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发布时间:2020-05-25 13:32:55

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作者:邓小鹏

出版社:东南大学出版社

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保障性住房的社会化供给

保障性住房的社会化供给试读:

前言

住房问题是重要的民生问题。改革开放以来,我国住房保障制度经历了三个阶段:实物分配阶段;完全商品化阶段;以及以市场供应为主,建立住房保障体系。然而未来几十年潜在的市场需求仍对我国住宅业持续发展造成巨大的压力,市场的不健全导致住房价格居高不下,大大超出了中低收入居民的支付能力,严重阻碍了住宅市场的良性发展。与此同时,由于政府资金匮乏及管理效率低下等问题,导致用于解决低收入人群住房困难问题的保障性住房占住房总供应量的比重较低,覆盖面较小。探讨以公私营合作(Public Private Partnership,简称PPP)模式为代表类型的社会化供应机制,以解决我国保障性住房供给总量不足的问题,具有重要的理论和现实意义。

本书共包括7章内容:第1章介绍了我国住房制度的发展,特别是保障性住房的发展状况及现实困境;第2章对于PPP模式在保障性住房建设中的应用进行了分析;第3章应用价值链的思想,通过对利益相关者的分析,探讨了保障性住房PPP模式的可行的运作流程;第4章分析了PPP模式下公共租赁房价格特征及形成机理,并构建了相应的定价模型和补贴模型;第5章着重分析了保障性住房PPP模式的产权分配问题;第6章对保障性住房采取PPP模式中的风险识别与分担进行了研究;第7章提出了相应的政策建议。

本着兼顾理论性和实用性的原则,本书以价值链的思想,综合应用PPP模式的相关理论、利益相关者理论、产权理论,对保障性住房建设中采用PPP模式的重要问题(流程、定价、产权)进行了深入的分析,并以案例分析作为印证,突出其现实的可操作性。

本书侧重于在保障性住房中引入PPP模式进行社会化供给,为国内的保障性住房建设提供参考与指导。目标读者是:房地产公司、项目管理公司等相关从业人员,以及政府相关部门的人员,此外,本书也可供相关专业的本科生和研究生参考使用。

本书是基于教育部人文社科基金项目“基于价值链理论的保障性住房建设PPP模式应用研究”(项目编号:09YJCZH014)(2010.01—2012.12)和江苏省政府决策咨询重点课题“完善住房制度促进房地产市场健康发展研究”(2009.06—2009.12)的研究成果进行整理。在课题研究中,邓小鹏协助李启明教授共同指导的硕士研究生莫智、王潇潇、张明宇、赵青松,以及邓小鹏协助张星教授共同指导的硕士研究生段昊智进行了大量的研究工作,并且撰写了与本课题相关的硕士论文,在此予以感谢。在本书的编写过程中,感谢邓小鹏的硕士研究生谈雨婷、常藤原做了文字校稿、数据收集等基础性工作。在本书的出版过程中,东南大学出版社的丁丁编辑做了大量细致的工作,同时也感谢江苏省优势学科的专著基金资助,使得本书能顺利出版。

本书作者始终致力于住房保障、PPP模式的研究工作,力求使本书具有理论方面的前瞻性和实践方面的应用性。限于作者的理论水平和实践经验,书中观点难免存在偏差及不当之处,恳请各位专家、同行不吝赐教,欢迎读者来信指正或就有关问题进行讨论,在此预致谢意。作者邮箱:dxp@seu.edu.cn.邓小鹏 李启明 袁竞峰 李德智2014.4于东南大学1保障性住房的发展及现实困境1.1中国住房制度的发展及相关政策

住房制度,是国家在解决城镇居民住房问题方面实行的基本政策和方式方法。从内容构成上来看,主要包括:城镇住房建设投资方式、住房供应方式、住房分配方式、住房经营方式、住房社会保障方式和住房管理方式等。从结构上来看,包括与此相关的一系列法律法规及相关政策。住房制度的建立与完善事关人民的生存,也关系到社会的稳定和经济的进步。随着社会的进步,人们对住房的要求也在不断提高,因此住房制度日益受到广泛的关注,成为国家社会和经济发展中的重大问题。1.1.1 中国住房制度发展

中国住房制度改革从1978年9月邓小平关于如何解决住房困难问题的谈话算起,至今已经三十多年了。在这期间,中国的住房制度经历了从福利性的实物分配到住宅商品化再到兼顾市场同时逐步建立住房保障体系的几个主要发展阶段,其发展如表1.1所示。表1.1 中国住房制度改革与发展

经过三十多年的发展,中国的住房制度已经逐步明确了住房的商品属性,住房必须按商品经济规律组织生产经营、流通、分配和消费已成为共识。住宅商品化和市场化极大地改善了人民的生活水平,我国住宅竣工面积已由1978年的199万平方米增长至2014年1—5月的2.34亿平方米。这些都说明住房商品化、市场化的改革方向是正确的,它极大地提高了住房资源的配置效率。然而,在实现住宅市场化的过程中,还存在着市场体系不健全、规范性不足、保障体系建设相对滞后、供给结构不协调等一系列问题,这些问题使人们逐步认识到在考虑住房市场效率的同时还应兼顾住宅的公平性,因为住宅不同于一般的商品,关系到人民生活和社会稳定。因此作为住房制度中另外一个重要目标,住房保障也逐步受到重视。1.1.2 重要政策回顾1)国家出台重要住房政策

2007年8月7日,国务院颁布了《关于解决城市低收入家庭住房困难若干意见》,随后又相继出台了《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》等一系列住房保障方面的政策,这表明了政府在推进住房保障方面工作的决心。国务院总理李克强在2011年指出:保障性安居工程是一项重大的民生工程。“宅者人之本”、“人因宅而立”,安居才能乐业。这些表明了国家对于房地产行业和房地产市场的重视,未来我国房地产住房制度的发展方向是从稳定市场、强化保障两个方面来进行的。从2007年至今,国家出台了相应的住房政策,如表1.2所示。表1.2 2007—2013年10月国家出台重要住房政策续表1.2续表1.2续表1.2续表1.22)地方省市出台重要住房政策

针对国家出台的一系列政策,近五年间,地方政府也相继出台了一些房地产方面的相关政策,这些政策的目的主要集中于改善消费环境、优化开发商投资环境、加强保障性住房建设、提高政府职能几个方面。(1)北京

① 北京于2008年11月22日出台了《关于促进北京房地产市场稳定发展的若干意见》,主要的政策要点如下:

★ 降低住房交易税收负担、调整享受优惠政策的普通商品住房价格标准。

★ 加大住房消费信贷,特别是公积金贷款支持力度。

② 北京于2009年1月22日出台了《促进本市房地产市场健康发展的实施意见》,主要政策要点如下:

★ 加大普通商品住房和政策性住房建设力度,解决中低收入家庭住房问题。

★ 加大对自住型和改善型住房消费的信贷支持,购买改善型普通住房的,比照执行首次贷款的优惠政策。

★ 支持房地产企业合理融资需求。

★ 发挥行业协会和中介企业在信息沟通、价格引导、供需对接等方面的作用。

③ 北京住房和城乡建设委员会于2009年5月14日出台了《关于廉租住房实物配租管理若干问题的通知》,主要政策要点如下:

★ 明确提出哪些家庭符合申请廉租住房申请条件。

★ 承租家庭应与产权单位签订租赁合同,合同租期不超过5年。

★ 合同期满需继续承租的,应在合同期满3个月向区住房保障管理部门申请。

★ 产权单位实施“收支两条线”管理模式。

④ 北京于2009年7月17日出台了《北京市公共租赁住房管理办法》,主要政策要点如下:

★ 新建公共租赁住房采取集中建设或配建结合的方式,户型以一、二居室为主。

★ 明确指出哪些情况可解除租赁合同。

⑤ 北京于2010年2月21日出台了《促进本市房地产市场平稳健康发展的实施意见》,主要政策要点如下:

★ 2010年各类政策性住房占全市供地的50%以上,新开工建设和收购的各类政策性住房占全市住房新开工套数的50%以上。

★ 申请二套住房的家庭贷款首付不得低于40%,贷款利率按照风险定价。

★ 个人将不足5年的非普通住房对外销售,全额征收营业税;超过5年的非普通住房或不足5年的普通住房,差额征收营业税;超过5年的普通住房,免征营业税。

★ 土地出让金首次缴纳比例不低于全部土地出让价款的50%。

★ 严禁违法违规用地和囤地、炒地行为。

⑥ 北京于2010年4月30日出台了《贯彻落实国务院关于坚决遏制部分城市过快上涨文件的通知》,主要政策要点如下:

★ 购买首套90平方米以上的家庭,贷款首付不低于30%;贷款购买第二套,首付不低于50%,贷款利率不低于基准利率的1.1倍。

★ 暂停发放购买第三套及以上住房贷款;不能提供1年以上本市纳税证明或社会保险缴纳证明的非本地居民,暂停发放住房贷款;暂定同一购房家庭只能在本市新购买一套商品住房。

★ 今年政策性住房和中小型普通商品住房用地不低于住房建设用地总供应的70%,其中政策性住房占全市住房供地的50%以上。

★ 大力发展政策性住房,实施保障性住房全过程“阳光工程”。

⑦ 北京于2010年11月15日出台了《关于贯彻落实国家有关部门房地产市场宏观调控政策有关问题的通知》,主要政策要点如下:

★ 保障性住房不征土地增值税;容积率小于1的按照销售收入的3%征收;其他按照2%征收。

⑧ 北京于2010年10月22日出台了《北京市商品房预售资金监督管理暂行办法》,主要政策要点如下:

★ 保证商品房预售资金专款专用。

★ 赋予强制执行效力公证的工程款支付担保所担保的工程额度,可从重点监管额度中抵扣,但不得超过重点监管额度的20%。

★ 房地产企业不得直接收存商品房预售资金。

★ 进入专用账户的预售资金数额超过重点监管额度后,可申请将超出部分转出,优先用于工程建设。

⑨ 北京于2010年12月26日出台了《关于调整住房公积金存贷款利率的通知》,主要政策要点如下:

★ 12月26日之前发放的贷款,期限1年以内的个人住房公积金贷款,执行原利率;期限一年以上的,12月26日仍执行原利率,2011年1月1日开始,执行调整后的利率。

★ 12月26日后发放的个人住房公积金贷款,执行调整后的个人住房公积金贷款期限档次利率。

⑩ 北京于2011年2月15日出台了《关于落实国务院办公厅文件精神进一步加强本市房地产市场调控工作的通知》,主要政策要点如下:

★ 严格执行差别化住房信贷和税收政策。

★ 全力做好住房保障工作,形成符合属于首都实际的保障住房体系和商品住房体系。

★ 严格执行国家关于个人转让住房的营业税、个人所得税征收政策。

★ 实行差别化土地增值税预征率。

★ 购买第二套住房,首付比例不低于60%,贷款利率不低于基准利率的1.1倍。

★ 已拥有1套住房的本地居民、持有本市有效暂住证在本市没有住房且连续5年以上在本市缴纳社会保险或个人所得税的非本市户籍的家庭,限购1套房。

★ 已拥有2套以上住房的本市户籍家庭、拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭、无法提供本市有效暂住证和连续5年以上在本市缴纳社会保险或个人所得税缴纳证明的非本市户籍居民家庭,暂停向其销售。

⑪北京于2011年4月26日出台了《商品房销售明码标价规定实施细则》,主要政策要点如下:

★ 在醒目位置放置标价、价目表和价格手册。

★ 规定的时间内一次性公开全部销售房源,严格按照申报价格明码标价对外销售。

★ 对已完成销售的新建商品房和房源商品房经营者应予以明确标的。

★ 商品房经营者不得在标价之外加价,不得收取任何未予标明的费用。

⑫北京于2011年6月8日出台了《关于开展存量房交易服务平台试点工作的通知》,主要政策要点如下:

★ 按照“试点先行、逐步推广”的总体思路,逐步建立起覆盖全市的存量房交易服务平台。

★ 从2011年7月1日,在海淀区开展试点工作,其他区县在条件成熟后可申请开展试点工作。

⑬北京于2011年8月29日出台了《关于降低本市住宅买卖经纪服务收费标准的通知》,主要政策要点如下:

★ 买卖经纪服务收费标准下调0.5%。

★ 买卖经纪服务收费由买卖双方各承担一半或由买卖双方协商确定。

★ 经纪机构就一套住宅提供买卖经纪服务收取的佣金总额,不得低于政府规定标准。

★ 经纪机构不得分解服务内容或收费项目重复收费。

⑭北京于2011年10月21日出台了《关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》,主要政策要点如下:

★ 应当通过新建、收购、长期租赁等方式多渠道筹集公共租赁住房房源。

★ 外省市来京工作人员,符合规定条件的无住房的人员可以申请公租房。

⑮北京于2011年11月25日出台了《关于公布北京市享受优惠政策住房平均交易价格的通知》,主要政策要点如下:

★ 调整本市享受优惠政策普通住房平均交易指导价格,调整后的价格按照全市住房平均交易价格结合区位调整系数确定。

⑯北京于2012年6月29日出台了《关于进一步加强房屋买卖合同管理的通知》,主要政策要点如下:

★ 严格执行本市住房限购政策。

★ 网签合同中未约定为贷款支付的,金融机构不得对购房人发放个人住房贷款。

⑰北京于2013年3月30日出台了《贯彻落实国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》,主要政策要点如下:

★ 严格执行住房限购措施,本市户籍成年单身人士在本市未拥有住房的,限购1套住房;对已拥有1套及以上住房的,暂停在本市向其出售住房。

★ 严格实施差别化住房信贷政策,进一步提高第二套住房贷款的首付比例,暂停第三套及以上住房贷款。

★ 增加普通商品住房及用地供应。

★ 加强商品房销售管理。

★ 加大保障性安居工程建设力度,加强建设分配管理。

★ 对个人转让住房按规定应征收的个人所得税,能核实房屋原值的,按个人转让住房所得的20%计征;不能核实房屋原值的,依法按照核定征收方式计征个人所得税。对个人转让自用5年以上,并且是家庭唯一生活用房取得的所得,继续免征个人所得税。

⑱北京于2013年10月23日出台了《关于加快中低价位自住型改善型商品住房建设的意见》,主要政策要点如下:

★ 自住型商品房建筑面积以90平方米为主,最大套型不得超过140平方米。

★ 符合购买条件的家庭只能购买1套自住型商品住房。

★ 自住型商品住房购房人取得房屋所有权证后,原则上5年内不得转让;5年后转让,如有增值,应当按照届时同地段商品住房价格和该自住型商品住房购买时价格差价的30%交纳土地收益等价款。

★ 购房人将自住型商品住房转让后,不得再次购买自住型商品住房。(2)上海

① 上海于2008年10月22日出台了《关于促进本市房地产市场健康发展的若干意见》,主要的政策要点如下:

★ 个人首次购买90平方米及以下普通住房的,契税税率暂统一下调到1%。

★ 对个人销售或购买住房暂免征收印花税。

★ 对个人销售住房暂免征收土地增值税。

★ 个人将购买超过2年的普通住房对外销售的,个人不负担营业税。

★ 个人转让自用2年以上,并且是家庭唯一生活用房取得的所得,个人不负担个人所得税。

★ 调整公积金贷款首付比例及最高贷款额度。

★ 免收个人购买普通住房的住房登记费和个人买卖存量普通住房的住房交易(转让)手续费。

★ 调整普通住房标准。

★ 规范房地产开发企业和中介企业市场经营行为。

★ 加强对市场信息和基础数据的整合、监测和分析,建立房地产市场信息发布制度。

② 上海2008年12月28日出台了《关于贯彻国务院办公厅文件精神促进本市房地产市场健康发展实施意见的通知》,主要政策要点如下:

★ 个人转让超过2年的住房,普通住房免征营业额;超过2年的非普通住房、不足2年的普通住房,差额征收营业税;不足2年的非普通住房全额征收全额营业税。

★ 为改善居住条件,再购买第二套普通住房,比照执行首次贷款购买普通住房的优惠政策;符合住房供给金个人购房贷款条件的,可按首次购买普通自住住房的住房公积金贷款政策执行。

★ 购买90平方米及以下普通住房,按1%税率征收。

★ 扩大购买第二套普通住房的住房公积金贷款。

③ 上海市于2009年1月4日出台了《上海市公积金管理中心关于调整本市购买第二套普通住房公积金贷款额度的通知》,主要政策要点如下:

★ 首次购买普通自住住房,每户家庭(2人及以上)基本住房公积金的最高贷款限额为60万元;若有补充住房公积金的,最高贷款额度为80万元。

★ 购买第二套普通住房,每户家庭(2人及以上)基本住房公积金的最高限额40万元,若有补充住房公积金的,最高贷款限额为60万元。

★ 只有1人的家庭,基本公积金贷款额度不超过20万元,若有补充住房公积金的,最高贷款限额不超过30万元。

④ 上海2009年11月9日出台了《关于调整本市廉租住房准入标准继续扩大廉租住房受益面的通知》,主要政策要点如下:

★ 本市廉租住房家庭收入认定标准调整为申请家庭申请之月前连续6个月人均月可支配收入低于960元。

★ 市廉租住房家庭财产认定标准调整为申请家庭财产低于12万元。

⑤ 上海2009年12月29日出台了《关于本市贯彻国务院常务会议精神进一步促进房地产市场健康发展实施意见的通知》,主要政策要点如下:

★ 个人将不足5年的非普通住房对外销售,全额征收营业额;超过5年的非普通住房或者不足5年的普通住房,差额征收营业税;超过5年的普通住房,免征营业税。

★ 个人首次购买90平方米及以下普通住房,契税税率按1%征收。

★ 首次购买普通住房,住房公积金贷款最低首付不低于总价款的20%。

★ 人均居住面积低于本市平均水平,再次贷款购买二套普通住房,最低首付比例不低于总价款20%,2人及以上家庭,每户家庭最高贷款额度为40万元,有补充公积金的,最高贷款额度为60万元;1人家庭,最高贷款额度为20万元,有补充公积金的,最高贷款额度为30万元。

★ 建立和完善住房保障体系,推进旧区改造。

⑥ 上海于2009年12月30日出台了《上海市公积金管理中心关于2010年执行住房公积金个人购房贷款政策的通知》,主要政策要点如下:

★ 人均居住面积低于本市平均水平,再次贷款购买二套普通住房,最低首付比例不低于总价款20%,2人及以上家庭,每户家庭最高贷款额度为40万元,有补充公积金的,最高贷款额度为60万元;1人家庭,最高贷款额度为20万元,有补充公积金的,最高贷款额度为30万元。

★ 首次购买普通自住房,且有两个人及以上参与贷款的借款家庭,每户家庭最高贷款限额为60万元;若有补充住房公积金的,最高贷款限额为80万元;只有一个人贷款的家庭,最高贷款限额为30万元;若有补充住房公积金的,最高贷款限额仍为40万元。

⑦ 上海于2010年8月1日出台了《上海市人民政府关于调整本市廉租住房收入准入标准的通知》,主要政策要点如下:

★ 廉租家庭的收入准入标准改为申请家庭申请之月前连续6个月人均月可支配收入低于1100元(含1100元)。

⑧ 上海2010年10月7日出台了《关于进一步加强本市房地产市场调控加快推进住房保障工作的若干意见》,主要政策要点如下:

★ 首次贷款购买商品房,其首付比例不低于30%;贷款购买第二套住房的,其首付比例不低于50%,贷款利率不得低于基准利率的1.1倍;对购买第三套及以上住房的,停止发放贷款。

★ 首次购买自住房90平方米及以下或按规定购买本市经济适用住房的家庭,住房公积金贷款首付不低于20%;首套自住房且建筑面积在90平方米以上,其住房公积金首付款比例不低于30%。

★ 停止对购买非改善型第二套住房家庭及购买第三套住房家庭的住房公积金贷款。

★ 实行限定居民家庭购房套数的政策,只能在本市新购一套商品房。

★ 被动迁居居民家庭获配的动迁安置房,允许上市交易期限调整为3年。

★ 着力推进住房保障工作,放宽廉租房准入标准。

⑨ 上海于2011年1月28日出台了《上海市开展对部分个人住房征收房产税试点的暂行办法》,主要政策要点如下:

★ 自1月28日起对部分个人住房征收房产税。

★ 征收范围包括上海市居民家庭在上海市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房和非上海市居民家庭在当地新购的住房。

★ 上海市居民家庭人均不超过60平方米的,其新购的住房暂免征收房产税。

⑩ 上海于2011年2月18日出台了《关于本市贯彻执行住房限售等政策有关问题的通知》,主要政策要点如下:

★ 在上海市购买住房的均应执行限售规定。

★ 已有1套住房的上海市户籍居民家庭、能提供自购房之日起算的前2年内在上海市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险(城镇社会保险)缴纳证明的非上海市户籍居民家庭,限购1套住房。

★ 已拥有2套及以上住房的上海市户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非上海市户籍居民家庭、不能提供2年内在上海市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险(城镇社会保险)缴纳证明的非上海市户籍居民家庭,暂停售房。

⑪上海于2011年5月16日出台了《关于贯彻落实商品房销售明码标价规定的通知》,主要政策要点如下:

★ 明确上海“一房一价”细则。

★ 二手房明码标价也参照该细则执行。

⑫上海于2011年7月28日出台了《关于加强本市商品住房销售行为监管严格执行住房限售政策等有关问题的通知》,主要政策要点如下:

★ 加强商品住房销售方案备案审核。

★ 严格执行住房限售政策。

★ 开展房地产经纪市场专项整治。

⑬上海于2011年8月11日出台了《关于调整本市廉租住房申请条件和配租标准的通知》,主要政策要点如下:

★ 放宽廉租房申请标准,规定3人及以上家庭人均年可支配收入低于19200元(含)、人均财产低于50000元(含)的可申请廉租房;2人及以下家庭的收入要求在此基础上进一步放宽。

★ 上海市廉租房申请的收入及财产门槛分别为人均月可支配收入低于1100元,家庭财产低于12万元。

⑭上海于2012年2月7日出台了《上海市住房发展“十二五”规划》,主要政策要点如下:

★ 住房市场快速发展,市民居住水平不断提高。

★ 狠抓节能环保,促进住宅产业现代化。

★ 进一步扩大廉租住房受益面,着力推进共有产权保障房制度,加快动迁安置房(限价商品房)建设和供应力度。

⑮上海于2012年2月27日出台了《关于进一步严格执行房地产市场调控政策完善本市住房保障体系的通知》,主要政策要点如下:

★ 放宽廉租房实物配租申请条件,扩大到符合廉租房申请条件的2人及以上,人均居住面积5平方米及以下的家庭。

★ 严格执行住房限售政策,本市户籍居民家庭的子女成年后,确因婚姻等需要,且该子女无产权住房,才可在本市限购1套住房。

⑯上海与2012年3月2日出台了《上海市廉租住房实物配租申请条件和配租标准》,主要政策要点如下:

★ 廉租住房保障面积为人均居住面积10平方米。

★ 申请家庭的最小选房面积原则上不少于居住面积10平方米;最大选房面积原则上不得超过配租面积的1.5倍。

★ 租金标准参照住房所在地市场租金的80%确定。

⑰上海于2013年3月30日出台了《关于本市贯彻国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知实施意见的通知》,主要政策要点如下:

★ 按照保持物价基本稳定的要求,落实各项房地产市场调控政策。

★ 坚决抑制投资投机性购房,继续严格实施差别化住房信贷政策。

★ 根据市场变化,适时调整第二套住房贷款的首付比例和贷款利率。

★ 根据20%征收个人所得税。

★ 增加普通商品住房用地供应,全年供应量不低于前5年年均实际供应量。

★ 对中小套型套数达到项目开发建设总套数70%的普通商品住房建设项目,优先支持其开发贷款需求。

★ 深化完善“四位一体”住房保障体系,全力推进大型居住社区建设和旧区改造。(3)杭州

① 杭州于2008年10月14日出台了《关于杭州市房地产市场健康稳定发展的若干意见》,主要政策要点如下:

★ 调整购房入户政策。

★ 放宽住房公积金贷款政策,提高最高额度和贷款期限。

★ 降低住房公积金首付比例。

★ 实行存量房交易税收补贴。

★ 明确购买第二套住房对象,家庭中年满18周岁子女购买第二套住房,可比照首套住房贷款政策执行。

★ 暂停征收房产登记等相关收费。

★ 对房地产开发企业的企业所得税按下限预征。

★ 调整房地产抵押权登记办法。

★ 调整出让价款支付期限,放宽建设项目开、竣工期限。

★ 缓缴房屋物业维修基金和人防易地建设费。

★ 提高政府服务水平,加大支持和监督力度。

★ 建立房地产市场分析机制、建立共同协调机制、建立突发事件预案机制。

★ 充分发挥行业协会作用、加强房地产市场管理、加强舆论宣传引导。

② 杭州市于2009年1月1日出台了《杭州市物价局关于印发规范商品房交易价格行为的通知》,主要政策要点如下:

★ 商品房销售价格实行市场调节价。

★ 房地产开发企业不得操纵市场价格,哄抬价格。

★ 商品房交易及产权转移过程中发生的各项费用应在购房合同中予以明确。

★ 必须明码标价。

③ 杭州市于2009年2月19日出台了《杭州市区经济适用住房租售并举实施细则》,主要政策要点如下:

★ 租售并举经济适用住房首付需达总价30%以上。

★ 租赁期限不过5年。

★ 单套建筑面积控制在60平方米左右。

★ 取得房屋所有权证后5年可上市交易。

④ 杭州于2009年12月31日出台了《杭州市人民政府关于加强保障性住房建设支持自住型和改善型住房消费促进房地产市场健康稳定发展的若干意见》,主要政策要点如下:

★ 扩大经济适用住房和廉租房保障覆盖面,尽力解决“两个夹心层”住房困难问题。

★ 拓宽保障性住房建设资金来源。

★ 支持自住型和改善型住房需求,在市区首次购买140平方米以下的普通住房,给予房款总额1.3%的购房补贴;在市区仅有一套住房,在2010年1月1日至2010年12月31日期间出售住房,并重新购买普通住房,给予房款总额1.3%的购房补贴。

★ 执行购房入户政策。

★ 放宽住房公积金贷款政策。

★ 继续执行对一户家庭中年满18周岁子女购买第二套住房,可比照首套住房贷款的政策。

⑤ 杭州于2010年5月6日出台了《市委办公厅市政府办公厅关于促进杭州市房地产市场健康稳定发展的补充意见》,主要政策要点如下:

★ 公积金贷款额度可用于第二套改善居住型普通住房。

★ 通过收购、定向采购存量房以及普通商品房,作为保障性住房房源。

⑥ 杭州于2010年10月11日出台了《杭州市人民政府关于进一步加强我市房地产市场调控加快保障性住房建设的实施意见》,主要政策要点如下:

★ 落实差别化商业信贷政策,向商业银行贷款购买商品住房的,其首付款比例不得低于30%;贷款购买第二套住房的,其首付款比例不得低于50%,贷款利率不得低于基准利率的1.1倍;贷款购买第三套及以上住房的,停止发放住房贷款。

★ 落实差别化住房公积金信贷政策,市民连续缴存住房公积金一年以上的,方可申请住房公积金贷款。对家庭购买首套自住房的,住房公积金贷款予以优先保障;对购买非改善型第二套住房的家庭暂停发放;对购买第三套及以上住房的家庭停止发放住房公积金贷款。

★ 落实差别化税收政策,购买不足5年的非普通住房对外销售的,全额征收营业税;购买超过5年(含)的非普通住房或者不足5年的普通住房对外销售的,差额征收营业税;将购买超过5年(含)的普通住房对外销售的,免征营业税。

★ 对购买普通住房,且该住房属于家庭唯一住房的,减半征收契税,对购买90平方米及以下普通住房,且该住房属于家庭唯一住房的,减按1%税率征收契税。

★ 本市及外省市居民家庭只能在本市新购买1套商品住房。

★ 市区经济适用住房供应对象的准入条件逐步扩大至人均可支配收入低于上年度城镇居民人均可支配收入80%以下的住房困难家庭,廉租住房供应对象的准入条件逐步扩大至低保标准2.5倍(含)以下住房困难家庭。

⑦ 杭州于2010年10月15日出台了《杭州州市人民政府办公厅转发市建委关于杭州市人才专项用房建设管理办法的通知》,主要政策要点如下:

★ 人才专项用房项目户型应根据市委人才办明确的标准配置。

★ 人才专项用房销售后,优先归还市土地储备中心周转的做地成本及其利息。

⑧ 杭州于2010年10月20日出台了《杭州市商品房预售资金监管实施细则》,主要政策要点如下:

★ 房地产开发企业不得直接收存购房款。

★ 用款计划应当按建设工程形象进度完成情况或建设工程施工合同约定的付款节点制定。

★ 商品房预售所得款项必须用于有关的工程建设。

⑨ 杭州于2011年2月28日出台了《杭州市人民政府关于进一步做好房地产市场调控工作的实施意见》,主要政策要点如下:

★ 继续向城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业大学毕业生、创业人员等群体按计划推出公共租赁住房。

★ 对城镇低保标准2.5倍以下的低收入住房困难家庭做到廉租住房“应保尽保”。

★ 将人均可支配收入在上年度城镇居民人均可支配收入80%以下的低中收入住房困难家庭纳入经济适用住房保障范围。

★ 将购买不足5年的住房转手交易的,全额征收营业税。

★ 严格执行差别化住房信贷政策,购买改善型第二套住房的家庭,首付款比例不得低于60%,贷款利率不得低于基准利率的1.1倍。

★ 已拥有1套住房的本市户籍居民家庭、能提供自购房之日起算的前2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险(城镇社会保险)缴纳证明的非本市户籍居民家庭,限购1套住房。

★ 在本市已拥有2套及以上住房的本市户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭、不能提供2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税缴纳证明或社会保险(城镇社会保险)缴纳证明的非本市户籍居民家庭,暂停在本市向其售房。

⑩ 杭州于2011年3月1日出台了《杭州市房产管理局关于贯彻住房限购政策有关事项的通知》,主要政策要点如下:

★ 已拥有1套住房的本市户籍居民家庭、能够提供自购房之日起算的前2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭,限购1套住房。

★ 在本市已拥有2套及以上住房的本市户籍居民家庭、已拥有1套及以上住房的非本市户籍居民家庭、无法提供自购房之日起算的前2年内在本市累计缴纳1年以上个人所得税证明或社会保险缴纳证明的非本市户籍居民家庭,暂停在本市向其售房。

★ 不得向限制购房对象出售商品住房或提供二手住房买卖居间代理服务。

⑪杭州于2011年10月25日出台了《杭州市公共租赁住房建设租赁管理暂行办法》,主要政策要点如下:

★ 租赁给符合条件的城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业大学毕业生和创业人员。

★ 公共租赁住房建设包括在商品住宅、拆迁安置房等住宅项目中配建和独立选址建设两种方式。

★ 配建的公共租赁住房建设主体与对应的住宅项目为同一主体。

★ 在商品住宅中配建的公共租赁住房,建设资金由土地竞得者全额承担。

★ 公共租赁住房单套建筑面积应严格控制在50平方米以下。

★ 公共租赁住房租赁期限为3年,期满后经重新申请审核符合条件的承租人,可以续租,但不能超过两个租期。

★ 对政府投资建设的公共租赁住房的租金收入实行“收支两条线”管理。

⑫杭州于2012年2月23日出台了《杭州市区公共租赁住房租金管理暂行办法》,主要政策要点如下:

★ 根据不同的土地等级,对低收入住房困难家庭根据其申报的年度收入情况给予一定的租金减免。

★ 租赁1—2级土地等级公共租赁住房的减免租金30%,租赁3—4级的减免40%,租赁5—8级的减免50%。

⑬杭州于2013年3月31日出台了《杭州市人民政府办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》,主要政策要点如下:

★ 2013年度,全市新建商品住房价格增幅低于城镇居民家庭人均可支配收入的实际增幅。

★ 切实增加普通商品房住房用地供应。

★ 提高第二套住房贷款的首付款比例和贷款利率。

★ 严格执行商品房销售明码标价、一房一价和价格申报备案的规定。1.2国外住房保障制度1.2.1 国外住房保障制度概况

国外一些典型国家的住房保障制度如表1.3所示。表1.3 世界典型国家的住房保障政策1.2.2 国外住房保障制度借鉴

国家的住房制度多经历“缺乏房源—补充公共房源—鼓励公房私有化—特殊群体住房保障”的阶段。国外住房保障思想的一般模式是从供给和需求两个角度进行补贴。住房保障体系建立之初,是为解决城市中低收入者住房问题。政府的补贴对象也经历了由补贴卖方到补贴买方的过程。在住房供小于求的时候,政府的政策重心放在补贴供给方,政府往往直接充当供给者的角色或者补贴建造保障性住房的开发商和民间非盈利性组织。当供需基本平衡时政府又将政策重心转移到买方,对买不起房或租不起房的居民给予直接补贴。

由前述国外典型国家的住房保障政策的总结,可看出国外的住房保障政策主要特点为:

1)大力发展公共住房

发展公共住房是国外解决中低收入家庭住房问题的基本措施。公共住房是为解决中低收入阶层居民的居住问题,由政府直接投资建造或以一定方式对建房机构提供补助、由建房机构建设,并以较低价格、租金向中低收入家庭进行出售、出租的住房。

2)普遍重视发展公共租赁住房

国外在制定公共住房政策时普遍重视公共租赁住房的发展,为最低收入者提供“托底性”保障。租赁住房中,公共租赁住房的比例很高。

3)公共住房建设采取多种方式(1)政府直接建房方式。政府设立专门机构,并提供运营资金。这种方式在住房短缺的情况下更为适用。如英国、新加坡、韩国和香港等。(2)政府间接参与方式。政府提供土地、贷款、税收优惠,支持非营利机构发展低租金、低成本住房。如美国、法国、日本和澳大利亚等。

4)实行住房补贴

西方国家的住房保障逐渐由“补砖头”(向住房供应方补贴)转向“补人头”(向住房需求者补贴)。几乎所有发达国家和越来越多的发展中国家都不同程度地采取了发放住房补贴的办法:给租房(包括公房和私房)者以房租补贴;给购买自住住房者以税收减免形式的购房补贴。

5)实施有效的住房金融政策(1)采用强制或经济手段鼓励居民尤其是中低收入居民参加住房储蓄。(2)面向低收入阶层自购住房贷款的减免税。(3)以低息贷款促进企业从事民间住宅建设,补贴非营利房地产发机构来解决住房问题。(4)允许动用公积金存款的一部分作为购房的首期付款,不足部分由每月交纳的公积金分期支付。(5)鼓励具有一定条件的企业或社会组织利用自有房屋,按规定向中低收入家庭出租,减免出租单位的营业税、企业所得税、房产税。1.3保障性住房1.3.1 住房保障的内涵

住房是人类生存的基本条件,住房保障是促进社会公平、和谐发展的关键。通俗地讲,“住房保障”就是尽量使人人都有房子住。它解决的是工业化和城市化所带来的住房短缺问题。因此作为社会保障的重要组成部分,住房保障在解决民生问题上与失业保障、养老保障、医疗保障等相平行。

根据保障的范围不同,住房保障有广义和狭义之分。广义的住房保障是指在市场经济体制下,为了保障每个人都有房子住,政府利用市场配置和政府宏观调控等措施,引导房地产市场健康发展,实现“居者有其屋”的政府目标。狭义的住房保障是指一个国家、地区或者社会为满足中低收入家庭的基本居住需要而采取特殊的政策,包括供应、分配、补贴、协调机制等一系列的保障制度的总称。根据国际经验,住房保障可进一步划分为三个层次,如表1.4所示。表1.4 住房保障的层次1.3.2 保障性住房的研究现状

世界各国在完善住房制度的过程中,普遍认为市场是决定住房资源配置的基本力量,但通过市场不能解决全体居民的住房问题,在方式上还需要政府对住房市场进行干预。我国的住房制度改革,以实物分配向货币化发展为标志,大大提高了住房资源的配置效率。在当前复杂经济形势下,住房保障工作的难点在于既要实现住房保障的目标,又要坚持住房市场化改革的大方向,保证房地产市场健康发展。由此可见,住房保障不但具有现实的政治意义,而且具有很强的社会意义和经济意义。它不仅仅是为了保护社会低收入阶层的利益,更是促进社会公平、和谐发展的关键。

欧美发达国家在解决低收入家庭住房问题上进行了长期的实践,政府和学者在城市住房政策上的研究集中在公共住房、住房私有化、住房补贴和住房金融等方面。许多学者从社会学、消费经济学、政治学、公共政策等不同领域的视角,对住房保障的理论依据、政策取向、保障模式等方面展开研究,其中对住房保障制度的研究主要集中在住房的供需特征、政府住房政策措施的选择、不同保障政策的优势与缺陷、住房政策的效率分析等方面,这些研究成果对各国住房保障的发展都产生了积极的影响。

我国的城镇住房制度保障思想是在由传统的计划经济体制转型向市场经济体制过渡进程中确立的。保障房的建设,从1998年住房制度改革到现在一直是政府住宅政策的重要组成部分。目前我国主要致力于完善多层次的保障型住房供应体系:即向低收入群体供应廉租房,向中收入群体供应经济适用房。国内学者对中低收入阶层住房保障的研究主要围绕以下几个方面展开:对保障制度的构建及实施的研究,如冯宗容(2001)、汪洁(2001)、杨玲(2002)等在对外国住房保障制度以及我国传统住房福利制度进行总结分析的基础上,分别从理论上提出了建设我国城镇住房社会保障制度的基本构思;对住房保障水平及补贴政策的研究,如余凌志和屠梅曾(2007)、李辉婕(2008)等提出了廉租住房保障水平的概念并设置了测度指标对廉租住房保障水平进行测算,并与经济发展的适应性进行了分析;以及保障房的供需结构以及保障模式的选择等。

随着国家对城市最低收入和低收入阶层住房保障力度的加强,创新保障房形式和提高政府住房保障能力成为研究的热点,如陈明(2008)、文林峰(2009)等。公共租赁住房作为我国保障房体系的一个创新部分,被首次提出是在2010年3月5日,尽管已有多个地方政府开始制定相应政策并投入实施,但是相应的理论研究还很少,且较为集中在公租房建设阶段和供给分配阶段。

王琨等(2010)在分析了各地公租房政策之后,对公共租赁住房的定义进行了界定,认可公租房“应该是由政府政策支持的,在套型、面积、租金价格上有所限定的公租房”,同时也指出,各地在公租房的供给对象、责任主体等方面的界定各有不同。杨红旭(2011)分析了我国公租房的重庆、北京和上海三种模式,指出我国公租房发展的障碍在于资金的严重短缺、极低的资金回报率,以及对后期运营问题的忽视。李德正(2010)分析了公租房建设采用BOT模式的可行性,研究了BOT模式建设公租房的运作方式并建立了实施架构。刘方强(2011)针对公租房项目的投资低回报率,建立了BOT模式下公租房项目的收益函数,并阐述了运营阶段以税费优惠为主的激励措施。贾康、孙洁(2011)在其研究中将公租房建设运营与PPP机制相结合,提出两种具体形式:① 建设—运营—转让(BOT)模式,这种模式可以减轻政府的资金压力,提高资产运营效率,关键点是合理确定现金流量补贴;② 政府与私人产权住房持有者合作,这种模式可以快速提供房源,发挥闲置住房的作用,优化社会资源配置。1.3.3 保障房多维度模型构建

保障房项目在建设类型、时间阶段、保障房模式以及建设背景等因素的共同作用下,呈现多维的特性,可以从不同的维度研究保障房项目,进而从不同维度研究私营机构的介入方式。充分考虑多个维度的影响才能真正有助于提高保障房项目的运行。如图1.1所示。图1.1 保障房多维度模型1)建设类型维度

保障房的建设类型可以分为新建、改扩建两种。

其中新建保障房包括政府出资集中新建、配套建设等模式,这种建设模式的优点在于:(1)可以在短时期内解决房源严重不足的问题;(2)规划合理,房屋质量好、配套设施齐全,方便当事人居住生活。

其缺点是:(1)资金投入量过大,建设成本高,需要政府投入巨额的资金,政府财政负担过重;(2)政府责任负担过重,从土地划拨到监督工程质量及帮助当事人入住都要政府始终关注和投入大量人力物力。

这类房源在经济发展良好、政府财政收入比较充足的时候可以成为主要的建设模式。

改扩建住房是指公共部门以低于消费者个人购买价格的协商价格购买私营机构在建的住房、已建成的积压住房及二手房,对其进行改造和调整使其成为可供被保障性人群居住的场所。该模式可以在积极消化开发商存量商品房的同时增加公共住房房源。此类房源由于符合商品房标准,住房户型和面积标准档次较高,适用于保障对象中的新就业大学生和外来务工人员中收入较高的群体。另外该建设类型还包括对已有空置的经济适用房、廉租房、拆迁安置房等加以适当的改建。2)时间维度

结合建设类型可以看出,政府在保障房制度实施过程中,并不是全都在保障房的建设阶段即介入的。在改扩建类型的保障房中,政府事实上是在项目的运营阶段才实施保障政策的。不同的介入时间,对保障房的实施有一定的影响。在规划设计阶段即介入,可以有效实现对保障房的统一规划,实现对住房建设面积、建设标准实施统一的限定。而在运营阶段介入,如通过控制购置商品房方式,其不一定符合保障房的要求,还需要加以改建和调整。3)保障形式维度

可以发现,以廉租房、经济适用房、公共租赁房为主要形式,“低端有保障,中端有支持”的住房保障政策框架日趋清晰。面对不同类型的被保障对象,实施不同层次和体系的保障形式,如对最低收入群体提供廉租住房,对中低收入用户提供经济适用房,对“夹心层”群体提供政策性租赁住房。多层次体系的实施可以更有效地满足不同收入等级的群体对于住房的要求,更有助于我国保障房制度的发展。4)建设背景维度

保障房的建设实施受到政策背景、房地产市场背景以及法律等背景的影响。通过对保障房制度的实施过程进行总结可以发现,正是在政府政策的大力推动之下,保障房制度才获得了极大地推广和实施。随着住房市场化、商品化的不断推进,房地产市场呈现繁荣的发展趋势,这也使得房价不断地攀升,造成存在住房困难的群体扩大,对保障力度和范围产生影响。另外房地产市场的繁荣,也使得房地产商不愿意介入住房保障领域,但是在市场冷淡的时期,出于扩大企业经营等目的私营机构愿意参与在公共住房建设中。

除此之外,保障房项目还受到其他因素的影响,如地域性因素等。由于我国区域经济发展的不平衡,各省市经济发展状况、房地产市场状况以及住房保障需求状况都存在一定的差异,相应的在推行保障房政策以及对公私营合作(PPP模式)进行比较选择时都将存在细微的差别。本书将从宏观角度出发,在全国整体的平均住房保障水平下主要考虑以上四个维度的影响,研究保障房的建设运营问题。1.3.4 住房保障的对象范围1)住房保障的重点区域

当前住房保障关注的焦点和主体是城市的住房问题。在计划经济年代,“宅基地”和“福利分房”是我国城镇和乡村住房保障制度的具体实现形式。“宅基地”政策目前仍是保障农民住房需求的基本制度,而“福利分房”政策的废止,使得城市广大中低收入居民因住房支付能力与具有适宜标准的住房价格之间存在巨大落差而面临住房困难。国外的实践表明,如果解决了城市的住房问题,也就基本上解决了全社会的住房问题。2)住房保障的对象

住房保障应按对象分层设保。从“住有所居”的角度出发,既然市场是实现住房分配的主导力量,那么从广义上说,城镇中所有无法从市场获得住房的居民家庭,都应该属于住房保障的对象。其中既包括具有城镇户口的“城镇居民”,也包括城市中大量流动人口以及城镇中的“农业人口”。

住房保障从供需上看涉及政府的承受能力和居民住房支付能力,受到社会发展水平即经济实力的制约和影响。住房保障首先要保障的是住房上的“弱势群体”。从保障对象的角度来看,根据他们在未来的一定时间内改变自己住房现状能力的强弱可以将其分为长期稳定的弱势群体、短期变动的弱势群体和其他混合型弱势群体三个层次,如表1.5所示。表1.5 住房保障对象的类型

通过层次的划分有助于政府设计不同的保障标准,提供不同的保障方式。长期稳定的弱势群体创造、聚敛财富能力弱,就业竞争能力和基本生活能力差,应当全部、尽早实现福利救助;短期变动的弱势群体只是临时性或暂时性的困难群体,预期发展能力很强,应当采用多种灵活方式逐步保障;其他群体则应划分类型区别对待。3)住房保障的范围

科学合理的困难人群认定标准是确定保障范围的关键前提。住房保障的对象界定了保障的人群类型,尚需要通过一定的标准来认定关注的人群中应保的范围。要科学地划分困难群体的范围,现存在两个基本的划分标准,即“收入水平”和“住房状况”。收入线的划定与支付能力有关,而支付能力区分租赁和购买两种获得住房的形式。如何界定应保障的低收入(最低收入)家庭,目前还缺乏一个统一认定标准。国内大部分地区以民政部门认定的低保户作为廉租住房保障对象,有些城市已上浮到最低工资标准。面积线的划定也需要动态调整,取决于政府财政承受能力和居民住房状况。各地在住房面积标准核定口径(居住面积、建筑面积和使用面积)上也并不统一。

单独根据收入线或者面积线,以及同时根据两条线划定的保障人群占全部人群的比例均不相同。因此,要实现国务院24号文提出的20%的覆盖目标,制定科学的认定标准是一个关键前提。1.3.5 公共租赁房1)公共租赁住房属性分析

住房是人类赖以生存的衣、食、住、用、行等基本生活需求之一,因此解决住房问题是人类社会共有的重大民生问题。住房的自然属性表现为位置的固定性、耐用性以及异质性三个方面,它为劳动力和人口再生产提供物质空间并满足房屋内具备供人们生活起居的功能。住房作为一种用来交换的社会劳动产品,凝聚着使用价值,体现一定的社会关系和经济关系,具有商品的共同特性,因此住房的社会属性是商品。

公共租赁住房除具有一般住房的自然属性和社会属性外,还具有一定的特性。公共租赁住房属于特殊的商品,即具有一般商品的经济属性,又有一般商品不具有的社会性和政策性。纵观世界各国的住房市场,没有一个国家的住房产品是纯商品属性的,政府必然通过宏观调控对部分中低收入者提供福利性质的住房,仅存在具体操作的差异,如所占比例高低、保障对象范围等。同样,也没有一个国家的住房是纯福利性质的,或多或少向居民收取一定的费用。

公共租赁住房具有社会保障的性质,即具有部分公共产品的特性,但是公共租赁住房的商品属性使其也具有部分私有产品的特性,因此,公共租赁住房是准公共产品。从经济意义上讲,住房是可以实现排他性并且具有竞争性的,符合古典经济学对私人消费品的定义。但公租房与其他一般的消费品不同,它还具有社会保障的性质。其属于拥挤性公共产品,即随着消费者人数的增加达到一定规模而超过公共产品的容量限制后,消费者在消费时具有竞争性的公共产品。在我国的公租房体系实施过程中,符合各类别公租房的保障性人群需要通过“排队”等获得住房,可以说,保障性人群之间存在着一定的竞争关系,如收入水平、诚信程度等都将成为竞争因素。而且,公租房申请成功之后,在保障性人群不符合保障范围内之前都具有该住房的居住权利,具有一定的排他性。因此,公共租赁住房是准公共产品。

解决中低收入群体的住房困难问题,既属于经济问题,又是社会问题,从构建和谐社会的角度来说,还是政治问题。各国经验表明,只有通过政府的主导作用制定和实施住房保障政策,并采取社会救助的办法,才能解决好住房问题。公租房与商品房是社会住房体系中的两个主要组成部分,各有不同的分工及作用。公租房只有唯一的功能——保障中低收入群体基本居住权的实现。而商品房则具有多样化的功能,如更高要求的居住权、投资增值、积累财富等。只有两者的共同发展才能实现国民“住有所居”的目标。2)公共租赁住房特点

公共租赁房是我国保障房体系中最具创新意义的一种类型,具有保障房的特征与属性。保障房指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房,其中包括各类安置房、经济适用房、廉租房、公共租赁住房以及一些保障性的限价商品房等。我国保障房主要具有以下特征:(1)责任主体的特殊性。政府是公租房法律制度的主要责任主体,承担保障房制度实施中的主要责任。公租房制度作为社会保障制度的重要组成部分,是政府的职能和行为,为了保证住房困难的中低收入家庭的基本住房需求的实现,政府有义务担此重任;另外,住房弱势群体无法通过自身努力在市场上获取住房资源,这一问题只有国家和政府有能力调动全社会的资源来处理和解决。因此,国家有义务承担主要的住房保障责任,需要通过各种保障模式尽量满足中低收入家庭基本的住房需求。(2)使用的限定性。保障房是专门针对中低收入住房困难的家庭,为解决其基本居住需求而设。保障对象的范围较狭窄,通常限定于无经济能力自主解决住房问题的少数群体;作为生存的必需品,公租房不应被建造得很豪华,因此需要限定住房建设标准;限制租金或售价是保障房社会保障作用的直接体现,保障房制度的基本原则是回收成本,不以赢利为目的。正是通过这三个限定条件,保障房制度才能真正发挥保障的作用。(3)所有权的特殊性。保障房的所有权与一般商品住房的不同。房屋的所有权一般包括完全并充分地占有、使用、收益和处分权。但是公租房所需的土地由政府通过划拨等方式提供,并且建造过程中也有诸多费用减免,因此购买者或承租人无法获得公租房完整充分的占有权。(4)流转的条件性。公租房转让时必须满足一定条件,购买人不具有完全的处分权。并且,无论是居住者还是拥有者都不能以公租房牟利,从这个意义上,公租房没有完整的收益权。如南京经济适用房需在房屋购满5年后方可上市交易出售,上市后买卖的价差收益将由政府收取50%,作为南京市保障住房的建设资金。若未满5年要转让的,则由政府按原价收回。(5)保障的层次性。保障房的建设和实施,必须注意体现住房保障的层次性。住房保障的实质是政府承担住房市场价格与居民支付能力的差距,以解决部分居民支付能力不足的问题。住房保障水平的层次性体现在:① 保障对象的层次性,即根据保障对象的收入情况及住房困难情况将其分为不同层次,重点解决最低收入家庭的住房问题,然后再逐步解决中低收入用户的住房问题;② 保障水平的层次性,即针对不同收入水平的家庭采取差异化政策,分别确定不同的保障水平,并采取相应的保障方式,如廉租房主要是面对最低收入家庭和低收入家庭,经济适用房主要针对中低收入家庭。

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