作者：祝湘辉
出版社：世界图书出版公司
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山区少数民族与现代缅甸联邦的建立试读：
中文摘要
研究山区少数民族与现代缅甸联邦建立的问题，实际上涉及了三个方面的内容：一是山区少数民族的民族意识觉醒和民族主义发展进程，二是哪些因素驱使多个民族建立一个联邦国家的问题，三是缅甸联邦建立的外部条件，即特殊的历史环境和外部因素，它包括英国政府在山区少数民族中所扮演的角色和缅甸本部地区的政治态度。
这项研究分为三个部分：
第一部分，主要讲述了山区少数民族的地理分布、历史渊源、殖民化进程和行政制度改革的历史，涵盖的时间范围为1824—1945年。这里又分为三个阶段：1. 对山区少数民族基本概况的介绍；2. 三次英缅战争后山区少数民族的殖民化进程（1824—1897年）；3. 进入20世纪后英国殖民者对山区的行政制度建设（1897—1945年）。
第二部分，论述山区少数民族政治意识的觉醒和争取独立进程中的政治主张，涵盖的时间范围为1945—1948年。分为三个阶段：第一阶段论述了二战结束后各山区少数民族的政治力量和组织的崛起，以及他们对待本民族独立和与缅甸本部联合建国的不同态度（1945—1947年）；第二阶段阐述了彬龙会议（1947年），这次会议上取得了非常重大的成果，三大山区少数民族掸、克钦族和钦族基本上同意与缅甸同时独立并加入联邦；第三阶段是制宪会议阶段（1947—1948年），几乎所有山区少数民族都取得参加制宪会议的共识，会议部分解决了克伦族问题，并最终解决了克耶族问题。1947年制宪会议制订了缅甸联邦宪法，迎来了1948年缅甸的独立。
研究的第三部分提出了几个值得继续探讨的问题并叙述了作者的观点与见解，主要有三个方面的问题：第一，论述了山区民族与平原民族的区别，认为山区的民族主义是有别于缅族民族主义的一种“次民族主义”，并对民族主义的双刃剑的作用作出了评析；第二，论述了昂山对山区少数民族的政策和民族思想，充分肯定昂山在解决民族问题上取得的成就，同时对其民族思想进行了追本溯源的探究；第三，论述了英国政府对缅甸政策的变化，包括对“分而治之”政策的历史由来和发展，以及战后非殖民化浪潮中的英国政府对殖民地缅甸政策的转变，实事求是地对其作出了客观的评价。作者最后在结论中指出，缅甸政府与山区少数民族应该建立一种经济上共同发展、政治上权利平等、尊重民族个性的新型民族关系，才能彻底有效地解决缅甸的民族问题。
关键词：缅甸本部；山区少数民族；民族主义；英国殖民政府；分离权
Abstract
This book is concerned with three major thesis：the revitalization of the national indentity among the Frontier Peoples of Burma and their nationalist movement；main factors driving the minorities to merge with Burmans to form a federal union；the role of the British government in dealing with the Burma proper and the minorities.
The book consists of three tranches：
The first tranche deals with the background of the frontier peoples geographically and historically on a descriptive basis. A concise analysis follows as to the colonization after the British pacification （1824—1897），the institutional reforms of the colonial administration in the first half of 20th century（1897—1945）.
The second tranche stresses on the revitalization of political identity among the frontier peoples. It is enunciated in three phases：1. The burgeoning and uprising of the ethnic political organizations and nationalists movements after the Second World War （1945—1947）. 2. Intertwining ethnic relationships：the Panglong Conference （1947）. 3. Constitution in the presence of competitive ethnicity and the Constituent Assembly（1947）. The 1947 Constitution is born out of chaos and then followed by the inevitable independence of Burma in 1948.
The third tranche makes，in the case of Burma，commentary on a few debatable issues in Burma’s history prior to independence. It asserts the characteristic of nationalism and its derivatives as one of main factors affecting the political development in Burma’s independence. 1. The frontier area peoples and Burmans：two types of their nationalism. 2. Aung San’s thought and strategetic policy on ethnic groups. 3. The vicissitudes of Britain’s colonial policy on the frontier peoples. Also the narration is parelleled with the policy of“Divide and Rule”，its aftermath，and especially the colonists’attitude toward Burma’s independence. The author draws a conclusion by presenting the following standpoint：A completely new relationship should be fostered between the Burmese government and the frontier peoples on basis of mutual understanding，respect of individuality，ethnic equality，and co-prosperity.
Keywords：The Burma Proper；The Frontier Area Peoples；Nationalism；The British Government；The Right of Secession
导论
1 研究的动因与意义
1.1 研究的动因
20世纪90年代以来，一些国家经历了新旧世纪交替之际的民主化浪潮，改变了国际地区的政治版图，取得了政治发展及政治转型的成就。但另一些国家却受到民族问题的强大挑战，尤其是此类国家遭遇脆弱的民主体制及不确定的经济前景等困难时，民族问题就有可能从幕后走到前台，引发地区动荡和冲突。英国民族学家厄内斯特·盖尔纳说：“民族主义虽然不是唯一的或不可抗拒的，但却是一股非常强劲的力量。”中国作为一个多民族单一制国家，担负着维护国家统一与稳定、促进各民族共同发展的任务。因而了解其他国家的民族问题，以吸取其有益的经验和接受其历史教训，是一个非常重要而迫切的课题。
缅甸是中国在东南亚的近邻。近些年来，中国学者对于缅甸的研究无论是在广度上和深度上都取得了一定的成果，但是，对于缅甸少数民族的研究成果则不多见，这是由于缅甸社会本身的封闭性，以及其经济落后所造成的外部世界对缅甸的不了解和忽略所致。在这种情况下研究缅甸，特别是要着手研究缅甸的少数民族问题显得格外困难。所幸的是一些缅甸学者在这种闭关自守的环境中，苦心收集了第一手资料，为保留历史的真实性作出了一些成绩。但是，他们的工作仅仅限于简单地记载历史，而缺乏独到的分析，多材料的堆砌而少理性的总结。由于其环境的局限和自身的隐衷，他们对历史的分析，于事实的判断，都不及置身局外的西方学者来得鞭辟入里，论理充分。因而，我们如果能够充分利用缅甸学者的这些资料，加之以科学的眼光和严谨的理论研究，透过现象寻求内在真实，是完全有可能取得一定的学术成果的。同时，对其中某些颇具意义的问题进行系统和专门的研究，也可以填补我国学术界对缅甸研究的一些不足。
在缅甸近现代史中，少数民族，尤其是山区少数民族，是活跃在缅甸政治舞台上不可忽视的一支政治力量。随着缅甸独立政治运动的开展，山区少数民族中的民族主义势力开始兴起和发展，在缅甸即将独立时，山区少数民族积极参与了这一历史进程，与缅甸本部联合，制定了一部民主议会制的宪法，组成了多民族的国家。但随着国内政治局势的大动荡，山区少数民族与中央政府决裂进而同室操戈，直到90年代，缅甸才出现了执政当局与一部分少数民族反政府武装力量之间的停火局面，使缅甸民族问题朝着和平解决的方向迈出了可喜的一步，但缅甸民族问题并未从根本上解决，缅甸仍然存在着少数民族地方武装。1996年初，当我第一次听到16支反政府武装与缅甸政府达成停火协议后，即产生了一个想法：缅甸少数民族问题的产生有其深厚的历史文化背景，同时少数民族的抗争从某种意义上说也是实现自己政治目标主动的选择。半个世纪的和平之路是如此的漫长，我不禁开始思考少数民族为什么或是怎样选择了他们的政治道路，探究他们的历史，憧憬他们的未来。从此我开始注意收集这方面的信息和资料。
本研究最初重点确定在缅甸独立后的少数民族问题与内战方面，但经过与我在北京大学时的导师姚秉彦先生商榷并查阅一些文献之后，我发现，不解决缅甸独立前少数民族的政治取向问题，就不可能理解缅甸独立后少数民族的政治活动。于是我将目光投向了独立前少数民族政治意识的觉醒和民族运动的发展，并锁定在缅甸民族大家庭中一个特殊的群体——山区少数民族上，寻找到了一些支撑我论点的材料，几经反复，才有了进一步的尝试和撰写工作。
研究山区少数民族与缅甸联邦的建立，实际上是研究山区少数民族意识觉醒和民族主义发展进程，以及它们如何驱使多个民族组成一个联邦国家的问题，另一方面是研究缅甸独立的外部条件，即特殊的历史环境和外部因素，它包括缅甸本部的政治态度和英国政府在山区少数民族中所扮演的角色。
因此，我希望借助观察封建王朝时期少数民族与缅族的关系、殖民时期少数民族的两种民族主义的发展以及他们的政治活动，分析缅甸几大山区少数民族不同的政治目标形成的历史传统因素，他们曾经提出的两种不同类型的政治主张、政治行为，以及这种政治态度如何推动了他们对缅甸现代联邦制国家的形成和最终独立起到了不可替代的作用，从而论证山区少数民族在建立缅甸联邦过程中的重要性和特殊性。
封建王朝时代的缅甸是一个专制王权下的东方农业国家，中央和地方关系松散，缅甸历史上曾有过几次统一，但都是一个民族对另一个民族的暂时征服，与现代缅甸国家的统一有所区别。山区少数民族保持着相对的独立性，在相当长的时期内还摆脱了缅甸中央封建王朝的控制，实行封建割据和对峙；到了近代，英国殖民者靠武力征服了全缅甸，将各民族纳入自己的殖民体系，客观上为现代缅甸国家的建立奠定了一定的政治基础；同时殖民者也带来了一整套社会知识文化体系，影响了许多少数民族和缅族中的知识分子和上层代表人物，使他们转变为既了解现代国家机制又理解本土文化的精英，这为他们投身于此后缅甸的独立和建立统一的多民族国家的事业奠定了思想和人员基础；此后经过一浪高过一浪的争取独立的政治斗争，到1947年，昂山和掸、钦、克钦等少数民族领导人签订了《彬龙协定》。这个协定奠定了缅甸第一次建立现代多民族国家的现实基础，协定声明山区少数民族以平等的身份与缅族合作，在获取民族独立的同时加入缅甸联邦；在这之后由缅甸各民族代表参加制定的1947年宪法又进一步规定了缅甸国家建立的原则和组织形式。所以说，1948年建立的缅甸联邦是少数民族与缅族共同协商和合作的产物。
缅甸民族运动领导人昂山（1915.2—1947.7）将一生都贡献给了缅甸的独立事业，逝世时年仅32岁。究其一生，他并不是一个具有独创性的政治哲学家和思想家，而是一个务实的政治活动家。他一生的政治活动实际上是由两个部分组成的，一是为争取民族独立与英国的斗争；二是为争取联合建国与山区少数民族的团结与合作。他试图在一个落后殖民地争取独立的同时，联合建立起一个统一的多民族联邦国家，他的思想贯穿和主导了这一时期的政治实践。我想，如果我能抓住这两点中的一点，以缅甸独立运动为主线和以山区少数民族的政治发展为切入点，从侧面揭示出昂山的民族观和民族思想，并加以适当的历史评价，将会是这项研究的一个特色。
如果我们对英国政府“分而治之”政策的历史由来和发展演变作一定的论述，我们可以看到：早在英国殖民统治建立之前，缅甸封建时期的山区少数民族聚居地区已经拥有了半自治的地位，成为缅族核心区之外的独立区域，其政治经济制度、文化的发展也与缅甸本部有很大差异，英国采取“分而治之”政策一方面是对这种历史的传承，一方面也是有利于进行殖民统治的现实选择。当然，英国政府随着政治形势的发展，也在“分而治之”的具体政策上不停地作着调整。
另外，对于战后英国政府在缅甸独立进程中所扮演的角色，我们想用一个新的视角进行观察和批判。我们通过对当时英国首相艾德礼对缅政策的发言、实行的措施，以及战后英国工党政府与以往保守党政府的对比、缅甸与全球英属殖民地的独立进程进行对比后发现：二战后英国对缅殖民政策发生了根本性转变，战后新上台的工党政府采取了现实的态度，承认缅甸的民族自决权，与昂山领导的反法西斯人民自由同盟谈判、妥协，顺应了缅甸的独立趋势。工党政府还顶住了保守党的压力，支持缅甸本部的领导人与山区少数民族的以谈判手段走向联合，建立统一的缅甸联邦，不支持山区少数民族的分离主义倾向。至于英国政府参与了仰光政治谋杀案，即昂山等领导人被谋杀案，作者认为至今还没有足够的证据可以定性。因此，对战后英国政府的作用应予以客观评价，以还原历史的真面目。
我们在研究中发现，两种不同的民族主义始终伴随着山区少数民族的民族意识觉醒和政治的发展。这样，以殖民时期缅甸山区少数民族的政治发展进程为主体作一个系统的研究，我们可以从小处着眼，大处收尾。
山区少数民族的参与决定了缅甸联邦制国家的结构和组织形式，缅甸国家结构和国家行为反过来又可以影响山区少数民族对本民族的定位，影响他们对国家的认同感。因此多民族国家的建立仅仅是第一步，更重要的是当局必须采取正确的民族政策来巩固多民族团结和促进多民族的发展，只有这样新生的缅甸联邦才能得到巩固与发展。长达半个世纪的内战和冲突的悲剧使我们认识到：多民族的发展是一个长期的团结、协作、融合的过程，也就是相互增强理解，避免误解和冲突、增加国家认同感的过程，也是历史要求缅甸创造一种综合文化和政治共同体的过程。
1.2 研究的意义
本研究的现实意义在于：
第一、缅甸是中南半岛上最大的国家，地处于中国与印度两个大国之间，是中国进入印度洋的必经通道，具有地缘政治学上的重要地位。厘清少数民族与缅族关系演变的整个历史脉络，可以使我们更准确地认识缅甸国情，为正确处理中缅关系提供参考。
第二、缅甸也是全世界民族关系最复杂的国家之一，共有135个民族，对缅甸中央政府与山区少数民族之间的互动关系进行追本溯源，分析产生这种关系的文化与政治原因，可以引以为鉴，为我们制订正确的民族政策提供参考。
第三、在20世纪内，民族主义出现过三次浪潮，民族主义研究也相应出现过三次浪潮。卡尔顿·海斯（Carlton J.H.Hayes）、安东尼·史密斯（Anthony D.Smith）、厄内斯特·盖尔纳（Ernest Geller）、本尼迪克特·安德森（Benidict Anderson）等民族学者群星璀璨，“民族认同”、“想象的共同体”、“公民民族主义”等民族学新概念、新理论层出不穷。以山区少数民族为案例，通过对缅甸特有的民族关系的演变进行考察和分析，可以厘清西方古典民族主义的一些基本理论，深化对现代民族理论的认识。
2 研究的理论、方法和一些相关概念
2.1 研究的理论和方法
历史学的个案研究是本研究的基本方法之一。缅甸山区少数民族以及现代缅甸联邦建立的关系在东南亚有其特殊性，不具有普遍性，属个案研究范畴。本研究将梳理山区少数民族从1824年缅甸沦为殖民地开始到1948年缅甸独立的政治发展主线，分析山区少数民族政治文化的形成及发展特征，以及对缅甸现代国家形成的影响。在这一点上，缅甸具有其独特性，与泰国不同，也与印支三国、印尼等东南亚国家政治发展道路迥异。
一般说来，个案研究法主要包括以下四个步骤：（1）从客观世界中搜寻和确定有意义的个案；（2）收集个案素材，真实、客观地描述其发生发展的来龙去脉；（3）充分地分析个案中的各个变量要素，并从中归纳出一个或数个经验性的结论。其结论可能支持或发展现有理论，也可能会否定一个现有理论，产生一个新的理论；（4）将这一理论应用于其他地区和事件中去，检验其是否具有普遍性。个案研究法有可能深化我们对新情况和新问题的认识，实现理论创新。
本人正是按照这4个步骤展开论述和研究。
当然，在个案研究的基础上，本研究也进行叙事研究，力图寻找一种能够表述乃至穿透现象的语言方式或理论方式，将缅甸山区少数民族的政治发展全景“呈现”在读者面前。
叙事研究所遵循的原则是：（1）真实性。叙事研究法真实性归于对其信度与效度的探讨。（2）代表性。研究就是为了透过大量的现象，明了现象背后的本质。不同的人对事物本质的看法是不同的，无论采用任何方式，都必须观察并记录整个过程，因为本质就在于这个过程中。（3）开放性。从一定程度上讲，叙事研究的广度即开放性问题，要向叙事者不带偏见地描写和讲述叙事者的故事。
此外，本研究还采取了文献研究中的一些方法。作者认为：若要研究缅甸山区少数民族与现代缅甸联邦的建立：一、论述的角度应该是独特的，即我们将目光从缅甸主体民族——缅族转向少数民族，并且是其中的一个特殊的群体——山区少数民族，把山区少数民族作为主体，只有这样研究才能不落窠臼。二、尽量采用第一手缅文资料，以提高这项研究的可信度。这将是一个非常艰苦的工作，涉及到繁重的翻译工作和对庞杂的资料进行去伪取真的工作，例如同样一件历史事件、会议举行的日期，国内和国外，过去和现在的说法都互不相同，有必要进行甄别，以还原历史的真面目。三、引进一些有关民族学、政治学的理论和概念，“他山之石，可以攻玉”，利用这些理论对有关缅甸少数民族的资料文献作一个梳理和整合，可以更加清晰我们的思路，并促使我们对固有的一些观点、定义作重新审视。
2.2 一些相关的概念
涉及本研究的一些民族学、政治学方面的概念有：（一）民族与民族问题
民族概念形成于近代以来的欧洲，“指的是资产阶级民族国家中的统治民族，也就是以本民族为主体建立现代国家的民族。因此，民族的概念直接与国家的概念或者至少是一定程度的自治相关联。”作为“理想类型”的民族至少应具备以下这些特征：作为一个社会集体拥有共同的名称；共同的长期居住的地域；共同的历史记忆、传说和大众文化；共同的经济及适用于全体成员的，由法律所规定的普遍的权利和义务。从这些方面来看，在1947年以前，掸、克钦、钦、克伦等现代民族已基本形成。
缅甸独立之父昂山也有自己的民族观，他指出：“民族是一个集体概念，指的是这样一些人们：他们有着共同的痛苦或欢乐的经历，有共同的经济利益，有较长的共同的历史，他们不分彼此，紧密团结地生活在一起。虽然种族渊源、信仰的宗教和语言是重要的因素，但是更重要的是同甘共苦、荣辱与共的传统愿望使人们结合在一起，从而形成了爱国主义（温达努）精神。”这是1946年1月20日昂山在仰光大金塔召开的自由同盟大会上提出来的，后来被奈温领导的社会主义纲领党继承，并写入了纲领党的哲学思想文件——《人和环境相互关联的体系》中。昂山对民族的定义实际上是斯大林的“四个共同论”的另一种表述形式。1913年斯大林在《马克思主义和民族问题》中提出的民族定义是：“民族是人们在历史上形成的一个有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现于共同文化上的共同心理素质的稳定的共同体。”，民族的四要素“只要缺少一个，民族就不成民族。”昂山根据斯大林这一定义，推断在缅甸只有缅族和掸族才是真正的民族，而克钦、克伦、钦族都不是真正意义上的民族，这导致了他政策上的一些失误。
民族问题是民族理论中最基础的理论。所谓民族问题，是指“和民族存在的一定历史阶段相联系的，存在于民族的活动、交往联系过程中，基于民族特点和差异所发生的，表现在民族诸特征及其具体形式上的民族间复杂的社会矛盾问题”。民族问题的产生有两个基本因素：一是自然的因素，即由于各个民族在其特征特点等自然特性上的区别而呈现出民族之间的差别（民族特征），这种民族之间的差别，在一定条件下会产生出民族之间的矛盾。二是社会的因素（民族性质），即人为地违背民族发展的客观规律而导致的问题。由于各民族特征之间的差异是普遍存在的，所以研究缅甸少数民族问题就必须比较多地侧重于社会的因素即民族性质方面。（二）山区少数民族
这是本研究的主体，是一个在缅甸学界还没有经过明确界定、但在各种有关缅甸的文献资料中又经常使用的一个特定政治概念。在西方学者的著作中，如马丁·史密斯（Martin Smith）的《缅甸，叛乱与种族的政治》（Burma，Insurgency and The Politics of Ethnicity）和约翰·F·卡迪（John F Cady）的《现代缅甸史》（A History of Modern Burma）中，他们使用了“边疆少数民族（Frontier Areas Peoples）”（又译为“边区少数民族”）或“山区民族”（Hill Peoples）。在瓦西里耶夫的《缅甸史纲》中，作者也提到了“边区少数民族”。可以肯定的是，缅甸本国的学者也接受了这一提法，吴勒貌的《缅甸政治史》、缅甸社会主义纲领党组织委员会总部编辑的《少数民族反帝史》和吴觉温的《少数民族问题与1947年宪法》中，都正式使用了“山区少数民族”这一词，而宁基达亚的《缅甸的行政制度（19世纪到20世纪）》中则使用的是“边区少数民族”。另外缅甸还出现了一本由吴威马拉（勃生）撰写的《缅甸山区少数民族》。受以上的西方和缅甸本国历史学家的影响，我国学者也采纳了这一概念，如贺圣达在《缅甸史》、《当代缅甸》中都使用了“山区少数民族”这一词。
最能体现山区少数民族的概念当属1947年《缅甸联邦宪法》，“山区少数民族”出现在序言的第一句：“我们，缅甸人民，包括山区少数民族地区和克伦尼邦，决定尽我们所能，团结一心，建立一个主权独立的共和国。”表明“山区少数民族”在缅甸经过相当长的殖民历史后，已成为一个约定俗成与缅甸本部当对应的概念。
山区少数民族，又称边区少数民族，指除缅甸主体民族缅族，以及孟族、若开等平原少数民族外的缅甸其他多居住在山区的少数民族，主要为掸、克钦、钦、克伦、克耶等少数民族。之所以不包括孟族、若开等少数民族，是因为在三次英缅战争后，英国占领了缅甸，建立了全面的殖民统治。在英国殖民体系中，孟族、若开族这些沿海或平原地区一直被归属于同一整体的缅甸本部的行政管理体制之下；而掸族、克钦和钦族等集居的山区地域则采取了与缅甸本部不同的统治制度，这就进一步扩大了这些山区少数民族与缅族之间的政治经济发展的差异，也包括心理上的隔阂与不信任。第二次世界大战后，经过缅甸和山区少数民族的民族运动领导人艰苦的努力，1948年1月4日，缅甸宣布独立，同时与山区组成缅甸联邦。主权独立的“缅甸联邦”实质上就是缅族与山区少数民族团结、协商共同建立的新型现代多民族国家。
在山区少数民族中克伦族是一个特例。按照英国殖民统治的行政区域的划分，克伦族绝大多数居住的地区按说不应属于山区少数民族，而属于较平坦的缅甸本部的范围，但也有相当一部分克伦族居住在山区。另外，克伦族居住的萨尔温地区虽然原来属于山区，但《1935年缅甸政府组织法》将其划为“第二分区”，规定缅甸政府也有一部分权力进行管理，这样，萨尔温地区的政治地位类似于山区到缅甸本部的一种过渡形态。总的说来，按照克伦族的文化、语言、宗教特点，最重要的是按照其民族意识和民族心理特点，也将克伦族划分为山区少数民族。在争取独立建邦、争取本民族政治权利的行动方面，克伦族比任何其他少数民族更加迫切和激进。无论对于殖民时期的英国政府还是独立建国后的缅甸政府而言，克伦族问题都是一个很棘手的问题。
另一个特例就是克耶族。按照英国的殖民统治区域，克耶族地区算是一块小小的“飞地”，在贡榜王朝时期，克耶族与英国政府签订了保持中立的条约，因而在殖民统治时期它一直保持了政治地位的相对独立性，它既不属于英国的山区少数民族管理机构的统治范围，也不属于缅甸本部的范围，其文化、语言、宗教近似克伦族，其具体情况与孟族、若开族也有所区别，所以也将其划分为山区少数民族。（三）民族自决权
民族自决权的思想有久远的历史。英国哲学家托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）被认为是首先承认人民和民族自决权的哲学家之一。人民自决权的思想还植根于约翰·洛克（John Locke）和让·雅克·卢梭（Jean Jacques Rousseau）的社会契约论。社会契约论强调的“主权在民”为人民自决权的提出奠定了思想基础。列宁主张一切民族都有成立单独国家的权利，并且民族国家边界应与民族分界线相吻合，民族自决原则写入了苏联第一部宪法。同时，美国总统威尔逊于1918年宣布了“被治者的同意”的民族自决原则，这个文件使民族自决权与威尔逊总统联系在了一起。
所谓民族自决权（Self-determination），是指每一个民族都有权决定自己的命运。它的核心内容，就是把每一个民族的命运和地域的集中独立联系在一起，主张一族一国。《联合国宪章》肯定了民族自决权的合法性，规定：“发展国际间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系，并采取其他适当办法，以增强普遍和平。”1960年，联合国大会通过了《给予殖民地国家和人民独立宣言》，承认所有的民族都有自决权，依据它，广大被殖民或外国统治下的人民享有完全的独立和自由权利。
但是，联大同时对民族自决权的行使规定了明确的限制与条件：被视为拥有自决权的领土指的是其统治国不仅“在地理上与其分离，而且种族或文化上也与其不同的地域”。因而自决权有其适用范围，即只能特指欧洲殖民帝国和距其数千里之外的亚非拉殖民地之间的关系。对于一个国家传统的疆域，联合国大会强调：“任何旨在部分地或全面地分裂一个国家的团结和破坏其领土完整的企图都是与联合国宪章的目的和原则相违背的。”民族自决权与国家主权的关系一直是学者们研究的焦点。民族自决权对国家主权而言是一把双刃剑：一方面，从历史上来看，民族自决思想导致了主权国家的诞生，它对于一个民族的统一与整合以及摆脱压迫和争取独立起过极为重要的作用；另一方面，从现代国家关系来看，民族自决权又为在现有政治结构中创造新国家提供了依据。如果说19世纪的民族自决主要起到了“向心力”的作用，即以分散的的同一个民族为基础，建立民族—国家（例如19世纪欧洲的意大利和德国）；那么20世纪的民族自决则是一种“离心力”。一战后，它促使在奥匈、土耳其等古老帝国瓦解并形成了新的民族—国家；二战后，它又激励了各殖民地被统治民族从殖民帝国体系中追求独立；冷战结束后，一部分原多民族联邦国家的少数民族要求独立，挑战现有主权国家的完整与统一（如前南斯拉夫）。
而缅甸的特殊性在于，它是在二战后殖民地独立浪潮中一个比较早走向独立的国家，却本身面临着少数民族独立的诉求。这种两难使缅甸主体民族选择了妥协、中间和模糊的道路，召开了彬龙会议，响应少数民族的要求，建立了多民族联邦国家。
而从缅甸山区少数民族的角度来说，他们一直受到外部世界的政治概念、政治理论的影响，政治成熟度不断提高。其中克伦族的政治发展水平最高，除了争取具体的民族利益外，他们还不断地提出反映现代民族意识的政治权利要求，民族自决权成为殖民时期山区少数民族的民族运动的理论基础。
3 有关山区少数民族研究现状
关于山区少数民族问题，由于前面提到的一些原因，目前国内外的研究成果并不多见，除了吴觉温的《少数民族问题与1947年宪法》中英文版外，其他有关信息只能在一些零散资料中见到。与这一领域相关的研究成果主要有：
1. 缅甸：分为三类：
第一类是专题论述，如吴觉温的《少数民族问题与1947年宪法》，共两册，详细记载了1947年宪法会议的过程与少数民族的活动，赞扬了少数民族在缅甸独立中起到的积极作用。总的说来，这本书大部分内容是对历史的复叙，不能算是见解独立和深刻的专著。但有三点值得我们注意：一、该书有关山区少数民族的史实很翔实；二、该书最后以《昂山—艾德礼条约》为落脚点，对其给予了相当高的评价，认为它奠定了缅甸独立的基础。三、注意到战后英国的对缅政策的改变，不足之处是该书缺乏贯穿全书的主线和分析，许多不相关的史料也堆砌其中，所以只能去芜取菁。本书对战后英国对缅政策也有所涉及，但仅限于表面上的叙述，缺乏深刻的剖析。我们认为英国对缅政策的改变有其深刻的国际和国内原因，也有政党轮替的因素在内。这一点我们在这项研究的最后部分会作适当分析。
缅甸社会主义纲领党组织委员会总部编辑的《少数民族反帝史》，对殖民时期少数民族的反英斗争进行了描述。但它仅仅限于叙述少数民族的抗英武装起义，并没有将范围扩大到政治斗争和民族运动。此外还有昂山将军的《反法西斯战争史》，觉梭上校的《国内和平的态度》，作者从亲身经历的角度叙述了有关的史实，内含十分有用的珍贵资料，但有些材料则受作者身份和当时思想（比如大缅族主义思想）的限制，我们认为并不能全信。缅甸工农党编辑的《人民解放的道路》也有类似情况。
前缅甸共产党领导人之一的吴登佩敏在同缅共分道扬镳之后，于1956年出版了一本《登佩敏的政治经验》，表达了自己对二战前后政治斗争的看法。他将战后缅甸共产党与自由同盟分裂的原因归结到缅共中的激进派的冒险盲动。我们认为该书有为作者自己开脱之嫌，但对了解当时缅共制定的政策、策略还是有借鉴作用。从他书中所描叙的史实以及结合中西一些学者的著作来看，我们可以更加客观地评价昂山对英国政府的妥协政策，以及缅甸共产党的国内政策。
由吴威马拉（勃生）撰写的《缅甸山区少数民族》看上去像是山区少数民族的专论，实则不然，它涉及的大多是少数民族的风俗习惯，采取散文的笔法，学术价值不太高。不过这本书仍然给了我们一个启示，即“山区少数民族”（包括克伦、掸、克钦、钦和克耶族）是有着明确定义的一个整体，它作为固定的概念已为缅甸人所接受，有其学术价值和研究的必要。
另一类为缅甸学者编辑的综合性政治历史著作，如吴敏基的《1958—1962年缅甸政治史》，也对独立前后的少数民族的政治活动和对缅甸独立的贡献作了肯定，此外还有吴勒貌的《缅甸政治史》四册，吴巴开的《缅甸政治史》，巴莫丁昂的《殖民时期缅甸史》，等等。这三套书或多或少地涉及到了山区少数民族问题，但因为是综合性政治史，所以缺点是全而不专，很多内容重复。
第三类是政府官方以及当时各政治组织对政治局势的评述和宣传，如缅甸联邦政府宣传部的《缅甸政府工作报告1948—1951年》，《缅甸和叛乱（1949年）》，《我缅人协会史》等等，这些刊物中都从另一个侧面体现了少数民族在独立事业中的贡献。
2. 欧美：以英美学者为主。美国学者J.F.卡迪的《缅甸现代史》有关章节对缅甸少数民族与缅甸现代国家建立的关系有很好的论述，同时也阐明了英国对缅政策的转变，但他没有进一步分析转变的具体原因。他的史料与缅甸一些学者的记载经常有些出入，这与他们所站的立场不同有关。因为卡迪的观点有些偏向英国殖民者，而缅甸学者则是站在反殖民的立场。卡迪在叙述历史时对个人因素非常看重，因而蒙巴顿、史密斯以及昂山、兰斯等在他的笔下显示出了各自的个性，显得更加有血有肉，某些史料也较同类的缅文史料可信度更高。
又例如B.林特纳的《叛乱中的缅甸》阐述了少数民族与缅族合作关系的建立与这种关系破裂的经过，该书对克伦族报以同情的态度，强调了克伦族的独立性。从这本书中可以了解到一些珍贵的克伦族政治斗争的史实。D.E.史密斯的《缅甸的宗教和政治》则论述了缅甸民族主义、宗教与政治的关系。
不可忽视的是，政治文化学创始人之一L.W.派伊1961年所作的《政治、人格和民族构建——缅甸寻求的认同》，将当时的缅甸作为一个转型中的第三世界国家的典型代表加以研究，揭示了缅甸独特的政治文化传统和政治结构及对缅甸政治发展的影响。这本书是政治文化学派的必读书目之一，影响较大。作者以缅甸为个案，重心落在论证发展中国家普遍存在的政治文化。
政治文化学这一学派对中国研究东南亚政治的学者影响也很大，例如张锡镇在《当代东南亚政治》第五章第一节《缅甸的社会主义和政治文化》中，将缅甸的政治文化归结为三方面：1. 宗教和道德规范下人的社会地位关系和等级制；2. 非政治倾向和宿命论；3. 唯上和逢迎的行为准则。政治文化学给我们提供了一个独特的视角来审视缅甸政治，也说明了缅甸政治道路的选择是一个综合的过程。
此外，英国学者G.E.哈威的《缅甸史》，J.尼斯比特的《英国统治下及其以前的缅甸》，D.G.霍尔的《东南亚史》，J.多特里墨的《英国统治下的缅甸》和M.史密斯的《缅甸——反叛与种族政治》，都对独立前后的缅甸少数民族与缅甸多民族国家的建立从某个侧面进行了研究和考察。
前苏联的瓦西里耶夫在《缅甸史纲》中对缅甸的民族问题也有所涉及。他的观点带有一些意识形态的偏见，但其中也有一些史实值得我们注意：（1）他在书中提到了工党政府对缅政策的改变，并且认为工党在这方面起到了积极的作用，工党与自由同盟保持了联系，认识到对同盟继续执行旧的政策是没有前途的，对英国是有害的；（2）他在书中承认，对于仰光政治谋杀案，英国政府没有参与其中，“大多数缅甸本国的研究者和西方的缅甸研究者都同意这种对吴素行动的个人动机的类似的解释。”
3. 中国：在1949年以前，主要有伊梓鉴的《缅甸史略》，姚楠先生译的《缅甸史》。建国后有以沛著的《缅甸》，王泰译的《缅甸社会经济史纲要》。1956年以后，国内缅甸研究开始快速发展，出版了一些国外研究缅甸的著作的中译本，而且暨南大学的东南亚研究所的《东南亚研究资料》、厦门大学南洋研究所的《南洋问题资料译丛》、云南社科院东南亚研究所的《东南亚》都刊登了不少研究缅甸的文章或译文。
20世纪80年代，贺圣达的《缅甸史》是中国出版的第一部比较全面的有关缅甸历史的著作，随后他于1993年又出版了《当代缅甸》。有两点需要特别注意：一、贺圣达对英国的“分而治之”政策作了详细的介绍，论述了这种政策对缅甸民族关系产生的恶劣影响，认为其增强了少数民族的分离倾向。我认为，英国这种政策一方面固然是有利于殖民统治的选择，另一方面也是建立在缅甸历史上的民族关系的基础上的；二、贺圣达在这两本书中都提到了“山区少数民族”，但他只是将其作为一个比较笼统的概念而提出的，并没有具体阐叙其定义。而我认为，“山区少数民族”应该是指有明确定义的几个民族，确切地说只能特指克伦、掸、克钦、钦和克耶族，而不包括孟、若开等平原民族。
除了前面提到的张镇锡的《当代东南亚政治》外，90年代初杨长源等主编的《缅甸概览》也较详细介绍了缅甸政治经济和文化，有些章节涉及了山区少数民族的状况。
2002年出版的李谋、姜永仁的《缅甸文化综论》是我国第一本全面介绍缅甸文化的著作，其中对缅甸少数民族的族源进行了探究。书中认为克伦族属汉泰语族，源自于中国先秦时的百越族系，这与一些学者的看法存在差异，反映了学界对克伦族族源问题并没有定论。有的学者认为，克伦族应归属藏缅语族，与缅族同一族源，都是从中国西北的羌族中分支出来的。在翻阅一些的相关资料后，这里我们取前一种说法。
2003年出版的韦红的《东南亚五国民族问题研究》探讨了战后东南亚五国（缅甸、马来西亚、新加坡、泰国、印度尼西业）的民族问题与民族政策。其研究主要从三个方面着手：一是探讨各国民族问题形成的原因，二是论述各国民族问题的表现形式，三是总结各国民族政策的得失。作者将缅甸独立初期民族矛盾激化的原因归结为：（1）《彬龙协定》和《缅甸联邦宪法》的先天缺陷；（2）缅甸中央政府的民族政策的失误；（3）少数民族上层人士正统性的丧失；（4）少数民族地区在国家的经济开发中没有得到应有的重视。我同意她的看法，但是我更加重视少数民族的民族主义意识觉醒给缅甸政治带来的变化，如果“民族分离主义运动的兴起很大程度上是因为少数民族上层正统性遭到挑战”的话，那么这不能解释为什么少数民族的下层群众也积极参加分离主义的民族运动，并且持续了半个世纪之久，显然光是用上层人物的煽动的说法还是解释不通的。实际上，少数民族上层正统性的丧失在英国殖民时期就已经开始了，尤其是二战后的短短两年内，少数民族的人民群众组织如雨后春笋般地涌现。例如，掸邦独立总会就是其中一个较大的组织，该组织提出了反对土司的压迫和封建制度的口号，证明了少数民族内部也在发生民族主义的分化。另一个例子就是克伦族，经过殖民地政治改革的洗礼，身处缅甸本部的克伦族也与缅族一样，现代型的政治组织和民族主义日益发展完善和成熟，传统的封建土司势力则已经荡然无存。
中国的一些有关民族问题的刊物如《民族译丛》、《世界民族研究》也刊登了一些国外有关缅甸民族问题的译作，如吴奈温的《缅甸政府对非原住民的政策》、瓦西里耶夫的《缅甸的民族问题》，等等，我这里就不再一一列举。
第1章 山区少数民族的起源、发展与地理分布
缅甸是亚洲中南半岛一个重要的多民族国家，面积67.6万平方公里，人口为5200万（2001年统计数据）。按照缅甸学者的意见，全国各民族以地区、风俗习惯为划分标准，共有50多个民族。如果按当今世界通行的语系划分方法，全国各民族分成8大支系，即：缅族支、克伦族支、掸族支、若开族支、钦族支、孟族支、克钦族支和克耶族支等。各支再分为若干种，共约有135个不同的种。一般学者认为，除散居在缅甸南部的尼格利多人属澳大利亚人种是缅甸古代的土著人种外，缅甸其余各族都属于蒙古人种，分成三大语族，即孟高棉语族、藏缅语族和汉泰语族。他们分别源自于中国古代的百濮、氐羌与百越。缅族属于汉藏语系藏缅语族缅语支，为境内最大的民族，人口约占全国总人口的65%，主要集中在伊洛瓦底江中下游及三角洲，即缅甸本部。下面就山区少数民族作逐一介绍。
1.1 山区少数民族的起源与地理分布
1.1.1 掸族的起源与地理分布
掸族自称“傣”或“泰”族，是一个国际性民族，缅甸的掸族、泰国的泰族、中国的傣族、老挝的老族、印度阿萨姆邦的阿洪族都是同一个民族，属于汉藏语系汉泰语族壮傣语支，同中国古代百越的一支——滇越有着亲密的族属关系。大约在公元之初或1世纪，百越人沿珠江西进至滇中，后来再南下进入老挝、泰国与缅甸等地。据中国古籍记载，他们建立了越裳国。“（越）裳”即“掸”，只是译音不同而已。8世纪前后，掸族在缅甸分布的地域基本上确定。
在封建时代，掸族雄据一方，与缅族王朝经常发生战争。14世纪中叶，他们的势力达到最强盛，在阿瓦建立了阿瓦王朝，并与南方孟族建立的勃固王朝进行了“40年战争”。直到19世纪70年代英国占领缅甸大半国土时，掸族与缅族仍时常互相争伐。
掸族约占缅甸总人口的7%，主要居住在缅甸东北的掸邦境内，其余则散居在克钦、克耶族地区以及上钦敦、杰沙和缅甸本部其他几个县内。掸邦面积15万多平方公里，约占缅甸面积的1/4，是缅甸最大的一个邦。
掸族的宗教信仰、生活习俗与缅族极为相似，全族95%的人口是佛教徒，信奉小乘佛教，掸邦境内塔寺林立，造型颇似缅族塔寺，敬佛节日及仪式也同缅族相同。
在山区少数民族中，掸族的经济相对是比较进步和发达的，生活水平也较高。他们以种植业为主，也有少数人兼营手工业和商业。手工业可以生产农具、家庭用品、装饰品、布匹、炊具、还编席子、织挎包、造纸、染线等等。
1.1.2 克伦族的起源与地理分布
就人口来说，克伦族是缅甸第二大民族，人口占缅甸总人口的8%，主要分布于现在的克伦邦和克耶邦，还有一部分散居在卑谬县和往南的沿海地区、央米丁县、掸邦南部及丹老地区。“克伦”是缅族对他们总体的称谓，也成为了标准称谓和世界通用学术族名。克伦族支系众多，称谓也非常多，但一般以地域划分，分为“山区克伦”和“平原克伦”，平原克伦有的与孟族杂居，称为“波克伦”，而与缅族杂居的则被称为“斯戈克伦”。
克伦族的族源，目前尚有争议。多数学者认为，克伦族属于汉藏语系汉泰语族克伦语支，与掸族同一族源，也是滇越人的一支，迁入缅甸的时间晚于缅族。他们很可能是从怒江流域经缅甸东北部，定居在萨尔温江流域一带。克伦族手工业十分发达，13世纪初，克伦族的围缦已十分有名。蒲甘王朝末期，克伦族曾在东吁筑寨立王，后被掸族征服。从13世纪末到19世纪初，克伦族一方面受缅族王朝划地分封，一方面又常常受到缅、掸、孟各族的征伐，因此民族意识十分强烈。1825年英国发动第一次英缅战争时，克伦族带领英军进攻缅军，因而英国在下缅甸建立起殖民统治后，对克伦族采取了怀柔和优待政策，并在该族中传播基督教，加上其他一些原因，导致了该族与缅族和其他民族间的隔阂和矛盾进一步加深。二战中，由于日本侵略者的挑拨，克伦族与缅族发生过一系列冲突。但是由于昂山等领导人的努力，1947年，部分亲缅甸的克伦族同意加入缅甸联邦。
1.1.3 克钦族的起源与地理分布
克钦族自称“景颇”，意为“一个人”，克钦是缅族对他们的称谓。克钦族是一个跨居缅、中、印三国的民族。缅甸的克钦族人口占缅甸总人口的2.4%，主要以缅北克钦邦为聚居中心，分布于亲敦江上游和伊洛瓦底江上游，此外，抹谷的九江流域、瑞丽江流域，以及北掸邦的腊戍、南掸邦的景栋一带也散居着一些克钦族。
克钦族属于汉藏语系藏缅语族景颇语支。据传说推测，克钦族祖先原居住在中国青藏高原东部，澜沧江和怒江源头与四川交界的丘陵地带，于1500年前分三支大批进入缅甸。克钦族第一次有记载的历史则是1442年的瑞喜宫塔碑文。15世纪中叶以后，克钦族与掸、缅、崩龙、钦族发生了战争，崩龙、钦族被迫向西和向南迁移，克钦族占领了这些地区，定居下来，即今天的克钦族地区。
克钦族勇猛剽悍，保留着早期原始社会的残余形态。英国在克钦族地区建立了殖民统治后，一部分克钦族改信了基督教和佛教，但他们仍然认为“万物有灵”，保留了传统的鬼神思想。为了驱恶崇善，他们经常举行祭祀典礼，“木脑节”就是其中一种最隆重的群众性祭祀盛典。
克钦族现在还普遍使用刀耕火种的生产方式，进行耕作，广种薄收，种植稻谷、包谷、大麦、蔬菜，以养猪、牛及捕鱼打猎为副业。编制竹器是克钦族的传统手工业，他们织的纱笼和挂包深受缅甸人民群众的喜爱。他们的生产和生活用具除简陋的陶器和铁器外，大多数是竹器。
1.1.4 钦族的起源与地理分布
钦族也是一个横跨缅、印、孟三国国境的民族，除了缅甸外，在印度的卢夏山区、曼尼坡和孟加拉的吉大港地区也散居着一些钦族。缅甸的钦族人口占缅甸总人口的2%，大部分聚居在西部钦山山脉一带，与钦山南部相连的若开山脉也散居着钦族。在实兑、皎漂、丹兑等地的东部山地、第悦茂和敏巫等地区以及勃固西部山区一带，也有不少钦族居住。
钦族属于汉藏语系藏缅语族钦语支。在划分钦族支系上，有两种不同的划分方法：一种以地域划分，把钦族分成两大支系，即坎底钦（梅蒂钦、曼尼坡钦）和普通钦；另一种则以语言来划分，把钦族分为三个支系，即南部钦（莱语）、北部钦（比定语）和中部钦（莱索语）。由于钦族山区交通不便，各部落、村寨之间彼此互不往来，以致语言、风俗都有差异。
钦族也是氐羌人中较早南迁到达缅甸的民族之一，大约在公元2世纪前后已定居在呼刚河谷，随后向西南方向缓慢迁移，于13世纪前到达亲敦江流域。由于掸族内迁，钦族于14-15世纪迁移至西部山岭地区，一部分进入印度阿萨姆地区。18世纪中叶，缅王雍藉牙对曼尼坡发动了三次战争，俘虏回来大量曼尼坡人，这些曼尼坡人被南部钦同化而形成了梅蒂钦。
钦族由于地处山区，生产力水平低下，基本上处于刀耕火种的阶段，保留着原始村社的特点。钦族多信拜物教，1918年后有少数钦人信仰基督教，接近缅甸本部的钦族人则信佛教。
钦族是一个比较强悍的民族，第一次英缅战争期间，北部钦的一支与英国殖民军展开了激烈的战斗。第三次英缅战争后，钦族人民又进行了长达10年的抵抗。
1.1.5 克耶族的起源与地理分布
克耶族也是一个跨境民族，除了缅甸境内的克耶族外，在泰国西北部的克耶族有约千人左右。缅甸境内的克耶族主要分布在缅甸东部和东北部，人口为缅甸总人口的0.3%。
克耶族是克伦族的兄弟民族，语言相通，都属于汉藏语系藏缅语族克伦语支。克耶族常常被认为是山区克伦的一支，因其喜穿红色上衣，自称“克伦尼”，“尼”是“红”的意思。
克耶族山区经济落后，基本上还处于刀耕火种阶段，但手工业发达，早在13世纪克耶族铜铁匠和漆匠就十分有名。他们制造的铜鼓、挂包、“云漆”在缅、泰两国十分畅销。
克耶族风俗习惯与克伦族大致相同。他们的宗教信仰多元化，平原居民信仰小乘佛教和基督教，山区居民信仰拜物教，虽然克耶族已于1949年创造了本民族的文字，但平时一般使用缅文。
1.2 山区少数民族的特点
缅甸山区少数民族作为一个整体主要有五个特点：
一、地理条件差异较大。缅甸地势北高南低，喜马拉雅山脉南延形成北部和西部的高山地区，克钦族与钦族主要分布在那里，掸族和克耶族主要居住在境内东部的掸邦高原，掸邦高原向南延伸为德林达依山脉，德林达依山脉与海洋之间分布着一些狭小的沿海平原，这里居住着一部分克伦族和孟族。在东部高原和西部山区之间有伊洛瓦江和锡唐河两大流域构成的中央平原，居住着另一部分克伦族。西部靠近孟加拉湾的狭长沿海地带是若开地区。从地理上看，绵亘的山脉和蜿蜒的河流将缅甸切割成若干个地理单元。山区和平原、内地与沿海存在着较大的差异。
二、山区少数民族的族源的差异。根据学者的意见，克钦、钦族属藏缅语族，源于中国古代黄河上中游的氐羌部落。掸、克伦、克耶族属汉泰语族，源于中国古代南方的浙江、福建、广东、广西的百越族系。他们都属于蒙古人种，进入缅甸境内都晚于孟高棉语族，汉泰语族最晚进入。
三、山区少数民族的经济发展程度各不相同。掸族主要居住在高原的平坦地区，一部分克伦族居住在平原地区，所以经济发达，其中掸族采矿业发展程度较高，铁路交通也较方便，而钦、克钦、克耶和山区克伦等民族则居住在山峦重叠、交通不便的山区，生产力水平相当低下，自然经济占主要地位，有的还处于刀耕火种的原始农业阶段。
四、山区民族的文化宗教上的差异。从公元前开始，山区少数民族的先人就在缅甸历史舞台上扮演了重要的角色。其中掸族势力强大时，不仅占领过缅甸半壁江山，还与缅族共掌阿瓦王朝大权。虽然东西方学者对这些民族的来源、何时入缅问题有着不同的看法，但这些山区民族带来了各自的文化，并在进入缅甸后相互吸收、融合与创新则是毋庸置疑的。在各民族文化的碰撞与交流中，文化的差异仍然存在，不仅反映在各民族独特的风俗习惯、价值观念、语言文字等方面，也反映在宗教文化上。掸族和一部分平原克伦族主要信仰小乘佛教，克钦、钦、克耶族信仰小乘佛教，同时受原始拜物教的影响。第一次英缅战争后，西方传教士在克钦、克伦族地区的活动和基督教的广泛传播，山区克伦族、少数钦族、克钦族和一部分平原克耶族改信基督教，对缅甸的民族关系产生了深远的影响。基督教的传播使许多克伦族人受到良好的教育，并在克伦族中取得了领导地位。例如，缅甸独立前的克钦民族联盟的领导人苏巴吴基就是剑桥大学的毕业生。
五、多民族混居，跨国民族较多。山区少数民族除了本民族聚居外，还与其他民族混居。在缅甸本部，就有克伦、克耶等民族居住，掸邦则有缅、克伦、克钦、苗等民族的村落，克钦、钦等民族聚居地区也有其他民族各自立寨，交错而居。克耶、克伦族跨越缅、老、泰三国，钦、那加族跨越缅、印、孟三国，克钦、佤族则散居在缅、中两国，掸族则横跨中、缅、泰、老、印五国。
由地理差异、文化差异和社会经济差异造成的不平衡性是山区少数民族历史和政治发展的一个鲜明的特点。这种不平衡性，不仅决定了山区少数民族政治发展程度参差不齐，也决定了缅甸中央与地方的关系的脆弱性。
少数民族与缅族的关系
山区少数民族与缅族的关系随着历史的发展，大致可分为四个时期：
1.2.1 古代缅甸的民族关系
缅甸自古就是一个多民族的国家。在这片土地上，各民族共同繁衍生息，彼此之间形成了错综复杂的关系。缅族长期居于主体地位，在11世纪到19世纪期间建立了蒲甘、东吁、贡榜三个封建王朝。孟、掸、若开等少数民族也曾分别建立起自己的政权，或一度统治过缅族。由于地理上的原因，加上各民族社会经济发展的不同步，在政治、文化、经济上都有较大差异，缅族与少数民族之间存在不同程度的民族矛盾和隔阂。
此外，在封建时期的缅甸，缅族建立的中央政权并不是高度集权的中央封建国家，政治结构相对松散。国王委派官员对首都附近的中心地区进行直接统治，居民以缅族为主。对于其他的首都外围地区，则是由王公贵族统治，更加偏远的少数民族地区由当地的头人或者山官统治。这些地区只是在形式上处于中央政权的统治下，他们通过进贡、通婚和提供兵员等方式与中央政府保持着臣属关系。在中央政府出现危机的时候，边远的少数民族就会反抗缅族统治，谋求摆脱缅族而独立。这样的统治方式为各少数民族地方主义的产生发展提供了很大的空间，严重阻碍了各民族之间的交流融合。
1.2.2 英国殖民统治时期的民族关系
随着英国殖民者的到来，缅甸各民族的情况更加复杂化了。英国殖民者制定了维护殖民统治的“分而治之”的政策，在缅族居住的地区实行直接统治，并先后启动了一系列行政、司法制度的改革，其结果是缅族地区政治结构的一步步现代化。殖民政府在少数民族地区实行间接统治，基本上保留各民族原有的社会组织和经济体制、土司制度，维持当地民族上层原有的特权和地位，通过他们对少数民族实行控制和统治。从1897年缅甸建省，经历了双元政制，到1937年印缅分治，各少数民族地区一直处于英缅总督直接控制之下，不属于缅甸本部政府管辖。
英国殖民者还在少数民族间招募雇佣军，利用这支军队去镇压缅族和其它各民族人民的反抗。文化上，西方传教士在少数民族地区传播基督教，兴办学校，扩大了缅人和少数民族在宗教文化上的差异。经济上，殖民政府大力发展下缅甸的资本主义经济，催生了现代工业、运输业、商业、信贷等部门，对缅族地区经济生活产生了巨大的影响。而少数民族地区仍然盛行半封建和封建的社会生产关系。上述一系列殖民政策加深了各民族之间的对立，扩大了各民族之间特别是缅族与少数民族之间的政治、经济、文化等各方面的差距。
1.2.3 日本统治时期的民族关系
日本侵入缅甸后，取代了英国在缅甸的殖民统治，也改变了英国对缅甸的统治方式。日本实行垂直一元化的军事法西斯统治策略，各民族都直接处于日本的控制之下。日军在缅甸大肆掠夺资源，搜刮各族人民。以昂山为首的民族主义者认清了日本帝国主义的本质，为了实现国家的真正独立，开始酝酿反抗日本侵略者。
随着缅甸政治形势的变化，缅甸共产党人率先发起建立有各民族各阶层参加的抗日民族统一战线。后来，缅甸反法西斯人民自由同盟成立，各抗日力量加强了团结。自由同盟还努力改善缅族与各少数民族的关系，以达到消除民族之间隔阂的目的。在共同抗日的斗争中，克钦、克耶、钦、缅、掸等民族的爱国青年打破了地域和民族的藩篱，各民族之间的联系加强了。日本在缅甸短短三年多的统治，对缅甸历史的发展和争取独立的斗争，客观上产生了有利的影响，促进了缅甸各族人民之间的政治联系。
然而，同一时期也埋下了民族关系不谐和的种子。二战初期昂山选择了与日军合作的道路，试图依靠外部力量赢得缅甸独立，而克钦、克伦和印度人却效忠于英国。在随后的战争中，50万印度人被迫离开缅甸，同时克伦族与昂山领导的缅甸独立军的冲突也造成1800名克伦人的死亡。虽然昂山此后努力加强民族关系，但是缅族与少数民族的不信任已经根深蒂固，不可能在短时间内消除了。
1.2.4 二战后至独立前的民族关系
第二次世界大战以法西斯的彻底失败而告终。英缅总督率领流亡政府从印度回到缅甸，宣布将依据英国政府《白皮书》恢复战前的政治制度。然而，在缅甸国内，要求独立的呼声日益高涨，缅甸国内形势已经不允许英国殖民者的统治。昂山领导的自由同盟也在为寻求缅甸的真正独立而努力奋斗。为了在国家独立上取得一致意见，最迫切的任务就是解决各民族之间的矛盾与隔阂。
在这种背景下，1947年2月，昂山等人与掸邦、钦族、克钦族代表在掸邦的彬龙镇签署了《彬龙协议》，使得除克伦族、克伦尼（克耶）族之外的少数民族与缅族领导人就联合建国达成一致意见。由于克伦、克伦尼族未参加会议，这就预示着缅甸民族矛盾是一个非常棘手且需要非凡智慧才能解决的问题。1947年9月24日，各族政治力量经过较量和利益均衡后，制定了缅甸联邦宪法。宪法给予各民族上层以很大的权利，包括保留了他们的世袭特权，还规定了掸邦和克耶邦可以在10年后投票决定是否留在联邦内。但1947年宪法未能最终解决克伦族问题。
1.2.5 吴努政府时期的民族关系
（一）吴努政府的民族政策缅甸独立后，以吴努为首的自由同盟开始执政。在1948—1962年15年中，虽然中间经历了短暂的奈温看守政府，但基本上吴努一直主导着这一时期的民族政策。1947年宪法规定国家的结构形式为联邦制，赋予少数民族以相当大的自主权，但以缅人为主的吴努中央政府为了加强对全国范围的有效统治，并未真正执行这一政策，相反对独立前许诺给予各少数民族上层人物的权利采取了限制、削弱和收回的方针，努力从政治、经济、军事、文化上统一全国，而且在执行民族政策时大缅族主义的倾向较为严重，未能实行真正的民族平等。在克伦邦、孟邦、若开邦的建立问题上，吴努政府采取拖延策略，同时限制和约束已经建立的掸邦和克耶邦的权力，拒不兑现1947年宪法赋予这两个邦可以通过公民自决选择是否脱离联邦的权力。中央政府委派忠于政府的民族人士担任地方官员，同时在边区人民中推广佛教、推行缅语、缅服与其他文化形态。尤其是1961年联邦议会通过宪法第三修正案，把佛教定为国教，这一措施更激发了少数民族的民族主义情绪。在经济上，政府把一些重大项目工程都集中在仰光附近的平原地区，忽视了对少数民族地区的经济开发，下拨给少数民族地区的经济发展经费很少。这造成少数民族地区人民生活水平低下，必然导致少数民族的强烈不满。（二）民族矛盾的激化与少数民族反政府武装的出现和发展
在缅甸独立前夕，由于克伦人对缅人抱有极大的不信任，以苏巴吴基为首的“克伦民族联盟”便以安全为由，成立了“克伦民族自卫组织”。1947年宪法中有关克伦建邦的条款也使克伦人大为不满，克伦、缅两族的冲突不断，双方激进组织与人士都在准备力量。
1949年1月开始，克伦人公开打出分裂旗号，发动武装叛乱，寻求建立克伦人自己的国家。战火的迅速蔓延也点燃了其它民族独立或者谋求更大自治的热情。在克伦民族联盟的支持下，以苏貌雷为首的克伦尼民族组织武装不断强大，要求建立独立克耶国，参加了叛乱。在掸邦，由于掸族上层丧失了传统权益，而政府军队以追剿国民党残军而进入掸邦，引发了他们的不满和武装反抗。许多少数民族得到了极大的鼓舞，纷纷揭竿而起，尽管他们的要求不尽相同，但都是以反对联邦政府为目的。有的是获得更大的自治权，有的是要求建立自己的民族邦，反对政府干预民族内部事务。这一时期缅甸民族矛盾已完全激化，武装对抗持续不断。
民族矛盾的激化与各少数民族武装的出现和蔓延，在很大程度上应该归结为吴努政府的民族政策的失误。在民族问题上，吴努更强调缅甸各民族的统一性，而较为忽视其差异性和各自的民族权利。同时缅族内部存在大缅族主义，时时以缅族为中心，忽视了少数民族地区人民的感受和情感，各民族之间并未建立起互信的关系，缅甸社会的主要矛盾由独立前缅甸人民同英国殖民主义者之间的矛盾转为缅甸政府同少数民族之间的矛盾。
1.2.6 奈温政府时期的民族关系
（一）奈温政府的民族政策在缅甸的民族问题日益严峻的形势下，1962年3月2日，国防军总司令奈温将军领导的军人集团发动军事政变，接管了国家政权，组成缅甸联邦革命委员会行使国家的行政权和立法权，奈温任委员会主席，行使总统和总理的职权。奈温同时采取断然行动监禁多名掸邦和克耶邦的领袖以及其他民族上层首领，中止了1947年宪法，解散了联邦和地方议会。
奈温政府运用了一系列政治、军事和立法的手段，试图解决民族问题。1964年2月，奈温政府颁布了《维护民族团结法》。同年，缅甸联邦革命委员会在17届联邦节庆祝大会上，正式宣布了它的民族政策。在具体实施民族政策过程中，奈温政府为寻求民族关系的改善，也做了一些努力。为了改变少数民族地区的文化落后面貌，政府重视培养少数民族干部和教师；为了促进民族之间的交流，政府还广泛邀请少数民族参加联邦庆祝活动，介绍少数民族文化，来增加各民族之间的了解；为了改善少数民族地区的医疗卫生文化状况，政府拨款在这些地区建立一些医院学校等等。
然而，奈温政府的民族政策更主要还是表现为加强中央权威，加大对少数民族武装军事打击的力度，减少民族地区的权力。奈温政府还采取“以夷制夷”的策略，以允许贩卖毒品为条件，要求各地的自卫队效忠于政府、协助政府军攻打少数民族武装。由于奈温军人集团迷信武力征服，使得政府军队力量不断强大的同时，少数民族武装也不断增多。缅甸的民族问题越来越严重，经济停滞不前，人们日益不满。（二）民族问题的进一步恶化与少数民族反政府武装的不断壮大
在奈温统治时期，各少数民族武装无论在数量和实力上大大地增加了。据国外的统计，到80年代末，缅甸共有29支少数民族反政府武装（包括缅共在内），总人数高达40680人。主要有克伦、掸、克钦、克耶、孟、若开、勃欧、崩龙、拉祜、佤等民族的反政府武装。当时缅甸实力最强大的反政府武装——缅共人民军的总兵力曾达15000人，其大部分士兵来自少数民族，主要是佤族。奈温政府虽然坚决采取各种高压政策，然而反政府军人数有增无减，出现上述民族问题肯定是有其深刻原因的。
首先，奈温政府的民族政策的一个最重要的出发点就是加强中央集权，削弱少数民族地区的地方自治权力，寻求中央权力的最大化，地方权力的最小化。奈温认为：“像缅甸这样的小国，不能允许把它分割成小的部分。（加入缅甸联邦的）各邦行使自治权，如果再实现分离权，那么刚独立不久的小国缅甸定会灭亡”。一旦权力越来越多地集中到中央，必然导致少数民族地区的自治权力越来越少，从而引起了少数民族上层领导人及部分居民的强烈不满。其次，在奈温政府加强对少数民族地区控制的同时，少数民族并未享受到任何经济发展的好处。基于这一点，一些少数民族团体为了维护本民族的最大利益，不得不依靠武装割据来实现这一目标。在打击地方割据势力的同时，政府并没有能够有效地争取广大人民群众的支持。
总之，尽管奈温政府采取了与吴努政府不同的民族政策，但它越加强对少数民族地区的控制，中央政府与民族地方政府的矛盾就越尖锐。在奈温执政的20多年间，民族问题成为缅甸社会最主要的问题之一，缅甸的社会经济发展受到严重的影响。
1.2.7 新军人政府时期的民族关系
（一）新军人政府对民族政策的调整缅甸经历了长时期的经济凋敝后，国家的物质生活严重匮乏，各种问题丛生，社会矛盾激化。1988年3月开始，缅甸掀起了声势浩大的反政府游行。迫于反政府运动的压力，奈温辞职。尽管纲领党几经换马，仍无法控制局势。1988年9月18日，以国防军总参谋长兼国防部长苏貌上将为首的高级军官发动政变，接管政权，实行军事管制。新军人政府上台后，逐步推行改革开放政策，缅甸国内形势逐渐发生了一些变化。新军人政府对民族政策作出了重大调整和改革，改变过去主要依靠军事镇压和政治强权的做法，转而采取软硬兼施的策略，从政治、经济、社会等多方面着手，以达到改善民族关系的目的。
新军人政府在策略上的调整主要从三方面着手。首先，对少数民族武装实行“剿抚并用，分化瓦解”的两面政策。由于各支少数民族武装的政治诉求不同，其政治目标有的是要求独立，有的是在联邦内扩大自治权。军政府利用各少数民族武装之间的分歧，采取各个击破的策略。1989年缅甸共产党的内讧为军政府与少数民族武装谈判提供了契机。军政府先后与脱离缅共的四支民族武装进行和谈，并达成停火协议。此后，军政府又与多支少数民族武装言和。与此同时，军政府允许少数民族成立自己的政党，旨在把少数民族引入主流政治，通过合法渠道发挥政治作用。其次，军政府大力发展少数民族地区的经济，以求缩小民族地区与缅甸本部的差距。1989年5月，军政府设立了“边境地区与民族发展中央委员会”，对边境民族地区的开发工作进行统一领导。1992年2月军政府正式成立了“边境地区与民族发展部”，专司边境开发管理机构。1993年，政府颁布“边境与少数民族地区开发法”，将边境民族地区的开发纳入法制轨道。从1989年到1997年底，缅甸政府总共投入85.4192亿缅元，在64个镇区519万人的少数民族聚居区实施了开发计划。再次，军政府在处理少数民族问题上采取了更加灵活、务实的策略，即以政治和谈为主、军事进攻为辅。军政府放弃了以往一贯坚持的和谈先决条件——少数民族武装必须先放下武器，转而允许他们保留一部分武装和对原控制区的部分统治权，并承诺在经济上给予支持。但军政府也坚持不与由多支少数民族武装组成的民主阵线和谈，而只与单个的少数民族武装进行和谈，以达到各个击破的目的。通过对这种政策的运用，军政府与多支少数民族武装达成停火协议。
总的来说，通过对民族政策的调整，军政府在缓和民族矛盾，促进民族和解方面取得了相当大的成效，在推动少数民族地区发展方面起到了一定的作用。（二）民族关系的改善与少数民族反政府武装与政府的逐步和解
新军人政府上台后，推行的民族和解政策取得明显成效。在一定程度上缓和了民族矛盾，基本上促进了缅甸国家政治的稳定。
首先是目前已有多支少数民族武装与军政府达成和解或者签署和平协议。军政府把脱离缅共的四支少数民族武装在形式上编入缅甸警察部队，并授予其首领相应的军衔，事实上承认了这四支武装的合法地位。通过与这四支武装的和谈，军政府积累了一定的经验，进而与其它民族武装谈判时处于比较积极主动的地位。其次，缅甸政府颁布了《缅甸政党注册法》，废除社会主义纲领党为唯一合法政党的规定，允许各阶层、各民族组建自己的政党，在一定程度上，鼓励了各少数民族参与政治的积极性，有利于把各少数民族人民引入主流政治，通过合法渠道参与国家政治建设。1990年5月，军政府承认了36个少数民族政党的合法性，这些少数民族政党参加缅甸国内的民主选举，其中“掸族民主联盟”获得23个议席，仅次于民族民主联盟。军政府还给与政府和解的少数民族武装辖区的居民发放身份证，使之成为合法公民。最后，军政府加大了对少数民族地区的经济开发力度，加强民族地区基础设施建设，解决交通、电力、通讯落后状况；加大对农、林、牧等关乎人民基本生活保障的产业的投入；大力发展民族地区的科教文卫事业，提高民族地区人民的医疗卫生水平和科学文化素质，并努力推动边境地区的替代种植。军政府上述民族政策的实施，相较于前政府来说，给边境民族地区人民带来了实实在在的利益和好处。
对于仍然支持反政府武装的少数民族地区，军政府继承了奈温时期的“四光”政策（Hpyat lei-byat），采取了强制迁移的措施，将少数民族群众用武力驱逐到新的居住地，半个世纪来，近50万克伦、克耶、掸和孟族被迫离开家园，超过2百万少数民族非法移民到泰国边境，造成了难民潮和人道主义危机。
总之，军政府民族政策的效果是显而易见的。多支少数民族武装接受了政府的招安和改编，其控制区在形式上成为中央政府所辖的“特别行政区”，缅甸政府与少数民族武装之间长达50多年的对抗关系有所缓和。
然而，在这一进程中也存在不确定因素。就在2008年5月新宪法公投后，军政府分别与克钦独立军、掸邦军和佤邦联合军等少数民族武装。2009年8月，军政府对果敢特区发动了军事攻势，扶植了听命于自己的政权，并且持续向佤族特区和克钦族特区增兵。一般认为，这是为了彻底解决少数民族问题，为2010年缅甸大选铺平道路。
第2章 山区少数民族殖民化进程（1824—1897年）
本章阐述山区少数民族殖民化进程。随着资本主义在全球的扩张，缅甸也于19世纪中期卷入了殖民化的进程。一方面，英国殖民者采取野蛮手段在缅甸本部和山区少数民族地区建立了统治，他们的行为完全是为了攫取物质利益，给缅甸和山区人民带来了流血和屈辱，这应该受到道义上的谴责；另一方面，正如马克思和其他一些社会历史学家所说的，殖民者还担负着“建设性的使命”，它破坏殖民地旧社会、建立现代政治制度和西方式社会的做法，乃是殖民地历史发展所必需的。换言之，马克思认为这是一种历史的进步。
2.1 三次英缅战争及其后果
19世纪初，随着贡榜王朝的统治者把他们的统治扩大到阿拉干、曼尼坡和阿萨姆，缅甸与英属印度的边界冲突不断升级，成为英缅战争的导因。然而，英缅战争有着更深刻的原因，它实际上是英国资本主义在东方进行的殖民扩张的一部分。
第一次英缅战争：1824年，缅王巴基道（1784—1846）在位时，英国与缅甸就印缅边境的信摩骠岛的归属权发生军事冲突。英国于3月5日向缅甸宣战，兵分三路向阿萨姆、曼尼坡和若开地区发动进攻。缅甸军队在统帅班都拉的指挥下，在吉大港附近的班瓦河地区重创英军。5月，英国以优势兵力占领了仰光。1825年4月，在达柳漂的一次战争中，班都拉以身殉职。英军攻陷达柳漂后，继续向上北犯，1826年2月，占领了距缅甸首都阿瓦仅45公里的杨达波村，缅甸朝廷被迫与英军代表进行和谈，签订了《杨达波条约》，该条约的主要内容是：1. 缅王政府同意放弃对阿萨姆、克车和曼尼坡的宗主权；2. 将若开（阿拉干）地区，包括兰里岛、曼翁岛、丹兑等地划归英国；3. 在付清战争赔款之前，将耶城、丹老、土瓦、德林达依及沿海岛屿割让给英国；4. 缅甸付给英国1000万缅元战争赔款。
第二次英缅战争：鸦片战争结束后，英国在中国虽然取得了巨大利益，但是法、美等国的势力也趁机进入中国，英国于是试图通过缅甸打开另一条进入中国的道路。1848年上任的英印总督大贺胥是一个狂热的殖民主义者，主张巩固和发展英印殖民地。正当此时，缅甸朝廷委派的仰光市长在仰光港处罚了两名违法的英国船长。1851年12月27日，英国海军准将兰伯特率军舰封锁了仰光河口，并劫走了缅王乘坐的游艇。1852年4月1日，英国不宣而战，派军队在缅甸南部登陆，占领了勃生、莫塔马、勃固、仰光和卑谬，缅甸军队未能抵挡住敌人的进攻，整个下缅甸落入到英国手中。
第三次英缅战争：同英国在亚洲进行争夺的法国，在占领了印度支那后，开始染指上缅甸，而缅王裼袍王也想借助法国势力遏制英国的侵略，1885年初，双方签订了《缅法条约》，法国向缅甸提供军事援助，缅甸允许法国在上缅甸开设银行、修筑铁路及开采矿产。英国觉察到了法国的威胁，决心抢先行动，占领整个缅甸。1885年4月，英国孟买贸易公司在缅甸砍伐柚木，偷漏税金，被缅方罚款230万英镑，英印总督提出派代表到缅甸进行仲裁，被缅方拒绝，于是在11月12日，派驻缅军队北上。缅甸朝廷主战与主和派争论不休，在军事上采取不抵抗政策，英军于18日轻易攻占了缅甸首都曼德勒，俘虏了缅王，并流放到了印度洋上的小岛上。英国继续向北部掸邦进攻，直到占领了整个缅甸。1886年1月1日，英印总督道弗林（Lord Dufferin）宣布占领上缅甸。
第一次英缅战争后，英军占领了原本属于缅甸贡榜王朝的若开（阿拉干）和德林达依地区，将其置于英印总督的直接管理下。从地理上看，若开地区毗邻英属印度的孟加拉地区，因此英印总督不久就将若开划归孟加拉政府管辖，由吉大港高级专员（Commissioner of Chittagong）派遣一名属下担任若开专员。此后又进一步将若开由孟加拉地方政府直接管理的一个地区升级为孟加拉的一个邦，若开专员提升为高级专员，与吉大港高级专员平起平坐。
随着统治的深入，英国殖民者把孟加拉实行的统治制度移植到了那里。若开传统头人的地位每况愈下，类似于印度的柴明达尔。到1929年，英国又取消了缅甸原来都纪的世袭制度，以地域为基础，重新划分行政区域。都纪丧失了原来的统治基础，逐步转变为英印政府带薪的办事员。
德林达依地区与印度未接壤，地理位置靠近泰国南部和英属马来亚，因此英国殖民者在统治方式上一度出现过反复。德林达依最初直属英印政府，但由槟榔屿的官员代管。首任专员是梅吉（A.D.Mingy）。梅吉效法英国殖民政府在新加坡的做法，在德林达依建立起一整套殖民统治制度。其主要内容是行政、军事、法律、税收等方面大权由专员独揽，德林达依划分为三个县，每县一个助理专员，由英国人担任，负责当地的行政、司法和税收。此外，梅吉尽量吸收当地上层特别是都纪为政府官员，让他们负责税收和警察事务，官员的薪水也由殖民政府发给。但从1834年开始，当地的司法权和税收权移交孟加拉政府。
第二次英缅战争后，英国占领了勃固和莫塔马，将莫塔马地区划归德林达依，而勃固由总督派一名专员来直接管理。这样，加上第一次英缅战争后被占领的若开，共有三名专员管理缅甸被英国占领的区域，专员的级别地位也不同，若开专员由孟加拉地方政府指派，勃固由英印总督管理，德林达依虽然由英印总督直接管理，但司法和税收由孟加拉政府管理。
1862年，英国修改了“分治”的政策，在已占领的缅甸领土上实行了统一，将若开、勃固、德林达依合并起来，统一行政管理，称为“英属缅甸省”（Province of British Burma），由一位总专员（Chief Commissioner）来统管三位专员。这就是现代缅甸本部的雏形。
英属缅甸省首席专员直接对英印总督负责，负责行政、警察、税收和司法，但首席专员没有立法权。英属缅甸省实施的是英印总督和印度立法议会所颁布的法律。没有总督的同意，首席专员不得颁布任何法令。1846年和1871年，英印总督分别在英属缅甸设立了警察总监和司法专员，首席专员的权力逐步被限制在行政范围内。
英属缅甸三个地区总面积约23万平方公里，首府设在仰光，1862年时人口不到200万。按照印度的行政管理模式，英国在英属缅甸设立了县一级单位，将其置于副专员的管理之下。1862年以前副专员称为“温道”，1862年以后称为“阿耶班”，主要职能有三项，这也是殖民统治的三大基础：治安、税收、司法。县以下是城镇一级的行政单位，由助理专员来管理，缅甸本地的“谬欧”协助其工作。乡村一级的“谬欧”由副专员任命，主要任务是报告当地治安状况，负责税收，统计人口事务。1884年以后，“谬欧”改由当地村民选举产生。
1853年英国开始抽调英印政府公务员中的英国人来缅甸担任公务员，占英属缅甸政府公务员总人数的2/3，剩下的1/3从印度军队、警察和公共事务（道路、建筑等）部门中抽调。这样，在1886年英国占领上缅甸之前，英国的统治通过在下缅甸的行政制度的建设已经基本上扎下了根。
1885年第三次英缅战争后，英国占领了缅甸王都曼德勒，随即北上掸邦占领整个缅甸，其殖民统治也随之向上缅甸扩展。1886年，英国将除开掸邦的上缅甸划定为“规划区”（scheduled district），即无须议会通过法律，总督可自行颁布行政法令直接管理的地区。至于常设行政机构，由于最初曾在仰光设立了下缅甸的秘书处，所以在曼德勒设立了上缅甸的秘书处，1887年将这两个秘书处合并。
上缅甸除了是缅族居住的核心区外，同时还是掸、克钦、钦等山区少数民族聚居的地区，这些民族在缅甸封建王朝时期，保持着程度不同的独立，有各自独特的文化和传统，所以英国针对每个地区的特点采取了不同的统治方式。
2.2 英国殖民者对掸族实施的政策
英国殖民者于1886年11月进军掸邦，1887年6月，南掸邦投降，1888年1月，英国军队占领了北掸邦，基本上控制了掸邦大部，但直到1890年，英军才越过萨尔温江，征服了掸邦的最后一个地区——景栋。
英国殖民者将掸邦从缅甸单独划分出来，采取了不同的统治方式。殖民者对掸邦的基本政策是：掸邦土司要承认英国的统治权，维持当地的统治秩序，按缅甸国王统治时期定下的数额，向殖民当局交纳贡赋；各邦首领之间的冲突由英国仲裁，当地的森林和矿产资源归属殖民政府所有；英国承认当地土司传统的“权利和习惯”。这就是说，掸邦只担负进贡的任务，掸邦政治制度仍然实行传统封建土司制度。规定掸邦这种地位的是《1886年上缅甸法》（Upper Burma Laws Act of 1886）。1888年颁布的《掸邦法》（The Shan State Act）又将土司的地位以法律形式作了确认，根据这一法律，土司、谬沙（食邑者）和税收官的地位得到保证，成为殖民体系中正式行政官员。
为了便于统治，英国将掸邦分为南掸邦和北掸邦两个行政区。北掸邦以腊戍为中心，任命一位副专员；南掸邦包括掸邦东部的景栋以及与缅甸本部交界的一些地区，以东枝为中心，也任命一位副专员。南北掸邦都没有包括的地区直到1920年才任命了一位副专员进行管理。
从1887年开始，英缅政府以委任状（Sanad）的形式强化了对土司的控制。委任状对土司的职权作了详细的界定，其中最重要的一条规定就是土司要接受副专员的指导。1890年，英缅政府对委任状的形式和内容进行了统一，并宣布只有遵守委任状中的有关职责规定内容的土司才会得到英缅政府的承认，享有在本地区的民事和刑事审判、税收等特权。
土司委任状的主要内容是：本地区向殖民政府交纳的贡赋数目五年内维持不变，五年以后才可重新审议应交纳的贡赋数目；英缅政府拥有包括少数民族地区在内的森林、矿产、宝石的唯一占有权；土司按照传统习俗进行统治，但要听从副专员的指导；土司必须对当地治安、交通负责，如果有商人在当地被抢劫，土司要交纳赔偿金；土司之间如果有争议应提交副专员裁决；如果政府要在当地修建铁路，那么除了给予当地居民一定的补偿之外，不应再支付任何费用；土司应配合政府缉捕罪犯；土司对英国人没有司法管辖权。
英缅政府对谬沙（食邑者）和收税官也颁发委任状，但其中涉及内容显然不及土司全面和详细，主要集中在税收和遵守法律方面。
1888年至1897年间掸邦保持着这种比较独立的土司统治制度，但自从英缅政府向良瑞土司派驻了英国顾问后，向掸邦土司派驻顾问逐渐成为了一种不成文的制度，此后“温道”一级的官员也被派驻到掸邦。显然，英缅政府对掸邦地区的统治在逐步加强，也更直接了。
这样，掸邦的统治形式基本可以概括为：继续保持英国殖民以前的传统封建制度统治，殖民者以委任状的形式控制土司、谬沙和收税官，依靠他们来管理掸邦各地的行政，依靠罕（掸语：军官）、特蒙（掸语：头人）来行使司法权。从一开始占领上缅甸，英国就将掸邦单独划分出来，以与缅甸本部不同的方式来统治，体现了它“分而治之”（Devide and Rule）的特点。
2.3 英国殖民者对克钦与钦族山区的统治
人口较多、地域较宽广的掸邦并不是英国唯一以间接方式统治的地区，人口分散、交通不便的克钦和钦族地区也同样被英国认为不便于直接统治而施以间接统治。1889年，英国入侵克钦和钦族山区，遇到了性情强悍的克钦族和钦族的激烈反抗，英军司令华尔特称他们是“最难对付的敌人”。在这些地区统治制度未被完全确立起来之前，英军对当地进行了残酷的军事镇压。
英国占领了克钦山区后，将其单独划分开来，1895年颁布了专门针对克钦族的有关法律《克钦山区部落条例》（The Kachin Hill Tribes Regulation），1896年又颁布了《钦族山区条例》（Chin Hills Regulation）。这两个法律成为英国在克钦族和钦族地区统治的基石，主要内容是：
政府总的目标是对上述地区实行间接统治；尽量以传统法（customary law）为基础来统治；鼓励头人和当地领袖自行处理当地事务；政府尽量少干涉当地事务，只在必要的时候帮助头人解决问题。
英国在克钦族和钦族地区实行的间接治理的关键是依靠当地领导或头人（都纪），法律规定了他们与英国殖民者的关系与职责：（1）按照英缅政府的法令，副专员和助理专员分别有权任命克钦山区和钦族地区的某个部落、部族、村组的都纪为官员，规定其职权范围，也能罢免其官职。（2）副专员有权将特定的村或部落划分给特定的都纪管辖。（3）副专员要尽量按照传统习惯来划分这些村或部落。
关于都纪的权限，法律规定：都纪依照英缅政府的法律和当地风俗管理他所在的地区；在他的辖区内根据习惯法收取税收。1898年将后一条修改为：在他的辖区内根据习惯法收取税收，也有权根据习惯法对居民进行惩罚，但不得过于残酷；都纪负责辖区内的治安，执行副专员或助理专员的指示，按人头提供粮食和劳役。如果都纪执行不力，则要受到罚款50缅元的惩戒，甚至开除官职。
虽然克钦地区和钦地区的行政是实行间接治理，但在治安和法律方面则是直接治理，法律规定：
克钦族土司、都纪有审理克钦族刑事和民事案的权力，但大的案件或涉及跨民族的案件只能由副专员来审理。
克钦族或钦族的部落或村组如果从事反对政府的活动或敌视政府，副专员有权进行处罚，对克钦族的处罚方式包括：扣押整个部落、部族或个人，没收他们的财产，取消他们的自由迁徒权和与外界的联络权。对钦族的处罚方式是：对部落、村组或个人进行长期或终生流放、关押、没收其财产、禁止他们走出钦族地区，也禁止他人走入该部落或村组。
此外，法律还规定，副专员在战时或其他必要的时候有权命令一地的居民迁移到其他地区，对此政府可以给予适当的赔偿。
只有副专员才能任命、提升或罢免都纪，副专员拥有全权解决本地区的治安、法纪问题。没有副专员的同意，克钦族地区不得随便建房屋和村寨；如果副专员认为该地区有军事意义，还可以命令迁移该村。总而言之，可以说英国在克钦族实行的是间接治理，但实际上这是传统的土司在英国人的控制下实行管理的一种特殊形式。
直到英国在缅甸的统治结束，1895年《克钦山区部落条例》一直是英国殖民者在克钦族地区统治的依据，几乎没有作什么修改。与此形成鲜明对照的是：缅甸本部的政治制度从缅甸建省开始，经历了双元政制、印缅分治运动一步步向前发展。由于缅甸本部与克钦族地区和钦族地区属于不同的行政区域，所以缅甸本部政治改革所带来的缅族民族利益的扩大，克钦族一点也享受不到。
同样，1896年《钦族山区法》也是英国在钦族地区统治的基石。到了1922年，英国对法律作了小幅度的修改，远远不如当时缅甸本部和掸邦的行政改革力度那么大。钦族的土司和都纪在英国官员的控制下，以传统习俗为依据，以维护社会治安为主要任务。副专员以委任状的形式任命当地的领袖，限制他们的权力为审理小案件和收税。这样，钦族地区基本上还是保留了以往的封建土司制度。
英国政府在钦族地区进行了60年的统治，但钦族地区在经济、社会、交通等方面几乎没有得到什么发展，远远落后于其他民族，1947年山区少数民族调查团（Frontier Areas Committee of Enquiry）在进行少数民族调查时也不得不承认这一点。
2.4 英国殖民者对克耶族的统治
英国实行间接统治的地区还有克耶族地区。与其他几个少数民族不同的是，英国保留了克耶族相对“独立”的地位，并以国家条约形式作出了确认，这是英国殖民历史形成的一种特殊情况。
第二次英缅战争后，英国势力就已经渗入到克耶族的西部地区，1857年更是将克耶族的西部地区直接置于它的“保护”之下。1875年，英国迫使缅甸贡榜王朝的敏东王承认克耶族西部地区的“独立”地位，1878年6月21日，缅甸代表金蕴门纪大臣与英属印度政府的代表道格拉斯·福塞斯爵士（Sir Douglas Forsyth）签定的条约对这种地位作出了确认：克耶族的西部地区单独划分出来，保持中立区的地位，英国政府和缅甸朝廷双方都不谋求在这一地区行使主权或行政管理权。这样，在当时，克耶族名义上既不是英国占领区，也不是缅甸的管辖区。
东克耶族地区则一直效忠于缅甸朝廷，1868年东克耶族首领苏拉波被敏东王封为当地的谬沙。在上缅甸与掸邦于1886年相继落入英国人手中后，1887年英国试图将势力发展到东克耶族地区，派军进入冒梅城，并要求苏拉波承认英国的宗主国地位，遭到后者的拒绝。1888年，英国派出一支军队攻打苏拉波，苏拉波抵挡不住出逃，当地居民推选苏拉波的侄子苏拉维为谬沙，英国随即向苏拉维颁发了委任状，确认了英国宗主国地位。1892年英属印度政府正式向克耶族四区：波拉克、杰波基、瑙不勒、南梅空的土司颁发了委任状，确认了他们的统治。
克耶族地区与缅甸本部和掸邦不同，它从未成为英属印度领土的一部分，而且取得了印度封建王公统治的土邦那样较独立的地位。1858年印度民族大起义后，英国政府撤回了东印度公司，由英国政府直接管辖印度，改变了对王公统治的土邦政策，停止兼并王公的领地，改为利用王公行使一部分统治权力，实行间接统治。与此相对应的是对王公的控制加强。同样，英国对克耶邦没有实行直接占领，而是保持其地位上的相对独立性，将其作为类似于印度王公的土邦来看待。在任命克耶族土司的委任状中，英国对土司的职权作了规定：“你们的内政、跨民族联系事务都应遵循副专员的指导，听从其建议”。委任状的基本内容也与掸邦相同，但是有两条是专门针对克耶族的：“禁止克耶族与其他地区的人有任何联系，如果有所联系，必须向掸邦的副专员报告；不经专员同意，外人不能在当地任职。”从这几点来看，克耶族的相对独立也是有限的。
第3章 山区少数民族的政治制度的发展（1897—1945年）
本章介绍英国在山区少数民族地区的行政改革。总的看来，从《1898年缅甸法》到掸族联邦计划，再到《1935年缅甸政府组织法》，在山区少数民族和缅甸本部的人民群众的压力下，殖民者也会作出一定的让步，人民群众的政治权利在不断扩大，这体现了历史的进步性。但这些改革都限定在殖民主义的框架内，以不会触动殖民者的根本利益为前提，其结果是殖民统治的进一步深化。
3.1 《1898年缅甸法》与掸邦统治制度
英国在缅甸的统治在1897年出现了一个变化，即宣布缅甸享有英印总督签署的《1861年印度议会法》（The Indian Councils Act，1861）规定的立法权，同时缅甸的地位也得到了提高，虽然仍是英属印度的一个省，但升级为由省督（Lieutenant Governor）（或称为副总督）来统治。按照《1861年印度议会法》，缅甸组建了立法议会（Legislative Council），议会议员共有9人，全部由省督任命，其中5人是政府官员，4人为群众代表（包括两位欧洲人，一名缅族人，一名掸族人），省督任议长。但是立法议会的职权有诸多限制，财政预算要向印度政府专门请示。
当时，省督以《1888年掸邦法》为蓝本于1898年颁布了缅甸法。《1898年缅甸法》改变了《1888年掸邦法》的一部分并最终取代了掸邦法。其中最重要的是第11条和第12条的规定。根据第12条的规定，掸邦拥有土司任命权，副总督有权确认该土司地位和行为的合法性。根据第11条规定，委任状规定内容中的民事和刑事案件的司法权、税收权都交给地方土司。该条还规定各地在司法判案时都要根据习惯法来判案。但第12条又规定，虽然要与习惯法相适应，但省督有权修改判案，以体现公平、善意和团结，并与印度其他地区的法律相适应。第11条还规定，缅甸立法议会有修改法律的权力，而掸邦没有这种权力，只有修改习惯法的权力。
1909年，根据明托—莫利（Minto-Morley）改革方案，立法议会的成员增加到19人，1915年再增加到30人。立法议会议员中有两人由在缅甸的欧洲人中选举产生，其中一人由主要成员为欧洲人的缅甸商会（Burma Chamber of Commerce）选举产生，另一人由欧洲人的仰光贸易协会（Rangoon Trade Association）选举产生，其他新增加的成员则由省督指定。立法议会的改革在一定程度上扩大了缅甸人的政治权利，使得一部分民族主义者有机会参加立法议会的选举，并利用合法的手段来斗争和争取缅甸的政治地位。
3.2 双元政制与掸族联邦计划
1914—1918年间爆发了第一次世界大战，参战的英国政府为了得到殖民地的支持，向殖民地人民许诺战后将增加殖民地的自治权。战后印度大陆的民族主义情绪高涨，要求英国政府兑现诺言，进行宪制改革。1917年，印度事务部长（Secretary of State for India）爱德温·蒙太古和印度总督切姆斯福德向英国下议院提议：把在印度逐步发展自治机构，建立责任政府（未用自治一词）作为宪政改革的目标；省行政方面实行双元政制，把省辖部门分为两类，一类为“保留部门”，对总督负责，另一类为“移交部门”，对省议会负责。这一提议成为1919年印度政府法的基础，所以该法又称为蒙太古—切姆斯福德改革法（Montagu Chelmsford Reforms）。从长远来看，它标志着英国向印度逐步移交权力的开端。
在英国政府给予印度人更多的权利的时候，缅甸人自然也希望增加本民族的自治权。但英国殖民政府以缅甸人政治上不太成熟为由而将缅甸人的呼吁束之高阁，1918年12月，缅甸省督克拉多（Craddock）宣布他的计划：在得到印度那样的自治权之前，缅甸要经历一个过渡时期。克拉多计划先将缅甸从印度分离出来，并限制民选代表的权力。但由于缅甸民族主义者的反对，英国政府放弃了克拉多计划。1920年大学生运动爆发，在缅甸人民暴风雨般的抗议下，殖民当局终于认识到它不可能按原来的方式进行殖民统治了。1921年5月，英国政府宣布把在印度实施的《蒙太古—切姆斯福德改革法》扩大到缅甸，1922年，英国议会通过了《缅甸改革法案》，同意给予缅甸双元政制，选举立法议会的议员，但是掸邦、克钦族和钦族地区不包括在内。
在双元政制下，政府行政部门分为中央部门、省部门两部分。中央部门由英印政府管理，省部门由缅甸政府管理。省部门又分为保留部门和移交部门。“保留”部门由英印政府通过省督控制和管理，包括国防、外交、法律、治安、财政、税收、货币金融、交通运输这样一些最重要的部门；“移交”部门是地方行政、教育、公共卫生、公共工程、林业和农业等部门。
在立法机构方面，为了吸引缅甸社会上层人士和争取更多的支持，《缅甸改革法案》规定：把立法议会的成员扩大为103名，其中80名由选举产生，18岁以上的公民都有选举权；组建地方议会，赋予其监督地方政府的职权。立法议会制定法律的权力，仅限于“移交”部门范围内的事务，即“移交”部门首长应对立法议会负责，但该法律须经过总督的批准才能生效。改革法案还规定，立法议会的议员按民族选举。按民族选举立法议会议员是非常有潜在危险的一招棋。1909年英印总督莫利（Morley）在印度选举中为了获得穆斯林的支持，与印度国民大会进行对抗，就使用了这一手法。蒙太古—切姆斯福德报告看到了这种做法带来的民族分裂的潜在危险，批评按民族选举议员的措施是：“将人们划分成为按信仰、阶层区分的小集团中的个人，而不是看作是一个整体国家的公民，这种作法将对民族的融合产生不利的后果，使英国容易受到道义上的指责。另外，以种种借口给予少数民族一些特权，安抚少数民族，使他们停留在原来的政治立场上，而不是积极推动少数民族进步，这一切都只能够阻碍他们自治的步伐，对英国也是有害无利。”为了监督在缅甸实行的行政制度改革，英国政府任命了以怀特（Frederick Whyte）爵士为首的缅甸改革委员会，委员会一致认为：虽然委员们反对按民族选举，但在找到更好的替代方法之前，为了平均分配缅甸本部的缅族、克伦族等民族的利益，只能支持按民族选举。最终立法议会79名议员中有58名由缅族的选区选出，立法议会80名议员中有58名由缅族的选区选出，在15个民族选区选出印度人8名，克伦族5名，英国人1名和英印混血1名，在商业行会和大学特别选区选出7名；由总督指定其余23名议员，其中包括行政委员会两名官员和一名劳工代表。立法议会议员的选举活动大大推进了克伦族的民族主义意识的觉醒。
1923年实行双元政制后，统治缅甸的省督（副总督）升级为总督。在双元政制下，总督仍保留了相当大的权力，他有权对规划区（包括克伦尼、掸邦、克钦和钦族地区）立法，阻止立法议会讨论“保留”事务，批准立法议会拒绝编入预算的开销。
掸邦没有实行双元政制，克拉多另有计划。他起草了一个掸邦行政计划，于1920年上报给英印政府，这个计划的特点就是既要改革现有掸邦的行政制度，使其符合掸邦的特点，又要与缅甸本部的双元政制改革区别开来。克拉多说：“自治的第一步就是宪法改革，掸族人不适合于其他任何统治方式，只能是通过地方土司管理的政治制度，此外别无他法。”对于掸邦土司统治制度的改革最终确定以马来联邦制度为样板。1919年克拉多派利斯特（T.Lister）到马来考察当地的制度。经过5个月的考察，利斯特提交了一份掸邦制度改革的报告，其主要内容是将南北掸邦和摩梅地区土司的辖地合并为一个整体的掸族联邦，设立一个顾问委员会就掸邦的共同利益协商合作，掸邦各地平均分摊应交纳的税收，英缅政府任命一名专员作为常驻掸邦的代表。克拉多十分踊跃地支持这个计划，认为这样就能使掸邦不受缅甸本部建立双元政制和立法议会选举的影响，掸族人民也不会再提出与缅甸人民同样的要求。在他的游说下，1920年3月，掸邦土司接受了建立掸族联邦的计划。1922年8月，英属印度政府批准了该计划。这样掸族联邦计划比缅甸的双元政制还早了3个月。
掸族联邦（The Shan State Federation）由北部掸邦6个地区和南部掸邦35个地区组成，是与缅甸本部同级别的行政区，由总督直接管理。最开始命名为东北行政区，由东北行政区专员（Commissioner of the North East Frontier Division）管辖，1925年改名为掸族联邦行政区，为掸族联邦专员（Commissioner of the Federal Shan State）所管辖，专员驻东枝。
掸族联邦的行政制度中，人事、卫生、森林、教育、警察、农业等部门由掸族联邦中央控制，而司法、税收、治安的权利则下放给各地区，让各地区自行设立法庭，任命和监督官员。
根据克拉多的掸族联邦计划，专员应与联邦委员会（The Federal council）一起统治掸邦。联邦委员会又叫“掸族联邦土司委员会”（The Federal Council of Shan Chiefs），是给专员作顾问的机构。其成员包括掸邦所有的土司和部分谬沙与税收官。第一届土司委员会中有土司17人，谬沙和税收官4人，掸邦专员为主席。联邦委员会没有立法权，无权对英国殖民政权的政策提出异议，也无权更改现行政策。土司们只有讨论权和建议权，可以讨论有关掸邦的法律附加条款，也可讨论有关掸邦的事务和财政预算。在筹建掸族联邦时，克拉多向土司们游说说土司的利益在这个委员会能得到保障，但实际情况是土司们得到权利仍然是有限的。
掸族联邦不仅在统治制度，而且在财政制度上也不同于缅甸本部。掸族联邦的财政制度的基础是掸族联邦基金会，其主要有三个来源：以前买卖掸邦的森林、矿产资源所得的资金；各地按比例交纳的税收；1922年以前缅甸中央给予掸邦的固定援助。
1922年，英国还在掸邦、克钦族山区和钦族山区分别建立了“山区公务员组织”（Burma Frontier service），以培养为殖民政府在山区工作的公务员。
3.3《1935年缅甸政府组织法》和山区少数民族的政治参与
1929年开始，缅甸民族运动经历了另一次高峰，如何维护英国在缅甸的殖民统治，成为英国对缅政策中的主要问题。1927年，英国政府决定组建由西蒙（Sir John Simon）领导的印度宪法委员会，研究印缅分治问题。1929年，西蒙委员会到达缅甸，经过一年多的调查之后，于1930年提交了备忘录，认为缅甸目前还不适合于自治领的地位，但应给予比双元政制更进一步的行政制度，增加缅甸的自治权，将缅甸从印度分离出来。印缅分治的问题出现后，以立法议会议员吴巴佩为首的人士组成了“分治派”，同意英国提出的方案，实行分治。而以缅甸人民团体总会的一部分人士组成了“反分治派”，对印缅分治的政治目的持不信任态度，要求实行真正的自治。双方争论很激烈，最后决定于1931年11月在伦敦举行圆桌会议作出最终决定。
1931年11月，缅甸圆桌会议召开，出席会议的24名缅甸代表中有12名缅族人，印度人、克伦族、华人、掸族、英印混血和英国人各2人。大多数同意实行印缅分治。就在这次会议上，掸族代表苏翁加发表了他著名的演说，表明了掸邦准备保持缅甸本部之外相对独立的地位。他说：“一些缅甸人认为，掸族联邦要与缅甸本部联合，就必须放弃本民族的独立，接受相同的法律。我们的意见是我们宁可不联合，也不能废除我们的传统法律，我们掸族不同于缅族，引进我们不熟悉的政治制度和宪法会产生很多问题，损害我们在群众中的形象，对于这样的宪法我们不准备接受。”
苏翁加的讲话引起了土司们的共鸣。土司们纷纷表示，掸邦不准备与缅甸发展很密切的关系。土司们还向英国政府递交请愿书，表示希望在英国政府的统治范围内获得自治的地位。
1935年8月，英国议会批准了《1935年缅甸政府组织法》，宣布从1937年4月1日起，缅甸与印度分治，成为英国的直属殖民地。《1935年缅甸政府组织法》规定：英属缅甸的政府机构由总督、总督任命的内阁和两院制的议会组成。议会分上下院，下院有132位议员，按照1935年缅甸选区划分委员会规定的选区选举产生。即：从缅族大选区选出91名议员；从民族选区选举出25名，其中克伦族12名，印度人8名，欧洲人3名，英缅混血2名；从劳工、商会和大学选区中选出16名，其中商会代表11名（6人为英国人），劳工代表两名，一名从仰光选出，一名从石油产地仁安羌选出。
上院有36名议员，其中18位由总督直接任命，其他议员由选举产生。上院对下院通过的法律有否决权，但无权讨论财政议案，其权力小于下院。民族组成与下院大致相同。上院议员资格限定为有高收入的商人、地位较高的社会名流和专家、官员和信誉高的地主。这一制度设计的原本用意是引入一个有保守色彩的上院，用以制衡下院的权力。
总督与相关人士商讨后，任命9名部长和总理组成内阁，该内阁对下院负责，下院通过不信任案时应集体辞职。
为了平衡内阁和下院的权力，一些较重要的权力仍置于总督手中。总督拥有规划区（掸邦和其他山区民族）的行政控制权、以及对国防、外交、财政和教会事务的管理权；总督还有权维持社会秩序、财政金融稳定、防止对少数民族或宗教的歧视、保护公务员合法权益、确保缅甸议会通过的税收法不会歧视印度和英国的商人。为了协助总督行使职权，一名总检察长、一名财政顾问直接听命于总督，还有3名顾问在议会中作为总督的代表。而最关键的是政府组织法第139条，当总督认为局势危及缅甸政府安全时，该法赋予了其获取任何个人或机关行使的最高权力。
根据《1935年缅甸政府组织法》，缅甸的自治权比双元政制时期有所增加。它最引人注目的特色就是引入了对下院负责的政府，以及增加了33个农村选区，使选举在农村具有更加广泛的代表性。1935年组织法的许多因素被1947年缅甸联邦宪法所继承和吸收。
但是，就象双元政制时期一样，殖民政府根据民族来选举代表的作法遭到了缅族人的一致反对。缅族人担心，少数民族议员的选举将唤醒少数民族的民族主义意识，增强缅甸本部的克伦族的地位，从而引起民族矛盾。因此在上下两院的联合提案中，缅族议员批评说：不论这种制度对印度是多么必要，但对缅甸却是一种多余。
但克伦族人可不这么认为。参加伦敦圆桌会谈（Burma Round Table Conference）的克伦代表吴悉尼鲁尼（Sydney Loo Nee）提出：下缅甸的每一个县都应选出一位克伦族代表参加议会，这样克伦族将有16名议员。虽然最终克伦族没有达到他们想要的16个议员的名额，但也争取到殖民政府对他们的关注，增加了他们的名额到12个。
克伦族12个议员在下院中不能算是强有力的集团。但从当时一直到二战爆发，缅甸的政治舞台上小党林立，纷争不断，谁也不能算是多数，只能组成联合政府，在这种情况下少数民族的票就有了举足轻重的意义，谁也不敢轻视他们。克伦族的12位议员成为了重要的政治力量，为了争取到他们的票数支持，在二战前巴莫博士、吴布、吴素三届政府中每届都有一位克伦族的部长。
同时，对于山区少数民族的行政区划，英国的政策也有了新的变化。《1935年缅甸政府组织法》规定，少数民族所在的地区（主要是上缅甸）称为“规划区”（Scheduled Areas），分为两个分区，第一分区（Part one Scheduled Areas）包括掸邦、佤族地区、克耶族地区、钦族山区、克钦族山区，由总督直接统治。第二分区包括克钦族平原地区、侯马林、德木、加迎等平原地区，以及东吁和直通的克伦族地区，由缅甸政府来管理，但总督有最终决定权。划分的依据是经济的发展水平，第一分区为不发展地区，第二分区为较发展地区。两个分区都由总督管理，并受英国议会的监督。划分一、二分区的目的是为了将山区最终融入缅甸本部作准备，第二分区是介于山区与缅甸本部之间的一种过渡形态。
根据政治经济发展情况，英国也将属于第一分区的地区划归第二分区，并希望将政治发展到一定程度的地区合并到缅甸政府总理管辖的缅甸本部。如萨尔温地区开始被划为第一分区，后来被改划为第二分区（这也造成了日后自由同盟与克伦族领导人对萨尔温问题上的对立）。从这以后，英国在掸、克钦、钦族地区的统治制度改革基本上告一段落。
3.4 日本占领和CASB时期的山区少数民族
3.4.1 英国殖民者在缅甸的军队建设
英国殖民者有目的地运用“分而治之”的政策，不仅表现在行政制度上，而且体现在以山区少数民族为主的军队建设上。第一次英缅战争后，英国就组建了以缅甸少数民族为主的军队，主要有两个营，一个为若开地区的“玛”（Magh）营（即若开族营），另一个为德林达依的孟族营。以后才渐渐组建了以印度人和少量缅族人为主的军队。由于1857—1859年印度民族大起义的主要力量就是印度士兵，英国殖民者吸取了教训，于1858年宣布解散全部由印度人和缅甸人参加的军队，此后英国殖民者在组建军队问题一直都很谨慎，到1887年，英国殖民者才组建了一个缅甸工兵排，其中大部分为缅族人。此后到一次世界大战之前，英国决定只招收克钦、钦、克伦族人担任缅甸的军警职务，负责全国的治安和边境的安全，而不再招收缅族人担任军职。
在第一次世界大战期间，由于战争的需要，英国又组建了缅甸来福枪团第70团和第85团。第70团包括4个营，其中有一个营全部为缅族人，第85缅甸来福枪团中也有一个缅甸排，但大部分都是由缅甸的少数民族军警选拔而来。此后随着战争的进展，英国又相继组建了一个缅族人为主的工兵地雷排，7个缅族机械运输排，一个钦族和缅族为主的劳工营。他们都被派往海外执行任务，表现也很出色。但是在战后，英印政府决定：只有山区少数民族才能留在军队，缅族人不能留下，理由是缅族人不符合要求，不守纪律，个人素质比不上其他民族。这样，战后除了缅甸工兵排之外，军队的其他缅族人都逐渐离开了军队。1929年，唯一的缅甸工兵排也被解散了，理由是派驻印度军队更节省费用。
对此，缅甸立法议会曾表示反对，认为这是对缅甸的侮辱，没有本民族的军队对增加缅甸的自治权也不利，希望保留工兵排，其军费可以由缅甸来承担。但缅甸立法议会最终没有能够推翻英印政府的决定。《1935年缅甸政府组织法》将防务大权交给了总督，当时担任缅甸国防任务的军队中大多数是英国人、印度人，少数是克伦、克钦、钦族人，缅族人无权进入军队。一直到印缅分治后，英国殖民者才开始招收了少量的缅族人参加军队，但其人数与缅族人口比例很不相称。我们可以看1939年缅甸军队的人员组成表
二战前，缅甸的军队就是这样一支士气不高的由印度人、英国人和山区少数民族组成的军队。他们平时缺乏训练，军需给养不足，也不会使用现代化武器如防空炮、反坦克武器和驾驶军用车辆。无怪乎日军入侵时他们一触即溃。
3.4.2 日本占领时期在山区少数民族地区的统治
1941年太平洋战争爆发后，日本在很短的时间内占领了东南亚大部，也入侵了缅甸。英国完全没有作好有效的战争准备，缅甸总督多尔曼·史密斯（Sir Reginald Dorman Smith）匆匆逃到密支那，再逃往印度。
日本占领了缅甸后，组建了军政府。这是一个傀儡政府，由日本军队控制缅甸军事、政治、经济、外交等一切事务，实行了比英国帝国主义更为野蛮的法西斯统治。日本对掸邦、克耶族地区也实行了军管，但保留了掸邦的土司制度，土司还可以在当地继续统治。1943年，日本将掸邦的景栋和迈班划给泰国，同时规定缅族人不得携带武器进入掸邦。日本侵略者还在缅甸发起和建立了各种形式的亲日组织，其中最著名的是东亚青年联盟，它不仅在缅甸本部，而且在掸邦和克耶地区得到大力发展，主要领导人是吴巴坚。这个组织后来在缅甸共产党和进步人士的影响下，发展为反日组织，最后加入了反法西斯人民自由同盟。由于这个组织的活动，克钦、克伦、克耶、钦、缅、掸族的爱国青年打破了地域和民族的藩篱，相互之间得到了交流。
1943年8月1日，在日本的导演下，缅甸形式上获得了独立，成为大东亚共荣圈的一员，由巴莫博士组建了政府，但他根本没有实际权力，缅甸的内政外交都由日本操纵。但是，1943年的独立在客观上对缅甸历史的发展和后来争取独立的斗争，产生了有利的影响。日本宣布“缅甸独立”，就不得不承认缅甸的国家主权，在形式上给予缅甸作为一个独立国家的主要外部特征，如国家元首、议会、由缅甸领导人指挥的军队。在缅甸人民后来反对英国恢复殖民统治的斗争中，1943年形式上的独立客观上起了一定的作用。这是战后英国殖民当局也不得不考虑的。1943年的形式上的独立也使得缅甸资产阶级民族主义者的政治地位和实际权力有所上升，行政官员基本上都由当地人组成，他们之间的联系加强了，军队有所扩大，缅族长官在运用军事人员方面有了较大的自由。另一点就是日本将规划区的第一分区和第二分区都并入缅甸本部统治，废除英国殖民时期对山区的封闭隔绝政策，允许山区与平原地区相互自由往来。1943年9月巴莫博士与日本大使签订了条约，规定掸邦、克耶、佤族地区与缅甸本部联合，日本在上述地区的军管于90天后解除。1943年12月20日，掸邦正式解除了军管。山区少数民族也同样享受到了缅甸形式上的独立，这也促进了山区少数民族政治意识的觉醒，加强了他们与缅甸本部的政治联系。
二战时期，包括山区少数民族在内的缅甸人民经历了一个急剧转变的历史过程。日本占领的时间虽然短暂，可是影响却非常巨大，西方国家不可战胜的神话破灭了，英国的失败激励了缅甸人民的自信心，特别是在1943年形式独立期间，一批新的年轻的缅甸资产阶级民族主义者的政治地位和实际权力的上升，以及组建了本民族的军队，有利于民族主义者的锻炼和成长。他们在政治、军事、管理经验方面都有了很大的进步，客观上为战后民族主义的高涨创造了有利的条件。
3.4.3 CASB统治下的山区少数民族
从缅甸撤退的英缅殖民政府留在印度西姆拉（Simla），成立了缅甸总督的流亡政府。当时尚未落到日本人手中的地区只剩下钦和克钦族地区，但流亡政府已不能有效地控制这两个地区，于是宣布从1943年2月15日起将两个地区的控制权转交给印度的英国陆军元帅威弗尔（Field Marshal Wavell）。从此，日军未占领的地区只是在名义上属于缅甸流亡政府，实际权力操纵在威弗尔手中。威弗尔组建了隶属于英印军事当局的缅甸国内事务服务处（CASB，Civil Affairs Service Burma），选择了一些资历相当的人士担任这一部门的领导。这种战时体制直到1946年1月1日盟军东南亚战区司令蒙巴顿宣布撤消军管才告结束。
在蒙巴顿担任盟军东南亚战区司令的时候，CASB发展成为一个独立的规模较大的部门。因为缅甸是盟军反攻东南亚的前哨，战略地位非常重要，因此蒙巴顿于1944年1月宣布缅甸军管，将缅甸的司法、立法、行政权力交给领导CASB工作的皮尔斯少将（C.F.B.Pearce），授权他拥有战时处理缅甸的一切权力。此时盟军还没有收复全缅甸，往往是盟军每占领一地，CASB就马上接手建立当地的统治机构，为盟军的下一步进攻作好准备。在建立统治过程中CASB遇到了人手不足的困难，于是招拢了一些过去在缅甸的英资公司如斯蒂兄弟公司、BOC（缅甸石油公司）等公司的职员，任命他们为军管的官员。这些人既不懂缅甸政治，又无政府工作经验，工作效果可想而知。
1944年8月，缅甸的主要抗日力量成立了反法西斯人民自由同盟（A.F.O.Anti-Fascist Organization），并派人与盟军进行了接触，希望获得盟军的援助。但CASB的领导人皮尔斯少将把缅甸领导人看作与日本人合作过的叛徒，反对帮助自由同盟和缅甸国民军。他向盟军东南亚战区副司令利斯（Lieutenant General O.W.H.Leese）报告说，向缅甸国民军援助武器将影响缅甸战后的安全，在西姆拉的史密斯总督及其流亡政府也支持皮尔斯的意见。于是利斯下令停止向缅甸国民军供应武器，但盟军司令蒙巴顿取消了这一命令，批示继续向缅甸国民军援助武器。作为一个有远见的领导人，他表示：完全理解缅甸领导人与日本曾经合作的苦衷，自由同盟在最后紧要关头的起义应该得到英国的善意回应。
蒙巴顿是英国上层中少有的能够清楚地认识客观形势的人士，他进一步认为，战后殖民地的民族主义将兴起，殖民地将不可避免地走向独立，英国退出只是一个时间问题。所以对于昂山的态度，他与总督和皮尔斯也产生了很大的分歧。皮尔斯和总督史密斯坚持要把昂山作为战犯立即逮捕，而蒙巴顿的意见是：盟军要采取现实的态度，承认昂山的地位，承认反法西斯自由同盟是“有大多数追随者的政治团体的联合体”，是盟军的“伙伴”。双方进行了激烈的争论，无奈之下蒙巴顿将皮尔斯解职，任命了主张与昂山合作的兰斯将军（即后来的缅甸总督）为CASB的领导人。
蒙巴顿还以盟军东南亚战区司令的名义发布赦免公告：“不得对过去背叛英国的行为进行追究，不得以过去的政治态度来定罪。以过去的政治来牺牲今天的一部分人，这不是我们的本意。”这样，昂山随时被指控为“叛徒”的危险消除了。为了让总督史密斯承认自由同盟的合法地位，蒙巴顿力劝史密斯会见昂山。他说：英国战后的目标将是让殖民地人民走上自治的道路，因此就必须让昂山在缅甸政治舞台上担任他应有的角色，让缅甸人民认识到英国政府是在帮助他们向这个目标前进而不是相反。史密斯后来虽然接见了昂山和德钦丹东，但从内心里并不信任他认为在战争中有过背叛行为的昂山，这就为日后昂山领导的自由同盟与史密斯在行政委员会组成上的矛盾和斗争埋下了伏笔。
在盟军全面反攻的形势下，到了1945年5月，日本在缅甸的统治实际上已经崩溃。但德林达依和克耶地区因为仍有少量日本军队存在，故CASB的军管一直持续到1946年1月1日。1月1日，盟军东南亚战区司令蒙巴顿发布一号令，宣布全缅甸撤销军管，还政于英缅殖民政府，CASB结束了它的历史使命。
3.5 英国的《白皮书》与史蒂文森的山区事务指导处计划
缅甸人民抗日武装斗争的开展，反法西斯人民自由同盟的发展和壮大，日本帝国主义的投降，空前地增强了缅甸人民争取独立的自信心和决心。缅甸人民开始与山区少数民族一起共同为独立而斗争。
早在1942年8月，在印度西姆拉的缅甸流亡政府的总督史密斯就将自己关于缅甸战后的统治的设想提交给英国政府：停止《1935年缅甸政府组织法》，由缅甸总督进行5-7年的直接统治，许诺缅甸在7年后成为英联邦内的自治领，在给予缅甸自治的时候应让缅甸人自己制订一部宪法；应签署一项关于缅甸和英国未来关系的条约；英国政府应给予缅甸战后重建工作以资金援助，在此期间总督将通过咨询机构听取缅甸人的意见，边区在未与缅甸本部联合之前应由缅甸总督直接统治。使缅甸成为自治领表明了英国统治者被迫对缅甸民族主义者作出了一定的让步，但这已经不能满足战时和战后力量日益壮大的缅甸民族主义者的要求。
英国首相邱吉尔是一个老保守派，1942年，他发表声明：“当国王的首相不是为了眼巴巴地看着英帝国被清理掉”，并表示只准备将战前的统治制度稍作修改后再加给缅甸人。作为一个老殖民者，史密斯对于缅甸的局势比伦敦的英国当局了解多得多，他深知战后英国要在缅甸重新站稳脚，就要对缅甸日益壮大的民族主义者进行必要的让步，所以史密斯于1942年和1943年两次赴伦敦，与邱吉尔首相、缅甸事务部长阿梅利和其他官员会谈，催促他们改变对缅甸的政策。邱吉尔十分顽固，拒绝讨论战后缅甸地位问题，他认为史密斯对缅甸民族主义者让步太大，十分恼火地大骂史密斯为“想抛弃大英帝国的人”。
但是，不久英国政府也开始认真考虑史密斯的建议。1943年4月，缅甸事务部长阿梅利（L.S.Amery）在下院接受质询时说，英国政府的目标是帮助缅甸成为英联邦成员，取得自治领的地位，但缅甸何时成为自治领却没有规定的时间表，只是说要到缅甸有能力自治，建立自己的国家的时候。这种态度为1945年5月英国正式发表的缅甸白皮书定下了基调。
1943年11月，德·切尔（Mr.Somerset de Chair）领导的议会代表团到缅甸进行考察和研究，以决定缅甸的前途问题。议会代表团任命了几位主要成员组建了一个“缅甸政策委员会”，1944年11月，委员会发表了《缅甸蓝图》（Blue Print for Burma）的报告，主张战后英国在缅甸实行6年的直接统治，在此期间将教会缅甸人管理经济等各项技能，废除高利贷盘剥的制度，高利贷者的土地以时价的30％由政府出钱赎买，给予战争受损的公司以补偿。此外，关于缅甸山区少数民族问题，《缅甸蓝图》主张：掸、钦、克钦、克伦族山区少数民族在有与缅甸自治领联合的愿望以前，不应成为缅甸的一部分，委员会不认为在组建缅甸自治领的时候有改变山区少数民族地区的现状的必要。这就是说要在给予缅甸自治领地位的时候，继续保持山区少数民族的现状。
1945年5月2日，盟军占领了仰光，17日，英国政府发表缅甸白皮书，确定了战后对缅政策。白皮书许诺将建立一个完全自治的缅甸，但先要重建被战火摧毁的家园。为此将依据《1935年缅甸政府组织法》第139条把总督直接统治的权力延长为3年，以实现经济复兴。在这3年内，将组建行政委员会，协助总督进行管理。如果重建工作顺利，争取在1948年以前进行大选，恢复议会，按照《1935年缅甸政府组织法》组建政府。最后目标是使缅甸制订一部宪法，在英联邦内实现完全自治。白皮书还对山区少数民族的前途表明了英国政府的态度：各山区少数民族是否加入缅甸，要根据“当地人民”的愿望来决定。在缅甸中部地区生活的与缅族语言、习俗、政治发展水平不尽相同的掸邦，以及处于偏僻边远地区的少数民族，在他们有愿望与缅甸本部以适当的方式联合之前，应继续由总督统治。“白皮书”远远未能满足缅甸民族主义者的要求。将缅甸建立成为英联邦一个自治领只是英国的一个远期目标，白皮书给缅甸完全独立设置了先决条件：缅甸的经济和政治要发展到一定水平，然后才考虑提高缅甸的政治地位，恢复1935年的缅甸议会和政府，经过一段过渡期，再给予缅甸自治领的地位，过渡时期多长也没有明确的规定。1945年5月反法西斯人民自由同盟发表了声明，表示反对英国的白皮书，指出缅甸人民的民族主义情绪已经高涨，要恢复战前的那种统治制度已不可能，要求组织缅甸人的临时政府，选举缅甸人的代表组成制宪议会，制定宪法，建立独立的缅甸国家。昂山指出：“我们要恢复缅甸人民的缅甸，而不是英国人的缅甸。”
1945年10月16日，缅甸流亡政府从印度回到了仰光，17日，在市政大厅中举行的盛大的欢迎总督仪式上，总督史密斯宣读了国王的诏书，并宣布要以白皮书的施政措施来统治缅甸。他说：“关于山区少数民族，我们要特别提到，你们将获得独立，你们的经济发展和传统习俗将获得尊重，也许你们有一天会加入到一个完全独立的缅甸国家，我们将尽力推动这一时刻的到来。”这意味着：在缅甸获得独立前，山区少数民族地区将由总督直接统治，并采取与缅甸本部不同的制度。这将殖民政府推到了与缅甸人民直接对立的地步。
为了重建对山区少数民族的统治，1942年10月一位名叫史蒂文森（Henry Noel Cochrane Stevenson）的山区事务官员详细地制订了战后对山区少数民族的政策和原则。史蒂文森于1926年开始在山区事务部门任职，二战时负责组建钦族工兵营，从1943年到1945年在CASB中任职，1945年调任缅甸总督史密斯的秘书，1946年开始任山区事务指导处处长。史蒂文森在掸邦、克钦和钦族地区任职15年，了解当地情况，有丰富的经验。他的计划是在“规划区”（即克钦族、钦族和掸邦），通过当地的土司实行间接统治，组建一个专门的山区少数民族管理机构，这个机构通过派驻到各地的副专员管理少数民族事务，目的是以掸族联邦实行的制度为样板，将各个分散的山区少数民族地区渐渐合并起来，归属在一个更加集权的殖民政府部门的管理下。
在新的山区事务管理机构的管理下，英国殖民政府在山区少数民族地区不再设立专员一级的官员，只有副专员（Resident）和助理专员（Assistant Resident）。英国政府的最终目标是将山区少数民族地区联合起来，再与缅甸本部联合。为了培养山区少数民族的管理层，将组建一个山区联邦委员会（Frontier Federal Council），委员会下设立地区委员会（Regional Council），如克钦地区联邦委员会，掸邦地区联邦委员会，。
殖民政府采纳了他的建议，将规划区的克钦、钦和掸邦合并起来，建立了山区事务指导处对其进行间接统治。这个部门的领导是山区事务指导处处长（Director of Frontier Areas Administration），先是由掸邦专员皮尔斯暂时兼任，1946年3月改为史蒂文森担任，英国殖民者对山区少数民族的统治得到了进一步强化。
第4章 山区少数民族的民族主义意识的觉醒（1945—1947年）
本章阐述了山区少数民族的政治意识的觉醒以及在缅甸争取独立进程中的表现与主张。由于山区各个民族内部政治力量对比、觉醒程度不同，其政治主张也不尽相同。克伦族的民族主义意识最强，要求从缅甸本部分离的呼声最高；钦族则对缅甸的认同感最强，积极参与合作。最后各山区少数民族终于认识到本民族的最高利益在于与缅甸的联合，从而选择了联合建立缅甸联邦的道路。
1945年8月，缅甸总督多尔曼·史密斯率领的流亡政府从印度回到了缅甸，宣称他将依据白皮书来处理缅甸战后问题。英国政府对山区少数民族的政策是：将山区少数民族地区置于总督的统治下，设立各地区的委员会，然后将各地区合并起来组成山区联邦（Federation of the Frontier Areas），时机成熟后再考虑与本部的联合。总督表示：除非山区少数民族表现出与缅甸本部联合的意愿，否则这些地区由总督直接统治。英国政府的对缅政策理所当然地遭到了反法西斯人民自由同盟和缅甸全国人民的反对，自由同盟尤其反对将缅甸的问题与山区少数民族的问题分开来处理，认为这样将造成缅族与山区少数民族的分裂。自由同盟发表声明说：白皮书一方面宣称要尊重山区少数民族的意愿，让山区少数民族自己决定是否加入缅甸，另一方面又不给予山区少数民族以民主权利，山区少数民族如何表达自己的意愿呢? 最好的办法是给予山区少数民族以民主的权利。”“反法西斯人民自由同盟的宗旨之一就是给予山区少数民族自治权利，为山区少数民族的繁荣和发展而努力。”
1945年11月18日，反法西斯人民自由同盟举行了规模空前的群众大会，昂山作了讲话，提出了争取独立的18条主张。他在讲话中多次提到了“民族团结”，反对将山区少数民族与缅甸分开统治。吴巴雀也作了发言，说明了缅族与山区少数民族共同团结、争取独立的重要性，提出山区少数民族与缅族享有同样的宗教、文化、经济、集会结社的权利。他还首次提出，山区少数民族享有分离权，即如果觉得与缅甸本部分开合适，就可以分开，这也是山区少数民族的权利。
自由同盟领导人之一吴佩钦也作了报告，在报告的“少数民族地区与缅甸的联合”一章中吴佩钦说：“坚决反对白皮书将掸邦、钦族地区、克钦地区等山区少数民族与缅甸分开统治；应给予山区少数民族以自由表达意愿的权利，自由出版的权利和言论自由；废除隔离制度，让山区少数民族与缅族自由交流；关于缅甸与少数民族的分与合，英国人不要干涉，由缅甸代表与山区少数民族代表之间相互谈判。”报告表达了反法西斯人民自由同盟对于解决山区少数民族问题的态度，其主要精神就是：缅族与山区少数民族团结协作，共同争取独立，至于独立后采取何种形式联合，应与山区少数民族以平等协商的手段解决问题。这就是反法西斯人民自由同盟解决山区少数民族问题的基本路线和方针。
在上述基本路线和方针的指导下，1946年1月17日至23日，在仰光召开了反法西斯人民自由同盟第一次全国代表大会，约有2000名代表参加了大会。会议邀请了多个少数民族政党如克伦中央总会、克伦族青年同盟、若开民族大会、孟族协会以及掸、钦、克钦族的代表参加会议。昂山作大会发言说：“首先要达成民族大团结。作为第一步，我们已经在各个民族、各个地方建立了反法西斯人民自由同盟的分部。民族大团结并不仅是领导人的大团结，而且是不分种族、语言、男女、宗教的、全国人民群众的大团结。各个党派的党员不仅要尽党内的义务和做本党的工作，而且也要全心全意地为各族人民的利益服务，作出榜样，起到宣传作用，这样我们的民族组织的力量才会更加强大，民族关系才会更加团结和稳固。”
1946年8月，英国首相艾德礼召回史密斯，任命兰斯为缅甸总督。兰斯主张与反法西斯人民自由同盟合作，任命了以昂山为首的行政委员会。兰斯认为，要保持英国在缅甸有利的地位，就应该抛弃白皮书的不切实际的地方，按照缅甸政治的发展趋势，改变对山区少数民族的政策，即：坚持一个缅甸原则。虽然行政委员会管理的缅甸本部同山区是分治的，但实际上它们是一个国家的不同组成部分。它们历史上是一个国家，今后也只能是一个国家，所以英国最主要的目标是尽可能早地让统一的缅甸国家出现。他说：“少数民族山区地处缅甸的边疆，任何缅甸政府都不会接受英国对自己边疆的少数民族地区的统治；只要山区还在英国的山区事务指导处的统治下，那么行政委员会统治下的缅甸本部与山区少数民族的矛盾就会存在；战后，缅甸本部与山区的政治上的联系日益紧密，不论在英国的统治下有多大的进步，少数民族也不会愿意让英国的统治继续下去；反法西斯人民自由同盟也宣布缅甸与山区的联合不会是强制性的，而是在少数民族的自愿基础下实行，所以应该看到缅甸与山区少数民族联合的趋势。”
英国政府态度的改变，意味着山区少数民族与缅甸本部联合的最大障碍消除了。1946年12月20日，英国首相艾德礼在下议院宣布：将邀请缅甸代表团来伦敦会谈，以解决缅甸的独立问题。1946年12月31日，在赶赴伦敦会谈的前两天，昂山发表了反法西斯人民自由同盟关于缅甸本部与山区少数民族联合的方案，这也是他将到伦敦与英国政府商谈的内容的一部分：英国政府应给予缅族、掸族、克钦、钦族以独立，履行英国政府与贡榜王朝的金蕴门纪签订的关于克耶族地区的条约，正式承认克耶族地区的独立；在独立前的过渡时期，应任命一位少数民族的代表为行政委员会的顾问，必要时还可任命副顾问；英国应有山区少数民族加入缅甸的计划，或者让少数民族自己决定是否加入缅甸联邦。
这就是反法西斯人民自由同盟的方案：争取缅甸本部与少数民族地区同时独立，然后召开制宪会议，争取建立统一的缅甸联邦，各个山区少数民族（包括克耶族）有权决定是否加入联邦。
但是，有一点是英国政府和反法西斯人民自由同盟始料未及的，那就是伦敦会谈以及签订的昂山—艾德礼协定引发了一场山区少数民族的抗议浪潮。这场抗议浪潮中不仅有掸、克钦等山区少数民族，而且有缅甸本部的山区少数民族克伦族参加。这也从另一个侧面揭示了缅甸少数民族主义运动的一些特点。
4.1 克伦族的民族独立运动
4.1.1 克伦民族意识的觉醒与克伦族政治组织的建立
克伦现代民族意识的觉醒，可以追溯到19世纪第二次英缅战争后。西方传教士在克伦人中传播基督教，扩大了缅族与克伦族的宗教文化上的差异，1881年，下缅甸地区的一些克伦人成立了“克伦民族协会”（Karen National Association），开始只是一个宗教和教育的组织，后来在双元政制时期发展成了政治性组织，第一任主席为迪丹比亚博士。它的宗旨反映了克伦人的民族意识的觉醒和与缅族之间对立的加深。该协会宣称它的目的是：寻求英国统治者的谅解与合作；通过发展教育事业，促进克伦民族的社会经济发展，保护克伦人免受缅族统治复辟的威胁。
但是，真正将克伦独立思想上升到理论高度的，则是山思颇博士（Dr.San C.Po），他也是鼓吹克伦建邦的开山鼻祖和精神导师。早在1928年，他写了《缅甸与克伦族》（Burma and the Karens）一书，明确提出克伦族要建立克伦省（邦）。他说，克伦人占缅甸人口的七分之一，所以克伦族应占有缅甸七分之一的地方，克伦族居民最多的德林达依应划定为克伦省（邦），就象英国由英格兰、苏格兰、北爱尔兰和威尔士组成，缅甸也应该由缅、克伦、若开和掸四大民族组成。各民族建邦，保持自己的民族特征，这更有利于国家的统一。克伦族不会侵犯其他民族的利益，居住在其他地区的克伦族也可以自由选择他们居住的地方。他还警告：“克伦的民族主义根植于共同的民族历史和民族情感，如果英国拒绝克伦族的自治要求，新一代的克伦人将会转向毁灭性的极端主义。”
受山思颇的影响，1929年，两大克伦族政治组织克伦民族协会与忠诚克伦协会（The Loyal Karen Association）举行了联席会议，决定派一个代表团到英国争取德林达依地区的独立，实现克伦建省的理想。1931年11月至1932年1月间，克伦族代表参加了在伦敦举行的圆桌会谈，但当时正是英国当局提出印缅分治主张的时候，分治派和反分治派激烈的争论使各方把注意力集中到了印缅分治上去，克伦族代表没有机会提出德林达依建成克伦省的要求，于是转而争取在立法议会中有更多的参与权和选举权，并取得了成功。
如前所述，1945年5月，二战即将结束，英国颁布了缅甸白皮书，对缅甸战后的政治体制作了安排。根据白皮书，缅甸将由总督直接统治3年，只有当重建完成后，才会实行《1935年缅甸政府组织法》，选举议会和组织政府。英国的白皮书计划遭到了全缅甸人民的一致反对，昂山领导的反法西斯人民自由同盟于6月4日召开了一次民族运动领袖高层会议，对开展独立运动作了一些部署。而在6月30日至7月5日，克伦族也召开了一次全民族的代表大会，除了仍然被日军占领的德林达依外，各地克伦族的代表纷纷到达仰光，参加了这次代表大会。大会向英国政府和联合国递交了请愿书，要求建立一个统一的“联合山区克伦邦”（United Frontier Karen States），并建立了克伦族中央顾问委员会（Karen Central Advisory Board）。
1945年10月，克伦民族中央顾问委员会举行了一次会议，将这一组织名称改为克伦中央总会（Karen Central Organization），主席为苏达丁，书记为曼巴钦。
10月，一部分政治上已经觉醒的克伦族青年组建了克伦族青年同盟，主席为波通盛。当他们向克伦中央总会报告这一决定时，总会一部分人质疑这样另行组建一个政治组织将会造成克伦族的分裂，青年同盟的领导人解释说，这样可以帮助总会工作，增强克伦族的力量。总会的苏巴吴基等领导人赞成建立克伦族青年同盟，支持他们出版民族刊物。不久，波通盛担任军职，不宜再担任主席，于是曼巴凯继任为主席，这样，曼巴凯一人身兼三职，同时又为克伦中央总会的成员、反法西斯人民自由同盟中央委员会的成员。
尽管这样，克伦族青年同盟与克伦中央总会的政治观点还是有区别的。克伦中央总会的成员都是激进的克伦民族主义者，他们要求建立独立的克伦邦，获得自治权，以取得克伦族经济发展和社会进步。而克伦族青年同盟的成员则大部分思想温和，受到过社会主义思潮的影响，主张不与缅甸本部分离，应该联合起来争取独立，分享平等的权利。观点的分歧造成了日后两个组织的分道扬镳，这在克伦族抵制运动一节会有详细介绍。
上述两个政治组织的大多数成员都是基督教徒。除这两个组织之外，二战期间停止了活动的缅甸全国克伦民族总会（BKNA）（建立于1929年）又开始恢复活动，吴班达温达被选举为主席，其成员大部分为佛教徒，代表了克伦族佛教徒的利益。
从战后一直到缅甸独立，克伦族的数次政治运动基本上都是由这三个组织发起和推动的。它们的活动构成了克伦族民族主义运动的主要线索。
4.1.2 克伦族的建邦要求以及英国政府和反法西斯人民自由同盟的态度
1945年9月26日，克伦民族协会主席苏达丁、总书记曼巴钦等人向行政委员会递交了权利请愿书。请愿书提出，克伦族作为一个拥有比缅族更悠久历史的民族，非常重视保持本民族的文化，为了享有与缅族人同等的权利，为了克伦族的安全与和平，请求将德林达依、良礼彬地区、缅泰交界处的克伦族的聚居区，联合起来组成一个“联合山区克伦邦”；并将伊洛瓦底地区与勃固省划定为克伦族地区，给予英联邦内的自治领的地位或加入独立的缅甸联邦。
1945年11月6日，克伦中央总会领导人又在缅甸的各大报上刊登文章，阐述了克伦族的政策：“为了保持和发扬克伦文化、语言，克伦族有必要争取自治，建立克伦邦；自治地位有助于保证他们的政治权利和经济繁荣；他们愿加入一个能够保证各民族自主和平等的缅甸联邦；此外，克伦族希望将来的缅甸联邦仍然留在英联邦内，因为缅甸地处两个大国（中国与印度）之间，没有一个坚强的盟友，就有被吞并的危险。”
英国政府内对此持两种不同的态度。
总督史密斯采取了中立的态度。他接到了请愿书后，曾经认真考虑过克伦族单独建邦的要求。1946年1月31日他在写给缅甸事务部部长劳伦斯的信中说，他归纳了一下，克伦族建邦有四种选择：一、第一分区与第二分区的克伦族都归并到山区事务管理体系中来（其他地区的克伦族不给予少数民族特权）；二、将第一分区和第二分区、缅甸本部的德林达依和其他克伦族地区联合起来，建立一个特别行政区，给予他们以社会、经济权利；三、将整个德林达依建成克伦邦或者孟邦，归入山区事务管理体系；四、在联合国的同意下，将德林达依、第一分区、第二分区的克伦族，与泰国境内的克伦族联合，组成独立的克伦邦。总督认为，这四条道路中，第一条不包括克伦族占多数的介卡米、土瓦、丹老等地，也没有出海口，克伦族肯定不会接受；第二条道路虽然包括了德林达依的克伦族地区，但没有出海口，可以考虑；第三条道路是最好的，如果毛淡棉的孟族同意的话；第四条道路是幻想。但总而言之，这四条道路都要将克伦族居住区从缅甸本部划分出来，单独成为克伦族的邦，所以缅族人肯定不会接受。
老练的总督史密斯其实内心里是倾向于克伦族建邦的，只要克伦族与缅族继续发生矛盾，英国就可以火中取栗，但如果由他来牵头肯定是一桩费力不讨好的事情。总督秘书休格斯（Thomas Lewis Hughes）建议，英国政府不必干涉克伦族建邦一事，采取中立态度，由缅族与克伦族的政治领袖谈判解决这一问题，总督只要批准双方达成的协议就行了。于是总督于1946年2月20日召开了行政委员会会议，决定由内政部长沙波通来负责解决这一事情，但后来事实证明，沙波通根本没有能力和威望解决这一问题。
英国政府与缅甸总督的想法则不相同，采取了完全反对的态度。读到请愿书的英国籍法官敦克里（Herbert Dunkley）批评说：“这份请愿书请求建立单独的克伦邦，但这对整个克伦族有害无益。克伦族人口不到一百万，相互之间也分散居住，语言也分为两种，这样的人民怎么能够建立一个民族邦呢？就像英缅混血儿建邦没有益处一样，克伦族建邦也没有益处。他们请愿的内容也很荒唐，将泰国的一部分领土合并到新建的克伦邦，不仅缅甸的行政委员会作不了主，而且英国政府也作不了主，看看他们所要求的领土中，除了勃固东南的一小块地方，大多数克伦族居住的地区已经包括在规划区的第二分区中，未包括进去的德林达依也属于缅甸本部，缅族不可能同意划给他们。”
1946年4月17日，英国政府缅甸事务部部长劳伦斯就建立克伦邦一事正式向史密斯回复：“建立单独的克伦邦不仅与重新建立一个统一的缅甸的原则不相符合，也与当今世界的趋势背道而驰。将整个德林达依划归为山区事务指导处，建立克伦邦也非常困难，首先缅甸政府不会放弃这个地区，德林达依是缅甸的主要产盐区，缅甸在那里有巨大的经济利益；其次东吁县是缅族人占主体的农业区、交通发达；克伦建邦还涉及到其他民族的利益，孟族也是德林达依的主要民族之一，未必会同意将德林达依划定为克伦邦；而且一旦建邦，平原克伦与山区克伦之间的流动也会造成一系列问题；给予在缅甸本部散居的克伦族以少数民族特权也不可行，与缅族混合居住的克伦族如何给予特权？这样会将克伦族变成缅甸本部的一个特殊的集团；与泰国境内的克伦族地区合并一事则是不可能的。”
反法西斯人民自由同盟的态度是反对克伦建邦。1946年2月13日，自由同盟的领导人昂山、吴巴佩等人与克伦族各界代表在仰光举行了联席会议，由昂山作了讲话。他说：“缅甸人并不是仇恨英国人，而是仇恨英国不合理的殖民制度。克伦、缅族应携起手来，反对共同的敌人，如果缅甸真的获得了独立，克伦族与缅甸也是平等的朋友，自由同盟在召开会议讨论建国事宜的时候，也将邀请克伦族代表参加，这充分表明了缅族的诚意。自由同盟支持克伦建立单独的军队，也支持克伦族派两名代表参加行政委员会，现在克伦族面临着两条道路，一条是与自由同盟合作的道路，一条是英国《白皮书》中指出的道路。与自由同盟合作的道路我在前面已经说得很清楚了。《白皮书》的道路呢，所有反对克伦族民族自决和克伦族派两名代表参加行政委员会的人都站在英国总督那边的，所以选择哪一边克伦族自己心里应该清楚。”
当场有些克伦族的领袖提出了建立单独的克伦邦的问题，说建立克伦邦并不意味着要从缅甸分离。昂山表示不同意他们的看法。他说：“克伦族要求建立单独的邦，是民族主义精神高涨的表现。但克伦族与其他民族不同，掸、钦、克钦原来都已经有了一个整体的本民族聚居的地区，而克伦族并没有；要将德林达依划为克伦邦并不容易，因为当地不仅居住着克伦人，还有孟、土瓦等民族。要自由同盟支持这一点比较困难。”为了缓和气氛，他又补充了一句，“如果这些民族也赞同的话，自由同盟是不会阻拦的。”
1946年5月15日，反法西斯人民自由同盟中央委员会开会，重新审议对克伦建邦的政策。会议决定：反对将克耶族地区、锡唐河东岸山区和帕崩地区联合为克伦邦，归入山区事务指导处；但赞成克耶族地区、帕崩地区、和东吁、直通地区的克伦族居住的山区联合为单独的克伦邦。这与克伦族的要求有比较大的差距。
4.1.3 克伦中央总会加入行政委员会及其与反法西斯人民自由同盟的决裂
为了推进独立，自由同盟首先在缅甸本部建立了一个各阶层、各民族的统一战线。1945年8月，二战刚结束，自由同盟就确定了下一时期的方针：吸收各个民族、阶层的领导人物，达成团结和联合。8月16～18日自由同盟召开了大会，对自由同盟的理论、宗旨和组织原则都作了修改，使其更适应战后争取独立的需要。大会提出缅族与少数民族共同团结争取独立，第一次将缅族与少数民族的事业放在同等重要的地位。在这一方针的指导下，19日召开了内都因群众大会，除了自由同盟的代表德钦丹东、奈温、吴巴雀、吴觉迎等人外，还有克伦族代表曼巴凯等三人也参加了会议，这些代表组成了36人的自由同盟中央委员会。内都因会议还决定尽快建立有人民群众代表参加的民族临时政府，号召各族人民和领导与自由同盟合作，争取独立与重建。
中央克伦民族顾问委员会（即克伦中央总会KCO）在战后初期与自由同盟合作，经历了一段短暂的蜜月期后，在克伦族利益和双方的路线上，发生了严重的分歧。这是因为，总督史密斯委托昂山领导的自由同盟组建行政委员会，作为缅甸临时政府。原计划自由同盟占有15个部长职位中的11个，包括克伦族代表曼巴钦和苏巴吴基，但随即总督又决定，行政委员会规模缩小，总共只能有11位部长，给予自由同盟只能有7个名额。自由同盟自然不同意，所以总督抛开自由同盟，于1945年10月26日自行任命了几位亲英人士组成行政委员会，其中包括苏巴吴基、吴巴温和德钦妙，但这三人拒不接受，于是总督又任命曼巴钦等三人代替这三人。曼巴钦接受了总督的任命，参加了行政委员会，这严重违反了反法西斯人民自由同盟的决议，造成了双方关系的裂痕。
双方关系破裂的原因还在于克伦族的政策发生了改变。英国政府和自由同盟都表示反对克伦建邦后，受到双重打击的克伦族政治组织并没有放弃自己建邦的目标，但把更多的注意力转向了争取本民族的现实权利上。1946年1月8日，缅甸全国克伦民族总会、克伦中央总会、克伦族青年同盟的领导在仰光举行会议，讨论各政治组织联合，以及参加行政委员会的问题。会议决定，应促进克伦族各政治组织的团结，为了扩大克伦族的权利，应积极参加行政委员会。此后，克伦中央总会（KCO）又于1946年2月4日开会，号召扩大克伦族在地方政府官员中的比例，以及拥有选举权的范围。这次会议建立了克伦邦常务委员会（Karen State Standing Committee），该委员会第一次会议上提议，将德林达依划归为单独的克伦邦，为克伦邦制订一部具有宪法效力的法律，并派苏巴吴基等三名代表到英国请愿。自由同盟对此态度非常冷淡。政治目标的不同使克伦中央总会与自由同盟不断发生龃龉，对于缅甸本部的民族运动产生了负面的影响。
4.1.4 克伦族的伦敦请愿
克伦族领袖继续进行建邦请愿活动。在克伦中央总会（KCO）的号召下，1946年6月12日，在仰光召开了各地克伦族领导人参加的紧急会议，再次提出了2月12日克伦邦常务委员会决定的建邦问题，派苏巴吴基、苏达丁等带领代表团到英国伦敦请愿。
1946年7月13日，克伦中央总会（KCO）领导人曼巴凯、苏达丁等人求见临时总督奈特（Henry Knight）（史密斯已于1946年5月底被召回伦敦），其主要目的有两个：一是再次请求在德林达依建立与缅甸本部分离的克伦邦，二是请求批准向伦敦派出友好代表团，以增进克伦族与英国的关系（其实是想向英国政府请愿）。鉴于英国政府反对克伦建邦的一贯态度，奈特回复说他不支持建立单独的克伦邦，未来克伦族只能与缅族联合建立国家，也不支持克伦族派代表团到伦敦请愿。但克伦族领导人将派代表团的目的解释成是向英国政府感谢将克伦族从日本法西斯铁蹄下解放出来，奈特找不出好的理由拒绝，只好同意了。其实奈特也知道，代表团到伦敦后必然会四处活动，宣传克伦建邦，为了低调处理，避免使人认为英国政府支持克伦族，临时总督只同意克伦族派两人从海路而不是乘飞机去伦敦。
1946年7月29日，苏巴吴基和克伦中央总会主席苏达丁先后启程前往伦敦。到达伦敦后，代表团首先会见了缅甸事务部门的官员，向他们递交了自己的请求：以德林达依为基础，建立单独的克伦邦，该邦将处于总督的直接管理下，渐渐与缅甸联合，组成一个联邦。
为了扩大影响，代表团在伦敦期间还出版了一个小册子《克伦事务》（The Case for the Karens）向英国各界散发。根据该书的说法，克伦族在历史上就遭受缅族的压迫，二战中又再次受到了缅甸国民军的欺凌，《1935年缅甸政府组织法》使他们受到不公正的待遇，将农业、交通最不发达的地区划给了他们，克伦族没有自己的出海口，所以迫切希望建立一个有出海口的克伦邦，这个克伦邦应有自己的宪法，处于英国的保护下，或者是建立一个与缅甸分离的、在英联邦内有自治领地位的山区少数民族联邦中的克伦邦。但克伦代表团显然也没有得到英国社会的支持，《泰晤士报》的一篇文章就称，克伦族领袖不应到英国来请愿，而应该随着缅甸政治的发展，在国内谈判，与缅甸走向联合。
在为克伦代表团举行的宴会上，英国首相艾德礼盛赞克伦族在二战中对盟军作出的贡献，却绝口不提克伦建邦的问题。英国政府甚至没有与克伦族代表团举行正式会谈。在代表团回国的前夕，克伦族领导人要求缅甸事务部部长劳伦斯作出克伦建邦的承诺，但劳伦斯回避接见他们。克伦代表团伦敦请愿之行没有取得任何成果。
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