作者：檀秀侠
出版社：中国社会出版社
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从制度看政府公信力试读：
中文摘要
当下，中国正在经历前所未有的改革实践，政府公信力作为政府赢得公众信任的能力与资源，不可避免地在改革大潮中受到反复冲刷:或随潮水奔流而逝，或在潮流激荡中被重塑。这其中的关键在于我们的改革是否改善了制度的品质和架构，为政府公信力的建立、延续和提升提供坚实而长效的制度基础。
首先，本著作从一般信任关系建立的条件和逻辑入手，指出正是制度本身所具有的正当逻辑使得制度在政府公信力的形成与消长中发挥着根本性的作用。在此基础上，构建了政府公信力与制度属性、制度架构和制度绩效的关系模型，分析了政府公信力、政府角色或职能转变、制度变迁（创新）三者之间的联系，为本项研究奠定理论基础。其次，初步构建了评价政府公信力的制度指标体系，并对我国政府公信力现状进行评价。最后，探讨了提升政府公信力的制度路径。
Abstract
At present, China is undergoing an unprecedented reform practice.As one kind of capacity and resource,the public trust in government is inevitably washed by the tides of reform repeatedly:running away or reshaped.The key lies in whether our reform improved the characteristics and structure of the public institutions,and whether provided a solid and long-term institutional basis for the establishment，continuation,and promotion of the public trust in government.
First，from the perspective of conditions and logic that trust relationship es-tablished，points out that it is the logic of appropriateness the institutions itself has that makes the institutions play a fundamental role in the formation and growth of the public trust in government.On this bases，builds the relation mod-el of public trust in government and institutional characteristics，structure and performance，analyzes the connections among public trust in government，govern-ment role or function change,and institutional changes（innovations），lays the theoretical basis for the study.Second,establishes the preliminary evaluation system of public trust in government，and evaluates its status in our country-Fi-nally，provides advice on the institutions construction and innovation to enhance the ability of Chinese government gain public trust.
绪论
一、研究意义
政府公信力普遍下降严重阻碍了民主制度的有效运转，制约了政府公共政策的制定、执行与改革的顺利进行，削弱了政府公共服务的质量，影响了社会福利的增加、经济增长以及社会稳定，使整个社会的信任水平受到冲击，总体上降低了政府绩效，使政府的“合法性”饱受质疑，面临危机。
制度在政府公信力的形成、延续与增长中起着基础性的作用。这虽然已成为众多学者的共识，但如何在理论上阐释关于制度与公信力之间的因果关系，构建系统的基础理论体系；如何从制度层面评估政府公信力；如何通过制度建设提升政府公信力，等等；学者们对这些问题的研究尚不充分且众说纷纭。
中国政府有着独具特色的历史制度背景，面临着艰巨的发展任务，经历着前所未有的改革实践，政府公信力作为政府赢得公众信任的能力与资源，不可避免地在改革大潮中被反复冲刷，它或随潮水奔流而逝，或在潮流激荡中进退和重塑，这其中的关键在于我们的改革是否改善了公共制度的品质和架构，为政府公信力的建立、延续和提升提供坚实而长效的制度基础。提升政府公信力的制度路径研究，对中国政府的改革和发展实践而言尤具意义。
二、国内外研究综述
（一）国外研究现状及述评严格地讲，国外并没有“政府公信力”的概念,与之相关的概念是政府公信，即public trust in government或public confidence in government。国外学者很少直接研究“制度”与“政府公信”，其之间的关系，更多的是将“政府公信”作为“普遍信任”（generalized trust，或social trust）的一个组成部分或决定性因素将之与“制度”联系起来。一般地，国外学者将“信任”分为特殊信任（particularized trust）和普遍信任（generalized trust）两种：特殊信任产生于面对面的人际交往，而普遍信任是当一个共同体共享一套道德价值，这套道德价值能够产生对成员的通常行为和诚实行为的一般预期时，信任关系向陌生人的延伸。自Putnman将信任定义为一种重要的社会资本之后，国外学者对“普遍信任”和“政府公信”的研究也经常沿袭“社会资本”这一分析路径。西方众多学者的研究表明，制度品质与普遍信任之间存在着关联性。这些学者认为，公共制度的三种属性影响普遍信任的产生：公平与效率、普遍性以及权力分享能力。Farrell和Knight，Lei认为，制度的公平与效率强调政府监督和惩罚机制，高品质的制度能够通过减少相关行动者的不确定性使信任普及到其他人。而制度腐败则为普遍信任定立了基调。普遍性是指国家通过政治制度向公民提供普遍的社会服务。政治制度的权力分享能力，关注促进政治民主和政治整合的制度，强调平等权利以及对政治决策程序的参与。BoRotlistein和DietlindStolle分析了制度的属性和不同制度与普遍信任之间的关系，试图构建普遍信任的制度理论。从制度的属性来讲，制度的公平与效率影响政府公信力，进而影响普遍信任。制度属性与普遍信任之间存在四种不同的因果机制。（1）制度的公平与效率影响个人的安全观。（2）制度决定着个人的论断从那些负责保护公共利益的人向社会其他人进行推演。如果身处那些责任职位的人是不可信的，那么大多数人也不可信。（3）制度塑造了人们的从众行为。（4）当人们直接接触制度时，会形成对制度的积极的或消极的体验。腐败和不公正的制度会使人遭受偏见和不公正对待。其对普遍信任产生消极的影响。从制度的构成来讲，政治制度包括代表性方面的制度，如政党、议会、内阁等；还包括负责执行公共政策方面的制度，如立法和行政部门等。对这两类制度的信任虽都是对政府的信任，然而其对“普遍信任”的影响却不同。在政府公信（或政府信任）这一共同的标签下，对不同制度的信任之间的区别就被瓦解了。对由政治家控制的制度的信任基础是政党制度；对公务员、法官、警察、社会服务机构的信任源于他们的公正无私；对法院、警察、其他立法机构这样的秩序制度的信任源于他们要有效地惩罚违信行为。
关于从制度角度对政府公信水平进行评估，国外学者也很少有直接的研究。与此相关联的间接研究有两个方面：（1）从制度角度对普遍信任的评估。Bo Rothstein和Dietlind Stolle从制度属性的角度对普遍信任进行了评估。在对制度效率的测量方面，他们采用了世界银行的做法。世界银行1996年将政府效率作为制度效率的一个重要评价指标。政府效率的评价包括公务员的竞争力、行政服务相对于政治压力的独立性、政府执行政策的可靠性等。在对制度公平性的测量方面，主要采用来自IRIS的数据对法院、行政部门的公平性以及腐败程度等进行评估。另外还加入了反映经济公平程度的基尼系数等因素的考量。Blaine G.Robbin基于对三种制度品质与普遍信任的关系的研究，认为公平和效率这一制度品质与普遍信任有着更大的关联性，对公平和效率的测量可以用法定财产权、法治和腐败三个指标。（2）对公共机构的信任评估。对公共机构的信任有两种形式：一种是基于社会身份的信任，当公共机构代表一定身份的群体的利益和价值的时候，公共机构就会被信任；另一种是基于绩效的信任，当人们对机构所达到的成就感到满意时，他就会信任这一机构。Marco Marozzi构建了对公共机构信任的综合指标体系，并对德国、法国、英国三个欧盟国家的公共机构的信任进行了评估，指标包括七个变量：对议会的信任、对立法体系的信任、对警察的信任、对政治家的信任、对政党的信任、对欧盟议会的信任、对联合国的信任。鉴于整体的对公共机构的信任水平与对不同公共机构的信任水平之间存在的依赖程度的不同，Marozzi进一步采用方法分析出哪个机构在决定公共信任的水平上起着最重要的或最不重要的作用，这有助于政府弄清应该在哪个机构投入更多行动和资源以监督和研究其公共信任水平，有助于决定为了提升其公共信任水平应该对哪个机构进行改革，或者将资金投向哪项旨在提升信任的交流运动。他的评估结果表明，对政治家以及政党的信任在很大程度上决定了公共机构的公共信任水平。
关于提升政府公信的制度性建议方面。Rolef提出，西方国家的议会应该在信息和教育活动上增加投入，以提高其代表性，比如分发指南，组织参观议会大楼，健全网站，改善电子政务等。OECD指出，政府应该鼓励公民参与决策，回应公民的诉求，提高透明性。Wallace和Latcheva认为，制止公共机构对黑色经济的参与是提升其公信的关键。Stevensn和Wolfers则认为对公共机构的信任与宏观经济状况和失业率直接相关。RobertB.Denhardt从更具伦理意义的角度指出，要提升政府公信力，应该提升政府的公正和回应能力。公共官员要诚实正直，要忠于伦理立法。要回应公民的需求，将公民的利益放在第一位。（二）国内研究现状与述评
我国学者对政府公信力的研究尚处于起始阶段，大多集中在政府公信力的概念分析、来源"影响因素、评价标准以及如何提升等几个方面。首先，关于政府公信力的概念。我国学者主要存在两类定义方式，一是从公众角度出发，例如，邹东升认为政府公信力既包括民众对政府整体形象的认识和态度，也体现为民众对政府行政的理解和支持。另外，刘达禹，吕维霞、王永贵；等也都从这一角度进行了阐释。二是从政府角度出发，将其作为政府的一种能力或资源。如张旭霞认为，现代意义上的政府公信力，是指政府履行自己的责任和义务，信守对公众的承诺，从而获得公众内心上对政府的运作方式、政府行政人员的行政行为以及与政府行为相关的整个社会制度的理解和信任。唐铁汉、杨畅也从政府角度进行了研究。其次，关于政府公信力的评估。何显明认为，评判政府公信力的标准在很大程度上取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度，这种信用资源既包括意识形态上的、物质上的，也包括政府及其工作人员在公民心目中的具体形象。舒小庆提出要从五个方面评估政府公信力：政府行为的法治化程度、政府政策的规范程度、政府民主化程度、政府官员的道德感与廉洁程度、政府工作的公开度。陈潮升提出政府公信力的评价涉及政府依法行政的程度、政府的民主化程度、公共政策的科学性和可行性、政府服务的程度、公务员的道德水平、政府的国际形象和政治地位等方面。薄贵利提出了政府公信力的十大标准：人道、民主、法治、科学、廉洁、文明、服务、效能、改革和创新。最后，关于制度与政府公信力的提升。向永红、吴迪从新制度主义的角度对政府公信力进行了研究，指出制度创新是提升政府公信力的动力。王策提出应该建立和完善行政听证制度、政府信息公开制度、行政信赖保护制度、行政执法责任制度等。薄贵利提出要加强政府绩效评估，完善行政问责制度。武晓峰认为提高政府公信力需要设计一整套制度体系和政策框架，为规范政府行为、引导社会公众以及沟通政府与公众并建立他们之间良好的信任关系奠定基础。要将行政听证、信息公开、行政责任等基本行政制度，民意表达机制、信息收集—反馈机制等资信制度，危机处理与协调机制等危机管理制度，纳入政府公信力研究的范围。杨畅则提出，政府绩效评估和政府公信力建设在价值取向和理论逻辑上是契合的，因此要用政府绩效评估建设来推动政府公信力的提升。
总的来说，首先，国外的相关研究并未直接将政府公信力放在核心位置、从制度的角度进行分析阐释。要么分析制度与普遍信任的关系，要么分析对公共机构的信任，这样的研究存在众多不足：（1）对政府公信的概念界定模糊，没有厘清制度、政府公信、普遍信任三者的关系；（2）关于制度与政府公信力之间的因果关系缺乏探讨和阐释，没有形成系统的基础理论体系；（3）政府公信力评估方面的直接研究较少，评估标准的选择缺乏更为可靠的依据，且不同研究者提出的标准之间差异较大，缺乏统一性。其次，综观我国的研究现状，虽研究视角与内容渐趋丰富，呈现出生机和活力，但仍然存在与国外研究类似的缺陷。除此之外，还存在如下问题：（1）研究内容庞杂，缺乏系统性和逻辑性，缺乏基础理论的构建；（2）对我国政府公信力的评估标准，在系统性、可靠性、适用性、操作性上尤为欠缺，亟待进一步研究；（3）从制度角度如何提升政府公信力，尚待进一步分析和探索。最后，鉴于我国有着不同于其他国家的政治制度、历史制度背景以及制度变迁的轨迹，其在政府公信力的理论解释、评估标准、提升路径方面必定有着独特之处，这一点需要做更为深入的比较。
三、创新之处
分析视角的创新。从制度角度对政府公信力进行研究，探寻二者之间的内在逻辑关系，构建政府公信力评估的制度标准以及指标，找出提升政府公信力的可行的制度方案。
分析框架的创新。政府公信力受到制度属性、制度架构、制度绩效等方面的影响。制度属性体现的是政府理念以及制度的价值追求，从道德和文化等深层次影响政府公信力；制度架构体现的是政府的职能范围和行政内容，在政府的实践过程中影响政府公信力；制度绩效体现的是政府的行政成就和能力，从行政结果的实现上影响政府公信力。本项研究尝试构建价值-架构-绩效三位一体的制度分析框架，对政府公信力进行理论阐释、评估，并提出政策建议。
分析结果的创新。从制度价值、制度架构、制度绩效三个层次，阐释制度与政府公信力之间的内在联系，提供政府公信力的制度理论基础；构建政府公信力评估的制度指标体系，对我国的政府公信力水平进行初步评价；寻找导致政府公信力流失的制度因素，探索通过制度建设或创新来提升我国政府公信力的途径。
四、项目研究方案
（一）研究目标以制度价值、制度架构、制度绩效与政府公信力的关系为切入点，探索制度与政府公信力之间的内在逻辑关系，尝试构建关于政府公信力的制度理论；从制度角度设计政府公信力评估指标体系，对我国的政府公信力现状进行评估；提出提升我国政府公信力的制度建设方案及措施。（二）研究内容
1.政府公信力的制度分析理论的构建
国内外现有的对政府公信力与制度的关系的研究，呈现出不同的阐释角度和分析模式，包括研究制度属性、制度架构、制度绩效与普遍信任（包括政府公信力）的关系各自论证，然而实际上它们之间并不是孤立的，任何一个都不足以全面阐释政府公信力的来源与变化问题。从制度价值-架构-绩效三个维度可以较全面地认识制度与政府公信力的关系，建立起理论分析的基础，为政府公信力的评估和提升提供依据和解决方案。
2.制度维度下政府公信力的评估标准选择
从制度的价值角度，制度对公平和效率、普惠、民主等价值的追求，影响着政府公信力的强弱；对应上述价值追求，要有相应的制度内容架构，如基本公共服务制度、民主参与制度、行政问责制度等，它们的具体架构和运行影响着政府公信力的流失与增加；任何制度不能只具其形，其在运行后，要产生一定的绩效，公众对制度绩效的评价以及满意度影响政府公信力。对于制度价值、架构、绩效都存在一定的标准和指标，共同构成了评估政府公信力的制度指标体系。
3.制度与我国政府公信力的现状
从比较的角度，探寻影响我国政府公信力的制度背景因素以及影响政府公信力的特殊制度安排，确定符合我国制度环境的政府公信力评估标准；从历史变迁的角度，探讨制度变迁对政府公信力的影响，分析制度执行力的影响因素，定位我国当下政府职能与公信力的发展阶段；根据政府公信力的制度评价标准，评价我国当下的制度属性和建构状况，衡量政府公信力水平。
4.提升我国政府公信力的制度路径
从制度的公平性、民主性、执行效率、责任性等方面出发，检视我国当下主要行政制度的建构情况，有针对性地加以完善；强化制度绩效的测量与管理，提高制度绩效，提升政府公信力。（三）研究方法
1.注重制度分析范式的应用。本项研究选择政治学的主流分析范式制度分析法，力图从制度价值、架构与绩效三个维度，对政府公信力的影响因素做出较为全面的分析，探索从制度角度对政府公信力进行理论阐释。
2.注重比较分析的应用，充分借鉴国外经验，突出本土特色。在与国外政府公信力研究的比较中，寻找制度与政府公信力之间的普遍因果关系；并探寻影响我国政府公信力的特殊制度背景因素以及特殊制度安排，确定符合我国制度环境的政府公信力评估标准；提出更有针对性的制度建议。
3.注重历史资料收集，探寻制度变迁与政府公信力变化的相互联系。制度变迁有着自己的轨迹，制度变迁要与其所在的社会背景，包括政治、文化、经济等环境相适应，要避免陷入“自我锁定”和断裂状态。与此相一致，政府公信力也会随着制度变迁，造成持续的流失甚或消亡。要跳出这种恶性循环，使制度的良性发展带动政府公信力的持续提升，需要注意对历史经验的考察，避免错误的重现。（四）技术路线第一章政府公信力概念辨析第一节 中国古代政府之“信”
中国古代，“信”是一个独立的概念，是指语言与行为相一致，遵守承诺，履行约定的行为特性和思想品质。中国古代先哲们谈论“信”，主要有两种语境：一是讲个人的修身之信，涉及一般个人自身的道德修养以及其人际交往关系；二是讲为政之信，涉及官员对待和处理民众事务时的态度或行为互动以及官民关系。个人修身之“信”，虽然并不与政府之“信”直接相关，但却往往作为其背景或前提加以论及，在儒家思想中这一点表现得尤为突出。我国儒、法、道等主要流派对政府的“信”各有见解，观点和兴趣各异，但有一点却是共通的，那就是他们都赞成政府守“信”是好的治理的重要因素之一。一、个人修身之“信”
儒家遵循“修身、齐家、治国、平天下”的“内圣外王”统治逻辑，以个人道德修养为起点，向官僚系统进行关系的延伸，认为只有道德修养高的君子才可为官，才可成为统治集团的一员。儒家讲君子修身，往往并不单独提到“信”，而是经常与“义”“礼”“智”等其他道德品质结合起来谈论。孔子讲：“君子义以为质，礼以行之，孙以出之，信以成之。”（《论语》之《卫灵公第十五》）孔子认为信是君子成功的条件。孔子又说：“能行五者于天下为仁矣。”“恭、宽、信、敏、惠。恭则不侮，宽则得众，信则人任焉，敏则有功，惠则足以使人。”孔子指出“信”是能够让别人委以重任的前提。'《论语》之《阳货第十七》篇）荀子将“信”作为小人与君子的本质区别之一，认为：“言无常信，行无常贞，唯利所在，无所不倾，若是则可谓小人矣。”（荀子之《不苟第三》）“小人也者，疾为诞而欲人之信己也，疾为诈而欲人之亲己也。”（荀子之《荣辱第四》）与此相对，荀子指出）“公生明，偏生暗；端悫生通，诈伪生塞；诚信生神，夸诞生惑。此六生者，君子慎之。”“故君子者，信矣，而亦欲从之信己也；忠矣，而亦欲人之亲己也。”荀子将“诚”与“信”合起来使用，出现“诚信”一词，意义与“信”基本相同。至宋代朱熹，将“信”与“仁、义、礼、智”并称为“五常”，认为君子要常常守之。道家的代表人物庄子也谈到了信与任之间的关系，“无行则不信，不信则不任，不任则不利”（《庄子.盗跖》）。
古代先哲们认为“信”是个人修养的一项重要内容，是小人与君子的本质区别之一，是君子成功的重要条件，君子要经常守信；唯有守“信”，别人才能委以重任，才配做官，才能获得真正的利益。二、为政之“信”
古代先哲们认为，“信”是为政立国之本。例如，孔子认为为政要做到三件事，就是）“足食，足兵，民信之矣。”“民无信不立。”（民众不信任就不能立国。）（《论语.颜渊第十二》）这是因为，只有统治者得到民众的信任，民众才会心甘情愿地为其做事，提出好的治国主张，建立良好的君民关系，即“君子信而后劳其民，未信则以为厉己也；信而后谏，未信则以为镑己也。”（君子得到信任才能劳动他的民众，没有得到信任，民众就会以为是苛待他们；得到信任才劝谏，没有得到信任，君主就会以为是毁镑自己。）（《论语.子张第十九》）荀子认为，信是赢得民心的重要方法，它比武力扩张领土更重要。荀子指出，“故凡得胜者，必与人也；凡得人者，必与道也。道也者，何也？曰：礼义辞让忠信是也。故自四五万而往者，强胜，非众人之力也，隆在信矣；自数百里而往者，安固，非大之力也，隆在修政矣。”“假今之世，益地不如益信之务也。”当下，致力于扩张领土，不如致力于增加公众对君主的信任啊！（《荀子.强国第十六》）荀子又说，“故为人上者，必将慎礼义、务忠信，然后可。此君人者之大本也”'《荀子.君道第十二》）他认为，君主的道义被人们相信了，传遍了四面八方，天下人就会异口同声地欢呼响应，即“此君义信乎人矣，通于四海，则天下应之如谨。是何也？则贵名白而天下治也。故近者歌讴而乐之，远者竭蹶而趋之。四海之内若一家，通达之属，莫不从服。”（《荀子.儒效第八》）老子认为，为政者守信，并不是每天把“信”挂在嘴上讲，轻易向民众做出许诺，而要付诸行动，即信言不美，美言不信。（《老子》八十一章）老子说，“轻诺必寡信。”（《老子》六十三章）三、中国古代政府之信的意义
中国古代先哲们很早就提到了民众与政府之间的信任关系，认识到“民信君”与“为政者务信”在巩固政权和维护国家团结方面的重要性。民信君是君主立国之本，务信是君子治国的重要内容，它比武力扩张领土更重要，使四海之内的民众团结一心，拥护和服从君主的统治。从逻辑上看，由于中国古代主要沿着“修身、齐家、治国"平天下”的为政思路，因此为政之信，主要强调为政者在思想道德上的修养，为政者在思想和行为上守信，才能使“民信君”。因此，中国古代的为政之信更多的是思想道德层面或政治伦理层面的要求，并没有将注意力放在为政之信在制度层面的实现上。第二节 政府公信力的现代意涵一、中国“政府公信力”概念的提出
中国学者对“政府公信力”的研究主要是从进入21世纪后开始兴起。随着2003年“非典”的流行，“阜阳奶粉”“三鹿奶粉三聚氰胺”事故，各类生产、环境、医疗等领域安全事故的发生，以及官员腐败的蔓延和在拆迁过程中官民冲突的增多等等，这一系列问题使得官民紧张关系加剧，大大削弱了公众对政府的信任。2005年中国政府的工作报告中首次正式确认了“政府公信力”这一提法，报告提出：“努力建设服务型政府。创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务。整合行政资源，降低行政成本，提高行政效率和服务水平。政府各部门要各司其职，加强协调配合。健全社会公示、社会听证等制度，让人民群众更广泛地参与公共事务管理。大力推进政务公开，加强电子政务建设，增强政府工作透明度，提高政府公信力。”2006年3月，十届人大四次会议的《政府工作报告》又明确指出：要加快推进行政管理体制改革，进一步转变政府职能。切实转变政府管理经济方式，加强社会管理和公共服务职能。大力推行政务公开，完善政府新闻发布制度和信息公布制度，提高工作透明度和办事效率。建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。党的十七大报告、十八大报告都更详细地提出了关于提高政府公信力的论述。十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。2014年李克强总理作的《政府工作报告》指出，“各级政府要忠实履行宪法和法律赋予的职责，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府，增强政府执行力和公信力，努力为人民提供优质高效服务。”这意味着，我国新一届政府已经认识到，政府的法治、创新和廉洁是影响政府公信力的重要因素，也是政府职能转变的重要内容和方向，并且我国政府在新的治理理念的指导下，已经将“政府公信力”从一种重要的行政能力提升到了一种重要的“治理”能力的高度，并且它在一定的程度上表征着治理能力的现代化。二、中国学者的“政府公信力”概念评析
目前，我国学者对“政府公信力”概念的界定尚不统一，在对其分析和概念使用方面过于笼统和泛化，缺乏一定的严谨性。
我国有部分学者主要从公众角度出发，认为“政府公信力”是公众对政府行为、形象和信誉等做出评价、认可并施与一定程度的信任。例如，邹东升认为政府公信力既包括民众对政府整体形象的认识和态度，也体现为民众对政府行政的理解和支持。刘达禹认为，政府公信力是指社会组织和民众对政府信誉的一种主观价值判断，它是政府行政行为的形象和所产生的信誉在社会组织和民众中所形成的心理反映，即民众对政府整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等，与此相应的行为表现是民众是否自愿地配合政府的行政行为以减少政府的公共管理成本，从而提高公共行政效率。另外，吴威威，吕维霞、王永贵等也都从这一角度进行了阐释。
笔者认为，从公众角度对“政府公信力”进行定义，缺乏一定的严谨性。它忽视了“政府公信力”这一概念被提出的具体行政环境和情势。“政府公信力”是中国政府在应对行政环境变化，认识到要改变政府职能和行政方式，建立责任政府和服务型政府的情势下，将其作为一种执政能力而提出的，政府在塑造和提升公信力中处于主动态势和主导地位。其次，它混淆了“政府公信力”与“政府公信”“政府公信度”之间的区别和联系，将“政府公信力”笼统地等同于“政府公信”或“政府公信度”。“政府公信”是公众对政府的信任，这是一种心理和行为互动关系，这种信任存在程度上的差别，形成一定的“政府公信度”。“政府公信力”植根于“政府公信”之中，“政府公信度”是“政府公信力”的作用结果和重要反映或衡量因素。
我国有些学者认识到了政府在“政府公信力”中所处的主动地位，并从政府角度出发，认为政府公信力是政府赢得公众信任的一种能力或资源。如唐铁汉（2005）认为这种能力指政府的影响力与号召力。武晓峰研究认为，政府公信力是政府在长期的实践中形成的一种无形的权威性资源。薄贵利认为，政府公信力，即政府通过自己的行为得到社会公众信任和认可的能力，它反映了人民群众对政府的信任度和满意度。朱光磊、周望等学者进一步指出，“政府公信力”是具有中国原创性特征的概念，是“指政府在施政过程中通过合理、有效地履行其功能和职责而取得公众信任的能力，是政府的一种执政能力和执政资源。”它“出于解决当前经济和社会快速发展中的一些突出问题、构建和谐社会以及进一步加快转变政府职能的迫切需要，以及现阶段和条件下需要政府能够有所作为的现实要求。转变政府职能是提高政府公信力的出发点和着力点。”张旭霞认为，现代意义上的政府公信力，是指政府履行自己的责任和义务，信守对公众的承诺，从而获得公众内心上对政府的运作方式、政府行政人员的行政行为以及与政府行为相关的整个社会制度的理解和信任。王福鑫、杨畅等也都提出了类似观点。
笔者较赞同从政府角度出发理解“政府公信力”，它是政府执政能力的重要组成部分，也是重要的资源；站在当代我国政府更加先进的治理理念的角度下，更确切地说“政府公信力”是政府赢得公众信任的能力，它是一种重要的政府“治理”能力。因为这种理解紧扣了这一概念提出的历史背景，并为解决现实问题提供有益的思路。当然，对这一概念的理解不能就此停留，还需要进一步精确和细化：从中国当下情境中定位其出发点，从中国传统思想中寻找其渊源，从中西比较中廓清其实质，进一步地明确其具体意涵。三、“政府公信力”的具体意涵“政府公信力”的具体意涵包括如下几点：（1）“政府公信力”是中国政府从政府角度出发提出的原创性的具中国特色的概念，它是一种政府治理能力，政府角色的转变是提高政府公信力的出发点和落脚点。
这一概念首次得到正式确认是在政府工作报告中，并且几乎此后的几次重大会议中都重点提到了要提高“政府公信力”的论述。这一论述的提出有着特定的历史背景，这个背景就是中国当下处于政治、经济、社会等各方面的重大转型期，中国政府要彻底进行体制改革，实现职能转变和行政方式的转变，努力建立责任政府和服务型政府。政府职能和行政方式的转变，意味着政府角色的重新定位与调整。当下，中国政府要切实地履行对公众的责任，切实兑现“为人民服务”的承诺。这也就是说政府角色的转变是“提高政府公信力”的出发点和落脚点。中国政府将“政府公信力”提高到了“治理能力”的高度，将其视为政府治理体系现代化和治理能力现代化的一项重要内容。这一概念充分表明了中国政府应对当下各种挑战，努力实现治理理念的升华、政府角色的转变和积极把握时局的主动态势、巨大勇气和远见卓识。（2）中国“政府公信力”是中国古代“为政之信”的继承与超越。
它赞同古代先哲所提出的政府建立公共信任是治理的重要任务和内容，是国内团结、政令顺畅、公众服从统治的重要因素；赞同为政者要在个人道德修养上守信。在此基础上，它实现了超越。政府公信力涉及的信任关系双方主体——公众和政府——的地位和结构发生了根本性的变化。古代中国实行君主专制制度，君主是国家的最高统治者，是一国之王，以君王为首的整个官僚集团是统治阶级，他们是高高在上的“官老爷”，是上流社会的达官显贵；而人民是君王的臣子和百姓，他们是社会底层的卑微草民，是臣民。古代的政府由君王家族和士构成，士来自于王侯之家的世袭、当朝官员的举荐、卓著的战功兵士或科举考试的选拔；古代的民包括少量市井小商人和大量农民。现代中国在社会主义民主制度下，政府的公共权力来自于人民的赋予，政府为人民服务，是公共服务的提供者；人民是国家的主人，是拥有平等权利的公民。现代的中国政府由人民选举出的党的领袖、各级政府领导以及公务员构成，他们大部分是中国共产党党员，接受党的领导。由于我们现在处于一个开放和阶层日益分化的多元社会，公众也开始包括越来越多的成分，如知识分子、商人、工人、媒体工作者、农民工、农民等。政府公信力建立的制度背景迥然不同。古代政府的公信力产生于以君主为首的官僚对臣民的统治过程之中。这一过程中，民众完全处于被动地位，君主是否要守信，几乎完全依赖于其主观意愿，民众的意愿发挥的作用相当有限。并且，古代政府的公信力，更多地依赖于官员及整个统治集团在道德层面的修养，缺乏制度性的保障。现代政府公信力产生于政府的治理过程。治理意味着政府的主要职能是向公众提供公共服务。虽然政府在教育、医疗、生产安全、食品安全、环境保护、交通、税收等方面进行管制，但从另一个方面说，这些管制也是为公众提供的基本服务。另外，治理过程强调政府向人民负责，其政策和行为要具备正当性，接受人民的监督。在治理过程中产生的政府公信力，公众处于更加主动的地位，是服务的对象，是负责的对象。公众对政府公共服务的满意度、对政府责任的评价是衡量政府公信力的核心要素和重要反映。政府公信力之于政府的意义和要求有了新发展。古代君主为政守信，就要提高自身的道德修养以及运用权谋的能力，其目的是笼络人心，稳定政权，使百姓臣服于统治。现代中国政府要提高公信力，不仅要提高政府官员的个人道德修养，而且更要提高政策制定和执行水平，提高制度构建和制度创新能力以及公共服务能力，增强政府的可问责性，更好地回应公众的诉求，政府公信力是政府执政能力和治理能力的重要体现。（3）“政府公信力”与西方语境的“政府公信”“政府公信度”等概念既有区别，又有联系。
严格来讲，西方语境中并没有与“政府公信力”相对应的词汇。在西方文献中，涉及的相关概念是“public trust in government”或“public con-fidence in government”，可译作“政府公信”。而政府公信又有着程度上的区别，这就是“政府公信度”。
关于政府公信，西方学者主要认为它是一种公众信任政府“做正确的事情”的总体性概念。这种信任并不是指对特定部门的特定任务的公共态度，而是一种更广泛的公共信任感，即公众相信官员们正在承担和维持他们的道德义务、社会义务和信托义务，公共官员对这些义务的背叛经常会使公民困惑、冷漠和愤怒，更坏的是，它可能会破坏人类社会规范赖以形成的信用基础。如，米勒认为，政府公信就是公众对政府的信任，是公众对政府的信心或支持，相信政府会在没有监督的情况下做正确的事情以及具有响应性。Barber（1983）、Kass（1994）、Thomas（1998）等认为，政府公信是指对官员廉洁公正的信任，相信公共财政能被公正地使用并支持公共利益，还指对政府履行其规定义务的能力的信任。
西方对政府公信的研究主要集中于“政府公信度”的评价以及它与“普遍信任”（或普遍的社会信任）之间的关系问题上。西方学者常常将“政府公信”看成是普遍信任的一种或重要影响因素，是一种重要的社会资本。一般地，他们将“信任”分为两种类型，一种是特殊信任（particu-larized trust），它产生于面对面的人际交往，是个人与个人之间的信任关系，这种信任关系往往存在于熟人或“圈内人”之间。另一种是普遍信任（generalized trust，或generalized social trust），普遍信任是当一个共同体共享一套道德价值，这套道德价值能够产生对成员的通常行为和诚实行为的一般预期时，信任关系向陌生人的延伸（Fukuyama，1995）。普遍信任可以存在于某种社会团体中、存在于经济团体和道德团体中，存在于宗教团体和种族中。普遍信任作为信任的一种，如Putnman（1993）所言，它是社会资本的重要组成部分，它对现代社会而言尤为重要。美国学者福山认为，“所谓信任，是在一个社团之中，成员对彼此常态、诚实、合作行为的期待，基础是社团成员共同拥有的规范，以及个体隶属于那个社团的角色。”“所谓社会资本，则是在社会或其下特定的群体之中，成员之间的信任普及程度……社会资本和其他形态的人力资本不一样，它通常是经由宗教、传统、历史习惯等文化机制所建立起来的。”
依照西方文献对“政府公信”“政府公信度”等概念的分析，中国政府所提出的“政府公信力”实际上是政府赢得“公信”的能力，它植根于“政府公信”所代表的公众与政府之间的信任关系之中。在这种关系中，公众是政府管理与服务的对象，从组织形式上讲包括个人、群体或组织，从与政府发生的互动关系看，包括普通大众、政府服务的真实享用者、直接被管制对象、合作性的非政府组织、媒体等；政府包括一线工作人员、各级政府领导和机构、中央政府领导和机构等。“政府公信度”是“政府公信”的水平，它是政府公信力的主要反映，政府公信度愈高，表明政府公信力愈强。然而二者并不是完全等同的概念，二者谈论的出发点不同，政府公信力从政府角度出发，而政府公信度从公众角度出发。政府公信作为社会普遍信任的重要构成因素，它主导着社会普遍信任的发展及水平。因此，广泛地讲，政府公信也是一种重要的社会资本，在这个意义上，政府公f目力也是政府获取和创造社会资本的能力。
总之，“政府公信力”是具有原创性和中国特色的概念，是政府赢得公众信任的一种执政能力和资源，政府角色的转变是提高政府公信力的出发点和落脚点。它是中国政府站在现代新的起点上，对古代“为政之信”的继承与超越。中国政府要切实地履行对公众的责任，切实兑现“为人民服务”的承诺，提高政府公信力，努力建立责任政府和服务型政府。而政府公信力的提高，不仅要依赖于政府官员的个人道德修养，而且更要依赖于寻求制度层面的基本保障，提高制度创新能力。政府公信力植根于公众与政府的相互信任关系（即政府公信）之中。
由此可见，研究提升政府公信力的制度路径，必然离不开考查政府公信的建立条件和政府公信度的影响因素，寻找它们与制度之间存在的逻辑关系，之后才能提出切实的解决方案。第二章制度在信任关系建立中的基础作用
信任最初建立在紧密的人际关系基础之上。随着社会的发展，技术的进步，人类的劳动分工越来越精细也越来越专业，为了达成共同的政治、经济、文化、社会等方面的目标，需要彼此陌生的人们通过构建各种组织或网络为了共同目标而从事集体行动，集体行动若想获得成功，成员之间的信任是必不可少的要素。那么是什么使得这种信任存在并且得以维系和壮大呢？这就是制度。制度可以使组织中的成员拥有共同的道德规范，追求基本的价值，承担组织赋予他的明确责任和义务。第一节 信任关系得以建立的四个基本因素一、信任关系所带来的收益
实质上，信任可以理解为是施予信任的一方与接受信任（或被信任）的一方双方之间建立的一种契约关系，这种契约可能是有形的书面关系，也可能是无形的心理上的相互约定。
人们为什么要相互信任呢？一般来讲，人们之所以决定要相信他人，主要是考虑这样做可以为自己带来收益，也就是这样做是有好处的。如果因信任他人所带来的收益比因不信任他人而失去的利益更多，那么，人们就会选择信任他人。那些寻求信任的人一般也不会违背约定，除非他这样做会为自己或他人赢得更大的好处。
这种收益最直接地体现为物质利益或经济利益，在现代市场经济社会尤其如此。然而，除此之外，收益也可以是社会层面或精神层面的。某个团体内的信任关系的建立可以增进团体内成员的心理沟通和交流"增进社会归属感；团体之间信任关系的建立可以促进人们之间的合作，给团体和个人提供更广阔的发展空间，激发社会活力，促进社会和谐。从时间的维度讲，收益可以是一次性的或短期的，也可以是累积性的或长期的。信任关系的维持与收益持续的时间成正比。一般来讲，越是能够使人们获得累积性的长期收益的信任关系，人们越容易去维系和增进。二、信任关系的可靠性
信任他人是一种自愿的行为，而且会面临对方背叛或毁约的风险。当人们没有与对方交往过，或缺乏关于对方的第一手信息时，双方信任关系的风险性就会增加，信任关系的建立更多地依赖于双方的自愿程度。在面对相当诱人的收益时，一些人会轻易地相信他人而不顾及这种信任关系是否可靠。通常情况下，人们会让被信任的一方提供担保，以增强信任的可靠性。信任关系足够可靠，人们才愿意信任他人。三、信任关系的灵活性和方便性
在现代社会中，信任关系远远超出了熟人圈内的人际交往关系。现代社会存在各种各样大量的个人与群体组织。个人与陌生人之间的信任、个人与不同组织间的信任、组织与组织间的信任，是社会中各利益主体共存和合作的基础，是使整个社会充满活力和发展空间的要件。从这个角度讲，信任是一种有效的社会工具。作为一种社会工具，信任关系的建立需要具备灵活性和方便性。
信任关系能够使个人和群体将共存和合作的机会最大化，这种最大化依赖于灵活又方便的信任关系安排。信任的条件越是灵活、普遍、非偶然，越能够承受不可预见的突发状况，那么由它所带来的机遇，越能延伸至相似的甚至并不怎么相似的状况。信任的灵活性接下来会增加其实用性和稳定性。人们越是能够方便地施信与人，那么越容易接近由信任而产生的机会。四、信任关系的四个基本因素间的内在关系
收益、可靠性、灵活性和方便性构成了建立信任关系的四个基本因素，它们相互区别，但内部也存在着密切的关系。信任所带来的收益如果足够高，人们可能会更愿意冒险而轻易相信他人，减少了对其可靠性的顾及；如果可靠性没有一定的保障，信任带来的收益有时也难以对抗背叛信任的风险损失。既然机会随着灵活性和方便性而增多，那么收益的机会也会随之增多；可靠性的增加会使所有参与信任关系的成员更愿意使这种关系变得更加灵活，使得信任关系的达成变得更加方便。第二节 信任的不同逻辑
信任带来的收益、信任关系的可靠性、灵活性、方便性是信任关系得以建立的四个基本因素，每一个基本因素的存在都为信任关系的建立增添了一重保障。然而，只单纯地具备这些基本因素并不能使人们理解，在现实情境下，是什么动力驱使信任得以建立、维持、消退和增长？这就是信任的逻辑。信任的逻辑是一系列的假设，基于这些假设，人们可以推断对方是诚实的，值得信任的。信任的逻辑会揭示什么是开创、建立和支持信任关系的合理因素和理性因素。不同的逻辑对信任关系的四种保障因素的属性、重要性和计算迥然不同，并且将信任的增长或减退看成是不同因素作用的结果。
信任逻辑建立在人类行为动机的一些概念基础上）自利、关心、制度化的义务和责任。与这些不同的行为动机相对应，学者HernyD.KaSS指出，信任的逻辑主要包括三种：基于自利的后果逻辑、基于他利的关心逻辑以及基于制度化义务和责任的正当逻辑。与上述三种逻辑相类似，有些学者提到了三种不同基础的信任关系。如Lewicki和Bunker将信任分为三种，即基于理性计算（calculus-based trust）的信任、基于了解的信任（knowledge-based trust）以及基于身份认同的信任（identification-based trust）。并且认为这三种信任关系的建立是一个连续和递进的过程。
笔者认为，基于理性计算的信任是与考虑自我利益的后果逻辑相一致的；基于了解的信任与考虑他利的关心逻辑相一致，因为充分的了解是关心的基础；关于正当逻辑，从更细致的层面来讲，它不仅包括对制度化的义务和责任的认同，而且包括对制度本身所体现的伦理价值的认同。进一步讲，制度化的义务和责任，是对处于不同地位或职位的人们所要扮演的角色的制度性规范，而这些规范无疑是植根于当时的社会关系当中，并且要符合为社会大众所共同遵守和认可的伦理价值。所以总的来讲，正当逻辑实质上是对制度化角色以及支撑这种角色的制度本身所具有的伦理价值的认可和遵从，在此逻辑下的信任关系，可以称为基于制度的信任。一、后果逻辑：基于理性计算的信任
后果逻辑假设大多数人的行为是由对自我利益的理性计算所驱动的，公共选择理论就是这种逻辑的一个阐释。沿着这一逻辑，信任被看作是纯粹自利的当事人之间的一种交换。这意味着，人们之所以加入信任关系，是因为他们彼此会因信任关系的建立而得到充分的物质收益。在这种逻辑下，信任关系被看成是纯粹的实现当事人利益的工具，越是能有效地达成各方当事人的利益，信任关系越容易促成和维持。收益是这一逻辑的指南，在任何情况下都是被考虑的因素并且制约着信任关系的建立。若一种信任关系没有明确提供谁将获得多少份额或哪些具体的好处，那么就没有人愿意加入这种信任关系。当某一方当事人因为某种信任关系而失去利益时，该方当事人就不愿意再继续忠实于这种信任关系。因此，依照后果逻辑，想要继续维持那种不能给当事人带来收益的信任关系，是很不理性的。
后果逻辑下，只有当事人确定忠于信任关系带来的好处超出了背叛它的比较利益时，这种信任关系的可靠性才是有保障的。在市场经济领域，这种比较利益会随着市场的变化而变化，今天有利的交易明天可能会失利。结果，信任关系的可靠性在这种逻辑下经常是一个棘手的给人带来普遍困扰的问题。人们很难设计出要怎样回报那些忠实于信任关系的诚实人，惩罚那些背叛信任关系的背信弃义者，才能确保双方当事人的可信性。
在后果逻辑中，信任关系的可靠性如此麻烦，它的灵活性和方便性也受到了不良影响。为了吸引不同的参与者，在信任关系的安排中，需要提前明确地说明进入信任关系的当事人将获得的利益，这主要通过各种协商契约的形式加以确定，因为很多协商契约是具有法律效力的正式文字材料，法律增强了信任关系的可靠性。当信任关系的基础相对灵活时，很难进行协商和管理。利益协商的困难和信任关系可靠性的缺乏，使得建立信任关系的方便性降低。因为需要具有深思熟虑的和耗时的程序来开启和完成每个信任的施予和接受，很多契约要求某种形式的第三方执行，这进一步降低了信任的灵活性。二、关心逻辑：基于了解的信任
关心逻辑与工具主义的后果逻辑恰恰相反。后果逻辑认为人的行为是自利的工具，关心逻辑则认为人的行为是由对他人福利的由衷关心使然，关心他人的福利本身就是重要的目的。关心逻辑认为，人们是有爱心的，乐于帮助别人。当他们被信任时，他们会关心那些相信他们的人的福利，有时，甚至会不惜牺牲自己的利益。关心逻辑克服了后果逻辑在建立信任方面的很多限制。
关心逻辑下，信任关系建立的可靠性得到了很大程度的保障。依照关心逻辑，受信者总会着眼于施信者的福利。对所关心对象的福利的追求不仅违背了自我利益，而且有时还会超越制度责任的束缚，甚至偶尔还会无视制度化的律令，超出法律的界限。
关心逻辑下的信任关系的可靠性大大增加，建立信任关系的灵活性和方便性也随之增加了。源于关心的信任不像后果逻辑下建立在契约关系或准契约关系基础上的信任那样难以普及，它普及起来更加容易。这种信任关系很少需要说明具体的时间、地点、程度以及内容；并且，凡是存在关心关系的地方，就容易建立信任。当受信者真正关心施信者的福利的时候，信任就成为一种既容易又方便建立的关系了。沿着关心逻辑，在建立信任关系的过程中，施信者通常会避开耗时的协商程序。人们要信任他人，只是简单地相信，他人是值得信任的，他人会为了对方的福利而努力。
除了一些明显的优势外，关心逻辑也有着其局限性。如同后果逻辑一样，人们是否要关心他人完全取决于自己的选择，即它是建立在个人选择的基础上的，受到个人偏好的制约。如同自利是建立在个人判定的利益基础上一样，关心是建立在个人对他人的关注基础之上。这就意味着关心逻辑如同后果逻辑一样受到个人偏好的限制。关心他人福利存在一个程度的问题，过度地关心他人利益，会超出正常的社会责任范围，而这种关心会产生一系列麻烦，不是真正的关心。
关心逻辑是以相互了解为前提的。当信任关系涉及的双方互相不了解，不能确定双方是可信的时候，就会产生一些严重的问题。当我们对他人来讲完全是陌生人、抽象的某类人或具有统计性质的人口时，情况会变得更糟。只有在人们互相熟悉的基础上，才能建立典型的关心关系。然而在现代官僚社会，我们必须要信任陌生人并且被其所信任。在这种情况下，关心很难找到肥沃的土壤。它可能会到处生长，然而要想繁荣则是问题重重。如果我们想要在高度互赖的陌生社会建立信任关系，我们就必须要超越关心逻辑。三、正当逻辑：基于制度的信任（一）规范制度主义中的正当逻辑与制度的概念
关心逻辑和后果逻辑都受到个人偏好的影响，容易产生一系列的问题，这些问题在正当逻辑中都被避免了。正当逻辑是规范制度主义分析方法所提倡的一个核心概念，它建立在这样的观点基础上：在某个重要时段，人们的行为并不是以计算回报为基础的，而是以确认“什么是正当的行为”为基础的，即人们的行为遵循“正当逻辑”。这种“正当的行为”是由制度所提供的规范所驱使的行为，制度规定了人们在现实世界中所应遵守的责任和义务，对这些责任和义务的遵守又形成了人们在具体的社会情境和组织中的角色。明确地讲，是制度对人们的社会角色的规定才使人们的行为遵循“正当逻辑”的假设得以成立。
在新制度主义分析框架中，制度包括三个方面的含义。首先它是指一系列的规则、程序和规范，主要目的在于约束个人在追求福利或利益过程中的行为。通过制度的约束人们之间或组织之间形成稳定的行为模式和互动关系。制度有正式制度和非正式制度之分，由正式的规则、程序和规范组成的明文制度就是正式制度，如学校、医院、政府等都可以看作是正式的制度安排；反之，就是非正式制度，包括价值、意识形态和习惯等。其次，制度还体现为某种结构性的安排，如社会中存在的大量组织都可以看作是制度。从这个角度看，官僚制的政府机构就是当代社会中的一种典型制度。最后，制度还是一种理念和价值。这种理念和价值是“政治合作的资源、政策行为合法化的手段、政策选择结构的认知框架、政策工具和制度变迁的催化剂”。
根据上述分析，制度可以看成是行为规则、组织结构和理念的综合体。制度所订立的规则可以使短暂的、偶发的、多变的社会事件变成常规的、可预见的以及稳定的行为。当常态的行为表达了或实现了建立制度的人所珍视的价值的时候，制度化的过程就发生了。制度并不是实现外部目标的简单的或最初的手段。与制度相联系的行为和特征本身就是目的，它们直接或隐含地表达了那些实行制度化的人们所支持的价值。
政府与民众之间应当建立基于制度的信任，或者说，这种信任关系要有制度的保障。民众信不信任政府，或者，政府公信力的大小，在根本的意义上，取决于制度（实际的“游戏规则”）。中国古代思想家老子说：“太上，下知有之。其次，亲而誉之。再次畏之。再次侮之。信不足焉，有不信焉。”老子认为，民众对政府信任不足，是因为政府不诚信，而这种不诚信与政府权力是不是能顺应“自然”（民众的自然及客观规律）有关。政府权力越是不能妄作（违逆自然），就越有公信力。老子按制度运作导致的人们对政府的信任程度，将政府的治理形态分成“下知有之”（民众只知道有政府存在）、“亲而誉之”（政府已干预到私人领域，但没造成危害；民众亲近并赞美政府）、“畏之”（政府较多地干预私人领域，民众畏惧政府）和“侮之”（政府成为公害，民众不自由，辱骂政府）四个层次。而最有公信力的是不可能妄作的、管得最少的、最顺其自然的“下知有之”的
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