作者：邵昱,裴泽庆,唐青阳
出版社：西南财大出版社
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全面深化改革 推进新型城镇化研究——两地三方党校系统第七届理论研讨会论文集试读：
前言
为深入学习贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神以及《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，为深化川渝蓉两地三方党校的科研合作，2014年10月14日，由四川省委党校、重庆市委党校、成都市委党校共同主办的2014年川渝蓉两地三方党校系统理论研讨会在成都市委党校召开。本次会议围绕“全面深化改革，推进新型城镇化”主题开展研讨。四川省委党校常务副校长刘毅、重庆市委党校常务副校长吴康明、成都市委党校常务副校长郭建平出席会议并致辞，四川省委党校副校长裴泽庆教授、原副校长周治滨教授，重庆市委党校副校长唐青阳、副巡视员兼研究生部主任戚攻，成都市委党校副校长邵昱、副校长谢育新出席会议。来自川渝蓉两地三方党校系统的代表和部分入选论文作者50人参加会议。
刘毅在会上结合学习何毅亭同志在海南省委党校座谈会上的讲话的体会，对此次会议召开的意义和作用进行了阐释。他指出，川渝地区作为我国经济版图中的重要区域，新型城镇化建设具有代表性和示范性，本次会议着重就如何推动川渝互动发展的问题从经济、政治、文化、社会等各方面研讨，很有意义，也非常必要。他指出，党校工作的定位为教育、培训、思想、引领、党性锻炼、决策咨询。川渝蓉两地三方党校系统理论研讨会正是为了这样一个目标，通过大家共同的交流来提升科研决策咨询水平。这次会议立足巴蜀共同发展来充分体现出两地三方党校系统紧跟国家经济发展战略，密切结合地方经济社会发展的热点问题，体现了党校的高度责任感。他指出，本次会议突出了川渝蓉两地三方党校系统的问题意识。科研工作围绕什么样的重点来开展，是中央党校高度关注的，也是大家都在关注的问题。党的十八大强调要坚持走中国特色新型城镇化道路，十八届三中全会也提出了推进以人为核心的城镇化，推进新型城镇化建设已经成为了当前我们必须要聚焦的重大现实问题。他指出，这种科研合作形式规范、内容丰富、成果丰硕，已经成为川渝蓉两地三方党校系统重要的年度学术对话交流平台，在全国党校系统也有一定的影响，因此值得坚持，今后还要打造升级版。他希望，通过两地三方党校系统教研人员的交流研讨，在深入推进以人为本的城镇化进程中，发出“党校声音”，贡献“党校智慧”，增添“党校力量”。
吴康明在致辞中围绕“推进新型城镇化”主题，谈三点意见：第一，把新型城镇化作为会议主题，紧扣了国家发展战略。城镇是人口集中、资源聚集、空间集成的载体，促进工业化，推动现代化，是经济区建设发展的支点和引擎。2011年成渝经济区区域规划的颁布，使成渝经济区建设上升为国家战略，开启了川渝蓉两地三方合作的新时代。同时，丝绸之路经济带、长江经济带、21世纪海上丝绸之路三大经济带建设三重优势叠加，成渝经济区在国家战略格局中的地位和作用进一步凸显，无论是对内对外开放，还是陆地海上开放，成渝城市群发展都将迎来前所未有的难得机遇。2014年3月，国家新型城镇化规划发布，提出了城镇化由量的扩张到质的提升转变的新要求。本次会议以全面深化改革、推进新型城镇化为主题，紧扣中心，服务大局，体现了我们党校人的政治敏锐性、责任感和担当精神，相信本次会议的成果对贯彻落实中央新型城镇化的战略，对三大经济带的建设，特别是对成渝经济区的发展一定会起到积极的推动作用。第二，川渝城镇化建设发展为理论研究提供了丰富而生动的实践素材。近年来川渝两地城镇化建设探索了很多成功的经验做法，就四川来讲，已经形成了成都平原城市群、川南城市群、川东北城市群、攀西城市群四大城镇群，建立了以成都特大城市为核心，8个大城市与16个中等城市为骨干，28个小城市与1 793个小城镇为基础的省域城镇体系。重庆近年来大力实施五大功能区发展战略，将重庆市划分为都市功能核心区、都市功能拓展区、城市发展新区和渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区五个功能区域。其中，都市功能核心区、都市功能拓展区和城市发展新区构成大都市区，渝东北生态涵养发展区11个区县构成渝东北城镇群，渝东南生态保护发展区6个区县构成渝东南城镇群，整体上形成了1个市域中心城市、2个区域性中心城市、27个区县城和500个左右小城镇的城镇体系格局。无论是四川的城市群建设，还是重庆的五大功能区建设，都有很多探索和做法值得我们从理论的高度去总结、分析、提升。第三，川渝蓉两地三方党校携手合作，为新型城镇化建设出力。当前形势下，推进新型城镇化面临诸多的困难和问题，解决任何一项问题都是复杂的系统工程，也需要党校系统贡献智慧和力量。他坚信本次会议一定会以大家共同的努力和丰硕的成果为川渝两地全面深化改革、推进新型城镇化作出党校人新的贡献。
郭建平在会上指出，川渝蓉两地三方党校系统理论研讨会已经成为党校系统加强交流、深度合作、传递信息、交流经验的一个重要平台。他介绍了近年来成都市委党校教学、科研、咨询工作开展情况，并表示要不断完善办会的内容、方法，健全办会的机制，提高办会的质量和水平，加强合作，共享宝贵的资源。
此次研讨会得到川渝蓉两地三方党校系统的积极响应和大力支持，经专家组认真评审，共有60篇论文入选会议。重庆市委党校副巡视员兼研究生部主任戚攻教授、四川省委党校经济学教研部主任许彦教授、成都市委党校市情研究所邵兴全博士等来自川渝蓉两地三方党校系统的12位专家学者围绕会议主题，分别就城镇化视角下四川县域经济发展思考、成渝城市群产业发展及对城镇化发展的影响研究、关于渝西城市群形成及发展的思考、新型城镇化进程中的社会养老服务体系建设实践研究等专题进行了深入交流。四川省委党校副校长裴泽庆教授和成都市委党校副校长邵昱研究员分别主持交流发言并作发言总结。重庆市委党校副校长唐青阳教授在闭幕式作会议总结。我们将这些论文编辑成册公开出版，供有志于深化川渝合作、推进新型城镇化的领导和专家们参考。
本书由成都市委党校副校长邵昱、四川省委党校副校长裴泽庆和重庆市委党校副校长唐青阳主编，成都市委党校科研处处长潘斌、四川省委党校科研处处长李翔宇和重庆市委党校科研处处长刘康任副主编。全部论文由潘斌、林德萍、江波、秦喜武修订、编辑，最后由潘斌负责统稿，邵昱负责终审。
根据出版需要，编者对部分论文进行了内容删节或文字压缩，对个别观点和表述进行了订正，对所有论文进行统一的技术处理。由于编者水平所限，错漏之处难免，请广大读者指正。编者2015年2月25日
成渝地区城镇化路径选择
周铁军（四川省委党校，四川 成都 610000）一、世界范围内的城市化进程及历史启示国家统计局2012年1月17日发布的数据显示，中国城镇化率已达到51.27%，城镇人口首超农村人口，达到6.9亿人。在这个大背景下，成渝城镇化趋势不可逆转，汲取其他国家的城镇化经验，有利于我们寻找到正确的城镇化道路。
世界各国城镇化进程选择的道路各有特色，按城镇化与工业化的先后顺序，大体分为三类。第一类以欧美发达国家为代表，这些国家城镇化进程与工业化进程步调一致。城镇化与工业化积极互动。以1841—1931年间英国为例，工业化与城镇化相关系数为0.985，法国1886—1946年间为0.97，瑞典1870—1940年间为0.967，整个发达国家为0.997。第二类是拉美国家的城镇化进程。拉美国家的城镇化速度快于工业化速度。农民迅速失去自己赖以生存的土地后，并没有被其他产业所吸收，而是游离在稳定的社会生活以外。第三类城镇化进程以成渝为代表。中国率先推动的是区域整体的工业化进程。利用城乡二元结构为工业化提供廉价的原料和劳动力，诸多限制农村人口城镇流动的政策使成渝城镇化进程远落后于工业化进程。用人均国民收入水平衡量，中国经济发展已经处于中上等收入国家水平，人均国内生产总值达到4 396美元，但用城镇化率衡量，成渝城镇人口占全社会人口比重只有49.95%。二、成渝城镇化的情况（一）成渝城镇化的进程
数据显示，成渝城镇化水平在中国属于中等偏下水平。即便如此，其中还包含着某些虚假的“城镇化”。第一，20世纪90年代，国家重新调整行政规划，许多地、县直接改为市，周边郊区直接成为市区。建制变化、名称变化却没有改变这些周边的农村，基础设施和公共服务达不到城市的水平，农民的收入水平和消费水平也都没有得到提高。第二，成渝地区有大量农民工，他们虽然被统计为城镇人口，由于户籍限制，又不能分享城镇化成果。第三，农村土地囿于政策上的不得流转使得农村人口天然失去了土地交易的收益，这恰恰导致了农村人口与城镇人口在财富上的第一次分野。即便有土地交易也是在政府强制改变土地用途后的间接交易。农民获得的也只是微不足道的补偿，巨大的土地利差还是留在了政府手中。（二）新型城镇化的内涵
学术界与实务界在城镇化的内涵有诸多的争议。但有一些内涵是可以得到一致认同的。城镇化伴随工业化过程进行，不论这种伴随是紧密还是松散。形式上城镇化表现为过去的村民现在居住在城镇。内涵上说，它是人们收入水平、消费水平、公共福利及基础设施城乡差距缩小，直至平等的过程。成渝新型城镇化具体可以表述为农村人口定居于市辖区与建制镇，在物质、文化与公共福利方面与原城镇人口趋于一致的过程。三、成渝城镇化的贯穿原则（一）政府主导原则
从世界城镇化历史的角度看，政府在城镇化中所起的作用巨大，尤其是在基础及公共福利方面功不可没。英国于1909年颁布的《住宅与规划法》是世界上第一部城市规划法律。英国中央政府在城市规划体系中发挥显著的主导作用。由于宪政体制的约束，西方国家政府的功能只是局限在规划、社会福利等方面。在巨额的投资、全面的拆迁等方面，系统性工程则会显得力不从心。
成渝地区事实上的“大政府，小社会”的格局决定了成渝政府绝对的掌控能力。只有政府才能承担起全面长远的社会规划和巨额的建设投入。从短期来看，政府主导的投资拉动型的经济模式还将维系，从推动经济增长的角度看，政府也必然会对城镇化全力以赴。（二）产业城镇一体化原则
世界城镇化进程告诉我们，城镇化一定会伴随着产业化，产业化一定会促进城镇化。稍有不同的是城镇化与产业化可能同步也可能不同步。但最朴实的道理在于无论是村民成为市民还是市民成为村民，人们居住在哪里就需要在哪里就业发展。具备产业支撑的地方，才会有持续定居的公民。因此必须优化产业布局，打破城乡产业偏见，让农村积极地参与到产业结构的转换与升级活动中去。城镇化需要注重为农村配套产业服务，产业项目要立足于对农业富裕人口和转移人口的吸收。产业化为城镇化铺设了一条内生增长的发展路径。（三）城镇化质量原则
城镇化质量原则是：“城镇让人们的生活更美好！”人是新型城镇化的核心和目的。城镇化改变的不仅仅是人的生存空间，更改善的是人的精神世界和道德素质。和谐、乐观、向上的生活方式承载于新型城镇化中，农村转移人口的生存技能会得到提高，生活水平也会有长足进步。城镇化的艰难不完全在于城镇数量的多寡，对人有实质意义的还是城镇化的质量。以城镇化质量为导向，创立城镇化指标考核体制，让转移人口的生活质量的提高看得见，摸得着。城镇化效果可以评估，教训可以总结，经验可以推广。（四）新农村建设服从城镇化原则
新型城镇化建设不是将所有的村民都变成市民，而是要转移农村富余劳动力，向城镇寻求生存空间。农村人口适当转移后，农村人口也会处于一个比较均衡的数量水平。相对这部分农村人口来说，生产资料和生活资料都会相对富足。新农村建设包括发展新产业、建设新村镇、构筑新设施、培育新农民、树立新风尚等方面。新农村建设所需要的生产资料和生活资料在一定程度上会相对集中，农民的增产增收、农村人居环境的改善、农村与城市差距问题都可以妥善解决。四、成渝城镇化进程的约束条件（一）超大规模城市的虹吸效应
成渝工业化进程首先伴随的是城市化，而不是城镇化。工业越发展，城市发展也越快越好。这种加强体现在城市的扩张、城市人口的收入水平提高、城市的发展机会、城市的福利水平等。成渝的新型城镇化定义为村民在城市或建制镇的生活。因此，在未来很长一段时间，农村人口会通过城市尤其是大城市来实现自己的城镇化之梦。在近郊的农村这几乎是两全其美的好事，农村人口就地转为城镇人口，享受均等城市化待遇。远郊或者落后地区的农村就不一定如此幸运，即使在落后地区实现了城镇化的转移，可能依然存在经济社会水平相对落后的问题，到中心城市或者核心城市寻找机会注定是他们最好的选择。从今天北京、上海、广州不断上涨的房租、房价可以看出这一端倪。远郊或落后地区的村民被中心城市或核心城市汲取，远郊或边远地区的城镇可能又一次沦为空城。（二）城镇化的产业支持困境
产业和城镇一体化是贯穿整个城镇化的灵魂，但关键问题在于产业发展本身。产业发展瓶颈化、产业转移水平化，是我们在产业问题上挥之不去的梦魇。问题不单存在于城镇化方面，更重要的是整个世界经济都在这样徘徊。自信息化浪潮之后，世界第三次产业革命呼之欲出却又迟迟不来。无论是美国债务危机还是欧洲债务危机都说明一个事实，过去的产业发展体系已经被时代抛弃，钢筋、水泥、汽车不再成为进步的标志。世界要做什么？成渝要做什么？这些问题都悬而未决。城镇化需要依靠怎样的产业持续支撑，其实是个难解之迷。在成渝地区，一些固有的产业不成配比关系，产业链条断裂。新兴产业屡屡尝试但却举步维艰。多晶硅产业、风能产业、生物产业无不如此。在产业发展迷茫的这一大背景下，城镇化又怎能独善其身？（三）城镇化的环境约束
城镇化必然伴随工业化，这是历史规律。工业化必然伴随污染也是历史必然，无论如何预见，成渝最终还是走到先污染后治理的历史老路上去了。英、美、日、巴西、阿根廷等国在城镇化达到加速阶段时都出现了“先污染、后治理”的情况。日本1960—1970年城镇化率年均提高约2.5%，然而空气质量和水质受到巨大的污染，到20世纪80年代才基本解决城市环境问题。2014年统计数据显示，成渝地区的雾霾天气总数一直全国靠前，漫天雾霾横贯整个四川盆地，空气净化器销售趋于断货。雾霾的成分主要是与能源有关的煤灰、汽车尾气和建筑粉尘等。雾霾的致命性已为专家一致认同。这其实也宣告了成渝高耗能发展模式的终结，成渝经济发展的环境承载能力已经趋于极限，若城镇化不能改变发展模式，成渝所有的经济与社会成就都会因为环境约束而毁于一旦。（四）人口结构约束城镇化进程
就地城镇化是城镇化最好的结局。成渝的城镇化进程伴随着工业化与区域经济发展不平衡的过程，这使异地城镇化注定成为我们必须面对的问题。在异地打拼的外来人口中，有的把握机遇实现了异地的农转非，而更多的则是在异地颠沛流离。他们奉献了热情与青春，换回的则是这块土地的漠然与离弃。其实原因一开始就注定了，他们并不属于这块土地，不能享受打工地的医疗教育与养老和其他福利。人口输入地在提供公共服务时，也没有考虑到外来人口的需求。这样又必将导致整体上公共服务的不足。打工者终将老去，他们在35～40岁后被迫放弃工作或返乡。这样的迁徙具备了城镇化的形式却无法具备城镇化的实质，这就是生存与生活的均等化、物质与文化的均等化。（五）城镇化的制度藩篱
城镇化就是消除农村与城镇的制度壁垒、福利壁垒、文化壁垒。现行制度下，这些壁垒造成了农村与城镇的巨大鸿沟。城镇土地可以进行商业化流转，农村土地不能够流转，因此农民不能够享有资产性收入。人口的流动性加剧了社会保障方面实质的不平等，农村的教育制度、医疗制度、就业培训制度等都与城镇形成鲜明的对比。农村人口要成为城镇人口，需要的就是打破制度的藩篱，多渠道地增加农民收入，改变收入水平、消费水平，进而促进农业产业化。现有的城镇制度使城镇在扩张过程中不注重农民的固有权益，经济补偿不合理，也未对离开土地的农民作出制度上的安排。五、成渝城镇化进程的路径选择（一）引导规模化城市集群形成
城镇化的向上提升就是城市群的形成。规模各异、大小不一的城市群以其广阔的发展空间吸纳着来自各地的村民。城市群的出现还分散了核心城市的人口及公共服务压力。城市群间可以形成不同城市的差异化定位，这不但可以避免城市间的恶性竞争，还可以实现优势互补。城市群的形成体现的是集约型的城镇化思路，把产业发展、环境保护、人口转移都放在一个相对集中的空间。这样释放出的耕地将有所增加，从而缓解城镇化发展所带来的耕地紧张问题。（二）城镇化、产业化、信息化三化互动
对于核心城市近郊，希望派生出能够服务于中心的现代服务业、现代安全的农业等。资源产出地则会立足于资源的增值工业，进而提高从业村民的收入水平。近工业区的城镇则希望通过为工业区提高劳动力以及第三产业的服务业来发展。因地制宜、个性化发展是产业与城镇共生的基本前提。但是当前的产业化与城镇化都是在信息化这一世界背景下进行的，信息化要求产业化线上线下互动一体，信息化要求城镇化中蕴含智能城镇软硬设施。与此同时，信息化会使产业发展更具前瞻性和科学性，使城镇化与世界同步发展。（三）大力发展绿色生态产业
1987年世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中第一次阐述了可持续发展的概念并将绿色生态产业作为可持续发展的重要支撑。绿色生态产业包括循环农业、循环工业等。对于城镇化的转入者而言，嵌入绿色生态产业不但是自身经济收入的要求，同时也能更好履行人作为自然之子所应尽的义务。休闲农业、观光农业、有机农业等都在以更具魅力的形式丰富着绿色生态产业的内涵。（四）顺应迁移趋势，完善迁移制度
人口作为基础性的市场要素，一经市场调配就必然产生出活跃的流动性。制度性障碍影响着这一迁移。要顺利实现城镇化目标就要使人口自由地流动起来，这既包括从城市到农村的迁移，也包括从农村向城镇的迁移。逐步取消城镇户籍上所承载的福利差距，在住房价格、子女就学、社会保障等方面实现城镇人口的一体化，在此基础上提高社会保障层次，促进人口流动的更优化。
公共服务均等化视角下农民工市民化社会成本问题研究
袁威（四川省委党校，四川 成都 610000）一、农民工基本公共服务遭受歧视的表现在城镇化过程中，城镇规模扩张的主要源泉是外出农民工及其家庭成员，因此农民工市民化社会成本产生过程中一个很重要的原因是为实现农民工身份的转变而进行的基本公共服务投入。当然，要实现农民工市民化还需要拓展基础设施建设的投入、就业岗位创造的产业资本投入以及城市管理投入等，但这些投入所产生的影响不仅是面向农民工的，也是面向具有当地户籍的城镇居民的，因此这部分投入对农民工的歧视不明显。不过，政府提供的基本公共服务，如子女义务教育、社会保险以及住房等对于农民工的歧视就很明显了。（一）农民工在子女义务教育方面受到歧视
随农民工进城务工而来的人口迁移带来了许多社会问题，其中农民工子女的教育问题尤为突出，因为这是农民工能否安心在城镇务工的重要影响因素。所以，保障农民工子女接受良好的义务教育，是推进农民工与其他群体基本公共服务均等化的重要环节。
在适龄年龄接受义务教育是我国《中华人民共和国教育法》保障的未成年人的权益，但是农民工子女的超龄现象较为严重。根据罗天莹（2009）的调查，若以6岁为正常的小学入学年龄，12岁为正常的中学入学年龄，小学和中学的超龄率分别达到42.5%和55.7%。农民工子女入学超龄情况一方面说明农民工家长并没有充分地意识要让子女适龄上学，另一方面也暴露出流动人口流入地并没有机制来强制性约束农民工子女适龄上学。
对农民工流动儿童来说，他们接受义务教育的情况主要由就读学校的性质所决定，而选择什么性质的学校，则取决于他们的就学渠道。根据贾娜娜（2012）的调研情况，在150名被调查对象中，30名学生在公办学校就读，比重为20%;119名学生在民工子弟学校就读，比重为79.3%；另有1人辍学，比重为0.7%。从罗天莹（2009）的调查结果来看，农民工子女接受义务教育的主要类型为一般民办和民工子弟学校。
从经验上来看，一般民办学校和民工子弟学校在政府支持、师资力量、教学管理和学生日常教育等方面都与公立学校存在明显的差距。然而，农民工子女超过七成都选择就读于一般民办学校和农民工子弟学校，这表明从就学的学校类型来看，农民工子女就受到了不公平的对待。
为了分析农民工子女只有少数能进入教学质量更好的公立学校的原因，贾娜娜（2012）对进入公办学校的阻碍进行了调查，发现在众多原因中，未通过入学测试占5.8%，学校无名额占17.5%，缺少证件（暂住证、工作证、户口簿、居住证、无监护人证明）占30.8%，而高额的借读费（赞助费、捐助费）占的比重最大，为45.9%。从被收取了借读费的农民工子女来看，有30%的学生一次性缴纳了4 000～5 000元的借读费，有10%的学生一次性缴纳了6 000～7 000元的借读费，有7%的学生一次性缴纳了10 000～15 000元的借读费。需要指出的是，公立学校收取高额借读费的做法一方面反映了相关部门监管不严，但另一方面也反映了政府在颁布政策“农民工子女与城市子女同样拥有免试就近入学的权利”时并没有给予相应经费的补助，由此导致了公办学校教育经费存在缺口，公办学校只能通过收取借读费的方式来弥补缺口。
此外，从民办私立学校和民工子弟学校来看，这类学校往往资金短缺，而且许多学校以赢利为办学目的，办学条件被降到相当低的水平，普遍存在着教学设备短缺、管理水平低下、师资力量弱小等问题。因此，尽管流动儿童能够上学，但受到的教育质量却比公办学校儿童低得多。另外，一些教育主管部门动辄以办学规模太小、条件太差等为由将学校关闭，造成流动儿童辍学等新问题。（二）农民工在社会保险方面受到歧视
伴随着外出农民工在城镇中的数量越来越多，起到的作用也越来越大，我国政府一直在尝试打破城乡户籍的界限，保障外出农民工享有正常的社会保险。
2003年，国务院颁布了《工伤保险条例》，国家首次将农民工群体纳入保险范围。2009年，人力资源和社会保障部公布了《农民工参加基本养老保险办法》和《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，使农民工的养老保险实现了跨地区转移并向无障碍方向发展。同时，各地方也在积极探索完善外出农民工的社会保障政策，例如1993年，深圳市在全国制定了最早的《保护外来劳务工条例》，使外来打工人员得以参加深圳市的社会保险体系。1998年9月，广东省颁布了《广东省社会养老保险条例》，将农民工纳入城市职工社会养老保险体系改革试点。
这些政策的颁布实施，是我国不断重视农民工社会保障权益的重要体现。但是如果从外出农民工参加社会保险的比例情况来看尚不乐观。2013年，外出农民工参加社会保险，包括养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险在内的比重都比前几年有了提高，但是从绝对数值来看依然很低，最高的工伤保险的比重只有28.5%，而最低的失业保险、生育保险的比重只有9.1%和6.6%。
除社会保险的参保比例仍然较低以外，农民工还面临着缴费难、转接难、适用范围有限等难题。同样在城镇工作，但是在社会保险方面农民工无法享受到拥有城镇户籍的居民一样的待遇，这无疑是严重的社会公共服务歧视。
1．农民工工伤保险参保情况
从农民工迫切需要的程度来看，认为工伤保险需要迫切参加的人员比重是深圳的21.1%、苏州的17.2%和长春的21%（景跃军，2010）；且农民工对工伤保险的重视程度为21.8%（孙红湘，2009），仅次于医疗保险，这说明作为农民工工作中防范意外发生的重要保险，工伤保险依然不太受到农民工的重视。
在所有险种中，农民工工伤保险的参保人数最多，且呈逐年上升的趋势，但同时我们也应看到，即使是参保人数最多的工伤保险，参保率也较低，2013年仅为28.5%，表明有超过70%的农民工并未参加工伤保险。
2．农民工医疗保险参保情况
从农民工迫切需要的程度来看，认为医疗保险需要迫切参加的人员比重是深圳的20.8%、苏州的28%和长春的16%（景跃军，2010）；且农民工对医疗保险的重视程度为48.9%（孙红湘，2009）。这说明农民工已经意识到了医疗保险的重要性，但迫切参保的动力还不够强。
目前，我国主要有四种类型的医疗保险：一是城镇职工基本医疗保险；二是城镇居民基本医疗保险；三是新农村合作医疗保险；四是农民工医疗保险。从具体的实施情况来看，在选择了医疗保险的农民工中，城镇职工基本医疗保险或城镇居民基本医疗保险的比重为24.1%，选择新农村合作医疗保险的比重为65.4%，选择专门为农民工设计的医疗保险的比重最低，为10.5%。
然而，农民工医疗保险的参保率依然较低，2013年仅为17.6%。造成这种状况的原因是：《农民工医疗保险办法》明确规定，其保障的是与用人单位形成稳定劳动关系的农民工，那些未形成劳动关系或未形成稳定劳动关系的农民工均被排除在保险范围之外，即使是在保险范围内的农民工，其享有的医疗卫生服务也并不理想。这是因为，农民工医疗保险主要是保“大”病，允许农民工报销的主要是住院费和特殊门诊费，而农民工更欠缺的是基本医疗服务。
总的来说，尽管参加农民工医疗保险的这部分农民工有医疗保障，但实际用处不大，农民工的参与积极性也有限，当前的医疗保险未能从根本上解决农民工看病难、看病贵的难题。
3．农民工养老保险参保情况
根据孙红湘（2009）的调查，农民工选择期望的养老方式的人数比重是：自己挣钱，48.9%；参加养老险，33.1%；靠土地、孩子，12%；其他，6%。这说明农民工对于养老保险的期望程度小于对依靠自身挣钱养老方式。
从农民工迫切需要的程度来看，认为养老保险需要迫切参加的人员比重是深圳的18.1%、苏州的22.2%和长春的40%（景跃军，2010）；且农民工对医疗保险的重视程度为7.5%（孙红湘，2009），这说明农民工在现阶段仍然不太重视或不信任养老保险对自身养老所能提供的帮助。
参加养老保险的农民工人数逐年增加，但总体而言，参保率较低，2013年仅为15.7%。这主要因为：一是缴费难。农民工工资收入普遍较低，集中使用农民工的企业的经济承受能力也普遍较低。然而，现行规定的养老保险缴费标准较高，许多农民工及企业感到难以承担而没有参保。二是转接难。农民工流动性较强，由于转移的目标地点不确定，养老保险关系转移时往往会遇到转移难的问题。三是农民工自身缺乏参保意识。农民工往往更多地考虑当前的生计问题，不太考虑是否参加养老保险，尤其是农民工中收入低的群体，更希望企业给予自己一定的补贴而不是缴纳养老保险。
4．农民工失业保险参保情况
从农民工迫切需要的程度来看，认为失业保险需要迫切参加的人员比重是深圳的21.5%、苏州的15.1%和长春的13%（景跃军，2010）；且农民工对医疗保险的重视程度为7.5%（孙红湘，2009）。这说明农民工出于对自身工作的认识，不重视失业保险也不认为失业保险能给自身带来实质的保障。
从2008—2013年农民工参加失业保险的情况来看，虽然参保人数逐年增加，但不到参保总人数的10%。这其中主要的原因是，我国多数省份实行的失业保险制度都将农民工与城镇职工区别开来，根据国家统计局2006年9月在全国范围内开展的城市农民工生活质量状况的专项调查，“在签订有固定期限合同的10 849名农民工中，75.68%的农民工签订了9～12月的合同，7.91%的农民工签订了1～2年的合同，只有10%左右的农民工签订的合同时间超过两年”。可见，对于大多数仅仅签订短期劳动合同的农民工而言，一年的失业保险缴纳期太长，这导致农民工参加失业保险的人数远远少于城镇职工。（三）农民工在住房方面受到歧视
从工作的流动性来看，农民工在城镇工作，最佳的选择是由用工单位提供免费住宿或发给租房补贴。但是《2013年全国农民工监测调查报告》显示，全国有44.9%的农民工既没有单位住宿也没有租房补贴。
对于无法从单位获得住房的外出农民工来说，租房居住（与人合租及独立租赁）成为了主要的解决途径。从2013年来看，全国外出农民工中，租房居住的农民工占36.7%，比上年提高3.5%，在单位宿舍居住的农民工所占比重比上年下降3.7%。农民工务工所在城市规模越大，越依靠租房方式解决居住问题。
尽管近四成的农民工选择租房，且房租支出相对收入而言所占比例不高，但农民工感觉房租负担重。2009年对北京市404份农民工调查问卷的分析结果是，整体上的房租与收入比为26.9%。2008年和2009年对武汉市480名农民工的抽样调查结果显示，35%的人住房开支比重是10%以下，25%的人住房开支比重是10%～15%,18%的人住房开支比重是15%～20%,14%的人住房开支是20%～30%，仅有8%的人住房开支比重在30%以上，也就是说有92%的人住房支出占收入的比例低于30%；这次调查中也发现相当一部分农民工认为房租太高，房租高导致经济压力大是其对城市居住不满意的重要因素，也是他们提前返乡的直接因素。
此外，居住条件差也是农民工住房的主要问题。国务院发展研究中心课题组2007年在北京、广州、南京和兰州4个城市的调查显示，有10.6%的农民工的住所面积人均不到5平方米，31.9%的人为5～8人共同居住，大约20%的农民工居住在9人及以上的宿舍中；尤其在北京有12.3%的农民工租住的是地下室，10%的租用房中没有自来水，有超过50%的农民工宿舍冬季没有供暖设施。2007年对杭州市725名农民工的调查结果反映出，有10.6%的农民工住房中没有自来水。2008年和2009年对武汉市480名农民工的抽样调查表明，18%的农民工的人均住房面积不到3平方米。
上述数据说明，尽管很多农民工认为在外生活不易，但是只要满足需求即可，房租便宜、设施差点无所谓。但是，城镇出台的政策中并没有要求用工单位必须对农民工提供基本住房条件的保障，这就导致外出农民工不断降低自身的居住水平，并且与正常城镇居民的居住条件差距越来越大，进而导致外出农民工成为城市公共服务的被忽略者和被歧视者。二、不完全的财政体制是农民工公共服务遭受歧视的根本原因
在公共服务领域，政府应该是社会的主要调节主体，对各个社会群体提供公共管理、公共资源以及公共服务。政府的管理与服务既是公民权利不可或缺的重要部分，也是确定、保障维护公民权利的主要方面。简单地说，政府在公共服务的提供和管理方面，前提是提供，也即加大投资力度满足居民的基本需求，然后才是管理和平衡各群体享受公共服务的利益问题。
目前农民工在享受输入地政府公共服务方面的境遇非常尴尬。因为，从个人贡献来说，农民工的税收是在流入地缴纳的，这既包括在流入地的个人所得税，也包括农民工消费本地生产商品所缴纳的消费税。但与此同时，公共服务的分配往往与户籍联系，作为外来人员的农民工实际能够享受的服务很少。从这个意义上而言，地方政府并没有一视同仁地给自己的交税个体提供对等的公共服务，对农民工的公共管理和服务严重缺位。特别是在社会保障、教育卫生、住宅建设等方面，地方政府都没有考虑到农民工的基本需要，在公共财政预算方面也没有相应安排。对于外来农民工来说，政府管理的重点是维稳，管制多于服务，缺乏对农民工合法权益的有效保障。
这种城镇公共服务均等化对农民工形成歧视的根本原因是我国财政分权体制。从我国的实践来看，改革开放初期就以减税让利的税制改革为先导拉开了改革开放的序幕，1994年的税制改革进一步建立了分税制的财政分权体制，2003年《中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出“在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权”，我国也经历了财政逐步分权的历程，从这一点看出，财税分权有着其经济发展规律的必然性。但是，在对农民工提供基本的城镇公共服务方面，我国的财政分权体制并未考虑地区之间的协调，导致了公共服务具有地区外部性的特点，如教育和医疗等供给不足；与此同时，财政分权所导致的税收竞争必然促使针对流动要素的税收增加，加剧不平等。
具体来看，包括以下几个原因：（一）政府公共服务政策的制定不受本地居民制约
我国财政分权体制局限在中央和地方各级政府之间的责任与权利的划分上，地方政府虽然可以通过法定的预算内收支权利以及预算外和制度外收支来获得相应的自主权，但没有独立的税权，所以只能算事实上的分权而不是严格的分权。这进一步导致了分权仅限于政府之间，不涉及居民，更不用说外来的流动居民（农民工），也就意味着事实上的分权让地方政府获得了事实上的自主权，但居民没有相应的权利，即地方政府所受的制约只来自上级政府，而不是来自当地居民。当地方政府根据自身实际制定公共服务方面的政策时，会“理性”考虑制定不具有地区正外部性的政策，且当地居民尤其是外来农民工无法对政策的制定产生质疑，这必然导致了社会基本公共服务对农民工的歧视。（二）财政分权程度不足导致公共服务供给不足
龚锋（2009）发现，财政分权程度与地方政府提供公共服务之间存在显著的相关性。例如，从财政分权程度与政府提供的教育服务水平之间的关系来看，财政分权程度每增加1个单位，教育服务供给不足的可能性就增加0.55个百分点，政府提供的教育服务过度供给的可能性降低0.464%。对于抚恤与社会福利救济费和偏好的匹配情况是财政分权程度与供给不足指数正相关，这表明财政分权程度越高的地区政府提供的抚恤与福利救济服务越有可能低于居民偏好的需求水平。综合来看，在财政分权制度下，公共服务供给不足的可能性很大，但过度供给的可能性很小，这就导致在有限投入的情况下，农民工在公共服务方面的权益只能让利于本地户籍居民，因此必然遭受歧视。（三）官员晋升与公共服务供给关系不明显
龚锋（2009）认为，财政分权程度越高，地方政府越具有扩张政府成本的冲动，并且在目前财政分权与行政集权的“二元体制”下，官员的晋升由上级政府决定，考评的主要指标是地方经济发展水平的高低，因此地方政府存在现实冲动去扩张基本建设投资，以刺激地方经济发展，而无视辖区居民的真实需求偏好，更不用提外来农民工的公共服务需求了。三、公共服务均等化视角下农民工市民化的社会成本计算
城镇化的成本是重在“化”问题的研究，是伴随城镇规模的扩大与城镇运行质量的提高，对增量投入产生所带来的成本的动态测量，这类似于经济学中边际成本的概念。从学术界对城镇化成本的研究来看，主要从投入性质、投入主体和投入功能来讨论。
实际上，城镇化成本不应该是维持社会运营的成本，而是因为城市规模扩大、流入人口增大导致的增量产生的成本，例如基础设施增加的投入、社会保障增加的投入的增加，也就是农民工在市民化的转换过程中所需要的成本。考虑到本章讨论的是新型城镇化中的社会问题，且城市基础设施方面的投入在不同规模城市中有很大差异（且对农民工来说歧视性不明显），还考虑到决定农民工市民化的关键因素在于政府提供均等化的基本公共服务，因此本文基于公共服务均等化的视角用农民工市民化的社会成本来计量城镇化的成本是合理的。
农民工市民化成本承担主体分为政府、企业和农民工本人三部分。此项成本是农民工实现身份转换的实际投入，转换身份之前农民工大多是在城镇中居住的农民身份，大部分城镇户籍居民享受到的公共服务他们享受不到，而身份转换后就可完全享受城镇户籍居民的待遇。因此，这里的农民工市民化成本是农民工和城镇户籍居民在各项公共服务投入上的差值，是一种补偿成本的概念。
我们将公共服务方面的投入界定为社会保险、教育和住房保障三个方面。需要指出的是，农民工对应的群体是城镇劳动者，在计算城镇人均支出时分母应为城镇就业人员或者劳动年龄段的人口。
从社会保险来看，城镇单位职工（考虑到农民工因为户籍问题很难进入城镇单位）的覆盖率远远高于农民工群体。其中，农民工的失业保险参保率是城镇居民的20%，医疗保险参保率是城镇居民的23%，养老保险参保率是城镇居民的17%，工伤保险参保率是城镇居民的47%，生育保险参保率是城镇居民的15%。总体上来看，农民工社会保险参保率是城镇户籍居民的25%左右，由此我们可以假定政府对农民工人均社会保险的投入是城镇户籍居民的25%。
从义务教育来看，根据贾娜娜（2012）的调研情况，农民工子女在公办学校就读的比重为20%，我们简单假定政府在义务教育上对农民工的人均投入相当于对城镇居民投入的20%。此外，政府的住房保障投入也是基本公共服务的重要领域，而在这个领域当地政府基本将农民工排除在外，因此可以忽略政府在这项支出上对农民工进行的投入。
接下来，我们分别计算不同公共服务领域政府对农民工和城镇户籍劳动者人均支出的差距。
从社会保险来看，2012年社保基金总支出为22 181.6亿元，当年外出农民工数量为16 336万人，城镇户籍就业人数为20 766万人。根据前文假定农民工社保支出是城镇户籍劳动者四分之一的水平计算，农民工的人均支出为2 231.55元，而城镇劳动者人均支出为8 926.20元。
从义务教育支出来看，由于现行统计资料没有县级市和县城的教育经费支出统计，我们用市辖区的教育支出水平来代替。根据《中国城市统计年鉴2012》，市辖区教育经费支出为5 991亿元，而市辖区户籍人口为3.98亿，根据第六次全国人口普查数据，处于劳动年龄段的人口占市辖区人口比例为54%，城镇户籍人口中处于劳动年龄段的人口为2.15亿，因此城镇人均教育经费支出为2 786.51元。按照上文分析的政府在义务教育上对农民工的人均投入相当于对城镇居民投入的20%计算，农民工人均教育经费为557.3元。
从住房保障上来看，住房保障支出全部配置给了城镇户籍人口，城镇人口中具有住房保障资格的人口主要是城镇户籍就业人员，2012年财政支出中住房保障支出执行数2 601.60亿元，由此可计算出人均城镇户籍居民人均住房保障支出为1 252.82元。
我们将各项公共支出的城镇居民与农民工的差距汇总，可得农民工与城镇居民在社会公共服务的人均支出差距为10 176.68元。
实际上10 176.68元只是包括社会公共服务在内的农民工市民化成本，并未包括基础设施建设、产业投入等其他成本，但是正如前文所说，基础设施建设、产业投入等成本并非只是针对农民工，因此这部分成本的计算相对复杂，很难界定其受益对象，然而社保、医疗、教育等社会公共服务对农民工的影响是关键性的。因此，在城镇化的过程中，农民工人均10 176.68元的市民化社会成本没有着落，这个缺口应该由政府来承担，而且具有很强的迫切性。
由此，我们也可以认为，人均10 176.68元的农民工市民化社会成本可以代表城镇化成本，并且也是政府应当尽快落实的城镇化成本。
新型城镇化进程中的社会养老服务体系建设实践研究——以四川省攀枝花市为例
刘学彬（四川省委党校，四川 成都 610000）社会养老服务体系是指政府、社会对养老服务有支持意义的各种制度、政策、机构等方面所构成的系统。社会养老服务体系建设是新型城镇化进程中社会事业改革创新的重要方面，是顺利推进新型城镇化的重要保障。四川省攀枝花市在这方面进行了积极探索，可以为我们提供有益借鉴。
攀枝花市是一座移民城市，20世纪60年代来此的建设者已从21世纪初陆续成批次进入老年。截至2013年底，攀枝花市常住人口为123.33万人，其中，常住老年人口为18.8万人，占全市总人口的15.2%，高于全国平均水平。当前，针对家庭养老功能逐渐弱化的特点以及老年人的实际需求，攀枝花市大力开展社会养老服务。一、攀枝花市社会养老服务体系的现状（一）居家养老服务基本情况
1．采取“政府购买服务”的形式提供居家养老服务
攀枝花市从2010年10月1日起，在城镇低保空巢老人中试行居家养老服务，通过“政府购买服务”的形式，对低保空巢老人提供一定的福利性服务。在2010年试点工作的基础上，2013年攀枝花市扩大了享受政府购买居家养老服务补助的老年群体范围，提高补助标准，将标准由原先的40～60元提高到80～120元，将范围由低保空巢老人扩大到低保中患有重大疾病或低保重度残疾老人和90岁以上的长寿老人，并培育了养老服务组织——市阳光康养服务中心，为符合条件的678名老人提供居家养老服务。
2．搭建攀枝花市“12349”居家养老服务信息平台
2013年，攀枝花市同移动攀枝花分公司和川大金键信息产业有限责任公司，在四川省率先搭建了攀枝花市“12349”居家养老服务信息平台，推出了“一键通”定位手机移动通信产品，为老年人提供GPS定位查询、紧急救援、生活服务、医疗服务、情感关怀和信息咨询等一系列居家养老服务。为解决低保、高龄等特殊困难老人的居家养老服务问题，让特殊困难老人通过平台享受到为老服务，市级福彩公益金出资100万，县、区财政出资30万元，采取“政府购买服务”的形式，为特殊困难老人购买了2 872部“一键通”定位手机，并对居家养老信息服务费进行一次性补贴264元/年/人。
3．探索建立签订养老协议书、社区监督执行、网格分类管理的居家养老服务模式
一是在社区举行居家养老协议书签订仪式，倡导中青年夫妇与父母签订《居家养老协议书》；社区志愿者与低保空巢老人、高龄老人签订《居家养老互助帮扶协议书》。二是通过签订协议书宣讲有关法律法规，明确家庭子女、社区的养老责任，强化家庭养老功能、社区监督约束及调解功能。三是结合街道小区网格化社会管理，将辖区所有老人纳入网格分类管理。按小区、楼栋、户纵向管理，将辖区老人居家养老服务个人服务档案建立到户，全面展开居家养老到户安全联络保障服务。（二）社区养老基本情况
1．创建养老服务示范社区
大力开展以社区为依托的社会化养老服务，大力推进社会化养老服务试点和创建工作，从2009年开始，攀枝花市东区被列入省级社会化养老服务试点区。2010年，在建设以西区巴关河社区为代表的4个为低收入老人群体开展养老服务的示范社区的同时，积极探索经济发达、老人素质较高、需求较特殊的社区为老服务模式，建设了东区湖光社区为代表的4个养老服务示范社区。
2．建设日间照料中心
从2009年开始，攀枝花市在城市社区积极开展日间照料中心的建设工作，在东区大地弯等三个社区率先试点，对日间照料中心建设设计出了详细规划，探索一条采取“无偿、低偿、有偿”的方式为老人提供日间照料、日托全托服务，在低收入老人群体中实现“老有所养、老有所医、老有所学、老有所乐”的社会化养老服务模式。目前，建成社区日间照料中心25个，拥有床位609张。
3．建设农村互助养老家园
在农村，社区养老设施的建设依托农村互助养老家园的成立，2013年启动这项工作，目前共建成25个互助养老家园，拥有床位228张。
4．搭建学习、医疗及休闲活动平台
在示范社区建立规范的社区老年学校，打造各类活动场地，对老人进行基本政策、法律法规、琴棋书画等各类知识的教育。
5．建立社会组织协作机制
攀枝花市充分利用社区青年者自愿队伍、社区义工队伍以及低龄老人服务高龄老人实行银行储备的“以老助老”等方式，使社区养老服务资源得到充分利用。（三）社会养老保障体系建设基本情况
全市离退休人员基本养老金按时足额发放，社会化发放率达100%，养老保险工作取得了历史性突破。一是养老保险基金实现了市级统筹，2009年在全省率先实现全市离退休人员基本养老金由市级社保机构集中统一发放；二是解决“超龄”人员参加养老保险历史遗留问题；三是实现了城乡社会养老保险制度的全覆盖，并率先在全省实现了城乡居民社会养老保险市级统筹；四是退休人员养老待遇迈上新台阶。攀枝花市连续八年对企业退休人员养老金进行调整，目前，攀枝花市城镇企业退休人员基本养老金月平均达1 868.25元，位于全省前列，高于全国平均水平。（四）医疗保障体系建设基本情况
城乡基本医疗保险制度进一步得到了健全和完善。一是实现了医保制度全覆盖。截至2012年年底，全市城镇基本医疗保险参保率连续两年稳固在95%以上，新型农村合作医疗参合率不断提高。二是待遇保障水平合理持续增长。职工医保、居民医保年度最高赔付限额（含大病补充保险）分别达35万元、30万元，政策范围内住院费报销比例分别达86%、72%，比三年前分别提高了14个百分点、28个百分点。三是在全省率先实现了“缴费比例一致、待遇标准统一、基金统收统支并在统一的计算机平台上运行业务”城镇医保市级统筹运行模式。四是以“金保工程”网络系统为平台，延伸到全市142个街道、社区、乡镇302家定点医疗机构和定点零售药店的医保网络，实现了全域无障碍一单式即时结算模式。五是采取“总额预付，定期清算”的方式，先后与成都、南充、遂宁、乐山、凉山等地设立异地定点医疗机构，目前，攀枝花市参保人员在市外省内14家定点医院住院可实现前台即时结算。·12·二、攀枝花市社会养老服务体系存在的问题（一）社会保障压力加剧
攀枝花市的建设者已步入老年高峰期，造成养老保险供养比严重失衡，为1.53∶1，高于全省、全国平均水平；医保供养支出压力进一步加大；现行的城乡居民养老保险制度缺乏吸引力；现有标准无法解决城市低收入老年群体老有所养问题。（二）养老床位供需矛盾突出
攀枝花市由于受到“先生产、后生活”建市理念的制约，养老服务设施建设严重缺乏，每1 000名常住老年人口拥有养老床位数21张，离国家、四川省“十二五”规划目标力争每千名老人拥有30张还有一定的缺口。特别是城市养老服务设施严重匮乏，目前，每1 000名城镇老人拥有床位数仅有11张，远远低于国家标准和同类城市规模。（三）养老服务政策机制尚未完善
面对90%以上居家老人的养老服务，攀枝花市还处于探索起步阶段，在养老服务内容上，仅限于家政等极少领域，还未能建立起相应的财政补贴管理等工作机制。没有形成集养老、医疗、休闲等多位一体的综合型养老服务体系，养老产业发展相当滞后。无论在政策界定还是在行业发展、规范管理等诸多方面都没有具体意见和措施。各类社会养老模式，包括公办民营、民办公助，以及养老服务市场、养老服务企业、组织的培育没有相应的政策扶持，特别是在规划、土地、财政投入、税收等方面缺乏强有力的支持。（四）民间资本参与不充分
由于养老服务业经营困难多、盈利率较低，尤其是面向困难人群的公益性较强的养老服务的经办困难更多，加之老年群体目前整体收入水平不高，对养老服务的有效需求不足，使得民间资本参与投资养老服务行业的意愿不强。现有关于养老服务的规章和条例的内容大多比较原则化，缺乏实操性，内容覆盖不全，尤其缺乏养老服务行业的服务标准和管理规则等制度规范，并且监管主体不明确，使得行业监管缺失、政府监管缺位，影响了民资机构的社会声誉。（五）养老服务队伍专业化水平不高
大部分养老护理员缺乏基本的护理知识、经验和技能，专业化程度较低。养老机构中的医生、护士、营养师、康复师、心理咨询师、社会工作师等专业人才缺乏。在公益性社会组织培育、社会工作专业人才队伍建设等方面，没有行之有效的政策措施。三、攀枝花市完善社会养老服务体系的对策建议（一）重点发展居家养老服务
1．加强居家养老服务机构和设施建设
整合养老服务设施资源，建立市、县（区）、街道、社区四级居家养老服务网络，集老年人日间照料、生活护理、家政服务、文体娱乐、康复保健、精神慰藉功能为一体。市、县（区）成立居家养老服务指导中心，承担居家养老服务工作组织管理、指导监督职能；街道、社区要依托辖区资源，建立居家养老服务中心（站），为老年人提供短期托养、助餐、助洁、助浴、助医、助行、助购等生活服务，满足老年人文化娱乐、学习教育、体育健身、精神关爱、社会参与、权益维护等各种需求。
2．加强居家养老服务信息系统建设
进一步完善全市“12349”居家养老服务信息平台建设，开展居家智能养老助老信息服务，使老年人能得到及时、有效的紧急救助和生活、医疗服务。
3．加强亲情和谐家庭建设
积极开发老年宜居住宅和代际亲情住宅，鼓励老年人与家庭成员邻里或就近居住。采取政府、社会、个人共担机制，积极帮助居家养老的高龄、失能老人进行家庭无障碍改造。改革完善老年人口户籍迁移管理政策，为老年人与赡养人随迁提供方便。强化尊老意识，提倡亲情互助，发挥家庭养老的基础作用。（二）大力开展社区养老服务
1．完善社区养老服务设施
继续推进社会化养老服务试点工作，建立以社区养老服务中心站（点）为轴心的社区养老服务网络，不断拓展为老服务的项目和方式，搭建老人“离家不离亲人”的养老平台。依托社区综合服务设施，加强老年人日间照料中心、托老所等社区养老服务设施建设，根据攀枝花实际，到2020年建设50个具有30张以上床位、配备有专业服务队伍和养老基本设施设备的社区日间照料中心，7%的老年人依托社区实现养老。
2．提高社区养老服务水平
针对社区大多数的居家养老人群，社区要以日间照料中心为平台，大力培育和引进专业化养老服务企业，开发社区养老服务项目。充分利用卫生、教育、文化、体育等部门资源，为老年人提供广泛的公共服务产品。引进和发挥专业化社会组织的力量，携手辖区各服务机构，增强社区为老服务的能力，构建社区养老服务网络，为居家老人提供医疗保健、送餐、理发、家政、精神陪护、水电维修等服务，让社区更多的老年人享受到养老服务，满足老年人的多层次需求。（三）完善社会养老保障体系
1．提高养老保险水平
针对攀枝花市人口老龄化形势和经济社会发展水平，坚持全覆盖、保基本、多层次的老龄事业发展理念，积极创造条件将所有老年人分类纳入城乡养老保险制度覆盖范围，不断扩大基本养老保险覆盖面，到2020年城镇职工基本养老保险参保率达97%和城乡居民基本养老保险参保率达90%；以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，进一步完善攀枝花市养老保险制度，加强城乡养老保险制度衔接，逐步提高城乡老人养老保险水平。
2．建立适合老年人就医的城乡基本医疗保险制度
进一步完善攀枝花市城镇职工、城镇居民大病补充医疗保险政策，提高二次补偿标准，提高城镇职工、城镇居民医疗保险报销水平，确保参加城镇职工基本医疗保险的老年人医保政策范围内住院费平均报
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