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发布时间:2020-05-12 06:37:18

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作者:杭州市人民政府政策研究室

出版社:浙江大学出版社

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为品质之城资政建言(上)

为品质之城资政建言(上)试读:

前言

2007年6月,我调杭州市人民政府政策研究室任职。6月13日下午报到,当晚,时任杭州市市长的蔡奇同志约我谈工作。他说,“政研室要为政府多研究一些重大课题,积极为领导做好决策性、指导性的服务工作,紧紧抓住前瞻性、先发性的问题,去研究它,解剖麻雀,指导工作……当前政府关注的重点是杭州如何在长三角新一轮发展中率先发展,要以上海、南京、苏州、宁波、无锡等城市为参照,进行比较,实现杭州的率先发展。政研室要研究,长三角能不能提‘一心双核’,上海是中心,杭州、南京是双核?与率先发展有关,要研究产业发展、现代服务业发展政策、建设先进制造业基地、基础设施一体化等问题。要十分关注长三角情况,他山之石,加以借鉴。要考虑杭州市率先发展的载体,起带动作用的载体就是杭州都市经济圈,这是一个杭州市在长三角率先发展的关联性题目。”蔡市长提出:“要去解剖、研究杭州经济发展的重大现实问题,包括工业增长、招商引资与进一步开放、房地产市场的走势、综合配套改革、杭州人均GDP超6000美元发展阶段的特征等问题,为领导决策提供支持。”“开展这些研究当然要发挥政研室的作用,政研室要调人、配干部,从主任到一般干部都能动手写”,谈到这里,蔡市长话锋一转,“光靠政研室的力量肯定不够,杭州有很多高校院所,你们可以外聘一些研究专员,形成研究网络。有了外聘专家,可以多搞一些适应形势需要的有分量的研究,政府购买智力服务。”

之后,蔡市长还陆续就杭州工业化发展阶段特征、商业模式创新、杭州都市圈建设、宜居城市建设、开放式决策创新等课题研究提出要求。

由此,市政府政研室启动了与高校院所的合作研究。

首先,确立合作共赢的理念。在开放中推进合作,在创新中实现共赢。二是探索一套有利于出成果的办法。对选题、立项、对接、中期成果运用、成果论证验收以及专门课题、组合课题、持续性课题实行管理。三是建立良好的互动关系。政研室人员与学校、老师之间,形成良好人际协调,沟通、讨论、探讨解决方案,在交流中形成共识,在真诚中孕育合作成果。市长多次批示予以肯定。

我们把握合作研究课题与政府现实需求的匹配性,注重准确选题、独立思考、独特视角、原创性研究。发挥政校优势结合,深入沟通,供需对接,有效衔接,项目化推进。加强及时性、针对性与快速反应、反周期生产。尤其在创新合作方式上下功夫,研究工作抓准结合点(切入点),突出对解决方案的研究:①眼前工作与长远需要的结合点;②政策、对策研究与理论研究的结合点;③政界、业界、学界的结合点;④领导意图与社会诉求的结合点;⑤个体研究与团队研究的结合点。重点课题领导挂帅,资深专家领衔,调动更多资源,跨学科整合,推进大项目研究。这样,可以充分利用外部资源,为我所用。

今天,我们把4年来的合作成果汇编,取名《为品质之城资政建言》,结集出版。有了现在的基础,让我们对未来的合作有更多的信心、更多的期盼。

同时,有以下几点感想和思考。

一、城市与大学是一种什么关系?

城市与大学的关系极其丰富。打开电脑,在百度搜索中输入“大学与城市”5个字,跳出来的是:“大学与城市的互动发展”、“大学与城市的人文对话”、“大学与城市的罗曼史”、“大学是城市创新的源泉”、“大学决定着城市品位”、“大学延续城市文脉”、“城市造就大学气质”、“大学与城市携手比翼飞”、“大学为城市发展注入活力”、“大学与城市,奔跑的两极”、“大学使城市更具品位,城市更增添大学的魅力”等等。

城市与大学的关系,如果要找一个类比,就如同物质与精神的关系。毫无疑问,先有城市,后有大学。城市的形成,带来人口的集聚、经济的发展、财富的集中、生活方式的进步、文明的传播……这些都是大学发展前提。是城市培育了大学,发展了大学。

但是,大学作为城市的头脑,它反作用于城市,使城市充满思想、智慧与营养。因为有了大学,城市不再是单纯的生产机器,而变成人类的生活乐园与精神家园。

因为有了大学,城市才如此精彩,我们才会谈论城市的科学发展。

二、大学靠什么去影响城市?

如果,仅仅把大学看成是一个“象牙塔”,里面是一批“学问家”,成天研究“阳春白雪”,与校门外的“下里巴人”互不相干,那么,大学就是城市的异化。

四川省西华师范大学傅宗洪教授认为,高校服务社会、服务地方发展是重要的命题,“一所高校如不体现对所在城市的影响力,是失败的”。这既不是高校的成功,也不是城市的成功。

很多城市与地区的发展,留下了大学的深深印记。比如,美国斯坦福大学科学园的成立,催生了著名的“硅谷”。美国学者罗纳德·C·吉赛克在《科技园对地区经济的影响》中提问:“如果没有三角科技园,北卡罗来纳能拥有今天这样高的生活水准吗?如果没有斯坦福科技园在加州南部集聚一批技术型公司,能有硅谷吗?”

罗纳德·C·吉赛克没有说错。但要补充的是,硅谷的形成,固然在于科技创新与发明创造,同时更重要的在于以斯坦福为代表的一批大学精英,以其开放的思想影响了公共政策,通过政策支持大学、研究机构和风险投资企业的聚集,引起知识、资本和信息的汇集与交流,创造了硅谷的成功。

大学影响城市发展,靠知识的力量,思想的力量。知识是经验的固化,思想即理性认识,是对于感性认识加工的结果。大学的优势,就是有思想。思想是可以传播的,有用的思想,一经传播,通过影响决策,从而改变社会。“战国四君子”孟尝君的三千门客,实际上就是为执政者出谋划策的“智囊团”。现在的“智囊团”被称为“智库”。大学就是城市的智库。

政府不是万能的,现代社会的发展速度、复杂性和多变性加大了政府的决策难度,政府需要“智库”提供更多的执政建议。

我们说决策民主化、科学化,所谓民主,就是集中民智民意,所谓科学,就是尊重知识,尊重知识分子,充分听取专家的意见。专家以其精到的专业素养与高度的社会责任感,及时生产并提供政府所需要的思想产品,影响政府政策选择,从而维护公众利益,服务社会发展。

开放式办学与开放式行政相结合,这大概就是当前大学影响城市发展的重要途径。

三、政府部门与高校合作的内在动因是什么?

可以用“资政育人,双赢合作”8个字概括动因。资政,是一赢,育人,又是一赢,这就是双赢。

首先从资政角度分析。当前社会加快转型,社会利益主体多元化与利益诉求多样化,对政府公共政策提出了更高的要求,考验着政府的决策智慧。有了专家“资政”,政府工作获得了客观和专业的支撑,实践得到了理论指导,增强了政策的科学性和公正性,推进了改革创新,提高了执政能力。

再从育人角度分析。“资政”活动是大学生参与高层次社会实践的重要渠道,有利于了解国情市情,开阔视野,培养适应社会和创业创新能力。正如国家教改规划纲要提出的,“坚持能力为重……着力提高学生的学习能力、实践能力、创新能力……促进学生主动适应社会”;“着力提高学生服务国家服务人民的社会责任感、勇于探索的创新精神和善于解决问题的实践能力”。“资政”活动是知识分子走出书斋,关注经济社会发展,以思想学识来影响城市发展,培育集教书育人与社会活动家于一身的复合型人才的重要渠道,实现人的全面发展。这符合国家教改规划纲要“以中青年教师和创新团队为重点,建设高素质的高校教师队伍。大力提高高校教师教学水平、科研创新和社会服务能力”的要求。

可以说,“资政”活动既培育优秀大学生又培养优秀大学教师,提升了大学“育人”的能力。

还有,推进政校合作,促进高校开门办学、按社会需求办学,有利于改革体制,提高教育质量。国家教改规划纲要认为,高等教育质量,取决于高校“人才培养、科学研究和社会服务整体水平全面提升”。要求“以重大现实问题为主攻方向,加强应用研究”;“高校要牢固树立主动为社会服务的意识,全方位开展服务”;“积极参与决策咨询,主动开展前瞻性、对策性研究,充分发挥智囊团、思想库作用。”“资政”与“育人”、科学研究和社会服务的同步推进,合作必然是双赢的。

四、如何找到知识与知识分子价值的最佳实现方式?

大学教师是知识分子中的精英。大学教师实现自身价值,不外乎两个途径,一个是参与校门内“微循环”,一个是进而参与校门外“大循环”。

如果一名教师,从家门到校门,从校门到博士门,把教书、写书、做学术、发论文作为生活的全部,最后可能成为知名的学者。这只是在“象牙塔”内的“微循环”。

如果一名教师,能够像西华师范大学傅家洪教授那样认识高校服务社会、服务地方发展的命题,以自己的学识去影响公共政策和服务社会发展,那么,他就可能成为某一社会领域的知名专家。这就进入了社会实践的“大循环”。在“大循环”里,教师变成了社会活动家(政策咨询专家),他的成就会得到应有的社会评价,得到社会认可,获得社会关系的资源,人的成就感会大大提升,更能够实现知识与知识分子的价值。“微循环”培养的是“单一型”人才,“微循环”+“大循环”则可培养“复合型”人才,既能教书,也能指导学生适应社会,又有较强的社会服务能力。

国际上对知识分子定义的主流观点是:知识分子是受过专门训练,掌握专门知识,以知识为谋生手段,以脑力劳动为职业,具有强烈的社会责任感的群体。在服务社会中提升自身价值,这就是当代大学应当着力培养的“双循环”、“复合型”优秀人才。

五、如何使合作长效化?

政府部门与高校合作是一个改革体制、创新机制的过程,需要突破原有的政府运行方式、高校办学模式中不适应新形势的观念与制度安排。这几年,我们经历了不断沟通、磨合、对接、试验、探索的实践过程,经历了不断总结、提高、改善、推进的创新过程,在以前没有路的地方走出路来,使一度以为做不下去的事走上了可持续发展的轨道。对此,要向所有支持、参与这项改革的领导、老师与政府工作人员,尤其是直接进行工作协调与推进项目运作的同志,表示衷心感谢!

接下去,要脚踏实地深化改革创新,使“资政育人,双赢合作”长效化。这就要切实重视服务平台与合作机制建设。

一是以运行模式与项目管理为重点,加强服务平台建设。

1.探索“虚拟合作平台+半常设机构+实体事项协调+复合主体运作+项目化推进”的运行模式,构建政校合作的支撑与服务体系。进一步在合作的多样化、柔性化、项目化、规范化方面进行探索。

2.完善项目供需对接管理,发挥教师科研与智力服务决策的作用,提供学生参与社会实践的机会。发挥政研室的优势,向学校提供项目需求以及相关领域经济社会发展情况的讲座服务。

二是以完善供需对接的制度安排为着力点,推进合作机制建设。

1.需方机制建设。政研室负责制定需方支持政校合作的政策措施,加强与校方衔接,落实项目资助,搞好项目管理,为教师利用外部资源开展科研以及科研成果的应用转化,创造良好的条件,提供必要的服务。

2.供方机制建设。校方负责制定供方支持政校合作的政策措施,加强供需对接,整合研究资源,组织研究团队,完善支撑体系,创新考核评价制度,加大力度鼓励教师走进社会,把“微循环”与“大循环”有机结合起来,提升满足社会需求的能力。

2010年11月13日,国务委员刘延东同志在亚洲大学校长论坛开幕式上说,大学“是新知识、新思想、新科技诞生的摇篮”。“推动大学开展全方位社会服务,促进产学研用结合,加快科技成果转化,主动融入国家和区域发展进程”,“构建政府、学校、社会之间的新型关系”。

我相信,我们正在推动大学主动融入地区发展,构建政府、学校、社会之间的新型关系,这是很有意义的事情。王平2010年12月于杭州

上册

2007年度研究成果

人均GDP过6000美元对杭州意味深远

课题组

人均GDP是一定时期内GDP与同期人口平均数的比值。是一个地区人均新创造的价值,代表一个地区经济发展水平的人均指标。人们普遍认为,人均GDP是比GDP更科学的衡量经济发展水平的指标。国际上通常把人均GDP作为划分经济发展阶段的重要指标。根据国际经验,人均GDP3000美元、6000美元临界点是重要的转折点。人均GDP达到3000美元,说明生活水平已经达到“温饱”,另一个台阶便是6000美元,意味着居民生活步入“小康”。根据世界银行的标准,人均GDP在5000~7500美元的发展阶段是进入发达经济圈的准备阶段,而人均GDP达到10000美元往往被公认为是从发展中状态进入发达状态的标志线。

就杭州市而言,2006年按常住人口计算人均GDP为5664美元,按户籍人口计算人均达6505美元。2007年全市GDP达到4103.89亿元,人均GDP按户籍人口计算为61313元,按常住人口计算为52638元;按国家公布的2007年平均汇率折算分别为8063美元和6922美元。按户籍人口或常住人口计算出来的GDP是不同的,一般来说按常住人口计算人均GDP更为合理。

一、人均GDP过6000美元意味着进入“发展之坎”

人均GDP5000~8000美元是国际公认的“发展之坎”,具有加速发展和发展难度加大的双重趋势。(一)加速发展的趋势

1.意味着经济结构升级。社会开始步入以信息化、知识化为主要特征的工业化后期社会,经济结构从以制造业为主转向以服务业为主,经济发展进入较高水平。同时也是消费偏好和结构发生变化的一个转折点,物质产品的边际效用将逐步递减,享受型、发展型服务消费将逐步增加,现代服务业成为最具潜力的经济增长点。整个经济结构呈现从一产向二产、二产向三产转移的趋势,产业结构趋向高级化。同时经济外向度提高,资本对外输出增多。

2.意味着普通百姓能够迈进中产阶层行列。由于人均可自由支配收入的增加,经济增长的动力将由过去的投资拉动型开始向消费拉动型转变,消费由过去的“吃、穿、用”为主向“住、行、娱”升级。消费结构将向发展型、享受型升级,伴之而来的制造业与服务业的大幅发展将直接推进经济的高速增长与经济结构的调整。

3.意味着环保力度加大。从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重;从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步;从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。(二)发展难度加大的双重趋势

1.经济增长面临转型。由于商务成本的增加,自然资源的匮乏,原有的资源投入与投资拉动的增长方式逐渐难以为继,劳动力成本低等比较优势开始减少,技术和结构升级的压力日益增加,经济转型和结构优化的任务更为紧迫,发展阶段的产业升级和制度约束这两道“坎”成为经济发展的最大阻碍。

2.资源环境制约趋紧。资源消耗大幅增加,环境压力持续增大,劳动力成本不断提升。据世界银行研究,人均GDP每增加1个百分点,基础设施总量增加1个百分点,其中电力增加1.5个百分点,公路增加0.8个百分点,电信增加1.7个百分点,居民安全饮用水增加0.3个百分点。既要加快发展、改善生活,又要节约资源、保护环境,成为无可回避的尖锐难题。

3.维护稳定任务艰巨。进入工业化后期,社会生活发生深刻变革,社会矛盾相互交织,城乡差距、贫富差距、社会保障与安全等社会问题大量出现,社会的矛盾激化容易引发社会动荡。

要迈过人均GDP6000美元后的这道“发展之坎”,发展中国家和地区有的积累了成功经验,有的付出了沉重代价。如“亚洲四小龙”顺利地实现了经济起飞,墨西哥、巴西等一些拉美国家未能实现成功跨越,遇到所谓的“拉美陷阱”。

二、人均GDP过6000美元发展阶段的消费

人均GDP6000美元为消费结构加速转型期。由于人均可自由支配收入的增加,过去的奢侈品许多将转化为居民的必需品。住房、轿车、电子通讯等大宗消费品将出现爆发性增长,出国旅游的人会更多,休闲型、享受型的消费将会增长。居民消费结构变化呈由“吃、穿、用”为主向“住、行、娱”升级的特点:衣、食类消费比重明显下降。交通、通讯、文化娱乐、教育及居住等消费比重迅速上升,居民对服务业的需求大幅增加。富裕起来的居民投资需求也会加大,金融资产迅速膨胀,带动银行和证券金融等行业的快速发展。

同时,庞大的资金流、信息流、物流、人流和巨大的能耗将会促进比以往更惊人的投资额。人们的消费能力大大提高,消费结构将会发生巨变,内需拉动经济发展正式取代出口和投资成为下一个经济发展时代的主旋律。这种消费结构的变化主要体现在居民对股票、证券以及汽车和住宅这类代表着资产和财富的商品需求快速增长。

发展规律表明:人均GDP在1000美元时,消费者更偏重于看中商品的耐用度;人均GDP在2000至3000美元时,消费者更注重平价;人均GDP在4000至5000美元时,消费者更讲究便利与实效;人均GDP突破6000美元时,消费者更讲究美观、舒适与享受。为了让消费保持良好势头,可以采取以下对策:(一)增加城乡居民收入,提高中低收入群体消费水平

通过完善社会保障体系等政策措施,消除人们后顾之忧,提高居民消费。围绕提升中低收入群体收入水平的目标,在力保经济持续稳定健康发展的同时,通过继续实行积极的就业政策,千方百计增加就业;通过发展农业生产、减轻农民负担、加快城市基础设施和服务业向农村延伸、加快农业劳动力向二、三产业转移等措施,使农民收入保持较快增长势头;加快社会保障体系建设,规范和完善城乡“低保”,探索建立农村居民最低生活保障制度,改善居民消费预期。(二)尽快建立和出台包括住房保障制度在内的各种政策支持

为满足人们的基本生活需求、创造更高层次的消费需求创造条件。投资性购房不是实质性消费行为,也不能真正拉动社会消费需求,但普通住房却是居民生活的必需品,应从“居者有其屋”的目标出发,建立起面向中低收入、特别是低收入群体的住房保障制度,在满足中低收入、特别是低收入群体基本住房需求的同时,进一步提升整体社会的消费水平。(三)改善消费环境

完善消费政策,为创造和保护消费提供条件。现在仍有诸多制约消费增长的不利因素,如内外贸分割和地区封锁等体制性障碍,假冒伪劣产品屡禁不止,加上一些企业不正当竞争等,也影响了人们的消费。因此,亟须在清理和修订不利于消费结构升级的法规和政策的同时,按照有法可依、执法必严、违法必究的原则,加大对市场秩序的整顿和规范,为城乡居民创造健康安全的消费环境。(四)走内需主导型增长的道路,鼓励消费

经济发展的主要立足点在于扩大内需,但扩大内需的着力点则在于扩大消费需求。启动内需要启动消费需求,刺激经济增长首先要刺激消费增长。也就是说,要靠鼓励消费,培育消费,引导消费,保护消费,提高最终消费率,使经济增长得到根本持久的支撑。

三、人均GDP过6000美元发展阶段的城市

人均GDP过6000美元时,城市化成为一股不可阻挡的浪潮。城市的承载力将面临巨大的挑战。如交通压力增大,土地资源减少等等。这时会出现建设新城区和大都市圈的两个趋势。这既是城市化的表现,也是进一步促进城市化的有力推动。(一)以“保老城、建新城”来拓展发展空间

新城区作为城市发展新空间、经济增长新载体,是人均GDP突破5000美元以后许多城市所采取的重要举措。英国70年代末人均GDP突破5000美元之后开始新城建设,转移大城市过剩人口和工业,缓解了中心城区的压力。法国巴黎新城建设基本上与法国人均GDP突破5000美元的时间同步,通过整合就业、居住、服务功能,促进区域整体发展。日本筑波科学城、港北新城、森之里地区等新城开发推动了企业和研发机构向郊区转移,成为区域发展新增长极。韩国1989年人均GDP突破5000美元,1989至1994年是汉城新城建设高峰期,相继建成5座卫星城。建新城的同时,老城受到更严格、更有效的保护。这对杭州市新城建设、副城建设有重要借鉴意义。(二)建设大都市圈,形成中心城市的张力“大都市经济圈(带)”概念由法国学者戈特曼于1957年提出,是城市间功能聚集、运作协同、点—圈—线式空间结构布局所形成的城市区域,一般由一个大型的人口中心及与该中心有较高经济、社会、空间整合联系的地域空间组成。伦敦早在19世纪初就形成了由中心城市和城市郊区所组成的都市经济圈。美国是继欧洲工业革命开始后迅速推进工业化和城市化的国家,形成了以纽约、洛杉矶、芝加哥为代表的三大都市经济圈。日本在工业化和城市化进程中形成了以东京、大阪、名古屋为代表的大都市经济圈,全国被划分为首都圈、近畿圈等8大都市圈。尽管各国国情不同,但在经济发展和城市化过程中都出现了都市经济圈这种空间经济形态,而且在所在国都占有极其重要的战略地位。研究表明,在经济全球化和世界经济一体化过程中,都市经济圈发展,促使若干城市经济联系越来越紧密,相互叠加、渗透、融合,形成了规模更大的都市经济带,规模效益非常突出。目前,都市圈建设也成为我国的一个趋势,如“长株潭经济圈”(长沙、株洲、湘潭)、“乌昌体制改革”(乌鲁木齐市与昌吉州)、“西咸一体化”(西安市和咸阳市)、“沈抚同城化”(沈阳与抚顺)、“武汉都市圈”(武汉及8个周边城市)、“环渤海经济协作区”、“长三角区域协作”等。2003年省政府制定的《浙江省环杭州湾产业带发展规划》提出加快构建杭州城市经济圈。杭州要抓住机遇,置身于区域协调发展的框架下谋划发展,推进跨行政区划的产业协作,保障生产要素的自由流动和合理配置,加快形成区域一体化的大市场、大流通、大交通,打造长三角最具活力的增长极。

同时,推进城市化应该注意两点:一是保护耕地资源。节约用地,解决好城市化与土地资源的矛盾。城市化过程使耕地资源向城市建设用地转化。因此,在城市化加速发展过程中,要协调好发展与耕地资源的矛盾。二是保护城市生态。城市化进程是一个复杂而又急剧的景观变化过程。将生态优化作为城市化的一项重要内容是必要的,对于维持城市生态机理有重要的意义。

四、人均GDP过6000美元发展阶段的工业

人均GDP过6000美元时产业结构升级加快,尤其是装备制造业和高新技术产业比重呈明显上升趋势,经济发展从劳动、资本密集型向技术、知识密集型转变。但同时,一些宏观性、结构性问题影响工业经济的持续发展。工业发展将面临一个转折时期。发展的主要对策:(一)提高技术创新能力

鉴于杭州市没有临港条件,在发展重化工业上缺乏竞争优势,必须采取“三位一体”方针发展先进制造业,提高技术创新对工业经济的拉动,提高R&D经费占GDP比重,提高企业主体创新能力,提高企业技术水平。(二)提高产业集聚程度

采取有效措施,搞好开发区与工业功能区建设,节约集约用地,增加单位面积的产出,提高大企业和高端产业集聚程度,增大赢利空间。(三)提高产业组织度

一是拉长产业链,加强关联配套企业,特别是重要原材料、关键零部件、工艺装备和关键技术的配套,形成有效的核心竞争力;二是发展互补性产品和企业,形成行业龙头企业配套的专业化中小企业集群。(四)提高工业投入

保持制造业投资较快增长,鼓励企业增强自主创新能力,提高产业层次。

五、人均GDP过6000美元发展阶段的服务业

从发达国家的发展史看出,产业结构的优化升级是贯穿经济发展全过程的,而且结构不断趋向高级化。按照塞尔奎因和钱纳里模式(1989):随着人均GDP水平的提高,产业结构逐步优化,具体表现为产业结构的高级化和合理化,从构成看第一、二产业比重逐步下降,第二产业比重下降到一定程度保持稳定,而第三产业比重逐步上升,高度化的产业结构又是和经济发展水平相适应的,而且产业结构越高级化,第三产业的拉动作用越明显。也就是说在人均GDP达到6000美元甚至更高的情况下,第三产业有一个全面提升的过程,第三产业对经济起主导作用,第三产业中的多产业支撑并带动其他产业协调、持续发展,特别是信息软件产业的带动作用。

产业融合的趋势导致服务业与某些经济活动(包括制造业)的界线越来越模糊。经济活动由以制造为中心已经转向以服务为中心,体现在制造业部门的服务化上,表现为该制造业部门的产品是为了提供某种服务而生产的,例如通讯和家电产品;随产品一同售出的有知识和技术服务;服务引导制造业部门的技术变革和产品创新等。

杭州市服务业的发展选择:(一)提升传统服务业,培育新增长点

消费需求在相当一段时间仍是第三产业产出的主要来源。消费服务业作为传统的服务领域在第三产业中仍占非常重要的位置,必须全力提升传统服务业,扩大服务规模与延伸服务链,进一步提高服务质量,改善传统服务模式等。与此同时,要优先发展生产性服务业,开拓服务新种类与新品种,提高服务的知识密集度与技术含量,增强运行的稳定性,培育服务新增长点,增强跨区域辐射能力等。(二)促进服务业的变革

要使传统商贸业不断改革、推陈出新、与时俱进,得到新的发展;掀起娱乐业和旅游业发展的新浪潮;使第三产业的新兴门类如金融、保险、房地产、信息、咨询和法律等行业不断发展壮大,成为国民经济发展中的朝阳产业,创造新的社会财富。(三)积极发展社会需求多、就业容量大的服务行业

为第一、第二产业过剩劳动力的转移创造更多的就业和再就业岗位;积极开拓市场潜力大、投资效益好的服务行业,为经济发展提供资金支持。积极发展旅游业、社区服务业、物流服务业、连锁商业、信息服务业、咨询业、广告业、科技服务业、教育培训业、文化产业、体育产业等,规范发展金融保险业、房地产业,引导大型服务设施建设的合理发展。

六、人均GDP过6000美元发展阶段的商业

商业是伴随城市发展而成长起来的最古老的行业。“城市”的原始本意是“围城拢市”,“市”即集市交易,即商业。尽管现在把商业归于服务业,但商业仍有自身的发展规律与特点。

首先,人均GDP过6000美元时市场发育较为成熟、竞争秩序已经逐步规范,经济发展速度处于稳定,这时的发展主要靠企业自身的能力,包括战略规划、竞争力、利用社会资源的能力。产业领跑者和行业巨头已初步形成,企业主业经营转换门槛和成本大大提高,市场竞争更激烈,行业壁垒更强,这一阶段的企业发展采用专业化的成功概率会更高。同时市场经济趋于成熟,市场规则和法律环境趋于完善,行业机会也大大减少,这时的发展主要靠技术的积累、创新的投入,多元化的风险已经不是一般的企业所能承受的。

其次,商业经营越来越趋向于专业化。这种聚集战略、差异化战略、专业化战略更多采用的前提是:行业的科技含量越来越高,价值链各构成环节的组合越来越复杂,不仅技术的复杂性使单个企业获取产业价值链各个环节优秀人才极其困难,还在于将这个行业价值链各个环节有效地组合与管理的难度。不同的商业业态有不同的竞争规律,有不同的研发、生产、营销能力,同一个企业获取多个不同业态全面的能力是极其困难的。

杭州是一个独特的商业城市,既是繁华的省会,又是休闲之都。因此杭州的商业既有紧张繁忙的商业交易,又不乏以休闲娱乐为主的休闲服务。当人均GDP达到6000美元这一高度之时,这种独特的商业模式将会更加成熟。发达的商业将是维系物质文明、精神文明和社会建设的纽带。商业将提升其对人均GDP巨大的贡献作用,又会给人们带来丰富的生活享受。在人均GDP达到6000美元的阶段,第三产业占总产业的比例将会逐渐增大,服务行业将会得到有力的发展。这个时候的商业将会更加凸显其“服务”的特点,使人们在吃穿住行各方面得到更大的满意。

我们要充分发展杭州的商业魅力,尤其是“社区商业”、“游憩商业区”和“核心商圈”。(一)社区商业

新建社区应按5%~10%的比例预留商业面积,并以社区商业中心为主要形态,鼓励发展社区购物中心、中小型超市、便利店、生鲜食品超市新型街市、餐饮、洗衣、家庭服务、维修和再生资源回收等服务网点,居民购物出行距离不超过1000米。积极发展社区电子商务;限制发展初级形态的农贸市场、消费品专业市场以及污染环境、影响居民生活的商业。居住楼盘的社区配套应该涵盖餐饮、购物、娱乐、教育、医疗以及生活服务等六个方面的内容,为居民提供完善的配套服务。上海社区商业主要业态配置值得参考:(二)游憩商业区

清河坊是杭州最著名的历史街区,改建后的河坊街体现了清末民初风貌,重在突出文化价值,营造以商业、药业、建筑等为主体的市井文化,保持其历史的真实性、文化的延续性和风貌的整体性,同时作为步行街。游憩商业区建设应树立人在空间中的主导地位,步行化的经验应当推广。游憩商业区的建设是保护杭州历史文化遗产的重要举措,也是调整中心城区城市功能的重要手段。坚持商贸和旅游一体化发展、商贸旅游开发和城市建设互动、资源挖掘与文化挖掘相结合等,充分挖掘、保护、开发历史文化资源和商业文化价值,加快业态调整和氛围培育。(三)核心商圈

处于城市商业中心,如现在的武林商圈、吴山商圈等,以中高档百货店、品牌专卖店为主。

七、人均GDP过6000美元发展阶段的旅游业

旅游是杭州的支柱产业。在人均GDP达到6000美元的时候,杭州旅游将逐渐实现现代化并且与国际接轨。在这一阶段,应该关注的是:提高外地游客,特别是境外游客在杭州逗留的时间;加快景区产品创新;提高游客消费水平;改变区域发展不平衡。(一)加强交通等基础设施建设

加强杭州空港建设,增开国际航线。完善杭州旅游集散中心和旅游咨询中心的网络建设,加快旅游集散中心向各县(市)延伸,推进各地旅游集散中心之间和旅游集散中心到景区(点)的旅游客运专线建设,发展旅游交通换乘和观光巴士营运网络;继续加大对景区内部道路和基础服务设施建设的投入,尤其要完善交通指示引导系统。(二)丰富旅游产品结构

抓紧旅游产品的多元化开发,大力发展观光游以外的休闲度假旅游、商务会展旅游、文化旅游和各种主题旅游形式,满足游客多样性需求和多层次消费。把更多的游客吸引到各区县(市)的旅游景区景点,拉长杭州旅游线路,延长游客在杭州的逗留时间,扩大旅游消费。(三)加强整体宣传促销

整合资源,将杭州市域的特色优势资源进行组合包装和整体形象策划,形成规模与品牌效应。共同打造既体现特色又涵盖广泛的主打品牌“东方休闲之都,品质生活之城”,采用锥形透射策略先行取得消费者的认知与认可,产生品牌效应。利用多种推介形式,扩大在国内外的知名度和影响力。(四)促进区域旅游合作

加强区域间交通、文化、媒体合作,导游培训与执业管理、旅游投诉处理等的合作;联手开发旅游产品,共同开拓旅游市场,共享旅游信息,促进旅游企业的联合,共同开展市场调研和促销宣传等。(五)为杭州人外出旅游提供周到的服务

八、人均GDP过6000美元发展阶段的农业

在人均GDP过6000美元的阶段是高科技领衔的时代。这时候的农业是富有活力的,越来越多的高新技术被广泛应用于解决农业发展瓶颈,良种覆盖率提高,信息技术广泛应用,农业技术示范带动作用增强,农民素质逐步提高等。但从杭州市的现状看:农业科技贡献率仍然偏低,农业技术成果数量少,涉农科研成果总量明显不足。发展农业,关键在于推动农业科技创新,加快农业现代化进程。(一)完善农业科技人才激励机制

鼓励优秀科技人员下基层,开展农技推广,同等享受城市对科技人才的激励政策。出台农业科技成果评选奖励政策。加强农业知识产权保护,让农业科技人员从知识产权转让、开发中获得收益。政府可给予减免税的优惠。(二)开通农科研发投融资渠道

在进一步完善农业发展基金、科技三项经费的农业科技支持体系的同时,鼓励金融机构推出对农业科技企业的融资产品。(三)培育和扶持新型农业科技中介机构发展

培育技术市场,使农业科技成果专利技术像普通商品那样流通增值。

九、人均GDP过6000美元发展阶段的环保

人均GDP过6000美元意味着经济基础的增强,政府可以把更多的财力投到公共利益领域。根据环境经济学著名的“库兹涅茨环境曲线”理论:在经济发展的初期,环境质量可能随着经济增长而不断下降和恶化,但到一定拐点时,环境质量随着经济的发展逐步转好,表现为环保投入加大、能耗降低、企业和居民环境意识增强,反过来促进经济更好发展。按照“库兹涅茨环境曲线”理论,环境状况先恶化而后得到逐步改善的倒U形的曲线的转折点,恰恰是在人均GDP6000~10000美元阶段。(一)让“不以环境换取发展”成为共识

实行环保优先,从项目准入抓起,妥善处理各类环境矛盾。过去主要以效益论英雄,现在除了经济效益外,企业所承担的社会责任和环境责任都将是重要的评判标准。(二)推动高能耗、高污染、低附加值的产业退出

推广资源节约,利用新技术,拓展绿色消费市场,积极发展节能省地型住宅、环保型汽车、节电照明设备、节水生活用品和无公害有机农产品等产业。实施环境污染治理工程和生态保护工程,建立非环保产业退出机制。(三)发展环保科技和环保产业

积极发展环保装备制造业,大力发展环境服务业,鼓励创办环保科研、开发、经营、服务一体化的环保企业。通过发展环保科技和环保产业,推广清洁生产工艺和节能技术,“三废”资源的循环再生和综合利用,着力提高环境保护能力和水平。(四)从源头上减少环境污染

坚持走新型工业化道路,以产业优化升级减少环境污染,以发展循环经济降低废弃物排放,以集约发展提高资源利用效率,从源头上缓解生态环境压力。

十、人均GDP过6000美元发展阶段的科技

科技是第一生产力。在人均GDP过6000美元时,高新技术产业开始显示它的主导作用。其产业集群效应和产业成熟度明显增强,科技对经济的促进作用明显加大。(一)注重提高科技转化为生产力的能力

推动科技研发、教育培训、孵化辐射平台建设,实现创新资源在知识产业的聚集,加速知识产业自主创新能力的形成。(二)注重区域的网络化建设

用电子信息技术将各类企业、高等学校、科研机构、咨询机构、媒体、出版、法律和政府部门以及社区连接起来,跨越组织边界,加强相互之间信息的沟通与合作,促进资源的有效配置,使经济发展所需的人才、资金、技术、设备、信息、政策等要素有机结合起来。(三)注重科技政策对经济增长的促进作用

如欧美发达国家在人均GDP突破5000美元以后,逐步完善科技产业政策。如日本提出“技术立国”方针,注重自主研发,走引进吸收与自主创新并重的发展道路。如韩国1989年人均GDP突破5000美元,1990年出台了《战略部门技术开发计划》。

十一、人均GDP过6000美元发展阶段的教育

国际经验表明,当人均GDP达到6000美元左右时,经济增长的内生因素的效应开始明显增强,人力资本、技术的经济外在性、学习效应、知识积累、专业化经济等对经济增长的贡献渐趋重要,经济增长模式从资源投入型转化为技术进步型。越是发达的经济,以技术进步为特征的资源配置效率的提高对经济增长的推动作用就越大。各国在这一发展阶段,更重视人力资源的培养,加大对人力资本的投资力度,增加教育经费开支,整合科教人才资源。美国100家最大的工业企业用于科技人员更新拓宽知识及深化专业知识的经费每年增长25%,国际商用机器、通用汽车、杜邦化工等公司在这方面的开支年均增长40%左右。据世界银行的报告,全体劳力的受教育平均时间增加一年,国内GDP年增长率可以增加5%~7%。财富的增长也是人才的增长。各国对教育的投入随人均收入的增长而增长,有利于吸引和稳定各种高层次人才。人均GDP的差距的背后,是人才积累的差距。人均GDP水平越低,越是人才流失。人均GDP提高又会出现人才回流现象,这既取决于实际生活质量,也取决于人才可能获得成就的更大发展空间。人均GDP过6000美元阶段,有利于形成优秀人才的生存与发展环境,创造吸引人才集聚的综合条件。

在此背景下,杭州唯有走科教兴市之路,才能确立在国际、国内产业分工体系中的有利地位。(一)注重发展高等教育

扩大大学的数量与规模,确保更多的人接受大学教育。同时,大学教育要面向经济与社会发展,注重培养社会紧缺的、适用的应用型创新人才。(二)重视发展高等职业技术教育

满足经济发展对技术人员的需求。既重视职业技术教育的实用性,又注重适当超前性,使职工能够通过培训和再培训接受新知识、新技术。(三)注重对高科技人才的培育

不仅政府注重教育和培训、加大科研经费的投入,企业也采取相应措施,通过设立研究机构吸引优秀人才,对员工开展继续教育与培训。(四)积极吸引人才

要有好的政策措施、发展环境和创业平台。(五)鼓励社会力量办学

十二、人均GDP过6000美元发展阶段的文化

在人均GDP过6000美元发展阶段,综合竞争力将是经济实力、科技实力、文化实力的综合。而文化发展也是一个综合的概念,它不但包括了公益形态的文化,也包括了产业形态的文化,也就是以生产和提供具有文化内涵的商品和服务为特征,以文化市场作为导向,以文化的生产性和经营性企业为主体,通过大规模的投入和产出,提供文化产品和文化服务的经济门类。为此,就要突破传统的文化发展观念,确立适应21世纪潮流的文化产业观念。当前,我们要从全球化背景下中国参与国际竞争的战略高度,进一步认识文化的产业属性和产业功能,把文化产业作为增强综合竞争力的重要方面来抓好。同时,制定新的文化发展规划,以保持经济的持续增长。

要以文化产业促进人力资源和人民素质的提升。知识经济的最大特点就是知识、信息和知识型的劳动者,成为基本的生产力要素。以通讯、电脑、网络集成为技术手段,一个全球化的资源网络开始形成。依靠高素质的人,可以跨越空间和国界,去组合更多的资金、技术和市场。人均GDP过6000美元发展阶段,知识经济的迅猛发展和人们文化消费需求的增长,知识、金融和产业这三大因素的结合,形成文化创意产业,包括传媒、出版、娱乐、影视、音像、会展、设计等能吸附大量信息科技成果的新兴行业。文化创意产业越来越成为国民经济中的重要门类,不仅贡献经济效益,而且有强大的文化创新与带动作用。文化创意产业把一种从来没有过的关于生产要素的新组合引入生产体系,它不但利用资金、技术、设备等“硬”资源,而且利用品牌、信息、客户等“软”资源,还特别输出创意和经营的核心资源。整个的文化创意生产过程都需要活的智能资源来组合和激活。

当今国际上文化产业的发展正处在和其他产业不断整合的活跃期中。文化产业特别是它的核心部分——内容产业,和当代科学技术的相融度很高,这就要求我们以科技进步来带动文化产业的发展。

十三、人均GDP过6000美元发展阶段的房地产业

首先,从国际上来看,人均GDP达到6000美元后,人们对经济前景普遍看好,对经济发展的信心增加,投资将会保持良好的态势。但与此同时,针对房地产业的宏观调控将会进一步加强,房地产业爆发性增长阶段将不可能再现。其次,新的开发理念、新的购房群体和新的购房观念,将会对房地产市场产生新的影响。服务业比重的上升,城市写字楼、酒店、SOHO等商业写字楼的需求大量增加。房地产需求的主导力量将会发生变化。随着居民收入水平的提高,居民对住宅的功能需求将由简单的居住向休闲、健康、办公、娱乐等多元化功能方向转变,住宅市场将进一步细分。再次,“新都市主义”的开发理念将引导人们的住宅消费理念走向多元和成熟。住宅市场呈现多元化,对住宅品质、功能、情感等方面的要求更高。与此同时,房地产开发公司也将呈两极发展模式,一种是上市求大、求量,注重企业经营,对单个项目追求速度、规模和企业额定销售利润,追求企业经营模式和管理手段的创新,对人才的培养表现在宏观战略、企业管理、金融等领域;另一种是追求单个项目的利润最大化,求精求项目层面的设计和开发创新,对人才的需求体现在营销和市场开发层面。(一)发展商务楼宇和旅游房地产

杭州作为一个商业城市和旅游休闲之都,拥有发展商务楼宇和旅游房地产的优势。通过规划设计、开发设计、专业策划、市场营销、网络管理等各个环节,把商务、旅游业和房地产业相结合成一个全新的产业模式。(二)调控房地产价格

目前的房地产价格有不合理增长的因素,许多老百姓因为买房而抑制消费,政府应采取一定措施加以调控,遏制囤地惜售与炒房投机行为,以免因房地产价格的不合理增长影响经济的发展。(三)建立房地产业信息公开制度,增强行业透明度

房地产业在土地供求、成品房屋供求、人口及潜在购买力,销售与空置率、租赁市场供求等方面还缺乏权威信息披露,使开发投资、购买决策受到非理性因素影响。应建立完善的信息公布制度,引导企业和购房者理性决策。

十四、人均GDP过6000美元发展阶段的政府理念

人均GDP突破6000美元后,带来的变化是牵一发而动全身的,其中,政府的发展思路和工作理念的变化最为明显。“改善民生”、“社会保障”、“环境保护”、“公共服务”、“居民幸福指数”等成为被政府反复强调的概念,成为必须遵守的规则。社会主义生产的目的是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。过去我们为了满足人们的物质需求努力奋斗,今后人们的需求将从物质层面向文化层面拓展,因此,政府的发展目标、发展理念、发展思路和发展手段都要作适当调整,为人民的需求变化提供服务。这就是以人为本和落实科学发展观的具体体现。从满足物质需求为主到同时满足物质和精神的需求,对政府施政重点提出了新要求。确立政府投资向民生倾斜的政策,投资重点逐渐由产业发展、经济建设、基础设施建设向社会公共服务转移,加强公共教育、公共卫生、文化体育、公共安全等体系建设。

人均GDP6000美元的确是一个台阶,政府要在保障人民安居乐业上多下功夫,让更多老百姓切实感受到“现代化”所带来的变化。

人均GDP6000美元是研究经济社会发展的一个重要阶段。进入这个发展区域后,人们对生活质量和社会发展的评价标准正在发生变化。对于杭州市而言,不同的人对人均GDP突破6000美元有不同的解读。数字背后隐含的意义无法用文字一一说明,但有一点可以确信,站在这一阶段的门槛上,杭州将以全球视野,国际眼光,迈出更为坚实的前进步伐。课题主持人:王平(杭州市政府政研室)课题参与:杭州市政府政研室朱向军浙江大学城市学院孙黎(成稿日期:2007年12月20日)

杭州都市圈产业共兴研究

课题组

在长三角诸多区域中,杭州都市经济圈四城市经济、社会、文化的共融性较强,市场化程度较高,民营经济较为发达,与上海、苏锡、宁波经济圈都存在密切的经济联系。因此,杭州都市经济圈其产业共兴程度的提升,具有较强的板块联动效应,必将有助于加快长三角经济一体化发展。

一、都市经济圈产业发展的基本特征(一)基础理论

早在19世纪,德国经济学家杜能就提出了按地理条件,及距离城市中心的距离,进行产业分工的圈层分工模型——杜能模型(见图1)。后来发达国家的城市发展,也证明了这种地域产业分工圈层模型的现实性。

城市群专家戈特曼认为,都市圈一般具有两个主要功能:首先是枢纽功能,作用在于汇集人口、物资、资金、观念、信息等各种可见不可见要素;其次是“孵化器”功能。由于多种要素在空间上的高度聚集,必然产生高强度的相互作用,导致各种新思想、新技术的不断涌现,从而形成对其他地区具有试验和导向意义的孵化器功能。图1杜能模型及城市的地域分工(二)实践借鉴

1.日本东京都市圈。共分为三个区域:琦玉、东京、神奈川为第一区域;千叶、山梨为第二区域;茨城、枥木、群马为第三区域。这三个区域越靠近以东京为中心的核心圈层第三产业越发达,而工业和农业则是沿着东京都市圈往外扩散(表1)。资料来源:高汝熹、罗守贵,2006中国都市圈评价报告,2007年版,P70

2.纽约都市圈。中心城市纽约市是服务业和制造业都比较集中的地区,相比服务业的聚集更为突出,纽约市五个区(NewYork,Queens,Kings,Nassan,Suffolk)中制造业就业人数仅占纽约州的26.3%,而房地产及房屋租赁、专业科技服务、教育服务等服务性行业的就业人数分别占纽约州的64.7%、67.6%和64.3%。而紧邻纽约的周边县的制造业比重较高,相对集中,再向外延伸,外围县的第一产业比重相对较高。

3.法国巴黎都市圈。企业密度(主要指服务业企业和制造业企业)沿都市圈的核心区向外趋于减少。根据2005年的统计数据,巴黎市主要属于服务业的个体企业密度是171个/10000人口,而在周边的瓦尔马恩则为113个/10000人口,接下来是塞纳—圣德尼省和塞纳—马恩省,为112个/10000人口。

4.上海都市圈。从上海经济与社会发展的历史轨迹与未来趋势来看,大致可以划分为三个阶段。人均GDP1000~5000美元为第一个发展阶段,主要推动力来自于中心城区;人均GDP5000~8000美元为第二个发展阶段,而主要推动力依赖于中心城区和郊区的一体化发展;人均GDP8000美元以上为第三个发展阶段,主要推动力依赖于上海与长三角、长江流域乃至全国的联动发展。(三)产业特征

综上所述,都市圈产业发展一般具备如下特征:

1.形成区域产业集群。区域内不同企业出于资源整合、利益共享的需要,经过密切的经济往来,分别处于相同产业链的不同的生产环节,集聚在相近的地域空间。

2.区域内市场化程度高。物资、资金、观念、信息等要素流动无人为阻碍,枢纽作用强大。在市场条件下,都市圈产业的规划、整合、提升,主要有五大动因:城市化的共同推进导致人口聚集,带来巨大的房地产、商业地产和固定资产投资的机会;人员和货物的加速流动,带来物流、人流和资金流产业的机会;信息需求增加导致媒体、现代信息服务业的崛起;中小企业金融服务,带动金融服务业的崛起;人均收入水平的提高,带来商业零售、娱乐产业的快速发展。这些机遇因市场而催生,也应在市场条件下,通过区域合作实现共同利益的最大化。

3.都市圈制造业趋于多极,而生产性服务业趋向集中。制造业一般先由中心城市向外转移,次级城市承接并形成各自最具竞争力的产业。但中心城市生产性服务功能必须强大,否则经济圈缺乏整体凝聚力,影响枢纽、孵化功能发挥。

4.产业发展利益趋同。都市经济圈产业发展,并非此消彼长式的简单互动,而是共同促进资源要素向区域优势产业集聚,共同降低产业成本,实现利益共享,促进产业平台由低级向高级化发展。产业共兴的认同,有利于防止利益分化,减少发展成本,以团体的力量抢占产业链高端。

二、杭州都市圈产业发展现状(一)基础条件

1.较强的综合实力。从2005年发展情况看,不管从GDP,还是从产业结构、人口密度角度分析,杭州都市圈已经具备了较强的发展实力。从浙江省内来看,以杭州为核心的都市圈已经成为浙江省内最大的经济体。2006年,杭州都市圈的GDP占浙江省的46.18%,比2005年上升近0.1个百分点,已经成为浙江经济的增长极(表2)。

2.较强的竞争力。有学者对中国的以首都圈为代表的18个都市圈[1]进行了研究(高汝熹、罗守贵,2007),杭州都市圈在综合竞争力[2][3][4]的发育指数、实力指数和绩效指数等方面排名都居前列(表3)。杭州都市圈的各个城市基本上迈入了工业化的后期阶段,民营经济较为发达,圈内各地区未存在明显的经济发展差距(2006年杭州人均GDP超过6000美元,嘉兴超过5000美元,而湖州和绍兴也向5000美元大关发起冲击),为发展新型都市圈奠定了扎实的基础。处于长三角的宏观大背景下,特别是随着长三角一体化进程的不断推进,以及受上海大都市圈经济辐射不断增强的影响,杭州都市圈的发展竞争力将进一步增强。注:此杭州都市圈包括宁波市在内资料来源:高汝熹、罗守贵,2006中国都市圈评价报告,2007年版,P127

因此,杭州都市圈的定位应该跳出杭嘉湖绍地区的视野,站在全国乃至国际都市圈的角度,这也有利于杭嘉湖绍地区更快地融入长三角的产业分工体系甚至更好地承接国内外产业转移,从而提升区域经济竞争力。

3.较强的城际联系。从都市经济圈的一项主要指标——中心城市与周边城市的城际交通联系状况看,目前,杭嘉湖绍地区基本上形成了一个半小时的交通经济圈,这些方面的发展现实,说明杭州都市经济圈已具雏形,并有较大的发展潜力。(二)产业发展现状及特征

1.制造业比较优势明显,但有待整合提升。杭州制造业的整体竞争力优势明显,如电气机械及器材制造业、交通运输设备制造业、造纸及纸制品业、金属制品业等行业具有较强的竞争力,特别是纺织行业的优势尤为突出。但从长三角15个城市制造业的29个行业的产业[5]集中度作为竞争力指标进行比较,杭州的集中度为79.3%,这个集中度是不算高,而且从产业结构来看,杭州制造业结构层次相对较低,传统行业比重偏大。

嘉兴的行业集中度为86.2%,在纺织业、纺织服装、鞋、帽制造业、化学纤维制造业等具有一定的竞争力,但以传统加工制造业为主;湖州家具制造业、通用设备制造业、黑色金属冶炼及压延加工以及皮革、皮毛、羽毛及其制品业相对占优,但竞争力达不到都市圈的平均水平;而绍兴的支柱产业为纺织业,以及化学纤维制造业、电气机械及器材制造业、塑料制品业、交通运输设备制造业、医药制造业,但也同样存在着较大的转型压力。

表4为杭嘉湖绍地区产业增长速度高于都市圈平均水平的行业,反映了杭州都市圈各个地区制造业所具有的相对比较优势。资料来源:高汝熹、吴晓隽,《上海大都市圈结构与功能体系研究》,上海三联书店,2006年,P168.

2.第三产业集聚度有所提高。从杭州都市圈来看,目前,在第三产业的14个行业中,信息传输、计算机服务和软件业、房地产业、租赁与商务服务业、科学研究技术服务与地质勘查业和居民服务和其他服务业的就业人数在都市圈中的比重已经超过50%,分别达到78.8%、56.4%、69%、62.7%和57.1%,杭州服务业,尤其是生产性服务的集聚效应初步显现,但目前这种集聚只是低层次上的集聚,信息化、国际化水平不高,对其他三个城市的服务和辐射功能不够强。

3.产业发展联系紧密。通过对杭州都市圈的杭嘉湖绍地区的33个制造业进行的分析可以看出,在整个都市圈中,四城市占比较大的分别为:杭州的食品制造业、纺织业等29个行业;嘉兴的农副产品制造业、文教体育用品制造业等15个行业;湖州的竹木制造、医药制造业等5个行业;绍兴的纺织业等14个行业(表5)。资料来源:《2006年杭州市统计年鉴》、《2006年嘉兴市统计年鉴》、《2006年湖州市统计年鉴》和《2006年绍兴市统计年鉴》

4.制造业转移和集聚趋势明显。

20世纪后期开始,杭州市区的工业企业逐步向周边地区转移扩散。第一阶段,重点是纺织丝绸工业的向外迁移,主要迁入地区是湖州等地;第二阶段,重点是石化产业的向外迁移,主要迁入地区是绍兴上虞等地;第三阶段,重点是五金机械电器产业的向外迁移,主要迁入地区是临安等杭州周边县(市)。特别是在杭州人均突破6000美元后,城市发展将迈向更高层次,这就要求转移部分传统制造业,为产业结构升级和空间结构优化创造条件。

表6反映了杭州都市圈部分开发区承接产业转移情况。说明产业转移按照资源禀赋的不同呈现规律性特征,即越靠近都市圈核心圈层的开发区所承接的产业往往越有技术密集和资金密集的趋向。

三、杭州都市经济圈产业共兴的总体思路(一)杭州都市圈产业分工的趋势分析

根据相关理论和实证经验,都市圈产业发展总体呈现产业集群化、融合化(高新技术向传统产业渗透,使得一、二、三次产业的互相交叉、互相融合)、生态化的趋势,具体表现为:

1.中心城市高度集聚的内涵将发生改变,由制造业中心转向服务业中心。

作为都市圈的中心城市,杭州历来是各种要素的高度集聚地,特别是商务服务等为代表的生产性服务的发展,现代服务业将逐渐成为杭州新的主导产业。在空间布局上,杭州的生产性服务业将分离出现代化工业生产体系,高度集聚于中央商务区。而传统的制造业将逐步向周边地区扩散,从而使得杭州从原来的制造业集聚中心向服务业集聚中心转变。

2.中心城市的制造业结构将呈现出软化的趋势。

虽然从制造中心转变为服务中心,但制造业并不会从杭州全面退出,而保留下来的制造业结构和产业组织形态将发生变化。从重型化的硬件产品为主转向高效、智能产品为主,即呈现经济结构的软件化(又称软化)。具体体现在产业结构、硬件产品功能,就业结构、投资结构、贸易结构的软化、智能化和生态化等诸多方面。在此过程中,都市型工业和生产性服务行业,将发挥重要作用,成为中心城市工业中最重要的行业。

3.制造业生产环节的区外转移,形成合理的价值链分工。

杭州作为杭州都市圈的核心城市,经济活动高度集中,土地紧缺,地价不断攀高,环保和劳动力成本压力大,这使得许多制造业不得不将生产职能转移到周边地区。就产业各环节而言,很多企业都把总部设在杭州,这里接近金融、政府机构,信息畅通,高素质专业人才密集,研究所和开发型工厂设在中心区或者大学集聚的地区。而大批量生产部门主要设在其他廉价劳动力密集地区,同时要求要接近原材料供应地和交通枢纽。(二)产业共兴的总体推进思路

1.整体规划都市圈产业布局,形成圈域产业的合理分工与互补。

以杭州都市圈市长联席会议为切入点,加强杭嘉湖绍地区的合作,强化杭州都市圈整体理念,注重整体规划,重点做好四地区的产业规划,以发挥比较优势为原则,以提升产业结构为目的,形成合理的分工体系。实行“有主有次、有进有退、错位发展”的策略方针及相应的产业政策指引,放弃那些缺乏本地资源禀赋支撑、不具备比较优势的产业,形成圈域产业的合理分工与互补。同时,通过有效的补偿机制减少因产业转移而导致的局部利益受损,以协调推进方式缓解都市圈发展过程中所形成的矛盾。

2.依据比较优势,制定差异化产业发展方针。

根据圈域内各个城市的功能定位,制定差异化的产业发展方针,培育相应的主导产业,构建相应的产业结构体系。

其中,作为中心城市的杭州,应利用全球性产业调整的机遇,发展具有世界意义的产业,加快吸引著名跨国服务公司、公司总部的入驻,争取在国际产业链分工赢得主动;同时,加快转移已有的产业到周边的中小城市,利用其他城市的比较优势延伸杭州的产业空间链,在服务周边城市的过程中,进一步增强杭州在圈域整体中的凝聚力和吸引力。

3.实施项目带动,完善政策支持。

加强对产业整合的政策支持力度,通过着重抓好以下几个突破性环节,精心培育杭州都市圈新的产业增长点。一是通过实施项目带动战略,尤其是通过引进和实施一大批特大型、重量级大项目,推动圈内重点产业的集聚和跨越式发展。二是通过实施规模培育战略,通过集中力量扶持和催生一大批旗舰型、巨人型龙头企业,带动圈内中小企业的联动式发展。三是通过实施集群发展战略,特别是依托石化、汽车、电子和新型纺织制造等优势产业集群,通过政策支持和规划导引,大力推进产业集群招商。四是通过实施商贸提升战略,通过构建综合物流信息平台,加快提升现代服务业尤其是现代物流发展的水平。

4.先易后难,重点突破并稳步推进。

以比较成熟的项目为合作契机,积累项目合作经验,从而推进都市圈更深、更高层次的一体化,同时,要集中有限的资源和力量,以重点项目为突破口,从而实现都市圈从点到线,以线带面的发展。(三)制造业整合共兴的基本思路

杭州都市圈的产业整合,应以信息化带动的思路为指导,借助杭州发达的信息产业,通过加大信息产业改造传统制造业力度,转移部分竞争力趋于弱化的产业,实现打造杭州都市圈先进制造业基地的目标。通过产业整合,杭州都市经济圈的制造业布局将表现出明显的圈层结构,即:都市圈的核心圈层主要布局以技术密集型产业为主的先进制造业;而以富阳、临安、桐庐、德清、绍兴的城区和海宁市部分地区为代表的都市圈内圈层则主要布局劳动密集型和资金密集型的制造业;而都市圈外圈层(除去以上两个区域的都市圈其他地区)则主要布局劳动密集型制造业(图2)。图2杭州都市圈制造业产业结构空间布局概念图(四)服务业整合共兴的基本思路

随着杭州都市圈的发展,作为都市圈的核心城市的杭州市区将是现代服务业的集聚中心。

基于旅游资源丰富的共同特性,整合旅游资源,可成为推进杭嘉湖绍服务业共兴的首要平台。通过共同开辟精品旅游线路,管理区域旅游市场,建立区域旅游诚信体系,构建区域旅游营销网络和服务平台,联手加快发展山地户外休闲旅游等特色旅游产品,积极开发钱塘江—富春江—新安江“黄金水道”、杭嘉湖绍平原自然风光、吴越地域文化等环杭州湾黄金旅游线和区域旅游品牌,与黄山等地联手打造“名城—名湖—名山”黄金旅游线。

杭州作为中心城市,应重点肩负起生产性服务业发展的历史责任。一是大力发展文化创意产业,动漫、网络游戏、影视传媒、新闻出版、软件设计、广告设计、建筑设计、园林设计、服装设计、工业设计等,通过产业集聚和政策引导,把杭州打造成全国最具影响力的文化创意产业中心之一、长三角文化创意产业的战略高地和全省文化创意产业的集聚中心。二是大力发展研发经济。加强与浙大、中科院等大院大所战略合作,吸引企业参与,全面打造区域创新体系。三是大力发展总部经济。做到“筑巢”与“引凤”并举,通过打造区域金融、物流、电子商务中心,吸引总部入驻。通过服务总部,增强生产性服务业功能。要做好全国民营经济研发与服务文章,加快形成以杭州市域为先导的民营经济服务产业链,打造生态产业和服务产业集聚区。四是大力发展网商经济。借助杭州“网商”资源优势,做强集网上交易平台,拓展网上服务需求响应和研发信息发布平台,联动现代物流、研发、商务等生产性服务业发展。(五)杭州都市圈产业总体布局

加快形成“一带两区三圈层”产业格局。以国家级、省级开发区为主体,加大各类产业园区的整合力度,培育集群式的大开发区,形成以杭州经济开发区、萧山经济开发区、杭州高新产业开发区为核心,周边县(市)区工业园区为重点的大都市经济产业区(带),具体包括:

——都市经济圈北部产业带。以杭州经济开发区为核心,连接安吉东部、余杭北部、德清南部、桐乡西部、海宁西部等产业区块形成的都市经济圈北部产业带。加强杭州经济开发区与周边开发区的合作,通过联合开发、交叉持股、飞地发展等方式,整合做大空间,有序推进杭州城区企业外移,使周边开发区成为杭州产业转移的承载高地和杭州经济开发区的配套区。加强杭州钱江经济开发区、余杭经济开发区与海宁西部临杭新区、桐乡西部产业集聚区、安吉杭州企业产业园区的整合。

——都市经济圈东部产业区。由杭州萧山经济开发区、江东工业区、临江工业区与绍兴滨海工业区、柯桥经济开发区组成。为此,需要加强萧山临江工业区与绍兴滨海工业区的合作,研究解决两大工业区零距离接轨,实现产业融合,争取省政府支持,共同打造省级重点开发区,并争取将这一产业区升格成为国家主体功能区块。

——都市圈西部科技和生态产业带。主要由杭州西部五县市和湖州部分区域的产业带组成。在空间形态上表现为沿杭徽、杭千、杭宁高速公路布局,顺藤接瓜,形成西部高速公路发展轴。在杭州市域范围内,需要加强杭州高新技术产业开发区与五县(市)的合作,打造一批市级以上高新技术产业园;市级相关部门会同五县(市)充分利用浙商资源,在市区浙商总部集聚的基础上,打造浙商运动休闲、会展、文化创意等配套产业服务区。充分利用生态资源优势,发展有机食品、保健、水业、环保等生态型产业。此外,要结合国家长三角规划,加快杭湖宁产业带建设。

三大圈层:(1)核心圈层

以距离城市中心半小时的空间距离为区分标准,大致包括“一主三副六组团”及其周边地域。该地区的产业布局:

——以信息产业、新型医药“两大产业”和“文化创意、观光农业、知识型服务业“三领域”为重点,加快建设“天堂硅谷”,与长三角城市联手打造具有世界影响的高新技术产业基地和国家先导性产业基地。

——适度发展特色装备制造业、交通运输设备制造业、精细化工、环保、新材料等“三高二低”新型重化工业,与上海、宁波、南京等临港型城市形成错位发展态势。

——加强现代服务业发展,主动服务周边地区市场需求,加快发展八大门类现代服务业和“十大杭州特色潜力行业”,同时以西部科技生态产业带为延伸,将服务业拓展到杭州西部五县(市)等区域,打造长三角现代服务业中心。(2)内圈层

以距离城市中心1小时的空间距离为区分标准,大致包括富阳、临安、桐庐、德清、绍兴的城区和海宁市部分地区。该地区的产业布局:

——积极发展以生物工程、新材料、新能源、机电一体化、光电子、通讯材料等为代表的高新技术产业;

——改造提升造纸、建材、轻纺等传统行业;

——培育发展电子电器、生物化工等新兴产业。(3)外圈层

大致包括绍兴县、上虞、诸暨、建德、淳安、安吉、海宁、桐乡等县市辖域。该地区的产业布局:

——依托紧邻杭州的区位优势和已有的特色产业优势,重点发展家纺、皮革、机电、新材料等产业;

——重点引进和培育电子信息、精密机械、仪器仪表、汽车及关键零部件等高新技术产业和产业集群。

通过各地的优势互补,构建以杭州为核心,以德清、安吉、海宁、桐乡、绍兴和诸暨6个县市为节点,杭嘉湖绍联动的杭州都市经济圈,形成了杭州都市经济圈网络状的产业分工体系。表7为中心城市与外围县市的产业分工及功能定位。

通过产业整合,杭州都市圈的产业布局将总体形成“一带两区”的格局,将形成核心圈层以服务业和制造业为主、内圈层以制造业为主,外圈层以制造业和农业为主的产业空间结构。(见图3)。图3杭州都市圈产业空间结构示意图

总体产业架构是:改造提升传统特色优势产业,大力发展高新技术产业,适度发展重化工业,重点培育电子信息、现代医药、石化、纺织、服装五大标志性产业集群,大力扶持交通运输设备、先进装备制造、新型金属材料及制品、造纸业及纸制品、家用电器及设备、食品加工制造六大成长性产业集群,联动发展现代服务业和农业,从而形成内杭州都市圈内外圈层错落有序发展的新型产业体系。图4为杭州都市经济圈空间结构示意图。

四、杭州都市经济圈产业共兴的主要措施(一)建立健全跨区域投资合作新机制

杭州已经进入工业化后期阶段,同时在科学发展观深化和国家宏观调控强化的大背景下,产业结构调整、升级和产业转移正在成为各地区继续保持经济发展势头的一道绕不过去的“槛”。另一方面,在现行行政考核体制下,担心本地区的要素流失,担心在激烈的区域与城市发展竞争中被边缘化,也是各地政府部门的现实考虑,实现制度创新,建立跨区域投资合作新机制成为解决杭州都市圈产业转移,加快融入长三角的首要操作环节。

杭州都市圈部分产业由于受劳动生产成本上升、市场需求结构变化和环境保护要求强化,以及未来的主体功能区划分预期作用等因素影响,已经出现了发展速度钝化,对地方经济的拉动作用弱化等趋势。在要素流动的门槛日益降低的环境下,这些产业按照市场经济规律向其他地区转移只是时间的问题。但由于产业转移涉及地方财政税收、产业空心化、原有配套产业转型,以及现有体制的政府政绩考核等诸多问题,为了避免这种产业整合所带来的制度摩擦,需要通过控股、交叉持股、联合开发、飞地开发等多种形式,发展跨区域合作,实现都市圈内各个区域的多赢。图4杭州都市经济圈空间结构示意图

产业共兴机制创新在杭州都市经济圈具备实践基础。如杭州经济开发区跨地在海宁进行合作开发,成效已初步显现;杭嘉合作建设嘉兴港项目也在积极推进中;杭州市区工业转移过程中,与萧山、余杭及临安就税收分享达成一致意见,市本级在余杭、萧山分别建立了钱江开发区、江东(市本级)园区,淳安县在江东园区建立扶贫开发区等,都积累了丰富的实践经验。

跨区域合作主要途径是以工业园区和开发区为平台,通过政府间的有效协调,将杭州都市圈作为“一盘棋”,各地的工业园区和开发区为“棋子”,如杭州经济技术开发区、杭州高新技术产业开发区、江东工业区、临平工业区、嘉兴工业园区、湖州工业园区、绍兴的滨海工业区和袍江工业区。以都市圈政府间的合作组织为协调机构,利用都市圈内发达的交通网络,着眼于跨区域配置资源,在更大的空间范围内实现产业生态化和经济发展的双赢。这一战略和模式也可以推广到杭州都市圈以外地区,如杭州西部五县市由于其较高的生态环境要求,可以将一些产业(如造纸业等)转移出圈外,落地建立“飞地经济区”,实现异地发展。具体方式可采取政府间跨地投资,利益分享,开发区和大项目为龙头带动,具体项目可实行跨地控股、交叉持股,联合开发,甚至可以采取飞地开发的方式,鼓励优势开发区、龙头企业跨地建立产业园,加速产业整合和共兴步伐。

通过跨区域投资合作,在市场机制作用下,实现利益共享,可加快杭州市区“退二进三”和“优二进三”,支持市属企业、中小企业迁至周边县(市)借地发展,做大、做强一批重点骨干企业、名牌产品和区域品牌,使之成为引领区域经济发展的重要力量。此外,产业转移方也可依据各地要素禀赋的差异,或将企业的制造中心进行搬迁,而将销售中心、核算中心、控制中心、研发中心继续留在原地,实现企业内的地域分工。(二)加速杭州都市圈产业转型升级

以产业链为中心,发展都市圈广域产业集群。

——以大企业为龙头的集团式发展。

在市场导向下,大企业可以通过跨地区的兼并收购活动,实现跨城市的集团式发展,形成跨行政边界的产业链分工,客观上形成广域的产业集群。通过各种形式的联合、合作和合营,形成以大企业为龙头的跨行政边界的大型集团,本来分属不同城市的企业,通过各种形式的联合、合作和合营,成为某一企业集团内部的成员企业,从而必然在内部“看得见的手(管理)”而不是“看不见的手(市场)”的指挥下,按照比较优势的原则在企业内部配置生产力,从而实现某一产业在都市圈地区的广域产业集群,避免了各个城市为了各自行政范围内的企业专门“配套”而发展缺乏规模经济的低效率小集群,导致资源配置的不经济。

——基于产业链分工的地方产业集群的组合。

政府要顺势而为,加速横向与纵向和网状企业的整合,变“扎堆”式集群为“价值网”式集群,变“内向型”集群为“外向型”集群,加速产业集群间的信息标准化和交流,产品扩散,产品互通,变“割据式”集群为“价值链”式广域集群,变“刚性”集群为“柔性”集群。因此,可以在本区域内产生以市场为导向的自我联合效应,加速基于产业链分工的广域产业集群的形成。

关键要鼓励制造业企业产业链分离,形成生产环节分散化,总部经济聚集化的局面。在转型过程中,纽约与东京制造业衰败程度的区别,其原因很大程度上源于制造业总部的撤离与否。纽约制造业的衰败不仅因为工厂的倒闭和撤离,还因为制造业总部的撤离;东京的制造业则采取了生产产业链的分离分布,于是尽管在这个过程中也出现了工厂的大面积分散与转移,但是企业的总部和研发创新部门大多还是留在城市中心,从而使制造业的管理功能,创新功能保持了在中心城市的集聚状态。这一方面从某种程度上减轻了中心城市制造业的失业压力,另一方面企业总部的集聚有利于加速知识型服务业的集聚和发展,促进新的工作机会的产生。因此,对于杭州来说,打好“总部经济”牌,积极争取省内外大企业、大集团总部和行政中心、研发中心、销售中心落户杭州,以形成“贸易、服务中心+制造基地”的中心—外围体系。

——选择重点产业,从具体项目入手。

在杭州都市圈产业发展这个问题上,可以参考欧盟过的经验和做法,从具体项目、具体产业做起。纵观欧盟的发展历程,从最初的欧洲煤钢联合体、到欧洲经济共同体和原子能共同体到最后的欧洲联盟,也是先从煤炭、钢铁工业和原子能利用等具体领域入手,在具体产业项目领域率先冲破各种壁垒,从而建立欧洲共同市场基础。杭州都市圈广域产业集群的建设也是如此,可以选择基础较好、操作比较方便的具体领域作为试点,从而促进多种形式的广域产业集群的形成和发展,逐步产生出各地区企业主体的自我联合、自我协调和自我发展机制,最终成为促进杭州都市圈地区经济发展一体化的一条重要途径。我们认为,纺织服装业、信息产业等可以作为建设广域产业集群的突破口。表8为杭州都市圈部分纺织服装集聚区的基本情况。资料来源:《2001—2002纺织信息周刊》(三)创新协调合作机制,为圈域一体化发展提供制度保障

1.制定共同发展规划,构建合理的产业分工体系。

由于杭嘉湖绍地处长三角地区,其工业化水平,投资环境以及人文环境处于一种匀质状态,这使得原来相对落后的地区也能接受来自上海和区内其他城市的辐射和海外地区的产业转移,促进共同发展。因此,要尽快编制出台杭州都市圈的发展规划,同时要创新发展思路,进行制度创新,以产业分工为原则,优化资源配置,形成特色产业,从而使各种产业在杭州都市经济圈合理地分布。

2.建立创新的都市圈管理机制和权威的决策协调机构。

在都市圈管理机制的创新方面,有必要建立具有权威决策和科学决策功能的决策协调机构。如可以考虑建立市长联席会议制度、相应的专门委员会、行业协会、中介组织的合作对接制度,形成多方面多层次立体式交流。可借鉴“泛珠三角”的成功经验,建立杭嘉湖绍市长联席会议制度、政府秘书长协调会议制度、政府有关职能部门配套衔接制度和专门委员会制度。每年定期举行市长联席会议,不定期召开政府秘书长协调会议,四市还应设立一体化日常工作办公室,负责合作的日常工作。此外,应积极探索建立区域行业协会、中介组织,加快市场一体化进程。

3.协调利益分配制度,减少制度创新成本。

具体包括:(1)理顺税收政策,推行都市经济圈税费统一体制,避免因税费差别引起各市间的恶性竞争;(2)建立生态补偿机制;(3)投资方向上的适当倾斜,给予欠发达地区以及一些需要扶持的创新工程在资金上适当照顾;(4)财政上实行适当倾斜,在资金预算安排上,对都市经济圈高速公路、铁路、航空、信息等通道建设适当增加其建设资金;(5)执行对外人才优惠政策,对都市经济圈内引进的不同类型人才执行有相对差别的补贴。课题主持人:涂冬山(杭州市政府政研室)课题参与:杭州市政府政研室朱向军浙江大学陈建军(成稿日期:2007年12月29日)

[1]

18个都市圈包括首都圈、长春圈、成都圈、重庆圈、大连圈、广州圈、杭州圈、哈尔滨圈、济南圈、南京圈、青岛圈、沈阳圈、石家庄圈、汕头圈、上海圈、太原圈、武汉圈和西安圈。

[2]

发育指数包括交通联系强度、经济落差、圈内城市体系和中心城市地位。

[3]

实力指数包括次区域发展强度和投入与消费能力。

[4]

绩效指数包括发展水平与财富和产出能力与效益。

[5]

高汝熹、吴晓隽(2006)

杭州新阶段发展特征和对策研究

课题组

社会经济发展是一个连续演进的过程,人均GDP是其中一个标志性的符号,可以用于衡量一个国家或地区经济发展在国际社会中处于一个怎样的发展阶段。近年来,国际社会普遍应用的是世界银行的划分办法,它按照人均GDP水平将国家(地区)划分为四类:低收入(725美元以下)、下中等收入(725~2895美元)、上中等收入(2895~8956美元)和高收入(8956美元以上)。统计数据显示,2007年杭州按户籍人口计算,人均GDP已突破8000美元。按照此划分,杭州已步入中上等收入阶段,预计未来几年内,杭州的人均GDP将突破10000美元,迈入发达城市门槛。从国际经验看,经济社会的人均GDP达到中上等收入阶段是一个重要的发展转折点,预示着地区工业化进程开始向成熟期过渡,而伴随着这一变化的将是社会经济结构包括投资结构、消费结构和出口结构等都将发生巨大变化。同时,随着人均收入的增加,必然会引起城市发展结构性因素的变化,深入研究杭州人均GDP超过8000美元的新阶段的发展特征,并寻求相应的发展对策,显得尤为迫切。

一、发展现状与特征(一)发展现状

从国际经验来看,人均GDP突破8000美元对于一个城市的发展来说是一个标志性的临界点,在给城市带来诸多机遇的同时,也将使其面临新的挑战。随着杭州人均GDP超过8000美元,杭州的经济社会发展也出现了一系列新特征。资料来源:历年杭州市统计年鉴及政府工作报告;*为估算值

1.初步形成了与大都市相适应的产业体系。

2007年杭州市生产总值(GDP)为4103.89.99亿元,比上年增长14.6%,超过了2006年14.3%的增长速度。其中全市第一产业为167.57亿元,第二产业为2059.15亿元,第三产业为1877.17亿元,全市三次产业占GDP的比重为4.1:50.2:45.7,第三产业的比重持续上升,比2006年增加了0.8个百分点,而第二产业的比重出现了下降的势头,比2006年下降0.4个百分点,GDP和第三产业的增速均超过了全省的平均值,也超过了宁波、温州等市,由此可见,杭州已经形成了和大城市相适应的产业发展体系。

2.中心城区实力提升,集聚和辐射能力进一步增强。

2007年,杭州市区(包括萧山和余杭)生产总值3255.7亿元,占全市的79.86%;人均地区生产总值77452元,高出全市平均水平16139元。周边5县(市)中,富阳经济发展水平较高,临安和桐庐次之,建德再次之,淳安最弱。从空间形态上看,越接近杭州市区,以GDP和人均GDP衡量的经济发展水平越高,基本呈圈层式分布。从产业结构上看,杭州市区的第三产业比重达到45.7%,明显高于周边地区,第一产业比例已经下降到4.1%,周边地区产业结构中,第二产业占据明显的主导地位。产业结构的差异反映了杭州市区与周边地区的分工关系,从经济发展的要素支撑看,杭州市区与周边地区的差异同样相当明显。金融机构本外币存款占市域的92.2%,专业技术人员占市域的83.5%,显而易见,资金、技术和人才资源集聚于市区。中心城市凭借丰富的市场禀赋和高级要素资源,重点发展高新技术产业和现代服务业,着力集聚企业研发、管理和营销机构,发展总部经济和楼宇经济,对周边地区的辐射能力快速增强。图1 2007年人均GDP在杭州市域呈圈层式递减分布

3.消费结构的升级。

中等收入阶层消费支出中,食品、衣着等生存型的消费倾向下降,而医疗保健、交通通信、娱乐文化教育、居住等享受型和发展型的消费倾向却显著上升。不动产、金融和保险类投资成为时尚,城市投资者渐次浮出水面。从近几年的消费情况来看,杭州的消费方式更多地向服务型方向发展,如食品、饮料及烟草制品与零售的比重逐渐下降,而医药及医疗器材零售和家用电器及电子产品零售业的比重则稳步上升,居民的消费需求逐步从物质追求向精神享受过渡。

中等收入阶层的储蓄性支出正向投资性支出转变,股票、教育、保险等成为他们的消费热点。中等收入人群的成长势必带来消费的转型,即生活质量越加受到关注,从追求数量型向讲求质量型迅速转变;在可支配收入中,消费开支绝对量增长,投资类消费(保险、住房储蓄、债券、股票)比重上升。这些积极变化会反过来促进城市产业结构、经济结构的调整和优化,特别是将提升第三产业,迅速增加对第三产业的需求,推动第三产业快速发展。

4.制造业结构转型明显,第三产业投资增长迅速。

2007年,杭州市限额以上工业投资完成额中,纺织服装、化纤、食品饮料等传统加工业投资占制造业投资的27.3%;而医药、电器机械及器材、电子及通讯设备制造等高附加值加工业投资仅占制造业投资的17%。高技术产业投资增速虽然比较快,但投资规模偏小。2007年,全市高技术产业投资完成56.72亿元,增长32.8%;占全部制造业投资的12.3%,比重比上年提高1.6个百分点。

而且从近几年来看,食品制造业、纺织业、皮革、毛皮、羽毛(绒)及其制造业和家具制造业行业的投资额呈下降的趋势,而以农副食品加工业、饮料制造业、纺织服装、鞋、帽制造业、石油加工、炼焦及核燃料加工业、医药制造业和黑色金属冶炼及压延加工业等行业的投资额有所增长。工业投资结构的变化可以反映出进入新阶段工业结构调整的结果,即从传统的劳动密集型产业,以及高耗能工业为主的制造业结构正在向都市型,以及技术密集型和资本密集型的制造业结构转变。一些国家宏观调控的重点行业,如黑色金属冶炼及压延加工业、有色金属冶炼及压延加工业等高耗能产业投资回落明显,应该说,制造业产业结构调整效果还是较为明显的。

产业结构的重要变化是第三产业发展迅速,由此形成对第三产业的投资的增加,但在第三产业内部,发展依旧是不均衡的(具体见表2和图2)。资料来源:《杭州统计年鉴》(2005—2007);注:*为估计值

从表2和图2中可以看出,第三产业中的房地产业、水利环境和公共设施管理业、教育业和批发和零售贸易等行业的固定资产投资的比重较大,这主要可以解释为,随着人均收入的增加,居民的消费结构升级,直接带动了房地产业的投资增长,但近两年随着国家对固定资产投资的限制,使得房地产业的增长速度放缓,但总量依旧很大。水利环境和公共设施管理业、教育业、批发和零售贸易和金融业等投资的绝对量虽不及房地产业,但其增长速度较快,这说明对第三产业,特别是现代服务业的需求迅速增加,投资结构趋于软化。

5.经济发展的外向化程度进一步深化。

杭州新阶段消费需求的一个重要变化就是由过去的以物质追求为主转向更多的包含精神追求的消费需求,包括对国际品牌的追求,而这又间接导致社会投资环境的变化,为外商投资的进入创造了环境,由此导致的外资进入的增加,如2007年外商固定投资达68.35亿美元,比2003年的33.41亿美元增长了一倍多,外商投资的增加又往往导致出口结构的变化(具体见表3和图3)。图2 2004—2007年杭州第三产业固定资产投资情况

另一方面,私营企业的进出口增加也很快,2007年的出口额为77.22亿美元,比2006年增长50%,这说明民营经济在出口中逐渐占据重要地位,特别是像杭州市场化程度高,民营经济高度发达的地方,民营企业在出口额中的比重会越来越高,并且在某些行业中扮演着主导的作用。资料来源:《杭州统计年鉴》(2006—2007);注:*为估计值图3 2007年杭州进出口情况

6.城市发展出现了结构性转型。

近年来,杭州城市发展出现了结构性转型的趋势,表现在城市建设投资规模的扩大、城市功能水平提高快、人居环境变化大。城市空间以钱塘江为轴心,沿江、跨江多核组团式发展,已呈现出现代化大都市的空间格局。2007年,杭州市常住人口规模达到786.2万人,杭州正在实现由中等发达城市向发达城市,“西湖时代”向“钱塘江时代”,块状城市向网络化组团式城市,量的扩张向质的提高,城市建设现代化向城市管理现代化的结构性转型。

7.区域合作进一步加强,都市经济圈逐渐成形。

随着经济发展水平的提高,杭州市和周边城市之间的区域合作也在不断增强。一个包括近邻城市绍兴、湖州、嘉兴的杭州都市经济圈正在逐步成型。这个都市圈在空间结构上,呈现出以杭州市区为中心,杭宁、杭沪、杭甬、杭金衢高速公路以及104、320国道主要交通走廊为轴线的圈层状结构。

另一方面,杭州和长三角地区其他城市的经济合作也在不断加强,在硬件建设方面,随着高速公路和铁路交通的现代化,杭州的二小时经济圈,已经可以包括如上海、苏州、宁波、无锡甚至南京这样的大城市,在软件建设方面,杭州是长三角区域经济合作组织(包括长三角市长协调会议等组织机构)中的主要成员。杭州作为长三角南翼的中心城市,其功能正在得到进一步加强。(二)经济发展新阶段的总体特征

国际经验告诉我们,城市发展在进入一个人均收入相对较高(如8000美元以上)的发展阶段后,其社会经济发展将出现一些新的特征,其中包括:国民经济和社会结构将发生深刻变化;人们更加重视城市个性化的建设、重视环境保护和生态建设;现代服务业将成为城市的主要产业;城市基础设施建设的步伐将进一步加快;单一中心城市向多中心城市演变等等。

1.国民经济和社会结构发生深刻变化。

城市经济社会的结构变化主要表现在以下方面:

首先是消费结构的变化,即国民生活消费支出中,用于饮食、衣着等基本消费的支出比例将会显著下降,表现在恩格尔系数逐步下降到30%以下,而用于休闲方面的支出将会显著增加。

其次是投资结构的变化,社会间接资本和第三产业的投资比重将会显著上升,在城市建设中,地铁和轨道交通建设,城市环境以及和生活品质相关的公共设施的建设投资的比重将显著提高,与此相对应,是第三产业对国民经济增长的贡献率将快速增长。积极发展以金融、科技、休闲旅游以及文化创意产业和各类中介服务业将成为城市国民经济发展的主要方向。

第三是经济社会的驱动力量由要素驱动和投资驱动转向投资驱动和创新驱动以及财富驱动,投资主体将变得更加多元化,我们将面临着比以往的发展阶段更为深刻的结构调整、制度调整和提高经济发展的质量即加速技术进步方面的发展任务。

第四是社会民生方面的发展目标将成为城市发展的重要目标,提高生活质量,适应市民社会生活的多样化和多层次化,保护环境、保护城市个性将成为城市发展主要任务。

2.城市发展将更加个性化。

在城市发展中,一些并非全球城市体系的顶端层次的二线大城市(主要是指具有与杭州类似规模和地位的大城市),在达到人均收入8000~10000美元时,开始进入了更为个性化的发展阶段。

如美国的波士顿市,这个在美国东部“波士华”大都市带中的二线城市,在其城市发展的过程中,没有执意要和纽约、费城等争夺商业中心的地位,而是注重与纽约等城市进行错位式的发展,成功实现了城市功能重组,利用全球化的机遇大力发展高科技产业、金融和商业服务业以及旅游业。使其现代服务业发展保持在一个很高的水平上,虽然波士顿不处于全球城市体系的顶端层次,但却处在专业分工体系的最高层次城市之列,如波士顿的科技产业和高等教育事业在全世界都是顶尖的。

又如日本京都是世界文明古城,日本最具人气的观光旅游城市,其在发展过程中,非常注意保护自己文明古都的城市特色,正是由于对自然环境、历史文化的良好保护,京都才成为了举世闻名的文化古都,国际知名的文化观光旅游胜地,也给京都旅游等一系列产业的繁荣带来了持久的生命力。京都第三产业在日本有较高的地位,特别是服务行业、零售行业,体现了京都作为旅游城市的特点。20世纪70年代以来,京都侧重于发展高新技术产业。京都的企业和传统的日本企业不同的地方在于,他们主要是高科技公司,致力于核心业务,耕耘高获利市场。例如,1973年成立的日本电产公司,专门生产微动马达,主要提供给电脑硬盘使用,目前在全球的市场占有率已经高达70%至80%。其他如京瓷(综合电气)、岛津制作所(2003年诺贝尔化学奖得主田中耕一所在公司)、村田制作所、欧姆龙(医药器械)、任天堂(电脑游戏)等世界知名企业的总部都在京都。不过尽管如此,人们也不会把京都和大阪混淆起来,因为前者依旧被认为是日本乃至世界的文化古都,而后者更具工商城市的特色。

在进入经济发展新阶段后,如何适时地进行城市发展方向的转型也是非常重要的。日本的北九州市,是在1963年通过九州岛北端的八幡、小仓、门司、若松和户佃5个城市合并而成的人口超过百万的日本第7大城市,并成为日本有名的工业城市,然而随着经济的发展,北九州市开始感到“工业城市”这顶桂冠给城市发展带来的负面作用,因为这常常使人产生一种“公害城市”的印象,影响城市的发展。于是,20世纪90年代以后,该市就提出了一个类似“文艺复兴”的所谓的“北九州复兴构想”,明确提出要把“工业城市”转变为“环境保护城市”和“学术城市”。

3.城市基础设施投资力度显著增强。

城市基础设施是城市赖以生存和发展的重要基础条件,是城市经济发展不可缺少的重要组成部分,美国经济学家将城市基础设施称之为“社会间接资本”,支撑一国经济的基础。其中城市的公共交通更是城市发展的基础之基础。当经济发展水平开始进入一个新阶段后,科学技术的进步,人民生活水平的提高对城市基础设施提出了新的要求,又为其发展开辟了新的道路,而城市基础设施的加强、发展、完善、配套,又推动了城市经济的进一步发展,促进科学技术的进步,改善人民的生活条件和生活环境质量。新加坡是在20世纪60年代开始大规模地进行城市基础设施建设的,经过十几年的努力,到20世纪80年代初期,新加坡建成了陆、海、空的立体型、极为方便的交通网络,良好的城市基础设施,促进了新加坡经济的腾飞。

韩国首都首尔,以举办1988年汉城奥运会为契机,在80年代初期开始了大规模的地铁建设工程,共有8条地铁同时投入建设,政府主导,官民总动员,在不长的时间内改变了城市的面貌。

美国的波士顿,在大力推进城市交通设施建设的时候,特别关注城市特色的保护,波士顿是美国第一条地铁的诞生地(1897年),而后在波士顿的城市建设中,如何注重环境保护和城市交通设施建设之间的关系,一直是人们关注的重要话题,20世纪70年代波士顿完成了全美最大的公共工程“大隧道计划”(BigDig),这是一条贯穿波士顿闹市中心,将破坏景观等问题的高架高速公路1~93号线改为地下建设的城市交通工程,通过地下化建设将空出的土地有效地用于公园或居住,以提高中心市区的密度,促进经济发展。这样的城市空间整顿治理工作从1960年以后在波士顿就没有停止过,通过这些城市基础设施建设维持着城市的魅力,也对公交建设做出了贡献。

日本京都,20世纪70年代以后,也加大了城市现代化交通设施建设方面投资力度,如加快了城市地铁和轨道交通的建设,新建了JR(日本铁道)京都车站,使其成为日本最现代化的铁路车站。在继续保持了世界文明古城风貌的同时,京都的现代化的城市交通建设也得到了很好的发展。

波士顿和京都的案例还告诉我们,越是文明古城和环境保护城市,越是要舍得在城市基础设施方面进行大手笔的投资,而且最好是一开始就在环境协调方面执行高标准、严要求。

4.休闲产业快速发展。

在国际上,休闲产业是一个包括旅游、会展、娱乐、健身、垂钓、保龄球,以及各种户外活动在内的内容广泛的产业,当人均收入水平进入了中等收入阶段以后,休闲产业成为一个快速发展的产业。1973年,日本国民的消费支出中,用于休闲的部分仅为13.8%,用于饮食是24.5%,用于居住的是26.7%。这一年日本人均国民生产总值(GNP)和2007年杭州市的人均GNP不相上下。从那以后,日本国民生活费中用于休闲的开支就呈明显的上升趋势(以平均每年增长2个百分点的速度),到1993年,休闲支出已占生活费开支的37.1%,为最大开支。而饮食消费只占13.2%,仅为休闲开支的1/3,耐用消费品和穿着分别仅占3.7%和1.0%(见图4)。由此可见,在人均产值超过中等收入阶段以后,国民消费中用于休闲、娱乐的开支将会迅速增加,由消费对应于生产,我们可以了解,当人均收入达到8000美元以上的发展阶段时,耐用消费品产业、纺织和服装产业对经济增长的贡献将远远不及休闲产业。而城市本身就是发展休闲产业的重要据点。图4人均8000美元后日本休闲产业的增长(1973—1993年)资料来源:DataBookofJapan,(日本)集英社,1996年

5.城市的空间结构从单一中心走向多中心,城市联盟出现。

随着人均收入水平进入中等发达状态,城市的空间结构的演化也会出现一些新的特征,城市化将进入一个新的阶段,表现在城市规模持续扩大,城市由单一中心演化为多中心,包括城市圈、城市带,大都市区这样的城市联盟开始出现,并成为城市化的重要形式。

日本的东京在20世纪70年代以后,多中心化的趋势明显,顺应城市发展的自然趋势,有关部门提出将东京中心诸功能分散到周边的神奈川、千叶、琦玉、茨城、群马、枥木等县市的来构建多极、多圈层的空间结构城市规划,促进东京都市圈范围的不断扩大。在日本关西地区,随着轨道交通的密集化,由京都、大阪、神户、奈良等城市组成的“京神阪”都市圈功能不断完善,城市间的分工也日益清晰,成为日本第二大都市圈。(三)面临的挑战

根据国内外城市发展的历史经验和杭州市发展的现实状况及其趋势,我们认为,在人均GDP达到8000美元以上的城市发展新阶段时,杭州社会经济可能存在着以下一些带有共性的挑战。

1.产业结构升级面临瓶颈。

人均收入水平进入中等发达阶段以后,消费结构变动带动的需求结构的变动使得经济发展进入了一个比较激烈的结构调整阶段,但是另一方面,由于制度方面的原因或者经济景气等短期因素造成的微观发展惯性,有可能使得产业结构升级面临瓶颈,影响了经济发展的进程。所谓的制度原因,主要是由于制度上的缺陷,使得一部分传统利益集团,如一些曾经在经济发展过程中起过重要作用的传统产业,以及与其相关的市场势力,出于对传统技术依赖和市场垄断优势保持的考虑,依旧热衷于在原有产业结构上进行数量扩张,不愿意进行革新和创新,排斥产业结构的调整和升级,从而形成产业发展的惰性。微观发展惯性则是指一些企业满足于适应短期经济景气和热衷于规模的外延扩大,而漠视对研发的实质性投入,由此延误了产业结构和产品结构的调整。

2.房地产的过度开发可能催生经济泡沫。

随着人均收入水平的提高和经济发展进入了新阶段,产业结构的高度化将不可避免,传统制造业的收益递减的倾向也会越来越明显,由于不满足于制造业的低利润率,又缺乏技术进步的动力,一些企业容易产生短期致富倾向,把投资目标转向可以在短时间内迅速积聚财富的房地产开发和建设。而且这种投入也确实能够在短时间内获得可观的回报,并且带来市场的繁荣和景气上升,但在另一方面它也助长了社会短期投机行为的蔓延,进而形成经济虚热的泡沫,许多国家和地区在人均收入达到1万美元以后的发展阶段都经历过房地产市场过热导致的泡沫经济,如日本的东京、泰国的曼谷、中国香港地区等。

3.可持续发展的压力进一步增大。

在经济发展的初始阶段,由于解决贫困问题是发展的主要目标,环境保护问题往往被排在较为靠后的位置,无论是在发展本地产业和引进外资方面,对环境保护,以及资源节约使用的考虑常常让位于税收增加和就业创出等经济目标,许多企业也常常以急功近利的态度追求短期行为而忽视环境资源保护,随着时间的推移,虽然经济发展的目标得以部分实现,人均收入水平也在上升,但问题在累积,人民群众在满足了初步的发展条件之后,对提高生活质量的要求变得更加迫切,环境保护的意识也在不断增强,可持续发展的压力进一步增大。

就杭州市来说,市区污染成为主要环境问题,工业仍是主要污染来源,生活和农业污染日益加重。空气污染、水污染以及固体废弃物的大量排放问题经过多年整治,虽有好转,但仍未有根本意义上的解决。如何加强环境保护,促进经济的可持续发展对于杭州而言任重道远。

4.能源问题日益突出。

经济的发展,特别是在经济发展的初始阶段,由于多数地区都是以制造业为区域和城市经济的主要发展动力,大量的制造业企业的快速发展对区域经济发展的促进作用是显而易见的,但是产业发展在促进当地经济增长的同时,也会带来能源消耗量的上升。另外,人均收入水平上升,在城市居民中会出现对现有的发达国家如美国等国的高能耗的生活方式的模仿效应,大量地无节制地使用高能耗的交通工具和各种取暖和降温设备,大量的家用电器的普及等等,使得发展中的能源问题被进一步突出出来,特别是在我国这样一个人均资源匮乏的社会,又面临全球性的能源短缺的时代,如何克服发展和能源的矛盾,建设资源节约型的社会是一个挑战。

5.二、三产业协调发展问题。

人均收入水平的增加,将导致居民的生活方式的变化,人们将更加注重对精神产品的追求,对第三产业发展的要求也逐渐提高,这就涉及如何转变经济增长方式,协调二、三产业发展问题,如何从工业化为中心发展战略转向构建二、三产业协调发展,并构建与此相适应的动力机制成为城市经济发展面临的新挑战。

6.新型业态产业发展面临挑战。

城市社会经济发展进入新的历史阶段以后,适应国内外科技进步和经济全球化的新形势,加快产业结构升级,大力改造传统产业,发展新型业态产业,是一个新的挑战,这些新的业态产业,包括电子商务和网络商务(网商),服务外包、创意产业等等。可以说,大力发展新型业态产业,是在发展新阶段推动城市经济持续快速发展的关键步骤,但是由于新型业态产业缺乏相关产业和社会基础设施的配套,社会的认知程度和相应的制度建设也有待提高和完善。如杭州近年来大力推动的电子商务和网络商务,由于有浙江和杭州民间旺盛的商工文化的支撑和阿里巴巴和网盛科技等一批IT企业的推动,杭州的网络商务发展走在全国的前列,尽管如此,一些和社会发展的深层因素有关的关键环节的问题使得这些新型业态产业的发展面临着挑战,如信用安全体系的准备、网络商务规则的制定等。除此之外,在发展包括服务外包、创意产业等新型业态产业方面,相关人才的短缺、产业生态链的完善也是发展障碍。

7.城市空间扩张和城市功能的进一步整合。

国内外城市的发展经验表明,随着杭州进入新阶段,城市的空间结构将发生急剧变化,这种变化主要动力在于人口和资本在内的生产要素和产业的集聚,以及居民生活水平提高带来的需求的多样化。结构的变化使得城市空间扩张和城市功能的整合问题突出起来。一方面,居民对精神产品需求扩大使得城市的文化底蕴在推进城市社会经济发展中的作用在增强,而另一方面,杭州近几年为解决城市发展用地所导致的空间扩张特别是“一主三副、双心六组团、六条生态带”的开放式空间框架所形成的“单中心城市”,使得中心城区负担急剧增加,无法发挥以生产服务、休闲旅游为主的高层面的服务功能,导致经济和文化协调发展的问题,投射到城市发展层面,就是如何加快城市的空间扩张和城市功能的进一步整合的问题。

日本东京在20世纪70到80年代,形成以商业和服务业为主的第三产业发展结构,现代服务业快速发展,同时,城市空间也不断向周围蔓延,通过和城市功能的不断整合,完善了周边区域的社会、文化机能,形成多个不依存东京大都市地区通勤的城市近郊的卫星城市,通过城市空间的扩张和城市功能完善的良性整合,都市从“单中心”向“多中心”发展,东京也逐渐演化为多极构造的广域城市复合体。

8.民生问题的重要性进一步显现。

随着经济发展进入新的阶段,城市化进程的加速,人们迫切需要提高生活质量和城市发展之间的矛盾也被突出出来,社会民生问题的重要性进一步显现。由于教育资源配置的不均衡引起的“择校热”而导致的“上学难”,由于高等学校的专业及课程设置和经济社会发展的脱节,以及产业结构的升级落后于人力资本的培育,造成人才供给大于需求而形成的“就业难”,由于城市化的快速推进所导致的以行路难和停车难为标志的城市交通问题日益成为大众关注的话题等等,此外还有住房难、办事难、保洁难等所谓的“七难”问题,成为杭州的主要民生问题。深入破解“七难”问题,改善民生,提高社会福利水平将是政府今后的工作重点。此外,由于生活水平的提高,消费需求日趋多元化,加强食品安全以及预防疾病,特别是如“非典”和“禽流感”等大规模的传染病的突发和流行也是必须面对的重要挑战。

以上分析表明,由于增长的加速和问题的累积,在社会经济演化过程中存在着新的挑战,发展的转型成为这一历史时期的主要任务。杭州目前正处在这一特殊的历史发展阶段中,国际经济发展过程中的一些共性因素和共同的挑战已经在我们的社会生活和经济运行中有所反映,只是程度轻重不同而已。如果我们满足于重复过去的生产方式,不进行发展方式的转型,不加快产业结构调整的步伐,不加快推进体制和机制的改革,不注重对于核心竞争力的追求,并且忽视对泡沫因素、环境问题和能源瓶颈的警惕,杭州的发展就会停滞不前。所以,我们要充分认识这一阶段的机遇和挑战,增强危机意识、忧患意识和历史责任感,千方百计抓机遇,迎难而上求发展,破解前进中遇到的难题,依托“科教兴市”,“环境立市”,不断进行体制改革和机制创新,从而开拓出更为宽阔的发展之路。

二、发展目标和原则(一)发展目标

随着人均收入水平进入了中上等发达地区的行列,杭州市的发展目标也必然会出现了向综合化、多目标方面演化的趋势。这是符合杭州城市规模不断扩大的自然趋势。一般来说,一个人口规模超过500万以上的大城市,很难单一地发展某一项产业作为城市的发展定位,除非是在高度集中的计划经济的条件下。此外,杭州作为中国长三角地区南翼的中心城市,在长三角“率先发展”的国家战略的指导下,顺应时代的挑战,就必须率先实现发展目标的转型,新的发展目标应该包括以下四个方面的内容:

1.加快发展方式转型,突出“以人为本”理念。

随着社会经济发展到新的阶段,以“科学发展观”统领一切,加快实行发展方式的转变,突出“以人为本”的发展理念,就成为杭州市在发展新阶段应对新挑战的主要行动目标,突出“以人为本”,不仅是社会经济发展的归宿,也是新阶段的发展动力,在新的历史时期,人作为知识的载体,其所拥有的知识已经替代资本而成为经济发展的核心要素。城市之间的竞争也从资本之间的竞争转向知识之间的竞争,人才集聚能力的竞争,因此,城市的发展目标也必须实现向以人为核心的方向转变。这主要包括:(1)突出人力资源在经济发展中的地位和作用,发挥知识和创造性劳动对创造价值的决定性作用;(2)明确发展的最终目的是增进全体人民的福祉,是为了实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益。

2.发展知识经济,推进产业升级。

随着社会经济发展进入新的发展阶段,知识经济作为独立的经济形态的出现和快速发展,已经从根本上改变了传统的二元经济结构,形成由农业经济、工业经济和知识经济并存的三元经济结构。这是21世纪城市发展的新特征,也是发展中国家的城市发展对发达国家城市发展进行赶超的历史机遇。城市结构优化和城市发展的主要引擎也从工业化转向了知识经济化。在新的历史阶段,杭州要继续保持不断发展和不断超越的势头,就必须从传统的工业化发展方式转向知识经济条件下的现代化发展方式。积极集聚、培育、使用各类人才,加快产业结构升级,推进实现二、三产业协调发展,大力发展新型业态产业,大力发展科技文化产业、推进创意产业发展等。

3.构建资源节约、环境友好型社会。

必须把构建“两型”社会(资源节约型、环境友好型社会)作为杭州城市发展的主要目标,在对城市发达程度的认知上,有必要树立所谓的“不看高楼看垃圾”的判断评价标准,即以环境标准和资源节约及循环利用的水平作为城市发展的评价标准。如将能否建立垃圾的回收和循环利用体系和制度,并形成全体市民的共识和行为准则,作为城市发达程度的主要指标等。

4.追求经济增长的质量和效益。

经过改革开放以来快速的经济发展,我国就总体而言已成为世界经济大国,杭州市的人均收入水平也攀上了8000美元的台阶,进入了上中等发达的行列,但是从经济增长的质量上讲,无论是从国家层面还是从城市层面都和世界先进水平还有很大距离,今后应该从追求数量的增长转向追求经济增长的质量和效益。(二)基本原则

进入发展新阶段后,杭州城市发展正面临着一些新的特点,由此导致城市发展目标的转型,为了实现这些目标有必要确定如下发展的策略原则,这些策略原则可以用“四个协调”来概括,即,发展与环境的协调、传统与现代的协调、文化与科技的协调以及中心和外围的协调。

1.发展与环境的协调。

经济发展与环境保护的协调与的本质是人与环境的协调。随着经济的发展,追求良好的生活环境和自然环境将成为提高国民生活质量的重要组成部分,也就是说环境保护将越来越成为发展目标的一个重要部分,优越的自然环境及自然景观从来就是杭州市经济发展的重要资源,应该清醒地认识到比较许多发达国家,杭州在自然环境和自然景观的保护方面存在不小的差距。为了将杭州建成国际一流的休闲旅游中心,杭州有必要在新的历史时期对于经济发展和环境保护之间的协调发展给予更多的重视。

2.传统与现代的协调。

传统与现代的协调,指的是进行城市现代化建设时必须重视对传统文化的保护。发展的过程是一个上升过程和回归过程的结合。许多传统的古迹、传统的文化、传统的建筑、道路、桥梁等等是杭州得以蜚声中外的资本。许多国家在经济发展过程中,往往会对“现代化”的东西如现代化的大厦等各种现代化的“标志物”产生强烈的追求,因为对一个传统的、不发达经济来讲,高楼大厦可能属于“稀缺”的物品,由此产生的需求欲望往往会使人们对“现代化”产生畸形的理解,并导致对发展目标作出错误的评价。而一旦实现了现代化,如目前许多发达国家,由于“现代化”的东西太多了,就会感到“传统的”物品的宝贵。客观地评价,只要经济在发展,人们总是可以不断地生产出许多的现代化的物品,如越来越高的大楼,越来越快的交通,越来越漂亮的各种人造景观等,但是不管科技怎么发达,人们都不可能再回到过去,回到明清或远古,而对传统的回归永远都是人们追求的目标之一。因此,即便是按经济学的观点,随着经济的发展,在许多场合传统的物品会比“现代化”的东西具有更高的价值。

杭州市是一个文明古城,比较一些新兴的城市,杭州的魅力和“财富”就在于她的深厚的历史沉积和文化底蕴。随着经济发展水平的不断提高,人们会对传统的东西有更多的需求,也会更深刻地认识到对传统保护的重要意义和经济价值。因此,我们强调现代和传统协调,强调在城市建设和发展现代化的过程中,保护杭州的文化传统和传统文化,这不仅有人文意义,也有经济学的意义。

3.文化与科技的协调。

与传统和现代的协调相对应的是文化与科技的协调。如果说传统与现代的协调更多地反映在城市建设系统的设施方面,那么文化与科技的协调与结合则主要反映在软件上。两者的着眼点都是强调利用杭州所拥有的资源优势来推进经济发展。

科技进步是第一生产力,世界正在进入知识经济时代,因此,杭州也不例外,紧跟世界科技进步的潮流,发展高新技术是杭州城市发展关键所在,但应该承认,比较上海、北京以及深圳等城市,杭州发展高新技术产业并不具备更多的资源优势,但是如果高科技再加上传统文化资源,杭州的资源优势就非常明显。因此杭州必须走文化和科技相结合的发展路子,利用自己在拥有传统文化、自然景观和改革开放以来形成先发优势,适应经济越发达科技越发展,人们对自然、对传统文化的需求就越旺盛的客观规律,从文化和科技的协调和结合上寻找适合和能够发挥杭州市资源结构和资源优势的发展经济和推进技术进步的路子,如加快创意产业的发展,利用互联网技术来改造传统商业模式,积极开展网络商务,打造国际网商中心等。

4.中心与外围的协调。

在空间结构的优化上,要强调中心和外围地区的协调发展,加快都市圈的建设,消除和降低阻碍要素流动的行政壁垒和运输成本和交易成本,做到“资源共享、规划共绘、产业共兴、市场共拓;在加强中央商务区的建设的同时,加快市域中心区域的产业结构优化升级工作,加快“退二进三”,“优二进三”的步伐,同时加快周边县市的产业集聚,以企业内的地域分工和产业内和产业间的地域分工为纽带,构建具有内生动力的中心地区和外围地区的协调发展机制。(三)发展的重点领域

面对发展新阶段的新挑战,基于新的发展目标,杭州必须把以下5个方面的工作作为推进城市社会经济发展的重点领域:它们是:拓展城市空间;优化产业结构;推进对外开放;建立两型社会;改善民生体制。

1.拓展城市空间、加快城市化进程。

杭州目前正处于城市化加速的黄金时期,经济社会面临重大转型,城市化的顺利推进将成为经济社会协调发展的持续动力。杭州拓展城市发展空间主要表现在以下5个层面:(1)杭州主城区,也是“一主三副六组团”的一主,杭州主城区要加快“退二进三”,成为杭州打造增长极、提高首位度的核心。(2)杭州市区,就是“三副六组团”。在做优中心城区的同时要做强副城,实现与中心城区的优势互补、联动共兴。(3)市域网络化大都市,要充分发挥这一区域范围内5县市的主体功能,使之成为杭州经济发展的新增点、经济建设的主战场和城市发展的“新蓝海”。做大5县(市)城,完善市域城镇体系。要坚持做到“七个共”,即“规划共绘、交通共联、市场共构、产业共兴、品牌共拓、环境共建、社会共享”。大力推进市域网络化大都市建设,促进区域协调发展,推动5县(市)从郊县向郊区转变,逐步形成开放、高效、有序、协调,富有持续竞争力的市域城镇体系。(4)杭州都市经济圈,要发挥包括13个区县在内、1.66万平方公里大杭州的集聚辐射功能。形成“1+6+3”的杭州都市经济圈总体格局。“1”就是杭州市;“6”就是与杭州相邻的6个兄弟县市;“3”就是湖州、嘉兴和绍兴3个市。加强与周边地区的交流合作,构筑杭州都市经济圈。(5)长三角都市圈,要进一步推进杭州接轨大上海融入长三角的进程,推进长三角各城市之间的资源整合、产业整合、功能整合,促进杭州都市经济圈的内部整合和功能提升,促进杭州都市圈与上海都市经济圈相互融合。

在近期,杭州城市化工作的重点仍将放在市区及周边地区的基础设施建设。以基础设施的建设带动我市工业化、市场化、信息化和国际化的发展。

2.优化产业结构、加快现代服务业发展。

随着居民收入水平的上升,居民对服务业消费需求的不断增加以及工业快速发展带来的对生产性服务业需求的增长,第三产业比重将不断上升。以韩国为例,其人均GNP从5400美元上升到7970美元时,第三产业比重由46%上升到51%。发展第三产业要把发展现代服务业放在优先位置;完善服务业发展工作机制,加大政策梳理、执行力度,提高资金使用效益,扩大政策实施效果;继续大力引进国内外知名服务企业,发挥多种投资主体的积极性,鼓励留学生、大学生和下岗职工创业,多头推动我市生产性和生活性服务业实现快速发展。

3.推进对外开放,加快市场资源整合。

要进一步推进对外开放,加快国际化发展步伐,充分利用国际国内两个市场、两种资源(特别是高层次人才资源、科技资源),发挥优势,提高参与国际国内经济技术合作水平,创新招商引资方式,拓宽对外开放领域。将杭州市的“经济强市、文化名城、旅游胜地、天堂硅谷”的金名片传向世界。

4.推进节能减排、建立两型社会。

建立两型社会是社会经济发展新阶段杭州市应对环境瓶颈和能源短缺挑战的重要战略目标,杭州市域内自然资源蕴藏量少,浙江省也是一个自然资源小省,建立两型社会需要做好多方面的工作,但作为抓手,积极推进节能减排是近期工作的重点。包括撤转高能耗高污染产业,推进节能减排工程,加快杭州市区以及周边范围5县市的节能减排工作统筹规划,建立联动机制,将节能减排落实到位。

5.着力改善民生、突出以人为本。

突出“以人为本、以民为先”的基本原则,注重社会建设,着力改善民生,抓好政府为民办实事项目。扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义,努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居,确保在解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题上继续走在前列,让全体市民共建共享“生活品质之城”。

三、对策措施(一)构建都市圈广域产业集群,推进联动发展,实现产业共兴

1.加速推进基于产业链分工的地方产业集群组合。

虽然杭州都市经济圈在大产业层面“同构”,而在具体的产品层面则存在着产业内垂直分工(产业的工序间分工)现象,其中有些产品在地方还形成了小产业集群,如海宁的皮革、杭州的女装、诸暨的大唐袜业等等,而且这些小产业集群常常形成环环相扣的产业链,形成了事实上的产业链的垂直分工,在市场力量的推动下,这种分工模式自然会演变为一种基于地方产业集群组合的广域产业集群。而这种产业集群内,存在着产业组织与运营模式创新的空间,政府需要做的是顺势而为,加速横向与纵向和网状企业的整合,变“扎堆”式集群为“价值网”式集群,变“内向型”集群为“外向型”集群,加速产业集群间的信息标准化和交流,产品扩散,产品互通,变“割据式”集群为“价值链”式广域集群,变“刚性”集群为“柔性”集群。因此,可以在本区域内产生以市场为导向的自我联合效应,加速基于产业链分工的广域产业集群的形成。

2.强化制度和规划协调,实现杭州都市圈联动发展。(1)制度协调。

——发挥各自比较优势:产业制度协调。

雄厚的产业支撑是都市经济圈持续发展的基础,产业的强大程度决定了都市经济圈在国内国际市场的竞争力和影响力;城市之间的产业同构是我国经济转轨过程中形成的特有现象,是地方政府对经济干预过多的一种结果。城市政府的产业制度协调就是通过产业制度的整合,发挥各个区域自己的比较优势,实现区域产业结构的合理化和高度化以实现资源配置的效率化,使各个城市在产业结构调整、主导产业选择、跨区投资、贸易、金融跨区业务等方面形成一体化政策。协调的结果是:城市之间的商务活动和产业投资应该基于共同的标准和企业实力,而不应有企业的地区属性差别,区域外企业应该在商务机会中享有同外资企业以及区域内企业同等的待遇;商业银行和金融机构的跨区融资和服务实现自由化,金融主体兼并、重组等无行政体制壁垒化等。

——利益调整:分配制度协调。

合理的利益调整有利于都市经济圈健康发展,避免因内耗而导致整体效益的损失。必须确立各利益主体的利益分配比例,并使利益分配比例制度化,且得到严格执行。具体的政策主要有:A.理顺税收政策,推行都市经济圈税费统一体制;B.建立生态补偿机制;C.投资方向上适当倾斜,给予欠发达地区以及一些需要扶持的创新工程在资金上适当照顾;D.财政上适当倾斜,在资金预算安排上,对都市经济圈高速公路、铁路、航空、信息等通道建设适当增加其建设资金;E.执行人才优惠政策、对都市经济圈内引进的不同类型人才执行有相对差别的补贴。(2)规划协调。

——基础设施规划协调。

基础设施是杭州都市经济圈产业发展的基础和条件,发达的基础设施是都市经济圈产业的强大支撑,特别是区域交通基础设施,其发达程度和网络化程度在某种程度上影响都市圈运行效率。畅通的交通是促进区域经济融合、推进协调发展的基础。都市经济圈交通体系的规划协调是对区域交通建设进行的整体考虑,也是市场经济条件下政府应当介入而且必须介入的领域。

——产业发展规划协调。

一是主导产业选择。在行政区经济模式下,地方政府通过控制的经济资源和行政力量直接选择城市的主导产业,由于转型经济条件下城市之间产业发展的协调性相对缺失,各城市主导产业的选择也有趋同的可能,进而导致对区域原料市场和销售市场的争夺,形成恶性竞争局面和产业同构现象。杭州都市经济圈应在综合研究各个城市比较优势和都市圈内外环境的基础上,依据错位互补、效率至上的原则确定每个城市的主导产业。二是产业集聚区培育。可以通过对重大项目的落地安置或共同投资于高新技术产业的方式引导某类产业在某个城市的集聚,也可以往产业结构的统一调整中通过产业转移的方式实现不同产业在不同城市的区域聚集。

3.加强跨区域合作,推动产业共兴,拓宽产业发展空间。

我们的研究表明,杭州已经进入工业化后期阶段,同时在科学发展观的提出,以及国家宏观调控的大背景下,产业结构调整、升级和产业转移正在成为各地区继续保持经济发展势头的一道绕不过去的“槛”,另一方面,在现行行政考核体制下,担心本地区的要素流失,担心在激烈的区域与城市发展竞争中被边缘化,也是各地政府部门的现实考虑,实现制度创新,推动“产业共兴”可能成为解决杭州都市圈产业转移,加快融入长三角的有效途径。

具体的做法是:以政府协调和企业协调的方式按照比较优势原则在杭州都市圈范围内协商建立“共建开发区”,(可以考虑以“洋山港”模式和“新加坡苏州开发园区”为摹本,创建修正版)这种开发区具有协商共建的特征,即开发区的行政隶属归属当地政府,但产值计入产业转移方地区的考核指标,其管理模式也可协商采取产业转移方惯行的管理模式,由双方政府协商利益分配机制,从而促进杭州市区“退二进三”和“优二进三”,支持市属企业、中小企业迁至周边县(市)借地发展,做大、做强一批重点骨干企业、名牌产品和区域品牌,使之成为引领区域经济发展的重要力量。此外,产业转移方也可依据各地要素禀赋的差异,或将企业的制造中心进行搬迁,而将销售中心、核算中心、控制中心、研发中心继续留在原地,实现企业内的地域分工。

4.鼓励制造业企业产业链分离,形成总部经济聚集化的局面。

城市发展过程中的产业转移和企业跨区域发展因其路径不同,对城市产业的发展的影响也不同,借鉴发达国家的经验,纽约与东京制造业衰败程度的区别,很大程度是上源于制造业总部的撤离与否。纽约制造业的衰败不仅因为工厂的倒闭和撤离,还因为制造业总部的撤离;东京的制造业则采取了生产产业链的分离分布,于是尽管在这个过程中也出现了工厂的大面积分散与转移,但是企业的总部和研发创新部门大多还是留在城市中心,从而使制造业的管理功能,创新功能保持在中心城市的集聚状态。这一方面从某种程度上减轻了中心城市制造业的失业压力,另一方面企业总部的集聚有利于加速知识型服务业的集聚和发展,促进新的工作机会的产生。因此,对于杭州来说,打好“总部经济”牌,积极争取省内外大企业、大集团总部和行政中心、研发中心、销售中心落户杭州,以形成“贸易、服务中心+制造基地”的中心外围体系。(二)接轨浦东改革试点经验,深化改革开放

1.不断创新和深化政策设计。

浦东开发开放16年,从中央、上海到新区提出和实施一系列政策,都是根据不同发展阶段和不同需要精心设计的不断创新的政策,因而,也在实践中持续有力地推动了经济的高速发展和社会的巨大进步。浦东新区政策演变规律主要表现在以下三个方面:一是从“限制中的开放”转向“开放中的限制”;二是从优惠性政策转向功能性政策;三是政策设计重心转向“四大转变”,即在开发建设方面,由基础开发和功能开发并举转到全面提升城市综合功能的新阶段;在发展动力方面,由政策创新为主转到制度创新为主导的新阶段;在发展布局方面,由重点小区开发为主转到城区整体统筹发展的新阶段;在社会发展方面,由促进社会事业发展转到改变二元结构和社会结构,努力构建和谐社会的新阶段。

因此,对于人均GDP超过8000美元的杭州来讲,在这一阶段,由于整个经济、文化和社会结构都在各自的城市中发生了巨大的变化,迫切需要在政策设计上力求突破原来的政策取向,适应新阶段的新特征,构建新的政策体系。

2.聚集滨江,打造杭州“新浦东”。

杭州的滨江与上海浦东有着诸多的共同点,如浦东和滨江都拥有大规模的高新科技园区,浦东的张江高科技园区和滨江的高新技术产业集聚地,都在各自的城市中发挥着举足轻重的作用,特别是滨江作为杭州高新技术产业的集聚地为滨江进行改革试点提供了技术支撑。同时,滨江作为全市行政区与开发区合一的改革试点,本身已经具备了体制、机制的优势,这也为滨江借鉴浦东经验,实现制度创新提供了条件。因此,在新形势下,杭州高新开发区(滨江)可以充分借鉴浦东改革经验,大力推进管理体制和运行机制的创新,积极寻求新的发展动力。

3.推进综合配套改革,建设服务型政府。

建设服务型政府实际上就是打造民本政府,而民本政府的目标必须围绕改善民生,体现为人民群众服务的宗旨,这对于民营经济发达的杭州来说显得尤为重要。由于杭州存在诸多的民营企业,如何促进民营经济的发展,如何服务好民营企业,如何处理好国有企业和民营企业的关系等成为建设服务型政府必须面临的问题。具体来说,应积极转变政府职能,深入开展新一轮行政审批制度改革,进一步清理和规范行政审批事项,通过“内部整合、部门并联、网上审批、市区联网”,进一步优化审批流程,进一步完善政府服务体系,构建市、区县(市)、乡(镇、街道)三级服务体系。同时,积极完善改善民生的社会管理体制和建立充满活力的创新创业体制,从而真正形成“小政府、大社会”的发展格局。(三)实现二三产业协调发展,推进结构调整

1.构建有利于二、三产业融合的机制和环境。

在现阶段,杭州应特别注重从制造业和生产性服务产业的融合中去寻找现代服务业的发展空间,发达的制造业是现代服务业得以发展的基础和市场,而现代服务业又是制造业技术进步的依托和支撑。

因此,要加快市场化取向的改革,加强制造业与现代服务业的资源整合,以先进制造业基地建设为目标,促进制造业和现代服务业的互动发展,建立起有利于二者紧密接触和良性互动的机制和环境,包括:(1)成立研究和协调制造业与现代服务业特别是生产性服务业同步发展的专门机构,探索制造业与生产性服务业联动发展的管理新模式,实现二、三产业的融合和“无缝链接”。(2)建立信息交换共享平台和产业技术共性平台等,建立有效的信息网络,促进信息畅通,在制度保障上要建立规范的行业信息和宏观经济信息披露制度,注重通过法律、法规来引导、规范经济发展,从根本上解决纵向信息传导渠道不畅、横向信息传导失真等问题。加速制造业和服务业联动,提高社会资源的产出效率,推进知识扩散和技术进步。

2.研究编制现代服务业与先进制造业配套服务的发展规划。

针对杭州市制造业与现代服务业发展的差异性,组织编制现代服务业特别是专业性的生产服务业发展规划和战略,引导现代服务业企业按市场规律,健康有序地发展。同时,为了落实规划,要研究制定重点的现代服务业的行动计划,并组织实施,定期检查评估。

3.加强招商引资力度。

在国外制造业加速向长三角地区转移的同时,一批具有国际知名度的生产性服务公司也在随之跟进,或者具有跟进意向。杭州有必要抓住机遇,整合自身的资源优势,发挥杭州作为中国民营企业集聚区的优势,“以民引外、以外促民”,促进本土民营企业与外商投资企业的空间集聚,加强本土企业与外商投资企业的产业联系,开展分工协作,形成双赢格局。

在引资战略中,要特别注重外商企业的国际总部和研发中心、采购中心以及物流中心的引进,包括支持外商投资企业在杭州都市圈建立现代物流,采购中心和产品配送中心等服务机构。

4.接轨上海,实施企业“走出去、引进来”战略。

发展现代服务业,必须打破行政壁垒的制约,提高企业在空间维度上的资源配置效率和资源利用效率,要鼓励杭州企业和浙江企业的跨区域发展,充分利用不同地区的发展资源和区位优势,提高企业竞争力。在当前,充分利用杭州临近上海的区位优势,主动接受上海的辐射,是加快发展现代服务业的快速通道。如可以视企业发展的需要和资源整合的需要,鼓励杭州或浙江企业将企业的总部或第二总部、研发中心和销售中心设往上海等地,或和上海企业建立企业联盟,充分利用上海的特定优势来获取发展资源,包括通过上海来获取国际人力资本资源、市场资源、资本资源等。同时也鼓励上海或其他地区的企业到杭州来发展现代服务业,包括各种连锁服务等。

5.研究制定推进现代服务业的相关政策。

要发挥政府在促进生产性服务业发展中的作用,研究制定促进服务业发展的相关政策,创造有利于生产性服务业发展的环境,要灵活运用各种优惠政策手段,如税收减免、信贷补助等来推动研发设计、成果转化、电子商务、现代物流等重点服务业的发展。其中要对人才的引进和环境的构建给予特别的重视。

6.发展会展业,促进有形市场和虚拟(网络)市场的共进共兴。

借助上海世博会的发展契机,利用杭州“西湖博览会”、“世界休博会”的发展平台,大力发展会展业,培育一批能够代表杭州总体水平和形象的品牌会展,不断提升大型会展举办水平,发挥其招商引资、展示形象和扩大经济交流的作用。结合构建电子商务之都,打造网商中心,探索举办网上会展,实现实物展示与网上展示的有机结合的途径。同时结合杭州信用体系建设,深入整顿和规范市场经济秩序,研究建立和完善发展各类要素市场,包括消费资料市场、生产资料市场、技术市场、信息市场、劳动力市场、资本市场等,因“市”利导,促进有形市场和虚拟(网络)市场的共进共兴。

7.加快服务业商会等非政府组织的建设。

政府要发挥商会和协会在制定行业发展规划、制定和实施行约行规、规范同业竞争行为、制定行业经济技术标准和服务标准、培训人才、开展行业统计和调研、组织行业会员参加国际交流活动、跟踪行业科技发展信息、提出行业政策建议等方面职能与作用。要选择若干个重点商会和行业协会,继续开展政府职能授权试点,逐步提高商会和行业协会的工作权威。要完善商会和行业协会对内的服务功能。商会和协会要强化信息咨询功能,利用其自身的优势,广泛收集、整理国内外产业有关市场、技术信息,分析国内外行业经济走势,扩展企业视野,提供咨询服务。要提高商会和协会的协调能力和工作地位,疏通商会、协会的沟通渠道,促进政府与企业的协调行动。要考虑组建与国际接轨的各种中介服务机构,以提升杭州中介服务的国际水平。(四)以网商中心建设为突破口,抢占信息化先机

实现经济增长方式的转变,即从粗放增长向集约增长转变,其中一个关键在于实现从实体经济向“虚拟经济”和实体经济协调发展,发展“虚拟经济”对于杭州而言就是要侧重打造网商中心,构建电子商务之都。

1.完善网络商务发展硬环境。(1)加快信息化基础设施建设,提升中小企业信息化水平。

传统产业与网络商务联合发展,促进有形市场和无形市场的有机结合,已是大势所趋。让更多的中小企业融入到这一大潮中,充分利用网络平台,是提升企业自身竞争力的有利途径。目前的问题,是如何进一步强化网络商务发展的基础和环境建设,比如如何加快信息化基础设施建设,帮助和扶持更多的中小企业建立自己的商务网站,完成企业内部信息化建设,提升中小企业的信息化水平等,这也是网络商务整体发展和进一步拓宽辐射范围的要求。(2)提升杭州信息化产业发展水平。

科技创新,特别是基于IT的技术创新,是网络商务发展的重要保障。从政府角度来看,首先是培育好的区域创新环境和氛围,打好提升杭州信息化产业整体发展水平的基石;其次是加强培养和吸引网络技术人才,着力完善技术、人才等要素市场,使其公平、透明、高效率,为网络商务提供科技和人才支撑;第三、推进政府、企业和高等院校的合作,共建区域创新体系,进行跨部门、跨地区的产学研联合攻关;第四、根据网络商务企业不同发展阶段下的新问题,灵活调整和出台相关倾斜性政策,帮助企业更快成长和壮大。

2.完善网络商务发展软环境。(1)协调区域网络商务生态链建设。

从网络商务本身的发展特点来看,部门分割、地区封闭是搞不好网络商务中心建设的。因为在经济全球化的背景下,网络商务的发展不会局限于浙江省和长三角,而必然是全国、全世界的。杭州打造的网络商务中心也应该是国际性的,因此,积极推进跨行业、跨地区的网络商务协调发展是关键,需要政府、企业、市场等不同环节的多方参与。而网络商务发展所要求的金融、物流、信息、会展等配套环节,也需要各区域和行业的协调发展予以支撑。因此,杭州打造网络商务中心的前提条件首先要做到多区域、多行业的联动,形成网络商务发展的生态链。从政府层面,要率先和各地相关部门和地区,做好前期沟通、合作的各项工作,为网络商务企业打造产业链体系,提供一个良好的发展环境。其次,杭州生产性服务业在近几年内刚起步,框架已经搭建,但群体数量较少,缺乏竞争力。作为网络商务发展的核心区域,杭州应进一步朝着规模化、精细化的方向,增强本区域现代生产性服务业的发展实力。(2)规范发展第三方支付平台。

当更多的业务走上互联网时,由网络商务带来的各种数据和交易资料都与在线支付密切相关。通过这些数据的分析可以推测出经济运行的情况,伴随虚拟货币和第三方支付服务的国际支付和提现等功能,金融体系和经济行为将更加复杂,国际收支、商业运行、甚至财政收入也更加复杂。因此,政府要规范第三方支付以推动网络商务的规范化、法制化方向发展,对网络商务引发的金融、商业等安全性、合法性、透明性等方面给予必要的关注。(3)推动网络商务品牌化发展。

未来杭州的网络商务发展除体现各类商务平台企业的品牌化,还应在此基础上,塑造出行业商务品牌,将传统制造业中心、产业集聚中心、商贸扩散中心的品牌优势拓展至网络经济,构建起实体与网络并行的新一代浙江产业发展模式。(五)坚持改善民生,促进社会和谐

加强社会建设,改善社会民生,重点要以“破七难”为主载体,并形成环境保护和食品卫生的“7+2”制度框架,着力提高人民群众生活品质,坚持围绕生活、保障生活,建设“平安杭州”,形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的社会,提高社会的创造力与和谐度,从而共同建设“生活品质之城”。

1.破解“住房难”。(1)建立完整的保障性租赁住房体系。

以解决低收入阶层“住房难”为重点,采取“政府主导、公司运作”的模式,率先在全国建立由廉租住房和经济租赁房等组成的保障性租赁住房体系。逐步加大廉租住房保障力度,将廉租住房保障范围扩大到人均收入在当地城市低保标准两倍以下的住房困难家庭,并在此基础上有计划、有步骤地扩大廉租住房制度保障范围。(2)加快经济适用住房和拆迁安置房建设。

以大项目建设为突破口,带动经济适用住房建设,加快实施长睦、三墩北的土地整理,抓好丁桥、杨家村、九堡、下沙等大型居住区建设。严格经济适用住房申购条件,合理确定经济适用住房制度的实施方式,对符合申请经济适用住房条件,但因经济困难等原因暂无购买能力的,可实行租赁,也可实行“先租后买”、“租买结合”。加快拆迁安置房建设,确保在外过渡2年以上拆迁户安置率达到80%以上。(3)实施危旧房改善。

坚持“保护优先、改善为主,试点先行、以点带面,先易后难、逐步推开”,把危旧房改善与背街小巷改善、历史文化街区保护、拆除违法建筑及其他重大项目建设结合起来,加快危旧房改善进度,到2010年全市完成156万平方米、2.8万户的危旧房改善工作,让危旧房居民早日过上舒心、安心日子。(4)加快撤村建居和“城中村”改造步伐。

加快市区撤村建居和“城中村”改造项目审批和建设,确保在2011年底基本完成市区54个撤村建居村的“城中村”改造任务,建成农转居多(高)层公寓400万平方米以上,并努力做到就近集中安置。加大撤村建居村道路、环卫、教育等基础设施投入力度,并与支小路建设整治、背街小巷改善、截污纳管等工程有机衔接,使之成为功能完善、服务配套、环境优美的新型社区。为农转居多(高)层公寓办理“三证”和上市交易提供更便利条件。

2.破解“看病难”。(1)调整市属医院布局和功能设置。

按照“高起点规划、高标准建设、高强度投入、高效能管理”方针,坚持非营利性国有控股股份制医院的定位,加大医疗资源投入,推进与名校名院合作,启动建设滨江医院、下沙医院、之江医院3家市属三级甲等医院和妇女医院、儿童医院2家专科医院,同时,按照“大专科、小综合”的要求,充实调整市十医院、市六医院功能,满足周边居民的医疗服务需求。(2)深化医疗卫生体制改革。

加快筹建杭州市卫生事业发展中心,推进管办分离的医疗管理体制改革。深化公立医疗机构用人和分配制度改革,完善公立医疗机构内部运行机制。完善“均费双控、超额双缴”、“双单制”。加大对民营医疗机构的扶持力度,促进民营医院健康有序发展,构筑多元化办医格局。建设市公共卫生中心,完善政府直接举办和向社会购买服务的公共卫生投入机制。加强对医疗全行业的监管,促进卫生事业健康发展。深化城乡爱国卫生运动,全面开展“健康城市”建设工作,进一步提高人民群众健康水平。(3)深化药品生产流通体制改革。

坚持宽进严管、引入竞争,规范零售药店准入条件,开放药品零售市场,逐步开展民营医疗机构和单位内设医疗机构药房的规范化管理。在进一步完善省、市医疗机构药品集中招标制度的基础上,探索实施县级以下医疗机构药品集中采购。推进“价格服务进医院”工作,进一步扩大明码标价和收费公示制范围。继续实施“药品放心工程”,加大对药品医疗器械生产、流通、使用的科学监管及市场整治力度,推进“飞行检查”,强化驻店药师管理,确保群众用药安全。(4)深化医疗保险体制改革。

调整基本医疗保障管理体制,将目前由卫生部门管理的新型农村合作医疗职能划归劳动保障部门管理。取消企业退休人员和企业在职职工门诊医疗定点管理。医保参保人员在一个结算年度内只承担一个住院起付标准。对城镇居民基本医疗保险的参保人员,将门诊医疗费纳入保障范围。

建立不同医保险种之间的转换通道,对参加城镇职工基本养老保险的本市农村居民,允许参加城镇职工基本医疗保险;城镇非从业人员可参加城镇职工基本医疗保险,也可参加城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗;农民工可参加城镇职工基本医疗保险,也可参加“低缴费、保当期、保大病”的农民工医疗保险。从每年基本医疗保险费的总筹资额中提取5%作为基本医疗保险调剂基金,用于各类基本医疗保险基金之间的调剂,防范基金风险。

3.破解“行路、停车难”。(1)完善市区道路交通规划。

坚持规划先行,加强系列交通专项规划工作。结合城市总体规划,同步考虑公交专用道规划,组织修编杭州市城市综合交通规划。完善城市道路网系统规划,基本完成“一主三副六组团”区域快速路网骨架。开展钱塘江过江通道规划研究,促进城市沿江、跨江发展。开展停车换乘枢纽规划研究,缓解中心区交通拥堵压力。制定慢行交通发展战略规划,建立新型、高效的慢行交通系统。(2)落实公交优先。

市财政每年从市本级和钱江新城、3个国家级开发区土地出让金总额中拿出5%作为城市管理专项资金,其中50%用于公交优先。推进主城区与萧山、余杭公交一体化,并逐步向县(市)拓展。推进公交优化,加快快速公交系统建设并形成网络换乘,对部分公交常规线进行优化调整,大力拓展公交专用道。推广智能交通系统,加快道路渠化改造,坚持分时分段实施公交路权优先。加大公交车投放力度,力争到2010年公交运营车辆空调车的比例达到95%。加快公交场站建设,在城市中心区增设1至2个公交换乘中心站。结合市区河道综合整治与保护开发工程,努力推进水上交通和滨河自行车交通,建设富有特色的水上巴士——自行车绿色交通体系。(3)加大地铁等道路交通建设力度。

坚持“双Y”型的线路方案和“地铁+物业”的开发模式,加快推进地铁一期工程建设,确保2011年底地铁一期工程68.79公里全线贯通并投入运营,形成杭州主城与江南、下沙、临平三大副城之间的半小时交通圈、生活圈。加快“二绕三纵五横”市区快速路网建设,加密主城区与周边区、县(市)的路网,抓好背街小巷改善和支小路建设整治工程。(4)加强停车场建设与管理。

理顺停车管理体制,加大公共财政对公共停车场(库)开发建设的支持力度,吸引更多的社会资本参与停车设施建设,促进停车产业化。结合地铁建设,充分挖掘地下停车空间资源。加快高架桥、立交桥下社会公共停车场(库)建设。在有条件的道路和公共空地上增设时段性或夜间停车泊位。

4.破解“上学难”。(1)推进名校集团化战略。

按照“因地制宜、分类指导,量质并举、以质为本”的方针,通过“名校+新校”、“名校+弱校”、“名校+民校”、“名校+农校”、“名校+名企”等多种形式,推进名校优质资源均衡发展和办学体制、投入体制、人事体制的创新,以管理求质量、以质量上规模、以规模增效益,努力实现基础教育资源优质化、均衡化、普及化,使基础教育的整体水平和综合实力处于全省领先、全国前列,并推动优质教育向职业教育、成人教育领域拓展。(2)构建城乡学校互助共同体。

推动名校集团化战略向农村延伸,让广大农村孩子也能享受到城里的优质教育资源。做好区域内互助共同体工作的规划和指导,抓好教育教学管理、课堂教学示范、教学专题研讨、教育资源共享、干部教师培训、学生交流结对、新课程改革全面实施、小班化教育研究等互助内容的落实和考核。加快新一轮农村中小学校布局调整,筹集专项教育帮扶经费,支持淳安、建德、桐庐3县(市)基础教育发展。加快乡镇中心幼儿园和农村规范幼儿园建设,解决好农村“入园入托难”问题。(3)大力发展民办教育。

鼓励国家机构以外的社会各类主体举办民办学校,形成以政府办学为主体、社会各界积极参与多元化办学的发展格局。充分发挥市教育资产营运管理中心在学校建设投融资、多元化办学等方面的作用,采取多种形式整合资源、盘活存量、做足增量。捐资举办的民办学校,依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。(4)妥善解决进城务工人员子女“好上学”问题。

按照“公办学校为主、进城务工人员子女学校为辅”的思路,妥善解决进城务工人员子女入学问题。积极挖潜,充分利用现有公办教育资源,安排进城务工人员子女到公办学校随班就读。加大进城务工人员子女学校建设力度,不断改善办学条件。设立进城务工人员子女义务教育专项经费,补助接收进城务工人员子女的学校。

5.破解“困难群众生活就业难”。(1)建立“城乡统筹、全民覆盖”的基本医疗和基本养老保障体制。

按照“城乡统筹、全民覆盖,一视同仁、分类享受”的原则,以提高覆盖面和参保率为重点,建立包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗、农民工医疗保险、医疗困难救助等在内的多层次基本医疗保障体系,包括职工基本养老保险、农村居民养老保险、事业单位养老保险、农民工基本养老保险、征地农转非人员基本养老保险、城镇老年居民生活保障等在内的多层次基本养老保障体系,形成统一的领导、管理、服务体制,实行城乡医疗保障和养老保障制度的衔接打通,增强可选择、可转换功能,降低有关参保准入门槛。(2)提高困难群众参保能力。

对持《杭州市困难家庭救助证》或二级及以上残疾证的城镇户籍人员以及城镇孤儿、“三无”对象参加城镇居民基本医疗保险的,其个人应缴纳的医保费由政府全额补贴。对持《杭州市困难家庭救助证》的农村户籍人员以及农村五保户、“三老”人员、重点优抚对象参加新型农村合作医疗的,其个人缴费部分由政府全额补贴。对孤寡老人或持《杭州市困难家庭救助证》、二级及以上残疾证参加城镇老年居民生活保障的,个人免予缴费,所需费用由政府全额补贴。放宽城镇老年居民生活保障和医疗保障的户籍年限,降低准入门槛。对持《杭州市困难家庭救助证》参加农村居民养老保险的,财政给予补贴。城镇个体劳动者和灵活就业人员参加职工基本养老保险缴费困难的,允许参加农村居民养老保险。允许农村居民参照城镇个体劳动者缴费办法参加职工基本养老保险。(3)完善最低生活保障制度。

做好低保标准调整工作,逐步提高保障水平。在巩固老城区“四级救助圈”、解决好“边缘群体”和“夹心层”问题的基础上,健全萧山、余杭和5县(市)“三级救助圈”,推进劳动保障和帮扶救助组织网络向农村延伸。继续加大城镇“三无”和农村五保对象集中供养工作力度,对他们进入各类养老机构进行入住补助。(4)深化“春风行动”。

充分发挥“春风行动”作为我市破解“困难群众生活就业难”总载体的作用,健全动态管理、职业培训、就业援助、社会共建、帮扶保障的工作机制,实现从人性化帮扶向制度化帮扶、人性化操作转变。做好“春风行动”的长效机制和优惠政策向农村延伸工作,使“春风行动”惠及广大农村困难群众。大力发展慈善事业,完善慈善事业税收优惠政策,培育志愿服务组织。建设智残人托管中心,发展残疾人事业。树立“春风行动”爱心碑,动员社会各界积极参与,营造“一方有难、八方支援”的良好社会氛围。

6.破解“办事难”。(1)推进第四轮行政审批制度改革。

做好新一轮行政审批事项的清理、规范工作,减少审批事项,规范审批行为,优化审批流程。建立和完善行政审批制度改革长效机制,积极推进行政许可职能归并。对市审批权限内一些特定固定资产投资项目开辟绿色通道,进一步优化投资环境。统筹全市行政服务中心发展,建立健全市、区县(市)、街道(乡镇)三级行政服务体系。进一步强化市行政服务中心和公共资源交易中心功能,推进各审批部门平台与市行政服务中心主平台的对接,完善行政审批、资源配置、公共服务、效能监察“四位一体”的综合性政府服务平台。加强公共服务窗口建设,做到对窗口充分授权。(2)深化综合考评和效能建设。

巩固“作风建设年”活动成果,进一步规范各级机关行政行为,提高干部队伍素质。进一步健全综合考评体系,完善考评指标设计,对市政府为民办实事项目和市直单位创新创优项目进行绩效评估,组织开展对各区、县(市)综合考评。坚持服务第一、效率优先,进一步加强效能建设,不断创新管理模式,提高政府部门的行政执行力。(3)扩大政务信息公开。

认真落实政务信息公开制度,进一步扩大信息公开的内容、范围,强化信息公开的督查和投诉处理。继续推进电子政务建设,积极整合网络和信息资源。推进网上办事,延伸办事服务功能,逐步建立互联互通、安全便捷的网上审批办事系统,实现办事项目网上受理、网上办理、网上反馈,努力构建一站式、全天候网上服务窗口。(4)继续开展“为省直单位服务月”活动。

切实解决省直单位和干部职工工作生活上的一些实际问题,让省直单位工作人员及其家属享受“同城待遇”,为省直单位创造一流的生活环境。积极支持、配合省直单位的工作,主动为省直单位改善办公条件等提供便利,为省直单位创造一流的工作环境。(5)建设服务信息化统一平台。

整合以“12345”为品牌的政务类服务热线、以“110”为品牌的治安和突发事件类服务热线、以“96345”为品牌的便民服务类热线,统一规划,明确分工,分类指导,搭建服务信息化统一技术平台,打响“12345,有事找政府”、“96345,我为你服务”品牌,为老百姓提供高效、优质服务,真正做到“少花钱、多办事,快办事、办好事”。

7.破解“清洁保洁难”。(1)打造“国内最清洁城市”。

制定出台“国内最清洁城市”指标体系和测评办法,编制打造“国内最清洁城市”五年规划。加快推进城乡基础设施建设,全面完善以交通、市政、环保等为重点的基础设施网络。加大“城中村”改造和拆违力度,加强城乡结合部的整治,消除卫生死角。推动打造“国内最清洁城市”从城区向城郊及县(市)延伸,完善农村基础设施,继续实施农村“安全放心水”工程,加强环境卫生保洁和秩序管理,做到规划合理、路平灯亮、雨污分流、村容整洁。大力开展“百万市民清洁大行动”、“清洁窗口”、“携手‘1+6’,清洁进万家”等活动,提高市民群众公德意识。构建完善数字城管体系,实现“第一时间发现问题、第一时间处置问题、第一时间解决问题”目标。启动打造“国内最清洁城市”问责制。(2)加强环境保护。

继续实施生态市建设“1250”和环境污染整治“1278”工程,促进人与自然和谐相处、友好相融。加强钱塘江流域水环境保护,加快实施西湖生态恢复与水环境改善工程、西溪湿地综合保护工程、运河综合保护工程、市区河道综合整治与保护开发工程,抓好闲林水库、七格污水处理厂三期、城西污水处理厂、抗咸二期、珊瑚沙引水等工程,推进市区及各县(市)截污纳管工程。同时,强化工业企业监管,有效控制农村农业面源污染,进一步扩大“禁燃区”范围,开展行业废气污染治理,推进脱硫除尘改造,严格控制新增污染总量,加大减排监督检查执法力度,落实污染减排各项任务和要求。(3)保障食品安全。

加快推进食品安全监管责任网、农村食品现代流通网、群众监督网“三网”建设,进一步推进“无公害食品行动计划”,逐步完善农产品质量安全长效监管机制。倡导绿色消费、培育绿色市场、开通绿色通道,推进“三绿工程”建设。加大对食品经营主体的监管力度,实施食品质量准入、交易和退市的全程监管,大力推进连锁超市、放心店向农村、社区、学校和一些厂矿企业延伸,强化食品流通环节监管。全面实施餐饮单位卫生监管量化分级管理制度,加强对小餐饮店、小副食品店、小食品加工厂的整治,强化餐饮环节监管。

进一步加快食品安全信用和信息体系建设,不断完善食品安全标准体系和检验检测体系,组织开展食品安全示范区县(市)创建活动,切实加强食品安全突发事件和重大事故的紧急应对,让市民的“菜篮子”拎得更放心。(六)加快经济发展方式转变,努力构建“两型”社会

随着近几年杭州都市圈的逐步的成型和长三角经济一体化的推进,杭州在长三角和杭州都市圈中的作用也日益提升,这在产业发展形态上主要表现为杭州逐渐从“数量型”增长向“质量型、环境友好型”增长转变,从粗放型向集约型转变,从传统制造业向先进制造业转变,从以实体经济为主转向实体经济和虚拟经济协调发展。

1.节能减排。

彻底关停高污染高耗能企业,鼓励企业通过技术改造减少污染,在钱塘江、运河等部分段实施“禁排区”。通过采取强化基础设施建设、淘汰落后产能、严控新增加污染、加大执法监管等措施,确保完成减排目标任务。

2.强化基础设施建设。

建成并运行萧山污水处理厂三期工程,萧山义桥、衙前、瓜沥、益农、党湾、党山等城镇生活及工业废水管网工程;余杭区塘栖、余杭、良渚三组团污水处理厂;富阳市春南污水处理工程、富阳城市污水处理厂三期工程、春江污水回用工程二期工程、灵桥集中污水处理厂;建德市梅城污水处理厂、城东污水处理厂、建德乾潭污水处理厂、城南污水处理厂(寿昌);临安於潜镇污水处理厂;桐庐富春江镇污水处理厂、桐庐污水处理厂二期工程、桐庐分水镇污水处理厂;淳安县千岛湖镇污水处理厂、坪山工业园区污水处理厂等集中式污水处理厂(工程)。加快污水处理和污水主干管网建设,进一步提高城市污水的集中处理率。

3.淘汰落后产能。

优化杭州市能源结构,重点引入天然气等清洁、优质能源。通过推进“禁燃区”工作,鼓励企业开展“煤改油”、“煤改气”工程建设。在确保电力安全的前提下,鼓励企业采取“以电代煤”、“以电代油”等措施,使用稳定、清洁的电力资源。

4.严控新增污染。

严格控制高污染项目,对不符合产业导向的项目,不予立项或核准。在项目核准中,优先考虑污水处理设施及污水管网建设、燃煤锅炉脱硫改造和能效提高、废水废气废渣等废物无害化资源化利用工程建设、余热余压利用、节能环保监测等项目。

在严控新增污染源的基础上,对已有的不符合产业导向的企业进行梳理,提出技术升级改造方案,并对无法进行技术升级改造的企业依法实施关停转迁。

5.加大执法监管。

加强现场环境执法,采取明查与暗查相结合、排查与抽查相结合、联查与互查相结合等多种方式,加大对国家、省、市重点污染源、污染减排重点单位和污水处理厂监督检查的力度和频次。

对检查中发现的违法排污企业按照法律规定从严从重处罚,并加倍征收排污费。对无法按时完成限期整治任务、无法做到稳定达标排放的企业,当地政府要按照法律法规要求予以关闭或停业。环保部门对检查发现的违法排污企业要进行跟踪管理,直到该企业实现稳定达标排放或关停转迁为止。

有关部门在企业年检、用电、用水等方面采取措施,配合环保部门对违法排污企业进行整治。对责令停产停业的,有关部门要采取停水、停电措施予以配合。

6.加大农业农村污染整治。

农业部门要进一步优化畜禽养殖业的结构和布局,实施畜禽养殖综合整治和综合利用。加强水产养殖污染防治,建设绿色水产品基地,实施科学施肥和施药。因地制宜选择经济、简便、合理的处理工艺和技术,积极开展农村生活污水、生活垃圾治理。

7.建立环境保护责任制度。

通过严格污染责任追究、完善污染减排投入机制、强化部门之间的协调配合、创新体制机制、强化宣传教育等,确保节能减排各项措施落到实处将污染减排工作纳入各地经济社会发展综合评价体系,作为政府领导干部综合考核评价、企业负责人业绩考核的重要内容。污染减排任务的完成情况,与市级财政对区、县(市)的生态补偿和生态环保专项资金安排挂钩,与各类评优创先考核挂钩,与各地建设项目审批挂钩。同时采取以下措施:

加大投入:市级财政每年安排一定的污染减排专项资金,采用补助、以奖代补、奖励等多种方式,支持建设项目关停转迁、城镇环保基础设施建设、重大环保建设工程等。

宣传教育:对在污染减排工作中作出突出贡献的单位和个人予以表彰和奖励。通过多种途径和方式,继续深入开展环境保护宣传教育活动,宣传节能先进典型,对浪费能源资源、严重污染环境的反面典型进行曝光。通过有奖举报、志愿者行动、聘请信息员等方式鼓励公众参与,充分发挥社会各界的积极性、主动性和创造性。

机制体制创新:A.逐步推行绿色信贷。将环境执法信息纳入金融征信系统,并将企业环境行为作为决定信贷行为和确定信贷规模的因素之一;B.建立重点企业污染减排联系制度。由各区、县(市)政府和市各相关部门负责人对口联系减排重点企业,督促企业落实减排工作任务和措施,完成减排指标。

开展专项行动:对全市污染减排关键和共性技术进行攻关,推进废水、废物回收综合利用等节能减排专项技术,为减排提供技术支持。(七)加强宏观调控,稳定房地产市场

1.保持房地产政策的连续性和稳定性。

政府行为必须保证连续性与稳定性,这对市场经济的良性发展起着至关重要的作用。而这在周期较长的房地产投资项目上显得尤为突出,有连续性与稳定性的政策有助于增强消费者和投资者对未来的乐观估计,同时可以降低房地产市场的风险。一方面应当尽快制定明晰的地价政策。在土地供应由政府垄断的情况下,明晰地价政策。对于保持合理的地价水平,促进其与房价水平和市场总体价格水平的协调至关重要。现在政府在土地出让的过程中,大多采取价高者得的政策来减少国有土地收益的流失。实际上,可能的流失很多出现在缺乏统一的地价政策。往往是对一种可能的情况(如危旧房改造、经济适用房、破产企业等)临时制定一个地价政策,这使得房地产市场上更容易出现不公平竞争和寻租行为。同时应该进一步完善土地收购储备制度,明确资金来源,建立稳健的融资模式与融资渠道,保证城市内部土地流转与土地资源的可持续供给,促进房地产市场稳定良性发展。

2.全面发展各级房地产市场。

从市场交易本质来看,房地产市场包括一、二、三级市场。一级市场,指土地使用权出让市场;二级市场,指新建房地产出售或租赁市场;三级市场,指存量房地产再次进入流通领域进行转卖或者转租的市场。目前,杭州已经形成了三级市场,但是各级市场之间发展不均衡,协调性很差。一方面,要进一步规范房地产一级市场发展,大力提高土地使用权出让的市场化程度,形成公平有序的市场环境。另一方面,要加快发展房地产租赁市场。通过税收、财政补贴等政策措施的引导,鼓励开发企业建设、经营租赁住房,增加市场租赁房源,引导更多市民通过租赁方式解决居住问题,形成有助于租赁市场的引导机制。同时,要建立全市统一的房屋租赁信息平台,加强舆论宣传引导,为房地产租赁市场发展创造良好的环境。

3.协调好房地产与社会经济其他方面的关系。

协调好房地产与社会经济其他方面的关系,主要包括:协调好房地产市场与资本市场的关系与协调好房地产业与其他产业之间的关系。(1)协调好房地产市场与资本市场的关系。

现阶段房地产业中一个突出的问题是房价过高问题,但如果仅仅靠政府行政力量来规制房价,只会治标而不治本。解决房价过高问题,必须分析导致房价过高的原因。现有的研究大都表明促使房地产价格过高的原因是房地产市场与金融资本市场的关系没有理顺,以及消费者预期的不稳定性,因此有必要协调好房地产市场与资本市场的关系并保持房地产政策的持续性与稳定性。房地产具有区位固定性、使用耐久性和产品保值性、开发周期长等特点,其建设和消费离不开资本市场的支持,并且随着房地产住宅项目预付款的管制的加强,房地产项目对资本市场的依赖性进一步加强。当前我国房地产开发、投资、消费过程中的金融支持,主要来自于商业银行,并且房地产金融风险过分向商业银行集中,使本来就比较脆弱的商业银行承担了绝大部分房地产市场的风险,不利于区域内金融市场的稳定。因此,地方政府可以适当引入房地产投资信托(REITs)。现在证券市场已经初具规模,形成了众多证券公司组成的证券发行市场和较完备的证券市场的配套环境,再加上土地使用制度和住房制度的完善,为REITs交易提供了良好的发展空间。REITs的投资主体已经逐步形成,尤其是养老基金、保险基金和住房基金等主要机构投资者队伍不断壮大;可以通过剥离现有信托投资公司的房地产业务,改组为REITs,成为REITs发展的切入点。(2)协调好房地产业与其他产业之间的关系,大力发展房地产中介服务与管理业。

任何一个产业健康发展都涉及本产业与其他产业之间的关系。各国投入产出表的分析表明,房地产业的感应度系数一般都位于国民经济各产业的前列。而感应度系数大的部门对经济发展的制约作用较大,尤其在经济增长较快时期,这些部门首先受到社会需求的压力,即其他产业对房地产产品的直接需求较大,房地产业对其他产业的拉动较小有可能会制约社会经济的发展。由于房地产业中包含的房地产管理和服务活动与物质生产领域直接相关,随着经济快速发展,其他产业对于房地产管理和服务产品的需求会越来越多。因此有必要大力发展和规范房地产中介服务业与管理业,促进房地产业与社会经济的协调发展。同时应当大力发展综合性的房地产项目(如社区商业房地产、综合建筑体、CBD等等)带动城市基础设施建设与相关产业的发展。(八)推进大项目发展,实现大项目带动开发区建设

新时期、新阶段杭州市的城市发展依旧离不开大项目的带动,一批重大项目工程,如“工业功能区建设”、“综合交通建设”、“新城区建设”等工程项目的实施将作为杭州未来几年发展的重要的动力因素。其中如何实现以大项目带动开发区建设,将成为完善空间布局,推动杭州发展的重要环节,为此,需要做到以下几点:

1.完善开发区基础设施,优化大项目环境。

许多大项目在开发区的落户很大程度上是开发区的优惠政策和开发区所有地的区位条件所决定的,其中开发区自身的基础设施水平具有关键的作用,从某种程度上来讲,开发区的基础设施水准往往能影响大项目推进的力度和将来发挥的效用,因此,完善开发区基础设施,是推进大项目发展,从而带动开发区建设的基础条件。

首先是全面推进基础交通设施的建设,连接主城、各个开发区、工业功能区的轨道交通、快速公路和公交等重大基础设施建设,对于优化开发区的发展环境,具有关键的作用。

其次是加强开发区和工业功能区的环境建设,积极创造条件进行集中供热、供气,进一步改善投资硬环境,增强招商引资魅力。同时,要广辟财源,开源节流,合理配置项目用地,严格控制费用支出,统筹安排各项资金,保障开发建设的顺利进行。

第三是注意保护环境和节约能源,加强绿色环境的改造和建设,限期淘汰关闭10吨以下的小锅炉,加快污水集中处理设施建设,实现垃圾和废弃物的统一处理,形成完善的基础设施网络。

2.牢把项目质量关,提高开发区土地利用效率。(1)科学评估,拒绝低效项目。

建立项目评估联审制度,对引进项目按投资强度、科技含量、产出效益、能耗、环保等八个方面进行评估,由规划、国土、环保、经济发展局等部门组成联席会议,对项目进行阳光评审,对评估不达标,坚决否决。在评估过程中应该特别强调环保的比重,将项目的环境标准列为项目进开发区的前提条件,提高进开发区的门槛,对于环保不达标的项目坚决放弃,从而实现从招商引资向招商选资转变。(2)腾笼换鸟,盘活闲置土地。

对已进区的项目,开发区在用地等方面严格把关,鼓励并引导企业集约用地,提高土地利用率。对一些能耗大、影响环境、不适合在开发区发展的企业,开发区通过政府收购、置换等措施,使原有土地、厂房得到重新利用。同时,开发区对落户项目预留用地、闲置土地的利用情况开展调查,进一步摸清企业的土地利用情况,对长期闲置的土地与厂房,坚决予以收回。(3)共享绿色,合理配置土地。

引入共享绿色的概念,通过公共绿地的建设,既改善开发区的整体环境,又减少土地浪费现象,节约了土地资源。积极引导企业按行业特点和生产设备布局来配置厂房,以厂房规模来确定工业用地数量,有效减少盲目圈地现象。

同时,深化土地有偿使用制度改革,严格执行工业用地使用权“招拍挂”制度,发挥市场配置资源的基础性作用;大力推进节约集约用地,提高土地利用水平,优化招商选资,提高单位面积土地的投资强度与产出率。

3.强化三项机制,加快项目实施进程。

一是落实目标责任制。将所有在谈、已签约和在建项目逐一明细,实行项目承包责任制,逐项分解落实到市级领导和部门负责人,各司其职,各负其责,统一协调,分线推进,促使在谈项目快签约,签约项目早开工,在建项目赶进度。

二是倒排工期机制。将招商引资重点工作编印《工作安排》,下发到各部门,每个具体项目定任务目标、定责任人、定完成时限,并坚持晨碰头、周调度、月例会制度,切实推动各大项目快落实、落实好,出实效。

三是跟踪督查机制。建立“项目建设全方位服务、项目投产经常性服务”的“跟踪式”服务体系,对现有企业和项目,落实专人负责制,帮助企业解决好制约项目建设的困难和问题,并做好纪录,建立专门台帐,每周一调度,逐人逐项目汇报进展情况,加快项目建设进度。

4.以创新服务为手段,强势推进大项目建设。

在项目推进过程中,着重抓服务措施:即坚持一套班子跟踪运作。明确领导成员分别挂钩在建、签约、跟踪亿元以上项目各1个,牵头负责并全程协调处理好项目建设中的供水、供电、供气、用工、拆迁清障等矛盾。实行一条龙契约式服务。对投资亿元以上或1000万美元以上的重大项目,按照“政策许可、适用优先、区别对待、按需设计、保证效果”的原则,一律签订具有法律效力的契约式服务协议,实行制度化安排,走常态化之路。对重点跟踪的在建项目,坚持实行绿卡管理,在检查准入、上门服务等十个方面,提供各种便利和特殊待遇,让企业放心投资、安心创业、根留杭州。同时,建立“星级”服务机制,建立领导干部定期走访企业制度,对已经投产的企业,分包部门每周深入企业走访一次,了解企业的生产情况。对企业反映的问题能当场解决的,立即联系相关部门予以协调解决,当场解决不了的,向企业做出时限承诺,由市级领导召集召开相关部门会议,专题研究解决。课题负责人:浙江大学陈建军杭州市政府政研室涂冬山课题参与:杭州市政府政研室朱向军浙江大学陈国亮、陈菁菁、马俊英、徐肖和、张波、丁正源(成稿日期:2008年4月)

2008年度研究成果

杭州市商业模式创新的现状及发展研究

课题组

近年来,由以“全球化、新经济、互联网”为特点的新经济衍生出来的新商业模式层出不穷。新经济是以知识创新为主导、信息技术为基础、人才创业为支撑的新型城市经济业态。而由互联网技术、IT、通信等技术革命催生的新经济业态及新商业模式正在不断颠覆传统产业的商业准则,创造出新的盈利模式。

当前,杭州正在借鉴国际经验,探索具有杭州特色的创业创新之路,积极发展新经济,打造“天堂硅谷”,建设创新型城市。因此,有必要大力关注本地区的创新商业模式发展。

企业是城市经济创新的主体。而企业的创新发展,在技术创新、产品创新、组织创新之后,主要是商业模式创新。有资料显示,当今中国创业型企业的失败,23%是因为战略的失误,28%是因为执行的问题,而高达49%的失败是因为没有找到适合自己的持续赢利的商业模式。商业模式的重要作用正如前时代华纳首席技术官(CTO)迈克尔·邓恩所说,“在经营企业的过程当中,商业模式比高技术更重要,因为前者是企业能够立足的先决条件。”2008年5月,IBM公司公布了名为《未来的企业》“2008年全球CEO调查报告”,报告显示:在与40多个国家1130位CEO访谈中,“80%的CEO都认为巨大的变革正在迫近,几乎所有的CEO都在调整企业的商业模式,2/3的CEO正在实施大规模的创新,以便能抓住全球整合的商机”。

从未来战略来看,杭州建设创新型城市,必须要推动企业向新商业模式转变。因此,有必要对杭州市新商业模式的发展现状、特点、问题、条件及政策导向进行研究,为杭州市发展新商业模式战略的制定提供现实的依据。

一、商业模式及商业模式创新(一)商业模式的概念及作用

综合前人的研究,我们可以给商业模式下这样一个定义:

商业模式是企业以自身在市场价值网络中的定位为基础,通过对自身价值和伙伴价值的有效整合,设计出一套高效实现顾客价值的方式和方法,并通过内部管理的整合,使之固化成一条明晰的价值识创造和实现流程。该流程包含了企业开拓市场、传递价值、创造关系资本、获得利润并维持现金流的一整套具体范式。

通俗地讲,商业模式是企业基于自身特点,通过整合现有价值链资源,为顾客提供产品并获得利益的一系列方案和方式方法的总称。商业模式也是企业利用外部资源,进行产业链重组,形成新的价值链,并与合作伙伴分享利益的过程。它包括了顾客价值识别、价值创造和价值传递等价值链过程。而一个完整的商业模式,可以分为三大过程:顾客价值识别与实现、价值创造和价值传递。

企业的存在价值在于能够创造新的价值,而价值是通过顾客、伙伴、企业的合作而被创造出来,并在它们之间进行传递和消费。企业为了进行价值创造、价值传递和价值实现,必然会形成特定的企业结构、资源网络及价值链,并产生得以实现收益的顾客关系资本。因此,应当从顾客价值、伙伴价值和企业价值三个角度研究企业的价值创造和价值实现活动(见图1)。顾客价值、伙伴价值和企业价值三者处于不同层次——顾客价值是基础,伙伴价值是支撑,企业价值是目标。图1产业价值链

商业模式的基本特征有:(1)明确的价值主张;(2)认清自身在网络价值中的角色;(3)内部管理的整合与价值主张的协调;(4)与价值链紧密相关的物流、收益流的优化;(5)持续挖掘自身的利润源泉。

商业模式展现了企业在价值链中的位置,它明确了一个企业应开展什么样的活动来创造价值,在价值链中如何选取上游和下游伙伴,以及怎样与顾客达成一致并产生收益的安排。(二)商业模式创新过程及意义

在内部利益驱动和外部环境的影响下,企业商业模式会不断创新。其一般过程是:首先,企业对自身现状和能力进行科学、全面、客观地分析,在权衡内外因素的基础上对竞争策略(短期战略)进行调整,产生战略创意,并逐渐清晰。其次,企业对其价值活动进行优化整合,努力寻求一种最优的组合方式,即进行企业商业模式创新(这是一个不断进行评价和调整的复杂过程)。一旦创新成功,便逐渐固化下来,形成一个新的商业模式,并等待着下一次创新的到来(见图2)。新商业模式不一定是技术上的创新,也可能是对企业经营某一环节的改造,或是对原有经营模式的重组、创新,甚至是对整个游戏规则的颠覆。图2不断演进的商业模式创新

技术创新创造生产力,而商业模式创新释放生产力,并使生产力市场化、价值化。商业模式的创新贯穿于企业经营整个过程中,贯穿于企业资源开发、研发模式、制造方式、营销体系、流通体系等各个环节。每个环节的创新都可能塑造一种崭新的、成功的商业模式。实质上,企业商业模式是通过商业创意,即“人脑+电脑”,对企业全部价值活动的有效整合。企业可以通过对价值链进行创新,进而实现有效的自身商业模式创新。美国的沃尔玛模式、麦当劳模式、迪斯尼模式、环球影城模式,至今还是世界商业模式创新的经典范例。正如IBM公司“2008年全球CEO调查报告”所说,“颠覆性的业务创新对传统的商业模式发起根本性的挑战,彻底打破了原有的竞争机制。它关注价值主张的转变,它颠覆传统的交付方式,只要机会出现,它就彻底变革企业本身和整个行业”。

一般说来,创新商业模式具有四个要素:

●企业利用科技与商业创意,整合外部资源,为自己和产业伙伴创造新的盈利分享价值。●通过对产业经济的商业运作环节进行创新重组,从而形成新的产业链。

●用电子信息技术和平台改造原有营销模式,从而形成新的价值链。

●新的科技手段、创意营销与资本的结合,开发潜在的需求,创造新的需求实现模式,形成市场与科技对接、创意与经济对接。

新商业模式具有高科技、高成长性和高附加值的特点,并主要基于新型技术,通过内部流程和基本构造设计来细分市场、创造需求、实现增值服务并取得盈利。技术创新成果往往是可以复制或购买的,而成功的商业模式往往是独特的、不可复制的。商业模式创新推进信息化与工业化的融合,制造业与服务业的融合,现代产业与传统产业的融合,企业与市场的融合,使企业获得持久的竞争优势和创新驱动力。

基于价值链创新的商业模式创新,对企业发展有着重要意义。企业在充分审视自身资源、能力的前提下,通过对企业、商业伙伴和顾客价值活动进行细分和识别,对价值活动进行有效重组、整合和创新,通过价值链创新来实现商业模式创新,实现独具价值的商业模式,创造并保持竞争对手难以模仿的竞争优势。

●创新商业模式促进了新的战略分析单元的产生与发展。

企业竞争的核心是商业模式认知之争,对新商业模式的投资能够帮助企业经营者在竞争中获胜。在IT技术所造就的虚拟市场上,由于企业边界和产业边界变得模糊而容易跨越,伴随着商业模式的创新,包含企业、供应商、合作伙伴及客户等利益相关者共同形成新的商业模式链条,它可以作为一种战略分析单元,而取代传统的战略分析单元——企业或产业,制定商业战略和投资战略。

●创新商业模式极大地推进了信息化与工业化的融合。

当前,信息化与工业化的融合被提到了前所未有的高度。在此大背景下,大量的市场需求应运而生,为IT产业发展带来了更多的机会和创新空间。而商业模式创新有利于推进“两化融合”,挖掘新的利润增长点,是IT产业制胜利器所在,是提升品牌的根本力量。IT企业只有创新商业模式,才能抓住新型工业化带来的市场机遇。

●创新商业模式是企业获得持续竞争优势和创新发展的驱动力。

没有永恒的企业,只有永恒的创新。企业成功与否的关键是“商业模式”的成功与否。只有商业模式创新才真正具有“点石成金”的功能。对企业家而言,商业模式比高技术更重要,它是企业能够立足的先决条件。新经济条件下,技术进步、市场需求和竞争压力等外部环境快速急剧变化,通过商业模式创新,可以发现新的市场机会、细分市场和瞄准组织结构及生产服务流程中存在的低效部位,吸收和整合企业可以使用的内外部资源,并通过各种创新加以挖掘和利用,从而为投资者和包括客户、合作伙伴在内的利益相关者创造更多的价值,最终巩固自身的核心能力体系,实现企业的长期持续发展。

●创新商业模式是推动中小企业成长的必由之路。

网络经济时代,企业的业务不一定要专注于某一个业务(这与分工理论的指导思想是截然相反的),关键在于能否通过商业模式的设计,将企业自己所拥有的资源发挥出最大的效用。

任何一个企业有着不同的资源,要想将资源的价值最大化,需要考虑两点:其一,突破产业边界,引进不同的业务组合;其二,厘清或构建不同业务之间的相辅相成的逻辑机理。因此,通过设计全新的商业模式,弱势中小企业能够跨越产业边界限制,使其价值组合尽量与目标顾客的价值结构相匹配,不断提升整合运用资源的能力。独特的商业模式和独特的价值发现与创造逻辑,使得中小企业可以突破资产规模、市场规模、经营历史、学习曲线效应的限制,享有平等机会成为新产业的先行者、甚至是领导者。

●创新商业模式可以突破创新瓶颈。

无论产品的质量或是服务等方面,在人才、品牌、技术、资金等资源趋同时,都会在一定阶段后达到瓶颈,走向同质化,从而引发单一的价格战。突破瓶颈的唯一选择,就是由渐进式的产品与技术创新,扩展到突破性的商业模式创新。

商业模式创新可以使企业通过对各方优势资源的整合,巩固产品和技术创新的成果,获得创新的源泉。首先,对资源的整合,即将自身拥有或从外部获取的有形或无形资源,有效地配置或重组,使其发挥新的效用。第二,对竞争优势的整合,即通过将自身原有竞争优势的重组,使之相互促进,形成新的优势。第三,对利益相关者的整合,即在整个创新过程中,使所涉及的利益相关者都能分享因创新而增加的利益,从而发挥最大的合力。

●商业模式创新与创意经济发展相互促进。

在知识创造价值、创造财富的新经济时代,以创造力、才华、技能为基质,以智慧产品为主要载体的文化创意产业不仅是经济活动中的创新源,同时也是产业升级的驱动力。没有人会怀疑创意的价值,但许多人却在忽略创意的价值;没有人会否定创意的价值,但许多人却难以利用创意去创造价值。通过培养商业意识、强化创意特点、深化企业经营能力继而形成一种整体的可扩张与持续的商业模式,借助资本市场来获得创意经济持续稳定的发展。同时,创造力是无法模仿的,基于创造力的商业创意活动正好符合当前竞争性市场中的企业长寿规则。

二、杭州市创新商业模式归纳分析

近年来,在杭州市委、市政府大力扶持引导下,杭州涌现出许多新型的商业模式。这些新的商业模式,根据对顾客价值识别与实现、价值创造、价值传递三大环节拓展和创新的侧重点不同,可以归纳为以下类型:(一)企业价值来源于识别和实现新的顾客价值

1.模式定义。

深入挖掘顾客细分需求,利用先进技术手段为顾客提供一种新的价值体验。

2.模式特征。

识别和把握了顾客在新时代的需求特点,运用先进的技术手段,在新的环境中为顾客提供新的价值体验,从而实现企业价值。

3.典型模式介绍。

企业通过细分市场,以新技术为手段营造新的市场环境,为顾客提供新的产品和服务方案,提供新的价值体验,把人们潜在的需求转化为现实的需求。该企业类型主要集中在新兴媒体和传统行业衍生产品等领域。

●足不出户的现场体验——“星期八公司”网络互动娱乐社区模式。

该模式利用媒体的多方通信技术,开发和满足顾客的娱乐心理,为聊天、游戏、影音等娱乐活动提供足不出户的现场感受。

●网上的视频享受——看吧网视流媒体播放模式。

提供一套完整的流媒体大规模应用解决方案,采用了目前流行的流媒体播放软件不同的技术,具有用户越多播放越稳定,支持数万人同时在线的大规模访问等特点,支持不同网络运营商用户提供稳定和流畅的视频直播系统。

●关注中学生市场——朵朵科技数据库和目录电子营销模式。

企业定位于中学校园,瞄准中学生的消费需求进行市场细分,进行基于数据库营销的电子商务销售。企业开发了独特的基于数据库的精确直销电子商务系统,开创性地整合了数据挖掘、呼叫中心、客户关系管理、电子支付、融合通讯平台等技术,打造领先的电子商务和目录销售平台。

●用娱乐带动广告——聚名聚宝箱游戏广告平台模式。

企业打造了游戏积分兑奖广告平台。企业网站提供一系列用户之间的PK小游戏,当积分够一定数量时,可领取相应的礼品(赞助商提供为主)。这样能够集聚网民力量,不仅带给网民新鲜刺激的游戏体验,而且使企业客户、商家和统计调查机构的广告推广、问卷调查、用户注册等营销工作可以在轻松娱乐中进行。

●挖掘产品的衍生价值——中南卡通影视动漫及衍生产品模式。

以专业动漫业务为核心,提供原创动画制作发行、音像图书发行经销、衍生产品开发营销、网络游戏开发运营等一系列的全新产品解决方案。在提供给顾客动漫产品体验的同时,挖掘顾客延伸需求,通过音像、衍生产品、网游等产品,为顾客提供一系列的衍生价值体验。

●小投入大享受——联众乡村分时度假连锁模式。

企业识别和把握新兴的乡村旅游休闲度假、乡村养生的市场需要,以及建设社会主义新农村尝试的政策需要,推出乡村分时休闲度假产品——“城仙居”乡村公寓,获得市场成功和社会认可。(二)企业价值来源于整合资源以更有效地创造顾客价值

1.模式定义。

企业整合信息技术、合作伙伴和自身资源,改造原有价值链,提升价值链运作能力,用比原先更快更好的方式创造顾客价值。

2.模式特征。

企业利用先进信息技术(实体与虚拟相结合)、引进战略合作伙伴、加强自身能力建设等方式,对企业原有价值链进行升级和完善,从为顾客提供产品到提供整套解决方案,以便更有效的实现顾客价值。

3.典型模式介绍。

通过价值链升级与完善,提升企业由产品提供商转变为产品服务商,使卖产品的一次性顾客价值供应,变成无限的顾客价值增值服务。这种商业模式创造了产品高附加值,为顾客带来了更快更好的价值感受。同时也推动了现代服务业的发展,满足了不断增长的社会需求。该类型企业主要集中在传统实体企业的升级改造,或者是新兴企业运用新方法升级传统产品服务方式。

●更好地为你服务——祐康B2B2C新型食品一体化电子商务模式。

企业对自身业务和市场进行重组,以信息化电子商务交易平台为技术依托、以祐康配送系统为核心、以城域信息宽带网为基础全新构建的新型B2B2C网络虚拟商业体系——祐康电子商务。

祐康电子商务上游依托自身生产厂商-祐康食品集团,下游直接面对终端客户,祐康电子商务是集团整个价值链的最终实现者,强大的销售渠道和物流配送系统为整个供应链提供了坚实的流通基础,目前运营系统由四个部分组成:电子商务网、导购服务、便利连锁和物流配送。

●一站式软件服务——阿里软件SaaS(软件即服务)模式。

企业提供各种管理软件产品,包括企业管理工具,客户询价和信息管理工具,基本的财务管理工具等。采用SaaS模式后,企业将电子商务与在线软件服务融为一体,改变传统软件靠卖产品为中心的模式,为中小企业提供一站式在线软件工具和服务。

●把地图数字化——阿拉丁三维仿真城市服务模式。

企业致力于全新地图——三维仿真网络城市的开发与运营,并于2004年成功推出全球首个三维仿真的网络城市——E都市杭州。企业主要提供“商家标注”、销售“虚拟户外广告”(企业可在虚拟城市的“街道”两侧、“大厦”楼顶做仿真“户外广告”)、本地搜索“竞价排名”服务、销售“基于3D地图的企事业内部管理系统”等产品服务。企业正在建立三维电子地图行业标准,研发更加领先的互联网技术,以积极引导三维数字地图行业的发展方向,力图用新一代的互联网产品来改变人们未来的生活方式,逐步实现数字城市、数字生活的理想。

●让更多顾客找到你——“盘石通”网络营销服务模式。

企业帮助客户将其广告更多更快的传播给目标客户群。企业的主要使命是“让更多的客户找到你”,企业以网络营销分析技术为基础,为客户制定网络营销全面解决方案。企业现在不仅已经成为一个第三方评测分析机构,而且还是一个网络资源的集中采购和整合商,给中小企业客户提供适合企业特点的精准的互联网广告的整体解决方案。

●商家的好帮手——信诺酷宝移商模式。

企业通过构建独有的“三网融合”移动快线统一服务平台,并与各地移动运营商、政府及行业主管部门建立了深入、密切的合作关系,把智能移动终端iPOS(移动促销员)部署到商家和企业,帮助商家建立自主商圈,或在不同商家之间建立异业联盟,分享移动快线汇聚的上百万商家和数以亿计的消费者形成的开放的、自生长的移动商业生态。

●快捷安全的支付平台——“支付宝”在线支付增值服务模式。

支付宝针对网上交易而特别推出的安全付款服务,其运作实质是通过与工商银行、农业银行、建设银行等资本机构合作,以支付宝为信用中介,在买家确认收到商品前,由支付宝替买卖双方暂时保管货款的一种增值服务。(三)企业价值来源于用提升渠道价值来提高顾客价值

1.模式定义。

企业运用先进信息技术手段,提升价值传递的效率和效果,从而带来更高的顾客价值。

2.模式特征。

企业利用先进网络信息技术,打造一个高效的交流和交易平台,使顾客可以更多、更省、更快捷的获取产品信息,方便、安全的进行产品交易,从而大大提高了顾客价值。该模式能提供的价值主要在于构建了供应链上游和下游联系的平台,实现信息共享。

3.典型模式介绍。

企业利用互联网技术的发展和新兴的技术,突破时间和空间的限制,打破国家和地区间的贸易壁垒,以更低廉的成本、更快捷的方式将信息发布到全球,建立一个信息平台,企业以最小的代价,联系到更多的消费者,实现产品在全世界范围内的销售。该类型企业主要集中电子商务领域。

●高效的综合型商品交易平台——阿里巴巴电子商业模式。

阿里巴巴是目前中国最大的综合型电子商务公司,也奠定了杭州市电子商务之都的基础。企业旗下的淘宝网为网民提供了一个自由的买卖空间,淘宝小店借助淘宝网提供的大型电子商务平台,以免费或比较少的费用在网络平台上销售自己的商品,给网购者带来更多、更便宜的商品。

●专业化商务平台——网盛科技“小门户+联盟”网站模式。

浙江网盛生意宝股份有限公司是一家专业从事互联网信息服务、电子商务和企业应用软件开发的高科技企业。公司分别创建并运营中国化工网、全球化工网、中国纺织网、中国医药网、中国服装网、机械专家网等多个国内外知名的专业电子商务网站,并推出了“基于行业网站联盟的电子商务门户及生意搜索平台——生意宝”,开创了“小门户+联盟”的新一代B2B电子商业模式。“专业化”是中国化工网等专业网站的优势,依靠对行业和客户需求的深刻理解,能够给客户提供最及时、“全方位”服务(如行业咨询、价格行情、分析预测、人才招聘等)。

●三网合一商务平台——ufo007全球电子商务模式。

ufo007公司总部和财务中心设在法国巴黎,研发中心设在中国杭州,人力资源中心设在中国北京。ufo007采用最新型的B2B+C的网络贸易模式,把传统意义上的B2B和C2C结合起来,不是单纯的B2B或者C2C,而是两者兼容。公司整个商业模式是一种全球化、集约型的电子商务平台。

三、杭州现有创新商业模式的典型特点及存在问题(一)杭州创新商业模式的典型特点

分析以上杭州市存在的创新商业模式,主要有以下典型特点:

1.通过顾客价值识别来挖掘或者创造新的顾客需求。

该商业模式主要关注价值链中的顾客终端环节,以新技术为手段,通过细分市场来挖掘或者创造顾客需求,并由此建立新的市场规则,形成了企业自身独特的商业模式。

2.实体结合虚拟以升级原有产品价值链。

该商业模式将虚拟的网络平台与实体的顾客价值传递有机结合,以企业原有的传统产业为基础,开展产业价值链集成创新,改造价值传递环节,通过网络实现产品的信息传递、订单交易和货币交易,通过实体配送实现商品的物流,实现网上和网下的有机结合,以及产品在一定区域范围内的销售,是一种信息流、资金流、商流以及物流等四流合一的电子商业模式。

这种模式的创新在于现代信息技术与传统产业的结合,提高了价值流通的效率,为顾客提供更多价值。

3.运用新技术打造价值交换平台。

杭州大多的创新商业模式依赖于各种形式的电子商务平台。利用互联网技术的发展和新兴的技术,能有效突破时间和空间限制,打破国家和地区间的贸易壁垒,以更低廉的成本,更快捷的方式将信息发布到全球。通过建立一个先进的信息平台,企业以最小的代价,联系到更多的顾客,实现产品在全世界范围内的销售。这是杭州涌现出来的商业模式创新的重要特征。

该商业模式的创新主要在于构建了价值供应链上游和下游联系的平台,实现信息共享,大幅度提高了价值传递的范围和效率,由此带来了新的顾客价值。

4.绿色创新模式。

杭州创新商业模式领先的企业,大都不是在资源上占有明显优势的企业,这些企业的商业模式创新主要是高素质的人才、先进技术和商业创意的有机结合,即“人脑”+“电脑”。创新的商业模式普遍体现了有形资源占用少、知识含量高、创新思维多、价值提升大的绿色经济特色。不以资源取胜,而在知识创新领域寻求新的突破,这使得杭州的商业模式创新带有典型的新经济特点。

5.风险投资与人才创业互为依托。

杭州的企业商业模式创新很多得益于风投机构的参与和推动。风险投资是知识经济的重要创新动力,对新经济产业的发展有着巨大的推动作用。风险投资带来的不仅是资本,还有管理思维、顾客理念、团队精神、竞争模式等一系列的知识传递,同时为不拥有资源优势的人才提供了最大可能的创业成功推动力和驱动力。可以说,没有风险投资,就没有绿色创业。反过来,人才创业的成功,又促进了风投的发展,为风投提供了广阔的运作空间。杭州创新商业模式的发展,就带有明显的风险投资与人才创业的良性互动特征。如阿里巴巴、网盛科技、联合动力等创新型企业,创业初期都是靠风投发现或培育的,是风投的对象。而现在,这些企业都在向风投的主体发展,投入到风投事业中,在市场中寻找更多的风投机会。(二)杭州创新商业模式需要进一步完善的问题

虽然杭州企业在商业模式创新领域已经取得了不错的成绩,但跟杭州企业总量比起来,进行商业模式创新的企业数量还只是很少的比例,发展不容乐观。总起来看,杭州市商业模式创新还需要进一步加强和完善以下问题:

1.增强企业商业模式创新活力。

从数量比例来看,杭州市进行商业模式创新的企业还处于少数,行业范围涉及的不广,尤其是一些传统行业企业,尚未形成突破。这说明杭州企业的商业模式创新活力还不够强大,城市商业模式创新氛围不够浓厚。企业是商业模式创新的主体,商业模式决定企业成败。企业要靠商业模式创新来抢占先机、构建差异、专业聚焦、建立战略联盟、寻找市场机会。这方面,杭州企业还存在着较大的不足。杭州企业需要借鉴和学习先进理念,树立创新意识,提高对商业模式创新在发展新经济与高端产业所起作用的认识,加快创新之路,从拓展市场角度来设计商业模式,大力推进价值链整合和升级、信息技术和电子商务技术应用等实现商业模式创新的工作。

2.加强风投资本推动商业模式创新的程度。

风险资金投入是推动商业模式创新的关键因素之一。统计数字和国际成功经验表明,风险投资大大加快了科技成果向生产力的转化速度,推动了创新型企业的发展,风险投资对新经济的发展有着举足轻重的作用。杭州市风投资本运作已经有了很好的发展,也成功推进了一些企业的商业模式创新。但与其应发挥的作用相比,以及跟国际成功城市相比,杭州市的风险投资对商业模式创新的贡献还存在很大差距。风险投资作用没有得到充分发挥,有机制、政策、资金等多方面的原因。在这方面,杭州市还需要大力加强相关推动工作。

3.提高人才聚集程度。

人才集聚是商业模式创新的基础,高度人才聚集才能产生大范围的商业模式创新。人力资本是创新活动的主体,杭州市企业的创新人才数量,尤其是高端创新人才在传统企业和中小型企业里的聚集程度,还存在较大的不足,这样一种结构性的缺陷,直接影响到企业自主创新能力的提高,已经成为影响杭州企业商业模式创新的重要障碍。

4.形成企业先进技术运用的规模效应。

商业模式创新,主要以信息技术等高科技为基础,具有高科技和高附加值特点,其首要前提是科技手段广泛而深入的使用。在杭州市企业中,当前普遍使用科技手段的往往是一些新兴行业企业、新建中小企业,以及行业领先企业,而占据更大数量的传统企业使用高科技手段的广度和深度都不够,致使商业模式创新不能形成整个城市的规模效应。

5.完善政府相关服务水平。

商业模式创新需要良好的政务环境,以促进创新思想的“百家争鸣、百花齐放”。杭州市的政务改革虽然已经达到了国内领先水平,但与商业模式创新遍地开花的城市期望相比,在服务意识、政策、审批机制、公共服务产品建设等方面还未达到应有的匹配度。这方面,杭州市还需要继续深化相关改革工作。

四、杭州发展创新商业模式条件分析

企业商业模式创新离不开环境条件的支持。整体来看,环境资源是企业商业模式的构建基础,从某种程度上讲,环境资源的特征决定了企业商业模式创新的活跃程度和发展方向。因此,通过对杭州资源条件的分析,可以从整体上把握杭州商业模式创新的优势所在,以及未来“专业化”创新的发展方向。

综合来看,杭州市资源条件具有以下特点:(一)生活宜居资源好,能源矿产资源匮乏

杭州拥有优美的自然资源,深厚的历史文化底蕴,优越的地理位置优势,这些都构筑了杭州绝佳的休闲、居住、学习和工作条件。

但是杭州的能源与原材料资源却非常匮乏,如土地、木材、矿石、煤炭等资源存量,杭州均低于全国水平,这些资源在杭州处于受限或者保护状态,无法充分提供给企业作为原材料进行加工生产。

这样的资源特征,意味着杭州商业模式创新的方向不可能是资源消耗性的产业,而应该是绿色环保和低耗高值的商业模式,这一点,正是现代服务业和高技术产业的特征。(二)民营经济发达,民间资本活跃

2007年,杭州GDP为4130亿元,在全国城市中排名第8。人均GDP已经接近1万美元,城市经济发展已经达到中等发达国家水平。

杭州市的经济结构中,第一产业占GDP的比重为4.1%,第二产业的比重为50.2%,第三产业的比重为45.7%。结构趋向合理。在所有制结构中,民营经济占有相当大的比重,对GDP的贡献率达到50%以上。私营企业在杭州国民经济行业大类中的覆盖率达到90%以上,其中,工业领域民营经济占比重50%以上,而商贸领域中民营经济所占比重已达到70%以上。2006年,进入全国民营企业500强的杭州企业有65家,位居全国城市第一。作为中国民营经济第一大市,杭州民间资本活跃,金融总量已超万亿元,列全国城市第5位。民营经济的蓬勃发展,使杭州市场呈现高度的开放性、包容性,成为中国经济活跃度最高以及竞争力最强的城市之一。正是基于此,杭州被世界银行评为中国城市总体投资环境最佳城市,被《福布斯》杂志评为“中国大陆最佳商业城市”。

从杭州的经济特征中可以看出,杭州的第三产业(服务业)的比重虽然日趋合理,但与发达国家的“两个70%”(即服务业增加值占GDP的70%,生产性服务业占服务业比重的70%)相比还有不小的差距,因此加大服务业尤其是生产性服务业的商业模式创新发展,是杭州培育商业模式创新的重点。而雄厚的经济基础和活跃的民营经济,为杭州开展高起点、高层次、高效率的商业模式创新提供了良好的条件。(三)人才资源多,知识储备好

人才资源和知识资源的丰富可以强有力的推动高层次的商业模式创新。在知识供应方面,浙江省的中央属、省属科研机构、高等院校大部分集中在杭州,使得杭州在知识资源供应上有着得天独厚的优势。同时,杭州市1998年就提出了“学在杭州”的口号,注重高等教育、职业技术教育和培养大学生产业实训能力相结合。经过10年的发展,已经建立了网络化、开放式、自主性的终身教育体系,形成了有利于创新型人才生成的社会环境。现今,杭州市的各类创新人才存量指标居于全国前列,杭州市民的科技素养居国内先进水平。

在知识产出方面,杭州市每年均能够产生大量的国家级、省级和市级科技成果。每万人平均专利授权量、国内科技论文数、每十万人平均发表的国内科技论文数、国际科技论文总数等指标均在国内城市中处于领先的水平。杭州拥有14家国家级、36家省级研究机构,9个国家重点实验室、49个省级重点实验室,5个国家工程技术中心,在基础研究和应用研究方面为创新提供了有力支持。(四)城市软实力不断提升,硬件条件日趋完善

在有关商业模式创新的软硬件资源方面,杭州已经具备了良好的基础。

1.具有良好的创新政策环境。以“杭州创新指数”为导向(杭州创新指数借鉴了国际发达国家的经验、突出了企业主体地位、注重节能环保考评、新型业态的发展,形成了3大指标为主干,包括7项二级指标、23项三级指标在内的指标体系),建设区域创新体系。杭州市注重服务型政府建设,在为企业发展和人才引进提供诸多政策支持方面,先后出台了《杭州市科技进步条例》、《杭州市专利管理条例》等多部地方性法规,制定了《关于进一步打造“天堂硅谷”,推进创新型城市建设的决定》、《杭州市建设创新型城市规划纲要》、《关于提升企业自主创新能力的意见》及与人才创业相关的多个配套政策文件。

2.大力推进人才创业。杭州市倡导“精致和谐、大气开放”的人文精神,在全社会培育“敢为人先、敢冒风险、敢争一流、宽容失败”的创新创业文化。大力推进以知识分子与文化人创业为特征的“和谐创业”模式。树立“人才比项目更重要,引智比引资更迫切”的理念,以一流的环境吸引一流的人才,干一流的事业,建一流的城市。重视与浙大、中国美院等在杭高等院校和国家科研院所加强战略合作。实施高校毕业生和留学回国人员创业行动计划,开展“万名大学生创业实训工程”,办好留学人员创业园和大学生创业园,落实创业资助扶持政策。与此同时,注重海外高端人才的引进,目前杭州已有近4千名“海归”人才创办高科技企业近400家。

3.具有较好的科技服务体系与相关基础设施条件。杭州市不断加大对中介服务、硬件基础设施等方面的支持,制定了《杭州市经济和社会信息化发展规划纲要(2001—2010年)》、《杭州“新药港”发展规划纲要》等多个专项性规划,出台了多个政策文件大力推进各类开发区(园区)、国家级基地和试点、孵化器、风险投资机构、科技中介服务机构和科技公共服务平台等创新载体建设。杭州高新开发区(滨江)、杭州经济技术开发区综合实力进入全国先进行列,江东、临江、钱江、余杭四大省级开发区(园区)建设全面启动,各区、县(市)的省级开发区和科技经济园区成为创新创业的重要基地。下沙、滨江、小和山、浙大紫金港校区四大高教园区基本建成。国家软件产业基地等10多个国家级基地和试点落户杭州,成为国家级基地和试点最多的城市之一。

4.创新资本环境体系日趋成熟。世界银行对中国120个城市投资环境报告显示,杭州在120个城市排序中位居榜首。目前,在杭州开展经营活动的银行机构共有35家(其中外资银行7家),保险公司47家,注册在杭的证券公司(本地证券公司)3家,证券公司地区总部5家,期货公司11家。还有信托公司、信用联社、金融租赁、财务公司、资产管理公司等金融企业11家。杭州上市公司数量位居全省第一。杭州已成为中国金融业最发达的城市之一,金融总量大致相当于国内中等发展程度省份的金融总量。杭州十分注重培育资本市场,成立创业投资服务中心,筹建产业投资基金和产权交易所。目前在杭创投机构近40家,风投资本达30多亿元。更多的国际风投机构在杭州寻找新经济、新业态、新商业模式的合作项目。

5.政府创新资金投入较大。近年来,杭州不断加大全市科技研发投入,其中市财政每年安排科技创新发展专项资金4亿元,引导企业加大R&D投入。确定2008年全社会研发投入占GDP比重为2.6%,高于全省指标1个百分点。杭州创新资金集聚方面的优势也得到充分体现,政府设立5.4亿的创业投资引导基金,主要采取阶段参股和跟进投资两种方式,支持初创期高成长性企业的发展。这是杭州向创新型城市迈进的一大亮点。

正是以上各个方面的不断完善,杭州市在创新软硬件环境方面的努力取得了重要成果,在国家对40个中国城市的企业创新专项调查中,企业对城市创新环境评价的综合评分杭州居全国第二位,为创新型城市建设奠定了基础,为商业模式的创新发展提供了有效的保障。

五、推动杭州商业模式创新发展的建议

在当前倡导节约型、绿色增长、高效能社会的背景下,打造创新型城市的途径,不可能采用“撒网式”的全方位创新的发展道路,而必须是结合城市特征与发展定位的“专业化”创新之路,即抓住经济领域的一个或某几个领域,做到精、专、深,凸显城市专业特色,打造适合自己的“金名片”,实现城市持续竞争力。这也是杭州市大力支持、鼓励和发展商业模式创新的原因。据研究,发达国家比较成功的创新型城市建设可以归纳为以下经验:一是因地制宜,结合城市特点和实际,寻找适合自身的“专业化”方向和道路;二是利用环境资源与企业能力的互动机制,采取有效措施,如完善技术转化体系和资本市场,促进资本市场与技术创新活动之间的有机衔接,促进和激发企业自身的创新活跃度;三是努力提升城市的知识资源供给和储备;四是政府为企业创造良好的自主创新软硬环境;五是营造城市的浓厚创新文化。

这些经验表明,每个城市应当结合实际,发展自己的优势特色产业。分析杭州商业模式发展现状及面临的形势,可以看到,杭州正处于一个商业模式转型的关键时期,也是商业模式向专业化方向创新的最佳时期。杭州在这些方面已经具备了一定的条件基础,现今杭州正在大力发展以文化创意、服务外包、现代金融、现代物流、空港经济、楼宇(总部)经济、电子商务、旅游综合体为代表的新型城市经济业态,以“天堂硅谷”为代表的高技术产业,都是产业创新的有益探索。

根据分析,我们认为杭州市商业模式创新战略的重点应该是夯实商业模式价值链中的关键环节。为此,提出“一个原则,两个定位,三个重点”的建议框架。“一个原则”:即企业主体、政府引导原则,坚持商业模式创新的主体是企业,政府通过完善政策环境来促进和引导企业商业模式创新发展;“两个定位”:即杭州商业模式的创新的重点应该定位于现代服务业的高端层面、先进制造业的高技术产业层面,以此打造专业化创新型城市;“三个重点”:即从人才资源培育、科技能力提升和资本市场建设三方面夯实商业模式价值链上的关键环节,以促进和提升商业模式创新的规模、档次和效益。(一)一个原则:坚持以资源优势促进和引导模式发展的原则

商业模式的实质是企业市场运作能力的体现,具体表现为企业整合资源的能力。企业能力的发展需要外部资源的支持,同时也受到外部资源的制约。企业是商业模式创新的主体,一个城市要推进商业模式创新,必须采取措施来促进和引导企业进行相关的创新活动。尤其是当商业模式创新突破单个企业范围而覆盖到区域、行业或产业链条时,能否实现大的突破,就取决于政府的引导、协调和推动的力度。因此,商业模式创新不仅是企业的事,也是政府在发展新经济、推进产业高端化、促进经济转型升级中必须关注的事。政府要提高对商业模式创新重要性的认识,引导企业由产品渐进式创新向商业模式突破性创新转变。政府可以利用种子资金扶持新的商业模式,促进科技成果的产业化;通过孵化器培育新的商业模式,为科技成果进入市场提供途径;通过创投引导基金与创投机构合作,发掘更多新的商业模式;通过天使投资人培育新的商业模式,引导天使投资基金专业化经营;通过发展文化创意产业、软件及信息服务业来推动商业模式的创新;通过吸引海外留学人员特别是硅谷高端人才来杭创业,引进新的商业模式;通过举办大学生创业竞赛来发现和支持有价值的商业计划等。

对于民营企业占绝对多数的杭州来说,通过对城市资源的梳理和优化,促进和引导企业创新能力的发展,是必要的政策选择。(二)两个定位:坚持现代服务业与高技术产业的专业化城市定位

要打造专业化创新型城市,首先要进行准确定位。城市商业模式定位是城市发展所面临的重要一环,通过定位描述可以进行城市经济结构的战略性调整。专业化的优越性在于能够集中资源,快速提升优势领域的竞争力。其次要形成特色。形成特色是打造竞争力的主要来源,也是专业化的主要目的。要形成特色,就要利用自己的优势资源,集中力量运用聚焦策略,打造杭州商业模式创新特色,并形成规模优势和马太效应。第三要有所取舍。要扬长弃短,集中城市资源于专业化领域发展。对于符合发展定位的,要不遗余力加以扶持与引导。而对于不符合战略定位的,要予以舍弃。成功者不是那些拥有机会的城市,而是善于准确把握机会并坚持到底的城市。

现代服务业主要指工业产品的大规模消费阶段以后出现快速增长的服务业。主要包括生活性服务业与生产性服务业两大领域。伴随工业化和信息化而快速发展的高端服务业,如现代金融业、先进交易市场(平台)和中介服务业;移动通信、网络、传媒、咨询等信息服务业;软件外包、创意产业、教育培训、会议展览、国际商务、现代物流等新兴行业,是当今高增长性和最具发展潜力的产业。高技术产业指那些投入大量研究与开发资金,以及迅速的技术进步为标志的产业,具有长期的市场潜力并可以对相关产业产生较大提升效果,是杭州经济发展的主导产业、支柱产业。现代服务业和高技术产业的加快发展,恰恰有赖于商业模式的创新。

杭州非常符合现代服务业和高技术产业的发展要求。杭州商业模式创新应明确定位于以现代服务业和高技术产业为主的专业化发展领域,在此基础上进行“精、专、深”发展。(三)三个重点:做好人才、技术、资本资源条件的建设工作

人才、技术和资本是商业模式构成的主要元素,也是商业模式创新的重要资源。人才、技术和资本决定了商业模式创新的成功率。要推动高层次的城市商业模式创新,必须要打造与之适应的人才、技术和资本资源条件。

在人才资源方面,需要引、育、留更多的人才。杭州具备较好的吸引和留住人才的条件,优越的城市环境与生活条件有利于吸引人才集聚,有利于杭州商业模式的创新发展。但同时应当看到,杭州的企业,尤其是中小企业专业技术人员和商业创新人才的拥有量还较少,制约了企业创新能力的提升。杭州创新人才数量和素质也有待提高。此外,在改善创业环境、降低创业成本、增加创业服务方面,应出台更多优惠政策,以培育、吸引、留住更多的人才。政府应当把企业家作为宝贵的社会财富和资源,引导全社会形成尊重企业家、理解企业家、爱护企业家、宽容企业家的良好氛围,大力营造有利于企业家成长的社会环境,着力激发企业创新商业模式的活力。

在技术能力方面,需要加大高技术的供给水平。尽管杭州的技术研发能力相比以往有明显提高,但与国际水准相比仍有较大差距杭州的技术创新活动多数在一些低端技术的研发上,高技术产品的产出和引进严重不足。从长远看,杭州在这方面需要加大投入,大力促进高技术成果的市场化,鼓励各类技术引进、技术转让、技术服务和产学研合作,为商业模式创新提供技术支撑。

在资本资源方面,需要加快资本市场建设。资本来源的多样性是提升企业创新能力的重要条件。据研究,资本供给方式落后是我国城市与国际上创新城市存在差距的重要原因。资本体制与创新活动之间的脱节导致资本在技术创新中的功能被弱化,资本环境成为创新发展的瓶颈,导致创新活力和动力不足,创新活动受阻。缺乏多渠道资本投入的支持,商业模式创新活动就很难顺利开展。杭州在这方面虽然已经做了大量的努力,但与我们的战略预期相比,还远远不够。新的商业模式既要靠企业自主创新,同时又要靠风险投资来发现、发掘和提升。因此,需要加快资本体系构建,尤其是吸引风投结构来杭发展,形成“人才+资本”、“人脑+电脑”的企业商业模式创新的市场化导入与运行机制。课题负责人:浙江大学城市学院邬家瑛课题协调:杭州市政府政研室朱向军课题参与:浙江大学城市学院钱辉、黄宇驰杭州市政府政研室王华(成稿时间:2008年12月1日)

政务决策民主化的持续创新——杭州市政府常务会议开放式决策分析报告

杭州行政学院课题组

近年来,随着经济社会发展步伐的加快,地方政府决策的复杂程度和风险性逐步增大。为了提高适应形势发展的能力,杭州市委市政府通过重视专家咨询、重大方案公开、征集市民建议、开展“满意不满意”评比、媒体市民和党政机关互动等多种途径,推动“以民主促民生”实践的探索。市政府常务会议实行“开放式决策”,是杭州市政府在以往民主决策基础上的进一步创新性实践,是指在政府常务会议“会前”充分征集民意后将政府决策事项提交市政府常务会,“会中”邀请人大代表、政协委员和市民代表列席会议发表意见,市民也可以通过网上留言发帖或网上视频直播参与决策讨论,“会后”由市有关部门24小时内给予网民及时回应的市政府常务会决策模式。“开放市政府常务会议”的探索比之杭州以往“决策民主化”的探索,具有决策层次更高、透明程度更强、政府与民间互动直接、对首长制决策体制构成重要补充等特点,引起了各界的关注和好评。将这一政务决策民主化的新尝试加以总结、提炼和完善,对于杭州下一步在更广泛意义和层面上推动“以民主促民生”工作具有重要价值。

一、杭州探索市政府常务会议“开放式决策”的主要动因和探索历程(一)主要动因

1.经济市场化、利益多元化、社会信息化和管理法制化的发展趋势,要求杭州的决策层进一步更新决策理念和开放决策过程。杭州市的政府工作从直接抓经济建设转移到中观调控、城建城管上来后,重大决策与市民群众日常生活的紧密度和直接性不断增加,市民群众对政府决策的关注程度和不同诉求呈现出多样化态势。一方面,随着杭州市场经济体制的成长和不断成熟,经济利益主体多元化和社会利益关系复杂化的情况日益突出,这就要求决策者准确了解各种利益主体的需要、心态及其变化,以保证决策的认同度和执行性。另一方面,近年来以信息网络技术为特征的高科技革命,不仅推动了原有社会分工、社会管理方式的更新,也使传统稳定的社会生活节奏大大加快。新情况层出不穷,充分利用网络视频技术了解民意既有了可能也成为必须。此外,同以往决策由少数领导“拍板”、失误以“交学费”了事的时代不同的是,杭州各级政府在宪法和法律约束下依法行政的大环境基本形成,利益主体独立性的增强和民众科学文化素养的提高,使决策者殚精竭虑做出的决策受到质疑、遭到抨击的情况时有所见,不同利益主体在政策调整中获益差异成为其对决策支持或反对程度的决定性因素。这一方面标志着形势发展使政策制定日益走向精益化、高难度化;另一方面也提醒决策者:按法定规则、民主程序决策,是提高决策质量、赢得社会认同、一旦决策出现不测能够在最大程度得到社会谅解的现代领导决策的基本要求。杭州经济社会的变迁和地方政府决策者感到“工作越来越难做”的现实也说明:尽管决策权力是决策过程中最重要、处在“主动”地位的因素之一,但由于决策权要解决的是使被管理的利益相关人的利益问题,决策质量和成效与前后左右其他相关决策的联系度又息息相关,而影响决策的社会因素、不确定因素又在不断增加,领导个人魅力、经验和影响力在决策过程中的地位相对退后,灵感决策、经验决策、最优决策等传统决策习惯在现代社会复杂条件下的作用受到制约。确立广开渠道、尊重民意、重视专家、讲究程序和明确责任的决策观,完善决策规则、程序、方式和体制机制,即通过开放式决策使政府在与民众的互动中提高决策的民意基础和认可程度,已是新形势下地方政府领导者应对复杂局势和提高执政能力的必要条件。

2.科学发展观和建设“生活品质之城”的任务,要求杭州市政府的重大决策必须统筹兼顾多元目标、各方利益和进一步扩展决策的民意渠道。随着杭州经济社会的发展,近年来杭州人均GDP已经达到“中等发达”国家水平。中央“全面建设小康社会的新要求”和杭州“五大生活品质”建设的新任务,在经济、政治、文化、社会、环境等涉及民生问题的诸方面提出的综合全面发展的新要求,要求地方政府的重大决策必须兼顾多方面的奋斗目标。从战略上看,以往其他工作都“服从”、“服务于”某一个“中心工作”的时代已经过去。杭州在人均GDP达到“中等发达”国家水平的形势下,既要解决经济社会发展尚未解决的城乡分割、市区与五县(市)发展不平衡的历史问题,又要面对快速发展带出的要素制约加剧、投资后劲不足、就业压力增大、社保基础较弱、收入差距较大等新问题。要兼顾诸多难题的解决,往往涉及一些重大利益关系的调整、一些专业性问题的抉择以及一些前瞻性政策的酝酿,不同类型政策对决策的参照条件、目标定位、专业含量、方案选择的要求各有不同,决策的难度、复杂程度和风险性明显提高了。靠个人威信、以往经验、“赶超”热情和力排众议的工作魄力,已经难以保证决策的质量,稍有不慎可能带来需要数倍财力物力去弥补甚至难以弥补的经济、社会乃至政府形象的损失。通过多种途径增进决策观念、能力、体制和程序的民主化科学化含量,已成为形势发展对杭州城市管理和决策者的历史性要求。

3.有序引导市民参与热情需要通过规范的制度设计和法定途径,多层次、宽领域地开放政府决策程序。随着经济社会的发展和居民参与社会管理热情的提高,杭州近年来在推进民主决策方面已经有了一些积极探索,使人民群众能够在日常政治生活实践中经常性地具有“参与社会事务管理”体验,一定程度上解决了人民群众在政治生活层面上的主观需要和满意度。十七大关于“扩大公民有序政治参与”的精神,一方面要求政府为公民更多、更直接地介入政策制定扩展渠道,一方面又要求公民参与的过程、形式和内容都依法、有序进行。这对杭州近年来的“以民主促民生”的实践提出了新要求。从杭州近年来的情况看,尽管通过多种渠道扩大民主决策已有了一些有益探索和成功经验,但民主渠道不畅、决策信息不充分和市民参与热情不足、引导不够的问题依然突出,即“扩大参与”和“有序参与”的双重任务同时存在。如何在前些年扩大基层民主参与实践探索的基础上,进一步提升杭州“扩大公民有序政治参与”的制度化水平,在更高的决策层面上直接开放市民参与政府决策的通道,关系到杭州重大决策的质量和社会的和谐程度。为把近年来基层民主实践中的积极探索进一步政务化、规范化和制度化,杭州开始了把决策民主化提升到市政府常务会议“开放式决策”法定程序的新探索。(二)探索历程

1.起步阶段。

杭州市政府常务会议“开放式决策”走过了一个政府决策逐步开放的过程。它表现为决策领域逐步拓展、决策层次逐步提升、社会参与度逐步扩大的形态。在探索的起步阶段,其特征表现为创制载体、广纳民意帮助政府改进工作。主要举措有:

——1999年5月,杭州制订《关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策程序的通知》,提出“坚持决策民主化、科学化的原则。市政府对全市经济和社会发展重大事项的决策,要广泛听取人民群众和社会各界的意见,同时要认真征求市人大常委会、市政协及人大代表、政协委员的意见”。

——1999年6月,杭州市在国内首创“12345”市长公开电话。逐步形成了以电话、电子邮件、手机短信等多种形式为载体的公共服务平台。杭州市政府筛选了一批与市民生活关系密切的48个职能部门及市属9家新闻单位,作为“12345”市长公开电话受理中心的网络成员单位,设立了专门电话,落实了专门人员,明确规定主要领导分管这项工作。“12345”市长公开电话还与中国杭州政府门户网站联合,每月举办一次“网上接待室”活动,邀请相关职能部门主要负责人,就市民关注的民生热点问题在网上释疑解惑,由于“12345”在解决许多公共问题及政府与社会摩擦的问题上的及时性和有效性,成为群众在许多问题上谋求解决的渠道。“12345,有事找政府”在杭州广为传诵,家喻户晓。从“12345”开通以来,日均电话受理量一直在400件左右,成为市政府了解社会动态信息,保护公民与其他组织的合法权益和监督政府机关及其工作人员依法履行职责的重要渠道。

——2000年杭州创建“满意不满意”市民评议政府工作机制,低于市民评议分数达标线的单位给予公开告诫,处于末位的即为“不满意单位”,不满意单位的由市委、市政府予以批评处理;连续三年被评为不满意单位的,由市委调整领导班子。随着工作的推进和经验的积累,杭州参评选单位已从2000年的54个扩大到2007年的114个单位,几乎覆盖了所有市直单位;投票层面从4个扩大到9个,代表着更广泛层面的群众意愿。综合考评由社会评价、目标考核和领导考评三大部分组成。综合考评基本分值设定为100分。综合考评单位总分达84分以上,才算达标。综合考评单位和非综合考评单位被确定满意单位、先进单位时,如果领导班子建设、党风廉政建设、社会治安综合治理、计划生育4项工作中,有“一票”被否决,或年度内单位发生重大责任事故的,将与“满意单位”、“先进单位”无缘。评选活动通过让人民群众评判政府,使市民群众的主人翁意识不断增强,杭州委、市政府的号召力、向心力、凝聚力不断增强。

——2000年6月,杭州市成立了人民建议征集办公室,在政府网站上设立“建言献策”栏目,受理群众对政府工作的意见建议。涉及全市性的重大工作和活动,在新闻媒体上公开向社会专题征集金点子,对征集到的建议及时筛选整理,交由职能部门采纳处理并每年评选优秀建议和好建议市民。

——2002年3月,杭州市政府开始向社会公开征集办实事项目方案,除向市人大代表、政协委员征求意见外,还通过市城调队的8000户民情民意调查网络征集,通过市人民建议征集办公室在政府门户网站和新闻媒体上向市民征求实事项目建议和意见。每年的征集过程群众参与非常踊跃,征集办公室平均每年收到提建议的来信、来电、电子邮件、传真等1500件以上,各类建议6000条以上,民情民意调查网络收到各类意见建议也将近5000条。对上述建议,市政府按照集中程度、反映问题的普遍性、与大多数市民群众利益的紧密程度、年内解决问题的可能性以及政府财力承受程度等原则,确定当年的为民办实事项目方案。

——2002年3月和2004年2月,杭州把坚持多年、在全国颇有影响的“12345,有事找政府”市长热线,延伸到政府门户网站上的“12345”电子信箱(市长电子信箱)和“12345”短信平台,引导市民“12345,网上找政府”。截止到2006年年底,这个信箱已收到3.7万多封群众求助、投诉、咨询和建议的电子邮件,保证“件件有着落,事事有回音”。“网上平台”政府门户网站开辟的“政务论坛”也人气高涨。网友们的观点、意见乃至批评,限时整理成篇报送相关领导,成为完善决策的依据,并由论坛版主回帖,有针对性地解释沟通。杭州市还率先开通“市民邮箱”,只要凭本地居民身份证就能免费获得。“市民邮箱”是“中国杭州”政府门户网站最大的一项互动应用,邮箱用户可以进行网上订阅,直接成为网站注册用户参加“政务论坛”讨论。现在已经有50多万位杭州市民拥有了hzcn后缀的电子邮箱。

——2002年7月,杭州市委市政府开通96666效能监督电话。主要是针对党政机关工作人员的服务态度、效能进行电话投诉。“12345”主要办事(有事找政府),而“96666”主要对人,寓意是“96666,服务创一流”。党政机关服务态度、效能投诉电话的受理范围主要是7个方面。如经过调查,发现群众投诉件属实,将要对有关部门和相关工作人员进行严肃处理,包括批评教育、警告或诫勉、调离岗位或辞退、通报曝光;对由于教育管理不严、内部作风问题严重的单位,要追究改单位领导的责任。

2.发展阶段。

在重视民意征集的过程中,杭州的领导层在实践中越来越感觉到,民主影响决策,决策关系民生,要提高民众生活质量,需要更多地将百姓的民主诉求向民主决策上引导,在根本问题上落实“权为民所用,情为民所系,利为民所谋”的政府工作原则。杭州市政府决策的开放度在实践中向纵深发展,其特征表现为民众参与政府决策的广度和制度化水平进一步提高。主要举措有:

——建立市领导班子成员联系企业家、科技人员、文艺界人士的制度。杭州市建立了四套领导班子成员联系企业家、科技人员、文艺界人士的制度,定期走访和征求意见建议;在人大、政协组织中高度重视安排各界人士包括新生社会阶层的代表参政议政。重大决策前征求企业组织、民间组织和利益相关人的意见已成为惯例。

——完善专家学者政策咨询机制。杭州市政府在《关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策程序的通知》中明确提出,“对一些专业性强、情况复杂、影响深远的社会经济问题,还要组织专家学者和有关专门机构进行论证。要严格执行决策工作程序,凡未经征求意见和进行事先协商、协调,没有形成多个比较方案,没有对决策方案在实施中可能产生的负效应进行分析并提出相应对策的事项,不得提交市政府常务会议、市长办公会议审议决策。”为此,杭州市加强了市政府专家咨询委员会和其他咨询机构的建设,专家咨询委员会分为宏观经济组、产业发展组、城市建设组、社会发展组、农村组、教育组等多个专业组,由省内外50多名知名专家学者组成,常年活动,重大决策先征求专家意见建议。随着经济社会事业的发展,杭州市近年来根据工作重点不同,还先后建立了杭州市城市规划专家咨询委员会、“两港”建设专家咨询委员会、历史文化名城保护专家咨询委员会、杭州市信息化专家咨询委员会、杭州市科技专家咨询委员会、杭州市新药港建设专家咨询委员会、杭州市地名专家咨询委员会、杭州市党风廉政建设专家咨询委员会、杭州政府采购咨询专家系统、杭州市社区家庭医生专家支持系统等市一级专家咨询机构。

——制定城市重大工程建设民主参与机制。为了推进城市重大工程民主参与,杭州打破原有的规划设计方案在机关大厅固定场所展示的单一做法,在全市推行“阳光规划进社区”,将规划方案拿到社区进行公示,听取居民群众意见;在规划公示期间,联合新闻媒体到社区宣讲规划理念,安排规划技术人员进行现场讲解,分发公示资料和征询意见表;公示结束后,将群众意见分类梳理,并将修改意见反馈到社区;此外,还把建前公示与社区联动相结合,确保项目建到哪里,方案公示到哪里。2004年开始的背街小巷改善工程,涉及258个社区的153万市民,实行了“三问四权”(问计于民、问需于民、问情于民,让群众拥有监督权、选择权、参与权、知情权),推动了民主参与。市民参与面之广和参与人数之多,在杭州历史上是空前的,共收到市民对改善工程的各类建议和体检4492条,其中被采纳的有3420条,采用率达76%。

——完善重大事项决策程序和规则。2007年4月16日,市政府下发《杭州市人民政府关于印发<杭州市人民政府工作规则>的通知》(杭政〔2007〕5号)和《杭州市人民政府关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策规则和程序的通知》(杭政〔2007〕6号),要求政府实行科学民主决策,在决策程序上要求做到决策准备阶段、提交阶段、反馈阶段均保证公民的参与和监督。《通知》要求,“坚持决策民主化、科学化的原则。市政府对全市经济和社会发展重大事项的决策,要广泛听取人民群众和社会各界的意见,同时要认真征求市人大常委会、市政协及人大代表、政协委员的意见”。

——建立党代表参加市委常委会和全委会制度。党的十七大后,杭州制定了《杭州市党的代表大会代表列席市委全委会和市委常委会实施细则(试行)》。2007年12月12日,杭州三替服务集团总经理陶晓莺和其他35名来自基层的党代表,列席了中共杭州市委十届三次全体(扩大)会议。浙江省委常委、杭州市委书记王国平和市长蔡奇参加了他们的分组讨论,基层党代表和书记、市长一起,共商全市党委政府的主要工作,提出各自的建议。

3.提升阶段。

随着民众参与政府决策的广度和制度化水平不断提高,怎样进一步提高政府民主决策对群众参与行为的激励作用,特别是怎样使基层民主信息更为迅速、直接地反映到政府重大决策中来,并将以往相对单向的征求民意方式提升为公众与政府之间双向互动的沟通机制,成为杭州决策者们思考的又一个新课题。杭州开始尝试将政府最高决策机构进一步“开放”的大胆实践。其特征表现为将民众参与政府决策的方式直接提升到“政府常务会议”层面。主要举措有:

——建立人大代表、政协委员列席市政府常务会制度。2007年11月4日,金六民等6位市人大代表和政协委员列席市政府第17次常务会议。随后,市政府发出《关于加强政府与人大代表政协委员联系的通知》,决定市政府召开的重要会议及工作调研和工作检查时,应视情邀请市人大常委会、市政协领导以及市人大代表、政协委员参加,面对面地听取意见和建议,共商解决问题的办法。在制定重要规划、方案、政策时,在对涉及群众切身利益、社会关注度较高事项进行决策时,事前主动征求人大代表、政协委员的意见。

——建立2007年12月11日,市政府发出《关于对涉及群众切身利益的行政规章和公共政策实行事前公示的通知》,决定对涉及群众切身利益的行政规章和公共政策,在正式决策前向社会公示,或在政府初步讨论后公示。公示时间一般为一周。对一些涉及面广、与群众利益密切相关的事项,在公示后还要通过召开座谈会、听证会等方式进一步征求市民群众和人大代表、政协委员、民主党派人士的意见。

——建立市民代表参加市政府常务会制度。2008年4月2日第26次市长常务会议,讨论《杭州市大学生和留学回国人员创业三年行动计划(草案)》和《杭州市创业投资引导基金管理办法(试行)》。此次会议打破常规,除了邀请中央、省级媒体参加会议外,第一次邀请6位市民代表参会。同时,开通网络视频直播、实行网民留言互动和市长直接回应,使市政府决策进一步开放。为了便于市民参与,市政府门户网站事前公布了相关议题材料,供市民查阅;同时开通论坛专题讨论区,请市民参与讨论。据统计,这次会议共有1066人次通过政府门户网站观看了视频,2346人次参与了网络讨论,发帖136条,网民意见和市民意见一起成为政府决策的重要参考依据。

——实现市政府常务会网络视频直播互动交流。2008年5月19日,市政府召开第28次常务会议,此次会议在网络视频直播的同时,还增加了市长与6名市民通过网络连线进行视频对话的互动环节。2008年7月8日,市政府举行第30次常务会议,讨论《杭州市政府信息公开规定(草案)》和《杭州市数字化城市管理实施办法(草案)》,会议从40位报名者邀请了6位市民代表与会。他们与列席会议的政府官员一样,都有发言权。2008年11月11日的第36次常务会议和2008年11月26日的第38次常务会议,都继续邀请6位市民代表列席并通过网络接收群众的意见建议,审议《杭州西湖文化景观保护管理办法》,研究制订《关于鼓励和扶持大学生在杭自主创业的若干意见》,制订《杭州市区经济适用住房租售并举实施细则》、《杭州市区经济租赁住房管理办法》、《杭州市人民政府关于切实加强地铁建设安全工作的意见》,审议《杭州市交通工程质量和安全生产监督管理办法》等。自此,普通市民参与市政府常务会议决策活动进入常态化。

——建立“事前公示制度”和“完善政务公开”条例。为了进一步增进民众对政府决策背景和相关信息的了解程度,保证和提高市民参加政务会议的质量与热情,2007年12月11日,市政府发出《对涉及群众切身利益的行政规章和公共政策实行事前公示的通知》,决定对涉及群众切身利益的行政规章和公共政策应当在正式决策前向社会公示,或在政府初步讨论后公示。公示时间一般为一周。对一些涉及面广、与群众利益密切相关的事项,在公示后,还应通过召开座谈会、听证会等方式进一步征求市民群众和人大代表、政协委员、民主党派人士的意见。2008年4月,杭州市人民政府办公厅发文(杭政办函〔2008〕177号)提出,重点加大“公共权力大、公益性强、公众关注度高”的政府部门和人民群众最关心、反映最强烈、社会普遍关注的政府信息的公开力度。“除危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定,涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息外,其他政府信息均应及时、准确公开”。2008年8月,《杭州市人民政府关于修改<杭州市政府信息公开规定>部分条款的决定》(杭州市人民政府令第243号)进一步提出,“政府信息以公开为原则,不公开为例外”。

二、杭州市政府常务会议“开放式决策”的主要特点

客观地说,杭州的经济、社会发展和历史文化积淀,是杭州“以民主促民生”实践已经探索多年的大背景。开放的基础扎实,开放的社会底蕴丰厚,开放已积累相当经验,是经历不同阶段后发展到市政府常务会议“开放式决策”的基本前提。杭州开放式决策的探索由来已久,但进入到“开放市政府常务会议”的新阶段,体现出了有序参与、扩大参与、提升参与、回应参与、真实参与和推动参与6个新特点。(一)开放议题适度,“有序参与”提高参政层次

在公共政策过程中,公共管理者应该怎样维持公民参与的代表性与政府管理活动效率之间的平衡,是政府在引入和扩大公民参与时必须面对的难题。国际经验表明,对公民参与抱着深刻的怀疑态度,或抱着过分的乐观主义,都是不可取的。致力于公民参与研究的美国专家约翰·克莱登·托马斯说过,一个平衡的观点必须同时承认公民参与的潜在好处和成本,并且只有采取权变的观念,根据不同的具体情况采取不同的公民参与形式,才能使公民参与发挥出最大的积极作用。在今天中国,让民众都直接参加人大、政协或政府组织没有可能,解决公民政治参与的根本途径,只能是按照十七大“有序政治参与”的根本要求,稳健推进民主参与的制度化、规范化和法规化。杭州“开放市政府常务会议”表现为一个持续、逐步开放决策的发展历程,其实质有下列三点:开放议题适度,逐步提升层次和注重实现“三化”。

开  本市经济社会发展中的重大事项以及与人民群众密切相关的重要事项”。“市政府常务会议由市长、副市长、秘书长、副秘书长参加,根据需要可安排或邀请有关人员列席会议”。但什么情况下需要有关人员列席,安排什么人员列席,是杭州探索的首要问题。杭州的经验是,政府常务会议向民众扩大开放,并不意味着所有决策都要马上都直接向社会开放,也不是任何人都适宜参与市政府常务会决策。考虑到决策事项的专业性、利益相关性、社会关注度以及决策的成本和效能等因素,开放议题选择要适度。“政府常务会议”性质要求决策开放是“有限适度”和“不断扩大”的统一体,一般来说,事关民生议题原则上都要经过这一过程。大体涉及以下几类内容:一、拟提交人代会审议的政府工作报告(征求意见稿);二、城市总体规划、重点专项规划;三、重要的行政法规;四、事关群众切身利益的重要改革方案与公共政策;五、群众日常办事服务和社会公共服务事项等的重大调整;六、涉及群众生产生活的重大公共活动、重大突发公共事件应对方案;七、其他涉及公共利益的事项。从实际情况看,杭州市政府实行的开放式政务决策,在议题选择上主要集中在上述与民生关系比较直接的问题上。

逐步提升层次,引导群众在内容和平台上参与高层次决策。公众参与是个多层次、逐步提升的过程。一般而言,公众更关注与自身利益直接相关的决策过程。就杭州开放式决策的发展历程看,市民参与决策主要表现出有序演进的特点,一是形式上,从起步阶段通过市长电话、信访投诉、单位发言、社区听证、街谈巷议等基层民主平台参与,到逐渐发展为通过专家咨询、满意不满意评比、人民意见征集、对公示项目评议等提升的民主渠道参与,直至市民直接进入到杭州最高决策层次的政府常务会议参与;二是内容上,从开始主要集中在柴米油盐、生老病死等基本生活需求层面,到后来开始关注背街小巷改造、庭院楼宇改善、安居乐业政策等利益攸关重大决策,直至进入到政府常务会议参加涉及产业规划、人才管理、西湖申遗、农业科技、交通规划等事关杭州中长远发展的重大政务议题的讨论。这一方面说明,随着经济社会发展,公民基层民主需求及理性参政能力明显提高;另一方面也提示我们:政府领导层引导公众有序参与诸如政府常务会议这类高层次决策,事实上起到了顺应社会发展、给具备某些条件的公民以政治平等权利的先导作用。

注重实现“三化”,追求制度引导、流程规范和法规约束。杭州在推进政府常务会议开放决策的实践中,十分注意把所有良好愿望,延伸到制度化、规范化和法制化的形态上,使之能够成为一种常态性、不因领导人更换而存废的政治成果。凡是涉及政务公开、事先公示、市民参与、网络直播等与政府常务会议开放决策相关的创新,都尽可能通过地方政府法规规章的形式出台文件,明确相关规定、流程和法律约束性。如邀请市民代表列席并实行互联网视频直播,涉及讨论议题的选择、代表的产生和准入要求、发言的秩序和要求、发言的记录和反馈、事后的反馈和修改落实等,杭州制定《杭州市人民政府开放式决策程序规定》,规定出具体法规程序:会前公示决策事项——会中讨论(市长主持会议,先由部门阐述有关政策文件起草背景及主要内容——其他职能部门发表意见——人大代表、政协委员、随机选择的市民代表发表意见、网络留言和视频对话——市领导意见——市长总结)——职能部门根据会议意见修改政策文件,对民众意见建议予以反馈、回应——提交市政府公布有关政策。(二)开放领域广泛,“扩大参与”实现多方求证

随着政务信息公开范围的扩大和市民参与渠道的拓宽,公众决策参与的领域日益广泛,各种意见进入决策层推动了多方论证,进一步保证了决策的科学性和抗风险性。

根据决策类型确定参与对象,参与对象领域广泛。根据《杭州市人民政府工作规则》,市政府常务会议“根据需要可安排或邀请有关人员列席会议”。这里的“有关人员”主要包括:政府部门负责人、人大代表与政协委员、专家和市民代表等。邀请什么对象列会,取决于决策的性质与类型。按照常规,与决策事项起草、审查、执行、管理、监督等直接相关的部门负责人,一般应当列席;研究涉及国家安全与涉密的或特定社会敏感性事项的决策,只能安排政府部门负责人列会;如果决策事项涉及拟提交人代会审议的政府工作报告(征求意见稿)、城市总体规划、重点专项规划、重要的行政法规、事关群众切身利益的重要改革方案与公共政策、群众日常办事服务和社会公共服务事项的重大调整、涉及群众生产生活的重大公共活动重大突发公共事件应对方案等,则安排或邀请人大代表与政协委员、专家和市民代表等列会。

体制内和体制外参与结合扩大求证范围。杭州市民在政府常务会议决策过程中的民主参与,可以分为体制内参与和体制外参与两种类型。体制内参与,是指人大代表、政协委员应邀参会,并且已经制度化。市政府制定的《关于加强政府与人大代表政协委员联系的通知》已经为人大代表、政协委员参与决策提供了制度化保障;专家学者参与政府决策事项也有了明确的制度规范和相对固定的专家组人群,并与国内外其他专家建立了经常性联系,为杭州政府进行经济社会发展决策贮备了“智库”和“外脑”。体制外参与,是指市民代表通过网络留言、视频直播对话、直接应邀参会等形式参与决策。按照规定,6位市民代表都是通过“中国杭州”政府门户网站报名的。这个网站是杭州市政府信息公开的一个重要渠道。随着杭州开放式决策的实施,经过广泛报名和适当遴选,邀请6名市民代表列席市政府常务会已成为一种惯例和制度。

传统式“面对面”讨论和互联网现代技术运用结合扩大参与范围。从2007年11月到2008年12月10日,杭州市政府常务会议先后邀请了114位人大代表、政协委员和54位市民代表列席,参与讨论了《杭州市创业投资引导基金管理办法(试行)》等59项决策事项,通过网上视频直播接入69位市民与市长对话交流;市政府常务会议网络直播8个月以来,政府门户网站视频直播页面累计浏览量达到16117人次,视频直播论坛累计点击量达到75803人次,市民通过网站直播论坛以发帖的形式提出意见建议2259条。杭州市市长蔡奇说,“这一举措目的就是为扩大市民参与政务活动的空间,加强政务活动的透明度,最大限度把群众呼声体现到政府决策中。这既是政务公开的需要,也是对政府执政能力的促进。”(三)开放表达直接,“提升参与”减少信息失真

在政府管理实践中,决策的信息不对称是制约政府决策质量的根本问题。“自下而上”的基层信息上达过程,受到体制内各种利益因素的阻隔,层层“筛选”、步步失真成为一种痼疾,使领导层决策面临某些风险;而“自上而下”的政务公开,又往往主要是政务活动的成果(如文件、政策、办事程序、审批结果等)公开,政务活动的过程并未充分公开,导致民众参与决策受到信息阻隔和知政能力的制约。《杭州市人民政府开放式决策程序规定》,把政府决策和市民意见的表达,通过政府常务会议及其相关程序直接联系在了一起。这种“直接性”主要表现在:一是市民直接入会倾听会议内容并发表言论,二是市民通过网络现场直接提问或与市长直接交流对话,三是市民通过视频直接与市领导互动或直接观看会议实况,四是市长或主管部门对代表提出的意见建议给予直接回应(对市民通过政府门户网站提的相关意见建议,由议题提交单位在24小时内在政府门户网站上公布答复意见)。这种制度性安排,表现为使政府决策过程与市民的近距离、高效率的双向交流成为现实,其根本意义在于使高层领导直接了解民意和民众直接参与政务,可以达到保证决策民主科学、培养民众参政能力和展示政府亲民形象的三重功效。蔡奇市长在第30次政府常务会议上说,老百姓有权知道政府在干什么,要最大限度把群众呼声体现到政府决策中。“凡是涉及百姓利益的建设工程、实事项目、政策措施、都要向群众公开,具体的实施过程,也要努力让群众了解和参与,充分尊重群众的民主权利。”政协委员张少华说,“如果没有政协委员和人大代表参加政府会议的机制,还不知道怎么能让市长知道我的想法,写信他都不一定能看到。”杭州市政协副秘书长兼研究室主任龚志南认为,“政协委员参政原来也有很多形式,比如提案,社情民意简报等,但都没有这样的参与方式直接”。

如2008年11月26日召开的杭州市政府第38次常务会议,分别审议《杭州市人民政府关于切实加强地铁建设安全工作的意见》和《杭州市交通工程质量和安全生产监督管理办法》,逾万人次点击关注本次常务会议相关论坛,提出意见建议309条。市民代表郦雨霞和网友“8月24日”的建议不谋而合,他们建议杭州仿效成都为所有在建地铁站点安装摄像头,通过远程监控系统既可以24小时监控地铁工地的安全,还可以监督其是否文明施工、安全操作,如果发生事故,还可以作为取证材料之一。市民代表和网友的这一建议得到了蔡奇的当场肯定和采纳。市人大代表张金荣认为随着高速公路的不断发展,新技术也越来越多,建议组建一个专门的专家委员会,对一些超出现行设计规范的内容进行论证。市民代表刘佑清建议在管理办法中增加对施工单位禁止行为的规定,比如违章分包、转包和挂靠等行为,以及相应的处置手段。市民代表陈路在会上提出,工程在招投标时实行“合理低价中标”,但最后却变成最低价中标。中标方为了在报价内完成工程往往偷工减料或不按规范要求施工。他建议政府在招投标时,尤其是一些大型工程不能一味要求“最低价中标”,应该全盘考虑。第38次会议在充分讨论后形成决议强调:杭州交通工程项目多、任务重,要精心组织,加强监管,确保工程质量安全、不出事故。实施全过程的工程质量安全管理,抓好招投标、施工、监理等各个环节,防止不合理的超低价中标和层层转包、分包。危险性较大工程要建立专家组进行技术把关。对存在安全隐患的危桥要进一步采取工程性措施,有计划地进行加固维修,3年内全部整改到位。(四)开放促进互动,“回应参与”激励民主热情

杭州政府常务会议的开放式决策重要成果,是提供了政府与公众之间的双向、深度互动的制度性平台。

首先,常务会议邀请人大代表、政协委员和市民代表参加市政府常务会议,使一般民众都有机会和可能直接参与市政府公共决策,有可能和机会与政府官员一起,就事关切身利益或经济社会发展议题,面对面地平等展开交流讨论,真实地表达意见和诉求。其次,杭州市政府通过政府门户网站,将市政府常务会议的全过程进行了视频直播,实现决策过程中政府与市民互动;市民登录“中国杭州”门户网站不仅可以观看市政府常务会议,还可以通过开通的政务论坛以发帖的方式将自己的意见和建议提交会议参考,市民还可以通过网络及时追踪自己的意见被采纳的情况,这既是对公众参与的一种尊重,也有助于培养公众的政治参与热情。视频直播的技术创新,打破了身份、行业、地域限制,促进了社会平等。第三,政府常务会议吸收市民参加讨论的议题,虽然都是关乎民生的话题,但由于内容涉及面广、影响未来周期长并且一般都要有结论性意见,这决定了政府领导和市民在会上的互动不同于一般场合下的官民对话。市民直接入会前的准备、部门对网民发言质量的筛选、市长现场对市民意见的肯定或分析、部门对各种意见采纳性回复和分析性解释等等,都使得政府常务会议上的互动,达到了一定深度和较高层次。

总之,开放式决策使市民不仅可以参与政府决策过程,而且能够通过政府领导的及时、真诚回应,使其切身感受到自己的权益、自己的声音受到尊重,这种参与是实实在在的,是有效参与。这种效果反过来又激励了公民政治参与的热情,使其感受到当家作主的快乐和充实,从而促进公民社会的成长。如2008年7月8日在讨论《杭州市数字化城市管理实施办法》的政府常务会议上,市民代表阅读文件后,发现数字城管与自己原本理解的好像不是一回事情。于是先由市城管办主任陈祥荣向与会者介绍了数字城管的涵义:传统的城管举例说是这样,一个地方的窨井盖没了,有人打电话去“12345”举报,城管部门得到消息,派人拿个窨井盖去盖上。而数字城管,是城管部门花一笔钱,雇人或机器专门去发现问题,然后反馈到城管部门,城管部门再派人去解决。搞清楚概念后,市民代表郑纯辉提出,“我觉得不能因为有了数字城管,就放松了对传统的投诉方式的重视。我曾在福建的一个论坛上看到有人说,杭州有1000个市长,平均每6000个市民当中,就有1个人是站在市长的角度来考虑问题的,这些人会把城市里的事情当作自己的事情,发现问题就投诉、反映。正是有了他们,杭州这座城市才能比很多城市都要管得好。”蔡奇市长回应道,“城市的建设需要每个人都尽份心、尽份力,从这个意义上说,我们市民、群众都是市长。我要衷心感谢这1000个市长,感谢大家对本人的关爱和支持。”市民代表郁建栋则说,百姓到电视台、报社报料都有奖励,希望政府部门对来投诉反映问题的人也能有奖励。曾经分管城建的常务副市长杨戌标马上回应道,“我们也是有一定奖励的。”市民代表陈明芳说,“我们所提的意见很可能正是政府部门忽略了的。比如按规定采集员发现马路上有垃圾堆放,要经过拍照、上报给相关单位、派人落实等多道程序,为什么不能采取一定的措施马上处理呢?”常务副市长杨戌标赞同道:“就是啊,为什么要转那么多层,不就是捡一下垃圾的事情吗?”据统计,3个小时讨论热烈的常务会议,有2000多次的点击量,市民在线发表了200多条建议。(五)开放过程透明,“真实参与”提升政策认同

传统精英决策模式的深层原因之一是政府与民众互不信任,政府决策习惯于封闭运作。这种决策方式尽管直接决策成本较低,但政策执行成本相对却大,表现为民众对政策认同度低、实施缓慢、发生失误几率较高。近年来一些地方开始通过“电视公选干部”、“政府例会网上直播”等媒体介入的方式提高政府工作的社会关注度,但又遭到部分媒体和民众“作秀”的质疑。杭州开放式的政府常务会议,由于邀请市民参与和政府官员交流是“双向互动”的随机过程,并以网络视频透明直播全过程,重视民意的虚实真假一目了然,因而可以大大增强民众对政府的信任感和对政策的认同度,扩大了政策执行的社会基础。首次网络直播后,一位叫“一氵”的网友在自己的博客上写道:“每天早上有个习惯,醒来后打开电视机看看新闻。今天早晨看到杭州市通过网络直播政府常务会议,心里生出一丝厌恶感,觉得这是政府又一种新‘花招’,来愚弄民众,会议的内容要不是务虚要不就是事先排练好的。”“后来到办公室上网看看,网上关于这次直播会议报道的挺多,随便搜索了一下,觉得是自己错了。从报道上看,这不是一种务虚的会议,会议的内容是和很多创业人员密切相关的,会议的议题事先在政府网站上公开了并征求意见的。看到这些不禁为杭州政府班子领导叫好,像他们这样做,一些关系到民众的重大复杂问题,不凭某些人‘一拍脑袋想出来’,既科学化决策过程,又能起到一定的宣传解释作用,有利于政策的贯彻执行。好样的!”

杭州的政府常务会议能够得到市民的认可,主要得益于以下三个“透明”:一是会议程序透明。根据杭州市政府的要求,决定会议直播前,会议议题的相关材料将发布在门户网站上供市民查阅,市民只需登录“中国杭州”政府门户网站,不仅可以观看市政府常务会议,还可通过同时开通的政务论坛以发帖等方式将自己的意见和建议提交会议参考,实现与政府决策同步。二是会议互动过程透明。与会的人大代表、政协委员和市民代表都享有平等的意见表达权,在直播背景下可以公开发表自己支持或反对某项政策的理由;其他市民可以通过市政府网站论坛或视频连线模式参会,参与会议讨论、发表评论、提出意见建议;决策过程高度公开透明,三是官方对市民的回应过程透明。市民若有什么好的意见和建议的话,可以提前登录网站、在会议中通过网络发表自己的观点。网民的这些意见建议将在会前在政府决策过程中得到相应的回应,或会后一周内由工作人员整理好一一回复。由于从各种渠道表达出来的市民意见,都能及时得到政府部门的回应,市民从政府部门的认真态度和行政效率中,增强了对政府的信任度和政策的认同感。杭州的做法从一个侧面说明,是否重视民主参与机制相关操作细节的完善,已成为政府部门民主探索是“真做”还是“作秀”的分水岭。

深度互动也推动了市民认同感的提高。一方面,参加开放市政府常务会议的市民都事先作了认真调研,将市民群众的意见带到会议上来。如市政府常务会议审议《杭州市加快楼宇经济发展若干意见》时,市民代表陈安凌会前特地联系了20多位一线同事,连续几天研究文件草案,在会上提出了建立楼宇信息网的建议,得到蔡奇市长的肯定。另一方面,现场直播互动把党政干部的决策能力和决策过程放在群众的眼皮底下接受审视,参加会议的政府官员为了准确回应市民提问,也加大了提前准备的工作力度,发表意见时遣词造句也都格外斟酌掂量。上城区区长陈红英说,决策渠道如此透明,对政府自身的要求当然更高。要想发言讲到点子上,得到群众认可,必须在会前精心准备。总之,在双向互动过程中,市民群众加深了对政府决策背景、条件和最终选择的理解和认识,政府政策因而赢得了更好的民意基础和市民拥护。杭州市市长蔡奇说:“透明度还要更大,凡是讨论涉及群众切身利益的重大问题会议,可视情采取网络直播形式,现场听取民意,让市民第一时间知道政府的想法。”(六)开放体现自信,“推动参与”彰显执政理念

杭州开放市政府常务会议的探索,直接目的为了解决重大决策的民主化科学化问题。其背后蕴涵和反映出的,是在现实中国条件下杭州政府领导层的三个执政理念。

——顺应自下而上的民主诉求,通过自上而下的推动加快阶段性民主政治建设步伐。杭州的以民主促民生工作,在以往的城市建设和管理中已经有了一些有益探索。市政府常务会议“开放式决策”作为以往民主实践的延伸,突出体现了杭州决策者们对执政环境和任务的一种判断:随着政府从微观经济领域的退出和城市建设、管理任务的加重,政府协调民众日益多元化的差异性需求的难度加大了,居民群众对越来越直接涉及自身利益的城建城管重大决策的关注度也越来越高,重大决策面临众多居民因不同偏好、各自利益而对政策意见分歧的情况也明显增多,“众口难调”的问题突出了;同一个决策因眼前和长远利益、个体和群体利益、专家眼光和居民要求、政府良好愿望和居民满意程度的矛盾问题经常出现,政府行为和市民意愿之间的沟通协商工作日益迫切。杭州的领导层审时度势明确提出,这些不同意见都不同程度关系到“民生”问题及其解决方式,杭州开始比较自觉、系统地运用“以民主促民生”的理念,将“自下而上”的民主诉求与“自上而下”的政治推动相结合:通过领导调研、部门调研、专题会议、明确理念、提出要求、健全机制、加大考核、各级带头、反复宣传、提升参与、制度引导等途径,通过背街小巷改造、庭院改造、社区邻里纠纷解决、重大工程推进直至市政府常务会议“开放式决策”等的实践过程,使“民主”促“民生”工作在上下呼应、形成合力的过程中得到了实实在在的推动。杭州市长蔡奇说:把市民最大的呼声、最强烈的要求写进《政府工作报告》,指导全年的工作,是本届政府的职责。对于政府常务会议决策过程向广大市民开放的举措,蔡奇市长认为:“开放式决策真正‘让民意领跑政府’,将‘自上而下’的精神贯彻与‘自下而上’的民情诉求相结合,对政府的决策、管理乃至自身建设都具有很强的创新意义”。杭州的实践告诉人们:从历史长河看,人民群众的知政、参政能力在“民主”发展过程中起着决定性作用;而在某一阶段、某一地域范围,执政者的政治理想和民主精神,则对民主建设起着加速推动的重大作用。

——现阶段城市民主建设的重点,首先应放在“民意表达机制”的营造上。从现代民主国家的实践看,国家治理始终都还是一种专门的职业,“民主”即“人民当家作主”管理国家事务,实际上都是通过选举、建议、评价、罢免四种途径间接实现的。“选举”、“罢免”管理者不可能是经常性工作;“建议”、“评价”管理者的工作则应该是民众表达权、监督权的经常性要求;从中国发达地区杭州的实际看,后两点也更迫切、更有可能创造条件去尽快做好。杭州的实践告诉人们:把“民主”放在国情和操作意义上(而不是理想主义空发议论上)做实际的推动,应该确立这样的阶段性认识:现阶段的人民群众,虽然还难以做到都直接当家作主,但应该也可以做到直接影响决策;虽然还难以实现多数人治理,但应该也可以做到让多数人评判;虽然还难以都来直接行使决策权,但应该也可以享有对决策必要的表达权和裁判权。在一些地方把“民主”“民生”叫得很响,但因停留在“文件口径”、“表态文化”上对实践并无多少影响时,杭州“以民主促民生”和市政府常务会议“开放式决策”的务实探索,已在一定程度上实现了二者的双促进、双丰收。

——现阶段民主建设的作用,具有优化决策“手段”和提高居民幸福感“目的”的双重价值。现阶段的居民群众之所以重视参与、追求民主,是因民主参与有利于他们切身利益的满足。杭州市政府常务会议“开放式决策”的实践,一方面使“民主”直接为实现决策科学、作风改进、百姓满意、社会和谐、民生质量提升的目的起到了保证作用,在这个意义上,“民主”成为服务于上面那些目标的“手段”。但杭州没有把民主只停留在“手段”这个层面:杭州近些年一以贯之地推动和不断提升寓民生与民主之中的“政治生活品质”建设,进而努力把“开放式决策”工作制度化、常态化,这里蕴涵了杭州领导层的一种信念:“民主”是市民提升生活质量每日每时都需要的人生需求,其本身也是提高民众“政治生活品质”的奋斗目标;直接参加或通过网络直播参加政务会议的形式,一定程度上已经改变着杭州公众的传统社会生活,民众在参与政府常务会议的实践中,不仅能够改善物质生活,而且可以达到锻炼自我、完善自我、改善心境进而提高幸福感的目的。把“以民主促民生”作为一种理想目标奋力追求,可以避免“手段”可有多种选择、可以这种也可以那种、可以今天这样说明天又那样讲的情况。在中国经济社会相对发达的东部地区杭州,“以民主促民生”和“开放市政府常务会议”的实践过程,可以使人们确立一种清醒的价值自觉:当代“民生”已不再是简单的衣食住行,而蕴涵着更丰富更高层面的政治参与需求;当代的“民主”由于其与人的尊严、权利和公平正义相连接,也由于其越来越与民众多样化生活需求的满足程度相关联,已经成为人民群众内在的生活追求目标之一。在这个意义上可以说:关注民主,就是关注民生!

三、“开放市政府常务会议”在探索中的问题及完善建议

杭州市政府常务会议“开放式决策”的探索实践虽然已经取得了一些经验和成果,但把以往积累的民主经验运用到政府常务会议,杭州的政府部门及市民群众也遇到了一些理论和实践问题。(一)存在问题

从对参与政府常务会议的各层面人士的调研情况看,杭州推行市政府常务会议“开放式决策”存在以下几个问题:

1.会议前期开放沟通工作准备不足。市政府常务会议作为市政府最高层次的决策会议,讨论议题都是事关全市经济社会发展的重大问题。会议的层级以及会议所涉内容都要求会议前期的准备工作必须充分扎实。但从目前已实行的若干次开放市政府常务会议的情况看,有些会议的前期开放沟通工作明显准备不足,以致影响了会议的质量与成效。具体表现在,一是有些部门在起草决策草案过程中,与相关职能部门沟通不足,导致审议稿中的一些规定与既有的法律、法规、规章内容相抵触,或者相关职能部门对审议稿中的某些规定存在较大的意见分歧。虽然杭州市政府《关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策程序的通知》中,对部门之间的沟通协调已有比较明确的规定,但在实践中部门间的沟通协调仍然做得不够到位:有些决策起草部门对关系决策“相关部门”的范围心中无数,没有向一些相关部门征求意见,导致在常务会议上以为“不相关”的部门根据职权提出了不同意见;也有的决策起草部门与相关部门协商达成了一致意见后,在常务会议上相关部门参会人由于换人或有了新的想法而又提出了不同意见,致使常务会议的讨论基础和会议效率受到影响。二是一些决策起草部门内部沟通不足,因某些决策事项草案条款理解不同影响了会议质量。通常情况下,议题草案的起草往往由部门分管领导负责,但参加常务会议的往往是部门主要负责人,如果部门内部负责人之间事先未就审议稿内容充分沟通,在会议现场就可能出现“一把手因不了解情况而说不清,经办人员熟悉议题情况但又没有机会说”的现象。三是决策起草部门起草决策议案的过程向公众开放度有待深化,这主要指一些决策起草部门提交市常务会议决策的草案,由于调研面不宽、群众参与不足而存在以自我为中心的问题,以致一旦提交常务会议公开讨论,容易受到来自市民群众的一些质疑。

2.市民参与度有待提高。让市民积极参与政府决策过程,是推行开放市政府常务会议的主要亮点,也是开放市政府常务会议能否奏效的前提条件。从目前的情况看,市民的参与热情还有待进一步提高。主要表现为:一是报名参会的市民以及视频连线的网民人数不够多。二是网民留言的热情不够高。三是会议现场互动气氛也不够热烈。究其原因主要有:一是发布会议公告的官方媒介因受众群体限定,与普通市民的媒体选择喜好错位。二是新兴网络媒介互动所要求的知识能力,在很大程度上排斥了普通社会阶层的参与机会。三是一些议题与民众利益的直接关联度不高或专业性较强,使一般群众参与热情不高。四是部分市民长期以来形成了政治冷漠,加之对一些地方政府“形象工程”不满转而对开放市政府常务会议是否“作秀”心有疑虑,缺乏参与热情。五是列席代表事先对议题的了解和思考程度不足影响了参与互动的质量。一些代表(包括市民代表或人大代表、政协委员)只准备或收集了某次会议所议事项中自己感兴趣的资料,而对其他决策事项没有调研思考,影响了参与互动。六是公众参与预期与结果的落差影响了参与热情。调研中发现,有些市民因几次申请参会未能如愿导致心理失望,而另一些参会群众希望自己的意见影响政策,如果意见没被采纳,预期与结果的落差也影响到有些公众参与的热情。

3.会务管理需要改进。作为一项政府改革创新,开放市政府常务会议的整个会务管理流程还缺乏足够经验,有些重要环节尚需进一步完善。主要表现在:(1)信息公开制度不健全。政务信息公开是公众参与的前提。目前,开放市政府常务会议的信息公开工作存在以下几个问题:一是信息公开时间偏短。目前开放市政府常务会议预告时间为会前5天,会议草案在政府网论坛上发布的时间没有明确规定,从统计看,一般为会前3天(短的为会前即时发布,长的达10天),相比其他法律规定的有关听证公告时间(会前20或30日),政府常务会议公告及草案发布时间明显偏短,不利于公众掌握信息、充分准备和有效参与。二是信息公开的内容不全。从历次市政府常务会议的实践看,信息公开内容并不一致,有少数几次常务会议仅公布了议题的简要说明,大多数常务会议事先公布了议题草案,相比较而言,事先全面公布议题相关内容的会议(包括依据、过程、草案内容以及征求意见反馈情况等)比较少。三是信息公开渠道偏窄。目前举行常务会议邀请市民参与和视频直播的公告,主要在市政府门户网站、杭州网以及杭州日报发布,市民申请参会通过政府网站接受报名,但有关议案的资料内容在第35次会议之前的历次会议,只在市政府门户网站的论坛中发布,目前(第36、38次会议以后)也只在市政府门户网站和杭州网的论坛上发布。只依靠官方报纸及官方网络媒介为主的会议信息公开方式,限制了相关信息的传播范围,使得相当一部分习惯阅读晚报类、财经类报刊的市民,因不了解会议信息和讨论内容而未能申请参会。(2)部分受邀人大代表、政协委员的参与质量有待提高。目前,人大代表和政协委员通过邀请方式参会,具体操作事项由市政府办公厅委托人大及政协办公厅负责。人大、政协办公厅一般会根据会议议题指定相应界别的人大代表、政协委员参会。但在实际操作中存在几个问题:一是人大代表、政协委员由于是指定参会,加之本职工作繁忙,一些人大代表、政协委员有时事前准备欠缺,也有出现临时换人,打乱了相关组织工作安排。二是对邀请代表参会在会议通知及会议材料递送方面衔接不够,存在“通知开会却未告知会议内容”,或“告知会议事项却未将会议材料及时递送给参会代表”等情况,造成一些人大代表、政协委员直到会议现场才了解到会议讨论内容,准备不足必然影响参会发言的质量。(3)市民代表的遴选程序有待完善。邀请普通市民及网民参加市政府常务会议,是政府会议改革中一个重大创新。但通过什么方式,让什么样的人参加会议,是开放市政府常务会议的一个难题。在制定代表遴选程序时需要解决好两个问题:一是如何保证机会公平与代表的代表性;二是如何保证参会市民代表的代表能力。目前在实际操作中,网民的挑选由议案提交单位确定,市民代表的产生则是在按城区分类后产生。这种代表遴选方式值得分析:一是相关职能部门有可能操控参会代表的选择;二是参会代表的产生方式不公开容易引起公众疑虑;三是参会代表的广泛性受到限制;四是对参会代表的能力心中无数。这些问题如果长期存在,在公开化的媒体披露下,可能导致公众对开放市政府常务会议能否把公开透明、尊重民意、整合利益等现代政府理念落到实处产生疑虑。(4)会议程序和会场秩序有待规范。在会议进程中,一是如何通过程序设置,保证人大代表、政协委员及市民代表的发言时间。目前,每次会议议题较多,而会议时间有限,在与会职能部门众多的情况下,如果每个职能部门长篇大论,会严重影响人大代表、政协委员及市民代表的发言时间。二是会场秩序问题。作为高层次的政府决策会议,会场气氛应该是认真而严肃的,视频直播又使参会者的发言表态、行为举止、会场秩序等都展示在大庭广众面前。由于事先提醒或告诫不足,前后议题之间又没有休息间隔,导致在一些会议后半场出现随意走动、摆座签的位置长时间空着、接听手机或私下聊天的现象。目前市政府常务会议网络直播中的视频画面多聚焦在发言者身上,会场全景式画面较少,因此某些参会者的上述举止尚未造成扩散性影响,但对现场会议质量和其他市民代表的影响不容忽视。加上目前已有网民要求在会议直播时播放一些全景式画面,如果参会者的仪态举止不加注意,将影响政府在民众心目中的形象。(5)技术保障工作需要进一步加强。网络直播无限扩大了开放市政府常务会议的受众面,而网民与市长视频互动交流,则使公众参与政府常务会议跨越了空间的限制。但运用现代信息技术过程中同样存在风险。目前有两个问题比较突出:一是网络视频连线声音和图像效果受多种外部因素影响较大(如网民所接互联网的带宽、网速以及相关设备和电脑技术水平),难以保证连线质量,也不利于一些群体的参与。二是政府门户网站上以往会议的视频点播系统不稳定,经常出现点播不成功的现象,不仅影响群众对政府工作的评价,也影响了他们的参与积极性。

4.会议之后的开放回应机制还要完善。有效回应民意,是保持民众参与热情、展示责任政府形象的基础性工作,在探索开放市政府常务会议的过程中,大多数相关职能部门对会议过程中的回应做得较好,能够对参会代表的意见、疑问进行有针对性的解答。相比较而言,会议之后的回应机制问题较多:一是回应对象不全。目前的回应机制主要针对网民意见,而对于参会的人大代表、政协委员及市民代表德意见,会后并没有把议案采纳意见及修改情况及时反馈给他们。二是回应内容过于简单。从网上回复内容看不难发现,某些职能部门的回复常用外交式、程式化的语言,未能有针对性地解答释疑。三是回应承诺时限规定过于绝对化。目前,市政府要求职能部门必须在24小时内回复网民意见,实际上对一些网民提出的专业性问题,仓促回复难免因回复不当而在网民中造成负面影响。四是回应形式单一。目前职能部门回应网民问题主要采取直接跟帖方式,形式单一,由此导致一旦某个议题网民意见众多,将难以在承诺时间内回复,从而影响政府诚信形象。五是回应姿态不够主动。目前职能部门回应民意处于被动状态,仅当市民、网民提出疑问时才去做解释澄清工作,而未能在网民质疑前对一些重要事项进行主动解释说明,如针对个别提交的决策事项久拖未定的现象完全可以给与主动解释说明。六是回应问责机制尚未建立。目前市政府虽要求职能部门必须在一个工作日内回复网民意见,但对职能部门没有及时履行回应职责的情况如何处理,没有相应规定,导致直至现在仍有个别职能部门尚未回复网民有关议题的情况存在。

5.“开放式决策”的外部环境需要优化。“开放式决策”如要成功推进,有赖于一个良好的外部环境,即政府、媒体与公众之间良好的和谐互动关系。当前,外部环境还存在一些缺憾:一是媒体舆论宣传不足导致民众对市政府常务会议关注兴奋点尚未激活。目前媒体对市政府常务会议的报道,主要以本地媒体的动态报道为主,缺乏有影响的全国性媒体的评论性、分析性的深度报道。二是由于公民意识不强导致一些市民政治参与冷漠症和过度的非理性参与症,限制了开放市政府常务会议社会效应的发挥。从整体上看,杭州市民的公共意识和公民修养是较好的,但由于一些基层政府官员行政水平不高,市民的政治冷淡和非理性参与行为不同程度存在,使得职能部门精心设计的参与机制不能充分发挥效应,而在探索新的制度设计时又因担忧公众的非理性参与而对“开放度”心存疑虑。三是公众、媒体对开放市政府常务会议的创新效应估计不足。开放市政府常务会议作为中国地方政府走向民主决策的一项改革创新,在拓展公众参与度和政务透明度方面都前进了一大步,但公众及媒体对其创新效应的感受和报道,与政府部门的努力及实践中已显露出的客观效应存在较大反差,这在一定程度上可能影响职能部门参与及持续推进这项重大创新的积极性。(二)完善建议

为使开放市政府常务会议这项创新成果能够在巩固和完善中不断推进,从目前杭州的实践经验看,需要从“五大机制”入手进行持续性的制度创新。

1.完善沟通协商机制,进一步提高政务会议起草稿的质量。

政务会议起草稿的质量关系政府的决策效能,也关系政府在公众面前的“善政”形象。西方发达国家政府十分重视议案的质量。为提高行政议案质量一般从两方面入手:一是普遍通过加强综合协调中心建设,有效消除部门(一般指政府组成部门)规章冲突,维护政令统一。二是在公共决策过程中引入多种形式的公众参与,征求利益相关人的意见。20世纪90年代以来,西方主要国家政府决策的咨询对象,出现了由“贵族”向“平民”转移的新动向,政府较之以前更多地运用电子化咨询手段,公布政府网址,公民自由上网就决策议题发表意见,更多地运用行政听证这种透明程度更高的形式来吸纳民众参与。为提高议案质量,我国在立法领域也已经引入多种公众参与形式,如《立法法》规定,“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”广州市政府早在2006年就出台了《广州市规章制定公众参与办法》,以保护市民参与权利,促进群众参与公共政策的决策过程。

鉴于国内外的经验,我市在推进开放市政府常务会议过程中,需要进一步健全开放协商机制,确保提交市常务会议讨论的审议稿,是经过反复协商论证、广纳民意的成果。

进一步健全落实部门协调沟通机制。首先,要健全部门间的协商沟通机制。为防止遗漏,决策起草部门应当就决策事项向所有政府部门征求意见。基于工作量和操作性上的考虑,此轮意见征求可借助电子政务办公系统完成,相关部门若有不同意见须在一定期限内给予书面回复。决策稿起草部门对相关部门的不同意见进行研究,对那些重要意见又暂时不能采纳或者有疑义的,可以提请市政府办公厅分管秘书长召集相关部门主要负责人进行协调;如有必要,可提请分管副市长召集协调。对协调不成而确需将决策事项提交市常务会议讨论的,可允许其在常务会议上提出不同意见供市领导讨论决断。但若前期已经协调达成一致的,因相关部门内部沟通不够,其负责人在常务会议上又提出不同意见的,可由市政府办公厅问责,如确属其内部沟通不足导致则应并予以批评。其次,健全决策稿起草部门内部的协商沟通机制。决策稿起草部门须将决策审议稿在部门领导会议上进行深入讨论。第三,为更好地应对和解答公众对审议稿的疑问,建议市政府常务会议吸收决策稿起草部门的分管领导参会,以预防主要负责人因不了解具体情况而无法回答公众质疑状况的出现。

进一步健全群众参与决策审议稿起草的机制。第一,规定所有提交市政府常务会议审议的决策事项,除保密条例规定的之外,都应会前经过社会公示或社会听证方式听取群众意见。对于一些专业性比较强的决策项目,决策稿起草部门应当从与重大行政决策相关的专家库中,随机确定或者选定参加论证的专家进行论证。决策承办单位应当对专家论证意见归类整理,对合理意见予以采纳;未予采纳的,应当说明理由。专家论证意见及采纳情况应当向社会公布。第二,为督促决策稿起草部门能够在决策草案形成过程中真正重视吸纳民意,建议规范起草部门提交的汇报材料内容,明确把建议征集形式、采纳情况等内容作为汇报材料中的必备内容,而且需与审议稿一并向社会公开。对于未经采取社会公示或其他社会参与形式吸收民意而形成的议题,除非特殊情况,一般不得提交市政府常务会议讨论。第三,对于一些事关民生权益、又容易受到部门利益掣肘的重大政策调整性议题,可考虑尝试将政策草案的起草工作,委托给由专家学者、实际工作者组成的,或具备条件的民间非营利性研究机构组成的政策起草小组(第三方政策研究咨询组织)起草,各相关职能部门只是作为政策起草协助机构,对政策起草中的有关疑问给予解答,提供真实资料,反映职能部门的意愿,不直接参与政策的起草。此外,对于这类重大政策议题,必要时还可考虑制定全体市民讨论制度,并将之规定为行政决策程序,也就是对这类重大议题必须通过报纸、电视等新闻媒体公之于众,广泛征求市民意见,尽可能让民众都能参加讨论,充分保障公民对立法的了解权和参与权。

2.完善多元开放机制,进一步扩大市民的参与度。

市政府常务会议的市民参与度,主要取决于三方面的因素,即不仅要让市民有兴趣,而且要让他们有时间以及有能力参与。从政府层面分析注意事项,第一个因素主要取决于政府常务会议议题的性质,后两者则受制于政府部门事先准备和邀请市民方式的科学程度。完善市民代表参与机制,可从以下几个方面着手。

一是适当规定参会报名者(包括列席会议人员和视频连线互动人员)的条件,以保证参会市民代表发言的质量。建议不再使用参会市民代表“随机产生”的提法,那种提法和“开放议题适度”、“引导有序参与”的实际不够吻合,实践中也难以完全做到。参会报名者的条件可以做如下规定:(1)年满18周岁,具有公民权;(2)已阅读公布的决策草案并要求到会发表修改或完善意见(包括不同意见);(3)大体具备讨论相关议题的知识和社会阅历;(4)非决策草案起草部门(或其所属机构)的工作人员。

二是适当明确甄选条件。在目前中国现实条件下开放政务会议,需要适当考虑到市民代表的区域分布、不同身份和意见的多样性。这样做可以提高列席人员发言质量,保证市民代表意见的代表性。至于甄选过程可能出现政府工作人员的“主观色彩”,即可能出现人为地使不赞成意见者“落选”导致列席人员“众口一词”的现象,可以通过提高公开化的方式避免,如用公布列会人员职业、身份、居住区域、社会兼职等方式,接受社会和媒体的监督。

三是适当增加市民参会代表人数。现在每次会议邀请6名市民代表,人数略显偏少。如果议题事关重大民生而市民参与热情又比较高,可考虑适当将市民代表参会人数增加到6~8人。同时,为让更多的市民能有机会参加会议,还可考虑直接参会的市民代表按议题选配人数,这样可以进一步增加市民参与机会和参与质量。

四是注意吸收行业协会、社会团体的代表参加会议。由于行业协会和社会团体熟悉并代表了行业和阶层的共同利益,在一定范围内的影响力较为优势,为保证政府常务会议能够直接倾听到行业和阶层代表的意见,以确保市领导掌握更多更全面的信息,可考虑邀请跟议题相关的行业协会以及社会团体的代表参会,表达不同的意见。

五是允许市民现场旁听。对于那些已经报名但未能被选中的市民,如愿意现场旁听,或根据报名先后或随机抽选一定数量的市民旁听,旁听市民虽不能在会场直接发言,但可以书面形式留下自己的意见,会议组织部门也应为旁听市民提供会议的相关资料。

六是对于被选中的直接参会的市民代表,市政府办公厅要为他们创造条件顺利参加会议,如帮助他们协调单位的请假事宜,为他们提供一定数额的会议交通补贴等等。

七是采用多种简便易行方式,吸引各阶层群众非现场直接参与。由于以网络视频直播的方式参与互动比较适合青年群体,但对其他群体(离退休人员、“4050”人员、农民工和低收入群体)来说不太可行,建议通过华数电视直播、开通手机短信、辅以热线电话等形式,方便更多市民表达诉求和参会互动。为扩大宣传和影响,还可把历届开放市政府常务会议的视频资料上传到华数电视政务公开点播栏目上,供市民免费点播观看,增长见识和积累参政经验。

此外,建议在杭州网、19楼或一些专业网站上开辟专门论坛,吸引网民参与讨论。目前网民的参与不足很大程度上源于大多数网民很少浏览政府门户网站。建议每次政府常务会议召开前,可在杭州网或19楼开辟专门论坛,吸引网民参与讨论。对于一些专业性较强的议题,还可考虑在相关的专业网站上开设专门论坛供网友讨论,这类论坛可能会吸引更多的直接利益相关者的参与,讨论的质量一般来说会更高一些。

3.完善会议管理机制,进一步提高市民参与质量。

健全会议信息公开制度,切实保证民众的知情权。公民的知情权是民主参与基本前提,人们只有了解和知悉事实真相,才谈得上参与和建言。西方发达国家的议会和政府部门,通过议会图书馆、电视、广播、网络等多种方式发布公众参与信息,并注意尽量用通俗易懂的语言、语气发布公告,以保护和调动公众的参与热情。不仅如此,还针对特定群体(比如聋哑人、盲人等)采用特殊手段以保证尽可能多的公民都有机会知晓相关信息。信息公开方式是保证公众知情权的基础,但信息公开的内容关系信息公开制度是否能真正落到实处。在这方面,国内一些兄弟省市如《湖南省行政程序规定》和《广州市规章制定公众参与办法》等,就政府行政决策信息公开内容都作出了具体规定,他们的经验值得借鉴。在进一步推进开放市政府常务会议实践中,要健全会议信息公开制度,可考虑从三个方面着手:一是信息公开方式要贴近民众生活方式。市政府常务会议预告可以大胆尝试刊登在市民喜闻乐见的大众媒体上,如都市快报、今日早报、钱江晚报以及杭州网等上面,以便让尽可能多的市民能够知晓会议消息。还可通过手机短信、杭州电视台屏幕下方字幕等方式发布会议信息,以吸引更多的市民参与。二是信息公开内容要全面规范。市政府在发布会议预告的同时,要公布议题内容。如果在大众媒体上出于成本考虑不方便刊登议题审议稿及相关材料,则应在预告通知内告知公众获取会议相关材料的途径。公开的会议材料一般应该包括以下内容:制定相关政策的背景资料、目的、必要性及可行性;说明政策对相关人员或者群体可能产生的影响;征求意见的起止时间;公众参与的途径;获得会议材料的途径;联系部门;信函地址、联系电话、传真及电子邮箱等。三是信息公开的问责机制要健全。如果决策稿起草部门违反开放市政府常务会议信息公开制度的相关规定,须承担相应的行政责任。

改进代表产生方式,增强与会代表的代表性,提高群众的参与质量和参与力度。一是市民代表应当通过自愿报名的方式产生。以自然报名为原则,以邀请为例外,以保证公众都有机会参与会议。只有在报名参加会议的人数不够时,才可以邀请市民代表参加。二是市民代表选择要注意代表的广泛性。公众报名人数较多需要选择市民代表时,会议组织部门应在类型化的基础上再随机选择,即在对报名者的结构进行分类后,在科学安排会议参加人结构和人数比例的基础上,再对每一类群体根据人数要求进行随机选择。至于类型化的标准,可根据会议的议题灵活确定合适的分类标准。三是对参加会议代表名单应该公之于众,可在政府网站上或大众媒体上公布,接受社会监督。

完善会议程序,保证公众有序参与。一是政府常务会议的程序要进一步规范化。具体流程为:审议稿起草单位作决策方案草案说明;政府法制部门作合法性审查或者论证说明;人大代表、政协委员以及市民代表发表意见;会议其他组成人员发表意见;市政府相关领导意见以及决策事项的分管负责人发表意见;市长最后发表意见。鉴于市政府常务会议系市政府决策会议性质,市长在总结时宜对审议的事项作出比较明确的决定(同意、不同意、修改、暂缓或者再次审议)。二是明确规定每位发言者的发言时间。决策稿起草部门的草案说明一般可安排10分钟,对于除市长外的其他发言者一般可安排3分钟的发言时间。为防止某些发言者超出发言时间,可考虑通过技术手段(如麦克风定时静音或指示灯提醒等)来控制发言者的发言时间。三是明示会议纪律。建议在每次会议之前,由市政府办公厅同志作会议纪律提醒,并通过印发“会议须知”在参会人员桌上的形式明示会议纪律。

4.完善市民意见回应机制,进一步塑造政府诚信有责形象。

政府对民意诉求的积极回应,是营造政府与公民之间良好互动关系的有效机制,政府决策本身没有问题,但因沟通不够或回应不足,引起民众误解导致政策受阻,已成为实践中的常见问题。西方政治学理论认为,一个政府回应能力越大,其善治的程度也就越高。西方国家议会和政府非常重视对公众参与结果的处理,以此建立公众对议会、政府的信任。它们通常的做法包括:一是在公众参与的最终产品(听取意见情况报告、调查分析报告等)中,对公众意见的采纳情况作出详细的解释,并常常将文字成果送给每一位参与者,或者在媒体上全文予以公布。二是在公众参与活动(如公众咨询)结束后,给每位参与者一封简短的感谢信。三是对公众参与活动中提出建设性或比较中肯意见的公众,给予奖励(尤其注重精神层面的奖励,如在起草正式文件时会邀请他们参加)。

在杭州市市政府常务会议“开放式决策”实践中,有必要明确回应主体,回应方式、回应内容和回应不及时的责任追究,通过回应机制常态化,经常及时地回应民意诉求。参加政府常务会议的市民意见,大体可以分为5类,一是可以直接采纳或部分采纳;二是意见合理但暂不具备实施条件;三是意见利弊都较明显,分歧较大,尚需进一步研究和形成共识;四是意见不可行;五是属题外意见,可供参考。

第一,对于现场参加常务会议的市民代表、人大代表、政协委员以及视频连线网民的提问,决策稿起草部门要现场进行解释说明;对于参会代表的多数建议,政府相关部门直至市领导可以在介绍背景、分析利弊过程中,表明全面肯定、部分肯定、暂时难以实行、可能存在误解等予以回应,即在会上直接表态予以回应。需要特别注意的是,一旦在会议上表示了肯定意见,就要在后续的工作中真正做好落实工作,以维护政府在公众面前的诚信形象。

第二,对于网民在论坛上发表的意见建议,决策稿起草部门予以正面回复,回复中要注意明确说明理由和根据;如果网民参与众多,与其用一两句泛泛而谈的“外交辞令”肯定一下,不如对网民意见归类后进行统一而相对详尽的回复。对于那些专业水准很高的网民的意见建议,在回应时需慎重对待,回应时间可适当延至2~3日内回复。

第三,在决策事项正式通过后,市政府办公厅应当会同决策稿起草部门,把正式通过稿的意见修改采纳情况,在7日内于政府网站、政务论坛以及报刊媒体上予以正式公布,对公众意见统一作出反馈,对不予采纳的意见应当同时说明理由。为鼓励公众中的积极参与者,可考虑对那些所提建议最后被采纳的代表给予一定的奖励,由市政府相关部门颁发荣誉证书、列为经常性邀请代表或者给予一定表彰。

第四,为督促职能部门及时回应,可考虑建立一个回应反馈监督系统,让市民能够及时对相关部门的回应情况进行问责。回应责任部门若在规定时限内没有及时做出适当回应的,要承担相应责任。市民对回应部门不满意或无故没有及时回应的,回应反馈监督部门可以建议将其表现与满意不满意单位评选挂钩。

5.完善参与型政治文化的培育机制,进一步优化开放式决策的外部环境。

西方著名政治学家阿尔蒙德和维巴在《公民文化》一书中,将政治文化分为三种基本类型:地域型(或村民)政治文化、依附型(或臣民)政治文化和参与型(或公民)政治文化。与传统政治文化相比较,参与型政治文化更强调公民的参与意识、负责精神、知政能力和主体地位。作为华东地区发达城市杭州的市民,虽然相对而言更多地受到外来文化的冲刷洗礼,但中国传统政治文化孕育的参与冷漠心理和开放情势下的参与急躁情绪,都在一定程度上影响到政府常务会议推进中社会参与的质量。积极培育现代国家公民参与需要的理性、包容和超越自我的政治心理及相应能力,是全面提高政府常务会议开放决策效能的基础性工作。为此建议:

一要充分发挥大众传媒的政治社会化功能。通过广播、电视、电影、报刊、杂志、书籍、互联网等载体,大力强化对公共决策相关知识的宣传力度,使公民对公共政策过程有清楚的了解,提高公民对公共政策问题的敏感性,激发公民参与地方政府公共决策的主动性、自觉性和主体责任感。强调社会公共责任,引导公民政治倾向,使社会逐渐形成良好的公共政治文化氛围。引导媒体改变目前存在的关注政府创新多关注市民参与少、一般报道介绍多深度分析解说少的新闻习惯,提高新闻视角的分析起点和尊重新闻的民间价值。此外,重大决策重大项目出台前,要用足够的提前量和声势,通过领导动员、专家讲座、媒体宣传、各层面座谈会等形式,把相关信息和政府决策的背景情况充分告知民众,特别是要使利益相关人了解信息和政府意图,引导市民在了解和理解的前提下,酝酿接受新政策的心理准备。

二要继续坚持和持续引导市民参与杭州各层次各类型公共事务活动。通过市民直接参与各类政治活动,常年不断地向市民传递市政府始终遵循的公开透明、民主法治、诚信守责的现代政府理念,也使市民在参与过程中提高对城市建设、城市管理中一些重大问题的解决过程及面临难题的了解,以赢取群众的信任支持。特别要加大对开放式决策相关背景和效用的宣传,用开放式决策的典型案例激活群众政治参与热情,让市民真正认识到市政府贯彻“以民主促民生”战略方针的决心,不断加深对开放市政府常务会议创新举措的认知。

三要务实评价和有效提升开放市政府常务会议的效应。通过组织专家学者对开放市政府常务会议作出深度解剖评析,实事求是地评价开放市政府常务会议对推动杭州政治民主化的重大意义,同时分析和指明下一步深化政府常务会议改革的努力方向,特别是要在提升市民发言质量、提高会议期间领导与市民互动频率和效果方面多下工夫。在此基础上加大宣传力度,消除社会上关于政府“作秀”的误解,营造政府和民众之间真诚合作、和谐互信的关系,优化开放市政府常务会议的社会舆论环境。

四要通过对公共文化空间的不懈建构,不断满足市民的文化权利。市民们有了普遍的文化满足感才可能产生政治文化认同和政治参与热情。目前怎样对文化的多样性给予尊重是一个很现实的问题,市民因其文化背景、知识背景、教育背景的差别,对社会事物、媒体宣传、公共文化服务体系的喜好是有差异的,要实现人人愿意参与并对周围文化环境产生认同,就需要平等对待和研究不同阶层市民的所思所想、所求所能,设计出适合他们需要的文化项目和文化形式。市民对城市价值、规则和感情的自觉认同,可以为城市秩序提供政治心理基础。杭州近年来的文化进社区、广场文化、“市民文化大讲堂”、“社科普及周”等活动意义重大有待持续发展,国内兄弟城市的“中外艺术精品演出季”、“外来劳务工文化工程”、“外来青工艺术节”、“大舞台”、“关爱行动”等活动,值得好好学习并进一步创新。课题负责人:安蓉泉课题参与:柯红波、邵德兴、叶劲松、李一平(成稿时间:2008年12月18日)

杭州市产业高端化研究

浙江大学城市学院韩振华

杭州的产业结构与现代产业体系的要求仍存在一定差距,主要表现为结构不尽合理,低附加值低技术含量的加工制造业比重较大,多数企业处于产业价值链的中低端,传统服务业占服务业比重较大,缺乏自主核心技术和产业发展核心竞争力等问题。推进杭州现代产业体系的建设,既是推进城市经济发展的迫切要求,更是杭州顺应全球经济、知识经济、循环经济的国际产业发展趋势的必然选择。

一、产业结构高端化的实质及特征

产业结构高端化其实质包括三层含义:一是指产业的高附加值化和高技术化;二是产业的高集约化,即产业组织合理化,有较高的规模经济效益;三是产业高加工度化,即加工深度提高,使有限资源得到更有效的利用。

产业结构高端化的实质表现为结构规模扩大;结构水平提高;结构联系更为紧密;产业关联复杂化。以技术密集型为主体的产业关系逐渐取代以劳动密集型为主体的产业关联,产业之间的聚合程度和产业技术矩阵水平明显提高。

产业结构高端化的特征表现为五方面:一是产业结构的“软化”。即第三产业的比重不断提高,出现“经济服务化”的趋势。二是产业结构的“高科技化”。即高需求收入弹性、高附加价值的新兴产业迅速增加、新兴产业具有的科技水平日益提高;产业间技术转移速度加快。三是产业结构的“开放化”。即各国各地区充分利用各自的相对资源优势,利用国际分工,通过技术进步和加工层次的深化来实现资源的节约和最佳利用。四是产业竞争的“有效化”。即资源配置的有效性和技术进步的动力得以解放,较好地实现产业生产组织的规模经济。五是产业发展的“信息化”。即利用信息技术改造传统的农业和工业,积极推动信息技术在各行业的广泛运用。

二、国外产业高端化发展的经验借鉴

城市的产业结构,特别是主导产业的变化,在各自城市的工业化初期、中后期以及后工业化时期具有一些共同的特点,呈现出一定的变化规律,而这种产业结构的变化又是受其要素特征制约和推动的。在自然要素主导阶段,城市的自然资源和区位条件对城市产业的选择和发展起着重要作用,同时,完善的基础设施是影响中低技术产品制造业和商业发展的重要保障因素。在资本要素主导阶段,资本、技术的聚集对城市产业的发展有重要的影响,城市内部资本密集型产业大大发展,金融、保险、商务服务、科学研究的需求大大增加,生产性服务业迅速发展。在知识经济主导阶段,城市产业主要以金融保险、房地产、社会服务等服务业为主,产业结构中虽仍有部分制造业,但主要是一些都市型产业和高技术产业。制度、技术、知识资源等要素在城市产业发展过程中的作用日益突出,城市产业结构的优化和升级主要表现为知识集约化和经济服务化。

美国:联邦政府积极制定和实施促进企业技术创新和改造财政、金融政策,大量增加政府R&D(研发)支出,政府成为支持传统产业改造的重要基础力量。

日本:日本政府和企业家十分重视传统产业集群中老企业的技术改造,正确处理改造老企业与发展高新技术的关系,尤其重视重化学工业的发展与技术引进,实施技术现代化与管理现代化并重。

德国:一是政府制定推动整个地区传统产业改造转型的“适应性计划”并不断加以调整和完善;二是发挥中央政府和地方及市场三方的积极性,运用信息技术改造老工业基地;三是制定系统的、综合的、稳定的政策措施,为老工业区转型和改造创造良好稳定的政策环境。

丹麦:中小企业间良好的合作关系和开放的市场环境弥补了丹麦家具业中小企业信息和资金上的不足,以此来调整并提升产品结构,在获得竞争力的同时也获取了家具业在区域内规模生产的优势。

意大利:意大利20世纪70年代的崛起主要应归功于高度集群化。其产业发展的特点是先进的批量式设计、扩散化的劳动密集型生产方式、高技术的控制过程、高质量的产品、低成本的投入。在创新环境下使用弹性生产方式,从而获得较高的经济增长速度。

在经济全球化的大背景下,产业高端化呈现三大趋势:一是掌握产业高端竞争主动权的国家和地区往往主导着产业转移的格局和国际资本流向;二是现代服务业和知识产业成为价值链的高端产业,左右着全球经济态势;三是信息化推动先进制造业走向“微笑曲线”两端,掌握先进制造业核心竞争力的国家和地区往往在国际产业链中处于支配地位。

国外产业高端化发展经验对于杭州的启示主要有以下六个方面:第一,产业政策应及时调整。以日本为例,20世纪50年代日本在发展经济时曾面对各种压力,但日本政府及时调整产业政策,一方面通过发展重化工业,提高国际竞争力,另一方面积极引进国外先进技术,进而发展技术的自主开发,确立“技术立国”的产业政策,并大力推进其信息化的进程。第二,产业政策应认真地贯彻和落实。日本采取多种方式和手段,如立法手段、经济手段等来落实产业政策。如1957年的《电子工业振兴临时措施法》,1971年的《特定电子工业和特定机械工业振兴临时措施法》,以及《石油法》、《飞机工业振兴法》等,通过政府干预来调整产业结构。第三,要制定科学、合理、有效的产业组织政策。20世纪60年代,日本政府采取一系列产业组织政策,实现了钢铁、造船、汽车等新型支柱产业的规模经营。通过规模经营,企业在劳动生产率的提高,国际市场占有率的扩大,以及企业利润率的上升等方面,都有了明显的改善。第四,要制定科学的产业结构政策。日本在20世纪50年代选择煤炭、钢铁、石化等重工业作为战略重点产业,在20世纪70年代选择电子、信息等高附加价值产业作为战略重点产业,20世纪80年代选择计算机、飞机制造等知识密集型产业作为战略重点产业等,这些支柱产业对当时日本各阶段的经济发展都起过非常重要的推动作用。第五,应积极发展规模经济。日本在20世纪60年代推动企业合并、发展规模经济的做法,如三菱与三重的合并(1964年),日商与岩井的合并(1966年),最终形成一批规模大,效率高,经济实力强的跨国公司。第六,要积极扶持潜力产业。20世纪50年代日本在机电、精密仪器、家电等方面并没有比较优势,但日本政府及时看出这些产业的发展潜力,大力扶植,从而到了20世纪80年代一批有潜力的产业成长为日本最有竞争力的出口产业。

三、杭州产业高端化的战略构想(一)鼓励创新,加快发展现代服务业

杭州的服务业发展从传统的商贸服务业起步,现已形成以生产服务业、消费服务业、政府公共服务业为代表的各类服务提供部门,现代服务业产业体系初具规模。目前制约杭州服务业发展的主要因素有有效服务供给不足、服务专业化水平不高、服务业市场化程度不高、服务主动承接不够、服务业政策因素制约等。

当前国际服务业发展呈四大趋势:一是现代高科技的应用。互联网技术的发展,使网络运营服务内容更趋丰富,同时,制造企业也开始凭借网络来提供相关的服务,通过数字化网络来完成交易,从根本上改变了传统制造业及服务业的流程、组织模式及服务方式。二是相关产业的融合。传统产业的中的工业设计、品牌策划、营销推广等附加服务环节正蓬勃发展,促进产业链的延伸和新型产业群的生成,有利于实现服务业与第一产业、第二产业的融合,改变传统产业的运作模式,使产业结构趋于柔性化。三是服务外包的发展。全球服务外包业务正逐渐从基础的操作层面转向高层次的服务流程外包业务。许多企业不仅将数据输入、文件管理等低端服务转移,而且还将风险管理、金融分析、技术研发等技术含量高、经济附加值大的业务外包出去,知识型服务外包发展迅猛。同时,另外,政府公共服务的外包也迅速发展,通过市场化社会化的服务来体现政府职能的转变。按照市场第一,政府第二的原则,借助市场、社会的力量,把竞争机制引入政府公共服务的某些业务领域,以此来实现服务的最佳供给和公共资源的有效配置。四是全球服务贸易的发展。在世界贸易组织划分的143个行业中,不少服务领域和服务产品在杭州还属于未开发状态,经过服务市场的开放和外资的进入,可以实现全球范围的信息和资源的共享,有利于杭州实现国际接轨,引入并发展新的服务产品,优化服务产业结构,全面实现服务的高端化。

根据杭州的资源特色及现有的经济基础,未来杭州服务业高端化的发展方向——知识密集型服务业(knowledge-intensive business service,简称KIBS)。杭州服务业高端化可以重点发展以旅游业、文化传媒业、咨询产业、软件产业、设计产业、教育产业等为代表的知识密集型服务业。

1.通过政策引导,积极引入服务业的市场竞争。

加大服务业对内及对外开放力度,推进非基本服务行业的资源配置由政府为主向市场为主转变。利用多种渠道和手段吸引产业要素投向知识密集型服务部门,提高产业竞争程度,推动产业升级。建立公开透明、高效规范的市场监管体制,推进政府公共服务市场化运作。

2.重视技术及品牌的产业化转换,塑造核心竞争力。

鼓励生产性服务业企业设立各类研究开发机构并增加科技投入,支持企业组建各种形式的战略联盟,在关键领域形成具有自主知识产权的核心专利和技术标准。鼓励生产性服务企业以商标、专利等为纽带,进行跨地区、跨行业的兼并和重组。引导中小企业灵活采用各种品牌运作模式,将本地企业的劳动力成本、营销渠道、客户资源等优势与国内外其他知名服务品牌进行有机结合,运用品牌优势提升杭州服务企业的规模和管理水平。

3.以现有产业集群为基础,促进三大产业的联动发展。

杭州目前在新型重化工业、高新技术产业、商贸物流业等领域均已有一定的产业集群基础。应以知识密集型为导向,引领第一、二产业与第三产业进行融合,通过知识化来改变传统的产业结构,构建服务业与其他产业的互动发展机制。进一步强化企业内部资源、业务整合的自主性,引导和推动企业通过管理创新和业务流程再造,逐步将发展重点集中于技术研发、市场拓展和品牌运作,将一些非核心的生产性服务环节剥离为社会化的专业服务,大力发展产业内部的专业化分工体系。

4.扩大对外开放,积极承接国际服务业转移。

大力鼓励生产性服务业吸收外商直接投资,主动承接国际生产性服务业的转移。积极有序地引入战略投资者及现代服务企业落户杭州。积极承接三大类的服务外包业务:一是后台管理性质的业务,如金融财务、设施管理;二是运营业务,如物流、售后服务等;三是技术研发、设计等比较关键的业务。利用模块化生产模式来改变传统市场结构的集中态势,使杭州企业主动到模块化生产网络中学习经验、分享利益,并在遵循模块间联系规则的基础上,设计或制造出性能、外观优于市场上其他企业所提供的产品或服务,成为国际企业的新战略伙伴。

5.重视文化传播,大力发展创意产业。

充分利用杭州深厚的历史文底蕴,促进服务型企业自动向杭州集聚。杭州目前可重点发展三大类创意产业:一是发展工业设计、建筑设计、服装设计、工艺美术品设计、广告设计等设计类创意产业;二是发展动漫制作、网络游戏等IT软件类创意产业;三是发展传媒、广告、会展、美术、雕塑、影视制作等文化传媒会展类创意产业。结合杭州市文化创意产业的工作重点,充分用好现有政策,引导创意产业入驻创意产业基地,培育创意产业基地及创意项目的开发,鼓励专业人才创办创意企业,对外国投资者产生强有力的磁场效应。

整合内外资源,加大开发力度,指导搭建文化消费信息平台。运用文化信息平台来吸引创意流、资本流、人才流和消费流,引导文化创意产业的发展,为实体的文化创意、文化投资、文化置业、文化经营管理、文化消费的决策行为构筑桥梁和纽带,使文化创意产业成为与相关产业、相关环节链接的中心市场,成为促进杭州现代产业体系发展的重要载体。

6.尊重知识产权,完善人才引进及培养机制。

尊重个体创造,并鼓励个体创意有偿扩散,通过产权保护来实现个体创意的价值,发挥知识型员工在创造及协作过程中的知识与能力,鼓励各种创意新兴业态的产生和发展。开拓社会服务新领域,加快培育和扶植金融、咨询、评估、检测、营销、设计、信息服务等高科技含量的知识密集型行业,不断完善科技创新体系,发展科技服务等生产型服务业,促进三大产业联动发展。(二)集群发展,积极推动新型工业

新型工业目前呈现集群化、信息化、网络化、服务化的发展趋势。随着知识经济时代的来临,工业与服务业、信息业的边界正越来越模糊。未来杭州工业高端化的发展方向——集群化的新型工业。立足区位和资源特点,按照比较优势合理选择市场定位、发展目标,以推动产业集聚的健康发展和产业竞争力的提高。提高经济专业化、社会化和市场化水平,形成产业聚集优势和规模效益。

1.创造条件,促进高层次要素的聚集。

推进产业要素的聚集,重点推进产业资本与人力资本的聚集及其结构优化,善于把行政推动与市场拉动有机结合起来,从深化改革入手,营造良好的创业环境,增强杭州对各类高素质人才和技术劳动力的吸纳能力。特别需要充分重视高级人力资本的引进,实现与国际化现代产业体系保持同步甚至超前发展。

2.优化环境,营造利于产业集群高端化的政策环境。

通过制定科学的产业规划,创造和提升人力资源、基础设施、发展环境等生产要素,把企业的自发行为和政府的自觉行动紧密结合起来,促使产业集群更快更健康地发展。加强基础设施建设,拓展城市发展空间,提高产业承载能力,完善城市综合服务功能;创造开放的、公平竞争的市场环境,制定公平的、高效率的竞争规则,鼓励集群区内企业的创新与合作,注重外资的驱动力量。

3.明确重点,培育产业技术创新能力。

围绕重点发展的通信及电子设备制造业、数控机床及机电一体化设备、化工设备、医疗器械、自动化电子、智能化仪器仪表及网络系统制造、现代交通运输装备、环保装备、现代农业装备等重点行业,根据新型工业的特点,建立并完善专业化的协作配套网络。有效推进科研机构与企业进行研究开发和联合攻关,推进重大科技成果转化。

4.主动出击,尽快融入全球生产体系。

杭州的纺织、服装、造纸、印刷、包装等传统产业集群可与国际著名品牌建立战略性合作,也可通过加工贸易集聚来吸引同类产品的外资企业,凭借高质量的劳动力素质和廉价的劳动力成本优势来加入到国际产业价值链中,率先在某个环节的生产上建立起新的比较优势,继而通过价值链的分解,再逐步优化选择并转移部分生产环节,最终形成一批具有产业化特色的新型工业制造基地。

传统的以产业垂直分工为核心的国际分工格局,正在向以价值链为核心的国际分工格局转变。因此,杭州的新型重化工业及高新技术产业的高端化发展需要特别重视研发、设计、品牌等问题,争取获得高附加值的生产环节,寻求产业集群在全球价值链中的重新定位。

5.外向发展,拓宽集群的宽度和强度。

一是积极寻求外向型集群发展模式,通过国际化的平台,开拓产业集群的市场空间,获取国外市场信息及客户需求偏好转移。二是通过吸引外国直接投资(FDI)来催生本土产业的成长。为产业集群提供制度与创新环境,重点是在市场“失灵”和单个创新行为主体无能为力的技术创新领域,通过以人为本的制度设计,致力于提供激活企业家的制度平台。

6.重视品牌,形成品牌与集群的互动发展。

杭州的传统产业集群应当积极努力实现从产品组装(OEA)或加工生产(OEM)向设计生产加工(ODM)转变,进而逐步转向更高层次的自主品牌加工(OBM),通过建设自有品牌并不断扩大品牌的影响度,实现品牌与集群发展的良性互动。创造出具有世界影响力的集群品牌,并依托品牌优势,占据国际市场较大份额,获得了可观的利润。(三)培育特色,巩固提升传统农业

目前杭州的传统农业存在生产水平不高,信息滞后、技术落后和国际贸易冲击较大等问题。未来杭州农业高端化的发展方向——现代都市农业,依靠科技创新和科技进步,特别是以生物技术、信息技术等高新技术的应用,推动杭州传统农业的生产方式和经营方式的变革。充分发挥资源比较优势,抓特色,促规模,不断调整农业产业布局。提高农产品的质量和安全水平,加大高新技术与高附件值的集成。创新机制,培植龙头,大力发展农产品精深加工业,提高农业综合生产能力,促进农业增效、农民增收。充分运用现代生物、信息、工程技术,发展以高效利用自然资源为前提,以高素质生产为基础,现代化、集约化方式的农业生产方式。注重人与自然的和谐理念,在控制和减少农业环境污染的同时,采取系列化板块集成的方式,将交通、住宿、乡土特产及旅游工艺品进行系统集成,提供与休闲、旅游、教育、交流等活动密切相关的农业生态旅游产业链,全面建设现代农业产业体系。

1.实施产品优势战略,有步骤地提高农产品国际市场竞争力。

杭州的茶叶、花卉、果品、蚕桑、蜂蜜等产品具有一定资源优势,但由于在品种培育、规模经营、科技创新、品牌包装、销售推广方面均存在不尽如人意之处,应根据本地产品的优势特点及国际市场农产品的需求趋势,实施比较优势战略。通过产品优化、深加工开发、延伸产业链等措施来逐步跻身于国际竞争市场。

2.技术引进与自主创新相结合,改造提升传统农业。

通过不断的机制创新,鼓励研究、开发、生产、经营一体化的产学研合作发展模式,提高传统农业的技术开发水平。培育一批与科学技术相关的服务机构,如技术开发机构(从事新品种开发、培育、试验及小批量生产等);技术服务机构(从事测试、计量、咨询服务等);技术培训机构(对农业生产人员、销售人员、经营人员进行培训);技术投资金融机构(各类投资公司、风险投资公司、发展基金等);技术管理及推广机构(包括评估、专利推广等)。在农业生产的各个环节都可引导社会化服务组织来提供专门的服务,健全多种形式的农业服务组织,构建杭州高效的农业社会化服务网络。

3.建立、健全创新体制,全面推进农业科技产业化。

运用经济杠杆,促进先进技术在农村迅速推广应用。对于积极研究新产品、新技术并被实践证明卓有成效的企业,市政府应从财政、税收、价格、信贷等各方面予以优惠和扶植,促进先进技术的开发和农业科技成果的推广应用。建立和发展以杭州地区为中心的地区性农业科技市场,促进农业科技、农业设施、农业产品的交流和发展。通过技术市场,加速科技成果向生产领域的转移,并引导产业的升级优化。

4.促进农业与工业、服务业、信息业的融合,延伸产业链。

根据杭州的农业布局和农业资源特点,促进第一产业与第三产业融合,拓展茶叶、蚕桑、药材、竹子、水产、蔬菜、蜂业、果类等多种农产品的产业链,积极发展旅游休闲农业。依托杭州城市功能和区位优势,发展农业流通产业。加速都市现代农业装备技术研究与开发,努力构筑装备农业高地。建议运用信息技术手段,开发农业生产管理、动物防疫监控、农产品质量认证监控、农产品批发市场安全管理等信息管理系统,借助网络技术开展农民远程教育。加快信息技术在农业生产、经营、流通、食品安全监管中的应用,形成与现代都市农业相适应的智能化、数字化信息支持体系。

5.实施科教兴农政策,全面提高农业生产者素质。

不断培养出大批高质量的农业科学技术人员和农业经营管理人员,将先进技术及管理理念应用于农业生产运作。一方面,要积极鼓励大学毕业生面向农村,为推进杭州农业产业升级积极作贡献,同时也制定相应的鼓励及优惠措施,帮助大学生解决后顾之忧并提供广阔的发展平台。另一方面,需组织大专院校、科研机构下乡服务,为农民进行素质和专业培训,并提供有针对性的咨询服务。

综上所述,杭州的城市定位要求杭州的产业体系以发展现代服务业、新型制造业为导向,以高新技术为平台,加快产业结构的优化和升级,促进三大产业之间相互融合。通过新型工业集群的发展,对现代服务业的发展产生“拉力”;通过服务创新和服务业竞争机制的引入,对现代制造业的发展产生“推力”,最终形成农业、工业、服务业的联动和融合发展。在全球化、信息化的大背景下,杭州应努力实现不同产业间的交叉和渗透,利用技术创新来推进产业的变革和社会生产的发展,从而实现产业的高端化发展,使杭州的产业结构不断向现代产业体系迈进。(成稿时间:2008年12月18日)

杭州非物质文化遗产保护与开发利用研究

浙江大学城市学院温日琨

自1989年联合国教科文组织UNESCO通过《保护民间创作建议案》,2003年制定《保护非物质文化遗产公约》以来,在全世界的范围内开展了轰轰烈烈的“非物质文化遗产”保护运动。“自然遗产”、“文化遗产”和“非物质文化遗产”是UNESCO认定的世界遗产的三个种类,其中“文化遗产”与“非物质文化遗产”的不同点在于文化遗产关注的是人工的、有形的、物质形态的文化遗产的保护,而非物质文化遗产关注的主要是精神、技术和创造等非物质形态的因素。杭州历史悠久,文化灿烂,有2200多年建城史,是我国七大古都之一,其中吴越、南宋在杭建都200多年,形成了深厚的历史文化积淀。加强杭州的非物质文化遗产保护十分必要,意义重大。

一、国内外非物质文化遗产的研究与实践(一)概述

作为“被各社区、群体、有时为个人,视为其文化遗产组成部分的各种社会实践、观念表达、表现形式、知识、技能及相关的工具、实物、手工艺品和文化场所”,其“世代相传,在各社区和群体适应周围环境以及与自然和历史的互动中,被不断地再创造,为这些社区和群体提供年代持续的认同感,从而增强对文化多样性和人类创造力的尊重”的非物质文化遗产(Intangible Cultural Heritage)包括了各种口头表述、传统表演艺术、社会风俗、礼仪、节庆,有关自然界的知识与实践,传统的手工艺技能和文化创造形式及与上述表现形式相关的文化空间。(二)国外

1.法国。

法国在近100年的文化遗产保护过程中,制定法律100多部,全国性的文化遗产大普查就有两次。自1914年起,法国文化遗产的保护工作一直以委托民间社团组织托管的方式完成。到如今全国共有大小、功能不一的民间社团18000个。此外,法国还有众多文化遗产保护的科学研究机构,它们是将文化遗产作为一门科学来对待的。

法国文化遗产的保护社团的经费主要来源于政府补贴、社会赞助和产业化经营。当然社团的产业化经营有完善的法律建设和专业化知识为前提。此外,法国还有众多文化遗产保护的科学研究机构和历史文化遗产保护区。目前法国有91个历史文化遗产保护区,保护区内的历史文化遗产有4万多处,80万居民生活在其中。法国已经形成自己独特的一整套有体系的保护文化遗产包括非物质文化遗产的评价标准和管理办法。

2.日本。

日本 1871年颁布的《古旧器物保存法》是日本第一部保护文化财的法律性文件。1950年日本颁布了包括有形文化遗产、无形文化遗产、民俗文化遗产、史迹名胜天然纪念物、传统建筑群、埋藏文化遗产在内的《文化保护财法》,并不断地修改完善至今。该法规定了对被指定的无形文化财进行保存和实施记录整理的一系列法则,以及对后继传承者进行培养等经费的支出方针,同时规定在全国范围内不定期选拔重要无形文化财技能保持者的制度。至今日本无形文化财传承人已有360位,日本文化厅对这些传承人支付200万日元(约14万人民币)的扶助金,以鼓励其提高技艺和培养后继传承人。

根据《文化保护财法》,日本各地方自治体都制订有“指定无形文化财的技艺保持者及保护团体的认定基准”法案。每年公布重要无形文化财的“指定件数”和保持者的“认定数”。日本对无形文化财的保护具有官民共同支援的特点。1990年日本创设“艺术文化振兴会”和社团法人“企业艺术文化援助会”。“艺术文化振兴会”下设的“艺术文化振兴基金”由政府投资500亿,民间投资112亿,共计612亿构成。2002年日本制定了《文化艺术振兴基本法》和《新世纪艺术计划》,建立援助无形文化财的法律体系。从组织机构上看,1950年起日本建立“文化财保护委员会”,委员会下设四个文化财保护审议会,专门负责文化财保护的专业指导、技术咨询和调查审议及相关事务性工作。地方政府同样也设置“文化财保护审议会”,与民间团体一起保护当地的文化财。在科研方面,日本有国立文化财研究所和奈良国立文化财研究所,还有许多民间研究机构分布在日本的大学和图书馆,如早稻田大学演剧博物馆、松竹大谷图书馆。(三)国内

2001年,中国昆曲作为联合国首批19项世界非物质文化遗产名录之一被列入了人类口头与非物质文化遗产。随即中国的古琴艺术又成功的入选第二批28项人类口头与非物质遗产代表作名录。而新疆维吾尔木卡姆艺术以及中国与蒙古国共享的长调民歌在第三批43项人类口头与非物质遗产代表作名录中的身影显示了我国对非物质文化遗产保护的充分重视。2005年,国务院发布的《国务院关于加强文化遗产保护的通知》(国发〔2005〕42号)、《国务院办公厅关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》(国办发〔2005〕16号)以及《国家级非物质文化遗产代表作申报评定暂行办法》是我国有关非物质文化遗产保护的政策性文件。2006年6月2日国务院公布了中国第一批国家级非物质文化遗产名录共计518项。在国家级首批非物质文化遗产名录中,浙江省非物质文化遗产代表作有39类共44项,分布于浙江省的杭州、宁波、温州、金华、绍兴、湖州、嘉兴、舟山、丽水、台州、衢州等十一个地市,占全国518项中的7.53%,入选项为全国各省市第一。在2008年6月14日,国务院公布的国家级第二批非物质文化遗产名录共510项中,浙江省共有72项(85子项,按保护责任地计为97子项)上榜,入选项同样为全国各省市第一。而杭州则以西湖龙井茶采摘和制作技艺为代表的18项成功列入,使杭州市名录数量跃升至26项,居全国副省级城市及各省会城市之首。

我国的非物质文化遗产研究与实践自2005年文化部以部长令形式提出“非物质文化遗产保护”问题,到2006年5月,国务院批准了第一批国家级非物质文化遗产名录、6月设立我国第一个“文化遗产日”、10月文化部《国家级非物质文化遗产保护与管理暂行办法》出台以来,全国各省区都开展了轰轰烈烈的非物质文化遗产保护运动。直至目前,我国14个省区已建立了省级非物质文化遗产名录,其中浙江省已先后公布了两批。

然而值得一提的是,国内关于非物质文化遗产保护与开发利用的研究与实践仍然处于非物质文化遗产调查、建档、保护的意义、遗产价值、宏观层面的保护原则与方法、传承人制度等方面。研究更多是在非物质文化遗产保护层面,立足于原有的“民俗学”基础上进行的。虽然近3年来国内有关非物质文化遗产保护从遗产调查、分类到登录等问题取得了相当多的成果。但在实践中,开发利用与更新往往是非物质文化遗产保护面临的更大的难题。所以,目前有关非物质文化遗产保护与开发利用的研究与实践仍然存在范围较窄、深度较浅,研究成果缺乏更深层面的现实指导等问题。

二、杭州非物质文化遗产保护与开发利用的历程与现状分析(一)历程

1930年,江绍原、钟敬文、娄子匡、钱南扬发起成立了杭州民俗学会。学会编辑出版了《民俗周刊》、《民间月刊》、《艺风》等刊物。学会还在绍兴、宁波等地建立了分会。从现状上分析,由于经济繁荣,居民收入较高,居民对精神文化需求日益上升,杭州保护非物质文化遗产的行动在国内外遗产保护的背景中稳步推进。目前已建立了市级、区县级非物质文化遗产名录登录制度和非物质文化遗产保护规划,并在实践中尝试了各种遗产保护与开发利用的措施和方法,取得了较为丰硕的成果。

2006年12月,杭州公布了首批市级非物质文化遗产名录,名录共有99项,10大类。并由此确定了建立非物质文化遗产保护代表作名录、每两年评审公布一次的制度体系。以民间文学、民间音乐、民间舞蹈、传统戏剧和医药及手工技艺等类别划分的杭州首批非物质文化遗产中包括了“白蛇传传说”、“梁祝传说”、“越剧”等国家级非物质文化遗产及张小泉剪刀锻制技艺、王星记扇制作技艺、胡庆余堂中药文化、张同泰中药文化等杭州传统非物质文化的精髓。而“江南丝竹高校行”活动更是该年重要的“非遗”宣传活动之一。据杭州市非物质文化遗产保护工作委员会提供的数据,杭州市不同级别非物质文化遗产项数分别是国家级非物质文化遗产8项;省级非物质文化遗产64项;市级非物质文化遗产100项;区县级非物质文化遗产189项。

2006至2007年间,杭州市各区级(县)级非物质文化遗产名录一一公布。其中西湖区26项、拱墅区10项、下城区5项、上城区11项、江干区12项、滨江区10项,萧山区14项,建德市15项,淳安县20项,余杭区13项,临安市17项,桐庐县12项,富阳市14项。2007年,杭州市开始全面的非物质文化遗产普查,普查遵循“四个不漏”原则,即不漏村镇、不漏门类、不漏线索、不漏艺人。并采取村镇报线索、文化站调查项目、区县整理出文本的具体措施。截止2008年8月普查结束,共获得线索42万条,共调查3万多项目,取得了“非遗”普查的丰硕成果。此外,2007年,杭州市还在运河博物馆举办了首届市级非物质文化遗产保护成果展,该批成果同时在该年10月小河直街的开街仪式中一并展出。

2008年6月,杭州市余杭区委办公室与余杭区人民政府办公室共同发起了2008年“文化遗产日”和“余杭非物质文化遗产保护月”活动。活动主题为“文化遗产人人保护,保护成果人人共享”。同年5月,市文广新局、市财政局发布了杭州市非物质文化遗产代表性传承人(民间老艺人)补贴实施暂行办法(杭文广新发〔2008〕13号、杭财教〔2008〕504号)。7月,市文广新局发布了“关于申报第一批非物质文化遗产项目代表性传承人的通知”(杭文广新社文〔2008〕9号),同时颁布了“市文广新局关于申报第二批非物质文化遗产名录项目的通知”(杭文广新社文〔2008〕10号)、“非物质文化遗产生态保护区、传承基地、传统节日保护地、产业基地申报工作的通知”(杭文广新社文〔2008〕11号)等。(二)遗产保护与开发利用的现状——成就

1.政策及时,保护与开发利用有据可依。

到目前为止,杭州颁布的关于非物质文化遗产保护的政策有《关于加强我市历史文化遗产保护的实施意见》(杭政函〔2006〕95号)、《杭州市政府办公厅关于加强我市非物质文化遗产保护工作的意见》(杭政办函〔2006〕217号)、《2006年杭州市非物质文化遗产保护工作要点》、《杭州市非物质文化遗产保护发展规划》、《杭州市非物质文化遗产保护项目扶持办法》(杭非遗办〔2007〕2号)、《杭州市非物质文化遗产代表性传承人申报与认定办法》(杭文广新社文〔2008〕6号)等。《关于加强我市历史文化遗产保护的实施意见》安排了杭州市“非遗”普查的时间表,并指出要对非物质文化遗产进行建档等静态保护的要求。成立了杭州市“非遗”保护的组织机构“杭州市非物质文化遗产保护工作委员会”。委员会由市文广新局2人,市政府、市委宣传部、市发改委、市经委、市建委、市旅委、市财政局、市法制办、市教育局、西湖风景名胜区管委会(市园文局)、市人事局等单位各1人组成,并制定了工作规则和要求。《杭州市政府办公厅关于加强我市非物质文化遗产保护工作的意见》则提出了对非物质文化遗产要进行开发利用的意见。《发展规划》提出了杭州市非物质文化遗产保护的原则和开发利用的一些方法。《杭州市非物质文化遗产保护项目扶持办法》对市级、区县级的非物质文化遗产保护和作出突出贡献的遗产保护机构提出了项目扶持的范围和资助额度。《传承人申报与认定办法》则为杭州非遗项目传承人的申报与认定工作提供了依据。这些政策措施为杭州市各级非遗保护单位的工作提供了指引方向。

2.各级名录颁布完整,子目丰富。

杭州市2006年公布的10大类99项的市级名录,2007年公布的近百项、2008年公布的近200项杭州市区县级非遗名录使杭州市非物质文化遗产静态保护的工作走出了坚实的第一步。到目前为止,杭州市已形成了省级、市级、区县级遗产名录的树状名录体系,这棵“非遗”的文化之树虽然尚显幼小,但随着各级“非遗”保护与开发利用工作的不断深入,它必将不断成长,枝繁叶茂。

3.区县级遗产保护态度积极,宣传工作成就突出。

以临安市为例,2008年临安的“非遗”普查在清凉峰镇杨溪村举办了非物质文化遗产普查成果展和实物展,展出了228件与老百姓生活、生产密切相关的珍贵实物。农民“非遗”保护志愿者队伍开创了“非遗”普查的新特色。除了临安以外,其他各区县“非遗”保护态度也非常积极,并且方法多种多样。

在“非遗”普查过程中,以杭州市群众艺术馆为主体的杭州市非物质文化遗产保护工作委员会采取了各种手段,通过媒体、报纸、电台等多种渠道报道杭州市“非遗”保护的各项进程。开设热线电话方便群众提供“非遗”线索。并通过村镇的横幅、农村早间广播、文化下乡节目、短信、有奖竞猜等活动,使老百姓对保护非物质文化遗产的意识普遍增强。近段时间以来,老百姓给杭州市非物质文化遗产保护工作委员会的来信、咨询增多了、来访更频繁了。(三)遗产保护与开发利用的现状——存在的问题

1.专业社团的功能仍需进一步挖掘。

尽管杭州的“非遗”工作政策及时、普查细致、活动内容丰富、上下级联动效应明显,但工作主体主要以政府单方面为主,“非遗”保护的其余主体如社区居民、社团、企业仍未表现出明显的功能。从社团方面看,杭州目前与“非遗”保护有关的专业社团主要有“民间文艺家协会”、“杭州市老字号协会”、“杭州市工艺美术研究所”、“杭州市音乐协会”、“杭州市曲艺家协会”、“杭州市戏曲协会”、“杭州体育协会”等。其中“民间文艺家协会”在2008年10月18日在吴山广场举办了“非遗”宣传活动。部分协会在杭州市“非遗”的普查和宣传过程中做了大量工作,但协会的职能仍比较单一,缺少对“非遗”工作更深层次的介入。

而在国外,尤其是法国和日本,社团对“非遗”工作的推进作用是非常明显的。除了普查与宣传以外,社团对于政府的各项“非遗”工作起到监督与指导的作用,同时还提供对保护项目的技术鉴别与技术咨询,设立奖励基金,举办各种培训班,建立项目传承基地,进行理论研究,提供有偿性专业保护服务,普及非物质文化遗产知识,促进政府立法和民间传承等。

2.尚未形成遗产保护与开发利用的联动机制。

政策、普查、名录、展出等活动带动了杭州“非遗”工作前期的步伐,使杭州“非遗”工作内容翔实而卓有成效。然而下一步针对各级名录的非物质文化遗产如何开发利用以实现动态保护的目的,相关的策略机制需要进一步探讨,即“下一步应该怎么做”的问题。对非物质文化遗产都开发有风险(非物质文化遗产有可能因开发而异化),不开发的非物质文化遗产缺乏生命力。开发时又如何开发?不同的遗产属性不同,在当代社会中的使用价值有差异,如何根据非物质文化遗产的复杂性与多样性制定杭州市非物质文化遗产保护与开发利用的多样化联动策略体系迫在眉睫。

3.理论研究仍需进一步深化。

国内目前有关“非遗”的研究主要停留在“公约”、“名录”、“传承人”、“昆曲”、“古琴”等。杭州的“非遗”研究主要集中在对“杭州评话”、“杭州小热昏”等非物质文化遗产编辑出版,并在实践中完成的普查→名录→保护→传承人等工作。更深入的研究较少,且缺乏系统性,并有所属学科模糊的现状。有时它难脱“民俗学”的槽臼,而常常又与旅游有着千丝万缕的联系,同时还与文学、戏曲、音乐、艺术密切相连,所有这些不同类别的研究对象在“遗产”主题下集中在一起,形成了非物质文化遗产体系,但它们却没有属于自己的真正意义的学科。所有这些都需要理论研究的进一步深化来实现。

4.立法要跟进,应及时制定《杭州市非物质文化遗产保护条例》。

2006年11月江苏省制定《江苏省非物质文化遗产保护条例》,江苏的“非遗”工作有了地方性的法规。2007年5月,《浙江省非物质文化遗产保护条例》经浙江省第十届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过,成为浙江省“非遗”保护工作的地方性法规。杭州目前的“非遗”工作主要遵循《浙江省非物质文化遗产保护条例》执行。市级地方性法规及相关实施细则尤其是开发利用的实施细则还没有制定,不利于“非遗”工作的进一步开展。

5.遗产保护的组织机构体系单一,区县级遗产保护机构仍未成立。

目前杭州的“非遗”保护机构为“杭州市非物质文化遗产保护工作委员会”,各区县级相应设立了“非物质文化遗产保护工作领导小组”,其中萧山、临安、余杭、富阳和桐庐还设立了“非物质文化遗产保护中心”。但由于“杭州市非物质文化遗产保护工作委员会”是由政府各职能部门抽调人员兼职构成的,不是一个专职的职能部门,缺乏长期性与专业性。而区县级的保护领导小组及保护中心皆以文化站为基地,基础较为薄弱。“非遗”保护在组织机构层面上仍存在主管职能部门组织结构过于单一,与法国“四处”、“三科”等完善的组织机构体系仍有较大差距的问题。

6.经费投入仍需加强。

杭州市2006年投入非物质文化遗产保护的经费为80万元,2007年为100万元,2008年为500万元。2007年经费占杭州市GDP总量的0.002‰。在法国,1993年的文化预算为128.96亿法郎,占国家经费预算的0.93%,至1997年增加为151亿法郎,占国家经费预算的1%。而日本文化厅对“非遗”保护的财政预算2003年为1003亿33百万日元,相当于人民币约72亿元,占国家预算的0.12%。虽然杭州市作为一个省会级城市,与法国、日本等国家的国家级数据不能直接对比,且其经费还包括了物质文化遗产。但从比例上看,仍然差距较大。由于遗产的建档、数据库、书籍出版、传承人津贴等需要较大的费用,而“非遗项目开发”也需要较大的前期调研、项目论证、前期投入等经费。经费投入的不足将影响到“非遗”工作的进一步深化。

7.遗产传承人不清晰,责权利不明确。

目前杭州虽有明确的非物质文化遗产名录,却没有明确的传承人名录,虽然今年7月已制定了《杭州市非物质文化遗产代表性传承人申报与认定办法》,并发布了“关于申报第一批非物质文化遗产项目代表性传承人的通知”,传承人工作正处于申报与认定的进程中,然而《办法》没有对传承人的准入条件进行约束,权责利性条目不够清晰,有可能影响到传承人在非物质文化遗产保护与开发利用中相关作用的发挥。

8.民间艺术的市场化运营方式仍需进一步探索。

越剧是2006年杭州入选国家级非物质文化遗产名录中除梁祝传说、白蛇传传说之外的项目,杭州的小百花艺术团在业内赫赫有名,最近欣闻出了一些带有喜剧色彩的越剧剧目,应该是对杭州这个重量级的非物质文化遗产开发利用的大胆尝试。然而同样属于“非遗”名录的“杭剧”、“杭州评话”、“杭州小热昏”等民间艺术在市场化运营方面无论是在政策上还是在运作模式上仍然存在较大的探索空间。

9.教育培训制度不明确。

杭州目前开设有关非物质文化遗产课程的大专院校还没有,中职院校亦无。杭州的非物质文化遗产主要靠口传心授,以文化站为载体在传播,专业的“非遗”工作人员少。而对“非遗”的使用主体而言,所拥有的“非遗”知识太少。虽然今年7月市文广新局发布了“非物质文化遗产生态保护区、传承基地、传统节日保护地、产业基地申报工作的通知”中涉及“非遗”传承教学基地的申报,且其对象为“责任保护单位”与“重点传承单位”,但由于这些单位本身未曾涉及过教学职能,且由于传承人自身的素养(年长者还存在身体健康状况等问题)等原因,此类教学基地有可能对于“非遗”的保护与开发利用发挥的功效甚微。

三、研究“非遗”保护与开发利用机制,为建设“文化名城”贡献力量(一)把握遗产保护与开发利用的特征

日本名古屋大学教授樱井龙彦指出:“围绕文化遗产经常有三个问题:‘评价、保存、有效利用’,保存的过程中存在‘有效利用’,为了‘有效利用’而进行‘保存’的情况也很多”。非物质文化遗产保存的意义是为了记忆、纪念和发展,为了增强城市的文化魅力。而利用的意义则是为了将其精髓不断地发扬光大。建设“文化名城”是杭州近年的城市发展目标,“西湖文化”、“南宋文化”、“良堵文化”及由其拓展的“江南文化”在杭州城市建设中融合的重要途径之一是通过“非遗”的不断保护与更新。

1.遗产利用的普遍性特征。

基于精神文化与文化消费理念的非物质文化遗产利用在非物质文化遗产保护过程中是普遍存在的,不依赖于非物质文化的价值等级,不区别于非物质文化遗产的归属。对非物质文化遗产只有不断地更新利用,才能体现其本身的文化价值、保持其长盛不衰的魅力。更能深化和拓展非物质文化遗产中积极的文化因素,去除消极的文化影响,使其本身的价值得到不断的提升。白蛇传传说、梁祝传说、济公传说等民间文学通过影视剧和动漫节目等才能不断地深入人心。试想如果把这些传说打包放入博物馆档案收藏,那么过不了多久,它们就会慢慢褪色,淡出人们的意识和生活空间,保护就失败了。

2.遗产开发的市场化特征。

非物质文化遗产的“使用价值”从诞生至今依然存在是非物质文化遗产开发进入市场的理论前提。对于一些不会由于遗产开发而导致资源枯竭的非物质文化遗产而言,开发是其众多利用方式中资源配置最高效也是最“活态”的一种方式之一。要开发,必须通过市场的途径才是可行的。胡庆余堂中药文化在河坊街、杭州市以及浙江省范围内经营的不断兴旺是非物质文化遗产利用市场、在市场中获得更好保护的典型。

3.保护的教育拓展特征。

非物质文化遗产通过教育才可以传承,通过教育、培训才可以不断扩大在城市居民中的影响,通过教育才可以使其精髓得以保持,并使其结合时代的因素与时俱进,体现时代的文化特征。

4.保护与开发利用的政府补贴特征。

多数非物质文化遗产在开发利用过程中由于市场认可、需求等方面因素,财务效益比较低。政府补贴可以扶持效益微弱的非物质文化遗产得以更新,推动效益较好的非物质文化遗产更快更好地发展。韩国非物质文化遗产的演出政府会提供200万韩元到500万韩元的资助,对民间非物质文化遗产政府会按每人每月100万韩元提供补贴,对民间手工艺大师,不仅有薪水,还有研究经费和传承费,这一点值得借鉴。(二)规范遗产保护与开发利用的制度

1.登录与传承人制度。

杭州的非物质文化遗产登录制度自2006年开始建立,但与传承人有关的社会地位和经济补贴制度仍未形成。登录与传承人制度需要进一步完善才能使杭州的非物质文化保护与开发利用工作形成一个可持续发展的良性体系。

2.文化旅游、贸易制度。

文化旅游与贸易是非物质文化遗产开发利用的重要途径。“张小泉剪刀”、“都锦生织锦”、“王星记扇”、“西湖绸伞”、“绿茶”、“清水丝绵”等非物质文化遗产在杭州旅游产品的开发中占了重中之重的地位。游客到杭州旅游,在欣赏杭州西湖美景之余不忘带一些旅游纪念品回家,而上述产品是杭州最有代表性的非物质文化遗产产品。但目前这些产品的生产开发亦存在质量层次参差不齐,产品品牌鱼目混珠等问题,如何加强对此类“非遗”旅游产品生产与销售的监管,规范与其相关的旅游产业和文化贸易产业的相关制度是“非遗”产品开发的前提。

3.教育培训制度。

只有通过教育培训才能培养各类非物质文化遗产的传承专门人才。在大学开设选修课并设立教育培训基地,在高职、中专、职高开设相关手工艺专业,鼓励老艺人对传承人的培养,在保护责任地单位落实传承人与徒弟之间的日常授艺环节。形成大学→高职→中专→保护责任地单位四个层面的教育培训梯度是非常重要的。

4.有关保护与开发平衡的制度。

保护非物质文化遗产的基本原则包括本真性、整体性、可解读性、可持续性。“在保护方法上,既不能‘死保’、又要避免极端实用主义的倾向”。将非物质文化推向文化贸易、商业旅游等市场化领域是“非遗”开发的重要方法。然而市场化容易导致非物质文化遗产的精髓发生改变。始终把握住非物质文化遗产的精神实质,避免过度开发导致“异化”问题的产生是“非遗”保护与开发利用过程中要特别注意的问题。

在市场经济体制下,参与“非遗”保护与开发利用的主体之间由于立场、看法及利益取向不同,存在复杂的博弈行为。杭州“非遗”工作管理机构“杭州市非物质文化遗产保护工作委员会”是由各个相关职能部门共同组成的,其内部由于各个单位关于各自角色定位的认识、参与目标的确认不同带来了管理机构内部的博弈。而管理机构与专家学者之间、政府与企业之间同样存在博弈行为。例如对于企业而言,其介入“非遗”无一不是从经济目的出发,缘于看好非物质文化遗产与利润之间的关系。所以,在上述复杂的博弈关系中,杭州市非物质文化遗产保护工作委员如何在其内部博弈中取得平衡,如何制定一系列保护与开发平衡的规章制度以寻求外部的博弈平衡是非常重要的,而与此相对应的相关操作规程同样不可或缺。(三)加强非物质文化遗产更新与城市有机更新的结合

1.非物质文化更新。

在非物质文化遗产保护基础上提出的非物质文化更新理念,其实质是对非物质文化利用的更深层次的表达。它是指在保持非物质文化遗产精神实质的同时对非物质文化赋予时代精神的更新利用过程。更新是同时包含“保护”与“开发利用”两个内涵的表达,其表述比“保护与开发利用”简洁,而内涵比“保护与开发利用”先进,并富有时代精神。非物质文化遗产在产生时代代表当时的社会、经济、技术和人文特征,而更新则反映的是保持遗产文化精髓基础之上的当代社会的精神风貌。

2.城市有机更新。

城市有机更新是通过对城市旧城区域结构与功能调整、环境治理改善、设施建设、形象重塑等手段使城市保持发展活力,提高城市综合竞争力的过程。由于城市是一个复杂的有机系统,既包括物质形态方面的建筑、基础设施、生态绿地等,又包括非物质形态的社会、经济、文化等因素。因此,现代城市更新已不再仅仅是建、构筑物的更新,而已经发展为涉及城市全面的自然、社会、政治、经济等诸多要素的城市发展过程。

杭州城市有机更新以2003年的十大历史保护街区、2004年的12处历史保护地段、2005年有关历史建筑招商保护的试行、河坊街、西湖西进和2007年以后小河直街的改造、城市道路整治、河道整治等重大工程为代表。更新举措使杭州城市面貌日新月异,并在与房地产业的联动中实现了良性的循环。与此同时,背街小巷中历史文化碎片的拾遗和展示越来越成为杭州城市有机更新的重要议题。

3.非物质文化更新与城市有机更新的隶属关系分析。

从目标上看,城市有机更新与非物质文化更新的目标是一致的,它们都是为了实现城市传统文化的有效传承与发展,为推动建设文化名城而努力。只是传统的城市更新更关注物质空间,而非物质文化更新更关注的是城市的人文空间而已。作为城市有机更新的重要拓展面,将非物质文化更新纳入城市更新的研究体系,可以丰富城市有机更新的理论与实践研究。(1)非物质文化更新在城市有机更新中的切入点。

在倡导历史名城原真性保护的城市有机更新进程中,非物质文化更新与其紧紧相连,从不同的侧面延续城市传统文化的多样性。例如2004年,南京在《老城保护与更新详细规划》中建立“老城历史典故发生地保护名录”,详列了对南京影响深远的35个历史典故、名人故事进行系统的保护与开发。由于非物质文化更新能满足城市有机更新社会性的目标要求、拓展城市区域特色创造的途径、并通过其文化的彰显使城市具备可识别性等原因,非物质文化更新在城市有机更新中存在众多的切入点。(2)非物质文化更新与城市有机更新的隶属关系。

①非物质文化更新是城市更新内涵的重要拓展。考虑到非物质文化更新与城市更新之间研究目标相近,研究范围有交叉点,服务对象集中于城市,更新机理都以保护为基础等诸多因素,同时两者在目标要求、效益体现、操作手段、对城市发展的贡献率等方面都有着相似的内在特征,将非物质文化更新作为城市更新内涵的重要拓展存在理论与现实的基础,也将使非物质文化遗产保护与利用研究的方法更加多样化。

②城市更新是非物质文化更新向更高、更深层次研究的重要立足点。目前在讨论非物质文化遗产开发利用过程中,存在方法单一、可行性研究不充分以及缺乏策略机制等问题。与此同时,城市有机更新过程中却不断面临非物质文化的保护与开发利用因素。如果把非物质文化遗产的保护与开发利用提升到非物质文化更新的高度,再立足于城市更新的平台,则有望在非物质文化更新基础理论研究、更新方法论、非物质文化更新机制等方面获得较为丰硕的成果。

③城市更新中人文空间的构建依赖于非物质文化更新。城市更新的物质空间构建体现在通过旧城保护与更新、基础设施更新、城市环境更新所带来的对城市物质空间优化的进程。而城市更新的人文空间构建依赖于对城市传统文化的继承与发展。包括民间文学、民间音乐、民间舞蹈、医药、民俗等在内的非物质文化更新是传承城市文脉的重要途径。对城市更新中有关城市物质空间环境及非物质文化环境的研究应该同时进行,注意历史街区及其建筑群体与其非物质文化环境之间的相互关系,以利于对有形文化遗产和无形文化遗产的协调保护与再利用。

4.城市有机更新中的非物质文化遗产彰显。

世界各国在城市有机更新中探索各自民族文化的传统应用时有个共同的特点就是深入挖掘传统建筑文化和民俗文化的精髓所在。通过城市有机更新彰显非物质文化遗产越来越得到了国内众多城市的共识。(1)利用历史文化保护街区开展非物质文化遗产的贸易与展示。

在这个机制中,历史街区步行交通系统为非物质文化遗产的彰显、贸易与展示提供历史与现实相交融的时空选择。例如在步行交通系统的支持下,河坊街中捏糖人、炒茶工艺现场展示、西洋境、胡庆余堂中药等杭州市级非物质文化遗产的展示与文化贸易活动以及嘉兴的蓝印花布、西藏的藏医藏药等形成了非物质文化与历史街区共存共荣的局面。历史街区及其步行交通系统为具备充分历史特征的非物质文化产品在现实中提供了充分的展示与利用的空间。实现了历史街区与城市关系及现代人们生活的良好交融。(2)在完善历史街区空间界面时注重突显非物质文化。

从历史街区空间构成上看,街区空间界面可以分为垂直界面和水平界面。前者以建筑界面为主,后者以地面界面为主。在完善历史街区空间界面时通过对非物质文化的突显有助于空间的形成及街区特色的营造。

建筑界面的尺度、造型、细部等都会给人们不同的心理感受,直接影响人们对街区环境意象的形成。对建筑界面的更新如能在整饬中将民间传说、民间美术在适当的部位进行突显,可以延续历史街区的传统人文感受,突出街区的历史空间感。同时通过建筑界面的功能性界定,如民间医药、传统手工技艺及普通居民对街区内部空间的使用继而对建筑界面的折射,让历史街区不仅在建筑形式上具有历史的意味,同时在街区居民的日常生活中传承传统的生活习俗。富义仓遗址主题公园、抱青别墅与杭州菜菜馆、背街小巷中以墙景形式展示历史碎片、小河直街展示的运河民生文化等都实现了城市有机更新与非物质文化的交融。

地面界面和历史街区空间的功能关系紧密。中山路综合保护与有机更新方案设计中印有南宋风景画、民国币章、吉祥纹样等不同风格的窨井盖,湖滨路地面铺装中青砖、卵石和灰色的花岗岩组合等在地面界面设计中将某些非物质文化因素嵌入的方法使街区空间更具历史的意味与活跃性。(3)空间中的非物质文化遗产。

空间按照形态来分可以分为街道、节点和广场。用于通行的街道两侧的街灯、招牌和旗杆等可用于充分展示非物质文化。广场空间区域一般较开阔,遮蔽物少,可适当设计大块面的主题非物质文化背景墙、大型水景或大台阶来有助各类文化活动的开展。杭州中山路综合保护工程有关路灯、公交候车亭、交通设施杆、书报亭等城市家具设计方案,都带有浓郁的南宋风格,体现了杭州传统的吴越文化的特征。(4)实体中的非物质文化遗产。

像中山路豫丰祥此类历史悠远的百年老店,自身就有很多故事挖掘,熟悉原貌的老顾客能在老店中勾起久远的记忆,年轻人能在老店中看到一本活的历史书。百年老店的保护与突显能够在展示古老建筑实体的同时展示杭州传统的非物质文化。

另一方面,环境小品如大门、钟塔、景墙、雕塑等在设计时如果能与城市的传统非物质文化相结合,则更容易突出街区历史文化特质,传达文化特征语言。一般来说,我们可以把小品设计成隐含街区历史典故、传说的形式,也可以通过对现有历史遗存如古井、古树、牌坊等进行保护转换成反映街区特质的小品,还可以运用一系列带有特定的符号意义或细节的小品反复出现,强化街区历史特征。在西安市,以传统关中民居中显性及隐性文化为构形信息,充分利用城市道路的小型绿地和广场来表达西安市富有历史意义的街名、地名是西安通过小品设计来展现非物质文化的重要手段。而杭州中山南路112号的御街遗迹,通过把御街最原始风貌的呈现,展现杭州从南宋到明清、到民国、到现在不同路面的街面,这样的城市小品也是城市有机更新中最应珍惜的。

四、拓展“非遗”保护与开发利用的方法策略,为提高城市竞争力“添砖加瓦”(一)静态保护与动态保护相结合,提高城市软实力

越南社会科学院教授吴德盛在其文“非物质文化遗产保护诸问题研究”中认为静态保护即按原有的科学程序对非物质文化遗产进行科学调查、收集,并将它们保留在书本、录像带、相片或其他介质中,存放于档案馆、博物馆和研究院里。此类工作在杭州已稳步开展并卓有成效。例如杭州市文广新局组织有关专家学者编撰《杭剧研究》、《杭州小热昏》与《浙派古琴艺术》等著作,各级遗产名录在申报与公布过程中对遗产相关影像、文字资料的收集保存,在中国非物质文化遗产数据库系统的基础上建立杭州市级非物质文化遗产数据库系统等。

动态保护指人们在群体生活中保存非物质文化遗产、避免制造非物质文化遗产“木乃伊”的一种方式。动态保护可以避免非物质文化遗产脱离民间,其包含对非物质文化遗产的开发利用,它是对非物质文化遗产进行宣传、弘扬、传承和振兴的有效手段。通过开发、活用非物质文化遗产,将遗产应用于社会生活的方面,不仅可以节约保护成本,让传统在人民群众的社会生活中保存,还是传承过程中信息丢失量最小化和信息持有量最大化的有效捷径。2008年杭州市“文化遗产日”安排“组织全区中小学生参与非物质文化遗产普查活动”、“我和非物质文化遗产”征文、“余杭区近年来考古发掘成就展”、“余杭区非物质文化遗产代表作连环画丛书出版发行仪式”、“成立中华玉文化中心”等都是非物质文化遗产动态保护的一些方式。

城市的软实力包含文化水平、人文环境、体制机制等内含,随着经济社会的发展,软实力对城市发展的影响与作用越来越突出,它是丰富城市“精气神”的“富脑袋”工程。非物质文化遗产的静态与动态保护将使非物质文化遗产在城市居民的精神生活中占据越来越重要的地位。而随着其所反映的城市文化特点的不断突出,城市“灵魂”的不断突显,必将对提高城市的软实力带来越来越重要的影响。与此同时,伴随着城市软实力的提升,城市的竞争力也将不断地加强,并增强城市发展的后劲。(二)结合传承人的情境保护策略,制定杭州“非遗—传承人情境保护计划”

非物质文化遗产的传承主体是民间文化艺术的优秀个人或群体。传承的方式可通过民俗、礼俗、岁时节令、节日的群体传承,家庭(家族)传承,社会传承等。中国人民大学教授黄涛在其文“论非物质文化遗产的情境保护”中将非物质文化遗产看作由“文化事象”和“文化情境”共同构成的结构体。情境保护即保护非物质文化遗产赖以存活的社会环境(土壤),使之在现代社会中传承下去并更好地存活。“活鱼还要生活在水中”,保护非物质文化遗产应该象养鱼一样让其生活在其应有的环境中,才能不断发展壮大。如果把鱼制成标本放到博物馆里,鱼干本身对人的吸引力会大打折扣。例如将绘画雕刻工艺融于建筑装潢的情境中,将古琴艺术融于北京奥运会的开幕式中,“滨江倒笃菜”、“滨江腌缸菜”一直在杭州居民日常生活中食用等等。情境的建立可采用开展传统文化竞技比赛项目、在纪念、节庆活动中增加传统文化内容、加快建立地方博物馆、注意在学校教学实践中设立传统文化课程等方法来实现。

杭州有“杭州青年文艺家发现计划”,杭州也可制定“杭州非物质文化遗产—传承人情境保护计划”,计划可通过对非遗传承人补贴、组织遗产理论培训班、加强对传承人的培养、维持遗产保护情境、以社区为基础活跃遗产利用环节等方面的不断完善,使非物质文化遗产与其相关联的情境始终紧紧相连。(三)各保护主体均衡联动,共同开展非物质文化遗产保护工作

非物质文化遗产的保护主体一般指国际组织、国家政府、非物质文化遗产保护机构、社区群体和个人等。从当前阶段看,杭州的“非遗”工作已初步形成政府单一主体层面的上下级联动、层层关联、责任落实的遗产保护网络。建立了“非遗”名录、代表性传承人、民间艺术之乡和民间艺术家等命名管理制度。然而在社区群体和个人等主体层面上的工作仍要进一步展开。(四)立法保护与开发,完善法规的制定

近年来,杭州颁布的与非物质文化遗产有关的相关政策文件如表2:

上述政策对杭州非物质文化遗产保护的重要性、遗产普查、保护与开发利用的原则、扶持办法等有了部分约定,但未形成“条例”性法规,对遗产保护主体各方的约束性不够强。在《中华人民共和国非物质文化遗产保护法》已列入全国人大立法计划的背景下,杭州的“非遗”工作在立法层面上可以更进一步。只有具备法律依据,杭州非物质文化遗产的产业化发展和传承才有法可依。(五)文化旅游、贸易与“非遗”相结合,打造国际旅游综合体

旅游是“非遗”保护与开发利用的重要平台。伦敦两日一次的白金汉宫皇家卫队换岗仪式,每年吸引数十万游客。通过旅游使“非遗”工作进一步深化的方法如培育杭州市非物质文化遗产旅游景区,在传统景区中努力挖掘非物质文化遗产资源,设计非物质文化旅游产品,在景点或沿线道路设置非物质文化遗产标识牌,在景区立雕塑,将非物质文化融入文物景点的改扩建中等。

而要开展“非遗”文化贸易,建立民间文化产品研究开发生产基地不可或缺。杭州临安钱王故里生态保护区、富阳古亭乐舞生态保护区是杭州“十一五”期间的重点非物质文化遗产保护与开发利用项目。中国江南水乡博物馆、南宋官窑博物馆、都锦生博物馆、朱炳仁铜雕馆等是展示杭州非物质文化遗产的重要地点。除生态保护区和“非遗博物馆”外,在每年的非物质文化遗产日中开展各区级非物质文化遗产大比拼活动,将杭州各区级非物质文化遗产展示纳入每年一度的“西湖博览会”中不失为一种切实有效的方法。滨江“西兴竹编灯笼”、“浦沿布龙灯”、“长河大头娃娃”、“西兴剪纸”、淳安“八都麻绣编制技艺”、“青溪龙砚制作技艺”、“石磐制作技艺”、“富文麦杆扇制作技艺”、余杭的“良渚玉雕”等“非遗”相关产品可在博览会上展出并出售,营造非遗文化贸易的又一途径。而各区(县)级的民俗、民间舞蹈、民间戏曲、民间杂技及民间音乐等可通过“西湖狂欢节”、“风雅颂”、“文化遗产日”等系列活动推介活态的非物质文化遗产,使非物质文化遗产不断深入人心。

在旅游与文化产品开发贸易的过程中,为避免“非遗”“异化”问题的产生,制定相关政策,加强对非遗开发利用的管理,建立非物质文化遗产的知识产权制度是不可或缺的。(六)进一步挖掘社团的参与机制

在国外,非物质文化遗产保护社团是非遗工作的重要主体。杭州可以借鉴法国和日本的非遗社团模式,加强非遗工作中这一主体的强有力作用。社团的经费可以一部分来源于政府资金投入、一部分来源于社会捐赠、另一部分来源于自身的经营收入、会费等。可以在原有协会的基础上继续强化各类协会的职能与作用,也可完善建立其他相关的非遗协会,使遗产保护处于点、线、面相结合的整体环境中。(七)保持“非遗”文化精髓的非物质文化遗产产业化开发

目前旅游业在“非遗”保护与开发利用的利益分配格局中占了过重的地位。而实际上,“非遗”保护与开发不应单一的强调旅游经济行为,而应同时立足于带动本地区的全面发展。文化遗产产业化是城市第三产业的重要内容,对非物质文化遗产进行产业化开发有助于推动遗产的动态保护。中南财经政法大学校长吴汉东认为“只有让传统文化不断发展壮大,形成产业化规模后,才能实现传统文化的社会文化价值和经济价值共赢,并且让传统文化的凝聚力更为集中”。

然而许多非物质文化遗产保护项目的制作过程劳动强度大、经济效益不高,学习过程也十分艰苦枯燥,这对于非物质文化遗产的产业化提出了更大的难度。鄂尔多斯市旅游文化艺术品有限公司设计和生产的带有蒙古族图案的墙砖、地板、壁纸等一系列装饰用品以及灯具、餐具等家居用品在非物质文化遗产产业化方面做出了有益的尝试。“在保护中开发,在开发中保护”作为一种“非遗”工作的重要策略应该加以宣传。非物质文化遗产产业化过程中对传统文化配以电视制作、动漫设计、软件开发等将让非物质文化遗产得到最大价值的利用,并更有利于迅速传播。其中运用现代科技手段是重要基础。胡庆余堂中药文化、杭州铜雕艺术、富阳仿古造纸、王星记扇业、张小泉剪刀、都锦生丝织、西湖绸伞、宋城等一批“非遗”产业化基地应该继续加强,并形成产业体系。产业化基地在满足民众现代生活需求的同时,要实现“官方技术”与“民间技术”,“现代技术”与“传统技术”的对接。(八)与文化创意产业相结合,为打造“全国文化创意产业中心”服务

创意产业是指那些从个人的创造力、技能和天分中获取发展动力的企业,以及通过对知识产权的开发可创造潜在财富和就业机会的活动。其至少包含13个领域:广告、建筑艺术、手工艺品、时尚设计、电影与音像、互动休闲软件、音乐、表演艺术、出版业、软件及计算机服务、电视和广播等。杭州在2005年市政府办公厅颁布的《关于进一步推进杭州大文化产业发展的若干意见》和《杭州市大文化产业发展规划(2005—2010年)》中将创意产业定为杭州市发展的支柱产业。

非物质文化遗产与创意产业之间都涉及“文化”和“非物质性”。非物质文化遗产能为创意产业提供丰富的具有民族特色的文化内容,文化创意产业为非物质文化遗产开发利用提供了新的思路与契机。两者的结合将能实现杭州“非遗”工作的重大突破并实现创意产业的特色发展。民间文学、民间美术、民间戏剧、民间音乐、民间舞蹈、民间文艺、曲艺杂技等领域通过电影电视、动漫游戏、艺术品类、文艺教育培训、文化会展等艺术创意创作,不仅是非物质文化遗产保护的需要,也是实现创意产业产品多样化与增加创意产业附加值的重要途径。(九)与“西湖申遗”相结合,构建非物质文化遗产的“生活场”

1972年10月,联合国教科文组织UNESCO在巴黎举行的第十七届会议通过了《保护世界文化和自然遗产公约》。《公约》对“文化遗产”和“自然遗产”有了明确的定义。2003年10月UNESCO制定《保护非物质文化遗产公约》后,“非物质文化遗产”保护理念开始在全世界范围内传播。世界遗产由此形成了由“文化遗产”、“自然遗产”、“非物质文化遗产”三分天下的局面。截止2008年,全世界共有世界文化、自然遗产878处,其中文化遗产679处,自然遗产174处,世界文化遗产与自然双重遗产25处,分布在145个国家。而2001、2003.2005年分别公布的三批世界非物质文化遗产共90项。

杭州“西湖·龙井茶园”的申遗之路自2002年开始,按照“保护第一、生态优先,传承历史、突出文化,以民为本、为民谋利,整体规划、分步实施”原则,连年实施西湖综合保护工程。工程以西湖核心景区为重点,涉及生态保护、环境美化、文脉延续、景观修复、水质治理、建筑整治等多方面内容。直至目前为止,在世界文化遗产申报的6条标准中,西湖至少符合其中的第2条、第3条和第5条标准:能在一定时期内或世界某一文化区域内,对建筑艺术、纪念物艺术、城镇规划或景观设计方面的发展产生过重大影响;能为一种已消逝的文明或文化传统提供一种独特的至少是特殊的见证。

既然“文化遗产”与“非物质文化遗产”是联合国教科文组织认定的两种不同的遗产类型,从表面上看,两者之间似乎是独立的。即“非物质文化遗产”的申报与“文化遗产”的申报走的是两条线。但同时也可以看到,无论是非物质文化遗产还是文化遗产都是人类创造的,并经过数百年甚至上千年的时间考验。其中主要关注有形的、物质形态的“文化遗产”与主要关注精神、技术和创造层面的“非物质文化遗产”两者之间存在重要的关联。文化遗产中包含非物质文化遗产的精神内含,且其作为非物质文化遗产的重要载体之一,为非物质文化遗产的保护提供了“生活场”与情境的空间。例如“梁祝传说”、“白蛇传传说”、“胡庆余堂中药文化”、“金石篆刻”等杭州国家级非物质文化遗产与“西湖·龙井茶园”这一文化遗产之间密不可分。西湖断桥、雷峰塔、万松书院、胡庆余堂原址、西泠印社作为“白蛇传传说”、“梁祝传说”、“胡庆余堂中药文化”、“金石篆刻”传统金石文化的重要“生活场”空间,对这些非物质文化遗产的保护与更新提供了非常重要的生活情境。“西湖·龙井茶园”世界文化遗产的申报成功必将反哺杭州的非物质文化遗产,使其更新与保护更上一个台阶。

另一方面,“西湖·龙井茶园”的普适价值目前主要以“作为以山水等物质世界为依托,以儒家审美导向为基础,创造出来的美的典范”,“折射出中国传统哲学、美学、人文、建筑等诸多的文化底蕴”,“作为自然和文化高度复合产物”等内容表述,如果结合非物质文化遗产保护,是否还可以考虑加上一条:“为国家非物质文化遗产的保护提供本真的情境与空间”?在世界文化遗产申报的6条标准中,第6条标准“与现有传统、思想、信仰、艺术和文学作品有直接或实质的联系”虽然“过于宽泛,难以把握”。但进一步挖掘非物质文化遗产与第6条之间的联系有可能会使西湖申遗增加砝码。

五、案例分析(一)杭州市级非物质遗产保护与开发利用的方法研究(二)杭州区(县)级非物质遗产保护与开发利用的方法研究

六、结语

浙江省是经济强省同时也是文化大省,杭州是全国著名的历史文化名城。吴越文化、南宋文化、西湖文化在全国赫赫有名,对非物质文化遗产进行保护与开发利用对杭州城市发展、塑造城市个性的意义不言而喻。非物质文化遗产是广大人民群众在长期的生产生活实践中创造出来的,是杭州城市文脉的重要体现和延续。保护和利用好非物质文化遗产,对繁荣发展社会主义先进文化,丰富人民群众的精神文化生活,建设“文化名城”,打造旅游综合体,提高城市竞争力提供了重要的保障。课题参与:杭州市群众文化艺术馆林敏浙江大学城市学院陈春来、应小宇、余剑英(成稿时间:2008年12月18日)

杭州“数字城管”提质扩效的对策研究

浙江大学城市学院陈观林

城市管理信息化是城市现代化建设的必由之路。杭州“数字城管”立足市情实际,勇于探索创新,在全国首创了城市管理信息采集市场化运作,通过创立与市场经济运行规律相适应的城市管理信息采集运作方式,创新城市管理监督新模式,较好地实现了资源整合、机制创新、管理创新、功能创新的工作目标,被建设部冠名为“杭州模式”。

一、杭州市“数字城管”建设现状

杭州市于2005年7月被建设部确定为全国首批十个实施数字化城市管理建设的试点城市之一,市委、市政府明确提出把“构筑数字杭州,建设天堂硅谷”作为新世纪和今后一个时期的“一号工程”。同年8月,成立杭州市“数字城管”建设领导小组,出台《杭州市“数字城管”建设总体方案》。2006年3月28日,“数字城管”项目一期工程完工,8月27日通过国家建设部验收,杭州成为全国第一个“数字城管”在市级层面运行的城市。杭州“数字城管”是市委、市政府为提升城市管理水平、提高城市管理品质而实施的一项重要举措,是运用现代信息技术和面向对象的城市管理模式。杭州“数字城管”工程建设的总目标是:实现街面管理、环卫作业、社会服务、市政养护作业、地下管线管理、公用设施运行管理、综合业务管理、市政公用与市容环卫企业运行监管等城市管理业务数字化、网络化和空间可视化;建成由业务平台系统、在线监测系统和综合管理系统三大系统构成的,功能更加完善、具有杭州特色的数字化城市管理体系。

杭州“数字城管”一期工程于2005年11月开工,2006年3月28日完成建设,上城、下城、西湖、风景名胜区四个试点城区投入试运行。2006年8月27日,一期工程通过国家建设部验收,成为全国第一个通过验收的城市。“数字城管”一期工程建立了统一受理、层级协调、按责处置的运行管理新模式,覆盖杭州市192平方公里,共有202万个城市部件纳入数字城管数据库。同时通过引入市场机制,实行了信息采集市场化,通过共享资源整合,加强了部门之间的管理协同。

2007年4月,“数字城管”二期工程启动,目标是实现地下管线管理、市政养护作业、城市管理社会服务、公用设施运行管理和综合业务管理等的数字化。截至2008年7月,二期工程已投入使用桥隧在线监管系统、节约用水数字化信息管理系统、污水处理厂水质在线监测系统、机动车道路停车收费服务管理系统、行政许可审批系统、综合统计、呼叫中心、亮灯工程在线监管系统、地下管线系统、环卫GPS系统、排污在线监管系统等十多个子系统,初步实现了从地上空间向地下空间的拓展,极大增强了网络服务功能。

杭州“数字城管”试点工作开展三年多来,信息化建设工作得到了各有关部门的大力支持,各级领导也一直十分重视信息化建设,各项信息化建设项目取得了一定的成绩,建成了“数字城管”一、二期工程等一批实用的信息化系统,有效提高了城市管理的效率和水平。目前已在5个主城区覆盖了运用“3S”空间信息技术、计算机网络技术、无线通讯技术等现代信息技术建立的数字化城市管理系统。(一)以多方协同联动机制促进城市管理的高位协调

数字城管在杭州被称为“城市保姆”,几乎所有涉及杭州管理细枝末节的人、物、事,都成为了杭州“数字城管”的工作范围。各个城市管理部门间的协调联动就成为“数字城管”真正发挥作用的前提。2003年,杭州成立了“城市管理办公室”,负责综合协调各职能部门,以加强城市管理。然而,当时杭州各个部门的职能分得很清楚,你管你的,我管我的,是“川”字形管理模式。通过实施“数字城管”,杭州建起了市级指挥中心和信息中心,并建立了相应的高位协同平台,终于把“川”变成了“卅”。目前,杭州将173家相关单位定义为网络单位,每个单位设立终端,由各网络单位派专人负责协调工作。同时,在杭州的“数字城管”指挥中心,还设立了协同平台,由各职能部门派出专人进驻,当发现城市管理问题时,由有关领导坐镇现场协调。通过实施“数字城管”,杭州市将包括城市管理的人力和物力资源进行整合,将街面治安监控系统与“数字城管”的管理相结合,街面治安和城管行政执法监控系统接入“数字城管”运行系统。随着“数字城管”规模的不断完善,管理事项更加丰富,参与协同处置的部门越来越多,实施数字化城管模式以后,由于监督作用得以充分的发挥,发现问题的数量也大幅增加,使处置解决问题的工作量成百倍的增加。执行部门的压力空前巨大,但由于有了科学的体制、机制和技术支撑,全市各部门、各单位、各环节能够互相联动,形成了处置的合力,协同一体。执行部门的整体处置效率不仅没有降低,反而显著提升。(二)以新技术的集群应用实现城市的精细化管理

城市管理方面日益细化的专业化分工是必要的,但与传统的管理模式存在着内在的冲突。“数字城管”通过网络化进行技术对接,实现不同专业部门的管理资源在空间、时间上的整合和系统化,高度整合和有效利用了管理资源。通过在政府城管机构中设立监督中心和指挥中心双线运行,相互监督强化,再通过网络通讯技术进行拼接,使管理行为从传统的单向指令变为循环反复检查落实,从发散变成反馈追踪。对于执行部门来说,在监督部门的实时监督以及综合评价下,执行过程以及评价结果都是在监督之下,而且评价结果也是对外公开,与他们的考核与奖惩,以及切身利益密切挂钩。所以执行部门也不能不作为,更不能乱作为,必须依法行政,提高执法效率。杭州市的数字化城管监督部门和执行部门分工明确、职责清晰,使城市管理更加规范,效率更加提高。通过新技术的集群应用实现了城市管理的精细化在数字化城市管理的实践运用中,通过技术的整合与创新,优化了资源和管理要素的配置,提高了系统的运行效率。带来这些变化的根源在于科技手段的应用,使精细化管理得到了落实。(三)以软硬件结合提升城市空间状况管理水平“数字城管”一期项目于2006年休博会前完成了对街面管理、环卫作业和社会服务的数字化,主要实现地上空间的管理;二期项目按照打造国内最清洁城市的要求,在一期数字城管规范标准基础上,进行细化、提高和完善,建成了综合统计、许可审批、地下管线、环卫机械作业GPS监管、短信平台、桥隧在线监管等子系统,实现了从地上空间向地下空间的拓展,将主城区已改善背街小巷纳入数字城管范围,并逐步向城郊结合部与城中村延伸、覆盖,极大增强了城市空间状况管理功能。数字城管覆盖范围在2007年底达到192平方公里,2008年7月拓展到225.95平方公里,覆盖率比去年提高了18.3%。(四)以管理体制创新提升城市管理的效能

12319服务热线和数字化城管的联动,实际上是一场城市管理的效能革命。“数字城管”改革了传统城市管理中监督与执行一体的模式,坚持了监督与执行相分离的原则,设立了独立的、专职的监督部门。监督部门的主要职责是及时、全面、准确地发现城市管理中的问题,通过立案派遣给相关责任单位,相关责任单位处置完成后反馈给监督部门。监督员到现场勘察以后,符合要求才予以接案。监督部门的主要职责是发现问题,而不是解决问题,所以在这个基础上就极大地激发了他们发现问题的内在动力。他们想方设法去发现问题,这样才能体现监督到位,所以他们不会回避问题,也不会掩盖问题。同时他们发现问题的这一个工作职责,也受到公众舆论以及市民的监督和评价。(五)以市民的参与互动形成城市管理的和谐环境

通过对有关事件的及时获悉和处理,“数字城管”将各种矛盾有效地化解在基层和部门。2007年底,“数字城管”问题解决率从06年的46%提高到了98.77%,问题及时解决率达到82.84%。与此同时,2007年5月开始“数字城管”实现了与“12319”的并轨运行,积极开展了“数字城管与市民零距离”活动,从受理“12319”热线的情况来看,办结率、反馈率均达100%,满意率99.6%。“数字城管”把城管信息共享给政府的其他部门和社会公众,实现了政府信息化从自建自用向共建共享的转变,这一转变带来了广泛和深远的影响。不仅节约了全市信息化建设的投资,更重要的是统一了各类管理数据的统一口径,避免了政出多门,逐步消减了影响政府部门协同的机制壁垒,消除了政务管理的信息孤岛,逐步填平了社会多元参与的信息鸿沟,突破了公众拓展应用的时空陷阱,节约了信息系统维护的总体费用。

总之,在杭州市“数字城管”建设过程中,政府管理的行为由被动应付转化为主动解决、定期分析、探求源头生成原因;管理的方式从粗放变为精细;管理资源的配置从杂乱低效转为系统高效;管理的评价从奖罚不明变为奖罚分明、及时处理;管理的运行从封闭运作转化为公开公平,便于群众的监督;管理的参与机制从政府和专业部门一个积极性变成为全社会参与,调动各方面积极性。

二、杭州市“数字城管”建设中需要解决的问题

影响城市数字化的瓶颈主要有三个:一是资源的整合。城市数字化是个超级系统,信息量巨大且出自众多部门,整合的任务极为繁重。即使整合起来,要方便应用也还有大量工作要做,这当中软件、设备、人才、服务等“一个不能少”。二是权力和观念的阻力。数字化意味着信息的公开化和透明化,真正推起来势必要求打破权力的暗箱操作,会直接冲击某些人员的利益,阻力不会小。三是数字城市建设资金上的投入。一个系统的建设,需要不断的投入、改进、协调,整个系统需要很多部门的联动,政府的投入和支持是决定性因素。因此,要重视解决以下四个问题:(一)加强信息化基础建设

从整体来看,信息化的基础仍然薄弱,主要表现在系统硬件基础设施建设不到位、基础信息数据库建设有待加强而且尚有大量应用系统需要新建和扩建。市城管办现有的信息系统仅覆盖了办业务工作的一部分内容,无法全面实现城市综合管理的信息化,还需要建设如固废处置监管系统、河道监管系统、供水水质监管等系统。应用系统的建设目标应定位为城市综合管理的全面、整体、综合信息化。另一方

试读结束[说明:试读内容隐藏了图片]

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