作者：杨昕
出版社：上海社会科学院出版社
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土地制度变迁过程中的农村社会保障问题研究试读：
绪言
在中国，农村的社会保障问题比城市迫切得多。之所以有这样的判断，基于三点：第一，农村人口的实际老龄化程度更严重，老龄化速度更快。2010年第六次人口普查数据表明，我国城镇65岁及以上老年人口数量达到0.52亿人，占城镇总人口的7.80％，农村65岁及以上老年人口为0.67亿人，占农村人口的10.06％。与2000年第五次人口普查相比，我国城镇65岁及以上老年人口规模上升0.22亿人，占比上升1.38个百分点，农村地区65岁及以上老年人口规模虽然只上升0.08亿人，但占比却上升了2.56个百分点。分省市来看，北京、上海等人口净迁入地的常住人口老龄化程度往往明显低于户籍人口老龄化程度，而四川、安徽、河南等人口净流出地的常住人口老龄化程度却高于户籍人口老龄化程度。这表明，近几十年来的人口流动使得不同地区的人口结构发生了很大变化，东部地区、城市地区得益于大量的人口迁入，人口老化程度得到缓解；而中西部地区、农村地区由于大量青壮年人口的流失，人口老化程度反而加剧。城乡人口老龄化程度改善和加剧的差异使得本就严重的农村社会保障问题更加突出。第二，农村与城市一样经历着家庭核心化的过程，而且其核心化速度更快。第五次和第六次人口普查的数据表明，2010年时农村家庭户的平均规模为3.08人，较2000年时户均减少0.25人，同一时期，城市家庭户的平均规模从3.11人下降到2.85人，户均减少0.26人。从三人及以下家庭户占比来看，2000—2010年农村3人及以下家庭户占农村全部家庭户的比例从46.68％上升至56.85％，城镇从69.03％上升至74.14％，农村的上升幅度高于城镇。这表明，虽然农村地区平均家庭户规模仍高于城市，但其家庭核心化速度快于城镇地区。家庭核心化速度加快意味着农村地区老年人的养老也成为家庭面临的越来越大的问题，不仅是照料人手有限，经济压力也随之增加。第三，农村人口的经济收入水平远低于城镇，抗风险能力较弱。根据《中国统计年鉴（2014）》的数据，2013年我国农村居民人均纯收入8895.9元，人均消费支出6625.5元，人均年结余2270.4元；同年，我国城镇居民平均可支配收入26955.1元，人均消费支出18022.6元，人均年结余8932.5元。城镇居民人均年收入结余是农村居民的3.93倍，而2000年时这个比值为2.20。也就是说，城乡居民的经济水平差距在不断加大。与城镇居民相比，农村居民更加需要可持续、保基本的社会保障体系的支持。
但我们看到的现实是，由于城乡二元的户籍管理制度，我国的社会保障体系被分成城镇和农村两个完全不同的部分。城镇中的非农业人口根据就业状况可以享有职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险，以及居民养老保险、居民医疗保险等较为完善的保障，而占全国人口64.67％的农业人口虽然也有新型农村合作医疗和新型农村社会养老保险，但其保障水平远远低于前者，特别是农村社会养老保险，基本不能帮助农村居民抵御年老体弱带来的经济风险。而农村社会保障问题之所以有异于城镇，土地是非常关键的一点。
近年来有关土地制度与农村社会保障制度的关系问题成为研究热点，越来越多的学者认同，只有将土地制度改革与社会保障制度改革结合起来，才能最终完成农村社会保障体系的构建（刘福恒，2001；韩冰华，2004；赵海林，2005；胡武贤，2006；李雪、陈小伍，2008）。
对于土地保障问题，国内学术界主要有两种观点：一是强调土地保障在农村以及全社会稳定中的重要性，认为必须“以土地承包权为主要依据”建立农村社会保障制度（何乘材，2003）。另一种观点则认为，土地保障和经济效率之间的矛盾不容回避，解决两者之间矛盾的出路在于更新与变革土地保障的形式。为此，有学者提出在土地流转的社会背景下，应当以土地使用权的流转为契机重构中国农村的社会保障体系，他们从制度、经济、社会心理等多个角度论证了重构的可行性（钟涨宝、狄金华，2008），有的还对基于土地资本的新型农村养老保险模式进行了设计（尚长风、张翰文，2008）。
在这些研究中，“土地换保障”和“土地产权货币化”是比较受到认同的观点。大多数学者认为，“土地换保障”是一种制度创新，农民在转让出承包地或土地被征用的情况下，理应得到一定的经济补偿，并用此经济补偿为其建立社会保险（陈颐，2003）；也有学者认为土地换保障的核心内容应该是农民通过向国家出售土地永佃权，国家为农民建立现代社会保障体系中的社会保障账户（马小勇、薛新娅，2004）。而“土地产权货币化”是通过土地资产化运作实现社会保障的两个层次：一是变直接经营土地获取土地基本生活保障为通过土地使用权交易获取间接的土地保障所需的物质或资金；二是通过土地的资产化特征的显现，利用土地资产入股获得社会保障资金或以土地换保障。学者们认为，处在转型中的中国农村社会，建立以农地产权货币价值为基础的新型农村社会保障体系是最佳制度选择（韩冰华，2004）。
国外也有学者提出了与国内学者类似的观点。美国学者D．盖尔·约翰逊（D．GaleJohnson，2000）认为中国土地产权现状不能有效解决农民的养老保障，需要改革现行土地制度，使农民在年老后可以通过出租或转让土地得到收入以弥补养老金的缺口；英国学者阿萨·胡塞恩（2006）则对当时的土地承包的局限性进行了分析，认为土地分配方案并没有把土地永久地交给农民，限制了土地的自由流转，其后果是土地不能作为借贷的抵押，土地权利静态化、实物化。
从实践上来看，不少地区已经开始了以土地流转为依托的农村社会保障改革的试点，政策效果明显，但存在的问题也较为突出。以上海出台的镇保政策为例。由于缺乏农民利益保障机制、土地收益统筹机制、农村集体利益保障机制，没有充分考虑与土地收益和增值挂钩，再加上与城镇社会保险的衔接渠道不通，造成政府部门资金管理风险加大、区域财政负担差别显著、不同人群矛盾激化等问题，为下一步城乡一体化带来了不小的隐患。
综上所述，有关农村社会保障体系问题的学术研究和政策实践都已经有了一定的基础，取得了不少实质性的成果，但在研究内容、研究角度、实践总结等方面都还有一些不足。从理论方面看，存在着概念不清、作用机理不明、社会保障对象界定不清等问题，非农用地如何对农村社会保障产生影响？政府在农村保障体系重构和土地制度变迁中的地位和作用如何？这些问题都还需要明确地予以回答。从政策实践方面看，对现有的政策尚没有系统的梳理和分析评价，这些政策的执行效果如何？还存在哪些问题？从城乡一体化的最终目标来看，还有哪些地方需要改进？这些问题也需要进一步探讨。总之，要全面建设小康社会，完善农村社会保障体系是必须解决的重大问题，当前国家对于土地制度改革的启动是一个很好的契机。过去，每一次土地制度的变化都伴随着农村社会保障模式的相应改变，今后，两者之间仍会联动。第一章农村社会保障制度与土地制度第一节我国农村社会保障制度的变迁一、以土地为基础的家庭保障制度（1949—1953）
1949—1952年中华人民共和国的第一次土地改革完成，农民拥有了土地的所有权、支配权和使用权，而遵照1954年宪法中有关“劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物资帮助的权利”的规定，当农民遭遇年老、疾病、伤残或者其他灾害风险时，政府会通过救济或者优抚等措施提供基本的生活保障，对于农村的军烈属会实施优待和抚恤。这一时期“家庭保障为主、政府帮扶为辅”的制度安排与当时土地私有制及国家财力低下的现实状况相适应。
首先，土地改革废除了封建剥削的土地的制度，将土地按人口平均分配给农民，土地作为主要生产资料归农民所有，家庭成为农村经济生产的基本单位，土地收益也主要归农民所有。这次改革实现了土地与劳动的结合，使得农业生产率有了快速提高。图1-1-1 《中国土地法大纲》及当时的土地所有权证
1947年9月中国共产党在河北省石家庄市西柏坡村举行全国土地会议，制定并通过了《中国土地法大纲》，同年10月《土地法大纲》由中共中央发布。根据这部大纲，我国废除了封建剥削土地制度，实行耕者有其田的土地制度，废除一切地主的土地所有权，废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关团体的土地所有权，废除乡村在土地改革以前的一切高利贷债务。乡村中原本归地主所有的土地和公地由改革土地制度的合法执行机关——乡村农会接收，并按照人口统一平均分配，数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦，分配之后的土地，所有权归农户所有。政府为农民分配得到的土地颁发土地所有权证，“并承认其自由经营、买卖及在特定条件下出租的权利”。这次土改确认了农民对土地的所有权和经营权，土地可以自愿买卖和出租。该部大纲的出台，获得了农民的热烈拥护和积极参与，各大解放区纷纷根据自身情况制定了大纲实施的补充条例，并制定了结合实际的步骤、方法和具体政策。到1948年夏天，解放区90％以上的地区实现了土地的平均分配，贫雇农获得了大量的土地。
1950年6月由中央人民政府委员会通过并颁布实施了《中华人民共和国土地改革法》，在这部法律的指导下，大规模的土地改革在新区广泛开展起来。到1953年春，全国除新疆、西藏等少数民族地区及台湾省外，普遍完成了土地改革。为了进一步活跃农村经济，各大区中央局和军政委员会还先后颁发布告允许雇工自由、借贷自由和贸易自由（赵增廷，1992）。这次改革让全国3亿多农民无偿获得了7亿亩土地和大批生产资料，土地自由买卖和租佃、雇工自由、借贷自由和贸易自由的政策使得农业生产力获得空前解放。表1-1-1 1949—1953年我国农村经济指标变动情况
数据来源：国家统计局官方网站，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01。
农业生产力得到解放的直接证据就是增长明显的经济数据，1949—1953年全国农作物播种总面积从124286.00千公顷增加到144035.33千公顷，增长幅度达到15.89％，粮食总产量从11318.40万吨上升到16684.10万吨，增幅达到44.84％。农民的生活基本能够自给自足，对自身风险的承担能力上升。
其次，常年战争对国民经济的破坏非常严重，无论是城市还是农村，物质资料都非常贫乏，政府财力非常有限，而重建家园、恢复经济需要大量投入。在这种情况下，国家一时没有足够的财力在短时间内建立起有效的社会保障体系。表1-1-2 1949—1953年我国主要经济指标变动情况 单位：亿元
数据来源：国家统计局官方网站，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01。
近代的中国长期处于动荡之中，特别是抗日战争及之后的解放战争对国民经济的破坏非常严重。1949年中华人民共和国建立时我国经济已经处于全面崩溃的境地，工业生产总量比历史最高产量下降了50％，其中钢产量下降了83％；农业总产量较历史最高产量下降了25％，其中粮食产量下降了27％。1950年时财政总收入仅为62.17亿元，人民生活极端贫困。新成立的中央政府面临着工业凋敝、农业萎缩、物资匮乏、通货膨胀严重等经济问题。为了稳定政权、恢复生产，国家必须将有限的财力投入更紧迫的工作中去。在中华人民共和国成立的最初三年，党和政府采取了一系列有效的经济措施，包括没收官僚资本、建立社会主义国营经济，打击投机倒把，加强市场管理，稳定物价，统一财政经济，实现财政收支平衡，开展“三反”“五反”运动，整顿工商业等。到1952年国民经济才得到初步恢复，工农业总产值810亿元，比1949年增长77.5％，比中华人民共和国成立前最高水平的1936年增长20％，三年中平均年递增率为21.1％；其中工业总产值比1949年增长145.1％，年递增率为34.8％，农业总产值比1949年增长53.5％，年递增率为15.3％。工农业主要产品的产量已超过中华人民共和国成立前最高水平，财政收入情况也随之好转。
但即使生产有一定程度的恢复和发展，国家财政收入实现了平衡，人们生活水平有一定程度的提高，仍不能改变整个国家继续处于困难境地的现实。而且，虽然中国共产党人走的是农村包围城市武装夺取政权的革命道路，但党在中华人民共和国建立之前就已经意识到了城市对于整个国家复兴的重要性。中华人民共和国成立初期的种种经济举措也大多是为了尽快稳定城市的经济秩序，并迅速恢复和发展城市经济。在这样的工作思路下，将有限的资源更多地投入城市、投入扩大再生产成为必然选择。
第三，中华人民共和国成立初期我国平均预期寿命很低，老年人口占全部人口的比例仅为4.4％上下，而且平均家庭人口规模有4.33人，农村地区家庭规模更大，家庭的保障功能相对强大。
家庭是最基本的社会组织，是人们社会生活的核心和基础，几乎所有人的出生、长大和死亡都与家庭密不可分。在人类社会发展的过程中，古今中外的家庭都扮演了非常重要的角色。在人类进入现代社会以前，家庭保障几乎就是人们全部保障的来源。家庭不仅能向家庭成员提供生活照料，还能提供资金援助、精神慰藉，家庭成员之间存在着长期的互助互惠机制。在传统的农业社会，由于都处于自给自足的小农经济模式中，家庭作为基本经济单位，几乎能够给人们提供包含养老、医疗、生育、失业、救济和其他福利在内的所有保障。由于生活照料、经济援助和精神慰藉都来自家庭成员，所以家庭成员的多少，或者说家庭规模的大小决定了家庭保障的多少。一般而言，在其他条件相似的情况下，家庭规模越大，其能够提供的保障水平会越高。
根据我国第一次人口普查的数据，1953年时我国总人口为5.83亿人，其中5.05为农村人口，全国家庭平均规模为4.33人，65岁及以上老年人口占比为4.4％。当时的平均预期寿命不到45岁。这些数据表明，由于各种原因，人们在进入老年不久可能就会死亡，因而需要家庭提供养老保障的人数规模较小，且由于家庭规模较大，有充裕的人手来实现对家庭长者的照料。也就是说，尽管这一时期国家和社会并没有余力为农村建立社会保障体系，但家庭的保障功能还能够较好地弥补这一缺陷。二、以土地为基础的集体保障制度（1953—1978）
土改运动让农民拥有了土地，激发了他们的生产积极性，改善了他们的生活水平，但也存在不少问题。到了土改运动后期，由于后续管理措施的缺失，出现了大量的土地买卖，土地再次向少数人集中。与此同时，国家因财力有限而优先发展城市，忽视了农村基本公共设施的建设工作，从而影响了农村经济抗风险能力的提高。为了解决种种问题，在土改运动开始不久，党开始引导农民走合作化的道路，希望通过合作化道路将农村的小农经济模式改造成为社会主义集体经济模式。
在中华人民共和国第一次土改开始不久，党号召农民在生产资料继续私有和分散经营的基础上，在自愿互利、典型示范和国家帮助的原则下，成立临时或者常年的互助组，有条件的地方可以进一步成立初级农业生产合作社。在初级合作社里，农民将土地折股计算，实行统一经营和统一分配。这种做法虽然没有改变农民对土地的所有权，但土地的使用权和经营权已经发生了变化，从农民私有变成了集体公有。这也就意味着土地的所有权和经营权发生了分离。从这个角度上讲，农业合作化使得我国的土地制度发生了重大变化。
1956年在初级生产合作社的基础上诞生了高级农业生产合作社。两者的区别在于，高级合作社要求农民将土地无偿转为集体所有，入社农民只能保留原有土地的5％作为自留地。除了土地以外，大牲畜、大农具及其他非农业工具也都作价转为集体所有。1958年3月和8月中央政治局扩大会议先后通过了《关于把小型的农业社适当地合并为大社的意见》和《关于在农村建立人民公社问题的决议》，将农业合作化进一步推向了高潮，农村人民公社遍地开花。虽然在农业合作化开始时期，要求遵循自愿互利的原则，但到了高级合作社及人民公社时期，这一原则往往被忽视。至此，我国的土地制度再一次发生变化，不仅经营权归集体所有，所有权也从私有变为公有。而所有权和经营权的改变带来了生产方式和收益分配方式的改变。
随着互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社、人民公社的逐步升级，农村经济呈现出土地国家控制、产权和经营权集体所有、农业产出农民平均分配的特征。在农村人民公社化运动中，公社以社会主义或共产主义的名义拥有对劳动力、生产资料和劳动收益的支配权，按劳分配的原则变成了完全平均分配。在很多的影视作品中都可以看到集体出工、集体劳动、按人头分配的内容。这种超越了生产力发展阶段的“大跃进”式的制度变化，大大挫伤了农民的生产积极性，导致了农业生产力的倒退。表1-1-3 1953—1958年我国农业生产的变化情况
数据来源：国家统计局官方网站，http://data.stats.gov.cn/adv.htm？m=advquery＆cn=C01。
鉴于土地制度和生产方式都发生了变化，这一时期农村的保障形式也随之变化，所有权和经营权主体——生产合作组织和人民公社承担起越来越大的保障责任。1956年6月通过的《高级农业生产合作社示范章程》中规定，农业生产合作化时期没有家庭或子女，同时没有劳动能力的老人、残疾人和孤儿由集体供养，以满足其基本的生存需求、医疗需求和丧葬需求。1958年时国家又进一步在农村“五保”制度的基础上推行农村合作医疗。而农村合作医疗制度的建立被认为是我国在经济发展低水平背景下解决多数人基本医疗需求的成功范例，甚至受到世界卫生组织的肯定和赞扬，直到20世纪70年代末期的联产承包责任制出现，逐步瓦解了集体经济基础并最终导致农村合作医疗制度崩塌。一直以来，这一制度都被认为是我国农村地区实行的较为成功的社会保障制度。在这一时期，农村的社会保障责任主体是生产资料的所有者——生产合作组织和人民公社，或者说是村集体，只要是村集体成员，则无论是谁都由村集体给予保障，乡镇及以上政府仅仅给予非常有限的补贴，甚至连补贴都没有。也就是说，从20世纪50年代后半期到70年代末，随着土地所有制、土地经营模式发生变化，我国农村保障逐渐从自我保障为主、国家保障为辅走向集体保障为主、国家适当扶持。三、向以土地为基础的家庭保障制度的倒退（1978—1992）
第二次、第三次土地改革将农村土地完全集中在生产合作组织和人民公社，劳动方式也从以个人或家庭为单位转变成以生产组或生产小队为单位，最终的劳动成果在集体成员中完全平均分配。这种分配形式极大地打击了农民的劳动积极性，“干或不干一个样，干多干少一个样，干好干坏一个样”，农业生产在很长一段时间内处于较低水平，这可能也是原因之一。1953年我国全国人口不到6亿人，粮食总产量为16684.1万吨，人均粮食产量为283.76公斤，粮食总播种面积为1440353千公顷；1958年时总人口增长到6.60亿人，粮食总产量增加到19766.3万吨，人均粮食产量增加到299公斤，粮食总播种面积为151994.7千公顷。1959—1961年，由于天灾加上人祸，我国的社会和经济发展遭遇巨大挫折，不仅总人口减少，各项经济指标都大幅度下滑，粮食产量下降到13650.9万吨，人均粮食产量下降到207公斤，粮食总播种面积下降到143214千公顷。1961年以后，虽然农业生产有所恢复，但直到1975年人均粮食产量才恢复到1956年的水平。无论是官方公布的数据、历史资料，还是电影、电视、小说等文艺作品中，都反映出或者记录下在那一历史时期人们连基本温饱都无法满足的状况。于是，一场自下而上的土地制度改革悄然兴起，并在随后的几年因获得政府的认可而迅速推广。
这次土地改革的主要内容不涉及土地的所有权，而仅是改革了土地的经营权和劳动成果的分配方式。也就是说，农村土地的所有权归属不发生变化，仍归村集体所有，但经营权以承包到户的形式归农民所有，农民根据经营权获得土地收益的一部分。在承包地上获得的所有收益，除了按规定上交国家和集体的提留，其余部分都归承包者所有。虽然，土地收益仍需要在国家、集体和个人三方之间分配，但这与过去的完全平均分配有了很大区别，土地收益和劳动付出挂起钩来，劳动付出的越多，最终获得的收益也会越多。这样的生产和分配方式极大地调动了农民的劳动积极性，使得农业生产力得到空前释放，农业生产率大幅提升，农民家庭经济状况得到改善。1978—1992年我国农业总产值从1397亿元增长到9084.7亿元，粮食单位面积产量从2527.30公斤/公顷增长到4003.79公斤/公顷，增幅分别为550.3％和58.42％，农村家庭经营耕地面积从0.16亩/人上升到2.06亩/人，农村居民家庭人均纯收入指数从100上升至336.2，增长幅度分别为11.88倍和2.36倍。与此同时，农村人口结构也有所变化。1978—1992年农村居民家庭规模从5.7人下降到4.7人，但户均劳动力人数从2.3人上升到2.8人，农村每一劳动力负担的人口数从2.5人下降到1.6人。这些数据表明20世纪五六十年代激增的出生人口陆续进入劳动年龄，“人口”逐渐变成了“人手”，农村家庭的抚养负担在这一时期日益减轻，家庭的保障能力逐渐增强。图1-1-2 1953—1978年我国农作物播种面积和人均粮食产量变动情况 单位：千公顷，公斤/人
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这一次的土地改革也带来了另一个后果，那就是集体经济基础的迅速解体和崩塌。在第二次和第三次土地制度改革之后，村集体经济的力量空前强大，所有土地和劳动的收益都归集体所有，因而扩大再生产、农村基础设施建设和社会保障的支出也都由集体承担。但联产承包责任制的出现，让集体收入大减，除了少数几项必要的开支，村集体已经无力承担起其他的责任，特别是保障功能弱化严重，农村合作医疗开始从绝大多数村庄消失，不少地方甚至连“五保户”的供养制度也难以为继。家庭重新担负起对家庭成员提供保障的责任。至此，伴随着家庭联产承包责任制的出现，我国农村地区的保障制度出现了向以土地为基础的家庭保障的倒退。四、以土地为基础的社会保障制度的探索（1992—2003）
家庭联产承包责任制在短时间内大大解放了生产力，其作用可谓是立竿见影。但由于这一次自下而上的土地制度改革并没有解决本质的问题，因而对于农业劳动生产率的提振作用时间并没有持续很长。随着时间的推移，该制度的局限性逐渐显露。
首先，承包地按照制度实施时的家庭人口平均分配，分配之后很长时间里不再进行调整。随着时间的推移，农村人口规模在上升，而耕地总量却往往不会随之增加，因而对多数家庭来讲，人均土地面积在不断减少，这使得农业规模经济效益无法实现。根据《中国统计年鉴》的数据，1992年我国农村家庭土地承包的平均规模大概为2.4亩（其中包括耕地、山地、养殖水面），1993年时达到人均3亩，但之后人均承包土地的规模就逐年下降，2003年时平均规模下降至2.2亩。表1-1-4 1992—2003年我国农村收支及土地承包情况变动
数据来源：国家统计局官方网站，http://data.stats.gov.cn/adv.htm？m=advquery＆cn=C01。
其次，鉴于土地承包期限较短而且耕地有限，农民往往不需也不愿在提高农业技术上过多投入，因而造成农业科技水平停滞不前。1992年粮食单位面积产量为4003.79公斤/公顷，1998年上升至4502.21公斤/公顷，但之后却出现下降，2003年时下降到4332.50公斤/公顷。
第三，农业生产力的提高不仅仅依靠农业技术、劳动时间，农田水利、道路交通等公共基础设施的建设水平，也会影响到农业生产效率。家庭联产承包责任制使得人们更关注自己的承包地，而对于公共土地的利用、公共设施的建设维护漠不关心，再加上小块田地的分散经营，造成农业生产成本、管理成本过高。进入市场经济时代后，更是出现粮价走低、农药化肥价格上涨、各种收费繁多的情况，农业收入的增长速度明显低于非农业收入和消费的增长。1992年时农村家庭人均纯收入为784元，其中来自农林牧渔业的收入为486.9元，农林牧渔业收入占人均纯收入的62.1％，大致可以负担73.89％的消费支出；到2003年时农村家庭人均纯收入为2622.2元，其中来自农林牧渔业的收入为1195.5元，占比下降到45.6％，大致可以负担61.5％的消费支出。20世纪90年代以来，仅凭农业收入越来越难保证农村居民的生活需求，更不要说社会保障。
在这一背景下，我国政府开始探索构建农村社会保障制度体系。根据国家“七五”计划关于抓紧建立农村社会保险制度的要求，民政部自1986年开始探索相关制度的制定。1991年根据国务院指示，相关部门在山东省烟台市牟平县等地区进行了试点，1992年在总结试点经验的基础上民政部印发了《县级农村社会养老保险基本方案》（民办发〔1992〕2号），希望在我国有条件的农村地区逐步推广农村社会养老保险制度。根据该方案的规定，农村社会养老保险基金筹集以农民个人缴费为主、集体经济补贴为辅，实行个人账户积累制，政府适当支持的社会化、规划化的社会养老保险；同时国务院要求各地逐步恢复农村合作医疗制度。
需要注意的是，这一阶段的农村社会保障制度建设虽然开始了向社会支持、多方参与的迈进，但并没有达到预期效果。《基本方案》中规定，农村社会保险的“资金筹集坚持以个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。个人交纳要占一定比例；集体补助主要从乡镇企业利润和集体积累中支付；国家予以政策扶持，主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支体现。”该制度属于个人账户积累制，个人缴费和集体补贴全部进入个人账户，养老金的多少按照账户积累总额计算。由于该文件中并没有对国家和集体的投入方式和比例予以明确规定，所以在实际操作中无论是政府的政策扶持还是集体的经济补助都没有实现。这一制度最终沦为农民的自愿性储蓄，完全不具有风险共担的功能。由于存在诸多问题，1999年国务院下发通知，对农村社会养老保险进行整顿规范，并要求停止接受新业务。审计署对全国30个省（区、市）农村社会养老保险基金的审计结果表明，截至2006年底，全国农保基金累计收入512.78亿元，支出171.39亿元，结余341.39亿元。五、以土地为基础的新型农村社会保障制度的逐步建立（2003年以后）
20世纪八九十年代我国对农村社会保障制度的探索可以说并不成功。随着时间的推移，牢固的二元社会结构日益成为我国社会经济发展、缩短城乡差距的巨大障碍，中央政府将打破城乡壁垒、实现一体化发展作为社会经济发展工作的重要方面，而构建新型农村社会保障制度、缩小城乡社会保障水平差异成为重中之重。
2002年10月，中央政府提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，2003年起这项制度在部分地区进行试点。新型农村合作医疗制度力图通过在原有医疗合作制度中加入部分社会保险的原则，使得农村居民能够获得真正意义上的社会医疗保障。不同于原有的农村合作医疗制度，在新农合的实施过程中，中央财政和各级地方财政都对参保人员给予资金补助，且补贴标准逐年增加。2009年，在我国深化医药卫生体制改革的重要战略部署中，进一步确立了新农合作为农村基本医疗保障制度的地位。2010年时新型农村医疗制度基本实现了全覆盖。到2014年各级财政对新农合参保人员的补贴已经增加到平均320元/人。
在叫停1992年开始实施的农村社会养老保险制度后，2009年新型农村社会养老保险开始在全国试点。根据《新型农村养老保险试点意见》（国发〔2009〕32号）的规定，这一社会保险制度也是通过个人缴费、集体补助、政府补贴来筹资，实行社会统筹与个人账户相结合的模式。从实践效果来看，虽然集体补助仍然没有实现，但这两个新制度中都明确规定了中央财政和地方财政应承担的投入责任，使得社会保险的资金来源变得稳定。第二节我国土地制度的变革与农村社会保障制度的关系
通过对中华人民共和国成立以来我国土地制度和农村社会保障制度变化的梳理，我们大致可以观察到两者变化的同步性，也就是说，我国农村土地产权主体变化与农村社会保障提供者的变化之间具有关联性。在多数情况下，农村社会保障制度都是随着农村土地制度和农业生产模式的变化而变化的，当土地所有权和经营权归属改变，土地收益的分配模式随之改变，就会引起提供保障的义务主体的变化。
在土改时期，农民获得了土地的所有权、经营权，政府承认土地的私有属性，在一段时期内允许农民自由买卖、租佃土地、自由雇佣劳动力、自由借贷和自由贸易，农民是那时的土地产权主体。农民通过投入劳动和其他生产资料获得产出，并享有这些产出的全部收益。由于家庭是最基本的组织单位，所以在那时拥有土地的农民（或者说农民家庭）是提供保障的义务主体。在这一时期，政府只对没有家庭又丧失劳动能力的人予以照顾。
在农业合作社时期，在党和政府的倡议引导下，土地所有权和经营权发生了转移，从农民个人手中转到了农业合作社或者人民公社，农村土地私有变为集体所有。农业合作社或者人民公社对土地、其他生产资料甚至劳动力都具有调配的权力。农民以生产组或者生产队为单位集体劳动并获得农业产出。最终的收益除了集体提留，剩余的在全体社员中完全平均分配。这一时期内，集体的经济能力大幅提升，家庭的保障功能逐渐退化，集体作为土地的所有者和收益的享有和分配者，也同时承担起越来越多的向组织内成员提供保障的责任。在这一时期，政府仍仅关注农村少数的弱势人群。
到了家庭联产承包责任制时期，虽然土地的所有权仍归村集体，但农民可以通过承包到户的方式获得土地的经营权，土地收益在国家、集体和个人之间分配。在这一时期，集体提留的部分已经很少，农民收入能够与劳动付出紧密联系起来，农民个人及家庭的收入水平以较快的速度提高，同时大多数的村集体经济实力下滑严重。农村家庭和集体经济水平的一升一降意味着保障责任主体再一次发生变化。
但是，由于整个国家及家庭的基本面情况已经与中华人民共和国成立初期不同，所以这一次土地所有权和经营权分离的改革并不会引起向家庭保障的简单回归。
从国家的经济基本面来看，总体经济实现了长时期的快速发展，2000年以来国内生产总值从10.03万亿元增长到64.40万亿元，按可比价格计算的年均增长率达到9.85％，2010年时超过日本成为世界第二大经济体。而我国的财政收入增长速度更是一直超过GDP的增长速度。2000年全年财政收入1.34万亿元，占当年GDP的13.36％，2014年时全年财政收入达到14.04万亿元，占当年GDP的21.80％，14年间的平均年增长率达到19.65％。政府的财力越来越雄厚，意味着建立覆盖城乡的社会保障体系的条件已经逐渐成熟。
从国家的人口基本面来看，自20世纪80年代开始我国实行严格的计划生育制度，原则上一个家庭只能生育一个孩子，在农村地区，如果第一个孩子是女孩，则可以生育第二个孩子。这项制度使我国在短时期内实现了人口转变，总和生育率从1970年的5.41迅速下降到1980年的2.24，进而在1995年前后下降到更替水平以下。2000年第五次人口普查时我国的总和生育率已经达到1.22的超低水平，2010年第六次人口普查时进一步降低为1.18，即便在农村地区也只有1.44。长期保持在超低生育率水平，使得我国的人口年龄结构发生了巨大变化，少年儿童人口比例从1982年的33.59％下降到2014年的16.49％，老年人口比例从4.91％上升到10.06％，老年人口抚养比从7.98上升到13.69，在经济水平尚未达到富足的情况下我们已经进入老龄社会。图1-2-1 2000—2014年我国GDP和财政收入的总量及增长率变动情况
数据来源：国家统计局官方网站，http://data.stats.gov.cn/adv.htm？m=advquery＆cn=C01。表1-2-1 我国主要年份的人口发展状况 单位：亿人，％
数据来源：国家统计局官方网站，http://data.stats.gov.cn/adv.htm？m=advquery＆cn=C01。图1-2-2 1982年以来我国主要年份人口结构及老年人口抚养比变动
数据来源：同表1-2-1。
不仅如此，家庭联产承包责任制实施以后农村劳动生产率得到提高，大量劳动力从土地中释放出来，自20世纪80年代开始“民工潮”一浪高过一浪，从最初的不到200万人，经过爆发式增长达到2.74亿人的巨大规模。从农村流出的人口中绝大部分是劳动年龄人口，他们流向城市，成为城市的建设者，同时让农村的老龄化程度更加严重。图1-2-3 20世纪80年代以来我国人口流动规模变动 单位：亿人
从家庭的基本面来看，农村家庭户也呈现出小型化核心化的趋势。子女数的减少导致平均家庭规模缩小，核心化使得多代家庭的比例不断下降。这一趋势在城市和农村都同样明显。1982年第三次人口普查时全国家庭户平均规模为4.4人，2010年第六次人口普查时全国家庭户平均规模为3.02人。如果分城乡来看，2000年以来城镇家庭户平均规模从3.10人下降到2.88人，乡村家庭户人口规模从3.65人下降至3.19人，城乡之间平均家庭户规模的差距从0.55人下降到0.31人。家庭户人口规模下降意味着家庭的人手减少，无论是从经济水平还是人力数量上都可能会出现压力加大的情况，再加上农村家庭经济收入远低于城镇家庭，即使与改革之前相比农村家庭的境遇有所改善，其提供保障的能力还是很弱。
鉴于国家的经济实力不断增强、农村集体的经济实力大大下降、农村家庭的条件改善有限，在农村地区建立政府、集体和个人共同出资的社会保障体系是当务之急。但在农村社会保障体系构建和完善之前，农村居民对土地仍会有较大的依赖性。
由上我们可以看出，在我国土地制度和农村保障制度之间的确存在较为紧密的联系，但选择何种农村保障制度模式不仅与土地的所有权和经营权归属有关，还与国家的社会经济人口发展宏观形势、村集体财务实力及农村家庭规模和收入水平等因素有关。在宏观层面的条件没有成熟时，土地会继续承担对农村居民提供保障的责任，政府在农村社会保障制度的构建和完善方面发挥越来越重要的作用后，土地与农村居民的关系可能会有所放松。
从目前的发展情况看，土地制度与农村社会保障体系的建立和完善之间具有双向因果关系。一方面，所有权和经营权相互分离的土地制度无法带来更高的经济收益，从而使农村家庭无力负担高额保费，为城乡一体化社会保险制度的构建带来障碍；另一方面，由于缺失农村社会保障制度，无论农民进城多少年、是否还要回归农村，都不敢放弃土地这最终的保障，因此出现土地的闲置、撂荒，进而影响了土地经营效率。
综上所述，无论土地私有或公有，无论所有权、经营权合一或分离，无论责任主体是村集体或农村家庭，土地制度在中华人民共和国成立以后一直都是农民最重要和最终的保障。但时至今日，土地制度对农村经济发展、农民收入提高、城乡一体化融合的阻碍作用日益明显，必须进行改革。第二章我国农村社会保障的现状特征及原因分析第一节我国农村社会保障的现状特征
20世纪90年代，我国开始探索新型农村合作医疗之路，2002年之后新型农村合作医疗制度在全国推开，2009年新型农村社会养老保险制度也开始试点，它们与农村最低生活保障制度一起构成我国农村社会保障体系的主体轮廓。随着农村居民收入水平的提高和各级政府财力的增强，这一体系的保障能力明显改善。但与城镇相比，仍处于起步阶段。一、发展水平较低的农村社会保障
与城镇社会保障体系相比，我国真正意义上的农村社会保障体系建立只有10多年的时间，无论是覆盖面、筹资水平、保障水平，还是管理水平都有很大的差距。在本章节中，我们将从医疗保险、养老保险和农村最低生活保障三方面加以说明。（一）与城镇人口相比，农村居民的社会保障覆盖面相对较低
在现代社会保障体系中，社会保险制度是主要内容。它是由国家立法规范的、面向全部或者特定社会群体建立的、按照特定规则运作的强制性社会保障制度，按照权利和义务对等以及风险共担的原则，由参与者及特定对象缴费形成保险基金，解决参保者在养老、医疗、职业伤害、失业、生育等方面的后顾之忧。西方发达国家的社会保险制度已经实行了100多年，世界上有近200个国家和地区先后建立了社会保险制度。这一制度的建立和完善从某种角度上讲代表了社会进步，对促进社会和谐起到积极作用。我国的社会保险制度首先从城镇开始实施，包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等，农村的社会保险制度实施时间较迟，而且目前也仅包含养老、医疗两种。仅比较这两种主要险种的情况，我们会发现城乡差异显著。
根据国家统计局、人力资源和社会保障部等部委发布的数据显示，2010—2014年，我国城镇常住人口从6.70亿人增加到7.49亿人，其中参加了城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险的人数从4.32亿人增加到5.98亿人，参加了城镇职工基本养老保险和城镇居民基本养老保险的人数从2.57亿人，增加到3.65亿人。从常住人口的口径来看，城镇基本医疗保险的覆盖率从64.50％上升到79.79％，城镇基本养老保险的覆盖率从38.37％上升到48.72％。
同一时期，我国乡村常住人口从6.71亿下降到6.19亿，其中参加了新型农村合作医疗的人数从8.36亿下降到8.02亿，参加了新型农村社会养老保险的人数从1.03亿增加到4.77亿。从常住人口的口径来看，新农合的覆盖率从124.57％上升到127.38％，而农村社会养老保险的覆盖率从15.35％上升到77.10％。
根据表2-1-1的计算结果，似乎无论基本医疗保险还是基本养老保险，农村地区的覆盖率均大幅高于城镇地区，这显然与我们的认知存在着很大的矛盾。无论是政府官方宣传，还是新闻媒体报道，或是学界研究发布，都一致认为我国农村地区的社会保险制度建设远远落后于城镇。这是城乡二元分割的结果，也是城乡一体化融合的障碍。为什么会出现表2-1-1这样的计算结果呢？表2-1-1 2010年以来我国城乡人口及社会保险参保情况 单位：亿人，％
数据来源：1．城镇及乡村常住人口数、城镇基本医疗保险参保人数、新农合参保人数均来自国家统计局年度数据，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01。2．城镇居民和农村养老保险参保人数的计算同上。
这是因为我们计算的口径与一般的计算口径不同。上文的黑体字表明，表2-1-1中城镇和乡村社会保险参保情况是按照常住人口口径计算的。也就是说，无论是否拥有城镇户籍，只要是在一个城镇逗留6个月及以上的都算作该城镇的常住人口。而常住人口规模是计算覆盖率时的分母。按照国家统计局2014年发布的最新版《农民工监测调查报告》，2010—2014年我国从乡村迁入城镇的人口分别为2.42亿人、2.53亿人、2.63亿人、2.69亿人和2.74亿人，也就是说，在这几年中城镇的常住人口总量较户籍登记的人口总量会多出2.42亿～2.74亿人，相应地，农村的常住人口总量较户籍登记的人口总量会分别少了同等规模。
如果分母因为人口的乡城迁移而出现变动，那么分子是否也会同时发生变动呢？答案是否定的。
说到社会保险，就必须提及户籍管理制度。中国有着世界上最大规模的国内迁移人群，由于户籍管理制度的存在，其中绝大部分人的迁移不涉及户籍所在地的变更。由此产生了“流动人口”“农民工”等一些具有特定含义的称谓。实际上，户籍管理制度在每个国家都有，并不是中国独有，但中国的户籍管理制度将公民分为农业户口和非农业户口，而且通过行政手段限制公民在地区之间的户籍转移。这样的户籍管理制度在世界范围上来看是极少的。由于户口性质还与各种社会资源和社会福利相联系，这一制度就造成了人群之间的差别，加剧了社会不平等。随着中国国力的不断提升，人民生活水平的不断提高，国家和人民的追求目标都发生了很大变化，不少执行多年且曾有利于国家进步的制度都渐渐不再适应当前的社会经济发展的要求。这其中也包括户籍管理制度。但户籍制度改革恰恰是我国社会经济改革中很难推进的一项制度。由于长时期地与经济利益和社会福利紧密联系，城镇居民成为既得利益的所有者，切断户籍与其背后种种的关联势必易受到既得利益者的反对。
当前实行的户籍管理制度诞生于20世纪50年代末期，其产生有非常复杂的政治、经济背景。在一定的历史时期内，这一制度对维持社会稳定、维护经济秩序、保障生活资料供给具有显著的积极影响。但随着中国改革开放的日益深入和成功，这一制度的消极影响日益彰显，其后果之一就是造成城乡社会保障体系的分割。在2011年《社会保险法》出台以前，除少数省市，我国绝大多数地区都根据户籍向居民提供社会保障，即使农民工进城务工多年，也不能被纳入城镇的社会保险体系。2011年之后，虽然有部分农民工被纳入城镇社会保险体系，但多数人还是依靠农村社会保障。也就是说，虽然2010年以来每年都有超过2.4亿人的农民在城镇工作和生活，但他们中的大部分并没有被纳入城镇的社会保障体系之下。因此，具体到城乡社会保险覆盖率的计算，规模巨大的迁入人口对分子的影响是比较小的。
为了尽可能反映真实情况，我们根据户口性质再次计算了城乡社会保险的覆盖率，结果如表2-1-2。数据表明，如果按照我国城乡人口的户口性质来分，2010—2012年城镇基本医疗保险的覆盖率从93.93％上升到111.75％，这其中包括后来加入的农民工，城镇职工基本养老保险的覆盖率从55.87％上升到68.33％。而农村新型合作医疗的覆盖率不仅没有上升，反而从94.36％下降到91.69％，新型农村社会保险的覆盖率虽然上升很快，但也刚超过50％。城乡之间社会保险覆盖率的差距由此可以看出。表2-1-2 按户口性质划分2010年以来我国城乡人口及参保情况
数据来源：1．城镇非农业户口与乡村农业户口人数来自《中国人口与就业统计年鉴》（2011—2013），国家统计局主编，中国统计出版社。2．其余数据来源同表2-1-1。（二）与城镇社会保障水平相比，农村社会保障水平极低，养老保险尤其突出
社会保障的覆盖率反映的是社会保障体系的广度，社会保障的保障水平反映的是社会保障体系的深度。虽然从社会保障制度的覆盖率来看，城镇与农村之间仍有距离，但不能否认的是，两者之间的差距在近几年缩小得很快。但是，从社会保障水平来看，城乡之间的差距还是比较明显，特别是在养老保险方面。
1．城乡社会养老保险的保障水平差异
在我国，除了上海等个别地区，大部分省市区的国家机关、事业单位工作人员都没有参加城镇职工基本养老保险，这一情况到2015年才改变。2015年1月14日，国务院颁布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），要求各省市区人民政府、国务院各部委和各直属机构，按照《中华人民共和国社会保险法》的相关规定，对机关事业单位工作人员的养老保险制度进行改革，开始在这些单位实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。由于本书对城乡养老保险制度比较多采用2014年之前的数据，因此不包括2014年10月1日以后适用制度发生改变的国家机关、事业单位工作人员。
在衡量社会养老保险的保障水平时，替代率是最常用的指标。替代率是指参加社会养老保险的参保人在退休时领取的养老金与退休前工资水平的比率，它在某种程度上能够反映退休人员的生活水平。养老金替代率的计算通常是以某一年度新退休人员的平均养老金除以同一时期在职职工的平均工资。参加城镇职工基本养老保险的劳动者，退休后领取社会养老金，为了能够保障退休人员的晚年生活，养老金替代率必须要保证在一定水平。
根据国家人力资源和社会保障部发布的《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》的数据，2014年全国参保城镇企业职工基本养老保险的人数为3.41亿人，其中参保职工2.55亿人，参保离退休人员0.86亿人。养老保险基金全年征缴收入2.04万亿元，总支出2.18亿元。假定养老保险基金的支出全部用于养老金的发放，2014年企业离退休职工的人均养老金为25348元，同年我国城镇单位就业人员的平均工资为56339元，则可以认为职工养老保险的养老金替代率大致为44.90％。
同一来源的数据显示，2014年全国参加城乡居民基本养老保险的人数为5.01亿人，其中领取实际待遇的人数为1.43亿人，当年城乡居民基本养老保险的个人缴费总额为666亿元，基金支出总额为1571亿元。同样假定全部的基金支出都用于养老金的发放，则参保城乡居民基本养老保险的人均养老金为1098元。根据《中国统计年鉴（2014）》的数据，2013年我国农村家庭人均纯收入为10991元，家庭平均常住人口为3.88人、平均劳动力为2.76人，由此推算出农村家庭中每个劳动力的平均年收入为15451元。假定这一数据在一年之间不发生变化，则2014年农村养老金的替代率为7.11％。考虑到农村家庭人均收入中有一部分是家庭经营收入，其中包含农副产品的实物折算，而养老金是以现金形式给付，所以我们以农民现金收入来重新计算替代率。2013年农村家庭人均工资性收入为9787元，也就是每一劳动力的现金性收入为13759元。按这一标准来计算，则农村养老金的替代率为7.98％。
比较城镇养老金和农村养老金的替代率，可以看到，无论按照总收入还是按照现金收入的口径计算，农村养老保障的水平都不到城镇的20％。
如果考察2005年以来各年城乡养老金及其替代率的变化，会发现无论从养老金绝对值还是从养老金的替代率上看，城乡之间的差距都在拉大。2005年时估算的城镇养老金为8889元，农村养老金为695元，城镇养老金和农村养老金替代率之间的差异为34个百分点；到2013年时估算的城乡养老金差异增加到22146元，替代率之间的差异也扩大到38个百分点。
在这里需要说明的是，在实际操作当中，当年的基金支出中会包括基金运营的管理成本，因而将全部基金作为养老金发放总额会高估人均养老金的水平。特别是在农村社会养老保险制度刚开始试点时，统筹水平很低，运营成本较高。这可能是我们估算的2005—2008年农村养老金反而高于2009年以后各年的原因。图2-1-1 2005年以来城乡养老金及养老金替代率变化情况
数据来源：1.2005—2014年人力资源和社会保障事业发展公报，国家人力资源和社会保障部，http://www．mohrss．gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/。2.2006—2014年《中国统计年鉴》，国家统计局，中国统计出版社。
2．城乡医疗保障制度的保障水平差异
与城乡社会养老保险制度的巨大差异相比，城乡医疗保障制度的保障水平较为接近。由于新农合在各地的政策细则有明显差异，又无法获得新农合与城镇医保的详细消费数据，所以，在这里我们将以河南省的政策为例，仅比较两者政策设定的差异。为了更具有可比性，我们将对城镇居民基本医疗保险和新农合进行比较。
河南省新农合的报销方式为门诊统筹（包括家庭账户资金）加住院补助。2012年时的门诊报销方案为：参合人员在乡镇卫生院及村卫生室就诊时发生的费用，首先从家庭账户余额中扣除，超出部分按不低于50％的比例报销，但人均门诊统筹的封顶线为70元，家庭成员之间可以调剂使用报销额度。同年的住院报销方案为：参合人员需到定点医疗机构就诊，根据医疗机构的不同级别设定起付线，其中乡级医疗机构的起付线为100元，县级400元，市级700～1000元，省级及省外1000～2000元。超出起付线的费用，乡镇卫生院的住院报销比例为90％，县级医院为80％，市级医院为70％，省级医院及省外医院为65％。大病补偿的封顶线为15万元。
河南省居民医保的报销方式与新农合一致，具体补偿标准则省内各地市的规定都不一样。总体来看，多数地区没有对门诊报销设定起付线，报销比例除安阳和三门峡为40％外，其余均在50％以上，郑州、开封、漯河、南阳、信阳、驻马店为60％。城镇居民医保也设定了200～300元不等的封顶线。住院报销也是按医疗机构的级别来确定报销比例，但居民医保的住院报销比例普遍比新农合低，在一级及以下医疗机构住院的报销比例为70％～85％，二级医疗机构的报销比例在60％～75％，三级医疗机构的报销比例在55％～65％。居民医疗保险住院也设有封顶线，在3～12万不等。
从新农合与居民医疗保险的政策设计上看，两者之间保障水平接近，新农合的门诊报销水平稍低，住院报销比例高于居民医疗保险。二、体系尚不健全的农村社会保障
现代社会中的社会保障体系是国家发展过程中的安全网和减压阀，虽然在不同国家和不同时期其涵盖的具体内容有所不同，但其性质、目的、宗旨却是一致的。我国的社会保障体系的构建借鉴了发达国家和国际劳工组织的框架，也由社会保险、社会救助和社会福利三部分组成，其中包含了养老、医疗、工伤、失业、生育、住房等多项内容。相比较而言，城镇居民能够享有几乎所有的社会保障，而农村居民能够享有的则较为有限。
以社会保障的主要内容——社会保险为例。对于城镇居民，养老保险和医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险和住房公积金制度共同构成社会保险的保障体系。当然，城镇居民获得较为完善的社会保险也是分批实现的。职工基本社会保险是最先建立起来的社会保险制度，其中包括养老、医疗、工伤、生育和住房公积金。近几年，才又建立了城镇居民基本社会保险，包括养老和医疗两部分。
1991年国务院颁布了《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号），要求各省市区根据自身经济发展水平和实际情况，逐步建立起企业职工养老保险制度，以保证劳动者在退休后的基本生活需求得到满足。1997年又颁布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔1997〕26号），进一步要求各地将社会保险事业纳入本地区的国民经济与社会发展计划。
城镇职工基本医疗保险制度的建立始于1994年在江苏镇江和江西九江进行的社会统筹与个人账户相结合的社会医疗保险制度试点。1998年12月14日国务院颁布《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发〔1998〕44号），要求在认真总结医疗保险制
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