作者：全国人大常委会法制工作委员会
出版社：法律出版社
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中华人民共和国立法法释义试读：
前言
《中华人民共和国法律释义丛书》是由全国人大常委会法制工作委员会组织编辑的一套系列丛书。该套丛书由一系列法律释义组成。邀请有关专家、学者和部分参与立法的同志编著。该丛书坚持以准确地反映立法宗旨和法律条款内容为最基本要求，在每部法律释义中努力做到观点的权威性和内容解释的准确性。
我们相信，该套丛书的陆续出版，将会给广大读者进一步学好法律提供有益的帮助。前言
2000年3月15日，九届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，自2000年7月1日起施行。立法法是关于国家立法制度和规范立法行为的重要法律，对立法权限划分、立法程序、法律解释、适用与备案审查等重要制度作了规定，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，发挥了重要作用。
随着我国经济社会的发展，近些年来，立法工作遇到一些新情况、新问题。党的十八大和十八届三中、四中全会对完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，推进依法治国，建设社会主义法治国家，提出了一系列要求。为此，有必要对立法法进行修改完善。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，对立法法进行了15年来的首次修改。这次立法法修改，重点围绕完善立法体制，从实现改革与立法决策相衔接、赋予设区的市地方立法权、落实税收法定原则、规范规章权限等方面进行了补充修改完善。与此同时，还对发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用、完善科学立法、民主立法机制、加强规范性文件备案审查、对司法解释进行规范和监督等方面进行了修改补充和完善。修改立法法，是推进“四个全面”战略布局的客观要求；是全面深化改革、确保重大改革于法有据的现实要求；是全面推进依法治国、不断完善中国特色社会主义法律体系的必然要求；是提高立法质量、回应人民群众殷切期盼的客观需要。
为深入宣传、学习和正确贯彻新修改的立法法，全国人大常委会法制工作委员会国家法室组织编写了这本《中华人民共和国立法法释义》。参加本书编写工作的有：武增、郭林茂、袁玲、李菊、王曙光、陈国刚、汪洋、刘玫、严冬峰、谭喻、陈希文、王正斌、张晶、侯晓光、胡健、黄宇菲、梁菲、陈亦超等同志。全书完稿后，由武增同志统一审改；最后由郑淑娜同志审改定稿。由于水平有限，书中难免有不足之处，恳请读者批评指正。
在本书即将付梓之际，我们要向为本书打下良好基础和留下宝贵财富的国家法室历任领导和同志们表示衷心的感谢！在本书编写过程中，我们无不充满对他们的感念！编者2015年6月第一部分 释义第一章 总则总则是一部法律的总括性规定，其功能是概括地表述贯穿于一部法律始终的立法思想、价值取向、基本原则等一般性、原则性、抽象性的内容。《中华人民共和国立法法》于2000年3月15日由九届全国人大三次会议通过，自2000年7月1日起施行。2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，这是立法法颁布施行以来的首次修改。立法法是关于国家立法制度和规范立法行为的重要法律，对立法权限划分、立法程序、法律解释、适用与备案审查等重要制度作了规定，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，发挥引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，具有重要意义。本章共六条，主要规定的是本法的立法宗旨、立法依据、调整范围和立法应遵循的基本原则等重要内容。
第一条 为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。【释义】本条是关于制定立法法的宗旨和依据的规定。
一、立法法制定和修改的背景（一）2000年制定立法法的背景
立法是国家的重要政治活动，立法法是关于国家立法制度的重要法律。1978年党的十一届三中全会，使我国的社会主义民主和法制建设进入了一个新的发展时期。十一届三中全会指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”经过改革开放以来的努力，到20世纪90年代中期，我国的立法工作取得了很大的进展，国家政治生活、经济生活和社会生活的主要的、基本方面已经做到有法可依，中国特色社会主义法律体系的框架已经形成。但是，在当时的立法工作中，还存在着一些不容忽视的问题，如有些法规、规章的规定同法律相抵触、超出权限范围，法规之间、规章之间、法规与规章之间存在着相互冲突或不衔接；有的立法质量不高，存在着为部门、地方争利益的倾向等。这些问题在一定程度上损害了国家法制的统一和尊严，也给执法工作造成了某些困难。1997年党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略，并指出：“加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。”为了解决立法工作中存在的问题，规范立法活动，2000年3月15日，第九届全国人民代表大会第三次会议审议通过了立法法。总结改革开放以来立法工作的经验，制定立法法，是我国法制建设中的一件大事。（二）2015年修改立法法的背景
立法法自2000年颁布施行以来，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，推进社会主义法治建设，发挥了重要作用。实践证明，立法法确立的立法制度总体是符合国情、行之有效的。但是，随着我国经济社会的发展和改革的不断深化，人民群众对加强和改进立法工作有许多新期盼，以习近平同志为总书记的党中央提出了新要求。立法工作也面临不少需要研究解决的新情况、新问题，如有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高；立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出，有的立法实际上成了一种博弈，不是久拖不决，就是制定的法律法规不大管用，一些地方利用法律法规实行地方保护主义，损害国家法治统一。立法工作关系党和国家事业发展全局，在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局中，将发挥越来越重要的作用。为了适应立法工作新形势新任务的需要，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，总结立法法施行以来推进科学立法、民主立法的实践经验，适时修改立法法，十分必要。这对于完善立法体制，提高立法质量和立法效率，维护国家法制统一，形成完备的法律规范体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和长远意义。立法法修改经过了2014年8月、12月的两次全国人大常委会会议和2015年3月全国人民代表大会会议审议，并由代表大会予以通过。
二、立法法的立法宗旨
2000年制定立法法时对立法宗旨作了简明的概括，2015年修改立法法，对立法宗旨的主要修改是：（一）将“提高立法质量”明确为立法的一项基本要求
在中国特色社会主义法律体系已经形成的新起点上，党的十八大和十八届三中、四中全会都对完善法律体系、提高立法质量提出了明确要求。同时，广大人民群众对通过法治实现社会公平正义，通过立法解决发展中的实际问题期望值越来越高，对立法的要求，已经不是有没有，而是好不好、管不管用、能不能解决问题。衡量立法质量的高低要看法律是否反映客观规律，符合人民意愿，解决实际问题，重在管用、重在实施。因此，着力提高立法质量，是当前和今后一个时期立法工作的重中之重。十二届全国人大以来，全国人大常委会把提高立法质量作为新形势下加强和改进立法工作的重中之重，强调努力使制定和修改的法律能够准确体现党的主张和人民意愿，立得住、行得通、真管用，切实增强法律的针对性、及时性、系统性、可执行性。因此，在立法宗旨中对提高立法质量作出了规定。（二）增加规定“发挥立法的引领和推动作用”
一般来说，法律的功能包括引导、规范、教育、保障、制裁等。在不同历史时期和发展阶段，立法发挥作用的重心和方式会相应调整。新中国成立之初，立法的重要使命是巩固新生的国家政权，建立和维护新的国家及社会秩序。改革开放之初，立法的重要任务是恢复和重建国家及社会秩序，构建良好的对外开放法制环境，保障各方面改革顺利推进。市场经济发展初期，立法工作的重心是尽快构建适应社会主义市场经济需要的法律制度框架，促进社会主义市场经济体制的建立健全。当前，我国已进入改革攻坚阶段和发展关键时期，在问题复杂、矛盾凸显、挑战深刻的新形势下，更加需要通过立法凝聚改革共识、推动制度创新、引领改革发展，从制度上进行顶层设计。党的十八届四中全会提出发挥立法的引领和推动作用，就是强调要注重运用法律手段调整利益关系、推动改革发展，努力做到政治决策和立法决策协调同步。当然，发挥立法的引领和推动作用，并不否认法律来源于实践，而是更加注重法律对实践发展的能动性；并不否认法律的规范、教育、保障等功能，而是更加注重通过立法引领实践、推动改革、促进发展。
发挥立法的引领和推动作用，是在新的历史条件下，立法工作的与时俱进，具有很强的现实性、必要性和紧迫性：第一，发挥立法的引领和推动作用，是全面建成小康社会的迫切要求。党的十八大报告突出强调全面建成小康社会的目标，涵盖经济、政治、社会、文化、生态文明各个领域，任务十分艰巨，必须坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。这在根本上要依靠立法来保障，通过立法来推动，为全面建成小康社会提供制度动力和根本保障。第二，发挥立法的引领和推动作用，是改进党的领导方式和执政方式的重大举措。以法治思维和法治方式治国理政，客观上要求我们党更加重视立法工作，实现国家各项工作法治化，使党的主张通过法定程序成为国家意志。这对于改进党的领导方式和执政方式，提高党的依法执政能力，保证党以法治的理念、法治的方式、法治的程序领导人民有效治理国家，意义重大。第三，发挥立法的引领和推动作用，是深入推进各领域改革的重要保障。当前我国已经进入深化改革的“深水区”，教育、医疗、住房、养老、就业、环境、资源、收入分配、城乡统筹等不少领域牵涉的利益格局十分复杂，越来越需要从体制机制上寻找问题的根源和解决的办法，越来越需要从制度上进行系统谋划、顶层设计和综合配套。法治是治国理政的基本方式，立法作为法治建设的重要环节，既是调节社会利益关系的重要方式，也是凝聚改革共识、分担改革风险、推动改革深化的最佳途径。改革越是深入，越要强调法治，通过立法来引领改革方向、推动改革进程、保障改革成果，让政府和人民共享改革红利、法治红利。第四，发挥立法的引领和推动作用，是全面推进依法治国的有效途径。法律是治国之重器。在改革发展的关键阶段，社会矛盾复杂凸显，需要解决的问题千头万绪，更要强调运用立法手段，在充分发扬民主的基础上，以法律作为社会认同的最大公约数，形成全社会一体遵行的规则。综上，发挥立法的引领和推动作用具有重大意义，因此，修改立法法时在立法宗旨中增加了这一内容。发挥立法的引领和推动作用，对加强和改进立法工作提出了新的更高的要求，在当前和今后一个时期，关键是处理好改革决策与立法决策的关系，重点是坚持在法治框架内推进改革，核心是着力提高立法质量。要充分发挥立法的引领和推动作用，为完善中国特色社会主义法律体系、全面落实依法治国基本方略作出应有的贡献。（三）增加规定“全面”推进依法治国
党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出战略部署，提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则、总体部署、重要举措和任务要求。全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，总目标是建设中国特色社会主义法治体系。这个体系包含了五个子体系，即形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。其中，完备的法律规范体系是整个体系中的一个重要组成部分，是建设中国特色社会主义法治体系的前提。在全面推进依法治国总目标中，加强和改进立法工作，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，可以说是居于重要地位，起着重要作用。修改立法法对此作了强调规定。
三、立法法的立法依据
宪法是国家的根本法，规定国家的根本制度和根本任务，具有最高的法律效力。所有的法律都必须以宪法为依据，并不得同宪法相抵触。立法法同样是以宪法为依据制定的。宪法规定，中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家；国家维护社会主义法制的统一和尊严。宪法对我国的立法体制作了明确规定；此外，宪法就立法问题还作了一系列其他规定，如有四十五处对哪些事项应制定法律作出了明确规定。比如，宪法第七十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的组织和工作程序由法律规定。”第八十六条第三款规定：“国务院的组织由法律规定。”第九十五条第二款规定：“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织由法律规定。”第十条第四款规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”第十三条第二款规定：“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”宪法的一系列有关规定，是制定立法法的依据和基础。立法法以宪法为依据，对立法工作应遵循的基本原则，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章各自的权限范围、制定程序以及授权立法、法律解释和适用与备案等问题，作了全面、具体的规定。需要强调的是，宪法是立法法制定的依据，修改立法法也必须根据宪法，遵循宪法，并注意处理好与全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、全国人大常委会议事规则、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、各级人民代表大会常务委员会监督法等有关法律的关系。
第二条 法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。
国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。【释义】本条是关于本法调整范围的规定。
一、我国的立法体制
我国的立法体制经历了一个不断发展和完善的过程。1954年宪法规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”，负责“修改宪法”和“制定法律”；全国人大常委会负责“解释法律”和“制定法令”。可见当时我国立法权相对来说是比较集中的，主要由全国人大来行使。由于全国人大每年只开一次会，会期又很短，显然无法适应繁重的立法任务。为此，1955年7月，一届全国人大二次会议专门“授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规”。1959年二届全国人大一次会议又进一步确定：“为了适应社会主义改造和社会主义建设事业发展的需要，大会授权常务委员会，在全国人民代表大会闭会期间，根据情况的发展和工作需要，对现行法律中一些已经不适用的条文，适时地加以修改，作出新的规定。”1979年五届全国人大二次会议通过的地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以下简称地方组织法），赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会地方性法规制定权。1982年宪法明确赋予全国人大常委会立法权，并赋予国务院行政法规制定权。宪法第五十八条规定，全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。第六十二条规定，全国人民代表大会修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。第六十七条规定，全国人大常委会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。除规定全国人大及其常委会行使国家立法权外，宪法还规定：国务院根据宪法和法律，制定行政法规；省级人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规；民族自治地方包括自治区、自治州、自治县的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，分别报有关上级人大常委会批准；国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布规章。1982年通过的现行宪法确立了我国的立法体制。1982年五届全国人大五次会议修改地方组织法，考虑到一些较大的市政治、经济、文化地位比较重要，也需要因地制宜地制定一些地方性法规，规定省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会审议制定，并报全国人大常委会和国务院备案。同时，根据宪法，规定省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，还可以根据法律和国务院的行政法规，制定规章。1986年修改地方组织法，将较大的市“拟订地方性法规草案”修改为“制定地方性法规”，报省、自治区的人大常委会批准后施行。1995年八届全国人大常委会第十二次会议第三次修改地方组织法，更加明确省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人大常委会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人大常委会、人民政府以及本级人大常委会备案。2000年九届全国人大三次会议通过的立法法，又赋予经济特区所在地的市以较大的市地方立法权。到2010年年底，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现中国共产党和中国人民意志，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依。党的十八届三中全会提出，逐步增加有地方立法权的较大的市数量；十八届四中全会提出，依法赋予设区的市地方立法权。为落实好中央精神，2015年修改立法法，又将原来享有地方立法权的四十九个较大的市，扩大到所有设区的市，并将立法法中“较大的市”修改为“设区的市”，规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。”当然，设区的市的地方性法规仍须报省、自治区的人大常委会批准后施行；根据民族区域自治法关于“自治州的自治机关行使下设区、县的市的地方国家机关的职权，同时行使自治权”的规定，相应赋予自治州人大及其常委会设区的市地方立法权，规定自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照立法法的有关规定行使设区的市制定地方性法规的职权。相应的，除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外的其他设区的市，以及自治州的人民政府，根据立法法的规定，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，制定地方政府规章；按照赋予设区的市地方立法权的精神，在依法赋予设区的市地方立法权的同时，赋予广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市四个不设区的地级市以设区的市地方立法权。我国的立法体制得到进一步完善。
综上，按照宪法和立法法、地方组织法等有关法律的规定，我国统一而又分层次的立法体制包括：（1）全国人大及其常委会行使国家立法权。（2）国务院根据宪法和法律，行使行政法规制定权。（3）地方人大及其常委会行使地方立法权。这里又包括：省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定地方性法规；自治区、自治州、自治县的人大制定自治条例和单行条例；设区的市、自治州的人大及其常委会制定地方性法规；经济特区所在地的省、市的人大及其常委会制定特区法规。（4）此外，还有规章制定权，包括部委制定规章，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府制定规章。
我国实行统一而又分层次的立法体制，这是由我国的实际情况决定的。我国是统一的、单一制的国家，实行人民代表大会制度。我国地域广大，各地情况很不相同，经济、文化和社会发展不平衡。我国又是一个多民族的国家，在少数民族聚居的地方实行区域自治。与这一国情相适应，在最高国家权力机关集中行使立法权的前提下，为了使我们的法律既能通行全国，又能适应各地方千差万别不同情况的需要，需要在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性，维护国家法制的统一。
二、关于本法的调整范围
本条以宪法关于我国立法体制的规定为依据，对本法的调整范围作了规定。第一款明确规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。”根据这一规定，全国人大及其常委会制定、修改和废止法律的活动，国务院制定、修改和废止行政法规的活动，以及地方性法规的制定、修改和废止，民族自治地方制定、修改和废止自治条例和单行条例的活动，均由本法调整。关于全国人大及其常委会的国家立法权，除法律制定权外，还包括全国人民代表大会的宪法修改权；但是，宪法的修改采用特殊的程序，与一般立法程序不同，不属于本法的调整范围，应当按照宪法规定的程序进行。
本条第二款规定：“国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”这一规定表明，一方面，立法法把规章纳入了规范范围；另一方面，又把规章同法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例分别作出规定。行政诉讼法明确规定，人民法院审理行政案件，参照规章。这一规定，说明规章的效力同法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例有着明显的区别。规章包括国务院部门规章和地方政府规章。规章的制定，对于法律、行政法规、地方性法规的实施，有着重要的作用。因为大量的法律、法规是由行政机关执行的，行政机关需要依据有关的法律、法规，相应作出具体的、细化的规定，以利于更好地贯彻实施法律、法规。但是，实践中规章的制定也存在一些问题，如果规章处于缺乏规范的状态，不利于维护国家法制的统一，不利于提高规章的质量，所以，必须对规章进行规范。
本法对我国参加和缔结条约和协定问题，没有作出规定。主要是考虑到，我国宪法对国家的外交职权与立法职权作出了明确的划分，它们是两个不同的职权，我国的外交职权由国务院、全国人大常委会和国家主席共同行使，而国家的立法职权则主要由全国人大和全国人大常委会行使；国际条约是国际法规则的重要表现形式，属于国际法范畴，而国际法与国内法是两个不同的法律体系，各有自己的调整对象和法律部门，法律主体、产生过程和强制实施方式各不相同；各国对条约义务的履行方式各不相同，有的为“纳入式”，即条约在国内直接适用，有的为“转化式”，即需要通过国内立法把条约的内容转化为国内法才能在国内适用等，但各个国家实际上都是根据国情选择合适的履行条约义务的方式。因此，对这一问题还需要进一步研究。
第三条 立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。【释义】本条是关于立法应当遵循宪法的基本原则的规定。
宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。坚持依法治国首先要坚持依宪治国。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。遵循宪法的基本原则是立法的一条最重要的原则。
我国宪法以国家根本法的形式，确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果，反映了我国各族人民的共同意志，成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。宪法确立的基本原则，是一切法的规范必须遵循的。宪法以国家根本法的形式，对党和国家在社会主义初级阶段的基本路线作了完整、准确的规定。这条基本路线可以概括为“一个中心，两个基本点”，即以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。其中，发展社会生产力是根本任务，坚持四项基本原则是立国之本，改革开放是解放和发展生产力的必由之路。四项基本原则是指坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马列主义、毛泽东思想和包括邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的中国特色社会主义理论体系。宪法序言明确规定：“我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义市场经济，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展，把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。”宪法的上述规定，集中表述了宪法的基本原则，也就是党和国家在社会主义初级阶段的基本路线，这是党和国家的生命线。社会主义初级阶段的基本路线符合我国实际情况，代表和反映了全国人民的共同意志和根本利益。党和国家的一切工作都要坚持基本路线，立法工作也必须坚持这条基本路线，这是立法工作坚持正确的政治方向，维护人民利益的根本保证。立法工作要遵循宪法的基本原则，为经济建设这个中心服务，坚持四项基本原则，坚持改革开放，为社会主义现代化建设事业的顺利进行，夺取中国特色社会主义新胜利提供有效的保障。
宪法序言明确规定了中国共产党的领导地位，这是中国人民总结历史经验得出的最基本的结论，是亿万人民在长期斗争中作出的决定性选择。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，处在总揽全局、协调各方的地位，党的领导是做好国家各项工作的根本保证，是我国政治稳定、经济发展、民族团结、社会稳定的根本点。党对国家事务的领导，主要是政治领导，是路线、方针、政策的领导。党把自己的主张，通过国家权力机关制定成法律而成为国家意志。党领导人民制定宪法和法律，又领导人民遵守和执行宪法和法律。立法遵循宪法的基本原则，就是要坚持党的领导的原则，绝对不能有丝毫动摇。在立法工作中坚持党的领导的原则，必须认真贯彻党和国家在社会主义初级阶段的基本路线，紧紧围绕党和国家的工作大局，把立法工作同国家改革、发展、稳定的重大决策紧密地结合起来。党的十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。这“四个全面”的战略布局立足于坚持和发展中国特色社会主义全局，立足于实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦，集中体现了以习近平同志为总书记的党中央治国理政的战略思想。立法作为国家重要政治活动，关系党和国家事业发展全局，在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局中，将发挥越来越重要的作用。立法工作要遵循宪法的基本原则，要为“四个全面”战略布局顺利推进提供有力的法律保障。在立法活动中坚持党的领导，在事关政治方向、政治原则的重大问题上，要及时向党中央请示报告，经党中央讨论决定，以确保重大立法决策体现党的主张和人民的共同意愿。比如，每届全国人大的立法规划都经中央批准；重要法律的制定或者修改，涉及的重大问题，都由全国人大常委会党组向中央请示报告；有些问题虽然不涉及重大体制和重大政策调整，但社会高度关注，各方面意见分歧较大，难以协调达成共识的，也向党中央报告，由中央决策。党的十八届四中全会提出，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。要按照这一要求，进一步完善党对立法工作中重大问题的决策程序，使之制度化、规范化。
我们党在领导中国建设、改革的长期实践中，不断推进马克思主义中国化，形成了并被实践证明了关于在中国建设、巩固、发展社会主义的正确的理论原则和经验总结，这就是包括邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观在内的中国特色社会主义理论体系。这一理论体系是深深扎根于中国大地、符合中国实际的当代中国马克思主义，它同马克思列宁主义、毛泽东思想是坚持、发展和继承、创新的关系。在当代中国，坚持中国特色社会主义理论体系，就是坚持马克思主义。中国特色社会主义理论体系是与时俱进的，必须随着中国特色社会主义实践的发展而发展。中国特色社会主义理论体系，是全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。面向未来，全面建成小康社会，实现社会主义现代化，实现中华民族伟大复兴，必须进一步坚定理论自信，始终坚持用这一理论体系武装头脑、指导实践、推动工作。本条对立法应当遵循的指导思想作了规定，在立法工作中，就是要坚持马克思列宁主义、毛泽东思想和包括邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观在内的中国特色社会主义理论体系，不断推进科学立法、民主立法，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。
第四条 立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。【释义】本条是关于依照法定权限和程序立法，即“依法立法”的规定。
国家机关应当在宪法和法律规定的范围内行使职权，国家机关的立法活动也不例外，应当在法定的范围内行使，这是社会主义法治的一项重要原则。依法进行立法活动，主要表现为两个方面：一方面，立法应当遵循法定的权限；另一方面，立法应当遵循法定的程序。依法立法，对于维护社会主义法制的统一和尊严，是非常重要的。
一、立法应当依照法定的权限
职权法定，是社会主义法治的一项重要内容。中国特色社会主义法律体系，是以宪法为统帅，以法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的。为了维护社会主义法制的统一和尊严，保障各个层次的立法活动和谐、有序地进行，必须合理地划分中央与地方、权力机关与行政机关的立法权限。
宪法和有关法律对立法权限的划分，已经作了原则规定。立法法以宪法为依据，对立法权限的划分进一步作了规定。根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、立法法等有关法律的规定，这些立法权限的划分具体是：（1）对立法法第八条规定的涉及国家主权、基本政治制度和经济制度、公民的基本权利义务等十个方面的事项，只能制定法律，全国人大及其常委会具有专属立法权。（2）行政法规可以就为执行法律的规定需要制定行政法规的事项、宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项，作出规定。（3）地方性法规可以就为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项，属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，作出规定。除立法法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。但根据2015年修改的立法法，设区的市、自治州的地方立法权限限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。（4）民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。（5）部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。地方政府规章可以就为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项，属于本行政区域的具体行政管理事项，作出规定。2015年修改立法法，按照党的十八届四中全会提出的明确立法权力边界的要求，进一步明确规章的制定权限范围，以推进依法行政。增加规定：制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责；制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。与设区的市人大及其常委会的立法权限范围相适应，增加规定：设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。
制定法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的活动，以及国务院部门和地方政府制定规章的活动，都必须依照宪法、立法法和有关法律关于立法权限划分的规定。各有关机关都必须在宪法、法律规定的范围内行使职权，不能超越法定的权限范围。国家机关超越法定权限的越权行为，是违法的、无效的。
为了保障各有关机关在法定权限内进行活动，宪法、各级人民代表大会常务委员会监督法和有关法律对监督机制作了规定：立法法根据我国立法的实际情况，规定了立法监督机制，主要是备案审查制度、改变和撤销制度，这是维护国家法制统一的重要制度。对立法监督机制的规定，主要表现是：第一，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，应当依法向有关机关备案。备案是为了进行审查，是进行监督的需要。第二，上级机关对下级机关进行监督，国家权力机关对本级国家行政机关进行监督，即对下位法违反上位法的改变或者撤销的制度。立法法规定，全国人民代表大会有权改变或撤销它的常务委员会制定的不适当的法律。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律、行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省级人大常委会批准的同宪法、法律相抵触的自治条例和单行条例。国务院有权改变或撤销不适当的部门规章和地方政府规章。省级人民代表大会有权改变或撤销它的常务委员会制定和批准的不适当的地方性法规。地方人大常委会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。省级人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。加强对立法工作的监督，是立法活动能够依法进行的保障。根据近年来的做法，2015年修改立法法又增加了主动审查机制、法律清理的规定等，这些都将有力地加强规范性文件的备案审查，维护国家法制的统一。
二、立法应当依照法定的程序
立法程序是立法活动中必须遵循的重要内容，它可以保障立法权的行使。国家机关的立法活动，不仅须依照法定的权限，还必须严格遵守法定的程序。遵守法定程序，是实施法治的一个重要问题。人民代表大会及其常务委员会的立法活动，政府的行政立法活动，都必须严格遵循法定的程序。全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、全国人民代表大会常务委员会议事规则等法律，对全国人大及其常委会的立法程序作了一些规定。国务院组织法对国务院行使职权包括制定行政法规的程序作了规定。地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法对地方人大及其常委会、地方政府行使职权包括制定地方性法规和规章的程序作了规定。立法法在上述法律规定的基础上，对全国人大及其常委会的立法程序，国务院制定行政法规的程序以及地方人大及其常委会制定地方性法规的程序、行政机关制定规章的程序，作了进一步的规定。2015年修改立法法，按照党的十八届三中、四中全会提出的健全立法起草、论证、协调、审议机制、扩大公民有序参与立法途径等要求，总结实践经验，对立法程序又作了进一步补充和完善。严格依照法定程序进行立法活动，对于规范立法行为，保证立法质量，是非常重要的。
遵守法定程序之所以重要，主要是因为程序性规定反映了民主原则，民主的实质虽然是根本的，但民主的形式反过来可以保障民主的实质，民主的实质必须通过相应的程序表现出来，违反程序也就背离了民主原则。严格遵循有关的程序性规定，是立法工作中坚持社会主义民主原则，保障立法体现人民意志，保障人民群众以多种途径参与立法活动所必需的。严格遵守法定程序，也是国家机关的行为具有合法性的不可缺少的条件。对于违反法定程序的法律、法规或规章，有关机关可以决定予以撤销。
法定程序是提高立法质量的重要保证。根据立法法的规定，全国人大及其常委会的立法程序主要包括法律案的准备程序、法律案的提出程序、法律案的审议程序、法律案的表决程序、法律案的公布程序；行政法规的制定程序包括立项、起草、审查、决定，依照国务院组织法的有关规定办理；地方性法规的制定程序，参照法律的制定程序，由地方人大规定；规章的制定程序参照行政法规的制定程序，由国务院规定。
三、立法应当从国家的整体利益出发
为了维护社会主义法制的统一，在起草、制定法律、行政法规、地方性法规、规章时，要从国家的整体利益出发，从人民长远的、根本的利益出发，防止不从国家整体利益出发，防止立法工作中部门化倾向、争权诿责现象，以及一些地方利用法规实行地方保护主义的倾向。
在立法实践中，由国务院有关部门牵头起草有关法律草案占有不小的比例。这是因为，许多法律的执法主体是国务院及其有关主管部门，这些主管部门负责某一方面的行政管理工作，熟悉与其主管业务相关联的社会事务，对相关领域有着丰富的管理经验，由政府主管部门起草有关行政管理方面的法律草案，有一定的有利条件。但是，由某一部门起草法律草案，又要注意防止出现部门利益倾向。所谓部门利益倾向，就是不适当地扩大部门的权力，争权诿责，损害公民、法人和其他组织的权利和利益。为此，一方面，国务院在向全国人大或其常委会提出法律案之前，应对各有关部门的不同意见进行协调；另一方面，在全国人大及其常委会审议法律案的过程中，要把握从国家整体利益出发的原则，防止通过立法将部门权力和利益法律化。行政法规、地方性法规和规章的制定，同样要防止片面扩大部门权力、追求部门利益的倾向，严格把握从国家整体利益出发的原则。
地方性法规是地方人大及其常委会根据本地的实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定的。地方性法规需要有地方特色，需要因地制宜地对法律、行政法规的实施作出具体规定。这对于我国这样一个地域辽阔，人口众多，各地政治、经济、文化发展不平衡的国家来说，是非常必要的。同时，地方性法规的制定又要注意防止出现地方保护主义。所谓地方保护主义，就是不适当地强调某一地方的特殊利益，损害其他地方的利益和国家的整体利益，对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍，损害国家法治统一。要坚决防止地方保护主义法律化，一方面，地方人大及其常委会在地方立法活动中要牢牢把握从国家整体利益出发的原则；另一方面，通过上级人大常委会的监督，保障及时纠正地方保护主义的问题。
党的十八届四中全会提出，明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。2015年修改立法法，贯彻落实四中全会的这一要求，增加了一些相关规定：（1）注重发挥人大在立法中的主导作用。比如增加规定，全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排；全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案，可以由有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草；更多发挥人大代表在立法中的作用等。（2）完善行政法规的制定程序。增加规定，国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人大常委会的立法规划和年度立法计划相衔接；重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草；行政法规在起草过程中，应当采取多种形式广泛听取有关机关、组织、人大代表和社会公众的意见。（3）对地方性法规的权限范围作了限定。在依法赋予所有设区的市地方立法权的同时，又相应明确其地方立法权限范围，以避免重复立法，维护国家法制统一。（4）对部门规章和地方政府规章权限进行规范。
第五条 立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。【释义】本条是关于立法应当发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动，即“民主立法”的规定。
中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民通过各种途径参与国家立法活动，使法律真正体现人民的意志，反映最广大人民群众的根本利益和长远利益，是人民当家作主的一个重要方面。人民群众参与国家立法活动，主要通过以下两个方面体现出来：一方面，通过民主选举各级人大代表，由人大代表在参与国家权力机关的工作中，反映人民的意见和要求；另一方面，有关国家机关在其立法活动中，拓宽公民有序参与立法途径，广泛听取人民群众的意见。
民主立法，就是要求法律真正反映最广大人民的共同意愿、充分实现最广大人民的民主权利、切实维护最广大人民的根本利益。民主立法的核心，在于立法要为了人民、依靠人民。实现民主立法，必须坚持人民主体地位，贯彻群众路线，充分发扬民主，保证人民通过多种途径有序参与立法，使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智。
全国人民代表大会及其常务委员会代表全国人民的意志和利益行使国家立法权，其立法活动应当充分发扬民主，体现广大人民群众的意志和利益，采取多种措施，广泛听取人民群众的意见。人民群众通过多种途径参与立法活动，有利于加强立法的民主性、科学性。在多年的立法实践中，全国人大及其常委会已经形成了一些行之有效的民主立法的方式方法，2000年制定立法法时，总结实践经验，对此作了规定。主要包括：书面征求意见，召开立法座谈会、论证会、听证会，向社会公布法律草案公开征求意见等。这些行之有效的做法，对于保障公民参与国家的立法活动，起到了积极的作用。比如，法律草案公开征求意见，1982年宪法至2000年立法法施行前，有九部法律草案公开征求意见；但从2000年立法法施行后至2015年2月立法法修改前，已经有七十二部法律草案公开征求意见。2013年3月以来，十二届全国人大常委会进一步改进法律草案公开征求意见工作，在初次审议稿公开征求意见的基础上，又将二次审议稿向社会公开征求意见，两次公开征求意见已常态化，并逐步建立健全公众意见表达和采纳情况反馈机制。各地也进行有益探索，在民主立法方面形成了一些好做法好经验。例如，有的地方注重开门立法，邀请公民旁听人大常委会会议审议法规，建立记者旁听法规案统一审议制度；有的地方将法规草案在互联网上公布征求意见，举行网上立法听证，简化立法听证形式等。这些方式方法，对于扩大公民有序参与，深入推进科学立法、民主立法，切实提高立法质量，发挥了重要作用。
党的十八届三中、四中全会提出健全立法机关主导、社会各方面有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，要把公开原则贯穿立法全过程等要求。2015年修改立法法，贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，对立法发扬民主，保障人民通过多种途径参与立法，作了几个方面的补充和修改。主要是：（1）增强立法的公开性。在十二届全国人大三次会议代表审议立法法修正案草案中，有的代表建议在立法法中增加立法公开的原则；有的代表提出对法律草案向社会公布征求意见的时间作适当延长；有的代表提出，统一刊载法律法规和规章，以便于社会各方面了解查询。根据代表们的意见，修改中在本条中增加了“坚持立法公开”的内容；增加了统一刊载法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章和地方政府规章的文本的内容。（2）完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见、书面征求意见的制度，健全向下级人大征询意见机制。对召开论证会、听证会的情形、参加的人员等作了规定；总结2008年以来法律草案一般都通过网络向社会公布征求意见和十二届全国人大以来对二审以后的法律草案也公开征求意见的做法，规定列入常委会会议议程的法律案，应当将法律草案及其说明等向社会公布；法律草案发送地方人大常委会征求意见。（3）增加吸收专家起草法律草案的规定。专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。（4）发挥代表参与起草和修改法律的作用。增加规定，全国人大常委会审议法律案应当通过多种形式征求全国人大代表的意见；全国人大专门委员会和常委会工作机构进行立法调研可以邀请有关的代表参加；全国人大常委会会议审议法律案，应当邀请有关的全国人大代表列席等。（5）健全法律草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制。增加规定，论证、听证情况向常委会报告；公开征求意见的情况应当向社会通报；征求代表对法律案的意见的有关情况应予以反馈等。
以上这些规定，都是推进科学立法、民主立法，提高立法质量的行之有效的做法。国务院制定行政法规的活动，地方人大及其常委会制定地方性法规的活动，民族自治地方制定自治条例和单行条例的活动，行政机关制定规章的活动，同样要采取各种行之有效的措施，广泛听取人民群众的意见。人民群众对国家立法活动的积极参与，充分体现了国家的一切权力属于人民，体现了人民当家作主的社会主义民主原则。
第六条 立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。
法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。【释义】本条是关于立法应当从实际出发，科学合理地规范社会关系，即“科学立法”的规定。
法属于社会上层建筑，法的产生和发展是由调整社会关系的客观需要决定的。法是调整社会关系的行为规则，它以国家强制力为保障，体现统治阶级的意志，维护社会生活的正常秩序。
科学立法，就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。科学立法的核心，在于立法要尊重和体现规律。实现科学立法，必须坚持以科学的理论为指导，从国情和实际出发，科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利与义务，科学合理地规范国家机关的权力与责任，使法律符合经济社会发展要求，真正经得起实践和历史的检验。坚持科学立法，从实际出发，科学合理地规范社会关系，特别要注意以下几个问题。
一、立法应当适应经济社会发展和全面深化改革的要求
实践是法律的基础，法律是实践经验的总结和升华。脱离国情和实际的立法，只能是空中楼阁、纸上谈兵，不仅没有意义，而且往往会偏离立法的正确方向。我国是一个人民民主专政的社会主义国家，又是一个地域辽阔、人口众多的国家，各地政治、经济、文化发展不平衡。改革开放以来，我国的经济社会发展取得了举世瞩目的历史性成就。但是，我国仍然是一个发展中国家，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾没有变，发展仍然是解决我国所有问题的关键，这是中国最大的国情、最大的实际。当前，我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段，面临的发展机遇和风险挑战前所未有。发展中不平衡、不协调、不可持续的问题仍然突出。正确地认识中国的国情，是做好立法工作的基本出发点，立法从实际出发，最根本的是从中国的国情出发，深入实际调查研究，全面把握客观规律，而不能从愿望和想当然出发，不能从本本和概念出发，更不能照搬外国的法律制度。要始终把我国改革开放和社会主义现代化建设的宏伟实践作为立法的基础，紧紧围绕奋斗目标和任务要求，深入分析立法需求，区分轻重缓急，突出立法重点，注重各方面法律制度的协调发展。要根据内外环境、条件和情况的发展变化，开展立法工作，正确处理法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系。对于确立一项制度，必须统筹兼顾，与我国经济社会发展阶段相适应，使其能够行得通、管得住、可操作。改革开放是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，也是解决我国发展面临的突出问题、实现经济社会持续健康发展的必然要求。党的十八大提出了全面深化改革开放的目标任务，十八届三中全会对全面深化改革作出了部署。改革是一场深刻的革命，涉及各领域重大利益关系调整，涉及各方面重要体制机制完善。我国改革已进入攻坚期和深水区，任务异常艰巨。深化各领域各方面改革，必须推进体制机制创新，加强相关制度建设，这些都与完善法律体系有密切关联。必须加强和改进立法工作，充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用，把改革决策与立法决策结合起来，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革，改革和法治同步推进。适时制定新法律；实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止，努力使党的主张通过法定程序转化为国家意志，在法治轨道上不断推进改革开放伟大事业。正是基于以上考虑，2015年修改立法法时增加了立法应当“适应经济社会发展和全面深化改革的要求”的规定。
二、科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务
法律上的权利与义务是构成法律关系的基本要素之一。法律作为调整社会关系的行为规则，对公民、法人和其他组织的权利和义务进行设定，并以国家强制力保障权利的实现和义务的履行。公民的权利和义务涉及政治、经济、文化等各个领域。公民享有法律规定的权利，同时也承担法律规定的义务。公民的权利和义务是统一的。公民在行使自由和权利的时候，同时也承担不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法权利的义务。立法在设定公民的权利和义务时，一定要把握公民权利与义务相统一的原则。在起草、制定法律、法规、规章的过程中，要注重全面地考虑公民、法人和其他组织的权利与义务，防止偏重于从设定公民、法人和其他组织的义务考虑，对公民、法人和其他组织权利的保护重视不够的倾向。
宪法对公民的基本权利和义务作了明确规定。法律、法规、规章在设定公民的权利与义务时，一定要符合宪法，不得同宪法相抵触。同样，下位法在设定公民的权利与义务时，一定要符合上位法，不得同上位法相抵触。对于宪法规定的公民的基本权利，法律、法规、规章不得任意加以限制和剥夺，如果不适当地限制或剥夺宪法规定的公民基本权利，就是同宪法相抵触。同时，也不能任意给公民设定义务。比如，依照宪法的规定，公民的纳税义务应由法律规定。行政法规、地方性法规和规章都无权设定公民的纳税义务。考虑到国家的税收制度需要在经济体制改革的过程中逐步总结经验予以确立和完善，1984年9月，全国人大常委会作出《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。1985年4月，全国人民代表大会作出《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，根据这一授权，国务院可以继续制定有关税收方面的条例。这两个授权决定，都是在改革开放初期作出的，有其特殊的历史背景。随着条件的成熟，应由全国人大或其常委会制定法律。2009年6月，十一届全国人大常委会第九次会议废止了1984年《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》。党的十八届三中全会提出了“落实税收法定原则”的明确要求，这次修改立法法，明确规定了“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能制定法律。全国人大及其常委会将加快推进税收立法的进程，力争到2020年将国务院制定的税收条例全部上升为法律，相应废止1985年全国人大的授权决定。
三、科学合理地规定国家机关的权力与责任
国家机关的权力是由法律规定的。国家机关作为社会的管理者，享有管理社会的权力。同时，国家机关权力的行使，应当受到监督。如果国家机关未能履行自己的职责，应当承担相应的责任。国家机关必须在法律规定的范围内活动，依法履行职责，行使权力，并承担相应的责任。立法在设定国家机关的权力时，要同时考虑国家机关应承担的责任，坚持国家机关权力与责任相统一的原则。要正确处理好权、责、利的关系，既不能由部门左右甚至主导立法，通过立法来扩权、确权、固权，谋取部门利益；又不能无视政府管理需要，只是一味着眼于削权、限权、控权。简言之，就是既要确权又要立责；既要赋予行政机关必要的权力和手段，又要加大监督力度、明晰法定责任，避免逐利避险、争权推责、揽功诿过。同时，要最大限度维护人民的根本利益，要让人民充分享受到立法带来的制度红利、法治红利。
宪法第二十七条规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”立法在设定国家机关的权力和责任时，一定要遵循宪法的上述规定，处理好国家机关与人民的关系，反对官僚主义，注重提高国家机关的工作质量和工作效率。在立法实践中经常遇到的是行政机关如何行使社会管理职权的问题。例如，行政机关可以采取哪些措施行使管理职权，哪些事项可以设定行政许可，哪些事项需要由行政机关进行登记，等等。为了使行政机关的行政管理活动更加规范，这些都需要有关法律予以规范的内容。
四、法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性
在本法总则第一条将“提高立法质量”明确为立法的一项基本要求的基础上，针对有的法律法规解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强的问题，2015年修改立法法时在本条增加一款规定：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性”，将此作为立法的原则予以确定，这也是提高立法质量的内在要求。
关于增强针对性，就是要紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，尤其是要抓住改革的重点领域和关键环节，深入调查研究，做到“针对问题立法、立法解决问题”，把握客观规律，做好制度设计，突出“关键的那么几条”，使法律规定的内容科学合理，协调利益关系，真正解决现实问题。在立法模式和体例上，不求大而全，需要几条就制定几条，重在管用，重在实施。全国人大常委会在制定旅游法时，针对社会上反映强烈的旅游市场秩序混乱问题，从多个方面作了规范。例如，针对“零负团费”问题，规定旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织、接待旅游者；针对强迫购物和另行付费问题，规定旅行社组织、接待团队旅游不得指定购物场所，不得强迫或者变相强迫购物，不得安排任何形式的另行付费旅游项目，导游服务费用应在包价旅游合同中明示。同时明确，包价旅游合同内容必须包括旅游行程安排、游览娱乐项目的具体内容和时间、自由活动时间安排、旅游费用及其交纳等，旅行社不得在包价旅游合同约定之外安排收费项目或者另行收取费用等。因为法律规范针对性强、制度设计严密、措施得力，这部法律实施后收到了初步的效果，各方面反映良好。
法律的生命力在于实施，法律必须具有可执行性、可操作性，才能得到有效实施。十二届全国人大以来，全国人大常委会领导提出，增强法律的可执行性和可操作性，法律规范“能具体尽量具体、能明确尽量明确”。这就要求在立法中，要研究清楚法律所调整的社会关系，科学严密地设计法律规范，对于能够在法律中规定清楚的，要尽可能详尽规定，就不一定另搞配套法规，以确保法律规范严谨周密、可靠管用，情况发生变化时再及时补充、修改和解释。2013年在特种设备安全法制定过程中，坚持以人为本原则，从切实维护广大人民群众的生命财产安全出发，一方面，认真梳理国务院《特种设备安全监察条例》中一些可操作性较强的规定，将其吸收到法律中；另一方面，对国务院条例在实施中存在的问题做深入研究，认真总结我国特种设备安全工作中的实践经验，将实践证明可行的、成熟的做法上升为法律规定。从而对法律草案作了较大幅度的补充和细化，法律条文由原来的七十二条增加到通过后的一百零一条，不仅是条文数量大幅度增加，更重要的是法律规定的内容进一步具体化，增加了大量有执行性、可操作性的具体规定。对责任主体的行为规范有明确的指引，便于法律的贯彻执行，法律规定的可执行性、可操作性大大增强。
要做到法律规范明确、具体，具有针对性和可执行性，就要求在立法工作中，强化立法前论证、立法中调研、立法后评估等各个环节的工作，特别是要在加强立法调研、充分听取各方面意见上做好文章。在立法的精细化上下功夫，必须坚持从实际出发，坚持辩证思维，做到合理可行，确保立得住、行得通、真管用，回应人民群众对立法的关切与期盼。立法法提出的这一原则，制定法律、法规等都是要遵循的。
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