作者：圣才学习网
出版社：圣才教育
格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT
丁美东《公共管理学》笔记和课后习题详解试读：
第一章 导 论
1.1 复习笔记
一、公共管理及其相关概念
1．公共管理的含义和特征（1）含义：公共管理是指以政府为核心的公共部门以增进和公平分配公共利益为目标，通过广泛运用行政、法律和经济等方法，配置和管理社会公共资源的活动。（2）公共管理的特征
①主体的多元性
公共部门一般包括政府和非政府公共机构。政府不仅是包括立法、行政、司法等国家机构的广义政府，而且还涉及执政党的机构；在特殊情况下，还包括直接受政府控制的行政性企业。非政府公共机构是指从事援贫济困、保护环境、提供基本社会服务或促进社区发展的民间组织和提供公益性服务的非政府组织。
②目标的整体性
公共管理的目的是推进社会整体协调发展和增进社会整体利益实现。
③客体的公共性
一般来说，公共物品和公共资源是公共领域的基本内容，通过对社会公共资源的配置和管理提供公共物品和公共服务是公共管理的基本功能。
④手段的多样性
由于公共管理活动的主体、客体、环境都处于不断变化和调整中，所以管理手段也表现出多样性的特点。依据实际情况不同，可以侧重于行政的、经济的、法律的或其他某种手段，通常也需要将几种手段加以综合运用。
2．公共管理与私人管理（1）联系：两种形式的管理活动都是人们为了实现既定目标而有效利用资源的过程（2）区别：两种管理形式在管理主体、客体、目标和手段等方面都存在根本的差异
①公共利益与个人利益
追求公共利益是公共管理的基本出发点，这是公共管理与私人管理的最重要区别。社会成员共享的资源与条件就是公共利益。在市场经济条件下，个人和企业对自身利益的追求被认为是公共利益得以实现的基本前提，因此任何市场主体的利益都需要得到社会的承认和尊重，从而表现出利益主体的多元化。
②公共权力与个人权利
公共权力以政治合法性作为基础，是全体社会成员共同意志的集中表现，从而使得公共管理对全社会的成员具有强有力的约束力和合法的强制性，由此形成的支配与服从关系是公共管理得以顺利进行的必要条件。相对而言，私人管理依据的是法律所赋予的平等的个人权利，个人之间的关系是不同利益主体在公共权力保护和引导下的平等合作与竞争关系，私人管理体现为在公共权力和市场力量双重制约下的自由选择和平等竞争。
③多元制衡与意志自主
由于维护和增进公共利益的需要，公共管理主体对公共权力的行使拥有合法的垄断权和合法的强制力。为防止滥用公共权力，人们建立了民主宪政的国家制度框架，并将公共管理置于分权制衡的约束之下。而私人管理领域遵循的是自由契约原则，利益主体按照法律赋予的权利拥有高度的自主决策和个人自由选择的权利。
3．公共管理与行政管理（1）区别
①“行政”在概念往往与“立法”、“司法”相对应，且与“政治”相区别。行政管理一般指政府特别是执行机关执行国家政策和法律的活动，关注的焦点是过程、程序及将政策转变为实际的行动，并以组织机构和人员的管理为核心。
②从行政管理向现代公共管理的历史演进，实际上反映了国家管理理念的内涵变化。
行政管理作为国家运行的基本内容，在一个很长的历史时期中与国家统治相联系，是统治阶级用于提高统治能力的工具。（2）现代公共管理的主要特征
①从控制导向转向公共治理
从控制到治理的转变，是公共管理向传统官僚主义体制的挑战。治理不同于控制，治理强调多中心的合作关系，表现为政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。从权力运行的方向来看，治理强调权力的上下互动过程，而且其管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度具有多元互动性。
②以公民本位取代政府本位
传统行政管理强调政府本位，工业社会的行政管理也会向社会公众提供各类服务，但其所提供的服务更具有手段的功能，其目的在于巩固政治统治；而且，该服务的提供往往表现为一种单向的、居高临下的“恩赐”过程，不用考虑接受者的需求状况与心理感受。
现代国家的公民作为社会的主人，在社会管理中就应该作为主人参与其中，其主体性应该得到体现，而不应该仅仅是政府权力对社会实施控制的对象。
③由内部封闭走向外部开放
在农业社会的行政管理中，管理是统治者的专属领域，民众只接受统治而基本无权参与政治。尽管工业社会的行政管理表现出一定的开放性，但由于专业化分工及“精英治国”和“专家统治”的行政原则，总体上仍然是封闭式的社会管理。
公共管理是强调“公共性”和社会性的开放式管理，主张社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管。
④从追求效率转变为强调责任
传统行政管理确立了效率中心主义的理念，以效率作为衡量行政决策和行政执行效果的唯一标尺，从而导致公共责任的缺失。公共管理的目标不应是单一地追求提高效率，而是还包括了追求社会公平和提高服务质量、加强公共责任等多方面。
二、公共管理学的形成和发展
1．行政学的确立
学术界一致认为，行政学作为独立的学科是在政治和行政二分法提出以后才发展起来的。早期行政学研究阶段的主要代表人物是美国人威尔逊和古德诺。他们对行政管理学的最大贡献是突出和强调了行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，并为此提出了一系列的理论观点和某些范畴。威尔逊提出的政治和行政相分离的基础上，行政学才获得了独立的学科地位。
2．科学管理理论的推动
科学管理理论是一个含义广泛的概念，它是以美国人泰罗、法国人法约尔等为代表的众多研究者管理理论的总称或概括。（1）泰罗是被称为“科学管理之父”。他提出了一种富于技术性质的职能主义理论，强调计划与执行的分离及专业化职能人员在组织中的作用，从而摆脱了传统的、依靠个性进行组织管理的旧模式。（2）法约尔的一般管理理论。法约尔将行政管理活动分为计划、组织、指挥、协调和控制五种，并称之为管理的五要素。组织是法约尔行政管理五要素的核心内容之一。法约尔注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则等概念为核心的管理理论。
3．行为科学的影响
行为科学发端于美国的“霍桑实验”，梅奥等人认为组织管理过程中的决定性因素是对人格的尊重、参与、情绪发泄、社会平衡、士气、小团体及其制约、非正式组织等，而法律、制度、规章、纪律、精密性等则是次要的。这样，他们就从根本上背弃了传统管理学的主要理论，开创了一种新的管理理念和研究视角，进而奠定了行为科学的基础。随后巴纳德、西蒙等人也促进了行为科学的发展。
4．政策科学的切入
对政策科学做出重大贡献的是拉斯韦尔和德热。美国学者拉斯韦尔及其同事于1951年合著的《政策科学：范围和方法的新近发展》一文被看作是现代政策科学发端的标志。德热的《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学探索》、《关于政策科学的设想》则被认为是政策科学的“三步曲”。
5．公共管理理论的发展
20世纪70年代以来的公共管理理论发展的内容
①注重对政府与社会、政府与市场关系的研究
根据公共服务内容和性质的不同，分别探讨相应的供给主体和供给方式，在此基础上重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，提倡调整政府职能，以求政府“管得少一些但要管得好一些”，尽可能地实现社会自治，充分利用市场和社会力量来提供公共服务，打破公共服务供给的垄断性，主张公共服务的供给主体多元化和供给机制多元化。
②关注社会现实问题和公民的实际需求
当代公共管理理论强调以公民的现实需求为指南，将研究重点转向与社会环境相关、与公众相关、与政府及其官员相关的问题上来，重视政策过程和公共绩效评估的研究，而不是仅仅关注那些与学术相关、与理论相关、与思辨相关、与研究方法相关的问题。
③强调公共责任和公共伦理建设
当代公共管理研究强调公共伦理和公共责任机制建设，探索以服务为导向的应变灵活和回应性强的组织形态，通过分权、授权、扩大自由裁量权和加强公共权力监督等方式对现有科层制组织体系，尤其是组织结构进行改造。
三、公共管理学的研究内容和研究方法
1．公共管理学的研究内容（1）公共管理学研究以政府为核心的公共管理主体结构及功能；（2）公共管理学研究如何运用公共资源提高公共物品和公共服务；（3）公共管理学研究公共政策的制定、执行和监控等过程和环节；（4）公共管理学研究各相关学科知识在公共管理实际上的综合运用。
2．公共管理学的研究途径
从公共管理学的学科发展来看，其突出特征是强调用跨学科研究途径来研究公共管理问题。公共管理学在其不同的发展阶段上，采取了不同的研究途径或研究方法。（1）早期行政学者主要采用制度或法理研究途径（形式主义研究方法），侧重于对政府制度、机构、法规方面的研究。（2）20世纪20年代，受“科学管理革命”的影响，采用了所谓“原则”研究途径，注重对一般行政管理原则的探索和概括。（3）20世纪30年代之后，受政治学“行为主义革命”的影响，推崇经验科学的研究方法，将观察、实验、模拟、抽样、访谈、调查一类的方法用于对行政行为的研究。（4）第二次世界大战尤其是20世纪50年代之后，运筹学、系统分析、损益分析、案例研究等研究方法被广泛使用。（5）20世纪70年代以后，公共管理学作为跨学科、综合性的研究领域，从不同的社会科学学科框架中进行研究，各种研究途径开始出现逐渐融合的趋势。
3．公共管理学的研究方法（1）规范与实证相结合
①实证分析方法，又称事实研究法，是指通过观察、描述事实，进而依据事实得出结论的分析方法。公共管理中的实证方法研究关于“是什么”的问题，主要描述真实世界中的公共管理是怎样存在的，解释存在原因，预测公共管理活动能不能实现既定目标，分析其后果是怎样的这类问题，着重于“是不是”、“怎么样”、“能不能”和“为什么”的研究.
②规范分析方法，又称理论分析方法，主要指通过价值判断作出结论的分析方法，即根据一定的理念、价值标准或行为规范对“是非”作出一定的评价。这一方法运用于公共管理问题的研究时，着眼于建立一般理论和一般原则，旨在说明公共管理及其相关问题“应当是什么”问题，它涉入两个领域研究：一是纯粹的价值判断领域，二是具体制度选择领域。（2）理论与实践相结合
公共管理学作为研究以政府为核心的公共部门活动规律的学科，与政治学、行政管理学、公共政策等学科一起，在完善政府管理和促进社会管理科学化方面发挥着重要作用。职业的公共管理者及其他社会成员对于公共管理学的学习和实践，有助于提高管理者素质和管理水平，促进公共管理行为的理性化。（3）分析与综合相结合
分析和综合是揭示客观事物发展过程和变化规律的逻辑思维方法，对于转型中的中国公共管理问题的研究有特别重要的意义。中国正在经历一场极为深刻的社会转型，在这种全面的社会转型过程中，公共管理中的各种问题和矛盾不断出现。问题和矛盾涉及公共管理活动的各个环节和各个层次，这就要求人们从多层次、多角度由表及里地进行深入研究，并将其作为一个互相联系的完整整体加以全面考察和分析。只有这样，才能准确把握公共管理相关问题的本质和规律。
1.2 课后习题详解
一、重要概念
1．公共管理
答：公共管理是指以政府为核心的公共部门以增进和公平分配公共利益为目标，通过广泛运用行政、法律和经济等方法，配置和管理社会公共资源的活动。该定义突出了公共管理的以下几个特征：①主体的多元性；②目标的整体性；③客体的公共性；④手段的多样性。公共管理作为一种客观的社会活动及过程，是以政府为核心的公共部门以增进和公平分配公共利益为目标，配置和管理社会公共资源的活动，它构成公共管理学的研究对象。
2．公共管理学
答：公共管理学是一门综合运用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，其目的是促使公共管理组织尤其是政府组织公平和有效配置公共资源，满足社会公共需求。它是在行政学的基础上，融合了现代经济学、政治学、政策科学、组织行为学和管理学的相关理论而形成和发展起来的一门新兴学科。
3．私人管理
答：私人管理指社会成员对个人事务“私人领域的自主性、自治管理”，比如家庭管理、私人企业管理、私人事务管理。私人管理与公共管理相比其不同点在于：①追求的是个人利益；②依据的是个人权利；③意志自主，私人管理领域遵循的是自由契约原则，利益主体按照法律赋予的权利拥有高度的自主决策和个人选择的权利。
4．行政管理
答：行政管理一般指政府特别是执行机关执行国家政策和法律的活动，关注的焦点是过程、程序及将政策转变为实际的行动，并以组织机构和人员的管理为核心。行政管理作为国家运行的基本内容，在一个很长的历史中与国家统治相联系，是统治阶级用于提高统治能力的工具。
5．科学管理理论
答：科学管理理论是一个含义广泛的概念，它是以美国人泰罗、法国人法约尔等为代表的众多研究者管理理论的总称或概括。泰罗归纳出自己的管理哲学，开创了科学管理的源流，被称为“科学管理之父”；法约尔以加强企业上层的行政管理为目标，试图建立适用于一切组织的一般管理理论。科学管理理论产生于西方国家企业管理落后、企业劳动生产率低下的历史背景下。
6．公共政策
答：公共政策是指政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则或行为规范。该含义具体包括四层内容：①公共政策的制定主体是政府、非政府公共组织和民众；②公共政策的需求基础是社会公共事务；③公共政策是社会公共事务管理中所制定的行为规范；④公共政策的主体在对社会公共事务实施管理的同时，也要对自身的管理制定准则。
7.P-途径
答：P-途径即公共政策途径，以政策科学和政策分析的发展为途径。P途径的研究焦点集中在政府的项目上，将项目作为基本的分析单位，机构方面的重要性不再由其自身所决定，而是由其与公共项目绩效的相关性所决定。这一途径强调在管理方面的差异性，主张用政策分析的方法去研究政府组织管理过程。P途径重新认识政策分析对于公共管理的重要性，学习实践者的经验，重视吸取经验教训并加以传播，促进政治执行官与资深管理者的对话。
8.B-途径
答：B-途径即商业途径，以政策研究为导向，重视定量分析方法尤其是经济分析手段的运用。它强调将管理学与经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究，并仍然关注组织分的结构与过程。B途径强调公共组织与私人组织管理的相似性；B途径更强调以研究和理论取向，应用和融合不同学科的理论、方法和技术，发展一种以公共管理与私人管理相比较为基础的综合框架，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上。
二、思考题
1．何谓公共管理?公共管理具有哪些基本特征?
答：（1）含义
公共管理是指以政府为核心的公共部门以增进和公平分配公共利益为目标，通过广泛运用行政、法律和经济等方法，配置和管理社会公共资源的活动。（2）公共管理的特征
①主体的多元性。
公共管理的主体以政府为核心而又不限于政府。公共部门一般包括政府和非政府公共机构。
②目标的整体性。
公共管理的目的是推进社会整体协调发展和增进社会整体利益实现。整体利益既是公共管理的根本目的，也是公共管理的本质要求。
③客体的公共性。
一般来说，公共物品和公共资源是公共领域的基本内容，通过对社会公共资源的配置和管理以提供公共物品和公共服务是公共管理的基本功能。
④手段的多样性。
公共管理手段是在公共管理活动中所运用的具体方法。由于公共管理活动贯穿于人类社会生产和生活的一切领域，它的主体、客体、环境都处于不断变化和调整中，所以管理手段也表现出多样性的特点。依据实际情况不同，可以侧重于行政的、经济的、法律的或其他某种手段，通常也需要将几种手段加以综合运用。
2．公共管理与私人管理、公共管理和行政管理有何异同?
答：（1）公共管理与私人管理的异同
①相同点：两种形式的管理活动都是人们为了实现既定目标而有效利用资源的过程。
②不同点：两种管理形式在管理主体、客体、目标和手段等方面都存在根本的差异。
a．公共利益与个人利益
追求公共利益是公共管理的基本出发点，这是公共管理与私人管理的最重要区别。社会成员共享的资源与条件就是公共利益。因此，公共利益不是单个社会成员或者单个组织的特定利益，而是全体社会成员通过个人行动无法实现的共同利益。
b．公共权力与个人权利
公共权力以政治合法性作为基础，是全体社会成员共同意志的集中表现，从而使得公共管理对全社会的成员具有强有力的约束力和合法的强制性，由此形成的支配与服从关系是公共管理得以顺利进行的必要条件。私人管理依据的是法律所赋予的平等的个人权利，个人之间的关系是不同利益主体在公共权力保护和引导下的平等合作与竞争关系，私人管理体现为在公共权力和市场力量双重制约下的自由选择和平等竞争。
c．多元制衡与意志自主
由于维护和增进公共利益的需要，公共管理主体对公共权力的行使拥有合法的垄断权和合法的强制力。如果缺乏有效的制约，公共权力将面临被滥用的巨大风险。为防止滥用公共权力，人们建立了民主宪政的国家制度框架，并将公共管理置于分权制衡的约束之下。而私人管理领域遵循的是自由契约原则，利益主体按照法律赋予的权利拥有高度的自主决策和个人自由选择的权利。（2）公共管理与行政管理的异同
①相同点：都是由政府参与的一种对社会公共事务的管理。
②不同点表现为：
a．“行政”在概念往往与“立法”、“司法”相对应，且与“政治”相区别。行政管理一般指政府特别是执行机关执行国家政策和法律的活动，关注的焦点是过程、程序及将政策转变为实际的行动，并以组织机构和人员的管理为核心。
b．从行政管理向现代公共管理的历史演进，实际上反映了国家管理理念的内涵变化。
行政管理作为国家运行的基本内容，在一个很长的历史时期中与国家统治相联系，是统治阶级用于提高统治能力的工具。公共管理则强调管理主体的多元化，政府只是公共管理的主要主体，但并不是唯一主体。企业和非政府组织也将成为公共管理的主体。
3．何谓公共管理的P-途径和B-途径?两者主要有哪些区别?你认为公共管理的研究还有哪些途径可以开拓?
答：（1）P-途径和B-途径的含义
①P-途径是指公共政策学派的政策途径，以政策科学和政策分析的发展为基础；
②B-途径指的是来自商学院并受传统行政学影响的商业途径，以政策研究为导向，重视定量分析方法尤其是经济分析手段的运用。它强调将管理学与经济学的概念、理论和方法应用于公共部门管理的研究，并仍然关注组织分的结构与过程。（2）P-途径和B-途径的区别
①对公共组织与私人组织之间关系的不同认识。P-途径主张公共组织与私人组织在所有不重要的方面是相同的；而B-途径相反，强调这两种组织及其管理的相似性，较少对两者加以区别。
②对研究焦点的不同认识。B-途径关心发展经验理论，主张在公共部门中引入私人部门的管理经验和模式，把焦点集中在战略和组织管理上；这不同于P-途径对项目和绩效的研究焦点。
③对公共管理过程的不同认识。P-途径反对行政学侧重于“机构”的行政过程研究，将执行研究主要放在项目上，而B-途径仍然以过程为取向，因而仍然继续关心组织设计、人事管理、预算等传统行政学的主题。总之，B-途径应用和融合不同学科的理论、方法和技术，注重战略管理，关心过程问题，把焦点集中在职业化的公共管理者而非政治执行官身上的一系列创新。（3）公共管理的研究可以开拓的其他途径?
①将公共管理的P-途径和B-途径加以综合
既关心战略，又关心过程，并以关注外部问题为研究取向；在强调硬知识（管理方法、技术尤其是定量分析技术）的同时，继续关注软知识（管理的政治环境、价值等）；以资深公共管理者（中层和高层管理者）为方向；给公共管理中的“公共的”下更广泛的定义，以便将非营利组织、私人企业的公共方面包含其中；关注理论和规范研究。
②将经济学中的公共物品理论、公共选择理论和新制度经济学理论融合在公共管理学的研究中
③将新制度经济学融合在公共管理学的研究
新制度经济学不仅为研究组织制度的功能及其选择提供了一种新的解释方式，而且可以应用于公共管理的许多领域，如公共管理模式在市场与政府之间的选择、非政府公共组织在公共管理中的作用等。此外，新制度经济学的理论构架，即制度的构成与制度的起源、制度变迁与制度创新、制度的需求与制度的供给、产权和国家理论、制度与经济发展的关系等，为分析公共管理过程提供了新的分析框架。
4．简述公共管理学的研究内容和研究方法。
答：（1）公共管理学的研究内容
①公共管理主体的公共组织及其工作人员，特别是政府组织的结构和功能；
②研究作为公共管理客体的公共资源及其配置活动，包括公共物品和公共服务的性质、特点及其供给机制的选择；
③研究公共管理的过程及其环节，如公共政策的制定、具体执行和监控；
④研究如何运用各种科学知识及方法来解决公共管理的现实问题，以促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品和公共服务。（2）公共管理学的研究方法
①规范与实证相结合
公共管理中的实证方法研究关于“是什么”的问题，主要描述真实世界中的公共管理是怎样存在的，解释存在原因，预测公共管理活动能不能实现既定目标，分析其后果是怎样的这类问题，着重于“是不是”、“怎么样”、“能不能”和“为什么”的研究.
规范分析方法，又称理论分析方法，运用于公共管理问题的研究时，着眼于建立一般理论和一般原则，旨在说明公共管理及其相关问题“应当是什么”问题，它涉入两个领域研究：一是纯粹的价值判断领域，二是具体制度选择领域。
②理论与实践相结合
公共管理学作为研究以政府为核心的公共部门活动规律的学科，与政治学、行政管理学、公共政策等学科一起，在完善政府管理和促进社会管理科学化方面发挥着重要作用。职业的公共管理者及其他社会成员对于公共管理学的学习和实践，有助于提高管理者素质和管理水平，促进公共管理行为的理性化。
③分析与综合相结合
分析和综合是揭示客观事物发展过程和变化规律的逻辑思维方法，中国正在经历一场极为深刻的社会转型，公共管理中的各种问题和矛盾不断出现。问题和矛盾涉及公共管理活动的各个环节和各个层次，这就要求人们从多层次、多角度由表及里地进行深入研究，并将其作为一个互相联系的完整整体加以全面考察和分析。只有这样，才能准确把握公共管理相关问题的本质和规律。
5．试述公共管理理论的发展及其对我国公共管理实践的启示。
答：（1）20世纪70年代以来的公共管理理论发展主要集中在以下若干方面：
①注重对政府与社会、政府与市场关系的研究。
根据公共服务内容和性质的不同，分别探讨相应的供给主体和供给方式，在此基础上重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，提倡调整政府职能，以求政府“管得少一些但要管得好一些”，尽可能地实现社会自治，充分利用市场和社会力量来提供公共服务，打破公共服务供给的垄断性，主张公共服务的供给主体多元化和供给机制多元化。
②关注社会现实问题和公民的实际需求。
当代公共管理理论则强调以公民的现实需求为指南，将研究重点转向与社会环境相关、与公众相关、与政府及其官员相关的问题上来，重视政策过程和公共绩效评估的研究，而不是仅仅关注那些与学术相关、与理论相关、与思辨相关、与研究方法相关的问题。
③强调公共责任和公共伦理建设。
当代公共管理研究则强调公共伦理和公共责任机制建设，探索以服务为导向的应变灵活和回应性强的组织形态，通过分权、授权、扩大自由裁量权和加强公共权力监督等方式对现有科层制组织体系，尤其是组织结构进行改造。（2）对我国公共管理实践的启示：
①规范政府职能，建立“有限政府”、“服务政府”。
我国原有的行政管理模式基本上是计划经济的管理模式，政府是“全能政府”。但随着社会的发展，我国市场经济体制的建立，政府无所不及的管理遇到许多新问题，政府出现“越位”、“错位”、“缺位”状况。规范政府职能，关键就是要界定政府的角色和职能，来处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会、政府与公民个人之间的关系。在社会主义市场经济的条件下，政府的职能主要是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。可见，政府并非无所不能的“全能政府”，而应为有所为、有所不为的“有限政府”。一方面，政府应避免“越位”、“错位”。对于不该由政府管的事务完全放手，交由市场组织和第三部门。另一方面，政府应积极做好“补位”。对于私人物品和公共物品中没有人管的事务做好补位。努力使政府从“管制型”政府转向“服务型”政府。
②大力培育第三部门，打破公共物品供给垄断局面。
现代政府管理的一个重要特征就是治理结构主体的多元化。随着社会的不断发展，政府无法包揽所有公共事务，某些公共事务需要非政府组织的非营利组织承担。在市场体制中，除了“政府失灵”即通常所指的政府杂提供私人物品上的功能失灵，“第二种市场失灵”和“第二种政府失灵”的出现要求政府必须大力培育第三部门，打破公共物品供给垄断局面。
6．以中国为例，分析目前公共管理面临的机遇和挑战。
答：（1）公共管理理论的发展为中国公共管理的科学性和民主化提供了有力的契机
公共管理的发展，强调“公共性”和社会性的开放式管理，主张社会公众对公共管理活动和公共产品供给的广泛参与，以及公共管理活动的公开性。使得公共管理以社会公众的需求为导向，增强对社会公众需求的回应力。这既是机遇也是挑战，公众参与处理的好会带来政府公信力的提高；没有建立起双向沟通机制的话，则会引起公众的不满，群众意见反映不出来，容易引起暴乱，影响政府的合法性。（2）从控制到治理的转变，是公共管理向传统官僚主义体制的挑战
治理不同于控制，治理强调多中心的合作关系，表现为政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。从权力运行的方向来看，治理强调权力的上下互动过程，而且其管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度具有多元互动性。
第二章 公共管理主体
2.1 复习笔记
一、公共管理主体概述
1．公共管理主体的性质和构成（1）公共管理主体的特征
①公共性
公共性是公共组织最根本的特征。简单地说，公共组织的权力不是来自个人，而是来自整个社会，或者多数人组织的团体，其宗旨是促进公共利益，资金来源和使用具有公共性，提供公共产品和服务，并且以促进社会效益的提高为评价标准。
②权威性
公共管理主体的活动受法律、法规的限制，如果说私人组织是法不禁止即自由，那么公共组织则是法无授权即不许行动。同时，其行动也具有权威性，受法律和国家强制力保护。
③非营利性
不论是政府组织还是非政府公共组织，其目的都不是为了获取利润。尽管一些非政府公共组织的服务被允许收费，但也仅仅是补偿服务的成本，而不允许分配利润。因此，对组织活动的评价依据，不是盈利的多少，而是所提供公共物品和公共服务的数量和质量。
④合法性
公共组织必须具备各种规范的、法律所规定的各种要素，如正式的目标、正式的规章、正式的机构、正式的管理系统、正式的成员等。公共组织的合法性，并不仅指合乎法律，而且指能够被公众认同，从而在行使公共权力时能得到公众的支持而不是抵触。（2）公共组织的构成
公共组织由政府部门和非政府公共部门两个部分构成。
①政府部门
a．含义：政府是指通过政治程序建立的，在特定区域内行使立法权、司法权和行政权的实体。狭义的政府部门仅指国家行政机关；广义的政府则指国家政权机关的总和，包括国家立法机关、司法机关、检察机关、行政机关、军事机构及公共企业等。在公共管理中，虽然立法机关和司法机关都发挥着十分重要的作用，但从整体上看，国家的公共管理活动主要通过行政机关直接组织实施。
b．地位：政府是公共管理主体的核心。
首先，政府制约着公共管理活动的基本范围、性质和方向。公共管理活动是管理主体在对公共管理职能认识的基础之上，针对一定社会条件和社会需求作出的协调和控制。
其次，政府决定着整个公共管理体制及其运行。
最后，其他公共管理主体直接或间接地受到政府的管理。
②非政府公共组织
非政府公共组织是一个至今仍没有严格定义的概念。在国外，非政府公共部门多称为非政府组织，意指除了政府之外的所有社会组织。
2．公共管理主体的多元化（1）公共组织的类型
①按照公共组织所拥有的公共权力大小，公共组织可以分为强制型公共组织、半强制型公共组织和非强制型公共组织三种类型。
a．强制型公共组织
强制型公共组织主要是指政府部门，其主要特点之一就是根据宪法和法律的授权，依靠公共权力对公共事务实行强制性的管理。它对某一事务作出的裁决，有关部门和个人必须遵守，否则就将受到惩罚。
b．半强制型公共组织
半强制型公共组织指在实施管理时更多地依靠市场手段而不是行政手段，其管理行为对当事人有一定的强制性，要求当事人遵守，其强制性在一定程度上是可对抗的或当事人也可拒绝裁决的组织。
c．非强制型公共组织
非强制型公共组织指那些承担着重要的公共事务管理任务，具有非强制性和服务性特点的组织，主要包括各种院校、社区学校、研究所、基金会、医疗保健机构、文化和科学技术团体、各种咨询服务机构等。
②按照公众的服从标准，可以将组织分为疏远型组织、功利型组织和道德型组织三种类型。
a．疏远型组织
疏远型组织以强制性权力为基础，即组织利用有形力量迫使组织成员服从组织的要求，而使不服从命令的成员遭受痛苦。疏远型组织中，组织成员对组织持有极端否定的态度，组织成员与组织之间的关系处于疏离状态。
b．功利型组织
功利型组织是以实在性奖励和非实在性奖励为基础的组织。组织成员对组织的感情不那么强烈，他们对组织的态度可以是积极的，也可以是消极的。而组织之所以具有报酬或功利主义的权力，主要是因为组织占有物质资源，而这些资源又是组织成员所希望得到的。
c．道德型组织
道德型组织的基础是通过劝导和感召，将人们的行为引导到被认为是正确的轨道上。因此，这类组织的成员一般都对组织抱有积极肯定和赞许的态度。基本上，道德型组织的权力来源是对某些荣誉性称号等资源的占有与分配，从而被组织用于获取成员的服从。（2）公共管理主体的多元化趋势
①原因
a．社会经济生活日益复杂化和公民需求多样化，适宜由非政府公共组织来参与社会治理。
非政府组织凭借社会权力，通过自身以市场为基础的活动，自行解决、代表或反映社会公众的普遍要求。因此，从根本上说，公共事务的本质要求和公共管理不同层次或领域的存在，以及非政府公共组织本身所具有的特征和功能，决定了公共管理主体的多元化。
b．现代公共事务日益专业化和复杂化，促使政府部门需借助非政府公共组织来完成复杂的管理任务。
科学技术与经济的迅速发展，使公共事务对专业性、技术性的要求远远超过了以前的任何时代。因此，人员力量的缺乏和物质装备的有限又同样地促使政府部门必须借助社会的力量来完成目前庞大复杂的管理任务，即必须授权或委托给有专业人才、专业技术及设备的非政府公共组织来代为实施管理。
c．人们对政府职能在认识上的转变，促成了公共管理主体多元化。
为确保经济社会的持续发展和政治的稳定，西方各国政府在政府改革过程中不断加强其宏观经济与社会发展职能，使政府职能不断得到强化。公共管理职能由政府向非政府公共组织转移，客观上促成了公共管理主体的多元化格局。
②现实意义
a．公共管理主体的多元化提高了公共管理的绩效
公共管理主体的多元化意味着对公共事务的治理权将在多个相互竞争的主体之间进行竞争，竞争能促进公共管理绩效水平的提高。
b．公共管理主体的多元化有利于淡化官僚体制中的“官本位”意识
公共管理主体多元化的实现则意味着政府不再是公共资源的唯一支配者，同时公民通过各种途径分享公共权力、参与公共事务的治理等，也使他们对公共权力有了更理性的认识，“官本位”意识也将随之淡化。
c．公共管理主体的多元化也有助于克服政府机构不断膨胀的趋势
公共管理主体的多元化意味着即使出现了新的公共服务和产品需求，政府也可以通过一定的制度安排交由其他社会组织来承担，这样社会及公民新的公共服务需求就不能成为政府扩张规模的借口，政府机构和人员的膨胀也有可能最终得到遏止。
3．中国当代公共管理主体（1）政府部门
政府主要由中央政府和地方政府组成。在我国，中央政府是指国务院，地方政府则指的是省（自治区、直辖市）、设区市（自治州、盟）、县（区、自治县）、乡（镇）等各级政府。
①中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院实行总理负责制。
②地方人民政府，是指其活动范围仅限于国家一定行政区域范围内，其管辖事项仅限于地方性行政事务的行政机关。地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。我国地方各级人民政府分为省（自治区、直辖市）、设区市（自治州）、县（自治县、不设区的市、市辖区）、乡（镇）四级。（2）公共企业
公共企业是指符合公司的成立要件，主要从事经济活动，同时又承担某一方面的行政管理职能，特别是对经济活动具有决策和监督的行政管理职能的组织。公共企业的基本特征可归结为公共性和企业性双重性质。
其公共性是指公共企业具有所有的公共性和规制的公共性，所提供的产品和服务具有一定的公共物品属性，并处于政府的公共规制和监督之下。（3）事业单位
①含义：事业单位是指国家为了社会公益的目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。我国现存事业单位的活动领域主要集中在教育事业、科研设计事业、文化艺术事业、新闻出版广播电视事业、卫生事业、体育事业、农林牧水事业、社会福利事业、交通事业、机关附属事业及其他事业。
②类型：所承担的职能不同，事业单位主要分为三类：
a．承担政府行政职能，为政府服务的事业单位，主要从事监管、资质认证、质检、鉴证和机关后勤等活动；
b．承担公益事业发展职能，为社会服务的事业单位，主要从事科教文卫等社会事业与社会公益性服务等相关活动；
c．承担中介沟通职能，为企业和市场服务的事业单位，主要从事的是咨询、协调活动等有偿服务。事业单位是我国社会管理和公共服务职能的主要载体，是传统体制下形成的由政府直接投资和管理的公共部门。（4）第三部门组织
①含义：第三部门是指那些非政府的、非营利的、带有志愿性的致力于社会公益事业的社会中介组织。
②类型：
a．社会团体,
社会团体是由中国公民自愿组成，为实现会员的共同愿望，按照其章程开展活动的第三部门组织，主要包括协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、促进会、商会等社会组织。
b．民办非企业单位
民办非企业单位是由企事业单位、社会团体和其他社会力量及公民个人利用非国有资产举办的、从事公益性社会服务活动的第三部门组织，主要包括各种民办的学校、医院、福利院、社区服务中心、职业培训中心、研究所、文化馆、体育馆等。
二、政府职能及其调整
1．政府职能及其体系（1）含义：政府职能是指政府在管理国家和社会公共事务方面的职责和功能，涉及国家和社会生活的各个方面。（2）类型：
①从性质上可分为统治职能、管理职能和服务职能
a．统治职能
马克思主义认为，任何一个国家都是实现阶级统治的工具。这实际上指出了国家最本质的一个职能，即政治统治。统治职能是指统治阶级为了实现本阶级的统治而担负的职责。统治职能主要表现在政治领域里，但也体现在经济、社会和文化中。
b．管理职能
政府职能更多地表现为管理职能。管理职能包括经济管理、文化管理和社会管理等诸多方面。经济管理职能是政府机构最为常见，数量最多的一种职能。
c．服务职能
随着政府职能体系的不断发展，社会与国家的二元分离使得政府职能中的服务职能越来越重要，逐渐成为与管理相并重的政府职能。从政府职能的角度来看，政府机构不但要进行公共管理，同时公共服务也是其中十分重要的一项职能。一般认为，政府服务即是政府为满足公众的需求与公众接触的活动和政府内部活动产生的结果。
②从具体领域上可分为政治、经济、文化教育、社会服务等基本职能
a．政治职能是指国家机构在政治事务中所负有的职责。政治职能是行政管理的一项基本职能，具有鲜明的阶级性。政治职能以统治职能为核心，泛指国家行政机关在执行政治事务时所具备的职责，具体包括以下几个方面的内容：
★保卫国家安全、镇压国内外敌对分子、维护国家安全；
★在国际社会中代表国家利益参加各种外交活动，为国家争得有利的政治环境和经济环境；
★保证正常的生活秩序和社会秩序，保护人民的财产和人身权利，防止各种违法、犯罪行为；
★维护和支持民主制度，从制度上保证人民依法行使管理国家的权力，推动和加强民主与法制建设等。
b．经济职能是指行政机关在经济事务中所负有的职责。
首先，政府通过公共物品的供给、外部效应的矫正和对自然垄断的规制等参与资源配置。
其次，政府通过建立再分配机制实现对初次分配结果的协调。
最后，政府运用宏观经济政策促进经济稳定增长。
c．文化教育职能是指政府机构在教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视等社会科教事业和社会文化事业等方面所负有的职责。文化教育职能的主要目标是领导和组织精神文明建设，满足人民日益增长的文化生活需要。
d．社会服务职能是指政府机关在社会事务领域里所负有的职责。政府的社会服务职能一般通过建立各种有关机构，创办和管理社会福利、社会救济、社会保险、环境保护、治理污染等项事业来实现，其具体实施方式包括：制定各种社会福利的法律、制度、法规、条例，建立完善的社会福利和社会保障体系等。
③从运行过程可分为决策、组织、协调和控制等职能等
a．政府的决策职能
含义：政府的决策职能一般是指政府通过公共决策来表达国家的意志和调整各种利益关系。公共决策作为管理决策的一种特殊形式，它具有一般管理决策的共性。
公共决策的特征：首先，公共决策具有明显的公共性。其次，公共决策主体的法定性。再次，公共决策程序的合法性。最后，公共决策结果的表达形式具有多样性。
b．政府的执行职能
含义：政府的执行职能就是政府执行系统通过其积极的行动使决策方案付诸实施。也就是说，它是政策执行者运用各种政策资源，通过建立组织机构，组合各种必备的要素，采取各项行动将政策观念形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程。
c．政府的监控职能
含义：政府的监控职能是指严格要求国家机关及其工作人员公共决策和政策执行过程中遵纪守法、认真执法和履行公务。政府监控职能的内容包括以下三个方面：
一是监督国家机关对公共决策权力的行使是否符合宪法、法律和现行政策的规定；
二是监督国家机关及其工作人员在执行活动中是否遵守现行法律和政策、执行权力的行使及执行程序的落实、工作效率及效果；
三是监督有关权力机关及其工作人员在监督过程中是否遵守监督权的行使和监督程序是否符合法律规定和政策要求，即对监督者的监督。
2．市场经济条件下的政府职能（1）组织公共物品的供给
公共产品和服务缺乏有效的价格机制，难以通过市场传递给生产者，所以通过市场提供公共产品将造成短缺或零供给。因此一般情况下，政府通过税收方式来取得收入，用于公共产品的生产，至于生产什么、生产多少则由公民通过投票的方式来决定。（2）消除各种外部效应
在现实经济中，往往会出现私人成本与社会成本、个人收益与社会收益不一致的情况，即外部效应或外部性。解决外部影响，特别是消极外部影响对社会影响的措施之一是实行政府干预。政府可通过强制性限制、征税或补贴等方式解决外部性问题。政府还可以通过对那些有负外部性的活动征税和补贴那些有正外部性的活动来使外部性内部化。（3）防止滥用垄断优势
在现实生活中存在各种各样的垄断。首先，市场竞争带来的优胜劣汰将导致生产的集中和垄断，进而抑制竞争；其次，在某些行业存在所谓的“自然垄断”，需要在这些领域限制竞争。三是这些行业中的多数是公众所需要的基本服务，需要保证所提供服务的稳定性、质量的可靠性和可信赖性等。（4）克服信息不充分
在现实生活中，信息往往处于不完全和不对称的状态。信息不完全是指经济活动主体不能充分了解所需要的一切信息，从而面临不确定性和风险，因此需要政府在信息公开，确立产品质量标准、生产许可制度、从业人员资格等方面进行干预。（5）保障收入分配公平
①政府可以通过确定劳动者最低工资标准，以保障社会成员的最低生活水平；
②通过累进税制或征收高额财产税或遗产税等来防止收入过分悬殊；
③通过财政转移支付和发放失业补助金和救济金等其他各种福利政策救助生活困难的群众；
④通过举办公共工程等增加就业机会，提高某些社会成员和阶层的收入；
⑤甚至在特定的情况下实施工资和物价管制，即在必要时采取冻结工资和物价等非常措施。（6）纠正不合理的偏好
个人偏好不合理导致“优值品”和“劣值品”的出现。某种物品给人们带来的好处并不大，甚至有害无利，但消费者却给予较高的评价，愿意以高价购买。因此政府需要采取一定的规制措施，纠正各种不合理的偏好。（7）保持宏观经济稳定增长
在市场经济中，充分就业和物价稳定不会自动出现，相反会出现周期性经济波动。仅靠市场机制并不能保持经济总量的综合平衡及经济的稳定增长，相反会出现周期性的波动。这就需要政府对整个宏观经济活动进行调控，在经济呈现过热的征兆时减少总需求，抑制投资和消费需求过旺；而在经济趋于衰退时刺激总需求，促进投资和消费。
3．政府失灵和政策调整（1）政府失灵原因
①公共政策失效
a．现有各种公共决策体制及投票方式的不足
现行的投票方式主要采用一致通过或多数通过等原则，然而一致通过原则需要的成本过高且容易错过最佳的决策时机；而多数原则将会出现多数人对少数人的强制，即存在不完全民主现象，通过这些方式所作出的决策不能反映所有人的偏好，必然导致决策的失效。
b．信息的不完全和不充分
政府干预主义者的代表斯蒂格利茨认为，信息的不充分和市场的不充分造成政府活动的失效。因为公民和政府官员拥有信息资源有限，并且决策信息的获取需要时间和成本，因而信息的不充分是造成公共决策失效的一个重要原因。
②政府组织的低效率
a．公共产品和服务提供的低效
由于公共产品或服务的估价或评价上存在的困难，以及政府部门垄断了公共产品或服务的供给，导致公共产品或服务供给缺乏竞争机制。
b．政府组织或官员缺乏追求公共利益的动机
c．监督机制弱化
d．政府组织的内部性与扩张趋势
政府的内部性是指政府为了内部管理需要而制定的指导、规制或评估机构运行和机构成员行为的标准,这种内部性决定了公共组织尤其是政府组织的运行及其成员的行为。内部性在政府机构主要表现在政府官员为了追求自身利益最大化，不断地增加政府预算、扩大政府规模，最终导致国家财政不堪重负、行政费用增加、政府决策效率下降。
③政府组织及官员的寻租行为与腐败
寻租是指在某种政府保护的制度环境中个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。在现代寻租理论中，一切利用行政权力获得经济租金的活动都可称为寻租活动。寻租活动的最大特点是利用合法或非法手段来取得占有租金的特权。当政府干预市场和行政管制均可能产生超额收入，从而出现寻租和腐败行为。（2）治理措施
①引入市场竞争机制，提高政府组织效率
提高政府组织效率的关键，是在各级政府组织内部建立、健全竞争机制，将市场竞争机制引入到非市场组织的政府机构内，并在一定程度上把决策者的决策权力与个人对决策后果承担的政治、经济责任联系起来。通过引入竞争机制，可以提高公共部门或服务的低效率、降低政府的垄断力。
②在推动经济体制改革的同时进行政府体制改革
为了更好的适应市场经济的发展以及市场经济体制改革的要求，必须适时地进行政府体制改革，尤其是在政府职能转变方面，要大胆地用宏观、间接的调控手段来替代微观、直接的政府干预。
③消除政府寻租和腐败的土壤和条件
公共权力对市场经济活动的干预和管制是造成寻租的根源。因此，在拟制寻租和反腐败方面，必须从体制或制度创新方面人手，消除腐败和寻租产生的土壤和条件。要防止和遏制公共权力的滥用，最为根本的是要建立一个高效运作的法制监督体系，包括优化公共权力配置、规范公共权力运行、强化公共权力监督等，以保证公共权力运作的各个环节都能受到有效的制衡和监督。
三、非政府公共组织及其社会功能
1．非政府公共组织的概念和特征（1）非政府公共组织的定义
根据联合国国民经济核算体系的标准，如果一个组织一半以上的收入不是来自于以市场价格出售的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠则是非营利组织。（2）非政府公共组织的特征
①相对独立性
非政府公共组织必须是制度化的正式组织，具有常规的组织机构和管理机制，并开展经常性的活动。非政府公共组织必须具有正式注册的合法身份，对外以法人的身份订立合同，管理者不会因执行组织的义务而使个人承担财务责任。同时，非政府公共组织必须与政府组织分离，它不是政府组织的组成部分，不承担政府的职能，其决策层也不是由政府官员控制的董事会领导。
②志愿公益性
非政府公共组织的内在动力不是利润动机和权力动机，而是以志愿精神为基础的利他主义和互助主义。首先，志愿者和社会捐赠是非政府公共部门的重要社会资源。企业主要以资本的形式获取社会资源，政府主要通过税收集中社会资源，而非政府组织则主要基于志愿精神动员各种社会资源。其次，公开和透明是非政府公共组织运行的基本要求。
③非营利分配性
非营利分配性是非政府公共组织区别于企业的根本属性。非政府公共组织的非营利性实际上体现为不能进行剩余收入（利润）的分配。非政府公共组织可以开展一定形式的经营性活动，在这些业务中往往会产生一定的超出其经营成本的剩余收入，但这些经营收入只能用于组织所开展的各种社会活动及其自身发展。
2．非政府公共组织的类型（1）统计核算标准分类
美国约翰·霍普金斯大学非营利组织比较研究中心将非营利组织分为12个大类。
①文化娱乐：文化艺术、休闲娱乐、服务俱乐部等。
②教育研究：中小学、高中以上，其他教育，教育研究等。
③健康：医院康复、医疗机构、心理健康与咨询，其他健康服务。
④社会服务：社会服务、紧急救护、收入支持与维持等。
⑤环境：环境、动物等。
⑥发展与住宅：经济社会与社区发展、住宅、就业训练等。
⑦法律宣传与政治：公民与宣传组织、法律服务、政治组织等。
⑧慈善中介与自愿性服务：募款服务、支援服务组织等。
⑨国际活动：国际救护组织、人权组织、发展协会组织等。
⑩宗教：如天主教、基督教、犹太教等。
⑪商业与专业协会：如商业协会、劳工联盟、专业组织等。
⑫其他。（2）法律上的分类
①日本的分类是较为完善的。下图是日本关于法人的分类图2-1 日本的法人类别
②非政府公共组织的分类还包括汉斯曼的标准，即按组织收入的来源和管理方式分类。
a．从收入的来源来看，如果机构收入的大部分来自各界公众的捐赠，称为“赞助型”
机构，如红十字会、敬老院等；
b．如果机构通过销售产品或服务为自己筹集绝大部分资金，那么就称为“商业型”机构，如医院。
c．从机构管理方式来看，如果机构是由自己的顾客来进行管理，就称为“自治型”机构，如乡村俱乐部等；
d．如果机构成立专门的董事会，然后聘请总经理来管理，就称为“企业型”机构。
③我国的非政府公共组织分为社会团体、事业单位和民办非企业单位。
3．非政府公共组织的社会功能（1）为社会发展创造和积累社会资本
由于非政府公共组织是建立在公民的信任、互惠和合作的基础之上的社会中介组织，因而它是创造和积累社会资本的一个基本力量。非政府公共组织在社会资本创造和积累中的作用：
①内部效应
从内部来说，它对组织成员进行社会化，使之融入某种文化之中，并使他们在信任和合作之中增进共同利益；
②外部效应
从外部来说，非政府公共组织将国家与社会联系起来，将利益融合和关联起来，并建构合作性群体的范围和多样性。（2）提高公共物品的供给效率
非政府公共组织的效能既来源于其组织本身的独特性，又得益于竞争性市场机制的导引：
①非政府公共组织的活动可以缓和乃至消除各种社会矛盾，促进具有不同利益的社会集团之间的相互理解，在政府与公民之间、政府与企业之间发挥桥梁和纽带作用；非政府公共组织所倡导的是积极的公民精神，这种精神强调公民应积极主动地介入公共事务，对社会应有仁德与爱心，要承担个人的道德责任和有利他主义的精神。
②非政府公共组织的兴起有助于将市场机制引入公共服务领域，从而提高服务效率。（3）满足多元化公共需求
非政府公共组织之所以能够较好地满足多元化公共需求，是由于它能有效组合运用社会各方面的资源。非政府公共组织的收入大体上来自三个方面，即政府资助、民间捐赠及受益者付费（即非政府公共机构销售其服务或产品而获得的收入）。
非政府公共组织介入公益事业有利于调动其他社会资源的投入，填补了政府用于这方面的资金不足，满足了多元化公共需求。（4）促进社会领域的现代化
非政府公共组织承担着启发民智、培养公民经济权利和政治权利意识的责任，因此非政府公共组织是促成民主政治的社会基础。
非政府公共组织在与政府的合作中还享有知情权和咨询权，参与政府有关社会经济发展的决策过程，促进开放性的公共政策的制定与实施，并对政府的公共政策进行监督和评估。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]