对海归人才，已经从单纯的“引进”上升到了有针对性的“引导”。浦东对筑巢引凤的探索从未停歇，作为上海自贸试验区和科创中心建设的主阵地，浦东在吸引海内外高端人才方面一直走在前列，除了对海外人才的重视，同样高度关注本土人才的培养。在出入境新政推出之前，张江就开始推行外国人证件“五证联办”的模式。
随着上海人才新政“30条”的颁布，浦东成为海内外高端人才吸引和集聚的“焦点”。浦东以求贤若渴的姿态珍视来自五湖四海的人才，无论是海外高端人才，还是本土草根人才，浦东尽力吸引他们，留住他们，让他们为上海自贸试验区和全球科创中心及张江科学城建设贡献力量，为他们提供一展所长的条件。新的浦东人才政策，更是对海归人才从资金、住房、落户，到医疗、教育等全方位开展支持，让人才在浦东能没有后顾之忧地工作、生活。二、上海科技人才队伍建设中存在的主要问题
科创中心建设是国家赋予上海的百年大计，人人参与，势在必行。在围绕科创中心建设的一系列政策（尤其是人才政策）的推动下，上海的科技人才队伍虽有所改善，但距科创中心建设实际所需的科技人才规模和档次还有较大差距。（一）高房价、高生活成本导致高素质人才的引进难、留用难
上海是很多青年人向往的实现梦想之地，科创中心建设也是很多青年人愿意献计献策的舞台。据几家知名企业如中国商飞、华虹集团及联影医疗的高管反映，近年来，上海吸引了一批年轻的海归人才，但具体到住房、生活、小孩教育、医疗等就出现了人心不稳、跳槽、离职、很难留得住等问题。如：上海商飞公司的飞机设计研究院从外面吸引来、招聘来的人员，工作两三年以后又离开了；张江有许多经验丰富的十年以上的集成电路行业的人才，很多都流失到二、三线城市去了；华虹集团2015年走的人比招进来的人多；联影医疗自己感觉工资待遇蛮高的，但相对于疯长的房价，员工也嫌收入低，2015年开始纷纷离职、跳槽了。参加2016年12月26日座谈会的金国伟（上海机床厂副总工程师）说“优秀的工匠需要10年才能培养出来，优秀的设计人员也需要10年的磨炼，但由于待遇问题，5年都不到，就全部走了，是企业的痛点”。（二）不同企业引才的环境各有难处，导致人难引、才难留
座谈会上有企业家反映全球高端人才的薪水高、福利高，一般的企业用不起，可能只有大企业用得起。有时即便是引来了，也有“水土不服”的现象（不好用）。但国有企业薪酬体制、用人机制僵化，引才、留才都困难，现有国有企业的人才本土化成分高，但由于待遇问题，人才流失也比较严重，如上海电气的某个分公司三年时间员工更换了80%，老员工嫌待遇低纷纷另谋高就去了；中小型科技企业创新热情高，但财力有限，引才没有太多实惠，对人才的诱惑力弱，不利于企业尽快成长。民营企业可以灵活操作，给人才奖励一套房子，但税务过重，把个人所得税、老板的所得税及企业的所得税一交就所剩无几。例如，企业在年底给予员工100万元现金奖励，但这笔奖金会作为第二年社保基数的增量，会大大增加社保的缴纳数额。（三）政策落地的细则跟进速度慢、协调性弱、督办缺
近年来，尽管上海市在政策制定上牢牢抓住了集聚人才大举措这个核心，不断有优化人才准入和发展环境的政策跟进，但有些政策条款实施落地速度慢、条件不到位或协调性不够等因素，使政策的效果显现得尚不够及时。如：用人单位选人用人自主权下放问题就迟迟落不了地。人才新政“30条”明确：“在符合条件的高校、科研院所等公益二类事业单位，实施岗位聘任、考核评价、收入分配等管理权下放。高校、科研院所在编制限额内自主引进人才，主管部门不再进行前置备案和审批。”但是，很多配套的细则并没有跟进，如文中的“符合条件”指的是什么并不明确；单位选人、用人依然要经历着申报、审批、招聘等以往的流程。（四）人才队伍建设上只注重了高端人才，忽视了多层次人才
科创中心建设，不仅需要四梁八柱，而且需要千砖万瓦；不仅需要领军人才，而且需要阶梯形的人才团队。互联网时代的科创人才，应该是大人才观。首先，不一定是非要在上海生活、工作才叫为上海科创中心作贡献，只要创新主体在上海，科技成果最后以上海为中心，面向市场，在美国工作的、在外省市工作的也是为上海科创中心作贡献。其次，应该有梯度人才理念，既要关注高精尖科技人才，也要注重工匠人才的培养。缺少自己的工匠人才，我们的高精尖技术就不宜落地，近两年全国两会也强调大国工匠精神，不能忽略工匠人才的培养和待遇。这几年高精尖人才备受关注，而基础的工匠人才培养却被忽略了，政协委员在发言中呼吁上海建设具有全球影响力的科技创新中心，不光建成，还要保持住，这个绝不是短期能做到的，而是需要一代又一代人才来此志不渝地接力、保持下去。（五）现行职称制度不利于稳定高校成果转化人才队伍
在高校和科研院所，技术转移机构和人员队伍的建设非常重要，要有稳定的队伍，而现有的职称制度限制了青年人才从事成果转化的职业选择。一是成果转化没有充分体现在职称评审条件中；二是从其他行业（如专业评估师、分析师、律师等）转而从事高校成果转移转化工作的，由于职称序列不同，到了高校还要重新从中级评起。案例2：中科院上海药物所成果转化职称评定改革2015年成为中科院20家改革试点单位之一以来，在获得新药证书这个里程碑的节点，药物所给予从事新药研发的团队两个正高级和4个副高级的职称评定名额。为新药研发作出贡献的人员通过这个渠道可以进行职称评定。虽然同样要得到评审委员会超过三分之二的选票，但是不再沿用以往的论文、奖项标准，也不占用原有的评审名额。2016年已经有7人由此获得高级职称。（上海药物研究所相关负责人所述）三、解决上海科技人才问题的对策及建议（一）用特殊的政策解决高端人才住房问题
安居才能乐业。宜居宜业是人才的共同渴望。为留住人才，就要让青年人才住得有尊严，只有满足了心理学家马斯诺阐述的人类生存、安全的需求，才能谈得上更高层次的追求。解决住房、商务成本高的问题，目前就是要在巩固各区县已有的人才住房补贴、人才公寓建设的前提下，再推进如下工作：①政府组织鼓励公司建设人才公寓、高端人才租住房屋经营、管理、补贴的稳健体系；②成立非营利性的机构，把科技园区附近的租赁房源收纳其中，统一经营管理、稳定租金、稳定市场、稳定人心；③为发挥好高端人才的作用，有条件的企业可以转移部分公司业务到低成本的内陆地区或者海外，既降低了费用，又做了合作交流，还满足了这些人才的生活需求等；④未来要按照产城融合的模式做规划。案例3：嘉定、张江人才公寓的供需问题为实现筑巢引凤的目的，近年来不少区县都将人才公寓作为吸引人才、留住人才的重要手段，有的区县设法建设人才公寓，解决了部分高层次人才的过渡性住房问题。如：由中国科学院上海分院牵头，六所联建的嘉定科嘉人才公寓，实现了管理模式的创新。该人才公寓项目总投资4亿元，建9栋人才公寓，安居住房1 080套，以及配套用房和地下车库，总建筑面积为92 431平方米。2016年6月17日交付使用。科嘉人才公寓满足了中科院上海微系统与信息技术研究所、上海硅酸盐研究所、上海应用物理研究所、上海光学精密机械研究所、上海技术物理研究等6家科研单位1 000余名青年人才的过渡性居住，有力地推动了中科院上海分院系统研究所的人才引进工作。但是，中国电子科技集团的51所、32所没有享受到此次机会，且他们也不知如何用自己的工业用地建人才公寓，怎样建人才公寓等问题。张江作为科创中心建设的六大核心承载区之一，已建了25万平方米，4 000套人才公寓，采取每2～3年轮一次的管理模式（若2年一轮只有2 000套）。如：张江集电港人才公寓用地约4.5万平方米，共分10栋单体建筑，建筑面积约11万平方米；张江科技公寓位于张江高科技园区的中心区域郭守敬路，建筑总面积13 414.5平方米，其中新建三幢七层电梯公寓面积10 787.95平方米，原有低层建筑物2 626.08平方米，新建公寓套数合计224套，分为A、B、C三种类型，是张江集团目前在建的高规格的配套服务出租公寓；浦东唐城人才公寓总面积31 028.29平方米。但是，相对于张江的25平方公里的面积和就业的30多万年轻人口来讲，人才公寓依然满足不了需求。分析以上典型案例我们发现如下问题：①供不应求的问题。张江依然有数千人排队等候人才公寓；②政策落实、协调的问题。“人才新政30条”中的有关建设人才公寓，其建筑面积占项目的比例由7%提高到不超过15%的规定，其落实需要土地管理、城市规划、工商、消防等多家相关部门政策的协调统一；③入住人才公寓的门槛、条件问题。“夹心层”盼门槛更低，配套设施更全一点的适合“小白领的公寓”；④出行便捷问题。承租人才公寓的大多是收入一般的“小白领”，出行主要靠公共交通，人才公寓的建设“离地铁远近”是需要重视的问题，不少人才公寓的缺陷是距离地铁太远。如浦东亮秀路128弄的荣和家园里有普陀区的人才公寓，离最近的地铁站大约4千米；位于胜利路836弄的张江人才公寓，最近的地铁站在8千米之外。（二）完善企、事业薪酬体制、用人机制
很多单位反映，有时花重金引进的人才，出现水土不服现象，不好用，或留不住。国企改进、完善已有的股权激励机制，便于发挥人才积极性，引导科研人员不要为了立项而立项，而要让项目有应用价值，从而能增加个人收入，把科研人员的立项与企业的技术提升结合起来。科技型中小企业税收结构要给予调整、减税，以利于它们灵活地引才、用人，提升中小型科技企业参与科创中心建设的能力，提高其积极性。体制内的事业单位，绩效工资总额控制约束了用人自主权。因为绩效工资总额施行控制，引进了新人，但是分配的总盘子不能变，只能减少其他员工的绩效待遇，增加了领导工作的难度。建议在建立绩效工资逐年递增的基础上，采取“一所一策”“一户一法”的绩效分配管理办法。由于编办核定的事业编制难以改变，上海对落户政策又不断收紧，一般人才的引进只能通过劳务派遣的形式，但是如果不能缴纳社保，劳务派遣人员也无法落户，这对人才引进是非常大的限制。（三）做好人才政策的实施、评估和反馈
政策要做到实时出台，强力推进实施才有效。人才政策制定前要听取更多的用人单位、高校、研究所、企事业单位等的意见，要接地气，要通过体制、机制创新，协调相关各部门权限，落实人才新政。2015年出台的人才新政“20条”、2016年出台的人才新政“30条”，内容看上去都很好，但实施效果不佳，落实情况很不理想，因为政策缺乏配套性和一致性，各委办局的政策口径不一，有的确实不好操作，如鼓励科研人员离岗创业，兼职兼薪等。应该尽快下放人才使用的权
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