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发布时间:2020-05-15 10:28:59

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作者:罗月领

出版社:清华大学出版社

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城市治理创新研究

城市治理创新研究试读:

前言

随着全球化的推进、信息技术革命的持续进行以及国际政治经济结构的调整,随着中国改革开放的逐步深入,人们对发展观的认识发生了变化,城市间的竞争越来越激烈,城市治理过程中也出现了诸多问题。在这种情况下,非常有必要通过城市治理创新来寻求城市可持续发展之道。

目前,我们已经认识到片面追求经济增长和物质财富带来的负面影响,提出了“以人为本”的发展理念。城市治理也必须坚持以人为本,通过加强经济、政治、文化、社会和生态领域的综合治理,满足人们的多样需要,实现城市的和谐发展。随着“以人为本”理念的普及,顾客至上的理念也逐步渗入到城市治理的实践中,城市治理创新也应坚持顾客导向。

同时,全球化的浪潮加剧了国家与国家的竞争,而国家与国家间的国际竞争在很大程度上被具体化为以城市为核心的区域间的竞争。城市之间的竞争主要是对各种资源的竞争,归根结底是对人(居民、投资者等)的竞争。城市顾客的忠诚和顾客价值的提升前提是城市顾客满意,而实现顾客满意又以良好的城市治理为前提。总之,城市之间竞争的加剧对城市治理提出了巨大的挑战,为了适应时代变革的需要,必须对城市治理模式加以探讨。为了增强城市竞争力,加强城市和区域在全球经济资源重新配置中的有利地位,各国特别是发达国家对传统的城市治理模式进行了反思和调整,并在实践中推动了城市治理创新,从而在不同程度上推动了这些国家城市政府的转型。面对国际竞争的加剧和技术革命的加速,我国也必须结合自身的特点与经验,推动城市治理创新。

本书综合运用政治学、行政学、社会学、管理学、经济学的研究成果,从历史与现实、中国与世界的总体框架上进行了全方位的研究,探讨城市治理创新的基点、内容、主体、过程和目标,希望能为我国城市治理和城市治理创新的研究提供多样化的视角,为城市治理创新搭建理论分析框架,从而丰富我国城市治理的理论研究成果。

在实践中,本书将为我国城市治理的创新提供一种可供选择或借鉴的行动方案。同时,本书针对现实存在的问题,提出相应的建议,这将有利于我国城市治理的完善。而且,本书以上海为案例,对上海在信用体系建设、城乡结合部治理等方面的经验教训进行了探讨,将有利于其他城市的治理者认清现状、找到薄弱环节并持续改进工作,从而为我国城市治理的创新有所贡献,也有利于城市顾客获得更优质的公共服务。

本书把城市顾客作为研究的起点,对城市顾客的重要地位及其需要的动态性和多样性进行了详细的分析;系统地阐述了城市治理的内容,即经济、政治、文化、社会和生态“五位一体”的城市治理内容;深入分析了公共部门、私人部门、第三部门和社会公众等构成的治理网络;研究了多元治理主体的互动机制;介绍了顾客满意度的测量方法及指标,特别是城市生活质量和城市营商环境的测量指标。更为重要的是,本书以上海为案例对城市治理创新问题进行了深入的剖析,特别是包含有关网络组织、多元互动等方面的内容。

本书作者为上海金融学院罗月领老师。本书的研究成果还是阶段性的,由于作者的能力所限,本书在许多方面还有待进一步完善,希望国内学术界同行和各位读者不吝赐教,共同促进城市治理水平的提高。著者第一篇城市治理创新的理论分析从“城市管理”到“城市治理”可以说是一种“范式”转换。在治理的理论框架下,虽然政府部门内部的科层制依然存在,但公共权力的运行机制、公民的角色、企业的身份等都发生了巨大变化。就城市治理而言,城市治理的主体表现为网络化,城市治理的过程表现出更多的互动性,城市治理的内容也逐渐多样化,城市治理更需要快速地响应“顾客需要”。特别是在信息时代,城市治理借助信息技术的力量已经今非昔比。在理论范式和外部环境都发生重大变化的背景下,如何完善国家治理体系和提升治理能力成为理论界和实务界关注的热点。其中,城市是一种处于“宏观”的国家与“微观”的社区之间的一种“中观”主体,探索城市治理创新上可为国家治理提供接地气的经验,下可为社区治理提供中观的视野。因此,本书聚焦于研究城市治理创新。本篇先从理论上探讨城市治理创新,为案例研究奠定理论基础。第1章城市治理创新的基本理论问题

关于城市治理的相关理论为实践上的创新提供了理论营养,特别是相关的治理理论、新公共管理理论和新公共服务理论。本章主要介绍城市治理创新的相关理论基础、基本概念,并对研究现状进行综述。1.1 理论基础1.1.1 治理理论

1.治理理论概述“治理”(Governance)一词最早出现于世界银行1989年的一份报告中,这份报告使用了“危机治理”(Crisis Governance),用以描述当时非洲紧张的环境局势。1992年,世界银行年度报告的题目也称为“治理与发展”。此后,“治理”这一概念逐步流行起来,并不断地被赋予新的含义,被广泛用于政治、社会和经济的各个层面。

20世纪90年代以来,许多西方学者对“治理”做出了新的界定,主要有以下几方面。(1) 1992年“全球治理委员会”(Commission on Global Governance)成立时,W.勃兰特在《我们的全球近邻》(Our Global Neighborhood)的报告中将治理定义为:治理是各种公共和私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和,并且采取联合行动使之得以持续的过程,它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。(2) 罗伯特·罗兹(R.A.W. Rhodes)概括了行政学界界定治理的六种含义:最低限度的国家干预、企业管理模式、新公共管理、好的治理、社会控制体制以及自组织网络。(3) 库伊曼(J. Kooiman)把治理定义为:一种在社会政治体系中出现的活动模式或结构,它是所有被涉及的行为者互动式参与努力的“共同”结果或者后果。(4) 全球治理委员会于1995年又进一步将治理定义为政府或公共行政管理的同义词,是“使用政治权威控制和经营社会及资源以争取社会和经济的发展”。委员会认为“好的治理”是:通过司法独立来实现公民安全得到保障、法律得到尊重,亦即实行法治;公共机构正确而公正地管理公共开支,亦即进行有效的行政管理;政府领导人就其行为向人民负责,亦即实行责任制;信息灵通,便于全体公民了解情况,亦即具有政治透明性。这些治理概念都强调与传统统治的不同,如主体多元、权力多向、协调互动、主体之间资源共享等。(5) 格里·斯托克(Gerry Stoker)认为各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要的观点:

① 治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者;

② 治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性;

③ 治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖;

④ 治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络;

⑤ 治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不仅限于政府的发号施令或运用权力。《国际社会科学杂志》1999年第2期专门开设“Governance”专栏,介绍了该词的起源、概念,以及Governance理论的兴起、实践和意义,并以“治理”作为Governance的汉译名词。当然,对于Governance的汉译,仍然仁者见仁:香港将其译为“管治”;台湾用“统理”;城市规划界也多译作“管治”。目前,不少学者和国际组织纷纷提出了“元治理”、“健全的治理”、“有效的治理”和“善治”等概念,其中“善治”的理论最有影响。这些概念都对治理做出了诠释和发展。

国内对于治理的含义也众说纷纭:(1) 毛寿龙这样界定治理:“英文中的动词Govern既不是指统治(Rule),也不是指行政(Administration)和管理(Management),而是指政府对公共事务进行治理,它掌舵而不划桨,不直接介入公共事务,只介入于负责统治的政治与负责具体事务的管理之间,它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代,意味着新公共行政或者新公共管理的诞生,因此可译为治理。”(2) 俞可平则认为:“治理一词的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序,满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。所以,治理是一种公共管理活动和公共管理过程,它包括必要的公共权威、管理规则、治理机制和治理方式。”

毛寿龙的界定更加强调政府这一行为主体管理模式的变迁,而俞可平的界定则更多地强调公共权力行为主体的变迁。

综上所述,治理是在“政府失灵”和“市场失灵”的情况下,多元主体在对权力和权利的结构和运行机制重构的基础上,为实现公共利益而进行的管理和服务活动。从根本上说,治理理论与公共管理理论的要旨并无多大差别,甚至可以说是对一种主题的两种不同的表述。

2.治理理论对城市治理创新的启示

城市治理是治理理论在城市管理中的应用。作为一种新的理念,城市治理对我国城市的发展产生了很大的影响,许多城市要求改变传统的城市治理模式的呼声越来越高,城市竞争力、城市品牌、城市经营、城市营销等概念的出现和流行,都反映了对新的城市治理创新的要求,而治理理论为城市治理创新奠定了理论基础,这主要表现在:(1) 治理理论有利于对城市顾客的回应。治理理论强调回应性,“回应”是善治(Good Governance)的基本要素之一,其基本意义是,公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应,不得无故拖延或没有下文。(2) 治理理论有利于城市治理主体的完善。“治理就是由许多主体和组织混合而成的网络的运作”,这些主体组织除了政府机构外,还包括准政府机构、公共企业、社会企业、志愿性的第三部门等,“在某种意义上,‘公共行政问题’已经跳出了公共机构的边界”。因此,治理理论要求城市政府在处理公共事务的过程中,与其他组织建立良好的互动关系,只有它们齐心协力,发挥各自的优势并最终形成整体合力,才能更有效地为顾客提供良好的服务。(3) 治理有利于各种城市顾客的参与。社会问题的解决与公众的参与密切相关,“公民必须纳入到社会问题的定义中,而且他们的行动常常是解决方案产生的基础。国家在地方及其他层面都面临着复杂的社会领导任务,不仅要回应公民的需要,而且要构建集体方案产生的有效机制”。治理理论对公众参与的重视,能够推动其形成良性互动,并最终使城市能够提供更好的公共产品和公共服务。1.1.2 新公共管理理论

1.新公共管理理论概述

从20世纪70年代开始,面对各类经济及社会问题,尤其是全球化、国际冲突、信息革命、知识经济、环境保护等带来的压力,传统的官僚体制已普遍力不从心,而且造成西方各国政府规模不断扩大、政府角色日益膨胀、运转效率低下。在这种历史背景下,一种新的公共行政理论和管理模式——新公共管理(New Public Management)应运而生,并迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同,新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行的局部调整,而是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。在西方,这场行政改革运动被看作是一场“重塑政府”(Reinventing Government)、“再造公共部门”(Reengineering the Public Sector)的“新公共管理”运动。

总的来说,新公共管理理论主要包括以下内容。(1) 企业化政府。企业化的政府注重引进市场中的竞争机制和私人部门的管理理论和方法,强调成本,重视对结果的绩效考核,以此提高行政效率。例如,20世纪90年代初,奥斯本(David Osborne)和盖布勒(Ted Gaebler)在《改革政府:企业家精神如何改革着公营部门》一书中提出用企业家精神改革(重塑)政府,主张把企业或私营部门的一些成功的管理方法移植到政府公共部门中来,主张政府应像企业那样引入竞争机制、树立顾客意识、视服务对象为上帝。欧文·E.休斯(Owen E. Hughes)也指出:“新公共管理的基础是将市场原则运用于公共政策和公共管理。它也是和精简政府、开发市场相联系的。”(2) 多元化主体。在改革政府的同时,新公共管理重新界定了政府与企业以及非政府组织的关系,要求政府与其建立伙伴关系,发挥企业和非政府组织在公共管理中的作用。例如,英国的城市再造运动,这一运动将地域内的中央部门、地方政府、社区组织以及私有部门结合在一起。可以说,新公共管理不仅仅从政府的角度去定位政府角色,而且是从全社会的角度来区分公共事务由谁来负责。(3) 顾客导向。新公共管理理论改变了传统的政府与社会之间的关系,即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构,政府工作人员应该是负责任的“企业的经理和管理人员”,社会公众则是提供税收的纳税人和享受政府服务的“顾客”,政府服务应以顾客为导向,应增强对社会公众需要的响应力。例如,奥斯本和盖布勒在《改革政府:企业家精神如何改革着公营部门》中提出了改革政府的十条原则,其中之一就是“受顾客驱使的政府,满足顾客需要,而不是满足官僚政治的需要”。史蒂文·科恩(Steven Cohen)和罗纳德·布兰德(Ronald Brand)在《政府全面质量管理》一书中始终使用了“顾客”的说法,并设计了“顾客分析工作记录单”,用于识别公共部门的“顾客”。欧文·E.休斯也认为“公共部门中顾客的角色正在日益雷同于私营部门中顾客的角色”。

2.新公共管理理论对城市治理创新的启示

在新公共管理运动的推动下,“顾客”一词得到了越来越广泛的运用,也逐渐被引入了城市治理中。新公共管理对探索城市治理创新至少有以下三点可以借鉴之处。(1) 新公共管理有利于改革城市政府的管理方式。“政府在公共管理中扮演催化剂和促进者的角色”,是“掌舵”而不是“划桨”。在城市治理中引入市场机制,如合同出租、民营化等,并吸收企业管理的理论和方法,如目标管理、绩效评估等,有利于提高行政效率,为城市顾客提供高效优质的服务。(2) 新公共管理有利于城市治理主体的完善。新公共管理强调公共部门与私人部门、第三部门建立伙伴关系,这就要求培养良好的环境,促进各种城市治理主体的完善,特别是城市社区自治组织的完善和发展。(3) 新公共管理有利于提高城市顾客的满意度。新公共管理强调顾客导向,为城市顾客提供回应性的公共服务。这就需要政府树立“服务行政”的理念,克服官僚主义,树立顾客导向的行政风格。所以说,新公共管理是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革”。1.1.3 新公共服务理论

1.新公共服务理论概述

新公共管理理论在指导西方国家政府改革中成效显著,但自它诞生之日起就遭到多方面的质疑。例如,福克斯(Fox)、沙赫特(Schachter)、哈伯尔(Hubbel)和格林(Green)等都从不同侧面揭示了包括企业家政府理论在内的新公共管理理论的局限性。进入21世纪以后,新公共管理运动主张的以市场为取向、建立小政府的改革模式逐渐暴露出问题,特别是不能适应发展中国家的实际需求,从而遭到修正。“新公共服务理论”正是以美国著名公共行政学家罗伯特·B.登哈特(Robert B. Denhardt)为代表的一批公共行政学者基于对新公共管理理论的反思,特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共行政理论。

所谓新公共服务,是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。新公共服务理论吸收并融合了当代民主治理的先驱理论,即民主社会的公民权理论、社区和市民社会理论、组织人本主义和后现代主义的话语理论,从公民权利、信任建构和公共对话三个维度树立了检验公共行政发展的标尺,创立起比较完整的理论体系和概念框架。具体来说,新公共服务理论的基本理念包括:

① 政府的职能是服务,而不是掌舵;

② 公共利益是目标而非副产品;

③ 在思想上要具有战略性,在行动上要具有民主性;

④ 为公民服务,而不是为顾客服务;

⑤ 责任并不简单,公务员不仅要关注市场,也应该关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准以及公民利益;

⑥ 重视人,而不只是重视生产率;

⑦ 公民权和公共服务比企业家精神更重要。

需要注意的是,新公共服务理论并没有全盘否定新公共管理理论,它在本质上是对新公共管理理论的一种扬弃。新公共服务理论试图在承认新公共管理理论对于改进当代公共管理实践所具有的重要价值和摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上,提出和建立一种更加关注民主价值和公共利益、更加适合现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论选择。

2.新公共服务理论城市治理创新的启示

在当前我国城市治理过程中出现很多误区的情况下,新公共服务理论对“服务”、“公民”和“公共利益”等的重视,对于我们探索建立顾客导向型城市治理模式有重要的借鉴价值。国内已经有人把新公共服务理论运用到城市治理中,提出了“城市服务”的城市管理模式。对于城市治理创新,新公共服务理论的借鉴意义体现在以下几方面。(1) 新公共服务理论有利于提高对“公民”的重视。新公共服务就是“关于治理体系中公共行政官员角色的一系列思想,而且这种治理体系将公民置于中心位置”。新公共服务强调尊重公民权利和维护公共利益,运用到城市治理中必然要求维护“公民”利益和为“公民”服务,而这里的“公民”和城市的“顾客”在外延上存在着重叠之处。(2) 新公共服务理论有利于“公民”的参与。新公共服务的理论基础之一是后现代主义话语理论,而该理论把政策看作是一种从特定语境出发和不囿于既定模式的政治参与者之间不断互动和协调的对话过程,但政府并不是唯一的“元话语”,民众并不是“听众”,应通过政府与社会各种力量之间的互动形成“话语”的共同治理。所以,在新公共服务理论看来,政府仅仅是公共管理多元主体中的一个,公共行政官员必须将其角色定位为公共事物管理中负责任的参与者而非企业家。公共行政官员的责任仅仅在于通过担当公共资源的管理者、公共组织的监督者、民主权利的促进者和公民参与的推动者等角色来完成公共服务的使命。(3) 新公共服务理论有利于更好地满足“公民”的需要。新公共服务理论不仅对公共行政官员提出了更高的要求,而且也对公民提出了更高的要求。新公共服务理论认为,公共行政官员除了对上级或政治官员负责和对“顾客”负责外,他们还应该对包括公共利益、宪法法律、政府、媒体、职业标准、社会价值观念、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素负责;政府不应该仅仅关注顾客自私的短期利益,也必须关注全体公民的需要和利益。同时,新公共服务对“公民”身份的推崇实际上是对公民的素养提出了更高的要求。而这两方面的要求运用到城市治理中,有利于更好地满足“公民”的需要。1.2 城市治理创新的相关概念1.2.1 治理

英语中的“治理”(Governance)可以追溯到古拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词。原意主要是指控制、指导或操纵,与Government(统治)的含义是交叉使用的。长期以来,Governance一词专用于与国家公共事务相关的宪法或法律执行问题,或是指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。

在《现代汉语规范词典》中,“治理”有两种含义:一是统治、管理,使之安定有序,如治理国家,治理家务;二是处理、整修,使之不发生危害并起作用,如环境治理、污水治理、综合治理等。

不同于传统的行政与统治,现代意义上的治理超越了传统意义上的国家统治、政府监管的范畴,治理活动的主体未必是政府,也未必依靠国家的强制力量来实现,治理涉及主体多元化、结构网络化、过程互动化等内容(见表1.1)。治理意味着不仅要运用政府“看得见的手”进行管理和服务,也要运用市场“看不见的手”以借助私人部门的力量,还要运用第三部门“自己的手”进行自治。表1.1 治理与传统的行政、统治的区别1.2.2 城市治理

城市治理(Urban Governance)是20世纪80年代末期以来西方社会城市发展中出现的一股潮流。基于对治理的理解,西方城市治理主张地方分权,强调伙伴制和多重治理,注重决策的过程和地区导向。西方学者从不同的角度对城市治理进行了界定。皮埃尔(Pierre)认为,城市治理是城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程。勒加勒(Le Galès)认为,城市治理一方面是整合和协调地方利益、组织和社会团体的能力;另一方面是代表地方利益、组织和社会团体形成对市场、国家、城市和其他层次政府相对一致的策略的能力。勒非佛(Lefèvre)则认为,城市治理是公共行动的新形式,以更复杂的行动者系统为特征,在新机构的构建中需要谈判、合作、自愿参与和弹性;新机构要达到的目标也不是事先定好的,而是行为者系统行为的结果。约翰·弗里德曼(John Friedmann)认为,治理是“城市和城市区域决策得以制定和落实所牵动的社会过程,它包括公共领域中的三组行动者:(地方)国家、企业资本与市民社会”,并认为,“在政治与经济力量穿透城市的作用下,一个治理良好并在过程和结果方面都符合居民预期的城市才可被称为‘好城市’”。

国内关于城市治理的界定也吸收了国外的思想,代表观点有:(1) 协同论。这种观点认为城市治理是各种治理主体相互协调的过程。例如,踪家峰、郝寿义和黄楠认为:“城市治理是在复杂的环境中,政府与其他组织和市民社会共同参与管理城市的方式。在此过程中,城市政府必须协调其内部、政府与市场间、政府间、政府与跨国公司间、政府与市民社会及其他组织间的关系,以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。”再如,周诚君和洪银兴认为:“现代城市治理就是在现代市场经济架构中,城市政府和市民社会在城市发展和管理中共同决策的过程。”(2) 方法论。这种观点强调城市治理是城市管理的一种方法。例如,葛海鹰认为:“城市治理是城市政府与其他利益相关者根据城市引导和规范的要求,通过监督、调研、稽查和市民反映发现的经济、社会、环境方面的无序现象和各种矛盾,采取经济的、行政的、法律的手段和方法进行以有序化为目标的整治、矫正、调理的综合性经常性管理职能。”再如,丁健认为:“所谓城市治理,就是指城市中各公共机构、私人机构与市民管理其共同事务的诸多方式的总和。”(3) 综合论。这种观点对城市治理的主体和对象进行了综合考虑。例如,王佃利认为:“城市治理涉及城市地区不同的主体(地方政府、市民和私营部门)之间的性质、关系和目标。广义的城市治理,是一种地域空间治理的概念,它将城市的经济、社会、生态等因素全部容纳进来,如资本、土地、劳动力、技术、信息等生产要素都包含在内。狭义的城市治理,是城市利益相关者在城市公共服务生产与供给中形成的彼此之间的关系或运行机制,该机制决定了城市利益相关者之间的利益分担和参与城市决策的能力。”

但在城市治理与城市管理的关系上,国内学者却有不同的理解。(1) 城市治理是城市管理的新发展。这种观点认为,在治理过程、治理手段等方面,城市治理与城市管理有着根本的不同,甚至认为城市治理是对在经济全球化条件下提出并被实践着的各种新城市管理模式的一种理论概括。(2) 城市治理蕴涵于城市管理。持这种观点的学者在两个词的运用上未作区分,只是习惯性地用“城市管理”一词,但却赋予“城市管理”以“治理”的内涵。(3) 城市治理包含着城市管理。这种观点仍然认为,城市管理就是城市政府的管理,因此从治理的理论来分析,此观点实际上是把城市管理作为城市治理的一部分。在实践的层面,通常使用的是“城市管理”一词,而“治理”主要是指解决城市管理中出现的问题,如“城市病”问题等。

在城市治理与城市经营的关系上,由于对城市经营的不同理解,也有不同的观点。(1) 城市治理是城市经营的新发展。这种观点认为,从城市经营到城市治理,是城市政府管理范式的转型与创新,是为了克服城市经营存在的弊端。(2) 城市经营是城市治理的一种模式。这种观点认为,城市经营是我国改革开放以来城市管理与治理的一种创新模式。(3) 城市经营是城市治理的一种手段。这种观点认为,城市经营仅为城市治理的一种方式或手段而已,城市治理才是城市政府的全部工作。

根据以上的分析,城市治理可以从以下几个方面进行理解:(1) 城市治理的主体是多元的,既包括公共部门,也包括私人部门、第三部门(或社会组织)和社会公众。(2) 城市治理的内容涉及政治、经济、文化、社会和生态等多个领域。(3) 城市治理的过程是多元互动的,在多元互动中实现着利益和价值的输入、转化和输出。(4) 城市治理的方法是多样的,既包括行政方法和法律方法,又包括经济方法、行为方法和技术方法。(5) 城市治理的目标是为了城市公共利益,需要协调好整体利益和局部利益、短期利益和长远利益之间的关系。1.2.3 城市治理模式

1.城市治理模式的概念

由于对城市治理的理解不同,对城市治理模式的概念界定也呈现出不同的特点。叶南客认为:“城市管理模式是对不同类型城市在各具特色的管理体制、管理机制组合的基础上,实现城市高效有序运行目标的特定方式的形态概括。管理模式是城市发展历程和管理经验的总结,它有着共性与个性的统一。”尤建新和陈强认为:“城市管理模式可以概括为城市政府在经验基础上形成的关于城市管理的理论图式和思维方式。”一般来说,城市治理模式是在城市治理过程中所形成的权力与权利的结构形式和运行机制及其呈现的整体形态和对它们的理论概括。

2.城市治理模式的类型

城市治理没有固定的模式,不同国家、不同区域的城市治理具有不同的特征,甚至同一城市在不同的时期也可能呈现出不同的特点,不同的学者也根据不同的标准提出了不同的分类。

在国外,皮埃尔(Pierre)在考察了西方发达国家城市发展模式的基础上,提出了四种主要的城市治理模式,即管理模式、社团模式、支持增长模式和福利模式。管理模式强调专业参与,其目标是增强公共服务的效率。社团模式重视各社团的参与,目标是确保各社团的利益。支持增长模式突出商界精英与地方官员的作用,目的是推动地方经济的可持续发展。福利模式突出地方政府与更高层次政府的作用,目的是使地方获得更多的资金来发展自己。YU认为城市治理模式有20多种,包括公私合治模式、新精英模式、超多元模式、合作型治理模式、发展型政府模式、规制型政府模式、新管理主义城市治理模式、新自由主义城市治理模式等。

在国内,有学者总结出了不同的城市治理模式。(1) 踪家峰、郝寿义、黄楠、王志锋、郭鸿懋、江曼琦、顾培亮和张劲兵等人在不同的文章中总结出了主要的城市治理模式,包括企业家化城市治理模式、改革政府模式、公私共同治理模式、国际化城市治理模式、顾客导向型治理模式和城市经营模式,并对每种模式的含义进行了不同程度的分析。(2) 诸大建把城市治理模式划分为现行城市管理模式和可持续发展的城市管理模式,他运用可持续发展理论和新公共管理理论分析了传统城市管理模式造成的问题,从城市管理的对象、主体、过程和目标四个方面论述了可持续发展的城市管理模式,两种模式在城市管理的理念、对象、主体、过程和绩效方面都有着根本的区别。

也有学者论述了某一种城市治理模式。(1) “全球—本土化”的城市管理模式。该模式由章仁彪提出,该模式“在坚持‘以人为本’、‘可持续发展’的指导思想和确立精干高效、系统综合的目标原则基础上,强调现代城市管理内容上‘经济—社会(区)—环境(市政)’的综合性、管理主体上‘市府—市场—市民’的多元性以及管理对象上‘规划—建设—运行’的全程性。”(2) 公私合作伙伴模式。陶希东认为公私合作伙伴是城市治理的一种新模式,该模式强调对城市公共服务提供者、消费者和生产者三者关系的重塑与再造,通过打破传统的公私边界,提供跨边界公共服务,以更好地满足市民的多元化需求,提高城市整体管理能力。(3) 城市治理的善治模式。钱振明把能实现良好治理的城市称为“善治”城市,并认为善治是城市治理的理想模式,善治城市中的治理结构是以政府为主导的包括非政府组织、私人企业和社会公众的多元治理结构。(4) 参与城市治理模式。刘淑妍和朱德米提出了基于政府、企业和社会组织互动的参与城市治理模式,认为这一模式正是当前应对复杂适应系统管理挑战的新路径,是对城市治理的进一步发展,旨在把良好治理从理念转变为行动。(5) 城市经营模式。这种理论认为,城市经营的领域涉及经济、文化、社会等多个领域,治理的主体也是多元的,治理的手段也不仅仅是市场经济手段,因此城市经营可以看作一种新的城市治理模式。(6) 以公众满意为导向的治理模式。尤建新和陈强认为,既符合中国现阶段国情,又能迎接“全球化”浪潮挑战的具有足够可持续发展能力的城市管理模式是以公众满意为导向的城市管理模式。(7) 顾客导向型治理模式。所谓顾客导向型城市治理模式,就是以顾客满意为最大价值取向,在城市治理过程中所形成的权力与权利的结构形式和运行机制及其呈现的整体形态和对它们的理论概括。吴友群认为,随着我国市场化程度的不断加深和城市竞争的不断加剧,我国未来城市的治理模式必将从城市经营的治理模式向顾客导向型的城市治理模式转变。这种以顾客为导向的城市治理模式通过提高城市顾客的满意度来增强顾客自身的效益,并最终通过城市顾客价值的提高来提升城市的价值。

虽然关于城市治理模式众说纷纭,但城市治理模式至少应包括以下主要内容。(1) 城市顾客:城市治理的基点。城市治理的目的是为了满足城市顾客的需要,研究城市治理模式必须首先研究城市顾客及其需要,这也是本书研究的逻辑起点。需要注意的是,城市居民的需要是多方面的,涉及经济、政治、文化、社会和生态等多个领域。(2) 城市文明:城市治理的内容。为了更好地满足城市顾客多方面的需要,必须努力提高城市文明的程度。这里的城市文明是包括物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明在内的广义的城市文明,因为城市居民的需要是多方面的。(3) 网络组织:城市治理的主体。为了促进城市文明的发展,需要公共部门与私人部门、第三部门和社会公众的共同努力,这些城市治理主体在互动中形成网络组织。需要注意的是,这里的“公共部门”是包括立法部门、行政部门和司法部门在内的广义的政府,而不仅仅是狭义的行政部门,因为立法部门和司法部门在满足城市顾客需要方面也起着不可或缺的作用。(4) 多元互动:城市治理的过程。在城市治理的过程中,公共部门与私人部门、第三部门和社会公众等多元主体形成良性互动,最终满足城市顾客的需要。(5) 公众满意:城市治理的目标。城市治理的最终目的是使公众满意。城市治理创新也主要是围绕以上领域所进行的创新。1.2.4 城市治理创新

创新理论是由熊彼特(Joseph Alois Schumpeter,1883—1950)首先提出的。在熊彼特看来,企业家的职能是创新,是将生产要素引入生产过程中,所以创新是指企业家对生产要素的新组合,即把一种从来没有过的生产要素和生产条件的新组合引入生产体系之中。因而创新是一个经济范畴而不是一个技术范畴,它并不是指技术上的发明创造,而是指将已发明创造出来的科学技术引入企业生产经营过程之中,形成企业新的生产优势,从而形成一种新的生产能力。所以,熊彼特认为,创新包括五个方面的内容:引进一种新产品或提供一种产品的新质量;采用一种新技术、新的生产方法;开辟一个新市场;获得一种原材料新的供给来源;实行一种新的企业组织形式。1950年,熊彼特去世后,西方经济学家对其创新理论进行了进一步的发展和完善,并形成了当代西方创新经济学。它主要包括两方面内容,一是以技术变革和技术推广为对象的技术创新经济学;二是以制度变革和制度建设为对象的制度创新经济学。可见,经济学家关于创新的论述主要是指经济和商业领域的创新。

一般来说,创新是指有别于常规的改进或创造性发明,这样的改进或创造性发明在一定的时空条件下是“新”的或属于“第一次”的。所谓城市治理创新,是指城市治理目标、城市治理内容、城市治理主体、城市治理过程、城市治理手段等方面的创新。例如,在城市治理中第一次引入商业运作的“外包”理念,通过政府购买公共服务的方式达到城市治理的目标。1.3 城市治理创新相关问题的研究综述1.3.1 城市治理主体的研究综述

目前关于城市治理主体的研究已经不再认为政府是唯一的治理主体,研究者大都赞同多元治理,但在具体论述上有所不同(见表1.2)。

1.三元治理结构论

三元治理结构论认为城市治理的主体由政府、企业、社会组成,运用国家机制、市场机制和社会机制推进城市发展。表1.2 关于城市治理主体的不同观点

2.四元治理结构论

四元治理结构论认为城市的治理结构是一个以政府为主导的多元的治理结构,包括政府、非政府组织、私人企业和社会公众,其中政府仍是核心治理者。

3.多中心治理论

多中心治理论认为,城市政府是治理中的最重要主体,但城市治理的发展方向是多中心治理,其治理主体是包括政府在内的治理网络体系。

4.伙伴关系论

伙伴关系论并不排斥政府管理,而是强调政府与第三部门、私人企业形成伙伴关系,其关注的重点是在公共服务市场化的过程中,私人企业如何参与民营化,以及公私伙伴关系在城市改造、基础设施建设等过程中是如何发挥作用的。

以上这些观点虽然略有不同,但其中的基本思想是一致的。结合这些观点,城市治理的主体应该是多元的,这些多元主体在互动过程中构成了城市治理的网络组织。具体而言,这样的网络组织应该包括公共部门、第三部门、私人部门和社会公众,其中前三类主体都是组织,而社会公众则是个人(社会公众在接受服务时是顾客,在参与治理时则成了治理主体)。1.3.2 城市治理内容的研究综述

在过去,我国强调以经济建设为中心,因此城市治理也是以经济为中心,但这种认识和实践造成了严重的后果。研究者和实践者已经认识到了城市治理领域的多样性,具体的观点,如表1.3所示。表1.3 关于城市治理内容的不同观点

1.三领域论

三领域论认为,城市治理涉及经济、社会、环境三个方面,城市治理应该同时注重经济效益、社会效益和生态效益,这样才能把城市引向经济繁荣、社会公平、生态友好。

2.四领域论

四领域论认为城市一般由政治、经济、社会和文化四大领域所构成,需要据此建立一个相对合理的城市治理机构框架。

3.五领域论

五领域论认为城市管理是一种既涉及经济管理,又涉及政治、社会、文化、环境等诸多方面管理的综合活动,其实质是一个包含多层次、分系统、纵横交错巨大网络的城市综合协调系统工程。

结合以上三种主要观点,城市治理涉及的主要领域应该包括经济、政治、文化、社会和生态五个领域。因此,城市文明建设的内容应该包括物质文明、政治文明、精神文明、社会文明和生态文明五个方面,城市治理的内容也是这五个方面。1.3.3 城市治理过程的研究综述

关于城市治理的过程,也是仁者见仁,智者见智,主要有以下观点。

1.原因导向的预防式治理过程

诸大建认为,城市管理流程就是从问题识别到原因分析再到对策举措,城市管理的调控思路需要从后果导向的反应式管理转变成为原因导向的预防式管理。

2.参与式城市治理过程

公众参与已经成为西方国家城市治理的普遍固定形式,它使原来自上而下的政府决策和行政管理转变为上下互动的新兴城市治理模式。该观点认为,各种利益相关者(特别是公众)可以通过参与城市公共事务,实现自身的诉求,提升城市的治理能力并促进城市的健康发展。

3.多元互动的城市治理过程

这种观点认为,在治理过程中需要政府组织与其他相关者的互动,如市民社会、非政府组织等。例如,张国平认为,城市治理是政府、非政府组织、公众三方作用相互渗透的过程。

无论什么样的城市治理过程,归根结底都是为了更好地解决城市问题,满足城市顾客的需求。顾客导向型城市治理模式应该从顾客的角度理解城市治理过程,城市治理的过程正在从“自上而下”转变为“多元互动”,在“多元互动”过程中实现着城市顾客利益要求和价值倾向的输入、转化和输出。1.3.4 城市治理绩效评估的研究综述

关于城市治理绩效的评估,不同的研究者从城市顾客的角度出发进行了不同的研究。

1.城市幸福度研究

2004年,奚恺元与《瞭望东方周刊》合作,采取随机访问的方式对中国六大城市的幸福指数进行了测试,意图了解每个城市当前、未来和预期下一代的幸福度。2005年,奚恺元的研究团队对城市幸福度和生活幸福度进行了调查,并对媒体发布了《2005年中国城市及生活幸福度调查报告》。该报告涉及环境、人情、赚钱机会、交通、生活节奏、生活便利、文明、娱乐、生活节奏、留下意愿十个方面的满意度。近年来,各种机构也推出了不同的幸福指数排名,例如和讯网关于全国幸福指数的排名、华南理工大学政府绩效评价中心关于广东幸福指数的测量等。虽然由于公众的要求与满足感具有主观性,从而会影响幸福指数的客观性,但幸福指数毫无疑问是评估城市治理绩效的重要参考。

2.城市宜居指数研究

自2005年1月开始,零点研究咨询集团和《商务周刊》杂志采用随机抽样方法,对全国有地域代表性的北京、上海、广州等31个大中小城市的3434名18~65岁的居民进行了入户问卷调查,并发布了《2005中国城市宜居指数报告》。2006年4月,零点研究咨询集团采用多阶段随机抽样方式,针对20个城市的2553名18~60岁之间的常住居民进行了入户访问。在调研的基础上,零点研究咨询集团与第一财经合作编制发布了《零点宜居指数——中国公众城市宜居指数2006年度报告》,报告认为中国城市的整体宜居水平偏低。相关的研究还有亚洲开发银行推出的中国城市环境宜居指数等。

3.城市人类发展指数研究

人类发展指数是联合国开发计划署在1990年5月提出的概念,包括人均收入、人均预期寿命和教育状况三个基本要素,用来评价国家、区域、城市发展在提高人类生活质量方面的表现和程度。在城市治理过程中,必须关注联合国编制发布的人类发展指数,使城市的人类发展指数不断提高。

4.公众满意度研究

陈强和尤建新根据城市管理的特点,在综合研究顾客满意度模型的基础上,构建出面向城市管理工作的公众满意度模型,筛选和确定了影响公众对城市管理部门评价的六个变量(公众期望、感知质量、部门形象、公众满意度、公众抱怨和公众信任),推导出了相应的数学模型,并讨论了模型的算法。

5.城市生活质量指数研究

北京国际城市发展研究院组织联合数十家研究机构和上百位专家,组成中国城市生活质量研究课题组,经过历时两年的调查,于2006年9月发布了《中国城市生活质量报告》。该课题组以2005年100个城市生活质量评价为基础,首次编制出“中国城市生活质量指数”,从衣、食、住、行、生、老、病、死、安、居、乐、业12个方面构建出一个多维度的生活质量评价体系,然后以这个体系对287个地级和地级以上城市的居民收入、消费结构、居住质量、交通状况、教育投入、社会保障、医疗卫生、生命健康、公共安全、人居环境、文化休闲、就业概率12项评估子系统进行了量化分析。近年来,相关机构也陆续发布了各种城市生活质量报告:2011年6月11日,中国社科院经济所和首都经贸大学联合发布了《中国城市生活质量指数报告》;2014年6月28日,中国经济实验研究院在中国经济增长与周期国际高峰论坛上也发布了《中国城市生活质量指数报告》。除了以上关于城市治理的评估,还有关于政府公共服务质量评价、城市公共服务能力评价等相关研究。

以上研究从不同的方面对城市治理的结果进行了测量,但有一个共同的特点,那就是侧重从“人”的角度研究城市治理的绩效,即都是从城市是否适合人的生活和发展的角度进行的研究。

综上所述,国内外学者在城市治理方面,对城市治理的主体、内容、过程和评估进行了较为广泛的研究。特别是在把西方的“治理”概念和相关理论引入到城市治理领域后,城市治理中“治理”二字的内涵已经突破了“综合治理”的传统含义。对于城市治理的理论研究,既有规范性的研究,也有实证性的研究。

虽然国内对于城市治理的研究成果越来越多,但是至少还存在以下问题:(1) 对于城市治理的内容需要重新澄清。一方面,社会领域的治理也是城市治理的重要内容,社会文明不是包括物质文明、政治文明、精神文明在内的三位一体的文明,也不应归入物质文明、政治文明、精神文明和生态文明,社会文明建设也是城市文明建设的重要内容之一,但早期的城市治理研究者对社会治理问题缺乏足够的关注。另一方面,由于受研究条件和专业素养的限制,有的研究者有意或无意地忽略了城市政治问题,比如外来务工人员的政治参与问题等。社会问题不仅仅是社会学者关注的对象,政治问题也不仅仅是从政者或政治学者关注的对象。近年来,随着政府对社会问题的日益关注,社会管理创新或社会治理创新也成为研究的热点问题。但是,关于城市政治的研究依然需要加强。(2) 多元主体的互动机制还有待深入研究。政府与企业、第三部门等机构如何进行多种多样的微妙互动,如果不是身处其中,研究者很难体会。因此,今后的研究需要对城市治理者或亲身参与者进行充分的调研,甚至通过公共管理硕士(MPA)教育的推广吸引他们加入城市治理研究者的队伍。(3) 研究方法的运用不够精致。目前关于城市治理的规范性研究较多,一般都分析某一领域的问题并提出政策建议。相对而言,运用案例研究法、定量研究法等实证性研究方法的文献较少,至少缺乏精致的案例研究和定量研究。(4) 国内关于城市治理的研究还处于消化吸收国外理论的阶段,还没有构建起自己的理论框架。这一方面与国内关于城市治理的研究起步晚有关,也与研究者进入城市治理体系和获得一手资料较为困难有关。1.4 本章小结

城市治理与城市治理创新是目前研究的热点。本章借助于治理理论、新公共管理理论和新公共服务理论等对城市治理创新进行了研究。同时,本章界定了治理、城市治理、城市治理模式和城市治理创新的概念,梳理了国内外学者关于城市治理主体、内容、过程、评估的研究现状。目前,对于城市治理的内容需要重新澄清,多元主体的互动机制还有待深入研究等。第2章城市顾客:城市治理创新的基点

城市治理创新的前提是明确创新是为了谁?为了“人”!也就是城市顾客。毕竟,城市之间的竞争归根结底是对人的竞争。“顾客”一词首先被英、美等国家引入到公共部门,并风靡全球。但在不同的语境下,“顾客”有着不同的含义,“城市顾客”的概念也是众说纷纭。进行城市治理创新,如果没有充分认识到“城市顾客”的重要性,就不能围绕“城市顾客”的需要,从而影响城市对“人”的吸引力。2.1 “顾客导向”的提出

自20世纪60年代以来,随着产品的充足供应,顾客的选择机会大大增多,选择权也大大加强,生产导向型社会逐渐向顾客导向型社会转变。“顾客导向”一词正是在这一背景下产生和流行起来的。“顾客导向”最早是由美国哈佛商学院的莱维特(Theodore Levitt)于1960年在《哈佛商业评论》上发表的《营销近视症》(Marketing Myopia)中提出的。莱维特(Theodore Levitt)指出,任何企业要想成功,任何行业要想长盛不衰,必须改变传统观念,真正以顾客的需求为出发点,以满足市场或顾客的需求为归宿。“顾客导向”的观点一经提出,立即得到了众多企业的响应,并且也使许多企业获得了成功。一时间,“顾客导向”被认为是市场营销观念的最高境界,大大小小的企业纷纷致力于“顾客导向”体系的建立。当然,并非所有实施“顾客导向”的企业都会有起色,若不分析具体的环境而盲目跟从,那么企业不免会走入“顾客导向”的误区。因此,只有认清企业的具体环境,积极更新观念,寻找创新的营销思路,才能真正做到让顾客满意,获得竞争优势。可见,“顾客导向”最早源自于企业的管理实践,是企业管理的一种理念、战略或模式,即企业根据顾客的需要提供优质、高效的产品和服务。

与企业类似,随着社会环境的迅速变化和公众需求的日益个性化、多样化,传统管理模式下的公共组织缺乏对顾客的反应。政府迫切需要摆脱高高在上、只管生产而不顾公众需求的政府形象,树立起“为顾客服务、对顾客负责”的新的顾客导向型政府的形象。在这种情况下,新公共行政理论兴起,“它鼓励公民以个体或集体的形式广泛地参与公共行政,从而使公共行政更响应公众呼声和以顾客为中心……采用和强调‘顾客’的术语以表示公民和行政官员在新公共行政中的重要性”。但是对‘顾客导向’给予极大关注和进行研究,进而付诸实践,是20世纪70年代末80年代初在西方国家兴起的新公共管理运动。新公共管理运动将顾客的需要作为关注的热点,并通过一系列措施体现顾客导向原则。作为新公共管理运动中一个比较时髦的词,顾客导向是指“组织及其组织成员站在顾客的立场上,仔细评估组织的管理绩效,以追求顾客满意为基本目标”。具体而言,“顾客导向”可以从以下几个方面进行理解。(1) “顾客导向”的理念。组织必须树立“顾客至上”的理念,从顾客的立场考虑问题,尊重顾客的知情权、参与决策权和寻求救济权等。(2) “顾客导向”的行为。“顾客导向”要求在公共管理中建立良好的沟通机制(包括顾客反馈机制等),和顾客进行有效的互动,为顾客提供回应性的公共服务。这样一来,顾客导向就必然会使顾客成为公共管理的中心,“即以公共管理的客体为中心而不是以其主体为中心”,从而“把主体中心主义转化为客体中心主义”。(3) “顾客导向”的战略。必须把“顾客导向”放在公共管理的战略层次,管理职能、管理行为、管理变革等都要围绕顾客展开,以满足顾客的需要作为公共管理的出发点和落脚点。

将“顾客导向”引入公共管理,对公共服务质量的提高具有重要作用。在奥斯本和盖布勒看来,顾客导向的积极作用在于:迫使服务提供者对他们的顾客负有责任;使选择提供者的决定不受政治影响;促进更多的创新;让人们在不同种类服务之间做出选择;浪费很少,因为他们使供求相适应;授权顾客做出选择,而被授权的顾客成为更加尽责的顾客;创造更多的公平机会。就城市治理而言,顾客导向的理论与实践为我们提供了有益的启示,它有助于我们进一步认识我国城市治理过程中遇到的实际问题,比如城市顾客的地位,城市政府的角色,政府、企业和第三部门的力量整合等。2.2 顾客与城市顾客的含义2.2.1 顾客的含义

1.企业的顾客“顾客”是一个众说纷纭的概念。一般来说,顾客是与供方相对应的一个概念,但在不同的文献中这一概念所包括的外延有较大的区别。根据外延的大小,顾客的概念有广义和狭义之分。

狭义的顾客与购买者、消费者、用户等概念各有重合。如泰德·琼斯(Ted. Jones)认为:“顾客是使用并偿付我们产品或服务的人”。而菲利普·科特勒(Philip Kotler)对顾客的定义则比较多地重视顾客中的购买者身份,强调顾客是在市场中实现交换功能的一方。

现代营销理论认为,这一定义过于狭窄,广义的顾客概念泛指那些从供方获得各种输入,以实现某种目的的组织、群体或个人。如《ISO9000:2000质量管理体系基本原理和术语》将“顾客”定义为“接收产品的组织或个人”。布伦南(Brennan)和本宁顿(Bennington)也从狭义和广义两个角度界定了顾客的含义:狭义上的顾客被等同为产品或服务的实际购买者;广义上的顾客是“与之有过业务往来的人或组织(A person with whom one has dealings——Oxford English Dictionary)。在广义顾客的概念下,顾客从“供方”“获得”利益的输入。但利益的接受方与利益的提供方之间可能是等价交换的关系,也可能是非等价交换的关系,甚至可能不属于交换关系。

对于顾客的含义,也有更为广义的界定,这种观点把企业内部员工也视为顾客。质量管理专家朱兰曾经指出:“顾客就是深受产品或服务影响的人。顾客可能是外部的,也可能是内部的。”

本书倾向于赞同广义的“顾客”,即“顾客”就是深受产品或服务影响的企业外部的组织、群体或个人。需要注意的是,顾客与消费者、客户、股东和利益相关者的概念经常混淆,尤其是顾客和客户的概念很难区分。但是有一点可以明确:消费者肯定属于顾客,但顾客不一定就是消费者。另外,顾客与公众的含义不能混淆。顾客与公众的区别在于组织只有向某个公众提供其所需要的价值交换物而换取组织所需要的某种资源时,该公众才会变成顾客。

2.政府的顾客

政府的顾客也有广义和狭义之分。广义的“顾客”包括外部顾客和内部顾客。例如,张成福和党秀云认为:“对于政府机关而言,顾客是指受公共政策和公共管理行为影响的人,一般可以分为外部顾客和内部顾客。(1) 外部顾客。指组织最后政策产出之直接受益者或者间接受益者,也就是行政机关直接或间接接触的对象,一般我们称之为人民,或俗称老百姓。(2) 内部顾客。指公共组织内部参与组织管理和运作的成员,他们是公务员,是为民众提供具体服务的服务者和行动者。”

狭义的“顾客”则把政府机构的组成人员排除在外。例如,戴维·奥斯本(David Osborne)和彼德·普拉斯特里克(Peter Plastrik)认为,相对于政府而言的顾客,是指政府机构所服务的对象,一般可分为主要顾客和次要顾客,主要顾客是政府的工作主要用来帮助的个人或团体;次要顾客是政府的工作用来使之受益的其他个人或团体(但是不如主要顾客那么直接)。

实际上,公共部门的“顾客”比私人部门的“顾客”要复杂得多,“‘顾客’仅是公众之于公共部门的一个市场语境下的隐喻。事实上,与一般的市场交易相比,在公共服务市场上,顾客的公民角色确实增加了问题的复杂性”。正如波利特(Pollitt G)所言,“公共服务中的提供者和消费者交易模式显然比其他市场上与顾客面对面交流的方式更为复杂”,公共服务的消费者“绝不仅仅是‘消费者’,他们还是公民,而这对于交易而言具有特殊的意义”。

至于顾客与公民的区别,西方一些学者往往抬高公民的地位,并对在行政管理中运用“顾客”这一概念做出批评。波利特(Pollitt G)就认为:“公民是社会契约的一部分,顾客是市场契约的一部分。顾客仅仅是公民的一部分。公民位居顾客之上。新公共管理完全颠倒了两者之间的关系。”彼德斯(B.Guy Peters)则认为:“政府应该关心更多的事情,而不应该只关心买和卖。如果治理退化成一种十足的经济行为,那么在政治理论中,公民就变成了微不足道的人物。”

但放在民主政治的背景下,放在政府改革的环境中,“顾客”一词的运用并不是用来否定“公民”的身份,而是为了改善政府的服务和表明政府的责任,正如张成福和党秀云所言:“顾客一词基本上是一个比拟的说法,将政府与人民之间关系的重要性,比拟为市场中企业与顾客关系的重要性。”在我国,随着政府改革的深入,人们逐渐认识到传统的行政模式并不能产生完全对公众负责任的政府,正如私有企业已认识到听取顾客的意见是重要的竞争资产一样,政府部门也正在认识到把公民当作重要的顾客可能会取得丰厚的回报。因此,在公共管理领域把公共委托人比喻为“顾客”,不但在逻辑上是合理的,而且最重要的是,可以促使政府官员更加关注服务对象的需求和感知。把公民当作顾客,符合政府多样化服务的需要,有利于为公民提供完善、优质的服务,以提高公民对政府的忠诚度和信任感。同时,政府中一些亟待解决的问题也因公众的理解和信任迎刃而解。

政府把服务对象当作顾客没什么不妥,但不能把顾客的概念太泛化,即不应包括政府内部的成员。需要注意的是,顾客仅仅是公民的一部分,也仅仅是公众的一部分,只有当公民或公众享受公共服务时才可以称之为顾客。因此,我们可以将政府的顾客界定为政府提供的公共服务的最终使用者和在此过程中受到直接或间接影响的政府外部的组织、群体或个人。2.2.2 城市顾客的含义

对于“城市顾客”的概念,不同的学者有不同的观点。

1.踪家峰等人的观点

踪家峰等人把“顾客导向型治理模式”的“顾客”界定为“城市政府顾客”,并把城市政府顾客定义为城市政府服务的人。他们根据不同的标准对城市政府顾客进行了不同的分类。(1) 内部顾客和外部顾客:内部顾客是指政府内部工作人员;外部顾客是指享受政府服务的人,即城市市民。这里的市民包括传统意义上的城市居民和非城市居民,这样就把打工者、城市民工、跨国公司等包括在内。

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