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作者：张学诞

出版社：中国财政经济出版社

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中国房地产税：问题与探索试读：

随着中国经济的持续发展，房地产市场的持续繁荣，中国的房地产价格一路飙升后，引发宏观调控的“房地产新政”和社会的广泛关注。中央政府希望通过制定宏观调控政策，对房地产市场进行调节，与房地产有关的税收政策调整是其中重要内容之一。而房地产税的改革是一个关乎中央与地方、政府与企业，乃至千家万户百姓生活的重要组成部分。因而，迫切需要对房地产税收理论与实践进行深入探讨，为房地产税改革趟出一条新路。

房地产税是指一国对房地产课税的总称，它是由各种不同的房地产赋税配合而组成的一个系统的税收体系，具体包括与房地产流转环节和保有环节有关的税种。近些年来，关于房地产税研究的文献可谓是汗牛充栋、卷帙浩繁，这些文献分别从不同的角度对房地产税进行了研究。但总的来说，现有的研究仍然不系统、不全面，没有从整体上提出如何建立一套适合中国国情的房地产税体系，并从理论上加以阐明。

张学诞同志在多年从事房地产税研究的基础上，形成了《中国房地产税：问题与探索》一书，这是他继《中国财产税研究》出版后的又一力作。该书从研究房地产税的一般理论出发，在梳理古今中外房地产税研究成果后，对中国房地产税的现状及存在问题进行了较为全面的分析，在借鉴国外房地产税制建设成功经验的基础上，结合中国国情，提出了建设具有中国特色房地产税制的理论框架、总体思路和具体设想。同时，还分析了房地产税对房地产价格的影响。

全书内容丰富、资料翔实，既有理论分析，又有对实践的评价，其中不乏作者独到之处，对中国当前的房地产税改革具有启发和现实意义。我衷心祝愿他在无涯学海中继续探索，孜孜以求，在今后的科研工作中取得更多的学术成果。2013年3月第一章房地产税的理论分析第一节房地产与房地产税一、房地产与房地产税的含义

房地产是房产和地产的总称，是指土地、建筑物及附着在土地、建筑物上不可分离的部分及其附带的各种权益。由于其自身不可移动的特点，房地产又被称为不动产。它是人类赖以生存和发展的基本条件，是一切经济活动的载体和基础，这个基本特征使得房地产业成为一个备受关注的行业。该行业的备受关注，带动了房地产税也成为万众瞩目的焦点。中国房地产业是随着国民经济的发展而逐步发展壮大的，2003年国务院发布的《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》中，中国首次将房地产业列为国民经济的支柱产业，充分肯定了房地产业的地位和作用。

房地产税是指国家或地区对房地产课税的总称，它是由各种不同的房地产赋税配合而组成的一个系统的税收体系，用以完成该国家或地区的房地产政策，特别是土地政策目标。房地产税作为国家管理经济的一个重要调节杠杆，是国家参与房地产收益分配、再分配活动的主要方式，也是国家借以调控房地产市场，促进土地资源优化配置和有效利用的重要经济手段。二、房地产税的分类（一）根据课税环节划分

根据课税环节划分，可分为房地产交易环节课税、房地产拥有环节课税和房地产所得环节课税。

1．房地产交易环节课税

房地产交易环节课税是指对有（无）偿取得或转让房地产的所有权、使用权及其他项权的行为课征的税。如对房地产转让和租赁行为，就其营业额或收入额课征的营业税及附加；对不动产（土地、房屋）所有权发生转移变动时，就当事人所定契约按房地产价格的一定比例向产权承受人征收的契税；对被继承人死亡遗留的房地产，就其应税遗产总额按适用税率向继承人征收的遗产税；另外还有对房地产交易凭证征收的印花税等。

2．房地产保有环节课税

房地产保有环节课税是指对拥有、使用土地和房屋的行为课征的税。如拥有、使用房屋征收的房产税，对占有使用城镇土地行为课征的城镇土地使用税等。

3．房地产所得环节课税

房地产所得环节课税是指对单位和个人以各种形式进行房地产开发、交易所取得利润所课征的税。如企业所得税、个人所得税等。（二）按照计税依据划分

按照计税依据划分，房地产税可以分为从量房地产税和从价房地产税。从量房地产税是指按照土地或土地改良物的面积单位确定税额，如英国历史上的窗户税、中国古代的间架税和现行的城镇土地使用税等；从价房地产税则是以土地和土地改良物的价值量或者其所有权转移时的价值增量，或者其提供服务的租金为计税依据。（三）按照税率形式不同划分

按照税率形式不同划分，房地产税可分为比例税、累进税和累退税。比例税是指按一定比例征收的税收，不随课税价值变化，如营业税、契税、房产税和企业所得税；累进税是指随着课税价值越大课税比率越高的税，如土地增值税等；累退税与累进税征收标准则正好相反。（四）按照三大税类归属划分

按照三大税类归属划分，房地产税可分所得税类的房地产税、财产税类的房地产税和商品税类的房地产税。所得税类的房地产税是指把土地或土地改良物作为一种生产要素，对其获得的收入进行课税，如地租税、房租税等。财产税类的房地产税首先是把土地或土地改良物作为财产对待，然后以其市场价值为计税依据进行的课税，如房屋价值税和地价税等。商品税类的房地产税是指对房地产经营行为课征的税收，如房地产的转让、房地产的出租行为所获得的营业额所征收的税。

根据上述分类，不难看出，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费。”这里所说的物业税实际上就是对拥有环节的房地产课税，本文对拥有环节的房地产税称之为房地产保有税或不动产税。第二节对房地产税性质及功能的认识

对所得税类的房地产税和商品税类的房地产税的性质和功能已有一致的认识，因此，本节主要讨论房地产保有税的性质和功能问题。一、对不动产税性质的认识

关于不动产税的性质，经济学界至今仍然存在很多争论，主要观点有：受益税、能力税、使用费和财产税等。（一）不动产税是受益税

不动产税是受益税的基本论点是：居民享受了地方政府提供的公共服务，如教育、治安、垃圾处理等，就应支付一定的税收。地方政府则用这些税收去改善公共服务、提高公共服务。因此，不动产税主要与居民享受的服务和政府提供的服务相挂钩，其收入是为了满足政府提供公共服务的需要。（二）不动产税是能力税

不动产税是能力税的基本论点是：理论和实证都证明个人（或家庭）房屋消费与个人（或家庭）的可支配收入呈显著的正相关关系。这也就是说，收入越高的家庭买的房子价格也越高；收入越低的家庭住房消费水平也越低。如按市场价格确定房地产税负的话，不动产税能够体现可支付能力原则，即能力越高的人（或家庭）应该交付更多的不动产税。如收入高的人，一般会去富人区买房，而富人区的地价和房价就会高，因此，交纳的不动产税也就较多。（三）不动产税是使用费

按照Tiebout（1956）模型，假设存在一个地方社区体系，这些社区向居民提供不同水平的公共服务，收取不同水平的不动产税，居民可以“以脚投票”，自由选择居住在哪个社区，以挑选在自己的支付能力之内的最具吸引力的公共服务。在这样的分析框架下，不动产税成为购买社区公共服务的成本，每个人都按照他所需要的数量购入公共服务。因此，不动产税事实上不再是具有无偿性和强制性特征的税，而是一种具有有偿性和自愿性特征的公共服务的“使用费”（user charge）。（四）不动产税是财产税

尽管上述观点都有其一定的道理，比如使用费观点，初看起来确实如此。事实上，纳税人缴纳的不动产税与他享受的社区公共服务之间的关系往往是脆弱的，它们并非一一对应。而且，Tiebout（1956）模型也会遇到可供选择的地方社区数量不足以及低收入阶层企图“搭便车”等问题的限制。

不过，使用费观点所暗含的一些推论倒是具有有趣的含义。比如，如果人们很关心自己所享受的公共服务，那么可以预计，较高的不动产税对房价的下压影响可能被这些税收收入筹资的公共服务所抵消。以Oates（1969）为代表的一些学者的研究表明，各个地方的社区在课税和提供公共服务方面的差异将同时体现在财产的价值中，即不动产税“负资本化”而公共服务“正资本化”。因此，如果两个社区提供的公共服务相同而不动产税的课税不同，那么，在其他条件不变的情况下，课税水平较高的社区，其财产价值将降低；Bahl和张军（1989）以中国山东省的一些城市为例的研究表明，中国的商业企业也存在利益梯度变化，也就是说，企业离主要公共服务的地理距离越远，收益率越低。这在某种程度上也佐证了中国不动产价值也可能受公共服务的影响。这些结论说明，如果要了解一个社区成员的福利状况，不能仅仅孤立地观察其不动产税的课税水平。

我们认为，不动产税实际上是属于财产税的范畴，即指对不动产征收的一种财产税性质的税种。由于各国在历史、文化、国情以及经济调控目标方面均不同，因此在房地产税制方面差异较大，使用的名称也各不相同。具体来看，房地产税可以根据征税环节划分为三类：房地产的保有税、房地产的取得税、房地产的所得税。其中，房地产的保有税是对保有房地产征税，房地产的取得税是对转让房地产交易行为征税，房地产的所得税是对转让房地产的收益征税。从整个房地产税制来看，在拥有环节所征收的不动产税显然是属于财产税的范畴。二、对不动产税功能的认识

对不动产税的功能，当前有一种观点认为开征不动产税有利于理顺房产的市场价格，或者说有利于改善房产价格过高的态势。这种观点影响很大，以至于居民产生要通过增加税收的办法来降低房产价格的印象。这无论是在理论上还是在实践上都是有问题的。从理论上看，不动产税和房产的市场交易价格是两个不同领域的问题。前者属于公共劳务的成本分摊问题，后者则属于私人商品的资源配置问题。因此，前者属于公共财政的范畴，后者则属于市场经济的范畴。把不同性质的问题相混不利于中国市场经济体制的完善。应该说，房产价格过高与土地非农业利用的政府垄断和其他政府垄断有关，和不动产税并没有直接的关系。而前者的问题是公有制国家建立市场经济体制的重点和难点之一，是全局性的问题，不是靠不动产税可以解决的。

我们认为，不动产税的主要功能有以下两个：（一）不动产税的开征有利于构建和完善中国财产税体系，建立地方政府财政的主体税种

一国完善的税收体系，应包括完善的商品税类、所得税类和财产税类三大体系。中国的商品税制和所得税制已相对完整，但财产税制仍相对滞后。从宏观大背景看，这种滞后与中国当前对财产尤其是对私人财产的保护尚不具备完善制度有直接关系。2004年3月14日十届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》将“公民的合法的私有财产不受侵犯”列入国家的根本大法，为中国私人财产权的法律保护提供了切实有效的保护屏障。《中华人民共和国物权法》也已于2007年3月16日由十届全国人大第五次会议通过，自2007年10月1日起施行。这说明完善中国私人财产保护制度的工作已经启动，因而，构建和完善财产税体系也迫在眉睫。不动产税之所以是财产税类中的主要税种，其原因是，无论是健在者的财富还是已故者的遗产，不动产都是私人财产的主要内容。财产税体系一般由两部分构成：一是不动产税；二是遗产税及赠与税。而不动产税是财产税类中的主要税种。在中国，住房制度改革使越来越多的城乡居民拥有了私人住房，高收入群体也将购买住宅作为保值投资的手段。住房占有量的多寡，已经成为区分人们财富多寡和贫富差异的标准之一。因此，开征不动产税，构建和完善中国财产税体系，强化对财富的调节，对于缓解收入分配领域中的不合理状况意义深远。

同时，有资料显示：中国财政总支出的65％集中在省以下的地方政府，上世纪90年代曾经高达80％。但是在收入方面，地方政府没有相应的自主权，容易增加各种浪费和非法的乱收乱占费用等行为发生的可能性。如果能够使不动产税成为地方政府的主体税种，就可以为政府带来稳定的税源，最终会推进各地方政府在决策时秉承“对下负责”的态度，从长远利益考虑房地产市场投资环境，以确保可持续发展。（二）开征不动产税有利于调节贫富差距

中国收入分配差距扩大引起严重的不满，已经牵动人心与全局。大家都在抨击收入差距在明显拉大。邓小平同志晚年最后一次谈他的治国理念，明确地说，发展起来之后的问题看来不比不发展的问题少。他最关心的就是收入分配怎样控制两极分化：一部分人、一部分地方先富起来以后，能不能真正走向共同富裕，如果处理不好，我们的改革和发展就失败了。他把这个事情提到了关系国家民族现代化命运的高度上。这个方面如果我们作些研究分析，就可知收入分配差距的扩大，实际上是和我们财产分布状态的差距扩大如影随形而且相互激励的。在很大的程度上，人们所谈论的收入差距扩大，最主要的原因之一是来自于不动产财富的实际分布情况。因为收入的差距中现在越来越有影响分量的财产性收入（特别是不动产收入），与其他收入综合在一起，形成了收入差距扩大状态。这显然需要得到一定的再分配优化调节和制约。这引到了不动产税这样一个税种，它显然应该发挥收入分配方面以再分配的方式产生的优化作用。当然，你不能指望这样一个税种发挥包揽一切的作用，但是又不能眼睁睁看着必须要作的再分配调节而把这样一个必须充分考虑的调节手段扔在一边，弃之不用。

作为调节贫富差距的手段，通过制定不同税率，不动产税对居住豪宅或拥有多套住房者课以重税，对一般居住者确定一定条件的免征额从而减少征税，对特别贫困家庭居住劣房者实行免税政策，这有利于调节贫富差距，能起到有效维护社会稳定的作用。第二章房地产税的历史演变第一节土地税的历史演变一、土地产权和土地制度（一）土地产权

1．土地产权的基本特征

土地产权是指以土地作为财产客体的各种权利的总和，也可以说是土地财产的总称。土地产权包括土地的所有权，以及构成土地所有权权能的各种他项权利，如使用权、收益权、处置权、抵押权、赠与权、地上权等等。土地产权有两层含义：一是法律意义，即产权的各种权利由法律予以规定；二是经济意义，即产权关系，也就是经济利益关系。

土地产权具有以下几个方面的基本特征：（1）排他性。土地产权的排他性是指土地产权主体对土地产权客体的垄断性。对土地产权的某特定权利只能有一个主体，这个主体一旦被确定，他就会阻止别的主体进入该特定权利的领域。对私有产权而言，其排他性是无争议的，因为西方产权经济学都是以私有产权为研究对象的。至于公有产权是否具有排他性，西方经济学家大多持否定态度，因而有些经济学家不把它纳入“产权”分析之中，最多只是把它作为分析私有产权排他性的起点或参照系。笔者认为：公有产权同样具有排他性。第一，公有产权主体是由不同的个人成员组成的，但这些成员个人不是彼此分开的独立的产权主体，即“部分”属于“整体”，但不等于“整体”。公有产权是一个整体概念，它作为一个整体，是排斥任何个人成员侵占公有产权的。因此，在中国公有土地产权内部要特别注意阻止个人“化公为私”。第二，公有产权的排他性还表现在外部，即不同的公有主体之间、公有主体与私有主体之间具有排他性。只要存在多元产权主体（不管是公有产权主体，还是私有产权主体），不同主体间的物质利益是不同的，这种利益上的分立就是相互间的排他性。正因为不同主体之间的排他性，不同主体之间的产权交换就必须采取商品交换形式，实行等价交换。可以说，土地市场的“等价交换”原则是建立在土地产权排他性基础之上的。（2）有限性。土地产权有限性是指任何土地产权都必须有限度。这包括两个方面的含义：第一，任何一项权能的行使，都有一个作用空间或作用区域，这个区域必须有界限，而且要明确。这个界限明确的作用区域，对产权主体的行为就是一种约束。如果他的行为超出了所界定的区域，就是越权或侵权，他将为此付出代价。第二，土地产权是由一组权利构成的，其中任何一项产权的利益都有一个数量限度，无论是在产权分离还是产权合一的情况下，各产权利益的数量都必须明确。（3）可分解性。土地产权的可分解性是指对土地的各项产权可以分属于不同主体的性质。由于土地产权由权能和利益组成，所以土地产权的可分解性包含两个方面的含义，即权能的分解和利益的分割。土地产权的不同权能由同一主体行使转变为由不同主体分工行使，就是权能的分解，相应的利益分属于不同的权能行使者，就是利益的分割。土地产权的现实分解是在土地产权可分解性的前提之下，适应社会经济技术条件而在不同主体之间分割产权，实际上是对原有土地产权关系的调整，是土地产权的重新安排。（4）可交易性。土地产权交易是土地产权在不同主体之间的转手和让渡。按时限的差异，它可分为：土地产权的永久性交易和土地产权的有限期交易。土地所有权交易必然是永久性交易，土地所有权以外的土地产权交易必然是有限期交易。有限期交易的主要特点是：相应的产权只在契约期内让渡，契约期满，又回归原主体。就土地产权交易而言，不论是永久性交易还是有限期交易，其实质就是土地资源在不同主体之间的流动和配置。（5）行为性。土地产权的行为性就是土地产权主体在其权利的界区内有权做什么，有权阻止别人做什么等的性质。由于土地产权具有权能的内容，它才表现出行为性。土地产权的运动是依靠主体的行为来驱动的，如果没有主体的行为，就不可能实现土地产权的利益，也只有通过土地产权行为（即权能行使）而获得的利益，才是土地产权利益。由于土地产权运动是由土地产权主体的行为所推动的，所以土地产权运动的时间序列就是土地产权主体行使权能的时间序列。而土地产权主体行使权能的目的，就在于获取相应的土地利益，他为了避免损失，获取最大的土地利益，其理性的行为次序是：先确定行为目标和方案，再实施方案，最后接受和检验结果。

2．土地产权结构

土地产权不是单项的权利，而是一束权利，有一个内部权利结构。土地产权内部权利结构，包括两重含义：第一，由哪些权利构成，相互之间是什么关系；第二，不同权利的分离组合状况。

土地产权究竟由哪些权利构成？对此问题，学术界仍存在分歧。笔者认为：第一，产权应是一项独立的可以行使的权利，其界线必须明确。现代产权经济学认为，产权是由两部分基本内容即权能和利益构成的，利益是权能的目的，权能是获取利益的手段，产权是权能和利益的有机统一，单纯的权能不构成产权，无利益的产权也是不存在的。另外，占有是使用、处置的前提，占有权不是一项独立的可以行使的权利，上述使用权和处置权都包含了占有权。在这里需要强调的是，土地所有权是一项独立的可以行使的权利，当土地所有权的某些权能与土地所有权分离后，土地所有权及其分离出的权能都是一项独立的可以行使的权利，都是土地产权体系的组成部分。第二，从土地的使用价值形态来看，土地产权包含土地所有权和土地使用权两项基本权利。这里的土地使用权是指对土地资源进行直接利用的权利，它还可以进一步细分，如生产经营权、居住权、开发权等。从土地的价值形态来看，土地产权包含土地所有权和土地市场经营权两项基本权利。这里的土地市场经营权是指对土地资产进行市场交易活动的权利，又可称为土地市场处置权，它也可以进一步细分，如转让权、转租权、入股权、抵押权等。由于土地既是一种资源，又是一种资产，具有使用价值和价值的二重性，所以土地产权由土地所有权、土地市场经营权和土地使用权这三项基本权利构成。

土地所有权、土地市场经营权和土地使用权这三项基本权利，可以合一，也可以分离，同时又有不同的分离和组合方式。每一种分离和组合方式，形成一种土地产权结构。若“三权”合一，归一个产权主体即土地所有者拥有，就形成单一的土地产权结构，可称之为“集权型”土地产权结构。若土地使用权与土地所有权分离，而土地市场经营权与土地所有权不分离，土地使用者拥有土地使用权，土地所有者拥有土地所有权和土地市场经营权，可称之为使用权与所有权分离型土地产权结构。若“三权”完全分离，分别归属于不同的产权主体，即土地所有者拥有土地所有权，土地市场经营者拥有土地市场经营权，土地使用者拥有土地使用权，可称之为“三权”分离型土地产权结构。若土地使用权、土地市场经营权与土地所有权分离，而土地使用权与土地市场经营权合一，土地所有者拥有土地所有权，土地经营者拥有土地经营权，就形成另一种土地产权结构，可称之为经营权与所有权分离型土地产权结构。若土地所有者将土地资产以入股方式投资于股份公司，股份公司则拥有土地经营权，土地所有者则拥有土地所有权的转化形式即土地股权。这种土地产权结构实质上属于经营权与所有权分离型土地产权结构，但它具有自身独特的性质，因此我们将其单列，并称之为“公司型”土地产权结构。

土地产权各项权利在各产权主体之间的不同配置，形成了不同的土地产权结构，而不同的土地产权结构又会形成相应的土地利益分配格局。在集权型土地产权结构中，只存在一个产权主体即土地所有者，他直接利用自己的土地从事生产经营活动，所产生的利润全部归自己所有。在使用权与所有权分离型土地产权结构中，存在两个产权主体——土地所有者和土地使用者，土地利益分配就在这两个主体之间进行，土地所有者将土地使用权让与土地使用者，必须得到一部分利益，否则他宁愿让土地闲置也不会让与他人使用；而土地使用者也必须得到一部分利益，否则他不会利用土地从事生产经营活动。合作博弈的结果则是：土地使用者得到生产经营的平均利润，土地所有者得到超额利润即地租。在“三权”分离型土地产权结构中，存在三个产权主体——土地所有者、土地市场经营者和土地使用者，此时的土地利益分配格局是这三个主体合作博弈的结果，即土地使用者得到生产经营的平均利润，土地市场经营者得到土地市场经营的平均利润及土地市场风险收益，土地所有者则获得地价。在经营权与所有权分离型土地产权结构中，存在两个产权主体——土地所有者和土地经营者。此时的土地利益分配格局是：土地所有者获得地价，土地经营者获得土地市场经营的平均利润、土地市场风险收益和生产经营的平均利润。在公司型土地产权结构中，存在两个产权主体——土地所有者和股份公司，他们合作博弈的结果是：土地所有者获得股息和股利，股份公司获得除股息和股利等之外的税后净利润（见表2.1）。表2.1　土地产权类型及利益分配

3．土地产权明晰的内容

征收不动产税的土地，其产权必须是明晰的，产权明晰应包括以下主要内容：（1）各项土地产权的权能和利益明晰。土地产权明晰是土地产权有限性的基本要求，由于土地产权是权能和利益的统一体，所以土地产权明晰就包括其权能和利益明晰两个方面。土地产权权能明晰是指各项土地产权权能之间有明确的边界，不能“你中有我，我中有你”，否则，土地产权就不具有排他性，不能对其行为主体产生有效的约束。土地产权利益明晰就是指在界定各项土地产权权能空间时，各项土地产权的利益要明确界定，否则，土地产权将丧失对其行为主体的激励功能。（2）各项土地产权有明确的主体。各项土地产权有明确的主体是产权行为属性的基本要求，其具体含义是在一定的土地产权结构中，每一项土地产权（包括权能和利益）只对应一个特定的产权主体。如在集权型土地产权结构中，各项土地产权合一归一个产权主体拥有；在三权分离型土地产权结构中，土地市场经营权、土地使用权和土地所有权彼此分离，分别归土地市场经营者、土地使用者和土地所有者拥有。这里需强调的是，一项产权只能归一个产权主体拥有，与一个产权主体拥有多项产权并不矛盾，但是土地使用者和土地市场经营者不能拥有土地所有权，除非他们本身就是土地所有者。（3）土地产权在各产权主体之间流转，应遵循等价交换的原则。由于产权是权能和利益的统一体，拥有一定的产权就享有一定的利益。某一产权主体要将其拥有的产权转让给别的产权主体，他必须获得相应的收益，否则他不会转让。因此，土地产权在各产权主体之间流转的原则就是“等价交换”，这是土地产权排他性的基本要求。例如，土地所有者将土地使用权转让给土地使用者时，应获得地租。若土地所有者没得到地租或地价，就等于土地使用者和土地市场经营者对土地所有权的侵蚀。从这个意义上讲，土地所有权在经济上得到充分实现是土地产权明晰的具体内容之一。（4）土地产权明晰具有动态性。如前文所述，土地产权权能和利益的不同分离与组合，形成不同的土地产权结构，一种土地产权结构就是一种土地利益分配格局，也就是一种土地产权关系。一种土地产权结构的出现，有其社会经济基础，随着社会经济条件的改变，一种土地产权结构就会被另一种土地产权结构所替代。在中国传统计划经济体制下，城市土地产权只包括土地所有权和土地使用权，没有土地市场经营权，其结构实质上是集权型土地产权结构。随着改革开放的逐步深入，相继产生了各种分离型的土地产权结构。因此，应从动态的角度来把握土地产权明晰的内涵。（5）土地产权明晰应有制度作保证。所谓制度，是指一系列规则，它界定了人们的选择空间和相互间的关系，制约着人们的行为，如果违背或侵犯它，就要受到相应的制裁。因此，土地产权关系只有在制度支持下即“制度化”，才能真正明晰。对产权的规则通常分为两类：一类是正式规则，包括法律规则和社会契约等；另一类是非正式规则，包括文化传统、习惯和道德规范等。在市场经济条件下，主要是指正式规则。需要指出的是，一种产权关系能够存在，都是因为有相应规则的支持，这个规则可能是正式的，也可能是非正式的，可能具有硬约束力，也可能只具有软约束力。因此，现实中的土地产权都是制度化的土地产权。（二）中国土地制度及其变迁

1．土地制度的内涵

土地制度是反映人与人、人与地之间关系的重要制度。它既是一种经济制度，又是一种法权制度，是土地经济关系在法律上的体现，是构成上层建筑的有机组成部分。

中国现阶段的土地制度是以社会主义土地公有制为基础和核心的土地制度。宪法规定了中国目前土地的国有和集体两种所有形式，即城市的土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；农户使用和经营的宅基地和承包地、承包山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。特别是农村，集体和农民不得私自改变土地的用途，并买卖土地或者以其他形式转让土地。

2．农村土地制度的变迁

新中国成立以来，中国农村土地制度大体经历了以下几个发展阶段：

第一阶段：1950～1952年，土地农民私有制。

1950年起进行土地改革，废除封建土地私有制，实行“耕者有其田”，到1952年，全国范围内土改结束。

第二阶段：1953～1956年，在保留农民土地私有制基础上的农业互助组和初级合作社。

实行农业的社会主义改造，旨在使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济，掀起大办农业合作社热潮。

初级农业合作社的基本做法是：在允许社员有小块自留土地的情况下，社员土地必须交给农业生产合作社统一使用，合作社按照社员入社土地的数量和质量，获得土地收益。

第三阶段：1958～1978年，土地集体所有制下的高级农业合作社和人民公社。

1958年11月初，全国共有人民公社26572个，参加的农户占农户总数的99.1％。原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切公共财产都无偿收归公社所有。公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理，分配上实行平均主义。

第四阶段：1979年至今，家庭联产承包责任制，实行土地公有，由农户家庭经营。

1978年12月，安徽凤阳小岗村由农民自发兴起的包干到户。党的十一届三中全会后普遍推行，到1983年，全国农村实行“双包到户”的生产队比重高达95％以上。

3．城市土地制度的变迁

新中国成立以来，中国城市土地制度大体经历了以下几个发展阶段：

第一阶段（1949～1954年）

1954年以前，国家对城市国有土地实行有偿使用，无论全民所有制单位还是集体所有制单位，只要使用城市国有土地，都必须向国家交纳租金和有关税费。

这一时期，从制度上并未否定城市土地有价值、有收益的商品属性。从理论上讲，只要承认土地具有商品属性，必须有偿使用，就不能否定土地价格在交易中的作用，因此这种土地有偿使用制度，实质上具有市场配置的含义，尽管当时价格机制的功能十分薄弱，市场的作用也十分有限。

第二阶段（1955～1987年）

1954年以后，中国建立了高度集中统一的计划经济体制，与此相适应，国营企业、国家机关、部队、学校、团体及公私合营企业使用国有土地时，应一律由政府无偿拨给使用，均不再缴纳租金。集体所有制单位和个人使用国有土地，虽不是无偿划拨，但所交费用甚少，基本上也是无偿、无限期使用。自此，城市土地取消了有偿使用，确立了行政划拨土地制度。

国有土地的行政划拨制度具有划拨手段的行政性、使用期限的无限制性、土地获取和使用的无偿性、土地物权的无流动性四个特征。土地划拨后，用地者取得了划拨土地使用权，实现了土地的所有权与使用权的分离，但这种所有权在经济上未得到任何体现，这种使用权也被禁止独立流转。土地不是商品，也不存在土地市场，因此，国有土地资源的行政划拨制度，实质就是土地资源的计划配置制度。

在此后30多年的时间里，土地资源的计划配置通行于中国基本建设项目用地、城镇建设用地、独立工矿区建设用地以及其他各种国家建设用地。换言之，凡国家基于经济、文化、国防建设及举办社会公共事业的需要而征用集体土地或者使用国有土地的场合，均适用于计划配置制度。这一制度一直持续到1988年《中华人民共和国宪法》的修改。行政划拨制度与中国高度集中的计划经济体制相适应，并发挥了其在特定历史时期的特定职能和作用。

第三阶段（1988～2000年）

中国国有土地有偿使用的实践始于20世纪80年代初期。1982年，广州、抚顺等城市开始对国有土地收取土地有偿使用费和场地占用费，1987年，深圳市第一次协议出让国有土地使用权，第一次拍卖出让国有土地使用权。1988年，七届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案规定：“土地使用权可以依照法律的规定转让。”这次修宪是一次历史性突破，是中国土地使用制度的根本性变革，标志着中国的根本大法承认土地使用权具有商品属性，可以入市流转。1990年，国务院出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，以行政法规的形式，确立了国家实行城镇国有土地使用权出让、转让制度。1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》规定，国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。1998年和2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》进一步明确规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度，建设单位使用国有土地应当以出让等有偿方式取得。《中华人民共和国宪法》的修改和几部重要法律法规的出台，为国有土地有偿使用制度在中国的确立奠定了基础。

至此，中国逐步建立以出让方式为主的土地有偿使用制度，这是符合市场经济客观规律和现代法治精神的土地使用制度。

商业用地实行出让土地使用权。土地使用权出让是指由国家按照土地所有权与土地使用权相分离的原则，依法授权市、县人民政府作为本行政区域内国家土地所有者的代表，将城镇中指定的地块的国有土地使用权以一定年限、用途和其他条件，让与土地使用者占有、使用、经营和管理，并一次性收取出让金的法律行为。政府代表国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，从而创设具有他物权性质的出让土地使用权。出让土地使用权属于土地使用者的财产，可以进行转让、出租、抵押或投资入股。一般来讲，纯商业性用地均应当采取出让土地使用权形态。

公益用地实行划拨土地使用权。土地使用权划拨是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将国有土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。土地使用人通过划拨方式取得的国有土地使用权，即是划拨土地使用权。划拨土地使用权也属于他物权。由于划拨土地使用权是无偿取得的，所以应当只限于为了社会公共利益目的和国家利益目的的用地，例如国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等等。划拨土地使用权原则上不得单独转让、出租、抵押或投资入股等，经主管机关批准，在土地上的建筑物、附着物依法转让、出租、抵押或投资入股时，随同转让、出租、抵押或投资入股。

这一时期土地供应制度变革的主要表象特征是，变无偿、无限期、无流动的行政划拨供地，为有偿、有限期、有流动的出让供地，但由于大量建设用地仍然实行划拨供地，制度格局上是划拨制度与有偿使用制度并存，且划拨制度的覆盖面大于有偿使用制度。同时，由于协议出让在很大程度上由政府定价，带有一定的行政色彩，土地使用权的价值并没有在市场上体现出来，因此，尽管协议出让制度从根本上有别于行政划拨制度，但还不是充分体现公开、公平、公正法则的市场配置制度，而应界定为一种准市场配置。

第四阶段（2001年至今）

如果说中国2001年以前的国有土地使用制度，主要是以行政划拨和行政定价的非市场配置政策为主体内容的话，那么其后的国有土地，特别是国有经营性土地使用制度，则步入了以市场形成价格为核心、以经营性土地招拍挂出让为表现形式的土地资源市场配置轨道。

这一根本性变革的重要标志是，2001年国务院下发的《关于加强国有土地资产管理的通知》（15号文件）中明确提出，为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。国务院15号文件第一次明确具体地提出了国有土地招标、拍卖的范围和界限，是国有土地实行市场配置的第一个国家政策，成为经营性土地由非市场配置到市场配置的分水岭，对确立土地资源市场配置制度具有重要的历史意义。

2001年，国土资源部发布《划拨用地目录》，规定不符合目录的建设用地，不得划拨供地，必须有偿供应。2002年，国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。2003年，国土资源部发布《协议出让国有土地使用权规定》，规定不符合招拍挂出让条件的国有土地，方可协议出让。可以看出，以国务院15号文件为发端，国有土地划拨供应的范围进一步明确，招拍挂出让和协议出让有了具体细化的范围与操作程序，国有土地市场配置的制度框架初步确立，制度产生的效应也极为显著。

改革开放以来，国有土地制度变迁，正是循着市场配置的脉络，从试点探索到制度确立，从初步形成制度到规范完善制度，由点到面，由浅入深，日益清晰地实践着公开、公平、公正的市场配置资源原则。二、中国古代土地税制度

土地税历史悠久，其雏形产生于原始社会末期。最早的土地税，应属于公元前2000年中国夏朝的“贡”。如“夏后氏五十而贡”，或言“自虞夏时，贡赋备矣”，即夏代按50亩为一单位征收田赋（即土地税）。后来商朝、周朝实行井田制，所征收的也是土地税，“殷人七二而助，周人百亩而彻”。

春秋时期，农业生产力的发展强化了私人占有土地的欲望，出现了适应土地私有制的土地税制度。当时，齐国的管仲提出“相地而衰征”的赋税课征原则，即按照土地的肥沃程度确定征税之轻重。这是劳役地租被实物地租所代替的情况在课征方式上的反映。同时，在旧的劳役制度崩溃的情况下，原来的劳役农民被解放出来，他们可能因种种原因而移动性较大，不利于封建生产关系的巩固，故实行一种较能鼓励农民生产积极性的课征方式，也能产生一种“使民不移”的有效作用。

鲁国在宣公十五年（公元前594年）实行“初税亩”，这是按亩征税的土地税（田赋）制度，是承认私有土地合法化的开始。春秋时期，由于耕牛和铁农具的普及和应用，农业生产力提高，大量的荒地被开垦后，隐瞒在私人手中，成为私有财产；同时贵族之间通过转让、互相劫夺、赏赐等途径转化的私有土地也急剧增加。实行“初税亩”田赋制度之前，鲁国实行按井田征收田赋的制度，私田不向国家纳税，因此国家财政收入占全部农业产量的比重不断下降。“初税亩”的实行，即“履亩而税”，按田亩征税，不分公田、私田，凡占有土地者均按土地面积纳税，税率为产量的10％，增加了财政收入，适应和促进了新生的封建土地占有关系。

秦汉时期废除井田制，土地可自由买卖，土地税制度有了新的发展。当时实行按土地总收益征收的田租，采取轻税政策，税率由1/10减为1/15，后来又减至1/30。

魏晋南北朝时期，其土地税制度基本上是实行以土地、户财为课税对象的田租、户调制度。魏晋时期所实行的户调制度，实际上又将汉代以货币形式交纳的赋税改为以实物交纳，从表面上看，似乎是倒退。事实上并不尽然，原因在于汉末通货膨胀之后又是三国鼎立的战争局面，使铜钱日渐贬损，为了稳定其财政收入，不得不把已经实行数百年的以现金交纳的赋税，改为以实物交纳。西晋又进一步将“户调之式”以法律形式加以肯定，成立当时固定的赋税制度。

唐朝初期，在总结秦汉以来土地税经验的基础上，形成了较为完备的赋税制度——租庸调制。实际上，租、庸或调在唐朝以前就实行过，与前代相比，在唐代的授田对象中，增加了杂户、官户、工商业者和僧道。这是因为自南北朝后期，杂户、官户以及工商业者的身份都在逐渐上升，唐代统治者不得不多少改变过去对他们的歧视政策。南北朝以后，寺观经济获得了很大发展，唐政府对僧道进行授田，是为了肯定寺观对土地的所有权。唐代取消对妇女的授田，反映了妇女地位的进一步低落，也说明那时大量土地日益集中于各类地主手中。国家掌握的均田土地越来越少，因而取消了对妇女的授田，至于取消对奴婢的授田，这是与他们的大量被解放以及士族地主的没落相适应的。应该说，以租庸调为基础的唐初赋税制度，强调将几种税结合起来由国家法令规定统一征收，这样可使纳税人的负担比较确定，代表了一种比较成熟的封建租税形式。

公元779年，唐朝中期著名的财政思想家杨炎提出“两税法”的改革设想，并于建中元年（公元780年）初公布实施。“两税法”的主要原则是“户无主客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差”，即是不再区分土户（本地户）、客户（外来户），只要在当地有资产、土地，就算当地人，上籍征税。从租税制度本身来看，“两税法”具有几个无可否认的优点：一是它将各种复杂的租税统一征收，大大简化了征收手续。二是按贫富等级征税，较以往按丁课征的办法更符合各户的负担能力。三是对以往不负担租税的客户一律课征，这解决了一些官僚、富人在本乡破除籍贯，逃避租庸调，而到其他州县去购置田产，以寄庄户、寄住户或客户的名义享受轻税优待的问题。两税法把中唐极端紊乱的税制统一起来，短期内曾在一定程度上减轻人民的负担，并且把征税原则由按人丁转为按贫富，扩大了征税面，也对无地少产的农民有好处。

但是“两税法”在实行中的弊病也确实不少：一是长期不调整户，不能贯彻贫富分等负担的原则。二是两税中“户税”部分的税额是以钱计算，由于政府征钱，市面上钱币的流通量不足，不久就产生钱重物轻的现象，农民要贱卖绢帛、谷物或其他产品以交纳税钱，无形中增加了负担，到后来比之定税时竟多出三、四倍。三是“两税法”下的土地合法买卖，土地兼并更加盛行，土地集中达到前所未有的程度，而农民沦为佃户。由于这些弊病，它遭到当时很有影响的人物如陆贽等的强烈反对，但是他们拿不出更好的办法代替它，只是主张恢复租庸调，而租庸调已根本无法再实行，地主私有经济的发展趋势不可能逆转，这种税制也就成为后代封建统治者所奉行的基本税制，直到明朝万历年以前。

由于日益严重的土地兼并和豪强隐瞒土地，使税负压在农民身上，出现田地抛荒，租税无征的现象，迫使封建王朝进行新的税制改革。为了整顿吏治，改革税制，明朝理财家张居正于万历九年（公元1581年）在全国范围内推行“一条鞭法”。将一年内应收的粮税、差役代金及各种经常性摊派与土贡并在一起，计亩征银。“一条鞭法”的实行，是继唐朝杨炎的两税法以后，中国封建税制史上的又一次具有历史意义的变革。它简化了税制，以雇役制代替强制的劳役，改劳役负担为货币交纳，力役和田赋合并，以白银交纳税负和以田亩多寡确定纳税人负担能力。曾经改变了财政历年亏空的局面，出现了“太仑所储，足支八年”的富裕情景。

但由于“一条鞭法”仍以人丁作为丁银的计算标准，也无征收总额的规定，因而会给税吏造成“口出为是”和任意横派的机会。这一问题发展到清初，已经形成十分尖锐的矛盾，一方面，满汉贵族地主利用免税免役特权或“飞洒”、“诡寄”等非法手段，将丁税负担转嫁到无地或少地的农民身上；另一方面，“丁额无定，丁银难征”，按丁征税的不稳定性已经影响到封建国家的财政收入，而赋役负担的沉重以及官府催征之急迫，又成为引起农民逃亡并导致农民革命斗争不断爆发的重要因素。因此，清统治者为了缓和阶级矛盾和确保财政收入的稳定，在明代一条鞭法的基础上，进一步改革了赋役制度，实行“摊丁入地”。这是中国古代土地税制度的重大改革，其意义在于：一是否定人头税制，完成了从人头税向土地税合并的过程；二是强调租税负担的均平；三是坚持以白银定税额。三、中国近现代土地税制度

1840年鸦片战争后，中国进入半殖民地半封建社会，税制结构发生了较大变化。清朝后期征收的土地税主要有：田赋、地丁、漕粮和各种土地税附加。土地税的征收管理交由各地方政府，没有全国统一的规定，尤其是各种附加十分繁杂，使人民苦不堪言，而且还有差役负担，这是违背摊丁入亩精神的。

辛亥革命推翻了封建帝制，税收制度发生了一些新的变化。这时的土地税主要包括田赋、地价税、地丁、漕粮、租课和杂征。1912年田赋定为中央税，1923年划为地方税，但没有实行。北洋政府时期，田赋名为中央税，实为地方税。1928年划归地方，1941年又划为中央税，1946年改为中央与地方共享税。

值得一提的是关于廖仲恺的土地税思想。他在兼任广东省财政厅厅长期间，曾力求实现孙中山的平均地权纲领，1924年拟定了《广东都市土地税条例草案》，该草案规定：“普通地税按千分之四至十五征收，土地增价税按千分之一百至三百征收”。在该草案中，他对征收土地税的意义和必要性，作了较为充分的阐释，认为：征收土地税是实现平均地权的必经之路，平均地权的要旨就是“土地皆有税，且重课其不劳而获之收益”。同时，他还提出了土地为适宜课税的五条理由：一是土地为有形不动之物，按物征收，无可逃避；二是地价易于考定；三是土地不能伸缩且地价涨落有常，税收额可以预定；四是征收城市土地税较单征田赋更为普及，又可消除“彼征而此免”之不平；五是若开征地价税，以全国四百万平方英里土地，名城大邑不下千百，“每年收入当以百兆计”，由此既能满足国用之需，又能废除所有不良之税，舍繁归简，此系“整理税收之道”。四、早期国外土地税制度

古埃及已有土地税史迹，埃及的土地税是对土地生产物产量课征1/5。古印度在东印度公司统一之前，孟加拉政府也征收了1/5的土地税。古希腊比较重视商业发展，土地税的征收并不重要。古罗马的土地税很受重视，是当时的主要税种之一，并实行包税制。

欧洲各国的土地税，多源于罗马的土地税制。英国在萨尔逊时期，曾因军费开支增加而临时征收土地税，到查理一世执政时，成为一项经常性税收。1692年威廉三世进行土地税制改革，开始建立了近代土地税制。德国于1861年对土地税进行了改革。法国1790年改革后的土地税法，成为后来一些国家立法的典范。之后，土地税逐渐在各国普遍征收。

早期的土地税是按土地面积、土地生产物产量课征，这在当时是可行的，且计征简便，税额确实。到了近代社会，随着经济的发展和人口的增加，土地这种无法增加的资源就显得尤为珍贵，且由于对土地的垄断或独占现象越来越严重，土地价格猛涨，一些人大发土地投机之财。这时只按土地面积或土地生产物品征收的土地税，对限制土地垄断和投机已不能发挥多大作用。有些国家开始征收以土地价值为计税标准的地价税。最早是由宗主国在当时其殖民地和半殖民地国家征收。1873年加拿大西部的哥伦比亚省，对荒废土地征收了地价税。1873年日本明治政府公布了地租条例，按地价统一征收3％的地价税。1898年德国在租借中国胶州湾时，开征了土地增值税。地价税的开征，一是为改革原来不合理的土地税制；二是为限制土地投机和过分独占。

在农业时代，土地税是各国最主要的税收收入之一。到了工商业高度发达的现代，社会财富不断增加，所得税日益发展，土地税的中心地位已为所得税所取代，其财政收入的作用也在下降。现今各国的土地税，多为地方税，其平均社会财富分配的社会政策作用显得较为重要，它仍是各国地方政府的主要税种和收入来源。第二节房产税的历史演变一、中国住房制度变革

住房制度改革的关键在于明确住房产权，只有住房产权清晰，才能为不动产税的开征提供前提条件。（一）中国传统住房制度的基本特征及其存在问题

所谓住房制度，就是指在一个国家或地区内在住房供给、分配或交易、消费过程中形成的各种社会经济关系的总称。住房制度作为一种经济制度范畴，其产生和发展与一个国家或地区的社会经济体制、经济发展的总体水平、社会价值观念、消费习惯等因素密切相关，而其中最为重要的是经济制度和经济发展水平。

中国传统住房制度是一种以国家和企事业单位统包、低租金为特点的实物福利分房制度，是在20世纪50年代末建立起来的与计划经济体制相适应的住房制度。这种住房制度的主要特征是：（1）建房资金来源于国家财政和企业福利基金，建房后并不将投入的资金归还财政，是一种纯粹的财政性支出，职工丝毫不承担住房建设投入的责任。（2）住房分配采用无偿的实物福利分配制，分房标准主要以工龄、厂龄、家庭人口结构等非经济性因素为依据，同职工的劳动贡献相脱离。（3）分配给职工的住房采用低租金制，且实际上所缴房租不能抵偿住房维修和管理成本，亏损部分由国家和企事业单位补贴。（4）住房管理行政化，企事业单位的房管部门，只管分房、修房，不讲经济核算、经济效益。（5）住房产权的扭曲性。在传统的住房制度下，从公有住房的所有权方面来看，似乎理所当然完全归国家或企事业单位所有。其实不然，除去解放初期没收的城市房产是“纯粹的国有房产”外，在后来的增量住房中，从资金的终极来源来说，一是国家财政拨款，二是职工工资扣除的积累。在中国传统经济体制下，国民收入初次分配中，积累和消费的比例不当，职工工资中很少或根本不含住房消费，而是将这部分本应包含在职工工资中的住房消费作为国家财政收入的一部分，然后由国家以财政拨款的形式进行住房建设投资。这就意味着国家的住房建设拨款的终极来源中含有职工用于住房消费的工资扣除。用这部分扣除工资建造的住房其终极应按比例量化到个人。再从住房使用权及其派生权利来看，职工一旦获得住房使用权，便可永久占有和使用，并在客观上享有收益和处分等权利。可以说，职工已拥有对住房的实际控制权，成了事实上的所有者，国家用于住房建设的财政拨款所形成的产权部分则未能得到体现。

可见，传统的城镇住房制度，排斥市场机制对住房的投资、分配、流通、消费的调节作用，存在着一系列严重弊端和难以克服的矛盾，主要表现在以下两方面：

第一，低租金的住房实物分配，加重了国家财政和企事业单位负担，不能实现住房建设的良性循环。传统的城镇住房分配制度实行的是实物分配方式，低租金出租，房租低得连住房的维修和管理费也补偿不了，国家和企事业单位不仅年年投入住宅建设的大量资金分文收不回，而且年年还要拿出一大笔资金用于补贴住房的维修和管理费用。这样国家用于住房建设的投资不能返回，每年还需新增投资百亿元以上，这对国家财政来说是一个沉重的负担，势必影响国家重点项目建设。而且，国家一时也拿不出这笔钱。同时，对企事业单位来说，更是不堪重负。过低的房租，不能实现“以租养房”，更谈不上用回收的房租来实现住房的简单再生产和扩大再生产，从而不能使住房建设实现良性循环发展。

第二，住房实物分配，助长了不正之风，不能很好地贯彻按劳分配的原则，不能调动广大人民群众的生产积极性。由于采取实物分配形式，又没有一套严格限制的住房分配标准，从而造成干部和职工之间，甚至职工和职工之间的住房差别很大。这种严重的分配不均，严重挫伤了群众的生产积极性。并且，直接的实物分配形式也为一些人利用手中的权力为自己和自己的亲友多分房、分好房提供了条件。这种凭借职务和关系搞不正之风的现象，严重影响了社会风气。

这样，随着城市规模的发展和人口的增长，国家和企事业单位的住房投资吃紧，从而造成了中国城镇住房的严重短缺。其主要表现是：无房户和拥挤户太多，许多人难以“安居”，更无从“乐业”。必须对传统的住房制度进行全面彻底的改革，实现机制转换，创立具有中国特色的新型住房制度，以解决居民的住房问题。（二）住房制度改革的进程

中国住房制度改革，开始于20世纪80年代初，至今大致可分为四个阶段。

第一阶段：1980～1985年，住房制度改革探索和试点阶段。

1980年1月，《红旗》杂志刊载《怎样使住宅问题解决得更快些》一文，引发了房地产业理论界及实践部门对住房属性的大讨论，明确了住房的商品属性，统一了住房制度改革的可能性和必要性认识。1980年4月，邓小平同志在与中央负责同志的谈话中指出：“关于住宅问题，要考虑城市建筑住宅、分配房屋的一系列政策。城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售以后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了。……将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑”。这个指示明确提出了中国城镇住房制度改革的总体构想，指出住房要走商品化的道路。同年6月，中共中央、国务院批转了《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式宣布将实行住宅商品化的政策。

1982年开始实行补贴出售试点，即政府、单位、个人各负担房价的1/3的“三三制”售房，并且先在郑州、常州、四平及沙市四市进行试点。

第二阶段：1986～1993年，住房制度改革全面实施阶段。

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