作者：鄢圣华
出版社：光明日报出版社
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新公共管理在中国的适用性之研究试读：
导言
一、问题的提出
20世纪20，30年代的经济危机使西方国家采纳了凯恩斯主义经济政策或者福利国家政策。凯恩斯扩大了国家在经济生活中的角色，主张用增大货币供应量来解决失业问题。所以70年代中期以前，也就是凯恩斯主义的时代，政府预算赤字在西方国家是常有的事，而且大量的失业常常与通货膨胀并行，证明凯恩斯的理论并不能解决失业问题。国家对社会经济生活进行干预，许多社会福利都是由国家亲自提供，导致西方国家政府开支严重膨胀。要维持政府的巨大开支，政府倾向于增加税收，这引起经济滑坡。花钱多而经济搞不上去，政府对社会的服务既缺乏回应性又质量低下，这引起选民们的广泛不满及人们对政府合法性的认同危机。与公共部门预算膨胀、效率低下的情形正好相反，私营部门在全球化竞争及信息网络化的挑战面前显示了较好的适应能力，它们变革了传统的官僚制组织模式，坚持绩效工资、灵活聘用、员工授权、顾客满意原则；许多大公司还实现了分化，将营销集中在本国小的单位，而把生产外包给设在发展中国家的不同团队。选民们对私营部门的满意度明显高于公共部门。西方国家的政党和政党领导人迫于选举的压力不得不把行政改革提上议事日程，他们得想方设法削减政府开支，提高服务质量；而在行政改革的方案选择上，他们往往向私营部门学习。
在对“政府失败”的“诊断”中，西方人发现问题出在政府的官僚制运行机制上。经济学家们，如，布坎南（James Buchanan）、图洛克（Gordon Tullock），涉足政治学领域，他们提出了公共选择理论。公共选择理论认为政客和官僚是理性上自利的人，可以由此预测他们的行为。尼斯卡宁（W.A.Niskanen）依据有力的证据证明：正如消费者谋求功用最大化、商人谋求利润最大化，官僚则谋求预算最大化。这一发现无异一枚重磅炸弹震惊了公共行政学领域，因为在此之前他们一直对韦伯的理性官僚制理论深信不疑。伴随着削减政府预算的呼声，人们把矛头直指导致预算赤字的源头——官僚制。公共选择理论、委托——代理人理论及交易成本理论都证明：在配置资源上，官僚机制远不如市场机制有效率；与其用官僚制组织提供生产和服务，不如用市场主体如民营机构提供生产和服务；国家不应该亲自提供服务，而应该利用市场机制来进行。
而20世纪苏联等国计划体制的失败，使西方人对从上至下的等级控制模式——官僚制的无效性更是深信不疑。在他们看来，官僚制行政组织或者大政府会造就贫穷的社会。
美国里根于1980年，英国撒切尔夫人于1979年大选获胜后，都着手推行公共部门改革。改革的原则之一就是使政府所辖的事项变少，使政府变“小”。1983年澳大利亚的霍克.基廷政府、1984年当选的新西兰的兰格.道格拉斯政府和加拿大的穆罗尼政府也开始采用类似于英美的“小政府”政策。经济合作与发展组织也加入到类似的改革的队伍中。撒切尔夫人和里根的改革启动了全球的公共服务民营化及公共企业私有化浪潮，这些国家公共部门改革计划是相似的，包括商业化、公司化、私有化、公共部门放松管制、下放管理责任、绩效监控和合同外包等，这导致一些研究者使用“新公共管理”这个术语来描述这套“广泛相似的行政理论”。
1996年3月，联合国经济发展与合作组织（OECD）的24个成员国就公共管理问题举行部长级会议，会议主席艾丽斯.里夫林（Alice Rivlin）在OECD总结报告中指出，24个成员国的政府都面临着同样的变革压力，包括全球经济问题、日益不满的公民以及财政危机；而令人震惊的是，各国都以极其相似的方式对此做出了回应；这些方式包括：1、在政府组织中进行分权，将责任转移至较低一级的政府部门；2、重新审视政府应该做什么，应该付出什么，哪些是政府应该付出却没有付出的，哪些是既没有去做也没有付出的；3、削减公共服务的规模，实行公共活动的私有化与公司化；4、寻求更富成本——效益的公共服务提供途径，如签约外包、市场机制及使用者付费等；5、顾客取向，包括对公共服务提供明晰的质量标准；6、实行标杆管理和绩效评估；7、简化规制、降低成本的改革。
对传统的官僚制行政模式下的公共管理而言，新公共管理是“新”的。新公共管理的本质就是要转换行政权力的运行机制。官僚制下行政权力的运行特性是“行政”（administration）的——组织目标的模糊性、权力分配结构是上层集权及自上而下的控制、激励机制的导向是服从上级或者规章、组织中人人只是回应上级的命令而缺乏对公民诉求的回应性。新公共管理下行政权力的运行特性则是“管理”（management）的——强调结果对清晰的目标的达成；行政机构和政府雇员要对自己行为的结果承担责任；主张权力下放给顾客及与行政对象打交道的第一线人员，使他们有能力为行政对象提供及时优质的服务，以此来实现公共部门的本来使命；坚持顾客选择、顾客质量标准及顾客满意原则。新公共管理是对以官僚机制为基础的国家行政机关的“再造”（reinvention，它试图使之成为以市场机制为基础的顾客导向的行政机关。如果运用了一些新公共管理工具后，官僚制的权力运行方式没有变化，还是自上而下的命令——控制体系，与顾客打交道的一线工作单位和工作人员依然处于被动接受命令、纠缠于组织内部的繁文缛节和墨守成规的激励机制中，那就证明没有实现向新公共管理的真正转型。西方发达国家已经实践新公共管理二十多年，虽然出了一些问题，但新公共管理依然是公共管理的主流模式，这不能简单地就推论出新公共管理的正确性，但肯定地说明了摆脱官僚制病症的迫切性。新公共管理在理论上似乎是易于言说的，但要将之付诸实施，就有一个主观见之于客观的问题，需要在具体的新公共管理方案的决策——政策制定及执行上做认真的探究。主观主义的政策方案会在实施中遭到挫折，使人们对新公共管理失去信心。而回到官僚制的老路上去则明显是一个错误的选择，国家的国际竞争力构成的压力、公民对行政机关“缺乏回应性”及“不负责任”的不满形成的压力，就会依然横亘在政党领导人和政府领导人面前。正如私营企业在全球化竞争中不改革官僚制就没有出路一样，西方各国行政机关也在学习私营企业抛弃传统的官僚制，走向新公共管理。这种对官僚制的抛弃不是说新的行政模式中没有一点官僚制的因素，而是说，仍然存在着行政体制——当然有总揽全局的行政权威存在，但它已转变了权力运行机制，权力对社会的干预事项或政府的角色将尽可能变少、变小，“掌舵”与“划桨”分开，一线的政府雇员有足够的在人事、预算、采购等方面的自主权，有足够的权能及时回应顾客的要求，市场机制、竞标及绩效管理等方式使所有的行政官员都将为自己行为的结果承担责任（利害所系），顾客选择及顾客质量标准得到了尊重。
由于新公共管理已经波及广大的发展中国家，新公共管理改革似乎成为一种世界性的行政改革运动，新公共管理作为一种新的行政组织制度被休斯称为“一种世界范围的范式”。
西方国家一直在进行着的行政改革，几乎与我国开始改革开放同时启动并一直延续至今，而且都还在继续。对这些国家共同做法的归纳及成功经验的总结和提炼，才形成了新公共管理模式。这种模式出于发达国家的行政改革实践又被广泛用于发展中国家的行政改革当中。由于新公共管理是在先考察行政改革实践，再总结出一些关于其基本原则的一般性结论的这一归纳过程中演化而来的，所以至少它假定，这些实践不一定只适用于其最初被采用的那些环境。那么中国有新公共管理改革所要克服的问题吗？如果有，那么，中国也需要从事新公共管理改革吗？当然，对发达国家的行政改革的理论和实践经验的借鉴是必然的；但问题是，如果要有所借鉴，就涉及新公共管理的适用性问题。
本书旨在研究新公共管理在中国的适用性。
所谓适用性，不是简单地回答适用或不适用，而是看新公共管理在具体环境中哪些因素可以用，哪些不可以用；现在不能用的东西以后可不可用，如果可用那么现在应创造什么条件；如此等等。
从中国改革的历程看，行政改革一直优先于政治改革。所以对新公共管理的适用性问题应给予充分的关注。本书认为，新公共管理模式有些要素适用于中国，有些虽然不适合，但中国的行政改革过程中已经在使用，也有些要素不适用。虽然我国现行的行政体制不是西方韦伯式的官僚制行政模式，但我们不必在官僚制本身在理论和实践上都已被证明是产生问题的一大根源，西方新公共管理改革成为主流的情况下，继续发展官僚制。我们可以在现存体制下吸取新公共管理的一些适用的要素，同时越过行政改革的层面进行政治体制改革，建立健全权力相互对等制约的法治框架。这样才能逐步推进行政体制的创新，建立新的合乎中国国情的行政模式。
二、研究的意义
现在，几乎所有的国家都受到全球经济竞争的压力和信息技术革命的挑战。应该说，行政的环境变了，行政的制度就应该去适应环境的变化；如果行政制度缺乏对环境的适应性，就应当变革之。在国际竞争中的劣势，会使选民直接产生对政府的不满，西方各国政府不得不直面这个现实压力。直面压力得直面政府自身支出太多、人浮于事而又不对行为的结果负责、不迅速回应选民需要等弊端，而要直面这些弊端就得着手改革产生这些弊端的官僚机制。公共部门采用新公共管理的组织模式是西方国家适应新的环境的一种努力。对发展中国家来说，西方发达国家的国际竞争力是相当强的，但就是这些具有竞争优势的发达国家也不满足于现状，不断进行公共部门的重组或改革——从官僚制走向新公共管理，以期在国际竞争中保持竞争优势。发展中国家与发达国家所处的国际竞争环境和科学技术环境是一样的，因此，对于欠发达的发展中国家来说，也有一个进行行政改革以适应环境的问题。虽然发展中国家不能生硬照搬西方的行政改革模式，但可以借鉴西方的经验。
中国有增加国际竞争力的需要。中国加入世界贸易组织后，更是直接受到国际经济竞争的影响。所以持续改进中国公共部门的工作效率、效能及顾客满意度，对提高我国企业的国际竞争力具有特别重要的意义。
中国综合国力的提高需要政府提高服务质量。在国际舞台上，国与国之间的竞争靠的是实力。世界并不太平。国际政治中强权政治的威胁一直存在着。中国还有台湾问题没有解决，一些有实力的大国并没有打算放弃对我国内政的介入。“中国已经连续多年保持平稳较高的速度，还能不能够继续保持下去？我说，条件是具备的，最重要的是我们还能争得一个较长时间的和平环境，集中力量发展经济”。如果不想陷于被动挨打的局面，关键是要有改进中国公共部门竞争力的紧迫感。常识告诉我们，国与国之间的一切竞争，归根到底还是公共部门服务质量的竞争。当代西方发达国家的新公共管理改革，其重要目的之一就是提升他们国家的国际竞争力。中国作为一个身陷全球化经济竞争的发展中国家，作为一个可能受到国际上强权进行政治、军事干预的大国，可以说迫切地需要提高本国公共部门的竞争力。我们改革行政的过程中，不可不了解西方发达国家的新公共管理改革方案。知彼是为了胜彼。但要胜彼就得善于向他们学习：研究他们的改革并汲取其有益于我们的养份。
新公共管理是一种新的行政模式，它针对的问题是官僚制行政模式的弊端，目的是要通过摒弃官僚制，而代之以顾客导向、结果导向及充分利用市场机制和民间力量来提供公共服务的行政模式，来提高公共部门的效率、效能和顾客满意度。我国的公共权力的运行尚没有法治化，受人的主观随意性的影响很大，因而公共理性不充分。既然如此，新公共管理作为一个医治行政病症的系统的组织制度和行政权力运行模式，就值得我们高度重视、认真研究。
长期以来，我国形成了权力过分集中的行政体制，其主要特点是，中央过分集权；政府及其它公共组织中权力过分集中于上级领导者或上级机关。官僚主义的产生常与党政机关以及各公共企业、事业领导机构中的领导者的过分集权相关联。“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离群众，脱离实际，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守陈规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。这无论是在我们的内部事务中，或在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步”。与权力的过分集中相联系，中国的公共组织中依然存在大量的腐败现象，甚至可能出现家长制现象。腐败现象依然是困扰我国行政权力运行的一个大问题。过分集权的领导者手中拥有过多的权力，如果他的党性不强，他就会运用手中的权力谋取私利，干扰对纪检、监察、司法等权力对他的制约，对人民群众的不满予以压制。改革开放以来，中国共产党领导中国政府进行了一次又一次的反腐败斗争，但是腐败依然在滋生蔓延，足见我国腐败现象的顽固性，也是我国公共权力运行机制中权力制约机制乏力或不健全的有力见证，是权力过分集中的领导制度的一个极大的缺陷。2007年3月16日，温家宝在中外记者招待会会上指出：“应该承认，随着发展市场经济，腐败现象接连不断地发生，而且越来越严重，甚至涉及到许多高级的领导人。解决这个问题，首先还得从制度上入手。因为造成腐败的原因是多方面的，其中最为重要的一点，就是权力过于集中，而又得不到有效的制约和监督。”虽然与以前相比，家长制现象大大减少，但仍然存在，在近年来不断揪出的巨贪中有不少在被抓前就是家长式的领导者。“不少地方和单位，都有家长式的人物，他们的权力不受限制，别人都要唯命是从，甚至形成对他们的人身依附关系。”邓小平的这句话对有些公共组织依然适用。
邓小平倡导改革政治体制，解决权力过分集中的问题，但这个问题有待进一步地解决。这个问题依然是我国行政权力运行中官僚主义现象的一大根源，也是行政改革的一大课题。
中国进入改革开放的时代以后，实际上一直是以经济建设为中心的。“近些年来，中国经济保持了平稳、较快的发展，但是无论是过去还是将来，都不是评功摆好的时候。我的脑子里是充满了忧患。
中国经济存在着巨大问题，依然是不稳定、不平衡、不协调、不可持续的结构性的问题。……。这些问题都是摆在我们面前需要解决的紧迫问题，而且是需要长期努力的问题。……。但是，能不能做好，关键在于我们的政策和应对能力”。政府的政策和应对能力就是政府能力，就是行政权力运作的效率、效能和顾客满意度，这需要我国“消除体制和机制上的障碍”。
我国政府运作的成本太高。
2006年国家审计署的调查显示，很多部门负责管理着全国的重要资金，但有的部门最小的审批项目仅有几万元，中央部门审批这样小的数额，行政成本太高。审批的过细、过严并没有修补好渠道的渗水和蒸发问题，也没有能有效地把资金送到它最需要的地方，只是在运作中增加上了权与利的环节，使廉洁与廉价之间的换算更为便捷、高效而已。国家审计长李金华指出，“现在很多问题的解决需要转变政府职能，不仅要建立一个廉洁的政府，还要建立一个廉价的政府，政府的成本太高，就是再廉洁也是浪费了纳税人的钱。”李金华说，“2006年，审计署对20个省、区、市的地方预算进行审计调查时发现，这些省、区、市2005年本级预算共编报中央返还收入只有3444亿元，仅占中央实际补助的7733亿元的44％，有一半以上没有纳入省级财政预算，脱离了人大的监督，有的还脱离了政府的监督”。
中国虽然实现了公务员制度，但公共部门，特别是离开行政编制的公共企业和事业单位，仍然层次多，副职多，闲职多，导致机构臃肿，“而机构臃肿又必然促成官僚主义的发展”。
在我国公共部门存在严重的“唯上不唯下”的现象，因而对公众负责、让顾客满意做得不好。可能会有手机短信投票评选优秀干部（比如优秀的人民敬察、人民检察官）的群众参与，但这种方式被广泛质疑，在用人上的公示制度对改进工作收效甚微。
在我国公共部门中，问责机制弱化。不重视结果，只重视过程及对命令的服从。内部繁文缛节，签字环节太多，而且是权力的象征。本单位领导者主持制定的内部规则对一般公共雇员具有权威性。每一个人都在被动听令，因而没法对结果问责。另外，组织中常常有全体成员集体投票、行政首长职责内的事务动辄付诸多数决定的现象，因而对行政首长的问责也相当困难。
在我国公共组织内部在利益分配上是命令导向的，组织中的绩效管理与评优、晋级没有必然的联系。这一方面是因为公共组织内的绩效目标很模糊，一方面也因为在决策、用人及分配制度上领导者的主观随意性作用的空间较大。对权力和晋升的角逐在官本位的文化中意味着切身的个人利益，所以跑官、买官及卖官的现象并不鲜见。
在公共组织中，权力在竞争着财政预算，有大量财政经费的职位以及有寻租机会的职位是“油水很大”的职位，成为追逐权力者的重要目标。之所以形成这种局面，是因为权力没有受到法律的有效牵制。“中央财政转移支付的大量流失，早已不是什么新闻，它已经成为地方政府官员茶余饭后相互炫耀政绩、相互吹捧的笑资，其中，有些地方把套取中央财政支持的多少也变为评价地方政府政绩、提拔干部的标准”。
公共部门内部，领导者的主观随意性影响着本组织的绩效和绩效评估，缺乏有效的员工参与。领导者在组织内可能滥用民主的多数决定原则，让员工全体参与搞集体投票，但那是一种机会主义的做法，领导者也可以不让员工参与。组织内缺少组织授权和员工授权，下级组织和一线员工只是被动地接受上级组织或本单位领导者的命令。他们没有在预算、物质采购及时间支配方面必要的灵活性。权力过分集中导致“绝大多数人往往不能独立负责地处理他所应当处理的向题，只好成天忙于请示报告，批转文件”。
行政体制中的问题是制度性的问题，官僚主义的种种弊端固然与某些公共组织的领导者和管理者的思想、作风有关，但是制度方面的问题更重要。不是说个人没有责任，而是说组织制度、工作制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。西方发达国家的新公共管理改革之所以要用新公共管理替代官僚制行政模式，是认为官僚体制本身有问题，他们认为解决制度问题非常重要。所以研究新公共管理在中国的适用性是非常必要的。
适应社会主义市场经济的要求，中国的行政体制实行了职能转变，政府权力从相当大的程度上退出了微观经济活动，有些公共职能、许多公共工程实行了合同承包制——这种合同承包制与新公共管理的竞争性合同外包尚有很大距离；中国已经进行了公共企业的民营化改革、公共事业单位的聘用制改革，等等。与计划体制时代相比，中国的政府规模是大大缩减了。但中国的政府规模仍嫌庞大。机构臃肿等问题仍然存在。因此，有人认为中国行政改革的背后仍然坚持了与以往体制的连续统一性，中国的公共部门本质上仍是科层制组织。当然，中国从改革开放以来，一直坚持的行政改革的确引进了新公共管理中的一些工具，但正如周志忍所言，引进时外表上有模有样，而精神实质则大异其趣，有其形而无其神。可以说，中国的行政制度本身并没有发生变化，各种公共组织仍是一个高度集权的命令控制体系，公务员和其他类型的公共雇员在人事安排、利益分配等方面表面上有变化，但在控制机制、责任机制、激励机制、与公民的关系机制等方面都没有发生变化。中国经济的不断增长，是重新界定政府与社会的经济关系的结果，是政府相对从市场退出及民间个人经济自主性增强形成的，而不是行政模式本身的改变带来的。我国在科层制的传统行政模式下改革经济的可能性正在减少。如果尝试着从行政模式上进行制度创新，从新公共管理中汲取改革的思路，中国经济发展的潜力可能还相当地大。
三、文献回顾
关于新公共管理及新公共管理的传播的文献非常多。每个推行新公共管理的国家都有关于实施新公共管理的政府文件，如新西兰财政部的《政府管理》，美国前副总统戈尔的《全国绩效评估》等等。奥斯本、盖伯勒的《再造政府》是一本被克林顿赞美为“这是蓝图”的书，该书认为政府可以完成市场力所不及的事情，但官僚制的组织形式是无效率的，政府的组织形式应当再造，成为企业型政府；提出了构建企业型政府的十大原则，指出政府宁可采用市场机制而不是官僚机制，把服务对象界定为顾客并赋予其选择权，以目标——政府的使命——而不是以组织内部的繁文缛节为导向，在评价各个机构的绩效时关注结果而不是投入，等等。该书一路走红，畅销世界各国。在《摒弃官僚制》中，奥斯本、普拉斯特里克提出了政府再造的五项战略——核心战略、后果战略、顾客战略、控制战略、文化战略及其在行政改革实践中的运用，认为公共组织结构变革只有同战略一起使用才能变革组织的DNA；在选择使用全面质量管理、绩效测量或顾客调查等新公共管理工具前要先选择战略；否则就是做无用功。奥斯本、普拉斯特里克的《政府改革手册：战略与工具》是在前书的基础上的又一力作，此书的五个部分分别针对一种战略，其中每章又单独针对一种途径，对每种途径进行了全面分析，用数十个案例对每种途径和工具进行说明和论述。
休斯的《公共管理导论》是一部全面介绍新公共管理的基础性文献，休斯认为官僚制的组织形式已经过时，要代之以新公共管理模式；他指出，在发展中国家实行新公共管理可能至少不会比它们以前的经验更糟糕，但在推行新公共管理的同时要加强一些“基础条件”的建设，比如，坚持法制，保护竞争，防止出现垄断的法律，以及选拔有能力的人员；他认为，一般来说，传统的官僚模式不能很好地为发展中国家服务，但随着民营部门作用的增强而引起的管理主义变革，可以帮助发展中国家向较为发达的国家转变。休斯在《新公共管理中的市场机制与官僚体制》一文中指出“新公共管理运动所表明的是很多传统官僚体制具有的很多功能可以通过市场机制来实现，并且现在也常常是这样……。当然并不是所有的尝试都能够成功，但那并不重要。政府将尝试来自同一源头的其他东西。在基础理论中存在着一种转型，并且这值得我们用‘范式’这样的名称来称呼它”。萨瓦斯将新公共管理的主要成分视为民营化并主张公共服务要尽可能地民营化并对民营化做了很多辩护。对新公共管理的批判主要来自于对传统的民主价值及公共组织公共性的捍卫。登哈特认为新公共管理可能与公共部门的公共性产生矛盾。哈克认为新公共管理下，公共部门的责任机制有可能被公私部门的伙伴关系所打扰。但实际上新公共管理恰恰是因为官僚制行政模式的公共理性不足，名不符实，而且有种种弊端，特别是只对内部规章和上级的命令负责而不对结果负责，不对公众负责，妨碍了公共组织的效率、效能和公众满意度，才主张用“大市场，小政府”，在公共服务中充分利用市场机制和民间力量，发展公私部门的伙伴关系的。也就是说，新公共管理改革正是为了落实公共部门的公共性、建立有效的问责机制而进行的制度创新，新公共管理就是出于许多国家的行政改革实践之共同的成功的做法的一个替代官僚制行政模式的新模式。
新公共管理的出现是公共部门管理模式的一次重大变革，文森特.奥斯特罗姆将新公共管理范式的出现称为“一个‘哥白尼式革命’的转折点”，尽管它仍然在形成过程中，只是雏形，但它已经改变了传统行政学的研究范围、研究主题和研究方法、学科结构、理论基础和实践模式，反映了当代西方公共管理实践的发展趋势。中国研究新公共管理的著名学者周志忍明确指出，新公共管理是当代国际公共管理的主流趋势。陈振明强调学习西方的新公共管理模式，可以形成中国的“后发优势”。中国不一定得先发展、完善了官僚制模式再进行新公共管理改革。形成后发优势这是一种良好的愿望，但在行政模式的更新上，即使是新公共管理模式也得在权力受到法律制约的前提下才能良好运作。所以我国如果现在即推行新公共管理模式，由于权力运作在很大程度上没有受到法律的有效制约，主观任意性较强，政府的效率、效能和公众满意度不一定比西方发达国家高，所以谈不上后发优势。毛寿龙在《西方政府的治道变革》中总结了西方国家强化政策执行自主权及“更少的政府，更多的市场”的发展趋势。周志忍看到了西方国家公共部门服务质量界定以顾客为导向的发展趋势。张定淮、曹晓明认为，全球化时代世界各国政府行政改革形成了一个重要的共识：要想真正精简政府，摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，就必须将掌舵与划桨分开。杜钢建论述了信息技术革命对政治、行政及公共文化的影响，认为信息技术有助于提高政府工作的透明度和民主性，塑造一种新的公共文化。
彼得斯发现，20世纪70年代以来，为了提高政府的效率和效能，无论是发达国家、发展中国家还是欠发达国家，都进行了不同形式和不同程度的改革。彼得斯对种世界性的行政改革运动进行了提炼，认为有四种改革模式：市场化政府、参与型政府、弹性化政府及解制型政府。这四种模式将改革举措进行了分解式的“分析”，但又承认没有单纯的某一个模式的行政改革，实际上发生的变革是这四种模式的“综合”，而且主要是市场化政府模式的。因此用“新公共管理”来概括这个改革运动要恰当得多。彼得斯认为，当欧洲和北美国家的政府官员正在寻找方法以转变成为更为企业型的官僚，并减少繁文缛节的羁绊时，许多体制转换中国家和发展中国家由于面临着不同的挑战，所以这些国家的政府所面临的问题是建立韦伯式的官僚体制。
与彼得斯一样，中国有少量的学者认为中国不宜现在就采用新公共管理而宜先完善理性官僚制，看起来言之凿凿，实际上没有看清当代世界各国行政环境的“共时性”，也没有认清韦伯的法理型官僚制的理想与政治体制的相关性及官僚制本身的天然缺陷。
相同的全球化的压力，相同的信息革命的冲击，相同的对提升本国国际竞争力的迫切需要，要求我们对行政体制进行制度创新，以使我国的公共部门的管理具备较高的品质，这样才能谈得上国际竞争力。行政的国际环境变了，形势不容我们缓慢前行，“落后要挨打”的警钟在全球经济的一体化格局中不是一种预言，而是一个眼前的现实。中国作为WTO的一员，它必须遵守WTO的法律框架和游戏规则，而中国公共部门的管理质量直接影响中国的国家利益。西方在国际经济竞争中发现理性官僚制非常笨重，满足不了竞争力提升的需要。20世纪初，韦伯的理性官僚制开始在全世界范围内的各种组织中确立其范式。应该说西方发达国家的公共部门在法制性上合乎韦伯的模式，也就是说公共部门的权威是在法律的轨道上行使的，而发展中国家的科层制组织尚欠一段距离。但无论发达国家还是发展中国家，行政组织的理性都不足，因为重过程、规章而不重结果、不对顾客负责等病症抹杀或降低了公共组织权力运作的合理性。发达国家寻求“更上一层楼”，我们还要拾起他们欲“摒弃”（实际上是修正官僚制）的东西吗？在国际竞争短兵相接的背景下显然会使中国陷于“被动挨打”的局面。我们一边说“狼来了”，一边说“我等它吃掉我”，这显然是荒唐的；要与狼斗，就要与狼进行能力竞赛。向西方国家的管理经验学习也是邓小平理论的一个基本思想。中国在改革开放以来一直在关注着西方行政改革的动态，在许多领域采用了合同承包、聘任制等，虽然与新公共管理方法尚有相当大的距离。至于在国有企业改革上则是世界上民营化的典范，中国因此而造就了经济发展的奇迹并仍保持着旺盛的上扬势头。所以，中国必须努力改革行政体制，使我国公共部门为社会提供更好的服务、更有国际竞争力。
有些学者认可新公共管理的实践价值和理论价值，但认为中国公共组织的法理性权威不足，应继续发展官僚制。实际上，没有脱离政治体制的行政体制，而官僚制组织权力运行的合法性和合理性不是官僚制组织自身能保证的。单独推进行政改革提升不了权威的合法性和合理性。中国正在完善公务员制度，但没有足够的证据可以证明它能使公共组织会严格依法办事和提升公共理性，权力运行的法治化只有通过旨在使一切权力都受到有效的权力制约的政治体制改革才能实现。因此在我国谈继续发展官僚制是不恰当的。而从我国的改革历程看，行政改革往往优先于政治改革。所以谈如何极取新公共管理中的一些做法以推进行政改革则是可取的。实际上无论是理论上还是实践上，新公共管理的倡议者认为官僚制本身是大有问题的。官僚制内在的制度性缺陷需要得到修正，所以主张要继续发展官僚制是不着边际的主张。
中国有中国的国情，我们不可能在当下用生硬照搬新公共管理的办法来成功实施行政改革，我们改革的每一步都需要审慎推进；审慎才能顺利。但审慎不是要缓慢前行，因为竞争的压力不给我们停顿喘息的机会。我们要坚定不移地变革，使我国的公共部门不断适应竞争激烈的国际环境。不变革就没有出路，这是竞争条件下的硬道理。为了满足广大公民在新形势下的需要及政治领导人对行政工作的期待，必须能够应对现实的挑战，用新的行政权力运行机制和新的管理方法，变得更有效率——花费更少而服务更优。如果要成为国际上更有地位的国家，国家的公共服务就应当了解官僚制行政模式本身的缺陷，增强与公共部门官僚主义现象斗争的紧迫感，进行行政体制的创新。不应听任别的国家公共部门的竞争力位居前列。面临着激烈的国际竞争，西方国家都在通过新公共管理改革来提升综合国力。全球化背景下的发展中国家必须有制度创新的紧迫感才行。行政的环境变了，公共部门的结构、功能必须具备适应性。当然，不应犯急躁冒进的毛病，因为“自由主义在全球扩张中所产生的负面效应更值得人们记取。即使那些认同了西方价值的国家在转型期所经历的痛苦也是让人难以忘怀的”。行政改革实践本身是一个现实的政治过程，不是想做到就可马上实现的。应当承认，新公共管理所坚持的一些原则与我国行政改革实践所秉持的原则是一致的。比如，新公共管理强调充分发展市场经济，这与我国长期坚持市场化的经济改革是一致的；我国在从计划经济转型到市场经济的过程中，强调政府减少干预，放弃那些管不了也管不好的事，做政府该做的事，这与政府应当掌舵而不是划桨的新公共管理原则是一致的；中国的执政党及人民政府主张以“为人民服务”为宗旨，这与新公共管理的顾客（公共服务对象）满意原则及结果（不只是产出）导向原则是相通的；但从理论到实践有一个主观见之于客观的过程，与客观实际相遇，就得取“顺势疗法”，顺应客观条件进行改造，不然就会付出高昂的代价。
有学者认为新公共管理“显然没有”实现其理论承诺，而且在实践中无法适用于经合组织（OECD）或英联邦惯例之外的国家，或者认为新公共管理模式本身就有缺陷，不应该从发达国家到发展中国家普遍应用。这是对理论的苛求。近年来许多发展中国家加入新公共管理改革的行列表现了对他们的观点的忽略。一个显而易见的道理是，不能简单地说适合不适合，而要看国家政府实践的需要与否及政治过程对改革的容忍程度。新公共管理改革的结果当然有成有败，毕安德、高洁发现，有些国家中的新公共管理改革预设结果之所以没有全部实现，是因为缺乏良好的行政文化、缺乏任何政策变革的长期领导、缺乏可以对政府施加压力的强有力的市民社会、缺乏明确的政府动力以及行政能力、缺乏适合契约性制度安排的可靠政策、缺乏支持性的法律体系以及缺乏恰当的领导和管理能力。因此，只有获得了有益于这些因素的条件，才能推进新公共管理改革，并使其适应不同环境。虽然新公共管理改革的结果不能完全实现其理论预期，这并不能证明该模式已经过时。问题的关键在于是否有能力控制改革的有利因素并克制不利因素。情况证明，“旧公共行政”与“新公共管理”将会在向新公共管理方向转变的过程中共同存在。新公共管理模式运行结果的混合性并不能推翻其总体目标和理论基础，问题在于实施环节。历史、社会、文化和法律的障碍、缺乏改革动机和行政能力这样的问题向来存在，而且其范围和强度还会因国家的不同而有区别。中国和印度都存在这样的问题，既留有强势的传统文化又缺乏相应的资源，但他们不能因此放弃改革。新公共管理在长时间内依然会是这些国家的主要议题。法国航空公司、法国电信公司、比利时国家航空公司等国有企业的破产证明，即使是发达国家，如果不符合新公共管理模式的要求，他们也不能幸免于挫折。日本和韩国在这二十年中已经基本完成了较为深入的经济和社会变革，中国正在成功地进行深入的社会经济、法律和行政方面的改革，印度则正在缓慢地效仿。如果政府缺乏行政能力和明确的改革动机，社会缺少推动变革的压力，我们是不是就应该固步自封、等待观望，寄希望于出现一个新范式来带领我们越过鸿沟？任何一个负责任的政府的答案都会是否定的。因此，我们不应该只是抱怨新公共管理模式的不完善，而是应该促进变革朝着我们所预期的降低政府运行成本、提高效率、改进服务质量和行政能力的目标迈进。
对新公共管理在中国的适用性，中国学者主要采取“借鉴说”，但多陷于对新公共管理的理念或原则的介绍和讨论，没有深入到行政运作的“实施”层面来考察，这与适用性分析是不相称的。适用性分析要突出“用”，不应浮在理论的表面说“适”或“不适”。我们说“适”或“不适”都要深入到行政实践和具体环境来考察。当我们说借鉴时，必应关照所借鉴的做法在现实中所遇到的各种客观现实。所以有必要进一步认真分析新公共管理在中国的适用性。
四、研究方法和理论框架
要分析新公共管理在中国的适用性，必先明白新公共管理本身是什么，新公共管理在西方国家——产生新公共管理模式的那些国家——的实施模式。我们一谈新公共管理时，往往会想当然地认为产生于西方的东西在西方用起来就必是令人满意的，而在中国用起来就会水土不服，因而在分析适用性时就简单地事先假定了适用或不适用，这在适用性分析中是不太恰当的。简单地下结论实际上会陷于简单的排外。新公共管理在西方国家实施时肯定不会不遇到各种阻力和争议，他们用新公共管理是要解决什么问题，他们遇到了什么样的挑战、何以会遭遇那些挑战及如何应对挑战，是我们必须关注的。在此基础上，我们要问，我们也有与他们所要解决的同样的问题吗？如果有，我们如果用新公共管理方案来解决会遇到哪些挑战呢？如何解决？在回答了这些问题之后，我们才能对适用性进行一个全面的回答。
很多学者热忱主张中国要实行新公共管理；与此同时，他们没有充分虑及中国的国情，采取了从新公共管理的原则出发而不从实际出发的立场。但也有一些学者一味排斥新公共管理，没有看到新公共管理的应用价值。既然中国需要提高自己的国际竞争力，要克服官僚主义，新公共管理肯定是值得借鉴的。我就是从这个立场出发来谈新公共管理的适用性的。我们不能简单地说新公共管理适合或不适合中国，而是在了解新公共管理理论和操作方式后看中国能从中学到些什么，看中国现在的国情之下从新公共管理中借鉴点什么及怎样借鉴。
国外新公共管理实践中有成功或不成功的做法，研究的任务之一就是弄清其中的所以然，提炼出有应用价值的做法，避免在借鉴中走弯路，以资于中国的行政改革实践。
同时，谈适用性强调知己知彼，认识了理论，还要认清中国行政的客观态势，在可行性分析的基础上看适用性。理性主义的认识论显然是不适于谈适用性的场合的。因为从现实出发，从来就没有一个可以在任何时机任何地方都一样适用的普遍主义计划。本研究避免了理性主义的错误，采用了理论与实际相结合的马克思主义方法论。西方的官僚制行政模式及我国科层制的行政体制存在制度性的缺陷，在效率、效能和顾客满意度上都不能满足顾客或公民的需要，不利于人与人之间的和谐，需要进行改革。在马克思看来，物质生产活动是“人类与自然和解”的实践基础，“人类本身的和解”就是从冲突对抗式的社会交往实践向对话和谐式的社会交往实践转变，“为此，需要对我们直到目前为止的生产方式，以及同这种生产方式一起对我们的现今的整个社会制度实行完全的变革”，建立起有利于人与人和谐相处的社会制度或社会体制。“人类本身的和解”昭示着人与人、人与社会的和谐互动关系，表现为社会经济、政治、文化等制度或体制的不断建构与完善过程。变革往往需要理论的指导，但理论本身的正确性常常需要实践来检验。而且，实践已经证明正确的理论在运用到特殊的场合时，要结合特殊场合的实际。共产主义理论在各国共产主义的实践中也要与实际相结合。恩格斯曾说：“共产主义不是学说，而是运动，它不是从原则出发，而是从事实出发。”这种理论不是出发点，理论要与实际相结合的观点，在研讨新公共管理在中国具体国情下的适用性时，具有指导意义。新公共管理产生于西方国家变革官僚制、改进政府工作的实践，本身也并不是完善的，在我国行政改革中汲取新公共管理的智慧时，不可从原则出发，而要从中国的实际出发。这就需要考察新公共管理在中国国情下的适用性。具有适用性的要素才能稳妥地借鉴。
要研讨新公共管理在中国的适用性，得首先弄清新公共管理本身是什么，西方国家从事新公共管理改革时的行动理念是什么及是如何行动的。所以我在研究框架上做出如下安排：
第一章讨论官僚制行政模式和新公共管理这两种行政模式。
第二章研究新公共管理的实施模式。在这一章我主要研究了新西兰、英国、澳大利亚等国的新公共管理改革。因为近年来，在许多不同背景中的政务官、中央机构领导者、立法者们一直以来对影响公共管理的政策感兴趣，其中最有名的例子是英国、新西兰和澳大利亚。我从他们改革的经验教训中提炼出可指导未来新公共管理改革的模式或操作图。这个模式出于实践并避免实践中的曲折，不是对现实的纯历史描述；虽然在进一步的改革实践中不可能是完美的，但却是在现实的行政改革实践中的较佳操作图。奥斯本、盖伯勒的《改革政府》描述了“企业化政府”的特征，提出了政府再造的十大原则，讲的是应该做什么、应该怎么做，但对如何将官僚制行政模式转化为企业化政府，或者，如何推进新公共管理式的改革，则没有提出完整的路线图。《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》一书则是将新公共管理改革运动中的成功做法归纳为五大战略，虽然简洁明快，但从这个行动的指南式著作中，我们要把握西方发达国家实际存在的新公共管理的图像还是比较困难，而且在讲解行动战略时过于分析而难以综观历史真相的全局。在我看来，借鉴新公共管理，得先明白在新公共管理改革方面做得较为成功的那些国家，如新西兰、澳大利亚、英国和美国，是如何行动的。他们在改革实践中是会走弯路的，所以照抄某个国家的改革过程会重复他们的错误，因而要剔除他们所犯的错误，而只留下经过实践证明是成功的做法，并把这些做法提炼出一个可依据之进行操作的模式。这就是本章我要做的工作。这样做既是分析的，又是综合的，因而能对理解新公共管理及进行新公共管理改革都有所帮助。
第三章考察新公共管理在中国的适用性。
第四章研究中国目前借鉴新公共管理的现实选择。新公共管理是当代主流的行政模式，中国实际上也没有无视这种国际行政改革的动态并借鉴新公共管理改革中的一些做法。同时也由于中国的行政改革得顺应中国国情所决定的客观必然性，中国不可能生硬照搬新公共管理运作框架。所以我对照新公共管理的要求，较为详细地探究中国目前在哪些方面及如何借鉴新公共管理这个问题。我提出了渐进的借鉴方案并进行了论证。
最后是结论。
本书主要采用比较研究法。新公共管理是对官僚制的“命令——控制系统”的价值的否定。在论述中，我将围绕新公共管理的针对性、本来目的、激励机制、权力运行方式与官僚制行政模式进行对比。其次是中西对比。我之所以不选择发展中国家的新公共管理改革实践的经验作为参照系，是因为他们也是向这些发达国家学习的。选择发展中国家来了解新公共管理，从方法论上是错误的。当然我并不排斥向发展中国家学习实施新公共管理的一些做法，但前提是得先向产生新公共管理的西方发达国家弄清实践中成功的新公共管理是什么样子的。以优者为参照系，这是一个简单的智慧。
第一章 官僚制行政模式和新公共管理
一、官僚制行政模式
（一）韦伯的理性官僚制原则新公共管理是对传统的官僚制行政模式的修正或改良，所以在考察新公共管理之前有必要了解官僚制行政模式所依据的原则、官僚制行政模式的特点及新公共管理运动所针对的官僚制行政模式的病症。
官僚制行政模式是根据韦伯的理性官僚制原则来组织的。
韦伯认为，人类的组织的权威来源主要有三种，一是来源于传统，权威是世袭而来，这种权威叫传统权威；二是来源于魅力，这种权威叫魅力权威；三是来源于法律，叫法定权威。三者相比较，法定权威来源的组织，也就是官僚制组织，效率最高。如果组织的运行既有法定权威，又合乎理性，那就是理想的官僚制组织了。为了保障官僚制组织的法制性和合理性，韦伯提出了理性官僚制原则。
理性官僚制原则是：
1、法定的管辖范围的原则。一般是根据各种规定——法律或根据法律制定的行政规章——发号施令。这条原则意味着：权威来自于法律和根据法律制定的规定。没有其他形式的权威应被遵循。
2、公职等级制和权力等级化的原则。这体现为一种上级与下级之间稳定有序的制度，在这种制度下，较低职位受到较高职位的监控。
3、现代公职管理建立在保存书面文件（“档案”）的基础之上。一批积极从事“公共”事务的官员与物质设备和档案构成了一个“机构”。一般来说，官僚制将官员的活动作为与私人生活领域截然不同的事务并与之分离，公共经费和设备与官员的私人财产分开。这就是说，组织的存在是与其职员的私人生活相分离的。它是完全非人格化的。书面文件的保存是必不可少的事情，当类似事件发生时，以前的案例则成为先例。只有保存档案，组织在运用各种规定时才能保持一致。
4、公职管理，至少是所有专门的公职管理——这种管理显然是现代的——通常以全面而专门的训练为先决条件。这就是说，行政是一种专业化的职业，它不是任何人都可以完成的事情。它应当有全面的训练。
5、当公职发展到完善程度时，官方活动要求官员完全发挥工作能力。在以前的所有案例中，一般情况是相反的，官方事务在执行过程中曾被作为一种次要的活动。这一原则是说，官僚制的工作是一种全职职业，而不是像以前那样是一种次要的活动。
6、公职管理遵循一般性的规定，它们或多或少是稳定的、全面的，并且是可学习的。对这些规定的了解程度代表了官员所具有的专门的、技术性的知识。它涉及管辖权、行政或企业管理。这就是说，公职管理遵循一般性的规定，它是一种可以学习的活动。一般认为，无论是谁担任某一公职，都将以同样的方式执行公务。
在韦伯看来，档案的存在、参照前例的信念和法律依据意味着在相同的环境中总是会做出相同的决策；在这种情况下不仅效率更高，而且公民和官僚等级制中的人员都知道他们处于什么样的立场上。
理性官僚制中的内在假设是：1、权力依照法律及合乎法律的规章办事，就一定是高效的；2、组织的效率直接依赖于组织成员的知识和专业能力，如果组织成员具备知识和专业能力，组织的效率肯定会大大提高。这两个假设在实际生活中显然不一定成立。
法律、法规对行政权力的限定不一定合乎处理行政事务本身的客观必然性。西方国家法治水平较高，法律对行政权力的制约较为有效，但官僚制组织没有给予管理者和公务员办事所必要的自主权和灵活性，基层组织和一线公务员没办法对结果负责，只得热衷于墨守成规和惟命是从，这种局面与效率、效能是背道而驰的。而一个公共组织的内部规则可能钻法律法规的漏洞，而贯彻权力的意志。新公共管理则强调公务员对结果负责，为了有效问责则强调“组织授权”和“雇员授权”（给一线公共雇员授权）。新公共管理改革的重要一环就是解除那些不利于达成事功或绩效的管制条款。
组织成员有足够的知识和专业能力不一定能保障他会真心地高效地工作。因为人是在制度中博弈的，不好的制度会使好人无法做好事，甚至会走向反面。谁能确保一个人在没有制度支持的情形下能全心全意地秉持公共精神呢？
官僚制行政模式下，政府的公共属性和垄断属性，以及政府工作绩效的相对模糊性，使政府工作难以对产品和成果进行有效的界定。所以政府官僚制组织的各种要素都只重视过程和投入；而排除了“产出”和“成果”，政府的运作的效率就落空了。所以韦伯的理性官僚制是一个规范模式，是一种应然的表述，会与实然的官僚制组织有出人。理想的官僚制是以追求效率为目的的，法律的权威要基于法律的合理性，规章的权威要基于其合法性和合理性；法律、法规及规章、分部化、等级制、文档管理等等，都是为了提高效率，效率也是合理性的一个表现。（二）官僚制行政模式及其病症
在工业革命期间理性官僚制在西方国家普遍发展起来。对传统的公共行政模式做出了理论贡献的伍德罗.威尔逊主张政治与行政分开，选举产生的官员有进行政策制定的法定权力，而职业公务员的职责是忠诚地执行这些政策。政治——行政二分的官僚制模式在发达的西方工业化国家是典型的行政模式。根据理性官僚制原则发展起来的官僚制行政模式具有如下特点：一、强调公共组织应建立在一套源于法律的规则和规章的基础之上；二、强调一元化层级制的组织形式及自上而下的控制，控制体系应是理性的（rational）、合法的（legal），官僚或公务员的角色是应严格服从于其政务官上司；三、在这个控制体系中，政策由上层制定，政策的执行则通过下级官员和员工进行，下层官员和员工向上级汇报工作并向他负责；四、提供服务的工作应该由对民选官员负责的行政官员来承担并且应当遵守上级命令和法律、规章；五、结构上严格分工，分部管理；六、对公务员的管理实行公务员制度，是职业化的、常任的及按功绩晋升的，并应在政治上保持中立。
传统的公共行政模式对近代以来工业化国家经济的发展功不可没。韦伯认为官僚制是最有效率的组织形式，不过他是在与魅力型和世袭型的行政组织相比时得出的结论，在当时的历史条件下，人们认为没有别的替代方案，只有选择官僚制的组织形式。除了认为理性官僚制效率高之外，官僚制的采用（如采用公开竞争考试选拔公务员及功绩制晋升）还为了克服以前行政机关的分赃制现象及分赃制伴生的腐败现象及官员无能的现象。
随着20世纪末信息革命的到来及全球化竞争时代的来临，旧的官僚制就显得太笨重了。私营企业的运作总是不得不关注结果是否赢利，不然就得破产，在切身利益的驱动下他们对已经变化的环境不断适应以求生存。官僚制的墨守成规及刚性的权力关系不利于在信息化时代的竞争中取胜，因而要求组织结构富有弹性。与私营企业相比，国家行政机关没有破产的威胁，因而对环境变化的反应是相当迟钝的。在全球化的时代私营企业以市场、顾客及结果为导向的权力运行方式比公共部门的官僚机制有效率得多，因而成为西方国家行政改革的模仿对象。新公共管理就是学习私营企业的管理方式或者权力运行方式来重塑行政机关，以避免“官僚制病症”，提升公共服务的效率和质量的。
虽然官僚制行政模式中政务官和公务员的行为都要合法、合乎（公共）理性，但在实践中却出现了种种病症，与理性官僚制原则所要求的合法性、合理性背道而驰。官僚制行政模式的病症表现在公共部门的激励机制、控制机制、责任机制及对环境变化的适应性等方面：
1、激励机制：私利导向，而不是公共利益
韦伯推崇官僚制是因为他认为它纯粹在技术上优于其他任何组织形式。充分发展的官僚制组织与其他组织相比较，完全像生产的机械模式与非机械模式相比较。精密、速度、明确、档案知识、连续性、仲裁权、统一性、严格服从、减少冲突和人事成本——这些都是严格的官僚制组织具有优势条件的特点。在韦伯看来，官僚制组织的决策将会并且应是按照“可靠的规定”做出而且“不考虑个人因素”，强调确定性、非人格化和效率。职能专门化原则意味着提高生产力；权威的等级制和规章制度将有助于决策的确定性；制度的非人格化意指，在同样的环境中可重复做出同样的决策，决策的制定不能独断专行。这种观念是想创立一种尽可能得到最高技术效率的制度。这种高度的法律/理性的权威过于理想化了。
官僚制组织是要树立理性和法律的权威，但法律和规章说到底是一种工具，它们是否有公共精神基础上的理性，这本身就是值得讨论的，假定是有公共理性的，但组织中的掌权者根据法律和规章也不一定能做出理性的决策。
韦伯的理性官僚制是一个理想化的模型，它假定官僚制组织积极推动组织目标的实现，官员们这么做靠“服务于国家”等高尚信念支撑。而在公共选择理论看来，此类行为动机是不合逻辑的；人们在行为方面基本上是自利的，追求个人利益的最大化，他们是在其自身的或家庭的利益的基础上选择该如何行动的。也就是说，官员们的行为动机中个人利益的驱动或私人理性是根本性的，个人利益驱使下的产出并不全然符合组织的最大利益。官员的行为往往是自利的，一般来说会以权力为工具换取更多更大的权力，换取金钱和其它各种利益，因而在决策中设租等以权谋私行为若没有受到制约就必是一种普遍现象。高尚的行为是存在的，但那不是普遍的行为方式；高尚的行为不可能是制度性的，那不是自利人性的常态。制度设计不应建立在高尚或美德上，而应建立在人之常情——自利——上。
尼斯卡宁认为个人利益的驱动会导致机构预算的最大化；官僚谋取到更多的预算意味着他能有更多的下属，能谋取更大的权力和在组织中的更高地位；某个官僚个人自身可能不会出于个人动机而导致部门预算的最大化，但组织的内外环境却常常驱使他那样做。
在官僚组织中，官僚个人并不像韦伯的理性官僚制模式所假设的那样只是机械地不带丝毫个人成分地服从规则，实际的情形可能正好相反。个人在组织内寻求发展的政治行为使官僚将大量时间和精力花在个人前途上，而不是在组织中以“公共精神”来履行自己的职责。“阴谋和势力扩张在官僚制中非常普遍，而且可能永远都会存在”。“每一个组织中都有一套复杂的非正式的网络关系，而这与组织图所阐明的原则可能一致，也可能不一致”。韦伯曾期望官僚们成为社会精英；西方国家的官僚制强调官僚们在政治上保持中立，本着公共精神遵守规则并按当选的政治家的期望办事，但官僚制的历史表明官僚们的所作所为是令人失望的，他们常常是利用规则为自己服务，按照自己的意愿而非政治家的期望行事。社会上的其他阶层并不认为官僚是国家的精英，“除了日本和法国等少数国家仍在为公共服务培养精英外，其他国家最优秀的人才已不再将公务员当成享有很高社会地位的职业”。在发展中国家，由于连政务官手中的权力都没有受到法律的约束，官僚们就更是利用规则来为自己谋取私利了。
官僚制组织中的官员（政务官和公务员）是选民利益的代理人。但选民的利益非常分散，选民作为委托人的真正愿望很难确定，选民很难对代理人进行有效的控制。“如果说委托人没有适当的手段确保代理人实现他们的愿望，代理人极少可能会付诸行动。如果说私营部门中也存在代理问题，在公共部门中则更为严重”。
官僚制下，官员的行为从根本上说是私利导向的，组织中的激励机制并不利于公共利益的最大化。
2、控制机制：控制开支（资源）和人，而不是控制结果
在官僚制下，权力控制着各种资源，而越是较低的层级，则所控制的资源相对越少，所以官僚机制下权力本身就成为一种价值或利益，因而容易形成权力本位或官本位。权力本身的工具性或价值性使公共组织中的人们都有掌握权力及扩大权力的偏好，他们可倚权力谋私或满足权力征服的快感。官僚制组织本身是一个命令控制体系，因
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