海洋法学研究（第五辑）(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：薛桂芳

出版社：上海交通大学出版社

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海洋法学研究（第五辑）试读：

编委会

季卫东　金建才　李红云　刘曙光　吕文正

王　勇　徐小冰　薛桂芳　杨　剑　张克宁

张　侠　张新军　周　朦　朱　锋　邹克渊编辑部成员

主　　编　薛桂芳

执行编辑　张国斌

编　　辑　缪晓靓　李韵依　赵忆怡

主编的话

特约稿件

深海新疆域是全球治理的前沿阵地。近年来，我国在积极参与深海全球治理和国际规则制定等方面的影响力得到明显提升。在此背景下，本刊特约中华人民共和国驻苏丹共和国特命全权大使（外交部条约法律司原副司长）马新民对我国参与深海规则制定的历程、进展和主张进行分析与阐释。“学术争鸣”栏目的文章除了探讨我国海洋争端和非战争军事行动中的法律问题之外，还特别关注近期上升为国家战略的粤港澳大湾区议题，探讨其在我国海洋立法中定位方面的理论与实践中值得思考的问题。

党的十九大报告明确指出：坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。在新时代，我国应如何全面、深入地参与全球海洋治理，切实维护国家海洋权益是理论界需要予以关注和回应的重大命题。“专题研讨”三篇论文从我国海权建设、全球治理多重维度以及我国海权意识的转变等不同方面对全球海洋治理和我国海洋强国建设作了深入探讨。

作为全球海洋强国的美国，其一举一动都受到国际社会的重点关注。尤其是特朗普就任美国总统以来，美国在南海、印度洋等区域的战略政策发生变化，其盟友的海洋政策也受到相应影响。“域外动态”精选了三篇论文从地缘政治角度来分析探讨美国、日本等国的相关海洋政策及其对国际秩序的影响。特约稿件

国际海底制度的发展：现状与前瞻

摘　要：国际海底区域是人类活动和国际治理的新疆域。《1982年联合国海洋法公约》以及《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》共同确立了国际海底制度的基本规范。国际海底制度的发展主要体现为国际海底管理局在实践中逐步出台和实施的相关规则、规章和程序，以及国际海洋法法庭海底争端分庭就“区域”内活动担保国责任问题发表的咨询意见。国际海底制度的主要内容包括作为“区域”基本法律属性的人类共同继承财产原则、“区域”内资源勘探和开发制度、海底争端解决机制以及先驱投资者制度。当前的国际海底活动正处于从资源勘探向资源开发过渡的关键阶段，即开发活动迄未实施，“转段”尚未实现，勘探活动仍在继续。我国参与国际海底事务需内强实力和基础，外塑形象和制度。

关键词：“区域”；国际海底制度；人类共同继承财产原则

国际海底区域（以下简称“区域”）约占全球海洋总面积的70%，空间广袤、资源丰富、战略地位显要，是新时期人类活动和国际治理的新疆域。根据《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）的规定：“‘区域’及其资源是人类的共同继承财产”，“对‘区域’内资源的一切权利属于全人类，由管理局代表全人类行使”。这一独特的国际海底制度构成现代海洋法的重要基石。从总体上看，《公约》及其《1994年执行协定》确立了国际海底制度的基本规范，国际海底管理局（海管局）20多年的实践推动了国际海底制度的运行发展。当前，国际海底活动正处于从资源勘探向资源开发过渡的关键时期，《“区域”内矿产资源开发规章》（以下简称《开发规章》）的制订正加紧进行，深海科研、深海环保、制度审查等领域的工作亦在有序推进。本文重点从实务角度梳理国际海底制度的现状，并结合其发展方向和中国的实际情况，对中国参与国际海底事务所面临的形势、主要任务和工作思路进行分析和展望。一、国际海底制度现状《公约》以及《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（以下简称《执行协定》）规定了国际海底制度的基本框架和主要内容。海管局、《公约》缔约国和具体从事“区域”内活动的承包者是现阶段国际海底活动的主要参与者，共同实施国际海底制度。海管局代表全人类对“区域”内资源的勘探和开发活动“予以安排、进行和控制”，并由海管局大会对国际海底制度的实际实施情况进行定期审查。在现阶段，承包者通过订立和实施勘探合同，与海管局以协作方式对“区域”内资源进行勘探。《公约》缔约国特别是承包者的担保国主要通过国内立法等方式，协助海管局确保其就“区域”内活动出台的规定得到遵守。（一）国际海底制度的基本框架《公约》和《执行协定》共同确立了国际海底制度的基本规范。伴随《公约》和《执行协定》的施行，国际海底制度的发展主要体现为海管局在实践中逐步出台和实施相关规则、规章和程序以及国际海洋法法庭海底争端分庭就“区域”内活动担保国责任问题发表的咨询意见。目前，国际海底制度已基本形成“1个公约和协定、3个勘探规章、1个咨询意见以及多个相应配套规则、程序和指南”的法律框架。

1．《公约》和《执行协定》

1973—1982年谈判出台的《公约》确立了国际海底制度，将国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土确立为一类新的海洋空间，即“区域”，并为“区域”内资源的勘探和开发确立起基本法律规范。国际海底制度是超越传统海洋法的重大创新，是维护现代国际海洋秩序的重要基石。它平衡处理了“区域”内资源勘探开发者、《公约》缔约国和国际社会整体之间的利益关系，其主要内容包括人类共同继承财产原则、“区域”内资源勘探和开发制度、海管局的组织和运作、海底问题争端解决机制和先驱投资者制度等。《公约》出台后，在联合国秘书长的主持下，自1990年起围绕《公约》中有关深海底采矿所涉未决问题展开一系列非正式协商，最终于1994年以联大决议的形式出台《执行协定》。该协定主要涉及九个问题，包括缔约国的费用和体制安排、企业部、决策机制、审查会议、技术转让、生产限额、补偿基金、合同财政条款和深海采矿环境保护等，在坚持人类共同继承财产原则的同时，对《公约》的相关制度和规则作出重大修改，包括取消采矿者向海管局缴纳年费、取消各国支持海管局企业部的财政义务、取消强制性技术转让、变更海管局决策程序和规则等，主要是照顾发达国家和深海采矿国的利益和需求。《执行协定》同《公约》第十一部分的规定应作为单一文书进行解释和适用，二者之间如有任何不一致的情况，应以《执行协定》的规定为准。

2．勘探规章

就“区域”内资源的勘探活动而言，《公约》和《执行协定》仅作出原则性规定，其具体规范是由海管局制定的勘探规章予以确立。自海管局运作以来，根据《公约》及《执行协定》授权，其已先后制定了三类“区域”内资源的探矿与勘探规章，分别为：2000年出台的《“区域”内多金属结核探矿和勘探规章》（2013年修正）；2010年的《“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章》以及2012年的《“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》。上述规章主要包括勘探申请的提出与核准、勘探合同的签订与执行、保护和保全海洋环境、争端解决以及规章审查等内容，并附有勘探合同标准条款。

需要指出的是，由于各方在多金属硫化物勘探规章和富钴结壳勘探规章的谈判过程中未就反垄断问题达成一致，上述两个规章均无反垄断条款；但理事会在通过两项规章的决定中，请海管局法律和技术委员会及时拟订可能用来防止垄断的适当标准，并就此向理事会提出报告供审议。

3．国际海洋法法庭担保国责任咨询意见

2011年2月，应海管局理事会的请求，国际海洋法法庭海底争端分庭就“区域”内活动中的担保国责任问题发表咨询意见，在《公约》作出原则规定的基础上，进一步明确了担保国在海底活动中应承担何种法律义务、如何履行其法律义务以及如何承担其赔偿责任的问题，丰富和发展了国际海底制度相关规则。

咨询意见认为，担保国应承担两类义务：

一是“确保遵守”义务，即确保所担保的承包者遵守相关规则，既包括承包者与海管局订立的合同，也包括海管局制定的规则、规章和程序以及《公约》的相关规定。这是一种“适当尽职”义务，它要求担保国为实现承包者遵守的结果采取可能的最佳努力，但并不要求在任何情况下都必须获得这一结果。担保国承担的是行为义务，而非结果义务。

二是直接义务，即由担保国直接负担并必须独立履行的义务，通常旨在确保所担保的承包者从事特定行为。例如，协助海管局控制“区域”内活动的义务、采取预防性措施和最佳环境做法以有效保护海洋环境的义务、在海管局为保护海洋环境发布紧急命令的情形下采取措施提供相应保证的义务、确保对污染所致损害可提出申诉以获得赔偿的义务，以及进行环境影响评价的义务等。

咨询意见进一步指出，根据《公约》要求，担保国为履行其义务应制定法律和规章并采取行政措施。咨询意见还明确指出，担保国赔偿责任的构成要件包括三个方面：一是担保国未履行《公约》规定的义务；二是发生了损害事实；三是担保国未履行义务和损害事实之间存在因果联系。如果担保国已经采取“一切必要和适当的措施”以确保所担保的承包者有效履行其义务，即使因承包者未履行其义务而造成损害，担保国也将免除其赔偿责任。

4．配套规则

根据《公约》和《执行协定》，海管局有权制定和实施各项配套规则，对“区域”内活动进行规范。实践中，海管局已经出台并正在适用的配套规则主要为海管局法律和技术委员会制定的若干指导建议。这些指导建议包括该委员会于2013年发布的《关于承包者及担保国按照勘探工作计划开设培训方案的若干指导建议》和《指导承包者评估“区域”内海洋矿物勘探活动可能对环境造成的影响的建议》，以及该委员会于2015年发布的《关于承包者报告实际和直接勘探支出的指导建议》和《就年度报告内容、格式、结构向承包者提供的指导建议》，这些文件细化了对承包者和担保国在从事“区域”内资源勘探活动中的相关要求。上述配套规则与3个勘探规章均为海管局采矿法典的重要组成部分。（二）国际海底制度的主要内容

国际海底制度的主要内容包括作为“区域”基本法律属性的人类共同继承财产原则、“区域”内资源勘探和开发制度、海底争端解决机制以及先驱投资者制度。

1．人类共同继承财产原则“区域”及其资源是人类的共同继承财产。人类共同继承财产原则主要有以下六方面的内容：

一是禁止据为己有。《公约》第137条第1款规定：“任何国家不应对‘区域’的任何部分或其资源主张或行使主权或主权权利，任何国家或自然人或法人，也不应将‘区域’或其资源的任何部分据为己有。任何这种主权和主权权利的主张或行使，或这种据为己有的行为，均应不予承认。”

二是共同管理。《公约》授权海管局代表全人类行使对“区域”内资源的一切权利。《执行协定》“附件”第1节第1条规定：海管局是“公约缔约国为按照第十一部分和本协定为‘区域’确立的制度组织和控制‘区域’内活动，特别是管理‘区域’资源的组织”。海管局“应具有公约明示授予的权力和职务”。

三是平等利用。“区域”开放给所有国家，不论是沿海国或内陆国，不加歧视；“区域”内活动应为全人类的利益而进行，不论各国的地理位置如何；《公约》缔约国享有平等参加“区域”内活动的机会，并应促进发展中国家参加“区域”内活动。

四是惠益分享。根据《公约》的规定，海管局应通过适当的机构，在无歧视的基础上公平分配从“区域”内活动取得的财政及其他经济利益。同时，要特别考虑发展中国家的利益和需要。

五是可持续发展。《公约》明确要求“区域”内活动应确保对“区域”资源进行有秩序、安全和合理的管理，包括有效地进行“区域”内活动，并按照健全的养护原则，避免不必要的浪费。可持续利用“区域”及其资源可以说是人类共同继承财产原则的应有之义。

六是和平目的。“海洋的和平使用”是《公约》规定的一项重要原则。《公约》第141条规定：“区域”应专为和平目的利用。第147条第2款（d）项规定：进行“区域”内活动所使用的设施应专用于和平目的。第143条第1款规定：“区域”内的海洋科学研究，也应专为和平目的并为谋全人类的利益进行。第138条规定：各国对于“区域”的一般行为，应……以利维持和平与安全，促进国际合作和相互了解。

2．“区域”内资源的勘探和开发制度“区域”内资源的勘探和开发制度是国际海底制度的核心部分，其主要有两项内容：一是平行开发制，处理由谁进行勘探和开发的问题；二是矿区获取制度，处理如何进行勘探和开发的问题。（1）平行开发制。《公约》制定过程中，发展中国家根据“区域”及其资源是人类共同继承财产的原则，主张应仅由海管局代表全人类对海底资源进行勘探和开发，这就是所谓的“单一开发制”。发达国家则强调“区域”内资源的勘探和开发应由具有资金和技术的国家及其企业进行。双方妥协的结果是在《公约》中规定一种“平行开发制”，即“区域”内资源的勘探开发一方面可由海管局通过其企业部直接进行，另一方面也可由海管局各成员国及其法人或自然人与海管局以协作方式进行。所谓“协作方式”，指海管局成员国或其实体应就其勘探和开发“区域”内资源的工作计划申请海管局核准，核准后的工作计划应由海管局与申请者以订立合同的方式加以执行。（2）矿区获取制度。《公约》为获取“区域”内资源矿区主要规定了两种模式：一是保留区制度，即各国或其担保的实体在提出勘探矿区申请时，应提供可从事两起采矿作业之用的总区域，并将该区域分成估计商业价值相等的两个部分，供海管局指定其中一部分保留给海管局使用，另一部分则由申请者进行勘探和开发。二是联合企业安排，即提出勘探矿区申请时不提供保留区，所申请矿区均由承包者自行勘探，但在开采阶段承包者应与海管局成立联合企业，向海管局企业部提供在联合企业中的股份，由其依据股份从承包者的资源开采活动中分享利益。无论采取哪种模式，申请者的勘探矿区申请一旦获得海管局核准，都将获得具有专属勘探权和优先商业开采权的资源矿区。

实践中，多金属结核勘探规章仅规定了保留区制度，关于多金属结核资源的所有勘探合同均适用该制度。多金属硫化物勘探规章和富钴结壳勘探规章均同时规定了保留区和联合企业安排制度，由申请者选择适用。截至目前，关于多金属硫化物和富钴结壳资源的所有勘探合同均选择联合企业安排。可见，不同资源的特点决定了相应的矿区获取制度。

3．海底争端解决机制《公约》规定设立国际海洋法法庭海底争端分庭，专门处理各类有关“区域”内活动的争端。海底争端分庭的诉讼管辖权主要涉及三类案件：第一，缔约国之间关于《公约》“区域”部分及其有关附件的解释和适用的争端。第二，缔约国与海管局之间互相指控对方的行为或不行为违反《公约》“区域”部分或其有关附件或按其制定的规则、规章和程序的争端，或者缔约国指控海管局的行为逾越其管辖权或滥用权力的争端。第三，“区域”内活动的合同当事方之间关于合同事项的争端。海底争端分庭的裁判具有确定性和拘束力，“应以需要在其境内执行的缔约国最高级法院判决或命令的同样执行方式，在该缔约国领土内执行”。

此外，海底争端分庭还具有咨询管辖权。经海管局大会或理事会请求，海底争端分庭“应对它们活动范围内发生的法律问题提出咨询意见。这种咨询意见应作为紧急事项提出”。

4．先驱投资者制度

先驱投资者是指在《公约》生效前对国际海底多金属结核的开辟活动进行预备性投资的国家或者国家控制下的国营企业、自然人或法人。

先驱投资者制度旨在保障先驱投资者在《公约》生效后可获得勘探和开发多金属结核的优先权。根据该制度，先驱投资者从登记之日起在分配给它的开辟区内有进行开辟活动的专属权利，在《公约》生效时，它的权利和利益将根据《公约》得到承认，其勘探和开发工作计划应予核准；分配生产许可时，应对企业部以外的所有申请者享有优先权。《公约》生效前，共有7个先驱投资者登记成功，分别是：中国大洋协会；法国海洋开发研究所；俄罗斯南方生产协会；印度政府；韩国政府；日本深海资源开发有限公司；由保加利亚、古巴、捷克、波兰、俄罗斯和斯洛伐克等国联合成立的国际海洋金属联合组织。《公约》生效后，7个已登记的先驱投资者于1997年8月向海管局提交关于核准其勘探工作计划的请求，均获得核准。多金属结核勘探规章出台后，7个先驱投资者于2001年和2002年分别与海管局签订勘探合同，成为从事“区域”内活动的承包者。至此，先驱投资者制度完成其历史使命。（三）海管局组织和运行机制

海管局是根据《公约》设立的政府间国际组织，具有国际法律人格，是完全自主的国际机构。海管局在《公约》于1994年生效后宣告成立，自1996年起正式运作。《公约》缔约国都是海管局当然成员。截至2019年4月，海管局成员有168个，包括167个国家和欧盟。《公约》对海管局的职权和机关作出明确规定，为海管局的组织和运行机制确立了基本规范。

1．海管局的职权

海管局是《公约》缔约国组织和控制“区域”内活动，特别是管理“区域”资源的组织。《公约》第157条第2款规定：海管局应具有本公约明示授予的权利和职务。海管局应有为行使关于“区域”内活动的权利和职务所包含的和必要的，并符合本公约的各项附带权力。总体而言，海管局的职权可以概括为以下六个方面：

一是代表全人类组织、开展和控制“区域”内活动，包括制定所需规则、规章和程序。

二是保护海洋环境。根据《公约》第145条的规定，海管局应制定适当的规则、规章和程序，以确保切实保护海洋环境，使其免受“区域”内活动可能产生的有害影响。《执行协定》也明确规定海管局在保护海洋环境方面承担重要职责。

三是促进共享海洋科学研究成果。根据《公约》第143条第2款规定，海管局必须促进和鼓励在“区域”内开展海洋科学研究，并协调和传播所得到的这种研究和分析的成果。海管局还可以自行开展海洋科学研究。

四是促进能力建设和技术转让。《公约》要求海管局采取措施，获取与“区域”内活动有关的技术和科学知识，并确保为发展中国家提供各种能力建设和技术转让机制。

五是促进发展中国家参加“区域”活动。《公约》第144条明确规定：海管局应按照《公约》采取措施，以促进和鼓励向发展中国家转让“区域”内活动的技术和科学知识，使所有缔约国都从其中得到利益。《公约》第148条也规定：应按照《公约》第十一部分的具体规定促进发展中国家有效参加“区域”内活动，并适当顾及其特殊利益和需要，尤其是其中的内陆国和地理不利国的特殊需要。

六是公平分享利益。根据《公约》第140条2款的规定，海管局应通过任何适当的机构，在无歧视的基础上公平分配从“区域”内活动取得的财政及其他经济利益。具体而言，海管局大会应根据理事会的建议，审议和核准关于公平分享从“区域”内活动取得的财政及其他经济利益的规则、规章和程序。

2．海管局机关

海管局的主要机关为大会、理事会和秘书处，在国际海底事务中承担重要职责。

大会由海管局全体成员组成，是海管局的最高机关。大会有权就海管局权限范围内的任何问题或事项制定一般性政策。此外，大会的权力和职务还主要包括选举理事会成员、选举秘书长、审议和核准理事会制定的“区域”内资源勘探规章和开发规章，以及决定公平分配从“区域”内活动取得的财政和其他经济利益。

理事会为海管局的执行机关，由36个成员组成，分为A至E五个组，分别代表最大消费国集团、最大投资国集团、生产国集团、特别利益集团和按公平地域分配选出的国家。理事会每4年举行半数成员的改选。理事会的主要职责包括核准“区域”内资源勘探申请和开发申请、制定“区域”内资源勘探规章和开发规章，以及向大会建议关于公平分享从“区域”内活动取得的财政及其他经济利益的规则、规章和程序等。理事会下设法律和技术委员会（法技委）和经济规划委员会两个专家机构。目前，根据《执行协定》的规定，经济规划委员会尚未成立，其职权由法技委代为行使。

秘书处由秘书长一人和海管局所需要的工作人员组成。秘书长是海管局的行政首长，目前已有三任。第一任秘书长由来自斐济的萨切雅·南丹担任，连任三届，至2008年12月31日卸任。第二任秘书长为加纳的尼·奥敦通，任期两届，从2009年1月1日至2016年12月31日。现任秘书长为英国的迈克·洛奇，自2017年1月1日起任职。

此外，企业部是根据《公约》规定直接进行“区域”内活动以及从事运输、加工和销售从“区域”回收的矿物的海管局机关。因“区域”内资源的商业开采前景尚不明朗，企业部尚未独立运作。根据《执行协定》“附件”第2节的规定，企业部的职务由海管局秘书处履行，直至其独立于秘书处而运作为止。

根据《执行协定》，海管局各机关和附属机构的设置和运转应考虑有关机关和附属机构的职能需要，采用渐进的办法，以使它们可以在“区域”内活动的各个发展阶段有效履行各自的职责。《执行协定》还强调：为将缔约国的费用最小化，依据《公约》设立的所有机关和附属机构都应具有成本效益。（四）对国际海底制度的定期审查

根据《公约》第154条的规定，海管局大会每五年应对国际海底制度的实际实施情况进行一次全面和系统的审查。参照上述审查，大会可采取措施或建议其他机构采取措施，以导致对制度实施情况的改进。《公约》于1994年11月16日生效，第一次定期审查按照规定应于2000年进行。2000年，时任海管局秘书长南丹向海管局大会提交报告认为：《公约》第154条的目的是使大会可根据经验建议对《公约》和《执行协定》规定的制度作出改动以适应不断变化的环境；在筹备委员会拟定海管局各机关的议事规则和登记先驱投资者的工作中以及联合国秘书长进行的导致《执行协定》得以通过的非正式协商中，《公约》有关制度实际上已经过审查和改动；加上海管局执行相关制度的经历很短，因此，向大会提出有关改进措施时机尚不成熟。

此后，海管局大会一直认为此种审查并非必须。至2015年7月，海管局第21届大会最终决定启动国际海底制度定期审查程序，由大会主席、大会主席团和理事会主席组成审查委员会，并于2017年提交最终报告。

2017年8月，海管局第23届大会作出决定，核准了审查委员会所开展定期审查的最后报告。该报告共提出19项建议，内容涵盖担保国立法、数据管理和共享、发展海洋技术、制定海管局战略计划、理事会和法技委工作、保密和财务规定等众多方面，基本被大会关于定期审查最终报告的决定所吸纳。此次审查系《公约》生效以来的首次定期审查，大会关于最终报告的决定对未来一段时间内海管局工作的开展具有重要影响。目前，定期审查报告中有关建议以及大会所作决定中的相关工作已经陆续得以开展和落实。例如，第24届海管局大会于2018年通过了《国际海底管理局2019—2023年期间战略计划》。理事会和法技委会议也根据建议由原本的每年一次调整为每年两次。（五）勘探合同现状

海管局成立近25年来，迄已核准29项勘探申请，与承包者共签署勘探合同29份，其中，包括多金属结核勘探合同17份、多金属硫化物勘探合同7份和富钴结壳勘探合同5份，涉及3大洋、20个国家。在29份合同中，仅有8份多金属结核勘探合同的签署发生在2011年之前。其中，首批7个承包者的多金属结核勘探合同已分别于2016年和2017年到期后获得5年延期，有效期至2021年或2022年。2011年之后，随着国际海底新资源勘探规章的逐步建立，申请勘探矿区的数量大幅增加。海管局最近一次核准勘探申请是理事会于2017年核准了波兰政府关于多金属硫化物资源的勘探申请，相关勘探合同的有效期至2033年。（六）各国立法现状

2011年，在国际海洋法法庭海底争端分庭就“区域”内活动担保国责任问题发表咨询意见后，海管局理事会第17届会议请海管局秘书长编写一份报告，说明各担保国及海管局其他成员通过的与“区域”内活动有关的法律、条例和行政措施，并邀请担保国及海管局其他成员酌情向秘书处提供本国相关法律、条例和行政措施的信息或条文。2012年，理事会审议上述秘书长报告后，将此事项定为议程常设事项，并请秘书长每年编写更新的报告，供理事会审议。2017年，海管局大会第23届会议在关于定期审查最后报告的决定中明确提及，请为“区域”内活动提供担保、但尚未审查本国立法的缔约国参考国际海洋法法庭海底争端分庭的咨询意见，审查本国立法，管制与本国签订勘探合同的实体活动。同一决定又请秘书长视需要持续更新担保国涉及“区域”内活动的相关国家法律、条例和行政措施。

鉴于担保国立法状况直接关系各国损害赔偿责任的承担问题，已为承包者提供担保的国家纷纷启动国内有关立法程序。中国、新加坡、瑙鲁、汤加、基里巴斯、图瓦卢等国都是在2011年咨询意见发表之后陆续制定和颁布其本国关于“区域”活动的专门立法。另外一些尚未制定相关法律、法规的国家，也通过照会等方式，积极向海管局提供有关立法计划、进程或者有关对“区域”活动采取必要管控措施的相关信息。根据海管局秘书处公布的最新资料，截至2018年6月，共有31国向海管局提供了本国相关立法信息或文本。此外，还收到太平洋共同体提交的材料。目前，海管局秘书长根据海管局大会的要求，正在准备关于现有国家立法的比较研究报告，提炼国家立法中的共同要素。有关研究报告预计于2019年提交海管局理事会审议。二、中国参与国际海底活动所面临的形势

当前的国际海底制度发展处于何种历史方位，笔者有一个基本判断，就是当前的国际海底活动正处于从资源勘探向资源开发过渡的关键阶段，即开发活动迄未实施，“转段”尚未实现，勘探活动仍在继续。

一方面，国际社会、海管局和承包者仍致力于海底矿产资源的勘探，不断有新承包者加入，原有承包者在勘探合同到期后都申请了合同延期。另一方面，开发活动的准备工作处于加速期。勘探合同的主要承包者和担保国加大了人、财、物的投入，力图抢占开发先机。海管局也在做各方面的准备，包括积极推进开发规章制定。在这样一个历史阶段，国际海底事务的发展呈现出以下三个显著特点：

第一，国际海底区域及其资源的战略地位大幅提高，各国围绕着“区域”及其资源的博弈在加剧，且这一形势在近年愈加突显。具体有以下表现：

一是各国对“区域”及其资源战略意义的认识在提高。越来越多的国家视“区域”及其资源为国家战略资源的宝库和战略发展的空间，把深海资源的勘探和开发作为提高其科技实力、推动相关产业跃升的重要契机和抓手。加拿大、日本、澳大利亚、俄罗斯等国均各自制定相应发展战略或计划，美国也提出了《能源与矿产资源科学战略2013—2023》。

二是国际海底活动和事务的参与方大幅增加，“区域”及其资源成为热点问题。从海管局近年的届会出席的情况来看，出席率和各国的参与人数持续走高。同时，与国际海底相关的各类活动也大幅增加，包括举办开发规章制定、深海环境保护等各类研讨会等。近年来，海管局秘书长每年有大量时间是在出席包括上述研讨会在内的各类会议。海管局届会期间的边会数量明显增多，2018年7月海管局第24届会议的边会更是达到17场之多。各方争相借举办边会发声，以塑造和影响国际海底事务的政策和各项工作的进程。

第二，国际海底各项机制运作良好，“区域”资源开发前景向好。具体体现为以下五个方面：

一是各国对海管局的认可度增加。与1994年海管局成立之初相比，目前，原本持怀疑态度的国家对海管局愈加信任，这从各国参会率和会费缴纳率可见一斑。据海管局现任秘书长迈克·洛奇的介绍，目前海管局的会费缴纳率已达95%以上。“区域”内活动所涉20个担保国中既包括英国、比利时这样的老牌发达国家，也包括像瑙鲁、汤加、库克群岛这样的发展中国家，还包括俄罗斯、中国、印度这样的新兴市场国家。

二是深海技术研发有所突破，并且各国仍在不断加大技术研发力度。2017年，日本进行了1 600米海底硫化物采矿试验，在太平洋克拉里昂-克里伯顿区（C—C区）进行了5 000米结核收集器试验。2018年9月，中国五矿长沙矿冶研究院研制的海底多金属结核集矿系统首次完成500米海试。2019年，德国和比利时也将进行海底采矿试验。

三是各方投入加大。包括一些私营公司，如著名的军火企业洛克希德·马丁公司、马士基公司等都高度关注并积极参与深海资源开发的研究工作。英国鹦鹉螺公司更是常年持续地从事深海资源开发活动。

四是随着经济发展和新兴市场对矿产资源需求的持续增加，海底资源对投资者的吸引力在增加。据测算，镍的陆地总储量约为7 600万吨，与C—C区海底结核所含镍的储量大致相同。钴陆地储量约为700万吨，等于或不及C—C区内结核所含储量。根据世界银行统计，金属镍的年需求量现在约为200万吨，到2030年将增加50%。铜也有类似趋势。

五是进行国际海底资源开发所需的国际法规则在不断发展完善。2011年，应海管局理事会请求，国际海洋法法庭海底争端分庭就“区域”内活动的担保国责任问题发表咨询意见，推动有关担保国责任的制度不断得以完善。2017年，海管局公布框架相对完整的开发规章草案，并将开发规章制定工作纳入海管局工作的优先事项。

综上，国际海底资源开发所需的技术、社会、经济和法律等因素逐渐成熟。正基于此，不少业界人士认为，国际海底矿产资源的商业发开采前景总体向好，这与20世纪90年代《公约》刚生效时的情形形成鲜明对比。

第三，深海开发能力建设和开发规章制定成为各国争夺的重点和矛盾的焦点。一方面，各国都在不断强化深海能力建设，加强深海技术装备的研发，力图抢占开发先机，争取进入国际海底资源开发的第一梯队。另一方面，各国在开发规章的制订过程中相互角力，特别是承包者所属国、非洲和拉加集团、欧盟环保派国家三大阵营围绕国际海底资源开发准入标准、环境保护、资源分配规则三大问题展开复杂博弈。

以环境保护为例，欧盟环保派国家以及非洲集团等高举环保大旗，呼吁制定严格的环境政策和环保标准。2018年版《开发规章草案》规定：保护和保全海洋环境应当适用预防性方法。对此，一些国家建议将“预防性方法”一词替换为“预防性原则”，意在增强其法律性和约束力。这一提法当即引发理事会的广泛讨论。此外，海管局第24届会议期间，荷兰代表团向理事会提交题为《在国家管辖范围以外区域保护和养护海洋环境的现有措施、办法和行动概览》的文件，意在提请理事会注意，在制定开发规章以及核准勘探或开发矿区申请时，法技委需要有效监督“区域”内发生的各种人类活动以及全面考虑相关区域内的全部海洋环保措施。该提案得到很多环保派国家的支持。不难预料，未来在制订具体环保标准的过程中，各方博弈将更为激烈。三、中国参与国际海底事务的主要任务

从《公约》和《执行协定》的规定来看，各国在国际海底领域的任务可以归纳为一个核心和四大任务。

一个核心是实现国际海底区域及其资源是人类共同继承财产这个目标，将原则变为现实。具体而言，就是要实现开发海底资源并分享惠益。四大任务包括：一是开展“区域”内海洋科研和技术应用，以提高和深化我们对“区域”及其资源的认识。二是保护“区域”海洋环境。三是利用“区域”内矿产资源。四是参与“区域”国际治理。当前，中国参与国际海底事务的主要任务包括以下五个重要方面。

第一，积极参与开发规章的制定，争取于我国有利的制度安排。伴随国际海底活动从资源勘探逐步向资源开发过渡，制订国际海底资源开发规章成为海管局现阶段最重要的工作。根据理事会授权，法技委深入开展开发规章的研究和起草工作，并在吸纳海管局成员国和其他利益攸关方意见和建议的基础上不断推出新版开发规章草案。

中国政府、业界和学界为开发规章的起草积极研提意见、表达关切，维护我国在国际海底领域的制度性权利。2017年12月，中国政府、中国大洋协会、中国五矿集团、国家海洋局海洋发展战略研究所、上海交通大学极地与深海发展战略研究中心（海管局观察员）和海管局法技委前委员李裕伟研究员分别向海管局秘书处提交关于开发规章草案的评论意见。2018年9月，中国政府和上海交通大学极地与深海发展战略研究中心针对开发规章草案修改版再次提交评论意见。以2018年9月中国政府的评论意见为例，中方从总体原则、框架结构和具体条款三个层次发表评论，就开发规章草案提出许多实质性意见。

关于总体原则，中国政府提出，开发规章应在现有基础上增加两项基本原则：一是确保勘探和开发“区域”内资源与保护和保全海洋环境的合理平衡；二是确保“区域”内活动与其他海洋活动的相互顾及。

关于规章草案的框架结构，中国政府认为，开发规章应纳入惠益分享机制，应详细规定企业部独立运作的有关问题，应对区域环境管理计划作出规定，同时还应顾及不同国际海底矿产资源的差别。

2019年3月，法技委公布了最新一版开发规章草案。草案在总体原则和框架结构上相较之前已有很大改进，但仍有进一步完善的空间。目前，最新版开发规章最大的不足是将开发规章定位为开发活动的管理法，而未涉及资源分配法，这就使得人类共同继承财产原则无法通过开发规章得以落实。虽然对人类共同继承财产原则的认识存在不同，但一般认为其具有四个要素，分别是禁止据为己有、共同管理、利益分享以及和平目的。作为落实人类共同继承财产原则的规则，开发规章不谈利益分享问题，其在内容上是不完整的。因此，中国政府针对开发规章框架问题提出的一项重要意见就是要增加惠益分享机制。这是开发规章制度设计最难的部分，但也是最不可或缺的部分。

第二，推动国际海底制度定期审查报告和海管局五年战略计划的落实。2015年，海管局启动首次国际海底制度定期审查程序，并于2017年正式通过了定期审查最终报告。该报告提出了19项建议，包括制定海管局战略计划、加强海管局工作透明度、加强数据管理等，获得各方积极评价和原则支持。下一步如何落实这19项建议是各方工作的重点。

根据审查报告的建议，制定战略计划就是海管局落实定期审查报告要求所开展的工作之一。2018年，海管局大会第24届会议通过了《国际海底管理局2019—2023年期间战略计划》，这是海管局历史上第一个战略计划。该计划提出了8个方面的战略方向，分别是在全球背景下实现海管局的作用、加强“区域”内活动的监管框架、保护海洋环境、促进并鼓励“区域”内的海洋科学研究、发展中国家能力建设、确保发展中国家综合参与、改善海管局的组织业绩以及透明度承诺。它代表了未来一段时间国际海底事务的发展方向。

第三，积极推动制定西北太平洋区域环境管理计划。2012年，海管局理事会通过《有关克拉里昂-克利珀顿区环境管理计划的决定》，确立了国际海底区域首个区域环境管理计划。2018年5月，中国大洋协会与海管局联合举办西北太平洋区域环境管理计划研讨会，并在2018年7月海管局届会和同年9月的国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用（BBNJ）国际协定谈判政府间大会第一次会议期间，分别举办两场边会介绍有关情况和初步成果，国际社会反响积极。

中国政府在两次边会的举办过程中，主要向国际社会传达了三个观点：一是做好区域环境管理计划与开发规章相关环境条款的衔接。开发规章应适当增加和丰富有关区域环境管理计划的规定，可以从战略层面加强对深海环境的保护。二是开发规章设立区域环境管理计划应与拟议中的BBNJ国际协定谈判相协调，共同促进深海资源养护和可持续利用目标的实现。三是充分发挥海管局在实施区域环境管理计划的引领作用与各国及其承包者的主体作用，这也是《公约》第145条和第192条规定的应有之义。

推动制定区域环境管理计划，一方面，有利于提高中国在“区域”环境问题上的话语权和影响力，主要是规则塑造的能力；另一方面，也彰显了中国在“区域”内活动国际治理方面发挥的引导作用。

第四，现有勘探合同履约和延期问题，以及新矿区申请问题是下步工作重点。一是现有勘探合同承包者履约情况引发关注。2018年3月，海管局第24届会议第一次理事会会议期间，法技委主席报告反映一些承包者未能遵守勘探工作计划，海管局为此准备专门文件供理事会审议。同年7月在海管局届会期间，勘探合同承包者履约情况引发广泛关注。非洲集团、拉加集团等主张严格监管承包者履约情况，要求担保国每年提供其履行担保责任的相关信息。

二是合同再次延期面临巨大压力。2016年和2017年，包括中国大洋协会在内的首批勘探合同承包者在合同到期后获得五年延期，但相当一部分国家对此表示不满。目前的29份勘探合同中，有21份是在2011年后签定的。考虑到合同有效期为15年，这些合同的承包者在短期内不会面临合同延期问题，与首批承包者的境遇迥异。不难预料，在非洲集团和拉加集团希望早日开发、早分收益的背景下，首批承包者在其已获五年延期的勘探合同到期后，如仍不能转入资源开发并且再一次申请合同延期，其获得批准的难度很大。

三是未来新勘探矿区申请还将面临反垄断、环境标准提高等重要挑战。法技委审议新矿区申请时，一直密切关注两个问题：一是反垄断；二是环境标准。特别是2017年以来，整个海管局对上述两个问题的关注度均持续增加。未来，中国有关实体想要获得勘探矿区，必须妥善应对这两个问题。

第五，关注稀土资源勘探规章的制定并做预研。稀土大量被应用于高科技、新材料、新能源等领域，世界每六项科学创新就有一项与稀土有关，被誉为“工业味精”，尤其是重稀土。我国一直是稀土生产和出口大国，在国际市场占有重要地位，曾经供应97%以上的需求。随着需求量的逐年增加和价格走高，日本等国想摆脱对中国稀土的依赖，便将目光转向深海。2011年，日本科学家Yasuhiro Kato等人提出，太平洋深海沉积物中存有丰富的稀土元素，并且初步估算太平洋深海沉积物中稀土元素的资源量可能超过目前陆地上稀土氧化物的总储量。随着对海底稀土资源探矿的深入，可能出现针对海底稀土资源制定勘探规章的呼声，其亦有可能成为海管局下阶段工作的重点。我国有必要在多个方面提前做好工作，例如，启动稀土资源的探矿活动、制定稀土资源勘探规章前预作研究等。

四、未来中国参与国际海底事务的工作思路

关于未来我国参与国际海底事务的工作思路，主要可概括为两个方面：内强实力和基础，外塑形象和制度。（一）内强实力和基础

一是要提高对“区域”及其资源的认识。要从战略高度认识“区域”及其资源的重要性，充分认识到深海是国家的战略资源、战略空间和参与国际治理的重要平台。

二是要加强深海活动的能力建设。在目前国际海底活动正从资源勘探向资源开发过渡的阶段，我国应以资源开发准备为核心开展各项工作，特别是要加大对资源开发的投入，提高各方面的能力，包括深海开发、科研、技术装备、支持保障、人才培养、环境技术、规则制定和运用等方面的能力。应以首批进入海底资源开发为目标，整合国内优势力量，利用市场和国家两种手段联合技术攻关。

三是建立一整套与深海资源开发相适应的机制、政策和法律。国内的政策制定和制度设计要向鼓励承包者首批进入深海资源开发倾斜，为我国承包者尽早实现深海资源开发提供政策支持和制度保障。（二）外塑形象和制度

就是从我国的总体外交政策以及在国际海底区域的实际利益出发，积极塑造对我国有利的国际海底制度安排，并树立负责任的大国形象。具体需做好以下五点：

一是找准中国的独特定位。在国际海底领域，阵营划分与其他领域有所不同，实际上是突破了传统政治安全阵营的界限。不仅如此，各阵营之间、各国之间也是利益交织、合纵连横。中国属于第三世界国家，也属于拥有潜在深海资源开发实力的国家，因此，我国在国际海底领域的定位是独特的，既不同于发达国家，也不同于发展中国家。如何在不同的阵营之中找准中国定位，实现各阵营利益的平衡是我们面临的新问题、新挑战。

二是高举维护共同利益的旗帜。统筹考虑我国的国家利益和国际社会的整体利益，特别是要妥善处理与其他发展中国家的利益分歧，寻找各国利益的共同点，实现共赢。2018年7月25日，习近平主席在金砖国家工商论坛上发表《顺应时代潮流　实现共同发展》重要讲话时指出：“不管是创新、贸易投资、知识产权保护等问题，还是网络、外空、极地等新疆域，在制定新规则时都要充分听取新兴市场国家和发展中国家意见，反映他们的利益和诉求，确保他们的发展空间。”当然，这并不意味着不顾中国利益，我们是要在实现中国利益的同时，争取实现其他国家在国际海底区域的共同发展，实现“义利兼顾”。

三是积极探索“区域”内活动的国际合作方式。包括与发达国家的合作，同时还要积极探索与非洲国家、小岛屿国家等在勘探申请、资源开发等领域的合作方式。通过合作塑造共同利益。

四是坚持依法行事。在国际上，要严格遵守《公约》《执行协定》和三个勘探规章，依法承担担保国责任，严格履行勘探合同义务。在国内，要不断推进有关建章立制和制度实施工作，强化对我国所从事“区域”内活动的监管，确保有关活动依照《深海海底区域资源勘探开发法》以及与该法配套的《开发许可管理办法》《开发样品管理暂行办法》和《开发资料管理暂行办法》等法律、法规和规章进行。

五是处理好以下关系：①勘探和开发准备两手并举。不仅要继续做好勘探工作，加强履约能力，还要不断加强深海资源开发准备工作；②保持利用与保护的平衡。既要坚持长期可持续的合理利用，又要切实重视环保工作，高举环保大旗，坚守国际道义，以建设性姿态参与国际海底事务。

随着国际海底活动逐步转向资源开发的新阶段，国际海底制度酝酿新发展，中国在国际海底领域也面临着新挑战、新机遇。中国作为世界上最大的发展中国家，作为“区域”内活动的先驱投资者，作为目前勘探矿区数量最多、面积最大、勘探资源种类最全的深海大国，有能力为国际海底制度的发展作出新的贡献，有能力实现从深海大国向深海强国的历史跨越。中国坚定维护和建设以“人类共同继承财产原则”为基础的国际海底制度。中国在国际海底领域不断增强话语权和影响力，不断提升国际地位和形象，不仅符合中国自身的利益，也符合国际社会整体利益。The Development of International Seabed Regime: Status quo and the FutureMA Xinmin

Abstract: The international seabed area( the“ Area” ) is a new frontier for human activities and international governance.The 1982 United Nations Convention on the Law of the Sea( the“ LOS Convention” ) and the 1994 Agreement relating to the Implementation of the Part XI of the LOSC( the“ 1994 Agreement” ) together outline the international seabed regime.The deep seabed regime was gradually detailed after then.The International Seabed Authority( ISA) has enacted several regulations for the exploration of mineral resources in the Area.The Seabed Disputes Chamber of the International Tribunal for the Law of the Sea was requested for the advisory opinions on responsibilities and obligations of States sponsoring persons and entities with respect to activities in the Area.The current international seabed regime includes the cardinal principle of common heritage of mankind applied to the Area and its resources, the“ parallel system” of exploring and exploiting mineral resources in the Area, dispute settlement with respect to activities in the Area, and the regime of pioneer investors.The activities in the Area is in the era of transition from resource exploration to exploitation.For now, no commercial exploitation is taking place and deep seabed mining remains a frontier industry.However, the pace of activity has increased over the past several years.China needs to elevate the capacity and solidify the domestic foundations.Meanwhile, Chinashouldimprovetheinternationalimagethroughaffairs concerning the Area.

Key Words: The Area; International Deep Seabed Regime; Common Heritage of Mankind【参考文献】[ 1] Gwenaëlle LeGurun,

“ SomeReflectionsontheEvolutionaryApproachtothe Establishment

of the International Seabed Authority” , Peaceful Order in the

World’ s Oceans, edited by Michael W.Lodge and Myron

H.Nordquist.Leiden, Netherlands: Brill Nijhoff, 2014.[ 2] Kato, Yasuhiro, et al.“ Deep-sea mud in the Pacific Ocean as a

potential resource for rare-earth elements.” Nature Geoscience

4.8( 2011) .［3］《中华人民共和国政府关于〈“区域”内矿产资源开发规章草

案〉的评论意见》（2018年9月28日）。［4］《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分

的协定》。［5］《国际海底管理局秘书长根据〈联合国海洋法公约〉第一六六

条第4款提交的报告》（ISBA/6/A/9）。［6］《理事会关于“区域”内多金属硫化物探矿和勘探规章的决

定》（ISBA/16/C/12）。［7］《国际海底管理局理事会的决定》（ISBA/17/C/20）。［8］《理事会关于法律和技术委员会主席总结报告的决定》（ISBA/18/C/21）。［9］《理事会关于“区域”内富钴铁锰结壳探矿和勘探规章的决

定》（ISBA/18/C/23）。［10］《大会关于根据〈联合国海洋法公约〉第一五四条对“区

域”国际制度进行第一次定期审查的决定》（ISBA/21/A/9/

Rev.1）。［11］《关于国际海底管理局按照〈联合国海洋法公约〉第一五四

条的规定定期审查“区域”的国际制度情况的最后报告》（ISBA/23/A/3附件）。［12］《国际海底管理局大会关于按照〈联合国海洋法公约〉第一

五四条对“区域”国际制度所开展第一次定期审查的最后报告的

决定》（ISBA/23/A/13）。［13］《“区域”内勘探合同现状》（ISBA/24/C/5）。［14］《在国家管辖范围以外区域保护和养护海洋环境的现有措

施、办法和行动概览》（ISBA/24/C/15）。［15］《“区域”内矿物资源开发规章草案》（ISBA/24/LTC/WP.1/

REV.1）。［16］陈喜峰、陈秀法、叶锦华：“全球能源资源战略的日本经

验”，来源于http://www.cgs.gov.cn/gywm/gnwdt/201807/

t20180731_464288.html，最后访问日期：2019年4月20日。

学术争鸣

中日海洋权益争议的法理透析

摘　要：近年来，中日紧张关系得到大幅度改善。其主要表现在：两国首脑多次接触并举行会谈，避免了过去不相往来的尴尬局面；两国高官互访频繁，为改善两国关系和增进双方的了解互信起到了积极的推动作用；中日海洋事务高级别磋商恢复，频率增加、议题拓宽、成效显著；在中日邦交正常化45周年以及和平友好条约缔结40周年之际，中日两国的民间交往交流也十分活跃。特别是民间智库之间的交流非常接地气，为改善中日关系、加强中日海洋危机管控以及促进海洋领域合作起到了不可替代的作用。2018年，中日海洋专家学者之间的交流交往十分频繁，通过研讨会以及意见交换等形式直接对话，解疑释惑，加深了彼此了解，增进了相互间的友谊，为解决两国海洋权益争端方面存在的老大难问题，以及一些新出现的实质性问题创造了良好的条件和环境。通过双方研讨和对话，日方对承担常态化巡航任务的中国海警局转隶问题、对中日东海资源开发达成原则共识

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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