2014年山东省情研究报告(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)


发布时间:2020-05-09 17:16:24

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作者:宋玉山

出版社:山东友谊出版社

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2014年山东省情研究报告

2014年山东省情研究报告试读:

前言

调查研究是我们党的优良传统和基本工作方法,也是提高党的领导能力和执政水平的重要环节。重视调查研究,是我们党在革命、建设、改革各个历史时期做好领导工作的重要传家宝。近年来,山东省委、省政府每年研究确定一批重大课题,由省委常委主持开展调查研究,既增强了工作指导的主动性和实效性,同时也对密切联系群众、转变工作作风产生了积极作用。

2014年,山东省各级坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和视察山东重要讲话、重要批示精神,协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党各项工作,经济文化强省建设取得新的进展。一年来,省委围绕经济文化强省建设中的重大问题开展集中调研,在深入研讨、反复论证的基础上,形成了10个调研报告。这些调研报告对经济文化强省建设中的重点难点问题进行深入研究,厘清现实情况,深入分析问题,提出对策建议,文风朴实,语言精练,切合实际,有力地推动了各项工作的开展。全省各级各有关部门围绕中心工作,充分发挥职能作用,紧紧抓住经济社会发展全局的战略问题、改革发展稳定中的突出问题、干部群众反映强烈的热点问题,深入开展调查研究,形成了一批有分量、有见地、有价值的调研成果,为各级党委、政府科学决策提供了重要参考。

为进一步深化省情研究,促进调研成果的运用,更好指导推动工作、服务经济社会发展,我们组织编印了《2014年山东省情研究报告》一书,收录了

2014年省委常委主持完成的重大课题调研报告

,省委政策研究室等省直有关部门完成的重要研究报告,以及各市委政策研究室完成的重要研究报告,供各级领导干部和政研工作者参考。编者2015年7月2014年省委常委主持完成的重大课题调研报告■

关于实行更加积极主动的开放战略 努力塑造开放型经济发展新优势的调研报告

深化财税体制改革 加快建立现代财政制度

关于加强农产品质量安全和品牌建设工作的调研报告

关于全省政法机关深入推进执法司法规范化建设情况的调研报告

关于加快推进社会力量办医办学的调研报告

关于深入落实中央八项规定精神改进作风的调查与思考

关于高水平规划提高青岛新型城镇化发展水平问题的研究

关于改革和完善我省干部考核制度问题研究的课题报告

关于推动文化体制机制改革创新的调研报告

关于打牢基层基础解决信访问题的调研报告

关于实行更加积极主动的开放战略努力塑造开放型经济发展新优势的调研报告

党的十八大提出了全面提高开放型经济水平的战略任务。习近平总书记2013年11月视察山东时要求我们“适应经济全球化新形势,实行更加积极主动的开放战略,充分利用沿海的独特地理位置,努力塑造开放型经济发展新优势”。为深入贯彻落实习总书记重要指示精神,省委专门成立课题组,就塑造开放型经济发展新优势问题进行了调查研究,深化了认识和思路。一、塑造开放型经济发展新优势的重要性和必要性

在调研过程中,不少企业家和专家学者提出:继1978年改革开放、2001年加入世界贸易组织之后,我国目前站在又一波开放浪潮的重要起点上。大家深切感到,山东作为东部沿海经济大省,应该顺应大势,按照习总书记的要求,进一步扩大开放,努力塑造开放型经济发展新优势,这是关系山东发展全局和长远的一件大事,必须高度重视,认真把握。(一)塑造开放型经济发展新优势,是贯彻落实党中央新一轮对外开放战略部署、深度融入国内外发展格局的重大举措。统筹国内国际两个大局,拓展两个市场、用好两种资源,是中央确定的重大战略。当前国际经济格局发生深刻变化,国际市场竞争呈加剧趋势;全球产业分工持续调整,发达国家以“再工业化”谋求更高层次转型发展,劳动密集型产业加快向要素成本低的国家转移,国际经贸规则重建步伐加快。党中央洞察大势、深谋远虑,做出了一系列战略部署,开创性地提出建设“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”战略,实施上海自贸区战略,推动对外开放由沿海向内陆、沿边加快拓展,勾画了新一轮全方位开放格局。在新形势下的开放发展格局中,对于山东来说,塑造开放型经济发展新优势,就是要深入分析和把握全球经济调整的新形势新变化,着眼山东发展的新阶段新要求,创造性地用好自身既有优势和条件,用好两个市场、两种资源,增强资源优化配置能力和利用各类资源要素推动发展能力,持续增强我省综合实力和竞争力,努力在国家实施新一轮开放战略中谋求主动、取得更大发展。因此,塑造开放型经济发展新优势,是贯彻落实党中央决策部署和习总书记要求的重大举措,是形势发展的必然要求,是山东长远发展的战略之举。(二)塑造开放型经济发展新优势,是坚持腾笼换鸟、凤凰涅槃思路,推动山东经济转型升级的必然要求和重要机遇。习总书记要求我们坚持腾笼换鸟、凤凰涅槃的思路,坚决打好转方式调结构这场攻坚战,并指出了塑造开放型经济发展新优势的新途径。落实习总书记关于塑造开放型经济发展新优势的要求,有助于我省转方式调结构,有利于破解我省转型升级中的深层次矛盾和问题,是难得的重要机遇。

一是有利于提升产业层次。从国际经验看,强势出口的背后是雄厚的产业实力,通过开放实现技术引进、消化吸收和再创新,是加快经济转型发展的重要途径。德国、日本、韩国都是通过这种途径实现了工业化进程的飞跃。我省传统产业的产业链和价值链多居于低端,劳动密集型产品约占出口一半以上,面临着国际竞争加剧和国内成本提升的双重压力。以我省的第二大出口商品纺织服装为例,2013年全省纺织服装出口216亿美元,占全省的16.1%,但高附加值服装产品比重低,纺织品与服装比例为46∶54;加工贸易比重高,2013年加工贸易占了出口的37%,高于全国12.7个百分点。如果通过开放实现技术创新,发展潜力是巨大的。我省不乏这样的例子,比如如意纺织坚持“高端化、科技化、品牌化、国际化”战略,拓展全球价值链,赢得了技术领先优势,成为中国纺织企业走向世界的领军企业。这说明借助国际高端要素,能够扭转传统产业低端状况,有利于提升产业层次和国际竞争力。

二是有利于拓展发展空间。我省经济目前仍然处在资源大量开发和利用阶段,这种结构特点决定了必须解决好所需的资源和市场问题。经济发展与资源相对不足的矛盾越来越突出,迫切要求我们尽可能地利用国际市场开拓资源。潍柴集团坚持国际化布局,建立全球五大运营中心,搭建“五国十地”的全球研发中心,建成了覆盖全球的国际营销和服务网络,成为我国综合实力最强的汽车及装备制造集团之一。这说明,推动企业国际化,是经济转型升级的重要动力。同时,也为化解过剩产能开辟了有效途径。目前,我省纺织服装、日用轻工、建筑材料等劳动密集型产业加快向东盟、非洲及拉美地区转移,钢铁、氧化铝、橡胶轮胎、石油化工、纸浆造纸和木材加工等原材料对外依存度高的产业加快向资源所在国转移前端加工环节,农用机械、石油机械等产业加快向非洲、拉美等地区开展境外加工装配。我省向境外转移产能的态势正在形成和壮大,这对于利用国际市场延续优势产业生命周期,保持产业竞争力,拓展发展空间,具有战略意义。

三是有利于接长短板。服务业是我省经济结构的一个短板,2013年服务业增加值占GDP的比重低于全国4.9个百分点,影响和制约着提高效益、扩大就业、优化环境等方面。服务业发展滞后,很大程度上在于开放不够,由此导致分工体系不完善,难以形成服务经济的要素支撑。2013年全省第三产业累计利用外资仅占全部外资的23.6%,而其中房地产占近半数;服务贸易总额仅为613.5亿美元,占对外贸易的比重18.7%,服务外包仍处于起步阶段;引进地区总部、研发中心等高端服务功能性机构方面的差距明显,全省仅有外资研发中心26家,不到全国的1%。目前,全球对服务业特别是高端服务业的市场需求扩大,知识、技术、信息密集型高端服务业国际化转移步伐加快,我国利用外资逐步向旅游开发、研发中心、金融保险、服务外包等拓展。扩大服务业领域开放,全面参与国际服务业分工合作,是我省优化经济结构新的重要契机。

四是有利于赢得长远优势。经济持续健康发展,关键因素是人才,长远支撑是环境。赢得人才和环境优势,需要与国际接轨,统筹用好国内国际两类规则。韩国在20世纪经济发展的起步阶段,引进了大量日本工程师,成为技术赶超的制胜之举。我省普通高等院校140所,在校生170多万人;各类中等职业学校732所,在校生140多万人,但教育优势尚未有效转化为人才优势、开放优势,至今没有一所综合性的外语大学,中外合作办学的本科专业中经济学、管理学占了29.8%,开放型经济需求大的新兴产业、软件外包服务、涉外法律事务等门类本专科项目仅占总数的24.5%。破解人才瓶颈,既要靠培养,也要注意引进。目前国际高端人才流动出现了新趋势,日本有300万即将退休的工程师,德国退休工程师也大量向国外转移,这对我省制造业升级是潜在的宝贵资源。同样,通过全面开放和引进国际先进的管理经验,提高经济市场化、法治化水平,营造符合国际惯例、与国际经济接轨的营商环境,也是经济转型的长远保障。这个认识需要不断提升。(三)塑造开放型经济发展新优势,我省拥有良好基础和有利条件。近年来,我省认真落实党中央决策部署,开放型经济发展不断取得新成绩。2013年全省进出口总额2671.6亿美元,外商投资140.5亿美元,境外投资45.1亿美元,分别是2001年的9.2倍、3.9倍和32.2倍。在开放进程中,形成了山东的优势和特点。一是区位优势比较明显。我省毗邻韩日,吸引了韩日对华投资的50%和10%,打造中日韩自贸区桥头堡条件优越。拥有3345公里的黄金海岸线,有8市与新丝绸之路北线基本重合。海洋资源丰富,海洋经济成为扩大开放的重要增长点。二是产业体系比较完备。农业增加值居全国首位,是全国重要的商品粮基地;工业门类比较齐全,轻工、化工、冶金、建材、机械、纺织等行业在全国居重要地位,涌现了一批有国际影响力的企业集团;城乡市场广阔,为引进外资、开展国际合作提供了巨大空间。三是基础设施比较完善。全省建有国家一类港口24个,港口货物吞吐量11.8亿吨,居全国第2位;拥有4个国际机场,航线通达140个国家和地区;铁路营运里程4404公里,高速公路通车里程4994公里,有利于构建全方位开放格局。四是平台承载力比较强。拥有山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区两大国家战略,东西协调发展格局基本形成。全省省级以上经济开发区、高新技术开发区、保税港区等各类园区共171家,数量居全国首位;建成国际友城196对,与全球72家境外商协会等贸促机构建立了合作关系,约120万山东籍华侨华人和祖籍山东的港澳同胞分布在96个国家和地区。这些都是我省新一轮开放的重要因素。调研中,我们深切感受到了广大干部群众的创业热情,坚定了抢抓机遇、积极作为,努力塑造开放型经济发展新优势的信心和决心。二、塑造开放型经济发展新优势的基本考虑

山东塑造开放型经济发展新优势,其实质在于实现所拥有的比较优势的系统集成,实现各种生产要素的有效集合,是产品竞争力、企业竞争力、产业竞争力的整体体现,是人才、科技、文化、环境的综合反映。改革开放以来,我省抓住了沿海开放、应对入世、全球产业转移等重大机遇,充分发挥我们的比较优势,有力地推动了开放型经济快速发展,为建设经济文化强省奠定了坚实基础。

比较优势是相对的、动态的,在不同的环境和发展时期,比较优势具有不同的阶段性特征。随着经济全球化的深入推进,我省面临的外部环境发生了深刻变化,经济发展进入转型升级的新阶段、步入新常态。原来的人口红利、地理区位、资源要素、优惠政策等比较优势,有的在淡化弱化,有的在逐步消失;有些产品、有些企业、有些产业过去有国际竞争力,但环境变了、条件变了、市场变了,有的市场份额减少,有的举步维艰,甚至有被挤出市场的危险。发展开放型经济,推进结构转型升级,必须因时而变、顺势而为、与时俱进,用开放的视野、战略的思维,向世界一流靠拢,向国际规则对标,向国内国际高端看齐,不断打造新引擎,开辟新途径,拓展新空间,努力塑造新的发展优势。

塑造开放型经济发展新优势,必须深入贯彻中共十八大和十八届三中、四中全会精神,以习近平总书记系列重要讲话和视察山东重要讲话精神、重要批示精神为指引,创造性地贯彻落实党中央决策部署,推动工作指导重大转变,坚持深化改革与扩大开放良性互动、培植开放型经济新优势与促进产业转型升级良性互动、引进来与走出去良性互动、实施“两区一圈一带”战略与加强区域开放合作良性互动,推动山东由开放型经济大省向开放型经济强省转变,为经济文化强省建设注入新的活力。根据我省实际情况,需要着力推进五个转变、着力推动五个方面的工作。

塑造开放型经济发展新优势的关键和前提,是进一步解放思想、转变思维方式和工作方式。一是着力推进产业链、价值链由低端向中高端转变。低成本、低价格的贸易模式很难持续,提高我省产业核心竞争力,需要更多地依赖技术、品牌、质量和服务,更多地依赖创新能力、渠道构建、融资环境、服务增值,更多地依赖向以研发、营销为代表的“微笑曲线”两端拓展,向全球价值链高端跃升。二是着力推进由以货物贸易为主向货物贸易与服务贸易并重转变。抓住服务业扩大开放和服务贸易快速发展的重大机遇,积极拓展服务贸易新领域,围绕信息技术、文化旅游、金融保险、服务外包等,培植骨干企业,建设特色服务业发展基地,推动服务贸易成为新的出口增长点,以服务贸易发展带动货物贸易升级,促进我省服务业的跨越发展。三是着力推进由以引进来为主向引进来与走出去并重转变。顺应国际资本流动的趋势和我省转型升级的要求,创新利用外资方式,拓宽利用外资领域,把引进外资与引进人才、技术、模式结合起来,着力引进研发中心、营销中心、地区总部,引进装备制造业、高技术产业和现代服务业大项目,提高利用外资的综合带动效应。通过对外投资并购等方式,拓宽发展空间,嫁接先进经验,促进企业转型升级。四是着力推进由主要依靠优惠政策向全方位优化环境转变。现在,国家对外商投资实行国民待遇,优惠政策的运作空间越来越小,招商引资更多依靠的是巨大的市场空间、完善的基础设施、齐全的产业配套、优良的商务服务。优惠政策是短期的,“软环境”才是吸引外资更加持久的力量。要按照国际惯例,遵循国际规则,建设一流的营商环境,促进开放型经济快速发展。五是着力推进由单项优势向系统集成优势转变。现在的国际竞争,已不仅是企业间的竞争,很多体现为产业集群的竞争;不仅是技术和经济层面的竞争,很多体现为文化、环境、机制等软实力的竞争;不仅是城市间的竞争,很多体现为城市群、经济区间的竞争。像山东这样一个大省,既要发挥企业、产业比较优势,也要发挥地理位置独特、文化底蕴深厚、综合实力较强等优势,总体设计,系统谋划,配套联动,整体推进,增强全方位对外开放的整体合力。

塑造开放型经济新优势,需要在五个方面深度谋划,寻求突破。(一)着力推动重点产业转型发展。产业是发展开放型经济的基础,是我省深度参与全球化的支柱。培植开放型经济新优势,关键在于培育一批有基础、有特色、有比较竞争力的优势产业。根据调研情况,从国际市场需求特点、科技革命趋势、产业转型升级规律和我省发展的实际综合考虑,需要在以下方面加大培植力度。

一是农业及农产品精深加工业。我省是全国最大的农产品出口基地,水产品、蔬菜、肉食、水果等在国际市场有较强的竞争力。巩固拓展农产品竞争优势,提升我省农产品质量档次和安全水平,对强化农业大省的地位至关重要。但也应看到,受资源环境、市场需求、劳动力成本等因素的制约,靠低成本、低附加值扩大出口的路子越走越窄,必须把培植农业竞争优势与转变农业发展方式结合起来,与农业实施引进来、走出去战略结合起来,推动农业科技进步,延伸产业链条,创新农业经营模式,建设省内外新的出口基地,拓展国际市场空间。

二是制造业。我省是制造业大省,但能源原材料产业、初加工工业所占比重偏高,高端装备制造业、高技术产业发展相对滞后。如何在经济全球化背景下,加快制造业转型升级、提质增效,实现腾笼换鸟、凤凰涅槃,这既是培植制造业国际竞争新优势、巩固扩大出口份额的需要,更是我省转方式调结构的重点和难点。我们应该立足现有产业基础,顺应需求态势变化,加快推动传统制造业由依靠要素投入、资源消耗向创新驱动转变,由初加工、一般加工向高端制造、高端创造跃升,由以生产装配环节为重点向以研发、营销为代表的“微笑曲线”的两端延伸,由本土生产、内需为主向两个市场、两种资源拓展。引导纺织服装、橡胶轮胎、石油化工、纸浆造纸、冶金等传统优势行业通过合资合作、链条重塑、改造升级、境外转移、模式转型等举措,打造竞争新优势,拓展发展新空间。

装备制造业、高技术产业是对外贸易中引领性、成长性、关联性强的产业,在全球市场、国际贸易有广阔的发展空间和巨大的发展潜力。集中力量培育壮大高端装备制造业、战略新兴产业,是培植产业新优势的主攻方向和战略重点,特别在高端装备、新材料、新信息、新能源、新医药等重点领域,应尽快实现大的突破,在高铁机车、石油装备、海工装备、工程机械、数控机床、重型汽车等领域,尽快培育一批国际一流的制造商、服务商。

三是服务业。抓住国家扩大服务业开放的机遇,创新利用外资模式,拓宽服务业利用外资领域,着力吸引一批国际一流的跨国公司,积极引进大项目,建设一批现代服务业基地,壮大国际化的服务业企业,大力发展服务贸易,培植开放型经济新的增长点,推动服务业跨越发展,带动产业结构优化升级。着力扶持科技信息、文化创意、金融保险、现代物流、教育培训、中介服务、医疗保健、体育健身、养老服务、服务外包等重点行业快速成长,加快培育一批拥有自主知识产权和自有品牌的服务业企业,成为推动开放型经济发展的新引擎、新平台。(二)着力推动企业提高国际竞争能力。企业是开放型经济的主体。经过这几年发展,我省培育了一批具有较强国际竞争力的企业,研发了一批具有自主知识产权的核心技术,为我们更大规模、更高层次参与经济全球化奠定了良好的基础。在经济全球化、国内竞争国际化的时代,参与国际分工协作,需要有强大实力的企业领军集团,也需要众多的中小企业。要引导我省的企业强化全球思维、世界眼光和开放包容、合作共赢的理念,通过搭建平台、完善网络、拓展渠道、提供服务,支持更多的中小企业参与国际经贸合作,促其向国际化、专业化、集群化发展,使之成为开放型经济的重要生力军。支持优势企业加强研发能力建设,在全球布局产业链条,采取境内外上市、跨国并购、强强联合等形式,优化资本结构,提高核心竞争力,培育国际品牌,拓展营销网络,扩大国际市场份额,培育一批源自我省的跨国企业集群,使其成为我省扩大对外开放的领头雁、火车头。(三)着力推动开放布局顺势调整。“世事如棋局,善弈者谋势。”在国际国内形势深刻变革的大局中,我们应充分发挥区位优势、产业优势,积极参与国际产业分工协作,在国家开放战略布局中,找准战略支点,进行综合设计,提升山东在全国开放总体格局中的地位作用。发挥我省毗邻日韩的独特区位优势,积极参与中韩自由贸易区建设,打造中韩自贸区的桥头堡。突出我省承东启西、联南接北、陆海统筹的节点优势,突出资源开发、市场开拓、基础设施承建、海洋经济合作等优势,挖掘地缘合作潜力,扩大贸易投资合作空间,努力在新一轮的开放格局中抢占先机。加强与周边地区的开放合作。加强与长三角、珠三角、京津冀的产业对接合作,发挥高铁、高速、航空立体交通优势,打造连接京沪的经济走廊、交通动脉和物流的枢纽。充分发挥蓝色经济区、省会城市群经济圈的引领作用,率先实现开放型经济转型升级,打造先进制造业基地,提升服务业国际化水平。黄河三角洲高效生态农业区、西部经济隆起带要依托本地优势,提高吸纳国际、国内产业转移的能力,加快发展特色外向型产业。(四)着力推动载体平台建设。全面提高开放型经济水平,要在着力用好现有经济技术开发区、高新技术开发区、保税港区、综合保税区、出口加工区等平台的基础上,突出山东开放特色,在更高层次上打造新的载体平台。抓住国务院批复建设青岛西海岸新区的机遇,积极推进青岛自由贸易港区申建工作。积极推进国际合作园区建设,加快青岛中德生态园、东营中美清洁能源合作产业园、日照国际海洋城、济南中新科技城和中韩产业园规划建设。支持和鼓励开发区创建国家级生态工业示范园区和循环经济示范试点园区,加快生态园区建设。优化国别布局和产业定位,规划建设一批省级境外经贸合作区,推动企业集群式发展。(五)着力推动营商环境不断优化。法治化、国际化的营商环境,是打造国际竞争新优势的重要保障。应按照国内一流标准,遵循国际规则,在法治环境、政务环境、市场环境、社会环境等方面进行对标检查,明确我们的差距在哪里,差距背后的原因是什么,对症下药,列出时间表、路线图,明确责任分工,一项一项落实,一件一件解决,创建公开透明、高效有序的贸易投资自由化、便利化规则,使山东成为人才集聚的高地、客商投资的优选、创业兴业的热土。三、塑造开放型经济发展新优势需要采取的政策措施

塑造开放型经济发展新优势,必须按照中央的决策部署,结合我省实际,采取有力措施,着重从体制机制创新、完善政策、改进服务、营造环境等方面强化支撑。(一)进一步解放思想、转变观念。思想是行动的先导。我们在调研中感到,当前对外开放工作中思想层面存在的问题,主要是有的党员干部开放意识还比较滞后,一些领导干部对世界经济格局变化、国际经贸规则调整、开放型经济的作用认识不足,开放视野和竞争意识与开放型经济发展的新要求有差距。一些地方思路、措施跟不上形势发展,面对外需低迷和激烈竞争,缺乏招数和信心,发展开放型经济还是依赖于熟悉的老路子、老经验,缺少新的思路和举措。因此,实行更加积极主动的开放战略,塑造开放型经济发展新优势,必须首先要解放思想、更新观念。一是要具备世界眼光、国际视野。牢固树立与国际运行规则全面接轨的理念,通过加强学习和研究,把握对外开放的新趋势、新特点、新动向,熟悉全球市场环境和国际惯例,通晓对外商务谈判、国际项目管理,了解国际生产要素流动规律,长于沟通、精于权衡,在全球贸易和产业分工格局中谋划自身发展,推动工作开展。二是要有和谐共生、包容发展的胸襟。善于相互借鉴、取长补短、勇于进退,最大限度地凝聚共识,在竞争中寻求合作共生契机,在合作发展中实现共赢,在相互包容中共同提升。三是要运用法治思维、法治方式处理对外问题。在对外开放各项事务中,必须在法律的框架下,运用法律思维妥善解决经贸分歧。(二)积极发挥规划引领作用。充分发挥规划的引领作用,强化顶层设计,把人才、资金、土地等要素合理高效配置到开放型经济发展中。一是与国家开放大规划相衔接。主动融入国家开放战略布局,科学谋划我省开放总体布局,提升山东在全国开放总体格局中的地位作用,拓展开放发展的空间。二是与当前出现的新机遇相对接。抢抓“一带一路”建设机遇,研究谋划参与“一带一路”建设的总体规划;瞄准中韩、中澳、东盟自贸区建设,抓紧确立山东在东亚合作前沿的定位,发挥好区位优势。三是与周边地区国家战略相契合。对照长三角、珠三角、京津冀等周边经济区建设规划,确立发展方向。四是与国际经贸环境相匹配。积极关注中美、中欧投资贸易谈判,以及美国主导的跨太平洋伙伴关系(TPP)、跨大西洋贸易与投资伙伴关系(TTIP)等,注意国际经贸规则新调整新变化。(三)着力推进体制机制改革创新。复制推广外商投资准入前国民待遇加负面清单的管理模式,进一步下放外资审批权限,简化审批流程。大力推进贸易便利化。着力完善口岸管理体制,加快电子口岸建设。积极探索一次申报、一次查验、一次放行“三个一”通关模式,深化“属地申报、口岸验放”通关改革。积极推进临沂商城国际贸易综合改革试点。加快建立以备案为主、核准为辅的境外投资管理体制,简化项目核准程序。创新园区发展体制机制,在行政管理体制、项目审批机制、市场监管机制、开发运营机制、绩效考核机制等方面先行先试。完善对外开放协调联动机制,整合各方面资源,调动社会力量,创新工作推进模式,形成建设开放型经济强省的合力。(四)强化政策保障支撑。研究完善对外贸易转型发展资金扶持政策,探索建立开放型经济投资发展引导基金,对鼓励支持的重大外商投资项目、对外投资项目给予股权投资支持。鼓励政策性、开发性金融机构加强融资模式和金融产品创新,支持有条件的企业全球布局产业链。推动设立“齐鲁大宗商品国际交易所”,带动衍生贸易、离岸贸易发展。充分运用“内保外贷”、开具出口信用证、出口保函等,创新融资担保方式。制定港口资源整合优化方案,加快形成以青岛港为龙头,烟台港、日照港为两翼,其他港口为补充的“大口岸”体系。加快机场建设,加密、巩固和开辟国际客货运航线,畅通空中通道。(五)加强人才队伍建设。努力打造对外开放人才高地,研究制定推进人才国际化的政策意见,创新国际高端人才引进机制、国际化人才联合培育机制、人才流动便利化机制,探索与国际接轨的人才流动、配置、使用、评价和激励保障机制。在部分符合条件的国家级园区探索建设“国际人才自由港”,实施技术移民、出入境便利、智力入股等特殊政策。加强与德国、日本等国人才派遣机构的合作,引进退休工程师等掌握核心技术的关键人才。注重本土人才的国际化培养,调整高校专业设置,拓展培养渠道,与省外名校和国际一流大学开展合作。(六)切实抓好工作落实。按照开放型经济发展的总体要求,以高昂的精神状态和求真务实的作风抓好落实,明确责任,周密部署,严格检查。建立对外开放部门联席会议制度,统筹开放区域布局、平台建设和产业规划的协调衔接,统筹重大问题、重大项目和重大政策的协调推进。抓紧落实和完善已出台的政策措施,制定相关实施细则和具体方法,创造性地开展工作,坚持不懈、持续推进。创新督促考核激励机制,确保各项目标任务落实到位。(“塑造开放型经济发展新优势”课题组)深化财税体制改革加快建立现代财政制度

财税体制改革是全面深化改革的突破口、重头戏。财税体制改革课题组围绕全面贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神和省委决策部署,深入开展调查研究,广泛听取意见建议,对比分析国内外财税改革的经验教训,对山东深化财税体制改革、加快建立现代财政制度问题进行了系统研究。一、财税体制的演变及存在的问题

新中国成立后,我国财税体制历经变化,财政收入分配关系不断理顺,收支规模由小到大,保障能力由弱到强,为中国特色社会主义事业建设提供了有力保障。

——建国初期至改革开放前(1949—1978年):“统收统支”的计划经济财政体制。新中国成立初期,财政体制主要学习苏联经验。1950年,实行高度集中的财政管理体制,中央集中绝大部分财政收入,一切支出皆由中央拨付。1951—1960年,实行集中统一与分级管理相结合的财政管理体制,不断加大地方财政的管理权限,逐步健全统一领导、分级管理的办法。1961—1965年,实行集中统一的财政管理体制,将财政管理权限集中于中央、大区和省(市、自治区)三级,把下放给地方的大部分企业陆续收归国务院有关部委管理,原下放给地方的权力也基本收回。1966—1976年,“文化大革命”期间,财政管理体制采取了多种临时过渡的办法,变动频繁。这一时期财政体制虽然经过几次收权放权调整,但总的特征是“高度集中、统收统支”,总体上管得太全、统得太死。

——改革开放初期(1979—1993年):“分灶吃饭”的转型期财政体制。1979年,国家对工商税制进行了全面改革,核心是实行“利改税”。从1980年开始,在全国大部分地区实行“分灶吃饭”的体制,主要是按照隶属关系划分中央和地方财政收支范围,收入实行分类分成,支出按隶属关系划分。按照核定的指标,地方以收定支,自求平衡。1984年,实行“划分税种、核定收支、分级包干”体制。1988年,对各省、自治区、直辖市和计划单列市,分别实行收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助等不同形式的包干办法。这一时期的财政体制改革以“放权让利”为突破口,以“利改税”和“包干制”为主要内容,中央、地方实行按隶属关系划分收支的“分灶吃饭”财政体制,在很大程度上调动了地方积极性,但也带来了市场分割和中央调控能力弱化等问题。

——社会主义市场经济建设时期(1994年至今):“分税制”财政体制。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革目标之后,1994年相应推行了分税制财政体制改革。一方面,根据财权事权相统一的原则,比照市场经济国家的一般做法,简化税制、降低税负,将各税种按照属性分别划分为中央税、地方税和共享税,并建立中央和地方两套税务机构分别征税,中央收入占全国财政收入的大头。另一方面,实行中央对地方的税收返还,同步建立中央对地方的转移支付制度。其后20年间,随着经济社会发展,中央又对财政体制进行了一系列调整完善。如将企业所得税由按企业隶属关系划分改为中央、地方统一按比例分享,统一内外资企业所得税制度,对出口退税实行中央与地方共同负担,全面取消农业税,实施燃油费改税,推进增值税转型,开展“营改增”试点,等等。总体上看,分税制改革对推动建立社会主义市场经济体制、加快经济发展、促进对外开放、维护社会和谐稳定发挥了重要作用,也为建立现代财政制度奠定了良好基础。

对照现代财政制度的目标要求,我国现行财税体制还存在一些突出问题:(一)财政参与经济事务仍然过多。受计划经济观念影响,当前政府职能边界不清晰,财政支出范围过于宽泛、结构不尽合理,各级仍在不同程度地介入本应由市场配置资源的领域,对微观经济的介入和干预过多。如各级财政支出中,都有相当一部分支出投向工业生产等一般竞争性领域,用于企业技术改造、工艺升级、流动资金贷款贴息等。同时,一些地方热衷于招商引资、办会办节,承担了一些与政府职能根本不搭界的支出;有的擅自出台税收优惠政策,或者通过财政列支出后、再实施税收返还,占用了大量公共资源,等等。这种状况,不仅干扰市场健康运行、影响公平竞争,也从一个侧面反映了政府介入市场经济活动程度之深,职能越位、错位现象突出。(二)政府取代社会力量举办了大量公益性服务业。在公益服务的供给方式上,各级仍沿袭计划经济体制下形成的“设机构、养人头,政府包办、财政投入”的做法,政府直接进行公益服务的生产,集公益事业建设的决策者、提供者和监督者于一身。这种模式的弊端主要体现在两个方面:一是社会力量提供的公益服务总量不足。以山东省为例,2013年民营医院床位数仅占全省医院床位总数的16.6%,民办学校仅占各类学校总数的23.1%。二是政府直接提供的公益服务质量不高。比如,在医疗资源分布方面,长期存在“重城市、轻农村”的结构性失衡问题,财政资金大多投向城市公立医院,基本医疗卫生和公共卫生服务则主要由城镇社区和农村乡镇负责提供,导致优质医疗资源过度集中,既加剧了大医院“看病难、看病贵”的问题,又迫使基层采取“包人员工资、包机构运行”的方式维持医疗机构运转。(三)薪酬福利分配货币化程度有待提高。公职人员通过正常劳动获取相应的薪酬及福利待遇,是收入分配制度的重要内容之一。受多方面因素影响,我国尚未建立一套科学合理、公开法定、行之有效的薪酬结构体系,导致薪酬管理不够规范。比如,目前一些机关事业单位的后勤服务“自成体系、经费自保”,呈现浓厚的供给性、福利性特征,“大而全、小而全”问题依然突出。一些单位还有幼儿园、职工医院、会议中心、培训中心等,有的单位供暖供水都自己办。这些机构大都是部门附属的事业单位,从成立到运转、从养人到办公,需要耗费大量的人力、财力和物力,机关往往通过多种方式给予经费补助,有些支出实际上是由政府买单。再如,房改房维修、管理等早就应推向市场,但在调查中发现仍有不少单位的宿舍,房改后的物业管理仍然由单位承担,物业管理、房屋维修等挤占挪用了其他公用经费。这既与市场经济的发展要求不相适应,又影响了正常的财经秩序。(四)事权和支出责任划分不够清晰。横向看,各部门都掌管一些专项资金,导致专项资金名目繁多,资金分配小、散、乱和支持对象交叉重叠,使事权变得异常复杂。同时,专款项目设立缺乏严格程序,项目安排不透明,且随意性较大,导致一些专项资金管理领域多头申报、多头安排,甚至弄虚作假、套取骗取项目资金的问题时有发生。纵向看,中央与地方诸多事权划分不清晰。除对外事务、国防建设属于中央事权外,各级政府的职责并无明显区别,政府间的事权配置几乎是“上下一般粗”;部分事权划分不合理,一些应由上级政府负责、外溢性较强的事务,如跨流域的大江大河治理、环境保护和污染防治,涉及市场公开统一的跨区域司法管理等事务,基层财政仍然承担了不少支出,而一些诸如农村改水改厕、村容村貌等适宜由地方承担的事务,中央和省没有完全放下去。职权不清、责任不明,直接影响了财政体制的运行效率。(五)预算约束不够严格。以往对预算的审查,主要侧重于形式上的审查,一些地方预算编制不够细化,很多专项资金年初只是规定了大的使用方向,没有明确到具体的项目,执行中由部门分配下达,存在“钱等项目”的问题。部门正常运转的预算支出也比较粗,具体由部门支配,机动的钱、可以自主裁量使用的钱不少,支出约束不严格,列支渠道不规范,管理的随意性较大。有些支出,虽然预算没安排,但各部门都能在现有预算框架内找到钱。资金使用效益不高的问题也比较突出,部分财政资金“长途跋涉”中跑冒滴漏现象还比较普遍,账外资金、“小金库”等尚未完全杜绝。专项资金管理还存在挤占挪用问题。一些地方“重拨款、轻监控”,预算执行监控机制不够完善,国库资金部分闲置。(六)预算绩效评估和考核不严格。各级预算绩效管理工作目前总体上处于起步阶段,面临一些矛盾和问题。比如,预算管理的重点放在查找问题上,对资金使用效益的评价有待加强。在运用绩效评价结果改进预算管理方面,仍缺乏刚性约束,即使发现有些项目因各种原因未达到预期效益目标,也很难进行问责。再如,预算绩效管理涉及面广、政策性强、技术含量高,需要一系列基础支撑条件,目前还存在不少薄弱环节。尤其是在绩效评价指标的制定上,目前尚缺乏统一完善、客观科学的绩效指标体系,各级绩效评价指标及指标权重的设置较为粗放,不清晰、不明确,相关性不强、操作性较差,影响了绩效评价的效果。在专家库建设方面,同时掌握项目管理、财务、效益等方面知识的复合型人才较少,绩效评价仍以预算单位自行组织为主,绩效考核不严格,评价结果的公信力、权威性也有待提高。二、山东财税体制改革成效及下一步目标任务

山东省委、省政府历来高度重视财税体制改革。在不同的历史时期,都根据中央部署,与全国同步进行了财税体制调整,财税体制不断改革完善,财政实力明显增强。尤其是2004年以来,全省地方一般公共预算收入先后跨越1000亿、2000亿、3000亿、4000亿大关,2013年达到4560亿元,是2004年的5.5倍,年均增长20.4%;地方一般公共预算支出达到6689亿元,是2004年的5.6倍,年均增长20.8%,财政改革发展步入快车道。

一是税费制度改革接连取得突破。1994年分税制改革后,山东根据中央部署,实施了一系列税费制度改革。其中,2002年实施农村税费改革试点,2006年全面取消农业税。2009年实施增值税转型改革,由生产型转为消费型,允许企业抵扣购进机器设备所含税金。同年实施成品油税费改革,取消公路养路费等交通收费,转为征收成品油消费税。2010年统一内外资企业所得税、城建税和教育费附加等政策,实现了各类企业和个人平等纳税。2013年8月起实施“营改增”试点,截至2014年11月底,全省有24.02万户纳税人进入试点范围,有效解决了重复征税问题,企业减负面达96.5%,累计减轻纳税人税收负担171.94亿元。积极完善契税、耕地占用税、车船税等地方税制度。大力清理规范行政事业性收费,取消法律法规依据不充分、政策效应不明显的项目。仅2013年以来,省级立项的收费项目就由87项减到25项,成为收费项目最少的省份之一。

二是预算管理改革取得明显成效。2008年在全国率先推进国有资本经营预算和社保基金预算编制,经过几年努力,初步建立起了包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算的全口径政府预算体系。部门预算改革从2000年正式启动,2013年省级提交人大审议的部门预算已达111个。国库集中支付改革在省市县三级全面推行,资金拨付效率大幅提升。公务卡制度全面建立,减少了现金使用,规范了财政财务管理。政府采购监管机制逐步健全,2013年全省政府采购规模达1248.9亿元,占一般公共预算支出的比重达18.7%。政府债务管理机制不断完善,初步建立起债务风险防范和预警制度。预算绩效管理全面启动,省级对财政拨款1000万元以上的项目全部实行绩效目标管理。财政透明度显著提升,省级全面公开了政府预决算、94个部门的部门预决算和“三公”经费预决算,市县预决算公开面也不断扩大。清理整合专项转移支付项目取得重大进展,省级专项资金2014年由243项压减到99项,莱芜市及15个县(市、区)启动了涉农资金整合试点。

三是省以下财政体制不断完善。在分税制财政体制框架的基础上,结合国家统一部署,对省以下财政体制也相应进行了一系列调整。其中,2002年将企业所得税由按企业隶属关系划分改为政府间统一按比例分享。2004年建立由各级政府共同负担出口退税的新机制。从2010年起加快建立县级基本财力保障机制,截至2013年底,累计帮助52个财政困难县消化基本财力缺口374亿元,按财政供养人口计算,人均财力由4.8万元提高到8.7万元。2013年,果断调整省以下财政体制,将省级251亿元税收下划市县管理,取消济南、淄博等市体制递增上解办法,实施税收增量分成、困难县税收返还、县级税收上台阶奖励政策,建立了规范的省市收入分享制度。不断完善出口退税分担机制,市县负担出口退税比上年增长部分从2014年起由省级全额负担,调动了各地扩大出口的积极性。

四是财政职能实现重大调整。按照关于加快工作指导转变的要求,积极更新理财观念、大力调整支出结构,财政转型发展步伐明显加快。在强化公共服务保障上,通过减少对一般竞争性领域的投入,大力压减“三公”经费等一般性支出,腾出更多资金用于基本公共服务领域。初步统计,仅2008—2013年,全省财政直接用于民生方面的支出就由1367亿元增加到3834亿元,年均增长22.9%;民生支出占一般公共预算支出的比重由50.5%提高到57.3%,民生政策体系日趋完善,覆盖范围逐步拓宽,保障标准逐年提升,财政分配的公共性、普惠性特征更加明显。在统筹区域协调发展上,不断完善财政保障机制,加大对“两区一圈一带”的支持力度,形成了比较完整的区域发展财政扶持政策体系。2014年,仅省级用于统筹区域协调发展的财政专项资金就达48亿元。在加强和改善财政调控上,以稳增长、转方式、调结构为主线,适应经济形势变化相机抉择调整财政政策,认真落实结构性减税政策,大力优化营商环境,为促进经济增长、推动转型发展发挥了重要作用。2013年,仅通过落实税收优惠政策,就为全省企业减轻税收负担1680多亿元。在创新财政资金使用方式上,灵活运用以存引贷、贷款贴息、风险补偿、以奖代补等手段,引导社会资金投向经济社会发展的薄弱环节和关键领域。仅2013年,各级财政就通过落实资金528亿元,吸引带动社会资金投放7341亿元,有力地支持了实体经济的发展。在引导科学发展上,完善财政考核指标体系,淡化对财政收入总量、增长速度指标的考核,强化对财政收入质量尤其是“税收占财政收入比重”指标的考核,市县转方式调结构增效益的意识明显增强。

同时也要看到,与全国一样,山东的财税体制也显现出一些问题和不适应的地方。比如,在财政支出上,重复建设和浪费问题还比较突出。以政府机关信息化建设为例,部门各自为战、分头组网,网络使用效率低下及“信息孤岛”现象并存。城乡之间的公共服务差距还比较大。以城乡污水处理为例,截至2012年底,全省城市和县城建成污水处理厂225座,污水集中处理率达92.5%,而建制镇污水集中处理率仅为27.3%,农村新型社区中建设了小型污水处理设施的尚未过半。政府财力分散问题也比较突出,一般公共预算中城建税、耕地占用税与排污费、矿产资源补偿费等专项收入按规定专款专用,预算分配权不够统一。地方政府债务来源渠道较多,债务风险防控措施不健全,个别地方政府债务余额规模大、增长快,面临的风险不容忽视。转移支付制度还不够完善,转移支付结构不尽合理,专项转移支付项目繁杂,基层配套压力较大。地方税体系不健全,税收制度的调控导向不够明晰。经济社会发展中的一些突出矛盾和问题,从机制上看也与财税体制不健全有关。

中共十八届三中全会明确指出,财政是国家治理的基础和重要支柱。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障,加快推进财税体制改革意义重大。根据党的十八届三中全会精神和中央总体部署,结合地方实际,山东深化财税体制改革,应坚持社会主义市场经济改革方向,紧紧围绕推进政府治理体系和治理能力现代化,以改进预算管理、完善税收制度、明确事权和支出责任、优化财政支出结构为重点,稳中求进、改革创新,充分发挥各方面积极性,加快建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效,有利于转变经济发展方式、有利于建立公平统一市场、有利于推进基本公共服务均等化的现代财政制度,为经济文化强省建设提供财税制度保障。在具体改革部署上,应突出“四个重点”、把握“七项原则”。

四个重点:一是围绕建立全面规范、公开透明的现代预算制度,深化预算管理改革,推进民主理财,建设阳光政府、法治政府。二是围绕建立公平统一、调节有力的税收制度,扎实推进税制改革,完善地方税体系,强化税收调节功能,推动经济发展方式转变。三是围绕建立权责对等、事权和支出责任相适应的制度,科学界定省以下政府间事权和支出责任,进一步完善转移支付制度,推进基本公共服务均等化,促进区域协调发展。四是围绕建立结构优化、导向明确的公共财政支出制度,调整优化支出结构,依法提升财政管理水平,保障全面建成小康社会的奋斗目标提前实现。

七项原则:一是处理好政府与市场的关系。科学设计财税制度,切实转变财政职能,坚持有进有退、有所为有所不为,使市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用。二是围绕促进发展深化改革。坚持以改革促发展、在发展中推改革,不断优化财税制度,改善发展环境,释放改革红利,为一切创造财富的源泉充分涌流提供条件。三是注重增强基层发展活力。在保持现有财力格局总体稳定的基础上,充分考虑各方面利益关系和分级管理的需要,注重调动市县推进改革发展的积极性,提高基层财政保障能力。四是兼顾效率与公平。以增进人民福祉为出发点和落脚点,强化财税体制的分配调节功能,优化社会收入分配格局,理顺收入分配关系,提高资源配置效率,维护社会公平正义。五是统筹当前与长远利益。坚持问题导向,注重解决当前经济社会发展面临的突出矛盾,并把财税体制作为中长期制度安排来谋划,确保财政经济稳健可持续运行。六是坚持整体规划与重点突破相结合。既注重总体设计、系统推进,增强改革的整体性、协调性,又突出重点、以点带面,在重点领域和关键环节率先取得突破。七是协同推进其他改革。既发挥财税体制改革作为整体改革突破口和基础支撑的作用,又使财税体制改革与其他改革相互衔接、相互协调,确保各项改革形成合力、顺利推进。三、深化财政支出管理改革,建立结构优化、导向明确的公共财政支出制度

调整支出结构,完善财政支出管理机制,是深化财税改革的重要内容,也是建立现代财政制度、提高政府治理能力、化解收支矛盾的前提和基础。应进一步深化支出管理改革,加快调整优化支出结构,创新财政支出方式,努力提高财政资源配置效率和资金使用效益。(一)全面清理规范财政支出范围。逐步压缩生产性、工业性、经营性支出,压缩包括“三公”经费在内的一般性支出,增加对基本公共服务、保障改善民生的支出。

一是逐步将财政资金退出一般竞争性领域。应取消和减少财政对企业等经营主体的直接补助、补贴和贴息。对竞争性领域的专项资金,要逐一甄别排查,凡属“小、散、乱”以及效用不明显的坚决取消。暂时退不出、确需保留的经济发展资金,也要区分扶持对象的公共性层次,更多地用于目前市场难以调节到位的领域,发挥好资金的引导作用。2013年,省财政收回一次性和到期专项资金13项,取消小城镇产业发展、地方特色产业中小企业发展、新兴产业科技贷款风险补偿等专项资金,共计28.3亿元,减少了财政对微观经济的直接介入。但这项工作应全国“一盘棋”推进,如果有的省市将财政资金退出一般竞争性领域,有的省市不退,就会形成新的不平等竞争,各地怕影响招商引资,也不敢率先退出。

二是清理规范机关事业单位后勤补贴支出。坚持“小政府,大市场,能靠市场靠市场”的原则,对机关事业单位的后勤服务支出进行分类处理。除少数不宜交给市场或社会的后勤事务予以保留外,凡能由市场主体提供的服务全部推向市场,同时大力推行职工福利待遇货币化改革,由“暗补”改为“明补”,逐步实现服务主体由后勤机构向市场转变,部门单位不再养人、养机构。对信息化建设,应统一规划、统一建设、统一购买服务,在整合利用好现有资源基础上,依托云计算技术建立统一的政府电子政务公共平台。

三是健全厉行节约长效机制。深入贯彻《党政机关厉行节约反对浪费条例》,督促各级各部门加快构建厉行节约制度体系,明确各项公务开支的范围、标准和内控机制,从源头上规范公务支出。深化投资评审、政府采购和国库集中支付改革,健全公务卡和票据管理制度,规范公务消费行为。清理“小金库”,堵塞支出管理漏洞。切实规范建设项目资金来源,强化预算约束,严禁使用政府债务资金或以融资平台公司等企业运作名义建设形象工程,严格审核党政机关办公用房项目预算,严格控制办公用房维修改造项目。(二)完善重点支出保障机制。应进一步优化支出结构,突出公共财政导向,重点完善三个机制:一是完善民生保障机制。按照保基本、兜底线、促公平、可持续的原则,合理确定并动态调整民生保障项目和保障标准,不断提高民生支出占财政支出的比重,切实保障好关系群众切身利益尤其是涉及“老小孤残”等弱势群体的支出。二是完善改革成本支付机制。落实好必要的改革性支出,推动各项改革顺利实施。三是完善基本公共服务保障体系。优先保障基础教育、就业服务和社会保障、医疗卫生、公共文化、生态环保、公共安全、基本住房保障等方面支出,保持财政基本公共服务支出与经济社会发展总体水平和政府财力增长相适应。对上述公共服务支出也应突出重点、区分轻重缓急,不能大包大揽、“大水漫灌”。(三)创新财政支持经济社会发展的方式。当前山东正处于“腾笼换鸟、凤凰涅槃”的关键时期,转型发展的任务很重,资金需求量很大,必须大力创新财政资金使用方式,探索通过市场化的项目发现机制、竞争性的资金分配机制、股权化的财政投资机制、杠杆化的调控引导机制,强化资金的吸附放大作用,引导社会资金投向经济发展的关键领域和薄弱环节。

一方面,积极创新财政支持产业发展方式。今后财政支持产业发展的资金,应主要采取基金等市场化模式运作,有效增加相关产业的资本供给,提高财政资金配置效率,激发社会资本活力。应结合专项资金清理整合工作,从省级支持产业发展和科技创新等领域的专项资金中筹集部分资金,设立山东省省级股权投资引导基金,重点支持创业投资企业发展,为推进经济转型升级提供有力支撑。对不适合实行基金管理模式的专项资金,也要采取担保补贴、风险补偿等间接补助或事后补助方式,放大财政支出乘数。对确需实行项目管理的,必须从严界定、从紧控制,主要采用公开招标、公开评审等方式实行竞争性分配,避免专项资金分配的随意性。

另一方面,鼓励社会力量兴办公益事业。与群众需求相比,当前社会事业发展还相对滞后,需要大量增加投入,仅靠财政资金显然是杯水车薪,必须引入社会力量。从国际经验看,对社会公益事业,政府主要是保基本、保普惠、保均衡,体现“托底”责任;对于广大民众差异化的需求,则主要靠引入市场机制,交由社会力量提供。在美国,排名前列的大学中一半以上是私立大学,顶尖医疗机构多数也是私立性质。今后,对用于社会事业发展的资金,应探索实施以奖代补、民办公助等方式,鼓励和引导社会力量兴办公益事业。大力推行政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会力量购买。推广政府与社会资本合作(PPP),吸引和鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施建设和公共事业投资运营,形成投资主体多元化、供给方式多样化的公益事业发展新格局。四、深化预算管理改革,建立全面规范、公开透明的现代预算制度

预算制度是现代财政制度的核心。实现政府治理能力和治理体系现代化,其中的一个重要前提是建立全面规范、公开透明的现代预算制度。(一)建立常态化预算公开机制,增强预算透明度。预算透明是现代财政制度的基本特征。近几年全省积极推进预决算公开,对财政管理形成了有效的倒逼机制,取得了良好的社会反响。但总的看,这项改革尚处于起步阶段,公开范围还不够宽。即使公开的,内容也比较粗,口径也不规范。下一步,应在五个方面加大改革力度:一是稳步扩大公开范围。除涉密信息外,2015年县及县级以上政府应全部公开政府预决算,所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算及“三公”经费预决算,并对部门预决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项做出说明。二是逐步细化公开内容。省市县三级政府预决算应全部公开到支出功能分类项级科目,部门预决算逐步公开到基本支出和项目支出,探索将政府预决算和部门预决算按经济性质分类公开,其中部门“三公”经费决算公开信息应细化说明单位因公出国(境)团组数及人数,公务用车购置及保有量,国内公务接待的批次、人数等信息。三是积极推进专项资金信息公开。专项转移支付预决算应按项目、按地区公开,逐步实现项目评审、资金分配、绩效评价结果等信息全面向社会公开。四是进一步细化预算编制。适应预算公开要求,健全支出标准体系,延长预算编制周期,早编细编预算,提升预算年初到位率。五是着力加强预算公开制度建设。研究建立涵盖预算编制、审批、执行、监督及决算等各环节的信息公开制度,进一步规范公开内容和程序,促进预决算公开常态化、规范化、法制化。(二)健全全口径政府预算制度,增强预算完整性。纵观成熟市场经济国家的预算,其中的一个突出特点是政府所有收支都纳入预算管理,几乎没有脱离监管的资金。目前我们虽已初步建立起全口径政府预算体系,但各类预算间相互统筹融合不够、预算分配权还不统一、

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