东亚地区发展研究报告 2013(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：黄大慧

出版社：中国人民大学出版社

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东亚地区发展研究报告 2013试读：

总序

当前中国的各类研究报告层出不穷，种类繁多，写法各异，成百舸争流、各领风骚之势。中国人民大学经过精心组织、整合设计，隆重推出由人大学者协同编撰的“研究报告系列”。这一系列主要是应用对策型研究报告，集中推出的本意在于，直面重大社会现实问题，开展动态分析和评估预测，建言献策于咨政与学术。“学术领先、内容原创、关注时事、咨政助企”是中国人民大学“研究报告系列”的基本定位与功能。研究报告是一种科研成果载体，它承载了人大学者立足创新，致力于建设学术高地和咨询智库的学术责任和社会关怀；研究报告是一种研究模式，它以相关领域指标和统计数据为基础，评估现状，预测未来，推动人文社会科学研究成果的转化应用；研究报告还是一种学术品牌，它持续聚焦经济社会发展中的热点、焦点和重大战略问题，以扎实有力的研究成果服务于党和政府以及企业的计划、决策，服务于专门领域的研究，并以其专题性、周期性和翔实性赢得读者的识别与关注。

中国人民大学推出“研究报告系列”，有自己的学术积淀和学术思考。我校素以人文社会科学见长，注重学术研究咨政育人、服务社会的作用，曾陆续推出若干有影响力的研究报告。譬如自2002年始，我们组织跨学科课题组研究编写的《中国经济发展研究报告》、《中国社会发展研究报告》、《中国人文社会科学发展研究报告》，紧密联系和真实反映我国经济、社会和人文社会科学发展领域的重大现实问题，十年不辍，近年又推出《中国法律发展报告》等，与前三种合称为“四大报告”。此外还有一些散在的不同学科的专题研究报告也连续多年，在学界和社会上形成了一定的影响。这些研究报告都是观察分析、评估预测政治经济、社会文化等领域重大问题的专题研究，其中既有客观数据和事例，又有深度分析和战略预测，兼具实证性、前瞻性和学术性。我们把这些研究报告整合起来，与人民大学出版资源相结合，再做新的策划、征集、遴选，形成了这个“研究报告系列”，以期放大规模效应，扩展社会服务功能。这个系列是开放的，未来会依情势有所增减，使其动态成长。

中国人民大学推出“研究报告系列”，还具有关注学科建设、强化育人功能、推进协同创新等多重意义。作为连续性出版物，研究报告可以成为本学科学者展示、交流学术成果的平台。编写一部好的研究报告，通常需要集结力量，精诚携手，合作者随报告之连续而成为稳定团队，亦可增益学科实力。研究报告立足于丰厚素材，常常动员学生参与，可使他们在系统研究中得到学术训练，增长才干。此外，面向社会实践的研究报告必然要与政府、企业保持密切联系，关注社会的状况与需要，从而带动高校与行业企业、政府、学界以及国外科研机构之间的深度合作，收“协同创新”之效。

为适应信息化、数字化、网络化的发展趋势，中国人民大学的“研究报告系列”在出版纸质版本的同时将开发相应的文献数据库，形成丰富的数字资源，借助知识管理工具实现信息关联和知识挖掘，方便网络查询和跨专题检索，为广大读者提供方便适用的增值服务。

中国人民大学的“研究报告系列”是我们在整合科研力量，促进成果转化方面的新探索，我们将紧扣时代脉搏，敏锐捕捉经济社会发展的重点、热点、焦点问题，力争使每一种研究报告和整个系列都成为精品，都适应读者需要，从而铸造高质量的学术品牌、形成核心学术价值，更好地担当学术服务社会的职责。

总论

2013年东亚地区形势及中国周边外交回顾

2013年东亚地区形势跌宕起伏，复杂多变。美国继续推行“亚太再平衡”战略，但也遇到诸多掣肘因素，因而前途未明。东亚地区中美竞合因素将长期主导地区局势。安倍晋三再度执掌日本政权，日本政治右倾化愈演愈烈，战后和平主义逐渐走向终结，中日关系僵局依旧。朝鲜半岛从上半年的危机四伏，过渡到了下半年的渐趋平稳，但未来走势仍因朝鲜内政与外交等原因存在巨大的不确定性。东亚地区海洋领土争端依旧，但局势较2012年有所缓和，尤其是在南海问题上，中国与越南、文莱等国达成的共识展现出良好前景。中国的周边外交在新任领导集体带领下出现了一系列新的理念，并在实践上取得诸多进展。美国“再平衡”战略的延续与掣肘

奥巴马于2013年1月在白宫宣誓就职，正式开始了第二任期。在高度关注中东地区，着力反恐战争多年后，美国深感其在亚太地区影响力的下降，因而加速推动全球战略重心东移，以此平抑中国日益上升的地区影响。2013年度美国“亚太再平衡”战略得到进一步贯彻实施。

从军事上看，持续的高支出军费让美国依然保持地区与全球军事霸权。2013财年美国军费预算为6 310亿美元，其中5 430亿美元用于基础预算，880亿美元用于海外意外军事行动。相较于2012年6 620亿美元的总额降幅达5％。但实际上，2012财年美国年度军费预算中，5 300亿美元用于基础预算，1 150亿美元用于海外意外军事行动，170亿美元用于能源部监督下的防务开发项目。因此可以看到，随着美国从伊拉克、阿富汗脱身，美军的海外作战预算下降，但五角大楼的基础预算并未减少。更为重要的是，亚太地区成为了美国军事部署的战略重心。美方表示在澳大利亚达尔文港驻军人数将于2014年增至1 000人，并最终增至2 200人，澳大利亚北部城市达尔文港将逐渐成为美军出击南海的桥头堡。香格里拉会议上，美国防部长哈格尔还明确表示，在2020年前美国60％的海上力量和60％的空中力量都将部署在亚太地区。

从外交上看，美国与东亚地区各国互动频繁，整体上表现出对华又拉又打的态势。中美关系关乎整个亚太乃至世界的福祉，一方面逐渐深化扩展，另一方面则存在互信基础薄弱、战略互疑上升的问题。两国在经贸往来、朝鲜问题、网络安全、气候变化等领域存在着不少分歧，但同时又有着广阔的合作空间。一方面，美国当前的对华政策在试图避免中国的强烈反弹。最明显的是奥巴马执政初期的极具进攻性的“转身”（pivot）相关表述不复见于公开场合，取而代之的是相对温和的“再平衡”（rebalance）。2013年6月在加州举行的“习奥会”，则是习近平首次以国家元首身份与美国总统奥巴马的会晤，也是奥巴马在其第二任期首次与中方最高领导人的会谈。此次非正式会晤让中美领导人有了深入的接触和交流，堪称中美关系史上的创举。习近平与奥巴马个人关系的培养也有助于两国关系朝着正确的方向发展。此次会晤是中美为寻求如何处理好当前既合作又竞争的关系，试图建立“新型大国关系”所作出的重要努力。

但另一方面，美国则从多个方面入手，努力争取中国周边国家的支持。经济上，美国努力推进跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判，2013年度最大的进展莫过于日本同意开始TPP谈判；与此同时，美国试图制约区域全面经济伙伴关系（RCEP）进程，以求搭建由其主导的高标准经济合作机制。政治上，民主和人权成为美国在东南亚地区发动攻势的切入点。美国高调改善其与缅甸、柬埔寨等国的关系，夸赞相关国家在相关问题上的改善。奥巴马总统在2012年底确认连任后不久便访问东南亚三国，此行亦使其成为首位到访缅甸的美国在任总统。2013年5月，缅甸总统吴登盛访美，也是半个世纪以来缅甸国家元首首次正式访美。虽然美国实际上仍对缅甸的民主化保持观望怀疑的态度，也尚未完全解除对缅甸的制裁，但美缅关系的迅速升温具有巨大的历史象征意义，成为美国高调拉拢东南亚各国以提升其在该地区影响力的标志，颇有离间中国与这些传统友邦关系的架势。

不可不说的是，2013年风云骤起的网络安全丑闻让美国深陷泥潭。极具讽刺意味的是，年初美国一家公司发布有关“中国军队发起网络攻击”的报告，网络安全问题一度成为美国向中国施压的着力点。然而，随后美国中央情报局前雇员斯诺登逃往香港，进而飞抵俄罗斯寻求政治庇护事件的发酵，使得“棱镜门”计划浮出水面。再到10月，包括德国总理默克尔在内的诸多美国传统盟国领导人的电话亦被监听的丑闻曝出，大西洋两岸外交风波骤起。美国情报机构肆意妄为，进入网络公司的服务器甚至其他国家的网络系统，窃取相关资料的行为，充分表明了美方是彻头彻尾的“贼喊捉贼”。网络安全与信息隐私日益成为世界各国诟病美国政府的重要话柄，奥巴马将面临对国家安全局监控项目的改革重任，亦将持续尴尬面对来自世界各国政府和人民的不满。

虽然进入2013年，“亚太再平衡”战略得到进一步实施，然而国际社会普遍对其有效性与可持续性表示怀疑。首先，从国内政治经济状况来讲，美国党派争斗严重，一度引发政府关门，使得美国的国际形象大打折扣；经济危机以来美国自身实力有限，新孤立主义思潮兴起，也妨碍了美国战略的进一步推行。其次，从全球范围来讲，中东局势的复杂多变迫使美国不得不投入更多精力，亚欧大陆东西两侧难以兼顾。先前一度盛传的页岩气革命将使美国撤出中东，从而更加注重亚太的说法似乎难以成立。再次，从亚太地区各国自身的考量来看，虽然不少国家有搭美国重返亚太的顺风车之愿望，但经济上靠中国、安全上靠美国的战略选择短期内不会改变，因此美国寻求地区霸权的诉求与地区内各国的战略仍有差异。不断右倾化的日本试图打造对华包围圈

自2012年日本政府“国有化”钓鱼岛后，中日关系进入冰点，至今尚未走出僵局。2012年底，日本结束了民主党“三年三相”的短命政权后，重新赢来了自民党当政，安倍二度成为首相。2013年7月，自民党在参院选举中获得大胜，自民党和公明党联合政权所掌握的议席数超过半数，一举掌控了参众两院的主导权，改变了“扭曲国会”的现象。舆论普遍认为若无意外，安倍政权长期执政已成定局。在失去党外制衡后，自民党领导下的日本政治右倾化趋势进一步加剧。安倍政权推行的内外政策表现为痴迷于扩军、修宪，在领土争端、历史问题上挑衅邻国。

历史问题上，安倍频频抛出谬论，挑衅邻国。2013年3月12日，其在国会众院预算委员会上答辩时对东京审判作出质疑，认为当时对战争做出的结论不是由日本人自己，而是“依据所谓的联合国一方的战胜国的判断裁定的罪名”。4月23日，安倍晋三在国会参议院预算委员会上答辩时又抛出“‘侵略’的定义在学术界乃至国际上都没有定论”的谬论。4月28日，安倍在参加所谓“主权恢复日”纪念活动中向日本天皇夫妇鞠躬，并在活动中率众高呼“天皇陛下万岁”。12月26日，安倍不顾亚洲邻国的强烈反对，执意在执政一周年之际参拜靖国神社。

防卫政策上，日本于2013年底重新修改《防卫计划大纲》和《中期防卫力量整备计划》。前者回顾了2012年9月中国海监船巡航钓鱼岛及2013年11月中国划设防空识别区等事件，指责中国阻碍了他国军事活动，单方面发展非对称军事能力，大肆渲染“中国威胁论”；并进一步提出以“统合机动防卫力量”代替2010年民主党执政时期提出的“动态防卫力量”，旨在提升海、陆、空自卫队联合作战能力，并着重强调岛屿防卫能力。后者则列出了一系列新式武器采购清单和军力调整方案，包括：日本陆上自卫队将增兵5 000人，并计划购买大量两栖战车、运输机、无人机、隐形战斗机和滨海战斗舰等军事装备。与此同时，日本正式启动“国家安全保障会议”，下设秘书处机构“国家安全保障局”，以减少决策中间环节，提高指挥效率。“国家安全保障局”中特地设立了一个“中国·朝鲜”部，可见日本单独把中国、朝鲜作为重点防范对象。国会不顾民众的抗议，强行通过了备受争议的《特定秘密保护法案》，则为日本对内监控以及日美加强情报合作等提供了法律依据。2013财年日本防卫预算达4.68万亿日元，2014财年日本防卫预算则将进一步增至4.78万亿日元。这是过去十几年来日本首次并且连续增加防卫预算。在“安倍经济学”前景尚不明朗，日本政府债台高筑的情况下，日本的安保新战略和巨额防卫预算举动将给东亚地区乃至世界安全环境带来重大挑战。

外交上，据统计，日本首相安倍晋三本人在2013年全年共出访46天，甚至远远超过了在国内各地视察的时间（18天）。此外，其在国内接待外宾也有43天。

日本外交上的努力，一方面表现在进一步强化与中国周边国家在政治、经济、军事等方面的合作。南至东南亚各国：作为长期以来东南亚各国资本和技术的提供者，日本继续以经济手段为杠杆，通过援助强化对东盟的影响。同时，日本还试图在政治上拉拢南海争议中的越南、菲律宾等相关声索国，寻求合力制衡中国。日本副首相麻生太郎出访缅甸，承诺免除缅对日的数十亿美元债务并继续提供巨额借款。日本外相岸田文雄访问菲律宾、新加坡、文莱和澳大利亚等国，大谈“海上安全”。在美国总统奥巴马因政府停摆而取消了访问东南亚、大失颜面之时，日本首相安倍则在2013年度内遍访东盟全部国家。北至蒙古：3月底，安倍出访蒙古，大送礼单，承诺为蒙古提供42亿日元贷款；同时又大谈价值观外交，希望以自由民主、和平、互助三大精神为基石发展双边关系，强调构建安全保障体系。其加强同蒙古的关系来牵制中国的意图尤为明显。可以说，日本新内阁几乎在中国的东亚邻国走了一圈，期间屡屡谈及中国，其拉拢东亚其他国家围堵中国的意图十分明显。

另一方面，日本外交则是携美自重、联美抑华。2013年2月，安倍访问美国。无论是在争议已久的军事基地搬迁问题上，还是在加入TPP谈判等领域，日本都对美国做出了近乎谄媚的“积极合作”表态，最大程度地表现出对日美同盟的倚重。然而，对于中日之间高度紧张的钓鱼岛争端，美国并不愿意为支持日本而过分得罪中国，而是尽量避免被“绑架”以卷入不必要的争端。虽然美国屡次明确钓鱼岛适用于《美日安保条约》，并承认日本对钓鱼岛的行政管辖权，但对主权问题则坚称不采取任何立场。安倍访美期间，也没有得到奥巴马任何公开的实质性承诺。

还有不可忽视的是，除了在亚太地区积极拓展外交空间，拉拢中国以外的国家以制衡中国外，日本还积极谋求与非洲国家的合作。2013年6月，第五届“非洲开发会议”在日本召开，非洲近40国的元首到访，规模盛大。日本承诺将向非洲各国提供总额3.2万亿日元的资金援助，并发布了《2013横滨宣言》。安倍甚至在出访美国之时，也不忘在纽约与“非洲地区经济共同体”主席国首脑举行会谈，拉拢非洲国家。不难看出，在中非关系令人眼红的今天，日本正试图着眼非洲，期望与中国展开竞争。

概而言之，日本积极配合美国“亚太再平衡”战略，巩固日美同盟，同时立足东亚并放眼世界，利用“价值观外交”、“经济外交”等多重手段编织对华包围圈。安倍一方面把日本描绘成中国“强势外交”的受害者，以博取国际舆论的同情；另一方面又妄言日本将为地区和平做出更多积极贡献，实则是向中国积极“亮剑”。这一系列行为背后的战略逻辑是，安倍试图带领日本脱离战后体制，以谋求大国地位。从短期来看，拉拢其他国家抗衡中国将是日本外交的主题。但日本丝毫不正视历史的行为，根本无法使其取信于亚洲邻国和国际社会。安倍晋三再度执政后，日本政治右倾化愈演愈烈，基于“和平宪法”的战后和平主义渐趋终结，这样的日本势必成为东亚地区安全与稳定的重要风险要素。朝鲜半岛局势波澜起伏

2013年朝鲜半岛局势经历了从剑拔弩张到相对缓和的过程。

2013年初，韩国在经历先前两次卫星发射失败后，终于成功发射“罗老号”卫星，这表明其开始具备初步开发太空的能力，韩国正式成为“太空俱乐部”的第11位成员。虽然韩国的太空开发计划是“负责任的”且“毫无军事意图”，因此在美国看来其发射火箭与朝鲜“截然不同”，但此举实际上严重刺激了朝鲜。2月12日，朝鲜成功进行了第三次核试验，这种向国际社会展现的“以超强硬回应强硬”的态度，既是对联合国安理会2087号决议的抗议，向世界表明朝鲜坚定拥核的决心；又是对韩国积极部署太空开发计划的回击，展示绝不甘拜下风的姿态；更是对内巩固政权的手段，向朝野树立金正恩将领导朝鲜走向“强盛大国”之路的信念。

随后在3月5日，朝鲜单方面宣布废除1953年达成的《朝鲜停战协定》，并加强了包括海上突袭在内的各种军事演练，一时间半岛局势骤然升级，引发了国际社会的高度关注。3月7日，联合国安理会通过第2094号决议，严厉谴责朝鲜第三次核试验，并加强和扩大了对朝制裁。

由于朝鲜半岛局势的不断升级，美韩同盟在本年度内得到进一步巩固。3月到4月间，美韩两国展开了规格空前的联合军演：“关键决断”、“秃鹫”演习共有约1万名美军和20万名韩军官兵参加，规模达到历史之最。4月初，朝鲜外务省向各国发出警告，表示无法在4月10日以后保障各国在朝外交官的安全，建议各国使馆考虑从平壤撤出外交人员。危急之际，美国国务卿克里接连出访韩国、中国和日本，主要目的是就朝鲜半岛局势向韩日盟友重申安保承诺，并与中国进行磋商。

5月，韩国总统朴槿惠就任以来首次访问美国，双方首脑举行正式会晤，奥巴马再度重申美国对韩国的安保承诺，两国元首共同表示不会容忍来自朝鲜的威胁和挑衅。此次朴槿惠访美，适逢美韩同盟建立60周年，出访当日发布的《纪念韩美结盟60周年联合宣言》决定将美韩同盟的定位提升至全球伙伴关系，扩大两国在东北亚地区和全球事务中的合作。作为冷战的产物，美韩同盟并未随冷战结束而相应终结，反而在当前情势下走得更加紧密。

行至下半年，一度剑拔弩张的半岛形势相对缓和，朝韩对话得到一定程度的恢复，最为显著的进展是自4月中断运营的开城工业园区，在时隔近半年后于9月重新恢复正常。与此同时，在朝鲜国内，金正恩掌权后接连进行内部人事调整以巩固执政地位。年末，在朝鲜劳动党中央政治局扩大会议上，一度被视为是朝鲜政权“二号人物”的张成泽被现场逮捕，随后以处理经济问题失当、贪污渎职、结党营私、乱搞男女关系、受资本主义影响吸毒放纵等五大罪状遭到撤免和处决。这是朝鲜近20年来首次处决政治局委员级别的高官，备受外界瞩目。张成泽事件凸显了朝鲜内部政局仍然难以捉摸，因此朝鲜半岛的未来走势仍然充满不确定性。

2013年朝鲜半岛局势一度高度紧张，但各方仍采取了相对冷静的态度，地区形势的总体稳定依然得到了维护。不过包括第三次核试验在内，朝鲜的种种举动背后暗含的是其试图固化自身“拥核”能力并寻求国际承认的实质，而这显然与以美国为首的国际社会坚持要求朝鲜彻底“无核化”的目标相违背。因此，半岛核问题依然分歧严重，前景堪忧。目前，六方会谈停滞并且复谈仍然遥遥无期，朝韩相互缺乏互信，半岛的僵局还将持续。海洋领土争端略有缓和

2012年东亚地区海洋领土争端冲突不断。在东海，日本上演钓鱼岛“国有化”闹剧；在南海，菲律宾等国频频挑衅中国。进入2013年，虽然问题并未得到实质性解决，但地区局势略有缓和，未有发生严重冲突。

在东海，中国继续坚持打破日本所谓对钓鱼岛的单方面“实际控制”。中国派出公务船在钓鱼岛领海内进行维权巡航，对巡航期间发现的日方侵权船只严正声明中国主权立场并进行驱离。11月，中国宣布防空识别区，日方大肆指责中国妨害飞行自由、加剧东海紧张等。美日还纷纷拒绝执行中方要求，在不发出任何通告的情况下，“勇闯”识别区。中国的东海防空识别区旨在维护领土领空安全，防止误判，同时也有利于相关航空公司的飞行安全及东海上空的飞行秩序。日、美的无端挑衅无法改变中国的合法行为，只能为地区安全徒增隐患。中国在与日本的钓鱼岛和东海斗争中有理有节，既维护了自身权益，又避免了争端失控。

在南海，整体而言，地区内军备竞赛有所加剧。2013年东南亚主要国家军费增长明显，其中越南增长了30％，达37.8亿美元；菲律宾增加了12.5％，达29亿美元；印尼增加了18％，达81亿美元。快速增长的军费有很大一部分用于购置海军装备，以提升海上作战能力。

各国在处理南海问题上，菲律宾的挑衅行为最为突出，其拒绝与中国举行双边磋商，试图将南海问题多边化与国际化。一方面，菲律宾高调声称将南海问题提交国际法庭进行所谓“国际仲裁”，希望让南海问题在国际舞台发酵；另一方面，菲律宾妄图整合和利用东盟这一国际组织，并且倚靠和拉拢美日等大国，希望东海和南海“联动”，协同与中国对抗。但是菲律宾一意孤行，其相关做法并不符合地区各国的利益。

令人欣慰的是，2013年，中国与越南、文莱等国在南海问题上达成重要一致。李克强总理在10月中旬出席了在文莱举行的中国—东盟（“10+1”）领导人会议、东盟与中日韩（“10+3”）领导人会议和东亚峰会（“10+8”），并对文莱、泰国、越南进行正式访问。访问文莱期间，两国发表联合声明，决定进一步深化两国关系，并一致同意加强海上合作，推动共同开发，重申将致力于全面有效落实《南海各方行为宣言》，维护地区和平、稳定和安全，增进互信，加强合作，并且强调应由直接有关的主权国家通过和平对话与协商解决南海领土和管辖权争议。访问越南期间，中方与越方均表示将积极推进中越海上共同开发，成立中越海上共同开发磋商工作组，坚持通过友好协商和对话谈判解决争议。11月，中越双方为落实李克强总理访问越南期间就中越海上共同开发与合作所达成的共识，在河内举行工作会议，正式就建立中越海上共同开发磋商工作组的机制与框架等具体事务达成了共识。

可见，虽然南海问题各方立场各异，但如何管控好海上分歧，避免争端复杂化，维护南海和东亚地区的和平稳定，是大多数国家的共同诉求。中国与东南亚有共同远见的相关国家都着力推动谈判行为准则，加强沟通与合作，强化了通过对话协商解决南海争议的共识，让2013年度南海问题得到一定程度的缓和。中国周边外交的新征程

虽然近几年来中国周边地区热点问题不断，尤其是中国海上安全面临着黄海、东海、南海“三海联动”的压力，但新一代领导集体对于周边外交的整体局势仍持积极乐观态度：“我国周边充满生机活力，有明显发展优势和潜力，我国周边环境总体上是稳定的，睦邻友好、互利合作是周边国家对华关系的主流。”新的领导班子上任后，2013年中国周边外交进一步开拓进取，无论理论还是实践方面都在寻求创新。

理论上，中国进一步丰富和发展了周边外交的基本方针，并提出了不少新的理念。特别是2013年10月，中央召开周边外交工作座谈会，政治局全体常委、中央政府各部委和省市自治区领导都出席了这次会议。这是建国以来首次召开这样的会议，其层次之高、规模之大，引起国际社会关注，凸显中国新一届领导集体对周边外交工作的重视，意义空前重大。从这次会议的内容可以看到，新一届领导集体十分注重周边外交的顶层设计。习近平主席强调，搞好周边外交意在服从和服务于实现“两个一百年”的奋斗目标。

在原有的坚持与邻为善、以邻为伴和坚持睦邻、安邻、富邻的基础上，习近平主席新提出了“亲、诚、惠、容”四字理念。“亲”意在表明中国对待周边国家的立场：亲切、亲和、亲密、亲睦。随着中国与周边国家的相互依赖程度不断加深，中国将珍惜并努力保持与周边国家亲密和睦的友好关系。“诚”意在表明中国外交诚心诚意的态度：诚心做事、诚心待人。中国将用自己的真诚付出，赢得周边国家的尊重、信任和支持，争取更多的朋友和伙伴。“惠”意在表明中国造福周边地区的目标：惠人、惠己。中国将本着互惠互利的原则同周边国家开展更加广泛的合作，编织更加紧密的共同利益网络，把各方利益的融合提升到更高水平，让整个地区共同发展进步。“容”意在表明中国包容宽广的胸怀：海纳百川，有容乃大。无论是“宽广的太平洋两岸有足够空间容纳中美两个大国”，还是对待其他国家，中国外交兼容并蓄的理念旨在抛弃零和博弈的陈旧思维，而是代之以更加开放、积极和包容的态度，促进地区合作，共享机遇，共创繁荣。

除此以外，唱响“中国梦”、积极建设“新型大国关系”、让“命运共同体”意识在周边国家落地生根等诸多新思路的提出，为中国发展与周边国家关系提供了更加丰富和充实的价值观基础。实现“中国梦”，不仅仅是国人对于中国富强之期待实现的历程，同时也是中国和世界一同追求进步的历程。这些年来中国的快速发展引起了世界上一些国家的担忧和质疑，“新型大国关系”则强调大国之间不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢，这一理念的提出旨在在全球化不断深入的今天为中国与其他大国关系的健康发展订立不同于旧式对抗模式的新基调。而“命运共同体”更是具有立足国内，放眼世界的战略含义。它实际上是中国自古以来“家、国、天下”三位一体思想的延续。在当今人类社会这样一个集合体里，每个个体的命运，每个国家的命运，整个世界的命运，三者休戚相关、不可分离。打造一个相互帮助、相互信任、相互依存的“命运共同体”，要求个体在追求自身利益时兼顾他人利益，一国在追求本国利益时兼顾他国利益，协同在谋求自身发展中促进各方共同发展。

而诸如“丝绸之路经济带”、“海上丝绸之路”等新构想的提出，则是脚踏实地为中国与周边各国共谋繁荣提出了新的倡议。两千多年前开辟的古代丝绸之路，是当时世界上无与伦比的洲际贸易通道，为当时世界的联络与繁荣发挥了不可替代的作用。2013年9月，习近平主席访问哈萨克斯坦时，提出共同建设“丝绸之路经济带”；10月访问印度尼西亚时，提出共同建设21世纪“海上丝绸之路”。这“一路一带”的设计，以“丝绸之路”这一古代中国与世界良好关系的历史记忆承载起了新时代下中国外交的新构想。从外交上讲，“一路一带”意在活络与中亚、南亚直至西亚等广大地区的关系，扩大包括贸易往来、能源安全、海洋安全等领域的合作。从内政上讲，这些构想也是对几十年来东部从改革开放政策中获益最多，而中西部发展动力较弱这一不良二元格局的“再平衡”。可以看到，北至黑龙江，南到川滇，内至河南等地，各省也都在“一路一带”的提法下表决心，希望进一步深化对外开放程度。相信随着“一路一带”构想的实践与丰富，中国将与相关国家一齐构筑地区经济增长的新据点，进一步深化双边与多边关系，实现政治、经济等多方面的互利共赢。

实践上，新任领导集体一系列积极的外交活动，为稳定东亚地区局势，谋求地区和平与繁荣做出了巨大贡献。中共十八大和全国“两会”后，中国国家主席习近平于2013年3月访问俄罗斯。习近平以国家主席的身份首访选择俄罗斯，除了是遵循两国领导人多年定期互访的传统外，也表现出中国对周边外交的高度重视。2013年，习近平主席和李克强总理出访多个周边国家。9月，习近平主席出访中亚各国，其间出席在俄罗斯举行的G20峰会和在吉尔吉斯斯坦举行的上海合作组织元首理事会。10月初，习近平主席出访印尼和马来西亚，并出席在印尼举行的APEC领导人非正式会议。10月9日至15日，李克强总理出席在文莱举行的中国—东盟（“10+1”）领导人会议、东盟与中日韩（“10+3”）领导人会议和东亚峰会，并对文莱、泰国、越南进行正式访问。11月底，李克强总理赴乌兹别克斯坦出席上海合作组织成员国总理会议。中国领导人出访周边国家频率之高、范围之广，都清晰表明了周边外交之于中国的重大意义。除了积极出访周边各国，新一届领导集体也广邀邻国领导人来华访问。尤为突出的是2013年10月下旬，应中国政府总理李克强的邀请，俄罗斯总理梅德韦杰夫、印度总理辛格和蒙古国总理阿勒坦呼亚格分别对中国进行正式访问。俄罗斯、印度和蒙古国是与中国接壤最多的邻国，是中国周边外交的重要节点。俄印蒙三国总理访华，不仅意在进一步促进双方经贸往来，还旨在建立涵盖安全领域在内的更具有战略意义的复合周边关系。

总体而言，2013年中国周边外交踏上了新征程，不仅在理论上有所创新，而且在实践上脚踏实地，整体成果颇丰。争取良好的周边环境，使我国发展更多惠及周边国家，实现地区共同发展，将是未来长时间内中国周边外交的应有之义。要想实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，周边外交仍将是中国外交事业的重中之重。未来展望

东亚地区已毫无争议地成为世界上经济最具活力的地区，在此背景下，“再平衡”战略将持续成为美国外交政策的基石。而中国作为该地区乃至世界经济建设的主引擎，仍将在地区发展中发挥举足轻重的作用。中美关系的发展将是未来东亚地区格局变化的主要线条。与此同时，其他国家的战略选择与政策走向既会受到中美关系的影响，又将作用于中美关系并影响整个地区发展，地区内安全制度建设的压力和动力将长期并存。一方面，包括日本、菲律宾等在内的国家短期内仍将继续借重美国，试图在海洋领土争端等一系列问题上挑战、抗衡中国；但另一方面，大多数国家谋和平、求发展的诉求不容置疑，中国和其他国家将继续努力为自身和平发展与东亚地区繁荣稳定做出积极贡献。

大国在东南亚的战略博弈

中南半岛“民主化”浪潮与大国战略博弈

中南半岛五国政治制度和发展阶段各异，但均面临民主转型的压力。在东南亚最早建立民主制度的泰国，如今却陷入动荡不止的怪圈，民主发展进入迷茫期。柬埔寨的民主大选却引发朝野激烈争斗，实质是民主制度下的不同党派与阶层的政经利益之争。缅甸民主转型看似风生水起，未来却面临诸多深层次困境，社会不稳定因素增多。而社会主义国家越南和老挝，则面临更大的“颜色革命”压力。（一）泰国处在“民主转型迷茫期”，再现持续动荡

泰国1932年建立君主立宪制，但始终未处理好“民主与稳定”的关系。目前泰国政坛，以他信、英拉（他信妹妹）为代表的他信派政治势力（主要由他信家族等新兴产业资本家、占全国人口多数的农民和城市贫民组成，旗下政党是现执政党为泰党，街头政治组织是“红衫军”）与以民主党等为代表的反他信势力（主要由曼谷及其周边地区的政商学界精英阶层组成，旗下政党是最大在野党民主党，街头政治组织曾经长期是“黄衫军”，现为素贴领导的“人民民主改革委员会”）长期对立、斗争，争夺国家政权与经济社会资源分配。2006—2013年，泰国大小示威不断，共发生5次剧烈动荡。

2013年，泰国在稳定两年后再度陷入激烈动荡。反对派从2013年10月初便开始搞反对英拉政府的示威，起初规模小，仅几千人。11月25日开始，民主党重要领导人之一素贴领导掀起新一轮示威浪潮，持续到年底未停。示威人数最多时超过10万，一度围困或冲击总理府、内政部、财政部、外交部、皇家警察总部、军方总部等诸多关键军政部门，与警察发生激烈流血冲突。12月9日，英拉为避免更多流血冲突，宣布解散下议院，自己出任临时政府总理，直至2014年2月2日下次大选选出新政府。但示威者不依不饶，继续上街，要求英拉辞职，威胁阻挠大选投票，确保他信派不再掌权。双方在“先举行大选、再推进政改，还是先推进政改、再举行大选”问题上无法谈拢。2013年12月底，示威者阻挠南部多府的政党候选人登记，导致有28个选区在规定时间内没有候选人登记。

此次两派恶斗是前几年斗争的继续，直接导火索是反对派抗议英拉和执政党联盟在议会推动修宪和《特赦法案》。修宪的重要内容是修改“上议员选举方式的条款”。现行宪法规定，150名上议员中，76名由直选产生，74名由遴选委员会推选，类似任命制，因为遴选委员会主要被曼谷精英主导。英拉和执政联盟要将上议员选举改为全部由选民直选，因为2014年初就要举行上议院选举，为泰党的选票主要来自占人口多数的草根，如修宪成功，其有望明年初主导上议院，加上其已经主导下议院，未来就会主导两院。这是精英阶层所不允许的，因为代表精英阶层的最大在野党——民主党的选票数量远不及为泰党。此外，《特赦法案》的主要内容是赦免2006年9月19日军方发动推翻他信的政变到2013年8月8日间参与或组织示威而犯法之人，他信也在特赦之列。反对派担心，如果流亡国外的他信回国参政，出任总理，势必再度压制反他信势力。

泰国作为东南亚最先建立民主的国家，却深陷动荡泥潭，难以自拔，民主运作迷失方向。选举、政变、任命制政府、街头示威、修改宪法等方式，均无法使泰国止乱回稳。乱局对泰国造成巨大损害。一是社会分裂加剧。他信派与反他信派都打着维护民主的旗号，为了私利，陷入“冤冤相报”的恶斗怪圈，矛盾更深，仇上加仇，更难和解。泰国民主机制失灵，政治版图大致以曼谷为界，分为北部和南部两大对立的板块，为日后再起新的动荡埋下隐患。二是一度快速的经济增长严重受挫。泰国2012年经济增长率达6.4％，在地区非常抢眼，但2013年增长率跌至2.9％。乱局冲击泰国旅游业，阻碍商业运行，使股、汇市震荡，出口大幅下降，大量外资撤离。三是泰国国际地位下降。为应对危机，英拉取消了2013年11月和12月的多个出访计划。作为东盟第二大经济体和东盟重要创始国之一，泰国现因内乱而无暇在东盟共同体建设关键期发挥重要作用。（二）柬埔寨大选加速民主转型，但示威迭起

1993年，柬埔寨恢复君主立宪制，西哈努克重新登基为国王。当年5月，柬埔寨在联合国组织下举行第一次全国大选，由奉辛比克党和人民党联合执政。之后在1998年、2003年、2008年进行了国会议员选举，国会大选逐渐成为柬埔寨民主制度的核心表现形式。2013年7月28日，柬埔寨举行第五届国会大选，柬埔寨政治结构由“三足鼎立”转向“两强相对”。柬埔寨原有政治结构中，三方相互制衡：奉辛比克党由西哈努克创建，上世纪曾长期一党独大，目前仍以主流皇族（西哈努克一脉）为核心。人民党脱胎于“红色高棉”，却曾受越南扶持，背景复杂，首相洪森任副主席，牢控军、警、法等部门。救国党（原桑兰西党，2012年与人权党合并为救国党，桑兰西党仍占主体）与西方联系密切，也与部分非主流皇族私交甚深。此次大选中，奉辛比克党未获一席，被完全排挤出执政圈；人民党与救国党分获68席和55席，实力较接近，形成针锋相对局面。

人民党选后不顾反对党抗议，坚持组阁，引发救国党连续“抗争”。根据宪法，国会是柬埔寨国家最高权力机构和立法机构，每届任期5年。赢得国会50％+1席位的政党可以进行组阁。根据柬埔寨选举委员会（NEC）公布的统计数据，人民党获得组阁权。但救国党拒绝承认大选结果，声称“计票结果不能反映选民真正心声”，要求成立“独立调查委员会”，调查大选“违规行为”，否则将抵制新一届国会。由于未能如愿，救国党举行多轮游行示威并酿成流血冲突，造成一死多伤。2013年9月23日，第五届国会举行开幕仪式，宣布新一届国会诞生。123个席位中，68名人民党议员与会，救国党55名议员缺席，中、美、日、澳等国驻柬大使应邀出席开幕式。24日上午，国会以“一揽子投票”方式通过第五届国会相关人事和内阁成员名单，洪森和人民党名誉主席韩桑林分别连任首相和国会主席，内阁成员基本保留上届班底。反对党抵制新一届国会，桑兰西称，人民党在救国党议员未与会情况下召开国会、组阁是搞“宪法政变”，新国会和政府“不反映全民意愿”，救国党不予承认。此后，救国党继续搞游行示威，其中12月22日的示威活动达到高峰，参与民众达2万人，政治诉求也转为“要求柬埔寨重新举行大选，现首相洪森下台”。

人民党以软硬两手应对。一方面，人民党高层多次公开表示，愿与救国党进行谈判以解决双方之间的分歧，甚至表示愿在政府和国会中给救国党预留国会副主席等高级职位；另一方面，洪森等也多次在公开讲话中表示“不可能解散国会重新选举”，“根据柬埔寨宪法第78条，除非政府在12个月内发生两次解散，否则国会不能提前解散，因此任何人，包括国王、首相及国会本身都无权解散国会而举行再选举”。针对救国党企图学习泰国反对派，举行“封锁金边”活动，洪森表示“现政府已经高度忍耐，尊重国人和平示威的权利，但如果示威者采取类似封路或者占领政府大楼的行为，政府相关部门机构将采取一定的行为阻止此类事件的发生”。

总体看，此次大选显示民主选举已经成为柬埔寨人的政治和生活习惯。没有人挑战民主选举形式本身的合法性，不管是执政党、洪森，还是官二代、反对派领导人，都是以竞选的方式谋求政治权益。但人民党和救国党之间的政争恐致柬埔寨社会分裂，并可能引发持续动荡。两党政争的背后是不同利益集团的博弈，以及不同社会阶层的分野。人民党代表传统势力，重点维护垄断集团和既得利益者，同时受倾向保守政策的传统人士和中老年人支持。救国党代表革新势力，推崇自由市场经济模式，为失利者和弱势群体争取利益，得到占选民近四成的“90后”青年选民和知识分子支持。随着受西式教育的年轻人更多参政议政，柬社会变革诉求增强，以老一代国民为代表的传统势力与以青年知识分子为代表的革新势力分野加大，受其支持的两党政争更趋激烈，若不能妥善化解，恐演化为社会动荡。（三）缅甸深化民主转型，但面临多重深层次困境

2013年是缅甸民选的吴登盛政府推进民主改革的第三年，改革趋于深化，主要有以下举措和特点：

政治层面，政府和议会联手推进反腐败建设，提高政府运作透明度和效率。2013年1月8日，总统宣布成立由副总统赛茂康领导的9人反腐败委员会。政府要求贪污官员交回款项，呼吁民众举报腐败线索。8月，联邦议会以高票通过并由总统签署《反腐败法》。而2013年缅甸民主转型的最大亮点是启动修宪进程。现行2008年版宪法过于重视保护军人利益，限制昂山素季参选总统，给予少数民族的利益较少。修宪涉及总统候选人资格、军人政治地位、少数民族高度自治、中央与地方分权等事关国家体制调整和人事变动的重要条款，修改宪法结果如何，将成为大选能否顺利举行的关键，是2015年大选前的政坛大戏，并将对大选后的人事和国家运作产生深远影响。

昂山素季在国内外展开密集行程，呼吁修宪和谋求当选总统成为其主要诉求，称民盟民调显示全国超过90％的受访民众同意修宪，要求召开国防军总司令、总统、议长和她本人的“四巨头修宪会议”。昂山素季甚至称，若选前不修宪，她将抵制大选。民盟等在野势力组织民众上街呼吁当局同意修宪、支持昂山素季参选。2013年12月30日，执政的联邦巩固与发展党（巩发党）举行会议，提出51条修宪建议，包括修改限制昂山素季参选总统的条款。由于宪法禁止任何配偶或子女为外籍人士者出任总统，而昂山素季逝世的丈夫和两子是英国籍，因而该党建议将宪法51条改为：配偶和子女为外国人但获得缅甸公民权后可参选总统。如果昂山素季两子获取缅甸国籍，她即可参选，因为其丈夫已逝。截至2013年12月31日，缅甸联邦议会宪法评估联合委员会已从社会各界征集到近28 247封修宪意见书，共提出修宪建议323 110个，建议修改20多个宪法条款。总统吴登盛2014年1月2日表示支持修宪，称宪法不要限制任何公民成为国家领导人。在2015年大选前，修宪已确定无疑，关键是如何去修，是大修还是小修。

民族和解层面，中央政府与全国十多支少数民族地方武装基本分别达成停火协议，宣称尽快与这些武装达成全国性停火协议，并继续推进政治谈判，努力为民主转型创造良好环境。此外，为避免少数民族在新大选中被边缘化，掸、钦、若开、孟等15个少数民族政党2013年6月同意合并为缅甸联邦联盟政党，以抱团争夺议席。

然而，缅甸处在选前关键期，政治人物博弈激烈。同时，在社会层面，民主改革与社会自由化促使民众诉求井喷式爆发，而缅甸是世界上最贫穷的国家之一，政府可调用资源少，无法满足民众高涨的需求，导致各种示威此起彼伏。从长远看，民主改革与完善并非仅仅仿效西方建立一套所谓的民主体制那么简单，缅甸民主转型将受制于体制不顺、权力多元、宪政民主文化匮乏之困。在规范的民主体制之下，民选的议会和政府应该是国家权力中心，但在缅甸则有多个权力中心或影响政局发展的权力实体。一是军队地位仍高于政府和议会，民选总统领导力受限。依据缅甸宪法，军队独立于政府，在国家政治生活中起主导作用，在国家面临巨大动乱或危机时，军队应总统请求，可以接管国家权力。二是前军政府领导人丹瑞大将仍在幕后影响政府施政，此次民主转型的大致路径是丹瑞在任时确定并推动的，2010年大选后的新国家领导人都是他的旧部，正副总统、两院议长、执政党领导人等关键人事都是丹瑞下台前主导安排的。三是现任总统吴登盛与人民院议长吴瑞曼关系微妙。吴瑞曼曾是前军政府三号人物，被视为丹瑞内定的新总统人选，但阴差阳错，总统一职由前军政府四号人物吴登盛出任。两人在国家政策和施政问题上见解不同。而随着2015年大选日近，两人的新旧矛盾凸显。四是民盟领导人昂山素季是在野的最大权力中心，她在缅国内外的威望和待遇可谓不是总统却胜似总统，成为下届总统热门候选人。其领导的民盟正在与吴瑞曼领导的执政党全力角逐2015年大选，竞争和冲突不可避免。五是缅甸全国存在着十多支“拥兵自立、占地自管”的总兵力达五六万人的少数民族武装，中央政府军与部分少数民族武装的冲突并未平息，有时还很激烈，影响缅甸的稳定与民主转型。缅甸缺乏统一的、不受干扰地推进民主改革的权力中心，中下层实施改革的人员素质与机构设置远跟不上改革需求。整个国家封闭半个世纪后民众不知如何参与民主，陷入盲目的狂热，许多人简单地认为民主就是一人一票的选举、可以随时上街示威游行、可以随意批评政府、可以像在西方社会那样获得大量经济和政治权益等。上述因素将长期掣肘缅甸民主转型的顺利推进。（四）越南、老挝面临西方“颜色革命”的压力加大

修宪成为“民主势力”推进越南“颜色革命”的重要抓手。自2011年越共十一大决定修宪以来，越南国内民主思潮抬头，要求“充分吸收西方民主、自由和人权思想”的呼声上升。2013年修宪进入最后阶段，如何对宪法内容进行修订成为越南政治生活中的首要大事。1月，由越南前司法部长阮庭禄和总理顾问、国会代表等政要及著名学者组成的“72名人小组”抛出“最科学、最适合越南国情和利益的宪法版本”（简称“72人小组宪法”），呼吁“废除越共一党执政、推行多党多元政治”，获数万人签名支持。与此同时，美借助跨太平洋伙伴关系协定（TPP）谈判和“承认越市场经济地位”等问题，敦促越“加快改革步伐，保护人权”，日益加大对越经援和投资力度，主动向越传授“制宪经验”。老挝人民革命党（人革党）近年来也面临要求进一步推进政治改革的呼声。2012年，老人革党中央委员、国家社科院院长坎培·班马莱通公开质疑“马列主义教育的作用”。2013年，老仍有党员干部公开宣扬西方“民主自由”思想，引发党内认识分歧，改革压力增大。

面对挑战，越、老积极加强党建，推进政改。越共中央总书记阮富仲多次公开强调修改党的领导地位、实行三权分立和军队非政治化是“政治、思想和道德上的衰退”，“必须坚决抵制”。国家主席张晋创在党内刊物上撰文呼吁党员提高警惕，严防西方对越南的“颜色革命”企图。越南《人民报》、《人民军队报》等主要媒体也刊发大量评论文章，呼吁“全党、全军和全国人民要统一思想认识，维护团结局面和修宪的正确方向”。2013年6月10日，越南第13届国会第5次会议正式对符合规定的47名高官举行首次不记名信任投票，涉及国家主席、副主席，国会主席、副主席和各委员会主任，政府总理、副总理和各部部长，最高法院院长、最高检察院检察长等。投票结果显示，所有官员均“如愿过关”，并未出现一些西方国家媒体期待的“政治地震”。国会主席阮生雄称，此次“信任投票迈出重要的第一步”，“结果相当好”。11月28日，越南国会以97.59％的赞成票通过《1992年宪法修正草案》，该案于2014年1月1日生效。新宪法坚持一党制，增加了越共对国家和社会领导地位的规定，保留“国家经济对国民经济的主导地位”等内容，显示越共夯实执政基础，强化控局能力的意图。老挝人革党亦推出系列反腐倡廉、加强党建的措施。

目前看，越南和老挝虽面临较大的“颜色革命”压力，但两国执政党均能与时俱进地提出政改措施，不断强化党建工作，控局能力较强，政局总体稳定。但随着越共十二大和老挝人革党十大的临近（均在2016年），“民主势力”有再次趋于活跃的可能；两党届时将进行较大规模高层人事更迭，新一轮高层人事布局和争夺已经展开。因此，如何实现政局平稳过渡将是未来越、老政治发展的首要问题。二、大国和国家集团在中南半岛博弈加剧

中南半岛地缘重要，地区国家转型期问题凸显，美、日、俄、欧等大国和国家集团加大对这个地区的战略关注和资源投入力度，抢占地缘与政经利益。中南半岛成为新的大国博弈前沿，地区力量格局与战略态势持续生变。（一）美国全方位介入中南半岛事务

一是续推地区安全合作。奥巴马连任以来，美进一步推动与中南半岛国家的安全与防务合作。2013年2月11—21日，2013“金色眼镜蛇”军演在泰国举行，美国、泰国、新加坡、日本、韩国、印尼、马来西亚7国约1.3万名军事人员参演，并首次邀请缅甸军官担任观察员。12月14—18日，美国务卿克里访越，表示美将额外拨3 250万美元加强东南亚海事安全，越将获其中1 800万美元，包括5艘高速巡逻艇将交付越海警使用。

二是从东盟层面强化战略布局。政治上，美国提出“善治、公平和可持续发展及安全伙伴关系计划”（PROGRESS），支持美国与东盟的政治安全、社会文化合作以及东盟秘书处能力建设。社会交往上，美启动富布赖特美国—东盟行动计划，每年向美国公民及东盟成员国公民提供大约735项富布赖特奖学金，用于学习、研究或教学。经济上，2012年底，美抛出“美国—东盟扩大经济合作”（E3），并就扩大双向贸易投资与东盟展开一系列合作。

三是加快推进与缅关系。2013年1月25日，缅甸召开国际援助会议，美国、澳大利亚、加拿大、日本、俄罗斯和14个欧洲国家组成的“巴黎俱乐部”，免除缅甸近60亿美元债务，这相当于缅甸所欠外债的60％。5月20日，美国总统奥巴马在白宫会晤缅甸总统吴登盛，这是缅甸国家元首47年来首次访美，也标志着美缅元首半年实现互访（奥巴马2012年11月访缅）。奥巴马盛赞吴登盛“在推进缅甸改革道路上展现了领导力”，“美缅关系已经获得改善”。同日，两国成立贸易委员会，双方宣称其首要任务是“推动美解除对缅全部制裁，扩大对缅产品的免税范围，提升双边经贸合作”。21日，美国与缅甸签署《贸易与投资框架协议》，促进双方在贸易、劳工及投资领域的合作。6月，缅甸议会代表团访美。年底，美国表示将增加1亿多美元对缅援助。

四是提升与越南的关系。20世纪60年代，美国曾发动侵略越南的战争，双方关系处于敌对状态。1995年美越关系实现正常化，此后双方关系发展迅速。2013年7月23日，越南国家主席张晋创就职后首次访美，获得美方高规格礼遇，双方建立“全面伙伴关系”，决定加强全方位合作。能源领域，双方签署《越南油气集团与美国埃克森美孚公司关于开展越南蓝鲸油田开发项目的框架协议》、《越南油气集团与美国进出口银行关于对越南油气、能源领域提供贸易投资协助的备忘录》、《越南石油勘探开采总公司与美国墨菲石油公司合作协议》等。政治外交上，双方决定加强高层交往和各级别接触，扩建两国使领馆。经贸领域，双方宣布争取年内结束TPP谈判，美方承诺扩大对越南的投资。国防安全上，双方决定续推双边国防政策对话，加强海上执法合作，推进打击海盗等非传统安全领域合作；美方支持越南参与联合国维和行动，助其实现首次海外派兵。南海问题上，美国支持越南不诉诸武力和不以武力相威胁的原则，强调恪守《南海各方行为宣言》（DOC）和启动“南海行为准则”（COC）谈判的重要性。美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿丹尼尔·拉塞尔称，“张晋创访问美国具有里程碑性的历史意义”。此后，美越关系快速推进。10月东亚峰会期间，国务卿克里与越南外长范平明达成《民用核能合作协议》，允许美国公司向越输出民用核能技术，投资越南核电站建设，协议标志着双方在民用核能合作上迈出关键的第一步。

五是积极介入柬埔寨大选。2013年7月9日柬埔寨大选前，美国众议院外交关系委员会亚太小组主席夏波特提出议案，宣称“若柬埔寨大选不自由，美将停止对柬援助”。选后，美国驻柬埔寨大使威廉·托德虽出席新国会首次会议，但随后发表声明称“美国在人民党和救国党之间保持中立，不偏袒任何一方”，其本人参加国会开幕式“不代表美国承认大选结果或支持任何政党”，要求人民党调查大选“违规现象、纠正错误、提高透明度”，并表示“一个合格的国会必须是由人民党和救国党共同组建”。针对救国党发起的示威活动，美国务院发言人9月9日表示，柬埔寨大选“存在违规现象”，督促柬埔寨审查选举违规行为，支持救国党非暴力示威活动，并称示威“反映民众意愿，是民主的表现”。（二）日本加大对中南半岛经济布局

2013年1月，日本财务大臣麻生太郎访问缅甸，安倍出访越南、泰国，谋求加强经济和安全等领域合作。安倍决定向越南新提供约5亿美元的贷款，帮助越南建设核电站，并决定在稀土开发问题上强化与越南的合作。5月，安倍继麻生太郎后访缅，表示将在年内向缅甸提供约910亿日元（约8.8亿美元）政府开发援助（ODA），并免除其拖欠的约5 000亿日元（约48.5亿美元）全部债务。据统计，2012—2014年初，日本总计取消缅甸债务超过51亿美元，一跃成为缅甸最大援助国，对缅各类援助超过10亿美元。日本还计划投入32.8亿美元建设缅甸迪洛瓦经济特区。11月，安倍出访柬埔寨、老挝。在柬埔寨，两国政府探讨建设柬埔寨第一条高速公路及在首都金边建设城铁，资金分别为1 000亿日元（约9.7亿美元）。柬埔寨靠近东南亚商品集散地泰国和越南，日助其修建铁、公路，将更方便日企在东南亚构筑产业分工体系。12月13—15日，日本与东盟10国在东京举行特别峰会及系列双、多边峰会，日本计划在5年内向东盟提供2万亿日元（近200亿美元）的政府开发援助，并加强与湄公河流域国家合作，未来将向湄公河地区提供2 000亿日元（近20亿美元）援助。

需要指出的是，日强化在中南半岛战略布局意在“对抗不断扩大的中国影响力”。在此背景下，安倍不仅访问了中南半岛国家，其在上台后不到一年内更是遍访东盟十国，被日媒体称为“旨在分享东盟增长果实，构筑对华包围圈”。（三）俄罗斯深化与越南合作

2013年5月12—15日，越南总理阮晋勇访问俄罗斯，并与俄罗斯总统普京、总理梅德韦杰夫、国家杜马主席纳雷什金等高官举行会谈。此访双方着力于深化能源等经济领域合作。阮晋勇表示，越南将全力促进俄白哈关税同盟与越南的自贸区谈判，争取尽快签署协议。双方还签署了金融和铁路建设等领域的合作协议。能源方面，越南石油公司与俄罗斯石油公司达成一致，越南将参与俄罗斯北极地区伯朝拉海8个区块的油气开发，实现其长期以来的梦想。两家公司还签署产品分销协议，共同开发南海大陆架油气资源。越南石油公司与俄罗斯海外石油公司签署备忘录，将成立合资钻探公司。俄罗斯天然气工业公司则与越南石油公司签署系列协议，商定共同落实越南公交车辆发动机燃油改燃气工程。军事方面，阮晋勇表示越南将为俄罗斯军舰停靠金兰湾提供最大便利，简化海关手续，双方将在年内签署关于俄罗斯军舰停靠金兰湾条件的协议。俄罗斯方面则透露，俄正在金兰湾建设训练基地，将为越南海军人员提供潜艇培训。另外，越俄还签署2013—2014年旅游合作计划。双方同意加快在越南首都河内建设越俄科技大学。俄罗斯还将继续对越提供人力资源培训，每年为越南留学生提供400份奖学金。普京表示，俄越关系发展的全面性是其突出特点。越通社则称，此次访问是重要政治事件，为双边关系树立“新里程碑”。11月12日，俄罗斯总统普京访越，“进一步促进俄越全面战略合作伙伴关系”。这是普京第三次访问越南，他分别与越南国家主席张晋创、总理阮晋勇和越共中央总书记阮富仲举行会谈，共签署16份合作文件。（四）欧盟也重点加大对缅甸民主转型的关注力度

缅甸是中南半岛面积最大的国家，是联通东南亚和南亚、印度洋的枢纽，地缘位置重要，且正在快速推进民主化。因此，欧盟除维持对越南、柬埔寨、老挝等的一些人道与发展援助外，将缅甸作为其影响中南半岛事务的主要着力点，与美国等西方国家一道，着力增强对缅甸民主转型的干预力度，企图将缅甸打造成为亚洲民主转型的新样板。在欧盟邀请下，缅甸总统吴登盛在2013年2月、3月、7月等多次访问欧盟及英法等成员国，同欧洲理事会主席范龙佩、欧盟委员会主席巴罗佐、欧盟外交事务与安全政策高级代表阿什顿、英国首相卡梅伦、法国总统奥朗德等高级官员举行会见。英国首相卡梅伦、德国总统高克等政要纷纷访缅，支持缅甸改革。欧盟2013年4月在西方世界率先取消对缅经济制裁，向缅甸企业开放市场。2012—2020年间，欧盟已经实施和计划实施的对缅援助高达10亿美元。民盟主席昂山素季也多次访问欧洲，受到热烈欢迎和高规格接待。

总体而言，2013年中南半岛各国面临的动荡因素增多，治理难度增大，集中表现为“朝野恶斗”趋势增强；宪政体制争夺成为泰、缅、越等国政坛矛盾斗争焦点，争斗各方均将矛头指向宪法修改及民主制度框架设计；政治斗争背后是激烈的利益斗争，多国由于民主体制不完善，各派不遵守民主规则，街头抗争色彩更浓，动辄爆发大规模街头示威，甚至冲击、“占领”政府部门，挑战法治底线。同时，美、日等大国积极介入中南半岛事务，竞相拉拢中南半岛国家，力图在其转型过程中抢占有利地位。未来，中南半岛国家政治转型与大国战略博弈这两大主线仍将主导着地区局势及相关国家的发展方向。

奥巴马政府亚太政策背景下中美东南亚软实力之争

1990年约瑟夫·奈提出的“软实力”（soft power）指：一个国家构筑一种情势的能力，借助于这种情势，该国使其他国家以与其倾向和利益相一致的方式发展本国倾向，界定本国的利益。奈的定义是从文化和意识形态角度而言的，有文化、政治价值观和外交政策三个来源。然而，在谈及亚太背景下软实力的运用时，学者往往倾向于更广泛的软实力界定，因为中国的软实力影响与其说来源于政治价值观，不如说来源于经济发展模式的影响力，即中国提供的对外援助、贸易和投资，以及巨大的国内市场。毕竟，软实力的本质是吸引力，是通过说服而非强制影响他国行为的能力。正如Joshua Kurlantzick所言，软实力可以包括除了安全领域以外的所有因素，如文化、外交、对国际组织的参与，同时也有跨国商业行为、经济实力（投资和援助）带来的巨大吸引力。本文正是以这种广泛的软实力界定为基础，探讨奥巴马政府重返亚太以来（特别是“亚太再平衡”后）中美在东南亚地区的软实力之争。一、中美东南亚软实力之争的背景

2009年奥巴马上台后提出“重返亚太”战略，加强美国在亚太地区的军事存在和政治影响力。2011—2012年，奥巴马政府通过一系列公告和宣言，明确了“以帮助塑造亚太地区标准和规范来促进美国国家利益”的“亚太再平衡”战略。正如美国前国务卿希拉里·克林顿所言，“今后10年美国外交方略的最重要使命之一将是把在外交、经济、战略和其他方面大幅增加的投入锁定于亚太地区”。“亚太再平衡”战略在强调加强军事存在的同时，也注重对国际制度的参与，即软实力的应用。美国的重返让中国和东南亚国家的关系复杂化，遏制中国崛起以维持其霸权地位的野心也给中国和平发展的国际环境带来压力，让中国外交重心一定程度上转移到东南亚的软实力之争上。奥巴马政府“重返亚太”战略的提出，拉开了中美在东南亚地区软实力竞争的帷幕。可从三方面阐述其背景：

首先，东南亚具有地缘政治和经贸的重要性。就地缘政治和国家安全而言，东南亚扼控多条具有重要战略地位的海上贸易和交通航线。其中，马六甲海峡是美国盟友日韩的“海上生命线”，对中国的能源安全也至关重要。就经贸而言，东盟GDP保持着4％以上的增长率，预计2015年建成的东盟经济共同体将进一步加强东盟的经济实力。东南亚是美国重要的商品出口市场、第三大亚洲贸易伙伴以及美国亚洲投资的最大目的地。东盟是中国第三大贸易伙伴，中国—东盟自贸区是世界上最大的发展中国家自贸区。东南亚经济的快速增长和东盟在亚洲经济区域一体化中的带头作用，也让东南亚在世界体系中越来越重要。

2010年美国国家安全战略报告指出，一要加强和盟友的关系，二需深化和新兴地区大国的伙伴关系。东盟成员国既有两个美国的条约盟国，又有新兴的地区大国，因此东南亚地区是美国重返亚太和进行再接触的试验场。对中国而言，中国和东南亚地区具有长期的历史联系，也有诸如南中国海等敏感历史问题尚待解决，故东南亚也是中国开展周边外交的重要场所。

其次，奥巴马重返亚太之前，中美在东南亚地区软实力影响此消彼长，并无直接竞争。越战后二十余年间美国进入对东南亚“善意的忽略和错失的机遇”时代，仅在关乎市场准入和金融危机等问题时进行零星介入。“9·11”恐怖袭击后美国东南亚政策略有转变，但也仅是将其作为反恐第二线，进行选择性再次接触（selective re-engagement）。中国在此期间迅速提升了影响力，在1997年亚洲金融危机中坚持人民币不贬值，对遏制金融危机起到关键作用，获得东南亚国家的认可。1997年中国加入“东盟10+3”，2002年《南海各方行为宣言》的签订，2003年中国—东盟《东南亚友好合作条约》的签订，以及“面向和平繁荣的战略伙伴关系”的建立，见证了中国同东盟关系的迅速发展。

再次，2009年前，美国仍在东南亚占软实力优势，但优势正在衰退。美国以强大的军事硬实力作保障，其软实力体现在经济实力、政治价值观、流行文化以及高质量的生活和教育优势等各方面。但正如2008年美国国会研究部报告所言，“美国的软实力在绝对意义和相对意义上都有所衰退”。1997年亚洲金融危机时美国的表现令东南亚人民失望；以人权和自由为名、行干涉内政之实的经济制裁让美国同缅甸、老挝等国的关系难以改善；美国的全球反恐也遭到东南亚穆斯林国家（如印度尼西亚、马来西亚）的强烈抗议。

综上，奥巴马重返亚太之前，美国错失了机会，给中国软实力崛起带来空间。“重返亚太”和“亚太再平衡”政策，表明美国将加强对东南亚的重视；而中国软硬实力在不断增强。合力作用下，极有可能带来中美在东南亚第一次软实力正面对抗。探寻这种对抗的手段、成效以及给中美关系和地区局势带来的变化，正是本文研究的意义所在。二、中美软实力手段对比

在对软实力进行广泛定义的基础上，为方便中美对比，本文从外交政策、经济和文化三方面阐述“重返亚太”战略提出后两国在东南亚运用软实力的政策手段。（一）外交手段

软实力的外交手段，即通过外交活动改善同目标国家和地区的关系，并提高本国国家形象。中美两国都积极利用外交渠道，在战略层面重视东南亚，在政策层面积极发展同东南亚国家的关系。

一方面，中国将同东南亚国家的关系提升到战略高度。如2013年10月24日至25日中国召开了关乎未来十年外交战略目标的周边外交工作座谈会，表明中国十分看重周边外交，并欲运用软实力处理同周边（特别是东南亚）国家的关系。另一方面，中国领导人频频出访东南亚。2013年10月，习近平主席和李克强总理先后访问印度尼西亚、马来西亚、文莱、泰国、越南五国，出席亚太经合组织峰会和东亚系列峰会，被外媒认为是中国在对东南亚发起“魅力攻势”。中国对东盟主导的地区合作机制如“东盟10+3（中日韩）”、东亚峰会（EAS）、东盟地区论坛（ARF）等给予了高度重视与认同，如温家宝在担任总理期间参加了每一次东亚峰会并发表讲话。此外，2013年是中国和东盟建立战略伙伴关系10周年，习近平在印尼的演讲中开创性地提出了“中国—东盟命运共同体”说法。第16次中国—东盟领导人会议发表了《纪念中国—东盟建立战略伙伴关系10周年联合声明》，李克强提出深化中国—东盟关系的“2+7”合作框架，被视作命运共同体建设的具体路线图，可以说是新一届中国政府对发展未来十年同东盟关系的政治宣示和承诺。

同样，美国的战略转型也强调对东南亚和南亚的关注，以作为对美国传统亚洲关注点东北亚的补充。奥巴马开展了一系列外交，旨在加强同东南亚的联系，修补前几任的忽视带来的负面影响。具有标志性意义的是美国提高了与东盟对话的规格。2009年首届“美国—东盟领导人会议”在新加坡召开，最终以年度峰会形式固定下来。2013年10月在文莱召开了首届美国—东盟峰会。美国—东盟峰会的制度化，意味着美国—东盟合作伙伴关系的升格。

具体政策上，2009年希拉里上任后和奥巴马2012年再次当选出访的第一站都是东南亚。且美国在参与亚太地区多边机制方面成绩斐然：2009年，希拉里赴泰国出席东盟地区论坛外长会议，同时代表美国政府签署了东盟渴求了数十年的《东南亚友好合作条约》，并在雅加达设立了美国驻东盟使团；此外，2010年奥巴马参加第五届东亚峰会，美国成为东亚峰会正式成员国，被看做其重返亚太的重要标志。可以说，美国和东南亚非盟友国家关系的好转是奥巴马政府区别于前任的外交成果。2012年末，奥巴马当选后访问泰国、缅甸和柬埔寨三国，成为第一位访问缅甸和柬埔寨的美国总统。美国同越南的关系也开始紧密：自2010年希拉里访越后，美国防部长帕内塔也于2012年6月访问金兰湾军港，暴露出美国驻军金兰湾的企图，成为“亚太再平衡”战略的又一标志性动作；2013年7月，两国建立了美国—越南全面伙伴关系。美国还发起湄公河下游行动倡议，支持柬埔寨、老挝、泰国和越南的教育、卫生和环境项目，展现了美国改善关系的诚意。（二）经济手段

经济上，中美两国一方面注重和东南亚国家经贸的制度化构建，另一方面也不断加强对东南亚国家的贸易、投资和援助，加深经济相互依赖。

首先，在经济制度和区域合作框架上进行比拼。

制度构建层面，美国支持东盟经济一体化，准备启动同东盟的贸易投资互联互通计划（ACTI），并同东盟发起“美国—东盟扩大经济合作（E3）倡议”。更重要的是，美国主导跨太平洋伙伴关系协定（TPP）的谈判（即美国经济再平衡的核心），最终目标是组建整个亚太地区自由贸易区。目前，东南亚国家中已有新加坡、文莱、越南和马来西亚四国加入TPP，泰国也开始同美国谈判。美国对TPP的参与既要遏制亚太地区一体化中的“去美国化”趋势，同时也有将美国的竞争对手中国和印度排除在TPP之外的图谋。

面对美国的强势，中国的对策是积极推动由东盟主导的、包括中国在内共16个国家参与的“区域全面经济伙伴关系”（RCEP）建设。该计划已开启谈判，预计于2015年实施。RCEP的实质是从五个“10+1”的自贸协定向一个更大规模自贸区的跃升。目前，各参与者在美国主导的TPP压力下对RCEP的建设都较积极。此外，中国领导人习近平提出了“中国—东盟命运共同体”框架下的一系列理念和政策来加强和东盟的经济联系。如建立同东盟的“海上丝绸之路”，升级中国—东盟自贸区，倡议筹建亚洲基础设施投资银行，建设泛亚铁路，同印尼和马来西亚签署经贸合作五年规划等。

其次，经济相互依赖加深。

东南亚对中国的经济依赖是中国的传统优势，中国继续发展了这种优势。21世纪初，中国仅是东盟第三大贸易伙伴，而东盟为中国第五大贸易伙伴。目前，中国已成为东盟最大贸易伙伴，东盟也成为中国第三大贸易伙伴。2009年后中国优势更甚，尤其是2010年中国与东盟启动了第一个“10+1”自贸区，让中国对东盟的平均关税率从9.8％降至0.1％。根据《2012年东盟统计年鉴》，中国已成为东盟第二大出口市场（除去东盟国家自身贸易排名，下同），同时是东盟最大的进口市场，而美国则是东盟第四大进出口市场。相对于中国经济上升的势头来说，美国同东盟的贸易却进入缓慢增长或持平状态，从2008年到2011年对东盟出口一直徘徊在1 000亿美元左右的水平，从东盟的进口则从2008年的797亿美元上升至2011年的约925亿美元。

就外国直接投资（FDI）而言，中国从2008年对东盟投资的12亿美元增长至2011年的60亿美元，提高整4倍。其中，2010—2011年更是质的飞跃，从28亿美元直增至60亿美元，并超过了美国（约为58亿美元），中国—东盟自贸区的启动在其中发挥了一定作用。当然，美国一直在对东盟投资数额中占据优势。若根据2004—2011年各国家或地区对东盟投资比例进行排序，依次是欧盟、日本、美国、新兴经济体（NIE）和中国，美国排名第三（合计约485亿美元），且美国对东盟投资虽因年份差异有起伏，但整体而言多于中国。（三）文化手段

文化软实力既来源于一国和其他国家的同质性，例如相似的文明、传统文化，也来源于一国文化的国际影响力，如一国比较广为接受的政治和文化价值观、流行文化和教育水平的吸引力等。美国文化软实力的来源主要是第二种，而中国主要是第一种。在应用上，中美两国无疑都认识到利用本国文化吸引力影响东南亚国家青年一代的意义所在。

美国文化软实力具有巨大吸引力，美国利用其高质量的生活水平、教育和科技水准带来的优势，系统地设计了同东盟的文化合作项目。目前，这些项目有：文莱—美国加强东盟英语教学伙伴关系、富布赖特美国—东盟学者交流、东南亚青年领袖行动计划、东盟国际访问者领袖计划、美国—东盟女科学家奖、美国和东盟成员国城市连线试点伙伴关系等。由奥巴马发起的“东南亚青年领袖行动计划”，尤其以加深美国同东南亚国家青年领袖的人文联系为目的。这一系列合作项目无疑是有远见的，若能获得未来东南亚各领域精英和政要的好感，实质上就获得了该地区的未来。

中国则充分利用和东南亚国家的传统文化联系，大力开办孔子学院，在当地招募志愿者进行培训，并联合培养汉语教师。至2012年，中国已在柬埔寨、印尼、老挝、缅甸、菲律宾、新加坡和泰国7个东南亚国家开设了共39所孔子学院，其中仅泰国就有23所。在中国和东盟建立战略伙伴关系10周年声明中，双方将2014年确定为“中国—东盟文化交流年”，中国承诺在未来3～5年中向东盟成员国青年学生提供15 000个政府奖学金名额。东南亚国家来中国的留学生也在逐年增加。据教育部统计，2012年在华留学生多达328 330名，比2011年增长12.21％，这些留学生按照国别排名，前15名中东南亚国家就占据5个（依次为泰国、印尼、越南、马来西亚和新加坡）。三、对中美软实力政策的评价

首先，就政策手段而言，中美软实力政策皆具有系统、全面且可持续的特点。

系统性方面，中美软实力竞争是战略层面的全面对抗。两国虽在战术上各有特色，但政策设计都有惊人的系统性和统一性。中国提出了“中国—东盟命运共同体”的理念，以命运共同体为纲，政治上领导人频繁走动，提出“2+7”合作框架；经济上辅以一系列合作项目；文化上提倡增进交流，提供政府奖学金，等等，已然形成一套成熟体系。美国则以“全面接触”为框架。奥巴马上台后一系列展现诚意的外交活动都可见其计划性，如：承诺参与每一届东亚峰会（虽未能做到），提高同东盟的对话规格，开展“美国—东盟领导人会议”；以项目为单位，开展同东盟政治、经济和文化合作等。

全面性方面，中美对东南亚的软实力战略也是完整的，即寻求对东南亚的全面影响。若阅读《纪念中国—东盟建立战略伙伴关系10周年联合声明》不难发现，中国同东南亚的合作涵盖了政治安全、经济、社会文化和地区及国际事务合作各方面。奥巴马政府致力于全面恢复同东南亚国家的关系，“全面接触”有别于之前的选择性接触，即不但加强同盟国的关系，也寻求同非传统友好国家如柬埔寨、缅甸和越南关系的缓和。在美国同东盟合作的多个项目中，不但有针对经济的美国—东盟扩大经济合作倡议，也有文化上的东南亚青年领袖行动计划，还有城市互通、打击跨国犯罪、自然灾害应对等方面。

可持续性方面，中美谋求同东南亚长远的合作。中国希望至少未来十年时间促进同东南亚国家的关系。中国周边外交工作座谈会即是对未来十年周边外交工作的战略部署会议；而李克强提出“2+7”合作框架时明确表明这是中国政府对东盟的十年政治承诺。支持孔子学院发展，更是要让中国文化和语言争取东南亚的下一代。美国的东南亚青年领袖行动计划和全球创业峰会项目也具有类似目的。美国热心参与亚太一体化进程，积极支持东盟领导下的一体化，主导TPP的谈判并以接收东盟十国为最终谈判目标。美国此举是要在国际制度层面扩大对东南亚地区的影响力，而制度或秩序一旦形成会具有惯性，可以说美国的做法颇具远见。

其次，从政策成效进行评价，中美政策都成功提升了各自国家形象。

从中美软实力政策手段的影响或成效来评价，2009年后中美在东南亚地区的国家形象都获得显著提升。软实力和国家形象为互构关系，良好的国家形象有利于软实力提升，而提升和运用软实力的重要目标是建立良好的国家形象。故受众对该国的印象、判断和评价很大程度上可以说明该国一段时间内软实力建设和运用的成效。

2013年皮尤研究中心针对中美的国家形象进行了全球范围的民意测验，在被调查的39个国家中有3个东南亚国家（印尼、马来西亚和菲律宾）。从全球范围看，中美共同之处在于两国的软实力要素都以科技见长（皆高于70％的认同度），且好感度在青年人（18～19岁年龄段）中最高，说明中美在文化上的努力有一定成果，而美国的流行文化则比中国的受欢迎。

分而论之，美国软实力运用起到了不错的效果，上述三国多数被调查者认为美国仍是未来统领世界的超级强国。马来西亚和印尼对美国的好感度有了显著上升，前者从2007年的27％上升为2013的55％，后者更是从29％上升到60％左右。相对而言，三国对中国的好感度同2007年相比变化并不明显，但超过60％的人认为中国具有相当程度的影响力，且菲律宾以外的其他国家认为中国的影响比美国更积极，52％的印尼人和50％的马来西亚人认为同中国建立密切联系比同美国更重要，认同与美国建立密切联系更重要的两国数据分别为16％和11％。从好感度统计，东南亚三国（除菲律宾外）对中国的好感度总体高于美国：81％的马来西亚被调查者对中国抱有好感（美国这一数据为55％），而印尼也高达70％（美国这一数据为61％）。

再次，中国政策也具有特殊成就：软实力开始具有较全面的影响力。

一方面，中国在经济上对东南亚国家的吸引力比美国要成功得多。虽然两国都提出了同东盟进行经济合作的系统政策规划，但东盟对中国的经济依赖显然在不断加深，对美国却表现平平，甚至有停滞不前的趋势。对比2008年和2012年东盟统计年鉴发现，中国对东盟的出口2008年仍低于美国，却已在几年间超越美国成为东盟第二大出口市场（美国为第四大）。另外，不仅中国对东南亚的投资有所增加，东南亚对华投资也逐年增长。东盟对中国直接投资累计超过800亿美元，占中国吸引外资总额的6.6％，已成中国第三大外资来源地。中国能够吸引东盟投资，足见中国经济软实力的发展。

另一方面，中国软实力影响不再局限于经济。2008年美国国会研究处的报告曾称中国的软实力与其说是军事的（硬实力）、文化的或政治的，不如说是经济的；中国影响其他国家的能力主要来源于其对外国的援助、贸易和投资。但这种情况无疑在改变，据皮尤研究中心报告，中国科技实力受到认可，且中国的流行文化在青年一代中也颇受欢迎。另外，中国在东南亚的政治影响力也得到大幅提升，美国对2013年APEC峰会和东亚峰会的缺席更给中国政治影响力的上升提供了空间；中国新一届领导人2013年10月在东南亚的频繁走动以及带来的各项合作政策更加深了中国和东南亚的战略互信。四、中美软实力之争对中国的影响

美国重返亚太，不管是在硬实力上加强军事存在，还是在软实力上参与国际组织、进行外交说服，都给中国发展所倚仗的和平环境带来威胁。美国参加APEC会议和东亚峰会时，必谈南海问题。美国虽称希望通过外交程序而非武力来解决南海问题，但又支持个别东南亚国家对南海的部分或全部主权要求。这种“不谈合作谈冲突”的行为让美国遏制中国的用心昭然若揭。当然，东南亚国家也意识到这一点，并利用中美亚太权力之争谋划本国利益。如菲律宾倚仗美国默许，挑起黄岩岛争端，让中国加强同东南亚国家合作的努力受阻，甚至直接危害到中国的周边安全。

虽然美国重返亚太的一系列政策给中国带来诸多负面影响，但中国积极运用软实力以及美国的政策失误，一定程度上遏制了这种负面影响。尽管美国多次在亚太国际会议中提出南海问题，但最后该问题往往并不被列入最终文件；而东南亚国家普遍也不愿意直接加入美国阵营制约中国。更重要的是，2013年10月的APEC峰会和东亚峰会对中美软实力影响力有逆转作用。奥巴马因政府关门等原因缺席两大国际会议，违背其将亲自参加每一届东亚峰会的承诺。美国的东南亚盟国质疑美国重返亚太的态度，或认为美国已力不从心。与此同时，习近平却访问了马来西亚和印尼，在印尼国会发表演说，发出了建设“中国—东盟命运共同体”的倡议，并宣布了价值约300亿美元的多项贸易协议。外媒普遍认为奥巴马的缺席给了中国机会，让习近平在APEC峰会上发起“魅力攻势”，赢得东南亚国家好感，有效消除了它们对中国的疑虑。美国的错失良机和中国的魅力攻势都预示着中国在东南亚影响力的又一次跃升。

因此，美国重返亚太虽为中国带来了负面影响，但这种影响是有限的。再比较中国在软实力运用上取得的成就（国家形象提升和软实力影响的全面化），足见中国目前的软实力战略在东南亚运用得十分成功。故笔者认为，中国在软实力运用上可以更加自信，以此来制衡美国重返亚太的阴暗目的，并取得周边外交的突破。

综上，奥巴马“重返亚太”政策的提出吹响了中美在东南亚软实力竞争的号角，两国都系统地、全面地和可持续地设计了本国软实力战略，并各有所获。美国2013年10月的战略失误给了中国发挥主导作用的机会，但未来两国东南亚软实力竞争结果如何，美国能否掰回一局，中国能否保持优势，仍需时间来证明。

日本海洋战略中的东南亚取向

日本是一个四面环海的岛国，对海洋的重视由来已久。继2007年日本出台《海洋基本法》、2008年制定《海洋基本计划》之后，2013年4月26日，日本内阁会议又通过了新的《海洋基本计划》作为未来五年日本海洋政策的基本方针。这意味着日本政府根据近年的国际国内形势对国家海洋战略的实施作出了新调整。东南亚位于太平洋和印度洋两大洋与几大洲之间的战略要冲，具有重要的地缘政治地位，是日本与欧洲、非洲、西亚等地区进行贸易与海上运输（包括能源、资源等）的必经之路。因此，日本历来特别看重东南亚在本国海洋战略中的地位。那么，21世纪以来，在日本的海洋战略中，东南亚居于怎样的地位？在近期日本海洋政策基本方针的调整中，东南亚的地位又出现了怎样的变化？这些变化的主要影响因素有哪些？本文将对这些问题进行回答。一、日本海洋政策方针的新调整

日本是一个四面环海的国家。据统计，日本总人口的50％居住在沿海地区，国民摄取的动物蛋白有40％源自水产品，货物进出口的99％依赖海上运输，是一个失去海之便利即无法生存的海洋国家。近代以来，关于日本的发展战略就有“海主陆从”与“陆主海从”之争。所谓“海主陆从”，就是主张以海洋扩张为主、以陆地扩张为辅，即国家主要依托海洋向外扩张。二战以后，以高坂正尧等学者为先导，在日本的学术界、智库相继出现了研究海洋战略的热潮。尽管如此，截止到20世纪末，海洋问题仍未被提升到日本的国家战略层面。

2002年，日本海洋船舶财团（日本海洋政策研究财团的前身）向日本政府提交了《2002年海洋建议书》，制定了综合的海洋政策，指出应当整备制定与实施海洋政策的行政机构，完善综合管理海域海岸的法制；合理管理水产资源，调整渔业与其他海洋利用之间的关系；细化对专属经济区与大陆架进行综合管理的内容；充实青少年海洋教育以及海洋学科之间的教育研究活动。这份文件，标志着日本海洋战略的雏形业已形成。

2005年，海洋政策研究财团向日本政府提交了《海洋与日本：21世纪海洋政策建议》，提出要制定海洋政策大纲，建议完善海洋基本法的推进体制，建议将国家管辖范围扩展至海洋“国土”并开展国际合作。这份文件标志着日本海洋战略的成型，它提出了要加强对离岛和周边海域的管理，并且不仅要重视安全保障、海洋环境保护、相关经济活动，还要将离岛、无人岛及其周边海域的调查视为国家的责任，将其提升到保护国土安全的高度。在确保海洋安全方面，提出一方面要将国家的管辖范围扩展到海洋“国土”，另一方面要推动海上通道安全保障，包括：（1）通过加强与沿岸国家及通航国之间的合作，共同确保马六甲海峡的通航安全；（2）推动运用包括双边合作在内的多种方式在打击亚洲海盗问题上开展地区合作；（3）应对海上恐怖主义。此外，还包括积极应对国际海洋机构（IMO）的条约、加强与具有共同利益的海洋国家之间的合作等。一年后，日本众议院又通过了《海洋基本法》，标志着日本海洋战略的实施开始步入法律化阶段。《海洋基本法》的第一条开宗明义，阐述了日本以“海洋立国”的基本方针。

2008年3月18日，日本内阁颁布了《海洋基本计划》（以下简称“计划”），作为日本海洋政策的基本方针，该计划自当年起执行，有效期为5年。计划的第一部分，明确指出了以下六大基本方针：一是协调海洋开发、利用与海洋环境保护之间的关系；二是确保海洋安全，为此要完善和加强保障海洋安全的制度，确保海上通道安全，加强对自然灾害的威胁的应对；三是丰富海洋科学知识（包括开展海洋调查、促进人才培养、推进研究开发战略等）；四是促进海洋产业的健全发展；五是加强海洋的综合管理，包括促进国际海洋秩序的形成等；六是加强海洋问题的国际协调机制，在推动海洋秩序形成、发展的同时，利用并支援国际司法机关，积极推进国际合作。为了实现上述目标，政府将综合实施12项政策，其中包括：（1）推动海洋资源的开发与利用；（2）保护海洋环境；（3）推动排他性经济水域等的开发；（4）确保日本的海上运输能力；（5）确保海洋安全；（6）推动海洋调查；（7）推动海洋科技的研究开发；（8）振兴海洋产业，强化国际竞争力；（9）综合管理沿岸地区；（10）保护离岛；（11）确保国际联合，推动国际合作；（12）增强国民对海洋的了解，推动人才培育。

2013年日本内阁会议又通过了新的《海洋基本计划》，对日本海洋政策的基本方针做出了调整。新的《海洋基本计划》指出，在原有的《海洋基本计划》颁布以后，围绕海洋问题出现了四种新变化：首先，在2011年“3·11”大地震之后，日本的防灾政策、能源政策进行了调整。根据2006年日本经济产业省资源能源厅发表的《新国家能源战略》，日本将进一步降低石油在能源供应总量中的比重，确保到2030年下降到40％以内；与此同时，将核电在总发电量中的比例提高到30％～40％或以上。然而，2011年“3·11”大地震之后的核泄漏事故暴露了核电的脆弱性，引发了日本民众对核电安全性、稳定性的强烈质疑，迫使日本政府中断核电发展计划、重新调整能源战略，导致日本对石油、天然气等化石燃料的需求上升。其次，日本对海洋资源、可再生能源的需求提高。受到核泄漏的负面影响，日本可有效利用的陆地面积减少，将把目光更多地投向海洋，对海洋资源、可再生能源的关注和需求程度提高。再次，围绕保护海洋权益的国际形势发生变化。日本将更多地关注包括海洋主权、海洋管辖权在内的海洋政治权益，关注包括专属经济区、大陆架资源在内的海洋经济权益，关注海上安全利益与海洋科学权益等方面。第四，地球环境变化、利用北冰洋航道的可能性提高等自然、社会情况的变化。受到这一认知的影响，在北冰洋新航道的利用方面日本将采取更积极的态度。为了应对上述四种新变化，新的《海洋基本计划》在总论部分明确提出，为实现海洋立国，日本将致力于以下四个方面：一是加强国际合作与对国际社会的贡献；二是通过海洋的开发与利用实现富裕和繁荣；三是从“被海洋守护的国家”转型为“守护海洋的国家”；四是向未开拓的领域挑战。

从总体上看，与2008年的政策方针相比，2013年的新《海洋基本计划》主要有以下三个特点：第一，新计划突出强调了关注离岛安全。在2008年的《海洋基本计划》中，关于“离岛”的论述篇幅为1.5页，但2013年的新《海洋基本计划》中用了2.5页的篇幅详尽地阐述了离岛保护与发展的有关内容，包括以排他性的经济水域、领海等为根据的离岛的保护与管理（如自然环境、观测活动等），对离岛的安全保障及海洋秩序的维护，对岛上通信医疗、产业、工业等的保障等。特别值得注意的是，在新计划中首次出现了“对重要离岛及其周边海域实施适当的监控、警戒；加强包括西南诸岛在内的岛屿的防卫”等内容，并强调可以采取相关的“必要措施”。第二，新计划对国际海洋合作的阐述更加具体化，强调利用国际机制、积极参与双边与多边国际合作的重要性。尽管2013年的新计划与2008年版计划相比，在“国际海洋合作”部分的篇幅没有明显变化（均为3页左右），但新计划更具有系统性。首先，在国际制度层面，新计划特别强调了“利用多边及双边海洋问题磋商的场合为完善国际制度与达成国际共识做出贡献。遵照以国际法为依据的国际规则，谋求与海洋相关的争端的解决。对国际海洋法法庭等海洋领域的国际司法机关的活动积极予以支持”。其次，具体到双边与多边层面，新计划主张“积极参加与海洋相关的国际性框架，努力在国际社会的合作中发挥主导作用等。特别是为了保障在广阔的海上通道上的航行自由与安全，以此保障包括经济安全在内的国家安全，积极利用东盟地区论坛等各种各样的场合，在同相关各国在海洋安全方面加强合作关系的同时，进一步推进合作的具体化”。新计划提出要“通过北太平洋海上安保论坛，亚洲海上安保机构部长级会议等多边会议，与印度、韩国、俄罗斯等国家之间的双边会议，加深与相关国家的海上安保机构之间的合作。另外，通过参与筹划NOWPAP、PEMSEA等，强化与相关国家在海洋环境方面的国际联合、合作体制”。第三，新计划更重视海上通道安全。尽管新旧两个版本的计划均提出了“为确保海上航行的自由与安全，与各国加强合作。为加强与海上航道相关国家之间在海洋安全方面的合作关系，积极利用东盟地区论坛等场合，推进合作的具体实施”，但在新的《海洋基本计划》中，增加了关于“支持相关国家提升防范海盗的能力，在打击偷渡、防范恐怖主义袭击等方面与亚洲各国的海上安保机关开展合作”等内容，具体到马六甲海峡，新计划还特别阐明“要在现有的合作机制范围内，推动航行援助设施管理及相关人才培养等方面的合作；为保障马六甲海峡的通航安全和环境保护，积极推动利用国与利用者的广泛合作”（见表1）。表1　2013年《海洋基本计划》的调整说明：该表格由本文作者制作。资料来源：総合海洋政策研究本部：『海洋基本計画』（平成25年4月26日閣議決定）http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/kihonkeikaku/130426kihonkeikaku.pdf；『海洋基本計画』（平成20年3月18日閣議決定）http://www.kantei.go.jp/jp/singi/kaiyou/kihonkeikaku/080318kihonkeikaku.pdf。二、日本海洋战略布局中的东南亚

21世纪以来，日本的海洋政策方针经历了从颁布、实施到省思、调整的过程，东南亚在日本海洋战略的总体布局中始终居于重要地位。通过对上述政策变动中文件的文本分析，我们可以发现决定东南亚在日本海洋战略中的地位的，既有刚性因素，也有弹性因素。

决定东南亚战略地位的刚性因素来自日本与东南亚两个方面。一方面，日本作为一个海洋国家，其货物进出口的99％依赖海上运输。特别是作为当今世界上第三大能源消耗国，日本自身的煤炭、石油、天然气储量严重不足，经济增长高度依赖进口，资源的匮乏使得海上运输成为日本经济的生命线。海洋岛国的自然地理条件成为影响日本海洋战略的刚性条件。另一方面，东南亚地处太平洋和印度洋两大洋与几大洲之间的战略要冲，具有重要的地缘政治地位，是日本能源和物资运输的必经之路。特别是地处东南亚的马六甲海峡，位于马来半岛和苏门答腊岛之间，东连南中国海，西接安达曼海，它不仅是沟通太平洋和印度洋的天然通道，也是连接亚非欧的咽喉要道。对于地处东亚的日本来说，从欧洲、中东地区进口能源和物资的海上运输线必须经过东南亚地区。东南亚地区作为日本的海上运输通道，在日本的海洋安全战略中具有不可忽视的地位。东南亚重要的地缘战略位置成为影响其在日本海洋战略中的地位的刚性因素。因此，在日本的海洋政策文件中，屡次出现“海上安全通道保障”、“加强与沿岸国家及通航国家之间的合作，共同确保马六甲海峡的通航安全”等内容也就不足为奇了。

决定东南亚战略地位的弹性因素是日本海洋战略的重心。首先，根据2013年新出台的《海洋基本计划》，日本将从“被海洋守护的国家”转型为“守护海洋的国家”，这不仅反映了日本政府已经大大提升了对海洋的整体重视程度，更意味着未来日本的海洋政策将由“被动”转变为“主动”，即更具主动性。换言之，在守卫海洋领土、开发海洋资源、争夺海洋权益、保护海上运输等方面日本政府将采取更主动的政策。这种变化，固然与日本海洋派长期鼓吹海洋史观密不可分，更重要的是受到了“3·11”大地震后日本的能源需求变化的影响。为了摆脱大地震造成的地面污染、能源危机等困局，确保海洋能源运输通道安全、大力开发包括可燃冰在内的海洋能源资源、关注包括专属经济区与大陆架资源在内的海洋经济权益将是未来日本海洋战略的重心。为此，在全球层面上，日本将进一步加强日美同盟的海洋合作，配合美国重返亚太的战略部署；在地区层面上，日本密切关注扼守作为日本海上运输通道安全命脉的马六甲海峡，主动加强与东南亚国家在海上安保、海难救助等方面的合作就成为日本的不二选择。

其次，2013年新的《海洋基本计划》最突出的一个特点就是重视离岛安全。尽管强调“离岛安全”并不是2013年新计划的首创，但是在国家海洋政策的基本方针中明确地、详细地阐述保卫对日本“安全保障及海洋秩序的维护具有重要意义的离岛”，将加强“监控、警戒”，甚至“采取必要措施”，还是第一遭。从国内层面来看，日本将通过强化海上保安厅与海上自卫队的配合加强对离岛的管控；从国际层面来看，日本与中国在东海存在海洋领土争端，部分东南亚国家与中国在南海问题上也存在领土争议，为此，日本将进一步加强与这些东南亚国家的合作，在争端问题上联合对付中国。

由此可见，东南亚的地缘战略位置与当前日本海洋战略的重心共同决定了东南亚在日本海洋战略的布局中具有举足轻重的地位。东南亚已经成为日本实施海洋战略的重要抓手。三、日本实施海洋战略的外交博弈

为推进海洋战略的实施，日本一方面加紧海上自卫队的建设，同时还积极开展外交活动，东南亚因其在日本海洋战略布局中具有举足轻重的地位而成为日本开展海洋外交的重要舞台。

早在2006年安倍晋三首度担任日本首相时，就与时任日本外相的麻生太郎共同亮出了“自由与繁荣之弧”的外交政策方针，试图把太平洋及印度洋岛国、亚洲大陆边缘地带的“海洋国家”与中国等日本所谓的“大陆国家”隔离开来。2008年以来，中国与东南亚诸国围绕南沙问题发生不快时，日本就曾提出要在争端问题上与这些国家联合对付中国。2011年，日本外相玄叶光一郎访问东南亚三国，提出了构建多边框架来解决南海争议。显而易见，日本希望更多地介入中国与东南亚国家的南海问题，期望借助南海问题牵制中国。

2012年9月，安倍晋三再度当选自民党总裁。作为自民党的新党首，安倍明确表示：“尖阁群岛不存在领土问题。尖阁群岛为我国固有的领土在历史上是明显的……尽管日本已经实际控制该岛，仍旧应该巩固这种实际控制。有必要明确表达国家意志，即任何对此的挑战均不能成功。”他同时强调，根据日本当前的预算，海上保安厅在相关海域的配置有限，如果自民党在大选中夺取政权，将在来年的年度预算中采取相应措施。上述内容，充分显示了安倍晋三在海洋问题上的强硬立场。

2013年，安倍就任首相伊始，就这样表述了其外交思想：“日本外交首先是要强化日美同盟，然后将东南亚和印度的关系提高到更高水平，在这个基础上再来同中国搞好关系。”将日本与东南亚的外交关系置于仅次于日美同盟的地位，新一届安倍内阁对东南亚的重视程度可见一斑。在这一外交思想的指导下，安倍晋三在年初便展开了对东南亚三国（越南、泰国和印度尼西亚）的访问，并发表了与东盟关系的五点原则：第一，保护和促进与东盟成员国的普世价值，如自由、民主和基本人权。第二，与东盟国家一起维护海洋权益和航行自由，欢迎美国重视亚太地区。第三，通过各种经济伙伴关系网络，进一步促进贸易和投资，拉动日本经济的复苏，与东盟共繁荣。第四，保护和培育亚洲多样化的文化遗产和传统。第五，促进年轻一代的交流，进一步增进相互理解。从这五点原则的内容可以看出，与东盟国家共同维护海上通道的安全仍旧是日本对东南亚外交的核心内容，价值观、经济、文化等则是维系日本与东南亚国家关系的纽带。

2013年9月，由日本外务省负责召集，包括菲律宾、越南、印度尼西亚和马来西亚等位于海上战略要道的东南亚和非洲等地区的共13个海洋国家派员参加，在日本举行了主题为“支援新兴海洋国家能力建设的研讨会”。这次会议确认了太平洋及印度洋海上交通的重要性，讨论了为确保船舶航行的自由及安全，将完善相关法规并加强技术合作等内容。日本在会上介绍了为提高与会国家的海上安保能力所提供的支援措施，希望以此强化与这些国家的关系。

2013年12月，在日本东京召开的东盟十国首脑与日本首相安倍晋三出席的特别会议上，删除了日本提出的有关直接针对中国的文字，保留了确保海上安全、航行自由和确保飞行自由与民航飞机安全等原则性意见，与此同时，各国还呼吁用和平方式解决有关海洋安保领域的争端。

由以上内容可以看出，为了实施海洋战略、推行新的《海洋基本计划》，日本在2013年对东南亚国家展开了积极的外交攻势。其目标主要有二：一是深化与东南亚国家在确保海上通道安全方面的合作，保障日本的海上交通线；二是图谋联合与中国存在领土争议的东南亚国家共同“防范”中国，联合这些国家对付中国。从日本对东南亚外交活动的效果来看，对于日本的第一个外交目标（即保障海上通道安全），东南亚各国采取了积极合作的态度；对于日本的第二个外交目标（联手东南亚国家对付中国），东南亚国家的反应则较为克制与冷淡。面对年初日本的频频示好与联合意图，在安倍发表对东盟外交的五点原则之后，印度尼西亚总统苏西洛就表示，印尼希望各国处理南海、东海问题时采取和平手段，保证亚太地区的和平稳定不受损害。越南驻华大使阮文诗则表示，日本是越南非常重要的经济伙伴，但“越中全面战略合作伙伴关系是最全面的”。有些媒体关于“越南拉拢大国对抗中国”的说法是没有依据的，这也不是越南的意愿。越南重视发展同大国的关系，希望大国在促进地区及世界的稳定与发展中做出贡献。尽管如此，为了进一步推动实施海洋战略、贯彻新的《海洋基本计划》，可以预见的是，未来日本将继续对东南亚国家的外交攻势，在谋求与东南亚国家联手制华方面采取更多的行动。四、结语

东南亚的地缘战略位置与当前日本海洋战略的重心共同决定了东南亚在日本海洋战略的布局中具有举足轻重的地位。东南亚已经成为日本实施海洋战略的重要抓手。为了推动实施海洋战略与新的《海洋基本计划》，深化与东南亚国家在确保海上通道安全方面的合作，保障日本的海上交通线，以及谋求联合与中国存在领土争议的东南亚国家共同“防范”、对付中国已经成为日本对东南亚外交的两大重要目标。今后，日本将继续对东南亚国家的外交攻势，在谋求与东南亚国家联手制华方面采取更多的行动，对此我们应该密切关注。

日本对东南亚援助力度持续加强

亚洲一直是日本对外援助的重点地区，东南亚更是重中之重。自日本首相安倍晋三于2012年12月第二次执政以来，他的身影便频繁出现在东南亚。短短一年的时间，安倍访遍东盟十国，所到之处无不慷慨挥金，接连抛出援助承诺。

2013年可谓日本的东南亚之年，官方发展援助（ODA）成为安倍外交政策中打出的关键牌；对于东南亚各国来说，也是尝尽了甜头，从日本手中获得了可观的援助资金。一、日本对东南亚援助的新举措

日本新政府面对错综复杂的东亚国际格局做出了积极主动的调整，一改民主党政府被动外交的姿态，对外推行“价值观外交”。高密集出访，加大援助力度，使得安倍很快成为首位在任期内出访所有东盟国家的日本首相。可见，东南亚地区是日本援助布局中的首要和关键。

1. 首站援助最大受援国——越南

安倍2012年底上任之后，次年1月便马不停蹄地开始对越南、泰国和印尼三国进行访问。安倍的第一站便是越南。自1992年日本恢复对越南的援助之后，越南一直是日本的第一大受援国。越南正在兴起的制造业和消费市场成为日本ODA的主要投放领域。伴随着首相出访，日本ODA执行机构——日本国际协力机构（JICA）签订ODA协议，支持越南的基础设施私营领域投资融资项目，援款主要用于工业园区的污水处理系统建设和运营，日本和越南两国的企业和民间机构也参与其中。此外，援款还将支持日本向越方传授技术知识和管理经验。预计工业园区将在今后吸引日本企业的投资，尤其是中小企业的入驻。

2. 缅甸成为日本援助新宠

时隔36年，2013年5月日本首相首次访缅，陪同安倍出访的还有多达40家的日企负责人。此行，日本向缅甸开出援助大单，涉及免除缅甸的全部日元债务、新增510亿日元贷款，以及2013财年提供价值400亿日元的无偿援助。日本提出，将通过提供ODA等方式，官民并举地支持缅甸改革，在促进缅甸经济发展的同时，带动日本自身的经济增长。

日本政府曾于1987年冻结了对缅甸的日元贷款援助。2011年缅甸开启民主化改革之后，日本于2012年11月恢复了时隔26年的对缅ODA贷款，并提供500亿日元贷款用于其民主化进程和基础设施建设。近两年，缅甸迅速成为日本在东南亚地区的援助新宠。通过对缅甸基础设施建设方面的援助，日本政府希望为日企进军缅甸市场打下基础；而对其民主化进程的援助，将使日本对缅甸的内政外交施加潜移默化的影响和渗透。

3. “活用”ODA支援菲律宾巡逻舰

2013年7月，正值中日钓鱼岛争端愈演愈烈之时，安倍第三次访问东南亚，此行谋求实现“广泛海洋领域合作”。安倍表示日本为菲律宾提升沿岸警备能力，将动用ODA为菲律宾海岸警卫队提供10艘造价1 100万美元的巡逻舰，并协助构建情报通讯系统；此外，向菲律宾派遣海运专家，以协助提升菲律宾船舶航行安全性等。作为对日本援助的回报，菲律宾提出坚决支持日本修改和平宪法。日本此举意在通过援助与菲律宾开展安全合作，复兴战略伙伴关系，但双方合作的矛头直指中国。

4. 援助东盟一体化进程

安倍在2013年12月14日召开的第五届湄公河—日本峰会上承诺，将在3年内（截至2015财年）向柬埔寨、老挝、缅甸、泰国与越南等湄公河流域五国提供总额为6 000亿日元的官方发展援助，旨在缩小东盟十国间的发展差距，为到2015年建成东盟经济共同体做出贡献。在随后召开的日本—东盟峰会上，日本承诺向“日本—东盟统合基金”拨款1亿美元，以促进东盟内部加快关税、投资、交通系统等方面的一体化进程。此外，安倍承诺，在五年内将向东盟十国提供折合192.3亿美元的援助和贷款。二、日本对东南亚援助的特点分析

20世纪末日本对外援助经历了高速增长，一度在1993—2000年连续八年占据世界第一大援助国的高位。此后，受国内经济持续低迷的影响，日本援助规模在波动中呈现下降趋势，尤其是2010年后的近几年，日本ODA在DAC成员国中的排名已下滑至第五位，落后于美、英、德、法。

日本的对外援助始终体现着浓重的地缘因素特点，核心便是东南亚。尽管日本援助预算不断缩减，但对东南亚的援助规模却不降反增，援助战略上可谓全方位地灵活渗透，具有鲜明的特点。

1. 东南亚是日本传统援助重点

二战后，在美国默示之下，作为战败国的日本提出“亚洲马歇尔计划”，将战争赔款和援款相结合，通过援助拉拢东南亚各国，意在遏制共产主义在当地的渗透。1966年，日本主持召开第一次国际会议，即“东南亚开发部长级会议”，会上日本提出每年拿出GDP的1％援助东南亚，从此开启了日本在东南亚地区的广泛介入。

日本《ODA大纲》中明确将亚洲作为优先援助地区，并特别强调东南亚地区的重要性。根据日本向OECD提交的最新援助数据统计（详见图1、图2），从2003年至2012年十年间，亚洲一直都是日本援助重点。而对东南亚的援助额在亚洲援助额中的占比为16％～36％。近几年多个东南亚国家恰逢日元贷款还款期，如忽略还款金额对统计数字的影响，日本对东南亚地区的援助资金占比将体现得更为可观。

日本外务省2013年公布的《官方发展援助（ODA）白皮书》强调，日本将向“共享自由、民主等普遍价值及战略利益的国家”加大援助力度。显而易见，白皮书中所指的正是包括东南亚国家在内的日本重要外交伙伴。日本希望通过战略性地分配ODA资金以实现外交上的突破，这也是日本“价值观外交”在援助政策上的充分体现。此外，白皮书明确指出，日本将在东南亚政治和经济环境改善的基础上继续进行支援，并引导日本企业进入东南亚市场。图1　2003—2012年日本ODA的地理分布情况资料来源：OECD网站，http://stats.oecd.org/，数据更新于2013年12月17日。图2　2003—2012年日本年均ODA地理分布情况资料来源：OECD网站，http://stats.oecd.org/，数据更新于2013年12月17日。

2. 援助方式以日元贷款为主

日本对外援助主要包括日元贷款、无偿援助和技术合作三种方式，以偿还为前提的日元贷款是日本援助的突出特点。

在发达国家中，日本贷款援助的比例是最高的，2012年在ODA中占比超过40％。日本首选日元贷款，一是受到政府财政压力的影响，二是其援助政策所提倡的发展中国家“自助”理念的指导使然。日本认为，贷款有助于受援国增强责任意识，加强项目管理。但同时也可以看出，日本援助奉行互惠主义，援助的前提是符合日本本国利益。因此，日本在实施对外援助的过程中，更倾向于使用日元贷款，其他方式作为辅助手段。

日元贷款主要用于支持受援国建设规模较大的基础设施项目。在过去几十年，日元贷款广泛投放在东南亚这个日本产能转移的重要市场。近些年，日元贷款迎来还款高峰，其中亚洲国家占到80％以上。2012年度，中国、印度尼西亚、菲律宾、泰国和韩国成为了日元贷款的年度本金利息还款额高于借款额的“纯偿还国”。这一现象促使亚洲受援国的还款成为目前日元贷款的主要财源。预计2014年日元贷款将达到9 650亿日元，创14年来最高水平。当前日本恢复对缅甸的日元贷款，对东南亚国家加强金元攻势，可见新一轮日元贷款将继续大规模投向东南亚。

3. 援助领域以基础设施为主并向安保领域外溢

东盟国家近些年经济发展始终保持着较快速度，但受东南亚经济危机影响，这些国家普遍缺乏与经济发展相配套的基础设施，日本对东南亚的援助资金主要就是投放在直接影响当地经济和社会发展的基础设施建设上。

经过近50年的苦心经营，日本政府对东南亚各国在道路、港口等基础设施建设领域的援助取得了重大的经济成果。从印尼雅加达的城市建设规划到菲律宾马尼拉的地铁轨道交通建设，从东西经济走廊到东盟滚装船网络，日本ODA无不发挥着作用。除了传统的官方援助之外，日本政府力推公私伙伴关系的合作框架（PPP），鼓励通过官民合营的方式投资基础设施项目，ODA将对PPP项目提供资金支持。目前，日本正在筹划搭建一条联通东南亚和南亚的“亚洲经济走廊”，如果该设想得到落实，将是日本在亚洲开展的史无前例的援助工程，其未来经济和社会效益不可小觑，这也将成为日本扩大亚洲影响力的关键一步。

除了传统的基础设施项目外，日本近些年在东南亚的援助领域出现了新的变化，ODA外溢至非发展意图的安保领域。2006年，小泉纯一郎内阁使用ODA向印尼提供了3艘武装巡逻舰，成为日本援助外溢安保领域的首次尝试。为了避开国际通行的有关ODA的限制规定（即支持发展中国家用于军事目的的官方资金不算作ODA），日本用尽伎俩，使“准武器”通过援助渠道流入他国，实际上是对其武器出口禁令的变相松绑。除了向菲律宾海岸警卫队提供巡逻舰以外，日本政府还企图使用ODA向越南出口海上巡逻船，强化日越两国在南海问题上的紧密合作，以对抗中国日益增强的南海维权行动。除此之外，日本政府计划为提高东南亚各国的海洋安全保障能力提供援助，为此，日本将通过ODA的技术合作资金，强化对沿岸警备人员的培训。

4. 援助、投资和贸易三位一体

日本对外援助是与投资、贸易三位一体的，即从扩大贸易和投资的直接目标出发，通过援助促进本国产品出口，保障资源供应，培育潜在的出口市场，为经济势力的海外扩张创造条件。因此，日本对东南亚采取的多为附带商业条件的捆绑式援助，从而使援助高度服务于本国经济利益。

此外，日本援外重点方针中明确提出要使发展中国家的发展惠及日本经济增长，正所谓“新增长战略”，通过援助为日本企业创造投资环境，利用ODA扶持中小企业进军海外。日本外务省已决定，将积极扩大ODA援助规模，支持中小企业开拓以东盟为中心的海外市场，分享东盟经济发展成果，为实现日本经济复苏打下基础。

5. 通过软援助塑造在东南亚的良好形象

越南、缅甸、马来西亚、柬埔寨、老挝、泰国、菲律宾等很多东南亚国家都曾受到日本侵略战争的巨大伤害，而如今东南亚各国对日本的普遍认知并未受到那段历史阴霾的负面影响，主要因素就是与日本战后对东南亚的援助密切相关，其中以技术合作为主的软援助发挥了重要作用，使日本完成了从侵略者向救助者的角色转型。

日本对东南亚的软援助非常注重长远的战略规划，涉及文化、科技、教育等方方面面，着眼于对东南亚国家的影响力和控制力。日本技术合作包括派遣专家、青年海外协力队、高级志愿者和调查团、救援队，接受进修人员，提供培训和设备，实施发展规划项目等。体现形式更是多种多样，既有传统的培训项目和文化交流，又有人口普查、地理测量、制定发展规划等，可谓全面影响受援国的政策制定和未来发展。

6. 借助援助渗入东盟一体化进程

为帮助2015年实现东盟一体化，日本政府通过ODA与东盟开展合作项目，以加强东盟凝聚力和包容性发展，缩减地区发展差距，支持地区海洋安全、网络安全、环境治理、气候变化和灾难管理等。此外，日本探索与东盟开展三方合作，鼓励日本的地方政府和民间团体与东盟合作，为非洲、中东等其他地区提供援助。

2013年是日本与东盟合作40周年，日本对东盟的援助也已进行了40年。在这个关键时期，日本政府做出多次援助承诺，意在进一步巩固和加强与东盟各国的关系，在东盟一体化进程中施加更多的日本影响。三、日本大力援助东南亚的深层原因

日本加大援助东南亚的现实背后，是复杂的外部环境和强烈的内部诉求所造成的多重因素。

1. 国际援助格局深刻变化，新兴援助国对日本构成挑战

近年来，西方援助国普遍受到经济下滑影响，援助规模逐年下降，而新兴援助国正在崛起，成为国际发展合作中一支不容忽视的力量。

长久以来，东南亚一直是由日本真正主导的国际发展援助地域。随着中国、俄罗斯、韩国、印度、印尼等国家的高速发展，这些昔日的受援国正在转变为新兴援助国，在南南合作的战略框架下对东南亚的援助投入也日趋增加。显然，日本一直将东南亚作为其历史传统属地和长期战略要地，新兴援助国的崛起对日本在东南亚的传统影响力造成了冲击和挑战。

2. 东南亚是日本经济、政治和安全领域战略部署的核心地区

地缘因素对日本在东南亚的援助起着重要作用。东南亚地区资源丰富、战略位置重要，对日本来说具有重要的经济、外交、安全和战略价值。

在经济上，东南亚丰富的物产资源、大量的劳动力、充满活力的市场前景是日本经济振兴的重要支点。日本将与东南亚的关系定位为共享繁荣的战略合作伙伴关系。当前，东南亚国家已逐渐走出金融危机的阴影，持续增长的经济发展速度、6.2亿人口，使日本乃至全世界聚焦于这个为全球经济带来发展动力的重要地区。随着东盟一体化进程的提升，2015年东南亚将建成经济共同体，区域内实现零关税，届时东南亚地区的经济发展将更为突出。为了维持亚洲经济“雁阵”中“领头雁”的位置，通过对外援助，日本将进一步打开东南亚的市场，使更多的日本企业和日本产品与技术走向海外，搭上东盟发展的快车，减少对中国的经济依赖，扭转日本国内长期以来的通货紧缩局面，实现经济增长。

在政治上，加强与东南亚国家的关系是日本走向正常国家和政治大国的前提。近年来，日本追求政治大国的呼声越来越高，修改和平宪法、做“正常国家”成为日本外交中的重要斡旋条件。日本将对外援助作为其“政治大国”战略的延伸，对东南亚不同国家有选择、有针对性地施以不同形式的援助，并附加政治条件，使其援外战略存在着变相干预受援国内政的倾向。借援助“购买”受援国对其修改宪法、入常等问题的支持，违背了援助初衷，扭曲了援助本质。此外，从某种程度上讲，日本“重返亚洲”的举措也迎合了美国“重返亚太”的外交政策，日本忍辱负重地做一颗美国安插在东南亚地区的棋子，修复并巩固日美同盟关系，以谋求美国在更多领域对日本的支持。

在安全上，东南亚国家扼守日本的海上生命线，事关日本防务安全。东南亚地区是日本联通南亚、东亚和大洋洲的战略咽喉，是日本在日美安保基础上构建更广阔的防务安全空间的中心地带，与东南亚国家的密切合作将为日本战略安全打开突破口。近几年，中国南海、东海都发生了岛礁争端，为日本加强与菲律宾、越南等国海上防务合作提供了借口。尤其是中国于2013年11月宣布划定东海防空识别区后，日本更是极力拉拢东南亚各国，在日本—东盟峰会上提出的援助承诺直接与防务安全问题挂钩。日本与东南亚的岛屿声索国“同病相怜”的境遇，促使日本援助向安保领域外溢。

3. 借援助遏制中国，争夺在东南亚的主导权

2011年中国取代日本成为了东盟最大的贸易伙伴国，中国与东盟各国的合作逐步深化。近年来，中国—东盟自贸区开展的合作如火如荼，中国在东南亚援建了道路、桥梁、水电站等多项基础设施工程，并将修建“海上丝绸之路”，实现与东南亚各国的互联互通。与此同时，越来越多的中国企业也开始大量投资东盟国家。

中国的崛起打破了日本在东南亚持续几十年的强势地位，使日本陷入了被边缘化的忧虑中，因此，日本政府对华政策日趋强硬，甚至接近病态。为了抑制中国不断提升的影响力，日本不惜上演钓鱼岛“国有化”的闹剧，参拜靖国神社，否定侵略历史，使中日关系急剧恶化。与此同时，为了削弱中国在东南亚的实际存在，日本围绕着中国周边加速展开金元外交，企图利用援助拉拢国际舆论的支持，迫使东南亚各国“远离”中国。可以说，中国的崛起及其与东南亚日益加深的合作关系是日本加大对东南亚援助的最直接的外部因素。四、日本对东南亚援助的未来走向

安倍政府2013年12月在内阁会议上通过了指导日本今后10年外交和安全工作的《国家安全保障战略》，其中提出灵活调整ODA项目，强调战略、高效地运用ODA的重要性。为落实该战略文件，日本提出将对《ODA大纲》进行修改，力争于2014年内在内阁会议上通过。日本现行《ODA大纲》经过2003年首次修订后，是目前指导日本对外援助的最重要、最核心的政策文件。此次修改意味着日本对外援助政策的重大调整，这也是日本在当前国际发展合作新格局中推行所谓“积极和平主义”的重大举措。

可以预见，无论日本对外援助政策走向何方，东南亚在其援助布局中的战略地位不会改变。未来，在“价值观外交”指导下，日本将更加注重对东南亚的制度建设和民主进程等深层领域的援助投入；而“积极和平主义”将促使日本援助更为直接地服务于国家外交和安全战略，为日本谋求政治大国地位铺路搭桥。此外，随着2015年的临近，东南亚国家达成的实现东盟一体化的美好愿景离实现越来越近，届时东南亚国家作为一个整体对日本的重要性必将升级，日本援助将进一步融入东盟一体化的制度建设，加大通过援助为日本企业开拓东南亚市场的力度。

与此同时，日本在东南亚地区的援助着眼点将不仅仅局限于东盟国家，将外延至东南亚周边更广阔的区域，与印度、澳大利亚等域外大国的援助合作将成为日本援助的发展趋势。除此之外，作为日本援助新疆域的非洲，将成为日本与东南亚新兴援助国开展三方合作援助的广阔舞台。

值得注意的问题是，如果日本的援助继续从利己意图出发，而忽视援助减少贫困、推动社会经济发展的初衷，必将受到国际社会的谴责，其援助资金也将失去它应有的意义，从而使对外援助失去有效性和可持续性。

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