作者：杨伟国,代懋
出版社：中国人民大学出版社
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中国人力资源法律审计报告2014——了解企业人力资源法律风险试读：
前言
在我国人力资源法律日益完善的背景下，定期的人力资源法律审计有助于企业避免劳资冲突、规避法律风险。《中国人力资源法律审计报告2014》是系列报告的第二部，在第一部报告的基础上继续完善涵盖全国31个省、自治区和直辖市人力资源法律法规的量化指标数据库，对地方就业管制环境进行评估。本报告中的数据（法律法规）为截至2013年12月31日的数据。
继宏观视角之后，《中国人力资源法律审计报告2014》通过微观视角进一步了解我国企业人力资源法律风险。本报告在借鉴国外指数的基础上，结合中国企业实际构建出人力资源法律风险指数，用于鉴定企业人力资源管理系统是否健康合法。在企业人力资源管理过程各个环节中，从招聘开始，到面试、录用、使用、签订劳动合同、员工的待遇、绩效考核直至员工离职这一系列流程中，都有相关的劳动法律法规的约束，企业的任何不遵守法律的行为都有可能给企业带来劳动纠纷，给企业造成不良影响，且这个问题处置不慎将会引发社会矛盾，不利于和谐劳动关系的构建。随着《劳动合同法》的实施，劳动者的维权意识越来越强，如何正确处理劳动纠纷，怎样依法防范用工风险对企业来说越来越重要。
报告第一篇梳理了2013年中国国家和地区层面人力资源法律的变迁情况，并采用经济合作与发展组织（OECD）的就业保护法指数（EPLI）进行测量。2013年我国人力资源法律最重要的变化是进一步严格规范了劳务派遣市场，使得临时就业管制得分进一步提高。第一篇还着重探讨了我国人力资源法律领域的四个特殊问题，分别是女性就业政策、青年就业政策、残疾人就业政策和职业安全保障政策。报告第二篇构建了中国企业人力资源法律风险指数，属于主观测量范畴。第二篇还从整体、高风险点、人力资源管理板块、特殊群体、企业类型等方面对企业人力资源法律风险情况进行详细说明，并通过案例分析进行深入探讨。第三篇是国际视角，选取美国、英国、日本和巴西四个国家，与中国的人力资源法律情况进行详细对比分析。
本报告是中国人力资本审计研究所“中国就业管制项目”（Employment Regulation Program）的研究成果。根据报告的结论和发布后的反馈情况，课题组还将根据地方政府的需求为其改革计划的制定和执行提供后续的政策研究和咨询支持。概述
2013年我国延续《劳动合同法》的严格趋势，继续增强雇佣管制。自2013年7月1日起，新修订的《劳动合同法》正式实施，其中的最大亮点是对劳务派遣作出严格规范。我国各地区就业管制也紧跟国家政策，出台地区规定，使得我国地区的就业管制水平进一步提升。在劳动就业与人力资源法律日益完善的背景下需要更加关注企业微观层面的人力资源法律风险，因此本报告构建出企业人力资源法律风险指数，帮助企业审视人力资源管理的合法性，从而做出科学理性的决策。一、2013年中国人力资源法律概述
自2013年7月1日起，新修订的《劳动合同法》正式实施，进一步规范了劳务派遣用工行为，明确劳务派遣单位、用工单位和被派遣劳动者三方的权利义务，维护被派遣劳动者的合法权益，促进企业健康发展。2008年《劳动合同法》虽着重强调用工规范，但是相对灵活的劳务派遣用工的规定较为原则，解释的空间较大，使得劳务派遣用工问题依然突出。与2008年《劳动合同法》相比，2013年《劳动合同法》的特点体现在三个方面：（1）对劳务派遣岗位进行详细说明。2013年《劳动合同法》对劳务派遣中的“临时性”、“辅助性”、“替代性”的概念描述如下：“临时性工作岗位是指存续时间不超过六个月的岗位；辅助性工作岗位是指为主营业务岗位提供服务的非主营业务岗位；替代性工作岗位是指用工单位的劳动者因脱产学习、休假等原因无法工作的一定期间内，可以由其他劳动者替代工作的岗位。”其中“临时性”和“替代性”的定义已十分清晰，只是“辅助性”的定义仍有些模糊。2013年《劳动合同法》明确“劳动合同用工是我国的企业基本用工形式。劳务派遣用工是补充形式，只能在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施”。（2）进一步明确同工同酬原则。2013年《劳动合同法》规定：“被派遣劳动者享有与用工单位的劳动者同工同酬的权利。用工单位应当按照同工同酬原则，对被派遣劳动者与本单位同类岗位的劳动者实行相同的劳动报酬分配办法。用工单位无同类岗位劳动者的，参照用工单位所在地相同或者相近岗位劳动者的劳动报酬确定。”（3）提高经营劳务派遣业务的门槛。此前，成立一家劳务派遣公司只需要50万元的资本，而且不需要任何行政许可。这导致很多劳动者的合法权益难以得到保障。对此，2013年《劳动合同法》大大提高经营劳务派遣业务的门槛，并且赋予人力资源和社会保障部门依法开展经营劳务派遣业务行政许可的权利。这些规定反映到测量指数上，体现为2013年临时就业管制的得分有所提升（见图0—1），主要是第16项指标从2分上升至6分。图0—1 中国就业管制得分（1982—2013年）资料来源：课题组依据OECD的就业保护法指数测量。
再看地区层面。纵观2013年，我国各地区就业管制延续了严格的趋势，紧跟国家政策，出台地区规定，使得我国地区层面的就业管制水平进一步提升。2008年《劳动合同法》出台之后，我国各地区的就业管制水平出现趋同趋势，现在在趋同趋势的基础上又逐渐体现出差别。2013年，人力资源领域法律出现变化的共有29个省市，除西藏自治区和重庆市外，其他各地区均出台了相关法律规定（见表0—1和图0—2）。这些规定相对集中，主要是跟随我国政策法规出台了劳务派遣、劳动合同、劳动者权益保障之类的规定。具体法律条款详见附录一。
2013年，测量结果发生变化的地区共有17个，变化主要集中在临时就业管制方面，其中变化最大的是河南省。另外，辽宁省、江西省、四川省、贵州省、新疆维吾尔自治区、北京市、广东省、云南省的法律变化虽涉及测量条款，但是测量结果不变，主要是由于这8个地区之前的相关规定已经达到较高分数。表0—1 2012年和2013年我国31个省、自治区和直辖市就业管制严格程度排名对比说明：（1）2013年，浙江省、福建省、河北省、河南省、黑龙江省、湖南省就业管制严格程度并列第1位。（2）2013年，辽宁省、天津市、海南省就业管制严格程度并列第2位；（3）2012年，浙江省、福建省、河北省、黑龙江省、湖南省、辽宁省、天津市、海南省就业管制严格程度并列第1位。资料来源：课题组依据OECD的就业保护法指数测量。图0—2 中国31个省、自治区和直辖市2012年和2013年就业管制得分对比资料来源：课题组依据OECD的就业保护法指数测量。
2013年我国地区就业管制的平均分为2.241 6分，与2012年2.077 7分的平均分相比上升0.163 9分。这样显著的分数提升表明我国劳动就业管制、人力资源法律法规在经历1978—1985年的僵化阶段、1986—1993年的破冰阶段、1994—2001年的发展阶段、2002—2007年的完善阶段之后，正处在2008年至今的后劳动合同法阶段的快速发展时期。这个时期体现出三个明显的特点：一是劳务派遣越来越严格；二是与之配套的劳动监察力量越来越受重视；三是地区之间的差距更加明显。二、中国企业人力资源法律风险：基于主观测量的视角
与第一篇中的客观测量方法不同，人力资源法律风险指数属于主观测量范畴。客观测量法建立在各类就业管制条款的基础上，对这些条款进行分类、组合、量化及综合。主观测量法则建立在对雇主和法律专家的调查基础上，通过该类人员主观表述其对就业管制各方面严格程度的判断来收集信息。与客观测量法相比，主观测量法更能够反映出法律执行程度。
中国的就业管制有着特殊性，通过对OECD的就业保护法指数和世界银行的雇用工人指数的回顾发现需要在中国进行更深入的研究，测量方法需要结合中国实际作出改进。为了更好地反映我国企业人力资源法律风险情况，我们构建了人力资源法律风险指数。课题组在吸收国内外相关理论和先进实践经验的基础上，依据企业人力资源各环节以及我国企业的实际，将劳动与就业法律的宏观管制条款过渡为企业微观人力资源管理行为，从客观人力资源管理规章和手段出发，围绕人力资源法律风险点，构建包含人力资源管理六环节（招聘、工资和工时、培训和绩效考核、安全保障、解雇、解雇后）、客观规则（de jure，企业的规章制度）和实际情况（de facto，是否已经发生过某类风险）、一般群体和特殊群体（未成年人、残疾人、妇女等）等多视角多维度的综合指数体系，满足政府、企业、员工、求职者和研究机构等相关主体的信息需求。
指数设计的依据是我国现行的劳动与就业法律，并结合企业人力资源管理实际，从中挖掘风险点。题目设计的法律依据有《劳动合同法》、《妇女权益保障法》、《就业服务与就业管理规定》、《工资支付暂行规定》、《企业职工患病或非因工负伤医疗期规定》、《社会保险费征缴暂行条例》、《国务院关于职工工作时间的规定》、《职工带薪年休假条例》等。按照人力资源管理流程来看，人力资源法律风险指数一共包含六个板块，分别是：招聘、工资和工时、培训和绩效考核、安全保障、解雇、解雇后。在劳动和就业法规越来越完善的背景下，劳动者对自己权益的维护融入企业人力资源管理的方方面面，因此按照流程来设计指数也可以让企业从一个完整的动态过程中了解自身的人力资源管理缺陷，从而有针对性地完善企业的相关制度规定。
课题组利用问卷星调查平台，通过电子邮件邀请、企业协助调查等方式，发送调查问卷链接，最终获得调查问卷273份，问卷有效率100％。经过测量发现，人力资源法律风险指数最高得分为61.5分，最低得分为1.5分，相差60分，表明我国企业的人力资源法律完善程度差距很大。在此我们基本按照10分为一组进行程度划分，10分及以下的企业有72家，10～20分（含20分）的企业有114家，20～30分（含30分）的企业有56家，30～40分（含40分）的企业有21家，40分以上的企业有10家（见图0—3）。这五个层次对应的风险级别分别是：非常低、较低、中等、较高和非常高。从中可以看出，我国企业人力资源法律风险总体来说处于偏低的水平，68％的企业的人力资源法律风险指数得分在20分以下。另外，课题组还对企业实际人力资源法律风险和自我认知风险水平进行了对比，发现只有56家企业对自身人力资源法律风险的认知准确，166家企业对自身风险高估了，其中71家企业严重高估了自身的风险（例如，有的企业人力资源法律风险得分在5分之下，但是自我风险认知程度填写为非常高）。另外，有51家企业低估了自身的法律风险，其中有15家企业严重低估了自身的人力资源法律风险。图0—3 人力资源法律指数总体情况
从风险点分析来看，五个得分最高的题目分别是：第84题“公司是否有员工再就业协助项目？”（71.25分），第9题“公司的面试人员是否接受过避免在面试过程中做违法询问的培训？”（57.78分），第89题“公司是否会进行特殊人群就业政策的培训，如针对残疾人群体、女职工群体、未成年群体、农民工群体、退役军人群体或少数民族群体规定的培训？”（56.78分），第85题“在再就业时，被公司解雇或者裁减过的员工是否有优先权？”（55.13分），第63题“公司是否有工伤评定机制？”（51.37分）。
在人力资源板块的分析中，风险最高的板块是解雇后板块，风险最低的是工资和工时板块。六个板块风险程度由高到低排列如下：解雇后、培训和绩效考核、安全保障、解雇、招聘、工资和工时（见图0—4）。图0—4 人力资源管理各板块指数平均得分（百分制）
问卷中有25个事实发生题，表明企业在某一环节是否发生过劳动争议案件。从表0—2中可以看到，发生劳动争议案件频率最高的是第81题“公司是否因为解雇单个员工而出现劳动争议案件？”有45％的企业发生过因解雇单个员工的劳动争议案件。发生频率第二高的是第33题“公司是否因为工资发放出现劳动争议案件，包括特殊时期的工资发放，如员工的工伤停工留薪期或医疗期？”表明企业对于特殊时期的工资发放问题重视不足。再看经过法律程序之后，公司败诉和公司胜诉的比率（输赢比率），若该比率为100％，表明企业败诉概率相近于胜诉概率。从表0—2可以看到，输赢比率最高的是第97题“公司是否因为未成年群体招聘或者解雇问题而出现劳动争议案件？”输赢比率为166.67％，这表明招用未成年群体容易给企业带来较大的法律风险，企业应该更加谨慎。另外，输赢比率最低的是第95题“公司是否因为残疾人群体招聘或者解雇问题而出现劳动争议案件？”该题输赢比率为0，都以公司胜诉而结束。总体来说，25题中有21题都出现公司胜诉数量高于公司败诉数量的情况，这在一定程度上反映出我国劳动者过度维权的状况。表0—2 中国企业人力资源法律风险之事实发生题的解决情况续前表
按照企业类型来看，人力资源法律风险最低的企业类型是港澳台资企业和外资企业。这两种类型企业的人力资源法律风险较低与其自身较为完善的人力资源管理密不可分。港澳台资企业（合资、合作、独资、港澳台投资股份有限公司）有12家，总指数最高分29分，最低分3.25分，均值12分。外资企业（中外合资、中外合作、独资、外商投资股份有限公司）有20家，总指数最高分27.75分，最低分1.5分，均值12.94分。而占比最高（企业总数的53％）的国有企业人力资源法律风险指数最高分为61.5分，最低分为2.25分，均值为17.05分，比港澳台资企业和外资企业要高5分左右。图0—5显示了不同类型企业人力资源法律风险情况。图0—5 按照企业登记注册类型看企业人力资源法律风险指数最高分、最低分和平均分情况说明：在此将私营独资或私营合伙公司、私营有限责任公司和私营股份有限公司合并为私营类型公司考察。三、人力资源法律审计的国际比较
报告也将我国整体的人力资源法律水平与国际情况进行了对比。这里的数据来自OECD 2013年的研究。通过这些对比可以更好地认识我国人力资源法律的实际情况。就整体情况来说，2013年我国的就业管制在世界范围来说属于严格水平，这个趋势继2008年《劳动合同法》实施以来体现得更加明显。以解雇程序的繁琐性为例进行说明。
根据我国《劳动合同法》第四十条的规定，对员工的无过失性辞退，用人单位需要提前30日以书面形式通知劳动者本人或者额外支付一个月工资后，可以解除劳动合同。根据第四十一条的规定，裁员时，用人单位需要提前30日向工会或者全体职工说明情况，听取工会或者职工的意见后，裁减人员方案经向劳动行政部门报告，可以裁减人员。中国的就业保护法律并没有规定通知前的延期，雇主在提前30天以书面形式告知员工终结劳动合同通知后便可解除劳动合同，即通知发到雇员手中立即生效。
美国的法律并不强调已签合同员工的解雇通知程序。在美国，员工通常没有劳动合同。但是如果已经签订了雇佣合同，双方就可以谈判约定通知程序。类似地，如果集体谈判协议或者员工手册中描述了需要通知的情形，那么这样的文件就具有法律效力。在一些州，精英员工可能会收到一封“服务信”（Service Letter），包含解雇原因的说明；在其他没有服务信这一概念的州，员工可以要求获知被解雇的原因；但是联邦法律并没有将提供服务信或解雇原因立法。同样，美国也没有立法对通知前的延期做出规定，口头或者书面的解雇通知可以随时传达给员工。
在英国，连续工作两年以上的雇员有权利要求雇主提供一份解雇原因的书面说明。在孕产期和法定节假日被解雇的员工，不论他们是否提出这一要求，不论他们的工作年限，同样有权利获得解雇原因书面说明。解雇冗员时，雇主还需要与经认可的工会协商，但当受影响人数较少时，协商也并非法定要求。英国没有规定通知前的延期，在解雇个体员工时，提供书面或者口头的通知即可。
在日本，雇主解雇雇员时，需要提前30天通知，或者支付被解雇员工不少于30天的平均工资。口头通知即被认为是足够的，但是按照日本的法律，被解雇雇员要求提供离职原因的说明时，雇主必须提供一份书面的解雇原因说明。另外，日本法律没有要求通知前的延期。
在巴西，雇主解雇行为不端的员工需要提供口头或者书面的通知，而因其他原因解雇员工时，并不需要特定的通知程序，但是雇主通常会提供一份书面的通知。在解雇通知发出后，通知的期限到达时，劳动合同的解除就生效了。如果在通知生效前，雇主重新考虑解雇决定，员工可以接受也可拒绝。如果员工接受雇主的考虑，在通知生效后继续工作，则雇佣合同仍然有效。
依据OECD就业保护法指数数据和计算方法，目前中国在“通知程序”上的得分是4分，高于美国、英国、日本和巴西；在“通知前的延期”上中国与美国、英国、日本和巴西同样得0分。具体见图0—6。图0—6 2013年OECD成员和部分非成员国程序繁琐性得分说明：此处的数据OECD成员和拉脱维亚为2013年1月1日的数据，其他国家为2012年1月1日的数据。资料来源：OECD（2013），Employment protection in OECD and selected non-OECD countries in 2013，http://www.oecd.org/employment/emp/oecdindicatorsofemploymentprotection.htm.
本报告最后还基于OECD的四个最新综合性指数（保护正规就业员工免受单独和集体解雇的指数、保护正规就业员工免受单独解雇的指数、集体解雇的特别要求指数、临时就业管制指数）进行对比分析，发现我国在这四个指数上也得到较高分数。与国际上放松管制的潮流相比，我国的就业管制在逐步加强，这与我国的经济背景和发展需求相关。结合国际情况更加理性和科学地分析这个问题，可以使我们更好地认识我国的人力资源法律环境。四、本报告的主要研究成果（1）2013年我国国家层面劳务派遣监管力度加强。2013年《劳动合同法》对劳务派遣中的“临时性”、“辅助性”、“替代性”岗位作了明确说明，并进一步明确同工同酬原则，提高了劳务派遣公司的经营门槛，将其注册资本从50万元提高到了200万元。这些规定反映到测量指数上，体现为2013年临时就业管制的得分有所提升，第16项“临时工作中介机构成立的条件”的严格程度得分从2分上升至6分。（2）2013年我国各地区就业管制延续了严格的趋势，紧跟国家政策，出台地区规定，使得我国地区的就业管制水平进一步提升。2013年，人力资源领域法律出现变化的共有29个省市，除西藏自治区和重庆市外，其他各地区均出台了相关法律规定。这些规定相对集中，主要是跟随我国政策法规出台了劳务派遣、劳动合同、劳动者权益保障之类的规定。（3）人力资源法律完善程度与劳动争议案件数量呈正相关关系。本报告对就业管制与当期案件受理数进行简单回归，发现两者之间呈正相关关系，也就是说在就业管制越严格的情况下，案件受理数越高。这从浅显的角度表明劳动法律的完善鼓励了劳动者维权，通过法律手段争取合法利益。报告还对就业管制与案件解决方式的关系进行分析，发现就业管制越严格，仲裁调解案件数越多，案外调解案件数越多，这些数据表明在法律条款越完善、管制越严格的情况下，企业和劳动者双方更愿意通过调解来解决双方的矛盾。但是从人力资源法律与劳动争议关系的分析中还发现，我国劳动者胜诉比率从2001年以来一直处于下降的趋势，且2008年之后下降趋势更加明显，就业管制与劳动者胜诉比率呈反方向发展，一定程度上反映出我国劳动者自《劳动合同法》实施以来有过度维权的倾向。（4）我国企业人力资源法律风险程度总体偏低。从调研结果来看，68％的企业的人力资源法律风险指数得分在20分以下。从实际人力资源法律风险和自我认知法律风险的对比分析可以看出，我国企业管理者对本企业人力资源法律风险的估计偏高。这说明我国大部分企业有基本的人力资源法律风险意识，能够认识到自身管理的不足。但还是有部分企业（12％）存在较高的人力资源法律风险，更有一些企业对法制建设工作不重视，对国家人力资源有关法规知识不熟悉，对防范经营风险的重要性认识不到位，依法经营的意识不强，在一些关键环节上存在人力资源管理漏洞。（5）解雇后板块是人力资源法律风险指数得分最高的板块，显示出我国企业对于解雇后环节没有给予足够的重视。解雇后环节属于员工离职管理的重要组成部分。离职管理的好坏直接影响企业的管理效率、成本及未来发展。离职管理不仅包含解雇的一系列程序，还包括员工离职之后与企业关系的处理。转化为百分制之后，解雇后板块的平均分达到29.1分，80％以上的企业在解雇后板块存在问题。（6）从事实发生题的测量结果来看，劳动争议案件中公司胜诉数量高于公司败诉数量。报告第二篇对公司败诉和公司胜诉的情况进行了对比分析，在所调查的25题中有21题都出现公司胜诉数量高于公司败诉数量的情况，这在一定程度上反映出我国劳动者过度维权的状况。但是由于本报告的调研样本超过50％是国有企业，超过50％的企业是规模500人以上的企业，可能由于这些企业劳动法律较为规范，有较强的防范或减少劳动纠纷的能力，使得研究结果存在误差，需要进一步加强调查研究。（7）就世界范围来说，我国就业管制处于严格水平。本报告将我国就业管制与国际上的情况进行比较分析，发现不论是整体对比还是单项对比，2013年我国的就业管制在世界范围来说都属于严格水平，这个趋势继2008年《劳动合同法》实施以来体现得十分明显。第一篇 人力资源法律审计的宏观视角本篇从宏观角度审视我国国家层面以及地区层面人力资源法律的变化。第一，我国国家层面人力资源法律进一步完善。2012年12月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国劳动合同法〉的决定》，于2013年7月1日起施行。为了落实新修改的劳动合同法中关于劳务派遣的有关规定，人力资源和社会保障部又研究制定了《劳务派遣行政许可实施办法》（人力资源和社会保障部令第19号），进一步严格规范了我国的劳务派遣市场，使临时就业管制得分进一步提高。第二，从地区层面来看，2013年我国人力资源领域法律出现变化的共有29个省市，除西藏自治区和重庆市外，其他各地区均出台了相关法律规定。这些规定相对集中，主要是跟随我国政策法规出台了劳务派遣、劳动合同、劳动者权益保障之类的规定。第三，第三章着重探讨了四个我国人力资源法律领域的特殊问题，分别是女性就业政策、青年就业政策、残疾人就业政策和职业安全保障政策，这四个问题在OECD的就业保护法测量中没有显示，但已经是我国人力资源法律中不可或缺且越来越重要的组成部分。第四，本篇还从人力资源法律与劳动争议关系的角度进行了简单分析。研究发现，人力资源法律完善程度与劳动争议案件数量呈正相关关系，也就是说在就业管制越严格的情况下，案件受理数越高，表明劳动法律的完善鼓励了劳动者维权，通过法律手段争取合法利益。报告还对就业管制与案件解决方式的关系进行分析，发现就业管制越严格，仲裁调解案件数越多，案外调解案件数越多，这些数据表明在法律条款越完善、管制越严格的情况下，企业和劳动者双方更愿意通过调解来解决双方的矛盾。但是从人力资源法律与劳动争议关系的分析中发现，我国劳动者胜诉比率从2001年以来一直处于下降的趋势，且2008年之后下降趋势更加明显，就业管制与劳动者胜诉比率反向发展，一定程度上反映出我国劳动者自《劳动合同法》实施以来有过度维权的倾向。第一章 中国国家层面人力资源法律变迁及测量
本章展示了2013年我国国家层面就业管制的测量结果，并对就业管制与劳动争议之间的关系进行了简单分析。2013年是《劳动合同法》实施后的第6年，整体来说延续了严格趋势，突出强调劳务派遣的规范性，并加强了劳动监管的力度。一、2013年中国国家层面人力资源法律情况
今天，中国绝大多数的劳动者既非传统意义的产业工人，也非传统意义的农民，而是半工半农、亦工亦农的农村户籍人员。他们大多处于劳动法律保护的范围之外，被认作临时性的“劳务”人员，处于“劳务关系”而不是“劳动关系”之中。包含中产阶层的受到劳动法保护的正规经济劳动力只占总就业人员的16.8％，而半工半农不受劳动法保护的非正规经济劳动力则占到83.2％（黄宗智，2013）。在这样的背景下，2013年我国人力资源法律的焦点是劳务派遣的进一步规范，并引发了对法律实施的关注（见表1—1）。表1—1 2013年国家层面重要人力资源法律汇总注：本表中的“法律”包含法律法规及政策文件。
2013年7月1日，新修订的《劳动合同法》正式实施，其中最大亮点是对劳务派遣作出严格规范。近年来，用工单位滥用劳务派遣、对劳务派遣人员不同工同酬等问题日益突出。根据中华全国总工会的一项调查，全国被派遣劳动者人数2011年达到约3 700万人，占到国内职工总数的13.1％。个别企业中，劳务派遣工甚至达到职工总数70％以上。根据国际私营劳务机构联合会（International Confederation of Private Employment Agencies）2012年的统计，欧盟各国的劳务派遣工占工人总数的1.6％，美国的劳务派遣工占工人总数的2.0％，日本的这一比例则为1.4％（见图1—1）。与此相比，我国劳务派遣工比例过高，不仅影响了劳动关系的稳定性，也难以有效保障被派遣劳动者的合法权益（佟丽华，2014）。图1—1 美国、欧盟和日本的劳务派遣率（1996—2012年）资料来源：CIETT（2014），Economic report 2014，http://www.ciett.org/fileadmin/templates/ciett/docs/Stats/Economic_report_2014/CIETT_ER2013.pdf，p.13.
面对劳务派遣带来的种种问题，我国在立法层面的基本态度是要严格限制。2008年《劳动合同法》共98条，用了11条规定劳务派遣，国家试图遏制劳务派遣的过度发展。但《劳动合同法》实施后，劳务派遣公司非但没有减少，反而越来越“繁荣”。这与《劳动合同法》中较为灵活的劳务派遣用工规定有关（林嘉，2014）。与2008年《劳动合同法》相比，2013年《劳动合同法》的特点体现在三个方面。
1. 对劳务派遣岗位进行详细说明
2008年《劳动合同法》规定，劳务派遣一般在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施。规定中提到的“一般”只是一种倡导，没有足够的约束力。在此基础上，2013年《劳动合同法》对劳务派遣中的“临时性”、“辅助性”、“替代性”的概念描述如下：“临时性工作岗位是指存续时间不超过六个月的岗位；辅助性工作岗位是指为主营业务岗位提供服务的非主营业务岗位；替代性工作岗位是指用工单位的劳动者因脱产学习、休假等原因无法工作的一定期间内，可以由其他劳动者替代工作的岗位。”其中“临时性”和“替代性”的定义已十分清晰。李天国（2013）认为，岗位成千上万，用工单位千差万别，法律不可能对“辅助性”做出十分确定的划分，但2013年《劳动合同法》通过明确比例的方式堵住了有可能出现的漏洞。2013年《劳动合同法》提出，用工单位应当严格控制劳务派遣用工数量，不得超过其用工总量的一定比例，具体比例由国务院劳动行政部门规定。这表明企业不可能大量使用劳务派遣人员。
2013年《劳动合同法》中明确“劳动合同用工是我国的企业基本用工形式。劳务派遣用工是补充形式，只能在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上实施”。从“一般”变为“只能”，约束力大大增强。这将有力地遏制滥用劳务派遣现象（白天亮，2013）。
2. 进一步明确同工同酬原则
2013年《劳动合同法》之所以备受关注，还在于其进一步明确了同工同酬原则。我国《劳动法》、《劳动合同法》均明确提出要“同工同酬”。但在实践中，劳务派遣人员很难在报酬及其他劳动权益方面得到同等待遇。一项调查显示，30.4％的劳务派遣工只约定了底薪，19.1％的劳务派遣工只约定不低于当地最低工资，近一半人难以拿到全额工资，超过半数要靠加班加点提高收入。同时，劳务派遣工的法定社会保障，除失业保险外，均低于正式工16个百分点以上（郑莉、张锐，2013）。2013年《劳动合同法》规定：“被派遣劳动者享有与用工单位的劳动者同工同酬的权利。用工单位应当按照同工同酬原则，对被派遣劳动者与本单位同类岗位的劳动者实行相同的劳动报酬分配办法。用工单位无同类岗位劳动者的，参照用工单位所在地相同或者相近岗位劳动者的劳动报酬确定。”这意味着，被派遣劳动者的劳动报酬分配办法应与用工单位直接招用的劳动者相同。这也是贯彻实施的难点。有学者预计被派遣劳动者在工资维权方面的诉求主张会有所增加。还有学者建议，立法机构和劳动行政部门应进一步明确“同工同酬”的定义，并明确被派遣劳动者有权要求用工单位如实告知同类岗位的直接雇用人员的劳动条件和劳动报酬等（郑莉、张锐，2013）。
3. 提高经营劳务派遣业务的门槛
2008年《劳动合同法》规定，成立一家劳务派遣公司需要50万元的资本，而且不需要任何行政许可。而2013年《劳动合同法》大大提高经营劳务派遣业务的门槛，并且赋予人力资源和社会保障部门依法开展经营劳务派遣业务行政许可的权利。这将有利于规范劳务派遣乱象。2013年《劳动合同法》规定：“经营劳务派遣业务，应当向劳动行政部门依法申请行政许可；经许可的，依法办理相应的公司登记。未经许可，任何单位和个人不得经营劳务派遣业务。”同时，经营劳务派遣公司的门槛也相应提高，其注册资本从50万元提高到了200万元。为加强监管力度，2013年《劳动合同法》加重了对劳动用工违法行为的处罚力度，规定“未经许可，擅自经营劳务派遣业务的，由劳动行政部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下的罚款”。还规定，用工单位给被派遣劳动者造成伤害的，劳务派遣单位与用工单位承担连带赔偿责任。
对于这些规定的影响，出现了不同的声音。一方面，有学者指出，劳务派遣在满足用工单位灵活用工需求、减少摩擦性失业等方面，有着积极作用。但另一方面，许多企业长年使用派遣工，有的企业派遣工占全部用工的比重超过一半。在这种情况下，若按照法律规定严格执行，势必会有大量企业需要做出重大用工调整。一些企业出于成本考虑，可能会减少用工数量，对劳动者造成不利影响。同时，2013年《劳动合同法》实施后，必然会引发一些新的用工纠纷。2008年《劳动合同法》实施后，全国各地的劳动纠纷和仲裁案件出现“井喷”。2013年《劳动合同法》实施后，是否会造成临时用工人员劳务纠纷案件“井喷”现象也引起部分人士的担忧（王永吉，2013）。
这些规定反映到测量指数上，体现为2013年临时就业管制的得分有所提升，主要是第16项（见表1—2）的严格程度得分从2分上升至6分。从图1—2、表1—3和图1—3中也可以看出，我国在临时就业管制方面的规定从20世纪90年代中期以来越来越严格。表1—2 EPLI第16项明细资料来源：Danielle Venn（2009），Legislation，collective bargaining and enforcement: Updating the OECD employment protection indicators，www.oecd.org/els/workingpapers.图1—2 中国就业管制得分（1982—2013年）资料来源：课题组依据OECD的就业保护法指数测量。表1—3 中国就业管制得分（1982—2013年）续前表资料来源：课题组依据OECD的就业保护法指数测量。图1—3 中国就业管制三个子项的比例变迁资料来源：课题组依据OECD的就业保护法指数测量。二、中国人力资源法律与劳动争议的关系
我国人力资源法律和劳动争议解决机制的完善促使劳动争议案件频发，在此我们对人力资源法律与劳动争议之间的关系进行详细分析。我国的劳动争议纠纷解决机制立法经历了一个曲折的发展过程。新中国成立初期，中华全国总工会于1949年11月发布了《关于劳资关系暂行处理办法》和《劳资争议解决程序的暂行规定》，劳动部于1950年发布了《劳动争议仲裁委员会组织及工作规则》和《关于劳动争议解决程序的规定》，根据这些规定，我国初步建立了一套包括协商、调解、仲裁和审判的劳动争议处理制度。由于历史和政策的原因，劳动争议仲裁和审判制度于1955年7月以后中断，原有的法规停止施行。直到1987年7月国务院颁布《国营企业劳动争议处理暂行规定》，中断30年的劳动争议处理制度才得以恢复。1995年《劳动法》的施行及相关行政法规和司法解释的出台，现行劳动争议解决机制定型，形成了“一调一裁两审制”劳动争议解决机制。这种处理机制曾经在一段时期发挥过积极作用，但其弊端也一直为理论和实务界所诟病。
2008年5月1日，《劳动争议调解仲裁法》正式施行，对我国的劳动争议解决机制进行了诸多方面的变革，完善了“一调一裁两审制”劳动争议解决机制。与1993年实施的《企业劳动争议处理条例》相比，主要有三个大的方面的变化：第一，劳动调解机构独立于企业；第二，劳动调解成为劳动争议解决的前置必经程序；第三，劳动调解协议具有法律效力。关于《劳动争议调解仲裁法》的具体条款的变化可见劳动争议仲裁处的报告《劳动争议调解仲裁法与企业劳动争议处理条例相比主要变化之处》，该报告对我国劳动争议调解仲裁方面的具体变化进行了详细的对比说明（劳动争议仲裁处，2008）。（一）劳动争议案件数量先激增后下降
2008年《劳动合同法》实施之后，劳动争议纠纷案件数量呈井喷式激增。据统计，2008年全国法院受理劳动争议案件28万余件，较2007年增长93.93％；2009年上半年受理近17万件，同比增长30％。近两年，随着《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》、《劳动合同法实施条例》和相关司法解释的全面实施以及全球金融形势的好转，劳动争议案件开始小幅回落，2009年、2010年争议案件数量与2008年基本持平，略有下降，但总体仍在高位（程延园、王甫希，2012）。2011年和2012年，劳动争议案件数量出现小幅上升（见图1—4）。图1—4 当期案件受理数、劳动者申诉案件数和劳动者当事人数（1996—2012年）资料来源：国家统计局人口和就业统计司、人力资源和社会保障部规划财务司：《中国劳动统计年鉴》，北京，中国统计出版社，1998—2013年。
在此，我们对就业管制与当期案件受理数进行简单回归，发现两者之间呈现正相关关系，也就是说就业管制越严格，案件受理数越高（见图1—5）。这从浅显的角度表明劳动法律的完善鼓励了劳动者维权，通过法律手段争取合法利益。同样的关系也可见于临时就业管制与劳动者当事人数之间（见图1—6）。图1—5 就业管制与当期案件受理数之间的关系图1—6 临时就业管制与劳动者当事人数之间的关系
但是劳动争议案件数量的增加不仅与劳动法律的完善相关，实际上国外的研究表明案件数量还与经济状况密切相关，失业率增加，案件数量也会增加。而且调解率也与经济周期有关：失业率上升，调解率也上升，且统计上显著，失业率上升1％，调解率增加2.3％。在衰退期，立案数量确实高于繁荣期，调解率也高于繁荣期，衰退期案件的原告胜诉概率更低。实证研究结果显示，失业率从6.04％上升至8.66％时，就业歧视案件从1 367件上升至1 882件，增加了515件。换句话说，失业率43％的增幅使得就业歧视案件的增幅达到37.7％，达到0.87的弹性。当失业率为6.04％时，就业歧视案例的调解率是61.3％，当失业率上升至8.66％时，总体案例的调解率上升到67.7％（Siegelman & Donohue Ⅲ，1995）。（二）劳动争议案件原因和内容多元化
劳动争议纠纷案件内容日益复杂。以往的劳动争议纠纷大多仅涉及工伤赔偿及劳动报酬给付，目前当事人的诉求除保留了过去常规的请求事项外，还出现了大量有关要求补办社会保险或退休手续、签订无固定期限劳动合同、要求依据同工同酬原则给付工资及福利待遇，以及确认辞退开除决定无效并恢复工作等新的诉讼内容，而这些都是与法律条款息息相关的。
另外，由于金融危机对我国经济的不利影响，全国许多企业和行业经营困难，持续亏损，一些企业停业、倒闭和破产，用人单位拖薪、欠薪现象普遍，携款逃匿事件时有发生，劳动者与用人单位之间因追索基本工资、加班费等劳动报酬产生的矛盾纠纷日渐突出，直接引发了劳动争议案件数量增加，原因多样化（袁定波，2009）。图1—7显示了因社会保险、劳动报酬、变更劳动合同，以及解除、终止劳动合同而发生的劳动争议案件数量。从中可以看到，劳动报酬案件数量和解除、终止劳动合同案件数量在2008年出现较大幅度升高，之后下降，特别是解除、终止劳动合同案件数量回落的幅度最大。
我们考察了就业管制与劳动报酬案件数量的关系，发现两者之间呈现显著的正向关系，即就业管制越严格，以劳动报酬为起因的案件数量越多。就业管制与解除、终止劳动合同案件数量也呈正相关关系，但是解释力度较小。从就业管制与劳动报酬案件数量的拟合优度2R=0.817可以看出，图1—8中回归直线的拟合程度较好。而图1—92中R仅为0.283，表明与劳动报酬案件数量相比，解除、终止劳动合同案件数量受到除就业管制外的其他因素的影响更大。图1—7 中国劳动争议案件原因（1997—2012年）说明：（1）社会保险案件数量缺失1997—2000年和2008—2010年的数据，在此显示为散点图，而非折线图。（2）变更劳动合同案件数量缺失2008—2012年数据。资料来源：国家统计局人口和就业统计司、人力资源和社会保障部规划财务司：《中国劳动统计年鉴》，北京，中国统计出版社，1998—2013年。图1—8 就业管制与劳动报酬案件数量的关系图1—9 就业管制与解除、终止劳动合同案件数量的关系（三）集体劳动争议案件数量先升后降
从图1—10可以看出，我国集体劳动争议案件数量在2004年、2008年出现高峰，2008年之后出现大幅度下降，2011年之后小幅回升。从图1—11中也可以看出，集体劳动争议劳动者当事人数在2003年和2008年也出现两个峰值，之后回落，于2011年之后稍有反弹。集体争议涉及的人数除1996年、2007年、2008年、2009年和2010年外，各年度均占当年劳动争议总人数的一半以上。这表明集体争议始终在劳动争议处理中居于重要地位（程延园、王甫希，2012）。图1—10 集体劳动争议案件数（1996—2012年）资料来源：国家统计局人口和就业统计司、人力资源和社会保障部规划财务司：《中国劳动统计年鉴》，北京，中国统计出版社，1998—2013年。图1—11 集体劳动争议劳动者当事人数（1996—2012年）资料来源：国家统计局人口和就业统计司、人力资源和社会保障部规划财务司：《中国劳动统计年鉴》，北京，中国统计出版社，1998—2013年。
2004年我国出台《集体合同规定》，2008年《劳动合同法》第五章第一节专门对集体合同进行规定，与两个峰值吻合。通过简单回归分析，发现就业管制与集体劳动争议案件数量正相关，但是拟合优度不佳，仅为0.014（见图1—12）。据中华全国总工会统计，至2010年9月，已有243.9万家企业签订了集体合同，有111.6万家企业签订了工资专项集体合同。签订工资集体合同的企业连续4年实现两位数增长。集体合同签订情况较好也是导致集体劳动争议案件数量下降的一个原因。图1—12 就业管制与集体劳动争议案件数的关系（四）仲裁调解数量上升
从图1—13中可以看出，仲裁调解案件数一直稳步上升，而仲裁裁决案件数在2009年之后出现了小幅度的下降，又于2011年之后小幅回升。案外调解案件数量在2008年之后出现了较大幅度的下降，于2010年回升。2010年，仲裁调解案件数超过仲裁裁决案件数，而在1999年到2009年长达11年的时间中，仲裁裁决案件数量都超过仲裁调解案件数。图1—13 仲裁调解案件数、仲裁裁决案件数和案外调解案件数（1996—2012年）资料来源：国家统计局人口和就业统计司、人力资源和社会保障部规划财务司：《中国劳动统计年鉴》，北京，中国统计出版社，1998—2013年。
从就业管制与仲裁调解案件数的关系（见图1—14）可以看出，就业管制越严格，仲裁调解案件数越多，两者呈现正相关关系，且拟2合优度R达到0.729。再看就业管制与案外调解案件数的关系（见图12—15），发现二者也呈现正相关的关系，拟合优度R达到0.692。这些数据表明在法律条款越完善，管制越严格的情况下，企业和劳动者双方似乎更愿意通过调解来解决双方的矛盾。劳动争议解决的过程是企业和劳动者双方博弈的过程，双方在选择某种解决方式时要考虑成本和收益（见图1—16）。劳动法律的逐步完善，显示出国家对劳动者的保护力度不断深化，保护范围不断扩大。在这样的背景下，劳动者通过法律途径维护自己权益的意愿更高，但是除此之外，他们还需要付出额外的时间、精力和成本，因此在赔偿可以接受的范围内，部分劳动者更愿意通过调解的方式与企业方达成和解。图1—14 就业管制与仲裁调解案件数的关系图1—15 就业管制与案外调解案件数的关系
另外，调解数量的提升也与地方引导有关。例如，从中山市第一人民法院的《劳动争议诉讼情况白皮书（2009—2010）》中可以看到，2009年中山市第一人民法院劳动争议案件调撤率是39.47％；2010年为58.68％。该书中提到中山市第一人民法院在化解劳动关系矛盾、构建和谐稳定劳动关系方面采取了多种措施：其一，牢固树立调解意识，不断增强贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的自觉性，将调解作为劳动争议尤其是群体性劳动争议案件的最佳结案方式。其二，进一步完善诉解衔接机制，对经人民调解、行政调解、行业调解或者其他具有调解职能的组织调解达成的协议依法给予司法确认。其三，坚持能动司法、靠前服务，对劳动争议纠纷适当提前介入，提前了解情况，及时提供法律意见，联合多方力量，有效促使矛盾纠纷调解解决。采取这些措施不仅可以节约司法资源，也可以节约企业和劳动者的资源，促进和谐劳动关系的构建（中山市第一人民法院，2011）。图1—16 劳动争议程序选择模型资料来源：Peter Siegelman and John J. Donohue Ⅲ（1995），The selection of employment discrimination disputes for litigation: Using business cycle effects to test the Priest-Klein Hypothesis，The Journal of Legal Studies，Vol. 24，No. 2，pp. 427-462.)*（五）劳动者胜诉比例下降
从绝对数量来看，劳动者胜诉案件数在2008年出现大幅度下降，2011年之后有所回升。用人单位胜诉案件数一直处于较低水平，2007—2009年出现较小的上升幅度，2009—2010年轻微下降，现趋于平稳。而双方部分胜诉案件数量于2008年超过劳动者胜诉案件数，从2007年至2009年出现了较大幅度的提升，在2009年之后出现平稳发展的态势。具体见图1—17。图1—17 用人单位胜诉案件数、劳动者胜诉案件数和双方部分胜诉及其他案件数（1996—2012年）资料来源：国家统计局人口和就业统计司、人力资源和社会保障部规划财务司：《中国劳动统计年鉴》，北京，中国统计出版社，1998—2013年。
此外，从胜诉比率的角度来看，与劳动者胜诉比率和双方部分胜诉比率相比，用人单位胜诉比率一直处于较低位，从2001年之后一直处于一种平稳的状态。而劳动者胜诉比率从2001年以来一直处于一种下降的趋势，且2008年之后下降趋势变得更加明显。与劳动者胜诉比率不同，双方部分胜诉比率从20世纪90年代中期开始就处于平稳上升的态势，且在2008年之后该比率超过了劳动者胜诉比率，如今两个比率之间的差距越来越大。具体见图1—18。图1—18 用人单位胜诉比率、劳动者胜诉比率和双方部分胜诉比率（1996—2012年）资料来源：国家统计局人口和就业统计司、人力资源和社会保障部规划财务司：《中国劳动统计年鉴》，北京，中国统计出版社，1998—2013年。
对于劳动者单方胜诉比率下降的原因，许多学者给出了解释。一是因为仲裁不收费之后，劳动者维权几乎没有成本。少数劳动者过度维权、非理性维权，如提出天价诉讼请求，因为同一事由多次诉讼使企业疲于应付等。二是企业劳动法律意识增强，管理制度逐步规范，提高了防范或减少劳动纠纷的能力。可以预见，今后双方部分胜诉案件比率会不断提高，单方胜诉的比率将逐渐下降（程延园、王甫希，2012）。
从就业管制与用人单位胜诉案件数的关系（见图1—19）可以看到，两者之间呈现正相关关系，也就是说就业管制越严格，用人单位获胜的案件越多，且拟合优度达到了0.603。从就业管制与劳动者胜诉比率的关系（见图1—20）可以看到，两者呈现反方向发展趋势，且拟合优度达到0.745，表示就业管制严格程度在劳动者胜诉比率下降的情况中有一定的解释力度。图1—19 就业管制与用人单位胜诉案件数的关系图1—20 就业管制与劳动者胜诉比率的关系第二章 中国地区层面人力资源法律变迁及测量
上一章对我国国家层面2013年的就业管制进行了测量和说明，本章将继续对我国31个省、自治区和直辖市2013年的就业管制情况进行说明。根据测量结果，我们发现2013年各省、自治区和直辖市的就业管制变迁较为活跃。下面从整体、正规就业管制以及临时就业管制三个方面进行说明。一、2013年中国地区层面人力资源法律变迁情况
2013年是《劳动合同法》实施的第6年，是《劳动法》实施的第19年，在我国劳动管制不断完善的过程中，各地区之间的差异不断显现。纵观2013年，我国各地区就业管制延续了严格的趋势，紧跟国家政策，出台地区规定，使得我国地区的就业管制水平进一步提升。2008年《劳动合同法》出台之后，我国各地区的就业管制水平出现趋同趋势，现在在趋同趋势的基础上又逐渐体现出差别。在2013年中，人力资源领域法律法规等出现变化的共有29个省市，除西藏自治区和重庆市外，其他各地区均出台了相关法律法规等（见表2—1）。这些规定相对集中，主要是跟随我国政策法规出台了劳务派遣、劳动合同、劳动者权益保障之类的规定。表2—1 2013年我国各地区出台的人力资源相关法律法规、政策文件续前表续前表续前表资料来源：中国31个省、自治区和直辖市的人力资源和社会保障部门网站。
2013年，测量结果发生变化的地区共有17个，变化主要集中在临时就业管制方面，其中变化最大的是河南省。河南省在2012年的EPL得分为0.622 5分，正规就业管制、临时就业管制和集体解雇管制的得分分别为0.396 8分、0.225 7分和0分。在2012年及之前，河南省的就业管制得分呈现出倒U形状，从2002年开始其得分下降，从1.590 1分下降至2002年的0.761 4分。2013年，河南省发布了《河南省人力资源和社会保障厅关于贯彻实施新修订〈劳动合同法〉的通知》以及《河南省劳务派遣行政许可工作指南》，这两项规定使得河南省的得分完全跟随国家政策而上升至一个新的高度，达到2.926 1分，正规就业管制、临时就业管制和集体解雇管制的得分分别为1.242 1分、1.059分和0.625分。
另外，辽宁省、江西省、四川省、贵州省、新疆维吾尔自治区、北京市、广东省、云南省的法律变化虽涉及测量条款，但是测量结果不变，主要是由于这8个地区之前的相关规定已经达到较高分数。例如，1999年《北京市劳务派遣组织管理暂行办法》第四条规定：“开办劳务派遣组织，由主办单位按隶属关系经区县劳动局（劳动和社会保障局）、市属企业主管部门审核后，向市劳动和社会保障局提出申请，市劳动和社会保障局自接到申请之日起20日内进行审核，对符合条件的，核发《北京市劳务派遣资质证书》（以下简称《资质证书》）。”第十五条规定：“《资质证书》实行年检制度。市劳动和社会保障局每年第4季度根据劳务派遣组织招用下岗职工的情况对核发的《资质证书》进行年检，年检不合格或未进行年检的《资质证书》自行失效，不能享受营业税补助和所得税的优惠政策。”由此可见，北京市在第16项、“临时工作中介机构成立的条件”上，是“既需授权也需上报”，因此得分为6分。2013年《北京市劳务派遣行政许可事项申办工作通告》进一步明确了要求，但是得分不变，依然为6分。另外，2013年《辽宁省职工劳动权益保障条例》第三十条规定：“有下列情形之一的，视为用工单位已与被派遣职工建立劳动关系，用工单位应当与其订立劳动合同：（一）劳务派遣单位未与用工单位续订劳务派遣协议，劳动合同到期一个月后，用工单位继续使用该劳务派遣职工的；（二）在非临时性、辅助性、替代性岗位使用被派遣职工的；（三）临时性岗位使用被派遣职工超过六个月期限的；（四）用工单位或者其所属单位出资或者合伙设立的劳务派遣单位，向本单位或者所属单位派遣职工的；（五）其他违反法律、法规有关劳务派遣的禁止性规定行为的。前款第二项所称临时性岗位是指存续时间不超过六个月的工作岗位；辅助性岗位是指为主营业务岗位提供服务的非主营业务岗位；替代性岗位是指用工单位的直接用工因休假、培训、服役、工伤等情况不能提供劳动而暂时由被派遣职工代替的工作岗位。”这条规定对第13项“临时工作中介合同的合法工作类型”进行了限制，但是得分依然不变，为3分。表2—2和图2—1显示了我国31个省、自治区和直辖市就业管制2012年和2013年的对比情况。表2—2 2012年和2013年我国31个省、自治区和直辖市就业管制严格程度排名对比说明：（1）2013年，浙江省、福建省、河北省、河南省、黑龙江省、湖南省就业管制严格程度并列第1位。（2）2013年，辽宁省、天津市、海南省就业管制严格程度并列第2位。（3）2012年，浙江省、福建省、河北省、黑龙江省、湖南省、辽宁省、天津市、海南省就业管制严格程度并列第1位。资料来源：课题组依据OECD的就业保护法指数测量。图2—1 中国31个省、自治区和直辖市2012年和2013年就业管制得分对比资料来源：课题组依据OECD的就业保护法指数测量。
2013年只有江苏省和山东省出台了劳动合同条例，《江苏省劳动合同条例》（2013年5月1日起实施）和《山东省劳动合同条例（修订）》（2013年10月1日起实施）。《江苏省劳动合同条例》第二十一条中规定：“用人单位应当实行同工同酬，对相同或者相近岗位上的劳动者，执行相同的劳动报酬分配制度。”第四十条中规定：“用工单位在开展集体协商时，应当听取被派遣劳动者的意见。被派遣劳动者可以推选协商代表，与用工单位就同工同酬、劳动标准、加班费、绩效奖金和与工作岗位有关的福利待遇、岗位培训、工资调整机制等开展集体协商。”该条例使得江苏省第17项的得分从0分上升至6分，即要求企业对派遣员工同工同酬。江苏省整体EPL得分从1.981 6分上升至2.190 0分。《山东省劳动合同条例（修订）》第五十条规定：“用工单位应当保障被派遣劳动者与本单位职工享有同工同酬的权利，实行相同的劳动报酬分配办法。”该规定使得山东省第17项的得分从0分升至6分，EPL整体得分从1.700 3分上升至1.908 7分。
图2—2和图2—3分别是2012年和2013年中国31个省、自治区和直辖市就业管制及其三个子项的情况。图2—2 2012年中国31个省、自治区和直辖市就业管制及其三个子项情况资料来源：课题组依据OECD的就业保护法指数测量。图2—3 2013年中国31个省、自治区和直辖市就业管制及其三个子项情况资料来源：课题组依据OECD的就业保护法指数测量。
2013年我国地区就业管制的平均分为2.241 6分，与2012年2.077 7分的平均分相比上升0.163 9分。这样显著的分数提升表明我国劳动就业管制、人力资源法律法规在经历1978—1985年的僵化阶段、1986—1993年的破冰阶段、1994—2001年的发展阶段、2002—2007年的完善阶段之后，正处在2008年至今的后劳动合同法阶段的快速发展时期。这个时期体现出三个明显的特点：一是劳务派遣越来越严格；二是与之配套的劳动监察力量越来越受重视；三是地区之间的差距更加明显。表2—3显示了2013年中国31个省、自治区和直辖市EPL得分情况。表2—3 2013年中国31个省、自治区和直辖市EPL得分资料来源：课题组依据OECD的就业保护法指数测量。（一）地方劳务派遣规范进程加快
2013年我国出台《劳务派遣行政许可实施办法》，同年我国共有23个地区发布了相关通知，这表明我国大部分地区人力资源和社会保障部门对国家规定的敏感程度提高，能够紧跟国家规定的出台对地方劳动力市场进行规范。其中，北京市、江西省、河南省和广东省还结合《劳务派遣行政许可实施办法》出台了地方的指导手册或者通告，如2013年8月21日北京市人力资源和社会保障局发布《北京市劳务派遣行政许可事项申办工作通告》，宣布北京市全面开展劳务派遣行政许可工作，需要经营劳务派遣业务的企业，应当依法向企业注册地（区、县）人力资源和社会保障局提出劳务派遣行政许可申请，取得《劳务派遣行政许可证》后，方可开展劳务派遣业务。该通告要求劳务派遣企业应向人力资源和社会保障部门提交7项相关材料，还对劳务派遣行政许可的受理审查、受理决定、审查期限、许可决定与告知、变更与延续等各个环节的程序、条件和期限均作出了具体规定。另外，要求已取得劳务派遣行政许可的劳务派遣企业应当于每年3月31日前向许可机关提交上一年度劳务派遣经营情况报告。
正是这些派遣规定的出台使得我国15个地区的第16项得分提高至6分，即成立劳务派遣机构既需要行政审批，也需要定期审查。加上原来第16项就已经达到6分的12个地区，我国共有27个地区对劳务派遣机构的成立条件进行了严格的限制。2013年第16项的平均得分为5.419 4分，较2012年的3.290 3分上升了1.129 1分。另外4个地区的限制要相对宽松一些，分别是西藏自治区（第16项得分为0分），海南省、天津市和辽宁省（第16项得分为2分）。（二）执法倾向增强，劳动监察力度加大
与劳务派遣规定不断完善的趋势相配套，我国各地区越来越重视劳动法律法规的执行、劳动争议案件的解决，加强了劳动监察力量的建设。在这方面做得最突出的是广东省。2013年5月1日《广东省劳动保障监察条例》出台，相对原有的《广东省劳动监察条例》，新出台的《广东省劳动保障监察条例》增加了31项内容，全面规范了劳动保障监察案件查处程序，加强了对劳动者权益的保障，强化了对用人单位劳动保障违法行为的监管。该条例强化预防，设立了劳动保障监察预警监控专章，多方位对劳动保障违法行为进行预防监管。条例规定用人单位应建立职工名册，录用登记，工时、工资等用工管理台账，真实、准确记录各种用工信息，并至少保存两年，而职工名册、录用登记应当至少保存至劳动者离职后两年。用人单位若未按规定建立并保存各项用工管理台账，或者伪造相关台账的，将由人力资源和社会保障行政部门责令改正，并可处以2 000元以上2万元以下的罚款。
新条例更着力保障劳动者工资报酬等权益，采取多项举措方便劳动者更快更好地维权。条例规定，用人单位规章制度规定的罚款内容或其扣减工资规定没有法律、法规依据的，由人社部门责令改正，给予警告；逾期未改正的，按照被罚款或者扣减工资的人数每人2 000元以上5 000元以下的标准处以罚款。明确禁止了用人单位对劳动者罚款及其他任意扣减工资行为。
此外，新条例使得办案效率提高近一倍。根据该条例，对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查检查的结果，人力资源和社会保障部门将自立案之日起45个工作日内作出处理。相比国家规定的办案期限，缩短了30个工作日，办案效率提高将近一倍。而对金钱给付等投诉案件，人力资源和社会保障部门可以依一方当事人申请并经对方同意后，组织双方调解。通过建立行政调解制度，使劳动者劳动报酬权益等得到更快更好救济（刘熠，2012）。
实际上，地区劳动争议的发生与地区劳动法律规定的出台以及地区劳动执法力度息息相关。在此，我们延续国家层面的思路，对地区劳动争议与人力资源法律的关系进行简单探讨。（三）中国地区人力资源法律与劳动争议的关系
我们使用Stata 10.0分析2000—2011年31个地区的劳动争议面板数据，对劳动争议和地区就业管制之间的关系进行简单回归，数据来源于2001—2012年的《中国劳动统计年鉴》。研究发现，就业管制严格程度与劳动者申诉案件数、与劳动报酬为起因的劳动争议案件数、与解除劳动合同为起因的劳动争议案件数、与用人单位胜诉率之间均存在正向关系。这表明我国劳动者的维权意识较之前有较大提高，随着劳动法律的不断完善，劳动争议案件的数量随之增加。
其中，唯一一个显示为负相关关系的是就业管制严格程度与劳动者胜诉率。分析结果显示，随着就业管制愈加严格，劳动者胜诉率反而反降。这也表明我国劳动者在一定程度上出现了过度维权的倾向。与我国劳动法律不断完善的趋势相适应，我国劳动者的维权意识也不断增强。但是由于我国劳动法律本身存在漏洞，企业守法需要过高转型成本，劳动者对法律一知半解等种种原因，我国劳动者出现过度维权的倾向。过度维权的危害也是显而易见的，从司法机关角度来看，过度维权就是浪费国家司法资源；从企业角度来说，争议频发会影响企业的形象，扰乱正常工作秩序，应对诉讼也要花费大量时间和精力；从劳动者角度看，虽然维权的经济成本很低，但是时间、精力花费很大，也不利于其以后找工作。不过总体来看，我国近年劳动争议案件数量有所下降，表明我国劳动者合理维权的意识逐渐回归。具体见图2—4、图2—5和图2—6。图2—4 中国地区就业管制与劳动者申诉案件数的关系图2—5 中国地区就业管制与劳动报酬为起因的劳动争议案件数（左图）及与解除劳动合同为起因的劳动争议案件数（右图）的关系图2—6 中国地区就业管制与用人单位胜诉率（左图）及与劳动者胜诉率（右图）的关系二、2013年中国地区层面正规就业管制变迁情况图2—7 2013年中国31个省、自治区和直辖市正规就业管制得分情况资料来源：课题组依据OECD的就业保护法指数测量。
2013年，除河南省在正规就业管制领域的得分提升之外，我国其余30个地区就业管制得分没有发生变化（见图2—7和表2—4），但这并不是说没有在正规就业管制领域出台最新规定。除山东省和江苏省的劳动合同条例有相关规定外，还有河北省《关于推进劳动合同和集体合同签订工作的通知》以及《辽宁省职工劳动权益保障条例》等。例如，2013年《辽宁省职工劳动权益保障条例》第十条规定：“用人单位与职工订立劳动合同，应当自订立劳动合同之日起三十日内到人力资源和社会保障主管部门备案；用人单位与职工解除或者终止劳动合同，应当自解除或者终止劳动合同之日起十五日内到人力资源和社会保障主管部门备案。”这项规定属于第1项“通知程序”的测量范畴，依据此规定，辽宁省该项得分为“4分——必须通知第三方（如工会或有法定资格的劳动当局）”。由于辽宁省之前该项的得分已为4分，因此得分不变。其他地区的规定与此类似，不再详述。表2—4 2013年中国31个省、自治区和直辖市正规就业管制得分情况注：3A，3B和3C分别对应第3项条款中任期为9个月、4年和20年的情况下，雇主需要提前通知的期限条款；4A，4B和4C分别对应第4项条款中任期为9个月、4年和20年的情况下，雇主需要支付的遣散费额度条款。资料来源：课题组依据OECD的就业保护法指数测量。
在此，我们也考察一下地区正规就业管制得分与劳动争议之间的关系。从分析结果也可以看出，正规就业管制与劳动者申诉案件数、劳动报酬为起因的劳动争议案件数、与解除劳动合同为起因的劳动争议案件数、与用人单位胜诉率之间均存在正向关系，与劳动者胜诉率负相关（见图2—8、图2—9和图2—10）。图2—8 中国地区正规就业管制与劳动者申诉案件数的关系图2—9 中国地区正规就业管制与劳动报酬为起因的劳动争议案件数（左图）及与解除劳动合同为起因的劳动争议案件数（右图）的关系图2—10 中国地区正规就业管制与用人单位胜诉率（左图）及与劳动者胜诉率（右图）的关系三、2013年中国地区层面临时就业管制变迁情况
临时就业管制的变化是造成2013年我国各地区就业管制变化的主要原因。从国家到地方，我国出台了大量规范劳务派遣机构和劳务派遣用工的规定，使得我国多个地区的第16项得分大幅度提升，从0分上升至6分。另外，山东省和江苏省的劳动合同条例中对同工同酬进行了规定，使得这两个省第17项的严格程度得分提升至6分。关于第16项和第17项的明细见表2—5。表2—5 EPLI第16项和第17项明细资料来源：Danielle Venn（2009），Legislation，collective bargaining and enforcement: Updating the OECD employment protection indicators，www.oecd.org/els/workingpapers.
图2—11和表2—6显示了中国31个省、自治区和直辖市临时就业管制得分情况。图2—11 中国31个省、自治区和直辖市临时就业管制得分情况资料来源：课题组依据OECD的就业保护法指数测量。表2—6 中国31个省、自治区和直辖市临时就业管制得分情况续前表资料来源：课题组依据OECD的就业保护法指数测量。
在此，我们同样也考察一下临时就业管制得分与劳动争议之间的关系。从分析结果可以看出，临时就业管制与劳动者申诉案件数、与劳动报酬为起因的劳动争议案件数、与解除劳动合同为起因的劳动争议案件数、与用人单位胜诉率之间均存在正向关系，与劳动者胜诉率负相关。但是与正规就业管制相比，临时就业管制与劳动争议案件之间的关系不甚明显。具体见图2—12、图2—13和图2—14。
在集体解雇管制领域，由于在2013年我国仅有少数地区进行规定，如江西省通过了《江西省企业工资集体协商条例》，规定工资集体协商代表、协商内容和程序、区域性行业性工资集体协商、争议处理和法律责任等内容。但是由于这些规定对测量分数没有影响，因此不做说明。图2—12 中国地区临时就业管制与劳动者申诉案件数的关系图2—13 中国地区临时就业管制与劳动报酬为起因的劳动争议案件数（左图）及与解除劳动合同为起因的劳动争议案件数（右图）的关系图2—14 中国地区临时就业管制与用人单位胜诉率（左图）及与劳动者胜诉率（右图）的关系第三章 中国人力资源法律之四个特殊问题
在我国劳动法律日益完善的背景之下，针对特殊就业问题的政策法规也日益增多。与一般就业问题相比，特殊就业问题更容易给企业造成人力资源法律风险。本章着重探讨三个特殊就业群体（女性群体、青年群体和残疾人群体）和我国目前越来越强调的职业安全问题，以期更为全面地反映我国人力资源法律制定情况。一、特殊问题之女性就业
新中国成立以来，党和政府非常重视“男女平等”问题，制定了一系列法律法规加以保护，特别是20世纪80年代后，在立法上更是有了长足的进展。1979年12月18日，联合国大会通过了《消除对妇女一切形式歧视公约》，我国政府于1980年批准参加该公约，该公约于1981年9月3日生效。该公约第十一条规定：缔约各国应采取一切适当措施，消除在就业方面对妇女的歧视，以保证她们在男女平等的基础上享有相同权利，特别是……享有社会保障的权利，特别是在退休、失业、疾病、残疾和老年或其他丧失工作能力的情况下，以及享有带薪休假的权利；在工作条件中享有健康和安全保障，包括保障生育机制的权利。我国随后在1982年《宪法》中再次申明：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”，进一步保证了男女平等的法律地位。基于“就业政策矩阵模型”，我们从市场性就业政策、保护性就业政策和辅助性就业政策三个方面来说明。
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