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发布时间:2020-05-28 06:32:36

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作者:沈世勇

出版社:上海交通大学出版社

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特大型城市公共服务资源配置

特大型城市公共服务资源配置试读:

前言

2018年是中国改革开放四十周年,社会各界都在反思和庆祝四十年来我国社会经济取得的辉煌成就,在这四十年的发展历程中,我们经历了快速增长,也承担着转型阵痛。中国改革开放从农村起步走向了城市,以农业承包责任化改革为起点,迈向了新型城镇化。社会经济制度已经从改革之初的计划经济体制,经历了计划和市场的双轨制运行,逐步过渡到了市场经济体制阶段,并形成了具有中国特色的社会主义市场经济体制。随着新时代中国特色社会主义的到来,我们继续坚持社会主义市场经济改革方向,力争到2035年使人民生活更为宽裕,城乡差距和居民生活差距显著缩小,基本公共服务均等化基本实现。由此可以看出,实现基本公共服务均等化,不仅是公共资源配置的一个重要原则,还是开启全面建设社会主义现代化国家的内在要求。

本书是笔者近年来以公共管理学科视域,面向上海市城市管理、社会治理方面理论与实践的需求中,所承接的各级政府纵横向项目所取得的部分成果。力求从政府管理与社会治理方面,围绕公平与效率、政府与市场关系等经典命题,深入到上海市各个阶层开展数据采集,并运用统计分析软件,整理调查结果,提炼出研究结论,旨在为各级政府提供咨询、决策和理论思考的依据。希望本书有益于完善公共服务资源分配的相关理论体系,充实到中国特色社会主义城市社会治理理论中,能够激发各类组织和研究人员,对公共服务资源配置中嵌入政府公平与社会效率方面的思考带来一点启示。

本书分为七章,各章的具体内容如下:

第1章,绪论。本章主要介绍了本书的研究背景与内容结构,探讨了城市社会治理与公共资源配置的关系,从价值维度分析了公共服务资源在收入分配中的定位。

第2章,社会治理创新中网格化管理跟踪研究。本章首先介绍了上海市网格化管理现状,并立足于上海某镇的网格化管理实践,探讨了上海市网格化管理中存在的问题及其原因,从而构建进一步优化上海市网格化管理的目标模式,在此基础上,进一步提出完善上海市网格化管理的政策建议。

第3章,女职工特殊保护权益的发展研究。本章以全面两孩政策出台为背景,介绍了上海市女职工特殊权益保护的现状,通过对上海市育龄女性调查,走访各级妇联组织和妇女代表,采集数据并进行分析处理,总结了上海市女职工特殊保护权益中存在的问题及其原因,在此基础上,提出了完善上海市女职工特殊保护权益的政策建议。

第4章,社会医疗保险基金资源优化配置研究。本章首先运用文献分析,提出了社会医疗保险基金不合理使用的三种假设及其机理,并对上海某区典型定点医疗机构(中医与西医、公立医院与民营医院)中的社会医疗保险基金使用状况进行了对比分析,构建了公共卫生服务资源分配的目标模式,在此基础上,提出了完善公共卫生资源合理分配的政策建议。

第5章,社会保障政策实施中的性别平等。本章首先回顾了以往的研究,提出了社会保障政策实施平等的研究选题,接着对上海市社会保障政策文件展开了文本分析,根据文本内容提炼了问卷,通过对上海市的基线调查、个案访谈并收集数据资料,在对数据进行分析的基础上,从性别嵌入视角指出了确保社会保障政策实施中的公平机制和流程,最后,提出了完善上海市社会保障性别平等政策的实践策略。

第6章,市民健康基层守护:家庭医生制度实施效应研究。本章首先梳理了家庭医生研究的相关文献,针对上海市家庭医生政策推进状况,设计了上海市家庭医生访谈问卷和上海市家庭医生的签约人群的问卷,在对全上海800多份问卷进行梳理和分析后,提出了上海市家庭医生制度取得的成就与存在的问题,在此基础上,给出了提升家庭医生守护健康能力的对策建议。

第7章,公共创业服务支持政策及实施效果研究。本章首先回顾了公共服务创业政策的文献,并提出了研究框架,根据上海某区在推进公共创业政策中的实践状况,对典型创业园区、典型创业企业进行了个案访谈,并根据园区、创业企业和政府政策目标状况,分析了上海某区创业政策的实施效应,在此基础上,提出了优化上海创业环境的对策建议。第1章 绪论:论城市社会治理与公共资源配置

十九大报告对2020年到2050年实现社会主义现代化的目标做出了战略部署,到2035年我国国家治理体系和治理能力现代化基本实现,到2050年(本世纪中叶)实现国家治理体系和治理能力现代化,人民将享有更加幸福安康的生活。与此同时,还谈到了完善公共服务体系,加快推进基本公共服务均等化的战术安排,即提高就业质量和人民收入水平,加快推进基本公共服务均等化。中国幅员辽阔,不仅在经济发展上存在着较大的城市差异,在社会发展水平和城市管理能力上也存在着一定的地区差距。国家治理体系和治理能力现代化的实现,需要一个个城市单元为基础和支撑,将中央政策落到实处,维护各地区百姓的基本权益。就城市管理者们而言,一系列不容回避的问题有:如何推进公共资源存量的整合?如何协调好公共资源分配与公共资源增量之间的关系?如何提高城市治理能力?如何提升公共资源配置水平。

城市治理过程也是一个城市公共资源配置和整合的过程。地方政府通过布局资源、匹配资源、调配资源和使用资源,不仅实现了自身管理目标,还完成了资源供给与需求之间的匹配。公共资源配置的效率和效果,决定着这个城市治理的能力和水平。有的城市管理者不仅能够将现有资源做到最好的利用,而且也能够将新增资源进行良好的匹配,同时满足现在与未来需要,这个地方政府的资源配置效率高,资源利用效果好,那么,也就意味着这个城市的治理能力和水平就高;而有的城市公共资源配置的效率低,不仅无法利用好现有资源,而且对于新增资源的使用,也未能有战略层面的思考,城市定位不准确、规划不清晰,城市建设也经常推倒重来,造成了巨大资源浪费的同时,从而彰显了该地区政府治理能力低下,留下了治理水平不高的诟病。

城市与城市之间的差异决定了不同城市公共资源配置水平、公共服务供给能力、城市社会治理水平各不相同。这既有来自经济发展基础的原因,也有社会发展、文化建设、历史遗留、城市规模等方面的原因。不少城市拥有的经济资源较多,公共资源相对较为宽裕,城市公共资源体系相对完善,公共服务供给能力就强,给城市管理者留下的治理空间相对多;还有些城市拥有的经济资源较少,公共资源相对匮乏,城市公共资源体系尚未建成,公共服务供给能力就弱,给城市管理者留下的治理空间相对少。一般来说,较大规模城市,需要协调的公共资源、公共资源与私人资源之间的关系也就越复杂,对城市管理者提出的要求也相对较高,城市治理的难度也就较大;较小规模城市,就城市内部空间而言,需要协调的人口与公共事务相对较少,对城市管理者的能力要求较少,城市治理的难度也相对较小。

聚焦特大型城市的社会治理,至少可以从以下几个层面观察公共资源配置的效率与效果,总结城市社会治理的经验,反思城市社会治理的教训:①大型城市的规模优势,决定了需要协调的公共资源数量庞大,对于城市管理者的能力要求较多,可以总结出城市管理者公共治理的经验,供各地方政府管理学习和参考;②特大型城市的人口承载率高,城市治理复杂性强,面对不同人口对象,进行资源调配和划分的难度就大,通过典型分析可以找出相应的管理经验,为当前新型城镇化过程中的中小城市发展提供参考;③特大型城市外向型程度较高,不仅需要协调城市内部的关系,还需要协调城市与其他地区的人群就业、福利分享等方面的问题,这往往能为广大的新型中小城市,甚至是其他大型城市,提供具有未来性、前瞻性的借鉴和思考。

总之,在城市化进程中,从重点关注城市经济发展驱动,到逐渐探索城市治理典型经验,开拓出一条符合各自城市管理特色的道路,将是未来的城市管理者们亟须面对和长期面临的理论命题和实践问题。

上海市是典型的特大型城市,有着良好的城市基础和厚重的文化底蕴,进入21世纪以来,正致力于打造国际大都市、全球城市。相对于全国而言,上海不仅具有良好的经济实力,还具有走在前列的城市治理经验;不仅承载着城市内部的治理功能,还面临着与其他城市发展的对接;上海不仅在经济上是长三角乃至全国城市的龙头,而且在社会治理上早在2014年市政府就出台了1号文件,也就是“1+6”文件,全面推进着城市治理进程。所以,研究和探讨上海问题,不仅有利于总结出上海城市管理的经验教训,抽取出具有代表性的典型特征,服务于上海市的社会经济事业,而且更有利于将这种复杂的城市管理经验向全国推广,这不仅体现了中国道路、中国特色,更有利于形成一条符合中国自信与自我发展的独特制度。

本书抛开了就事论事的分析框架,也摒弃了过于宏观的理论架构,只是借助于对上海城市发展的观察,聚焦于上海近年来城市发展中面临的理论和实践问题。这些选题源自地方政府的实践困惑,作为解决实践部门问题的研究报告、专报,本课题相关内容对公共服务资源的流向起着理论指导作用和实践借鉴价值。具体而言,本书涉猎的内容包括了:公共服务资源在初次分配和再分配中的关系问题;公共服务资源在再分配中的使用效率问题;公共服务资源在再分配中的人群平等问题;公共服务资源在初次分配中的性别平等问题;公共服务资源在政府不同资源之间的配置问题;政府实施保险类项目中的公共服务资源配置问题等六个方面。1.1 公共服务资源在再分配中的效率

公共服务资源在再分配中的使用效率,一个不容回避的问题是社会治理能力,可以肯定的是要形成现代化社会治理格局,确保社会充满活力并和谐有序,就需要加强和创新社会治理。网格化社会治理是提升城市管理效能,创新社会管理模式的重要抓手。有效率的分配公共服务资源不仅有利于让有限的公共资源流向更广的领域、更多的项目、更密的人群,而且有利于促进有效的社会治理、良好的社会秩序,能够使人民的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。在该部分内容中,围绕本市网格化管理的现状,对典型地区的网格站点、网格长、网格员以及辖区群众展开深度调查和访谈,了解网格划分的依据,进而对上海“1+6”政策体系中有关网格化实施情况进行跟踪评估。调查显示上海某镇的网格化管理工作呈现出结构清晰,责任明确;能够常态化巡逻,及时发现问题;根据网格化要求收集、上报、处理信息等特点。同时,也可以看出上海某镇的网格化管理中还存在巡视盲点,制度执行不严;网格存在死角,边界管控困难;管理队伍不稳定,专业性不足;缺乏有效激励;巡视力度薄弱以及管理体制等方面的缺陷和问题。这就需要合理细分网格,明确责任边界;完善主体责任,强化职能考核;规范管理流程,联动分类处置;坚持以人为本,倡导柔性管理等方面的优化目标。本章针对地方实践,从管理标准、网格划分、考核机制、队伍培训、共同治理等方面提出了具体的政策建议。1.2 公共服务资源在初次分配中的性别平等

公共服务资源的使用效率固然非常重要,但与之对应的公共服务资源使用公平也是不可或缺。公共资源分配的公平性至少可以分为区域公平、城乡公平、人群公平等几个方面。在涉及人群的公平中,有一个经典命题就是性别公平。由于公共政策涉及初次分配和再次分配领域,所以,性别平等的考察也包含了初次分配和再次分配领域。在初次分配领域,也就是就业过程中,为了促进性别平等,往往通过制度设计对女性工作进行特别保护。但是基于性别的特殊保护效果如何?是否真正帮助女性实现了劳动力市场平等就业的权利?近年来人口结构的变化推动了我国放开了生育政策,从双独二孩、到单独二孩,再到全面二孩。我国放开了的生育政策,固然能够满足不同群体的生育意愿,但在缺少托幼政策、养老政策等家庭配套政策的支持下,人口政策的松动势必会引发家庭内部分工变化,从而影响到两性在劳动力市场中的地位,导致初次收入分配中的两性不公。在该部分内容中,围绕上海市女性劳动特殊权益保护,从性别视角对政策文本分析,并对上海各区育龄女性,在妇幼医院、早教中心、儿童乐园、购物中心、社区活动中心等女性比较集中的地方进行随机访谈和问卷调查,调查显示上海市全面两孩政策的实施,使女性工作搜寻更加困难、职业困扰加大、劳动参与减少、职业晋升减慢,究其原因不难发现家务劳动增多、家庭责任加重、家务劳动认知度低等问题困扰着女性职业竞争力,与此同时社会保障政策不健全也削弱了女性特殊权益,需要政府政策向公共服务资源倾斜、劳动力市场政策优化、家庭政策的配合等方面共同发力,从而营造两性平等的就业氛围。具体来说需要立足平等就业理念、优化政策;合理界定“生”与“育”的责任,推进家务劳动社会化,提升公共服务职能,强化政府公共财政责任等方面进行政策部署并付诸实施。1.3 公共服务资源在再分配中的性别平等

社会保障政策的公平性是再分配领域的重要问题,也是政府履行再分配调节职能的重要抓手。在社会保障享受对象的均等化中,性别公平值得关注,这不仅因为男女平等是国家的基本国策,其实现程度决定着社会文明进步,还因为男女平等是家庭、社会、政府推进公平的基础条件,更是公共资源均等化实现的本质要求。在该部分内容中,课题组围绕社会保障相关的政策文本展开研究,梳理了140项上海市社会保障政策文件,分析文本中所涉及性别政策的公平状况,通过社会调查和个案访谈,深入了解上海女性对养老保险政策、医疗保险政策、社会救助和优抚、就业促进、生育保险等社会保障项目实施中性别公平的态度和看法,进一步分析表明,地方政策实施中存在生育保险覆盖范围小,两孩政策缺乏评估,就业保障中有隐性性别不公等问题,进而探讨了上海嵌入性别视角的政策机制和流程,从价值确立、责任划分、法规制定、政策实施等方面展开了分析;最后,立足于完善地方政策的实践目标,本章从推行家庭为中心的政策支持系统、打造市场为中心的家庭服务平台、构建社区为中心的终端帮扶系统等方面,提出了对策和建议。1.4 保险类项目中的公共服务资源配置

社会保险基金是一种特殊性质的公共资源,不同于一般的政府财政预算项目,社会保险基金是为了化解某一个特定风险的需要,通过社会化的方法和手段筹集资金,根据专款专用的原则使用基金。社会医疗保险基金就属于其中一种。当前已经转由税务机构代为征收社会医疗保险基金,医保经办机构管理和监督社会医疗保险基金的使用,通过选择定点医疗机构,确定总额预算的数额,调配着社会医疗保险基金资源。定点医疗机构的管理效率,决定了社会医疗保险基金资源配置的能力和水平。文中该部分内容,从社会医疗保险基金不合理使用的假设开始,着重介绍了营利性医保定点机构与非营利性医保定点机构,揭示了两者在目标设置、诱导需求、医患合谋等方面可能存在差异的机理。接着运用某区的医疗保险定点机构的数据进行了实证分析,着重对比了四家民营医疗机构与其类型和规模相当的公立医疗机构的社会医疗保险基金支付规范化程度,其指标包括:复诊率、人均自负水平、医保支付数额、次均总费用、次均药品费用、社会医疗保险基金违规次数和数额等方面。在对结果进行分析的基础上,提出了公共卫生服务资源分配的预防性原则、公平性原则、效率性原则、规范性原则的目标模式,最后,提出了扩大基层公共服务资源设施、纳入医养结合支付制度、完善基金支付网络体系、规范数据挖掘管理体系等系统化提升医保资源配置效率与保证医保资源配置公平的路径。1.5 公共服务资源在政府不同项目之间的配置

医疗卫生作为公共服务资源的一个重要组成部分,一直以来被视为改革的重点项目。随着十九大实施健康中国战略的提出,围绕健康资源的优化配置问题也受到了越来越多的关注。新医疗卫生体制改革的一个重点就是建立家庭医生制度,发挥家庭医生基层健康守门人的作用。通过家庭医生的基层首诊、实现不同等级医院之间的逐级转诊,实现医疗资源的合理使用,提升医疗卫生的质量与水平。上海市家庭医生制度推进较早,剖析上海市家庭医生制度的实施效果,可以更深层次地把握基层公共卫生服务资源的利用状况。在该部分内容中,笔者所在的课题组通过对签约居民的调查,了解居民对于家庭医生制度的认知、动机、需求、行为、结果评价等5个方面。接着,采取了社会调查研究方法,采用分层随机抽样方法选定了上海8个区,21个街道,73个社区卫生服务站点进行了走访,调查显示,上海市家庭医生影响着医患关系,对患者诊疗习惯产生了积极影响,同时,也发现家庭医生在守护基层健康中存在着供给能力明显不足、服务能力尚需提升、服务对象尚需扩大等方面的问题。最后分别从明确家庭医生服务内容和目标、加强基层医务人员的队伍建设、搭建健康档案的技术平台、社区人口健康分类管理、实施家庭医生的信任机制建设等方面提出了对策建议。1.6 公共服务资源在收入分配中的定位

在公共服务资源的初次分配和再分配的关系中,一个值得思考的问题是公共资源在公共项目和私人项目之间的配置。相比西方而言,中国有着特殊的政治结构,处于改革开放进程中的特殊社会历史时期,公共资源不仅在公共领域发挥作用,还被投入到社会领域,乃至具有竞争性的产业领域。就产业政策而言,政府是否需要对其进行因势利导?还是直接交给市场,只提供有利于产业发展的制度环境?关于这个问题,张维迎教授和林毅夫教授的辩论似乎也没有形成统一的结论,争论还在继续,但是政府动用公共资源促进产业政策发展的现实一直未变。有学者指出即使西方国家政府也会对产业投入资源,关键是动用了多少资源?帮助产业发展的程度?财政政策支持的水平如何?在该部分章节,我们探讨了创业政策的实施情况,围绕典型地区、典型园区的创业企业进行了深度调查,从典型企业的创业过程入手,了解到该区政府在制造业、服务业、互联网+等不同类型创业企业中的服务项目和服务重点。调查显示上海某区的创新创业氛围日益浓厚、各级政府创业服务能力显著增强、政府改善创业服务环境成效显著、创新创业人才的集聚效应明显提升。同时,也可以看出地方政府在创新创业服务理念方面亟须进一步转变、创业企业资金支持政策需要进一步优化对接、政府创新创业服务内容也需要进一步充实。本书对此提出了转变政府职能,优化政策流程;明确财政责任,理顺府际关系;整合园区资源,搭建资金平台;优化服务项目,组织高端培训;增加法律辅导,缓解劳动矛盾等方面的政策建议。

在本书中,更多的工作聚焦于展示特大型城市公共服务资源配置可能会面临的问题,试图通过文本分析、深度访谈、问卷调查等社会调查工具和手段,揭示涉及的城市管理、城市公共资源配置等多方面实践,并引导读者思考:政府应该如何定位?政府工作努力的方向和结果如何?是否能够真正被城市居民、企业组织、社会团体理解和接受?这些问题不仅可以帮助政府更好地完善和优化政策设计,提高政府政策出台的接受度和参与度;而且可以帮助各类组织的探讨以及居民更好地了解政策制定的过程,理解政策制定的目标和执行的动机,从而为全社会提供更广泛的协同治理平台和基础。第2章 社会治理创新中网格化管理跟踪研究2.1 引言

党的十八届三中全会提出切实转变政府职能、创新社会治理的总体要求,网格化社会管理作为推动城市管理各部门工作效能提升、实现城市长效常态管理模式创新的重要抓手。2014年上海出台了由《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》及6个配套文件构成的“1+6”政策体系。上海建设现代化国际大都市步伐的加快,对社会治理提出了更高的要求,评估网格化管理制度实施效用已刻不容缓。目前,直接针对上海社会治理创新中网格化管理跟踪的研究尚不多见,但是网格化管理的相关理论与实践研究已经取得了可观的成果,为本课题提供了重要的借鉴。2.1.1 网格化技术应用视角

网格化管理缘起于德国的网格化搜索法,这是一种利用坐标定位、地理编码及网格地图技术进行搜索的方法。Foster和Kesselman对网格进行了界定,即网格为构筑在互联网上的一种新兴技术,它将高速互联网、高性能计算机、大型数据库、传感器、远程设备等融为一体,为科技人员和普通百姓提供更多的资源、功能和交互性。这种运用网格技术处理城市社区事务的新兴社会管理模式,实现了社区社[1]会管理从总体支配向技术治理转变,通过合理的制度化安排,实现[2]了政府的管理与服务职能在基层社会中的有效延伸。可以看出网格化技术的应用、融合是网格化管理的核心,也是网格化治理的关键。[3]网格化治理是将城市管理和社会服务等内容进行整合。尽管在社会管理和社会治理中,加入现代化的技术手段已经成为不可逆转的趋势,但也有专家提出了技术应用的价值理性,担忧网格化社会服务管理面临着公共伦理偏移等问题,认为应推进网格化管理价值理性和工[4]具理性融合,破解网格化管理推广模式应用困境。在网格化技术应用方面,专家们关注了管理模式的嵌入,对网格化管理与政府职能定[5]位进行研究。由此可知,网格化管理是通过应用网格化技术,嵌入管理模式,以城市管理和社会服务为内容,兼顾价值理性和工具理性的一种管理手段和方法。2.1.2 基层社会治理的视角

基层社会的治理是社会治理、社会发展的关键。有专家分析了中国本土产生的基于信息技术上的网格化管理,在政府全方位提供公共[6]服务方面对无缝隙政府的突破与超越,实现公共服务流程再造。拉塞尔认为无缝隙组织提供了一种流畅的、真正的不费气力的经验,以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务。在如何扎根基层社会上,有专家指出网格化管理重构了组织结构,网格化管理模式核心在于通[7]过“网格化”实现组织创新,要深入探讨网格化管理模式在维护基[8]层社会稳定的适用性。针对基层微治理的出现,被看成是居民自主[9]探索创新社区服务和自我管理的成果。在内在基层治理机制上,有专家认为网格化治理得益于权力效应、仪式化规训、混乱的清除、全[10]景敞式监管与对预防的重视等内生机制。还有专家从治理主体、治理方式、治理平台、治理对象、治理绩效五个方面出发,构建了一[11]套社会治理评估指标体系。但也有专家提出了质疑,受到各个领域追捧的网格化管理在模式启动、运行、维持及推广四个阶段分别存[12]在问题,还不能与当前社会体制兼容。网格化管理可以视为国家对基层治理结构的重建途径,然而缺乏行政管理体制的变革,网格化[13]管理出现了悖论,应进一步反思基层社会治理的改革之路。2.1.3 网格化管理未来展望

网格化管理向网格化治理转变是网格化管理未来发展的方向。所[14]以,应努力营造官民共治的社会治理格局,在具体措施上应当以社会前端管理为重点,以服务公众为核心,充分整合现有的各类管理资源和管理力量,实现城市网格化社会管理模式从单一被动到多元联[15]动的转变,从而最大限度地发挥网格化管理的效益。而互联网+社会治理上海浦东的e家园项目完成了“网格化管理”向“网格化治理”的华丽转身,未来也可以将管控走向服务、从单一规制走向全员[16]参与。同时,也可以通过信息技术把参与主体连接起来,形成[17]“一核多元”、分工协调、有机配合的社区治理主体网络体系。对于未来城市管理或者治理的目标而言,要协调好效率与人性发展的关系。如果排除所有的随机性因素,那么就会将它们由丰富多彩的生物[18]体变成沉闷的机械自动装置。由此可以看出对于网格化管理乃至整个网格化治理的未来走向,需要以人为本,这不仅关系到网格化管理手段的应用,也关系到网格化管理的技巧,网格化管理初衷与目标。

以上研究多从政府管理视角着手,对网格化管理的微观主体功能及其创新社会治理结构的关注还有待提高,对促进网格化管理的宏观制度设计与社会主体微观治理功能的内在逻辑的关注,也有进一步提升的空间。本章节旨在根据当前上海经济社会发展实际,以持续深入推进本市社会治理创新为目标,结合各区县具体做法,深入了解基层干部、社区工作者、广大居(村)民等群体的意见诉求,从宏观制度优化以及微观主体诉求出发,对“1+6”政策体系中有关网格化的实施情况进行跟踪评估,厘清网格化管理中的重点、难点、焦点问题,强化系统设计,从制度设计层面和执行层面提出政策建议。[1]李见顺.宜昌市网格化社会管理的经验、问题与对策.湖北民族学院学报(哲学社会科学版),2015,33(03):67-71.[2]杨宗辉,田野.网格化管理的再思考.暨南学报(哲学社会科学版),2017,39(12):27-32.[3]张丽,韩亚栋.网格化治理:“织网工程”和创新动因.求索,2018(03):54-60.[4]柯尊清,赵晓菲,杨苏琳.西部民族地区乡镇政府执行力问题及对策研究——昭通市X乡个案.云南行政学院学报,2013,15(05):151-154.[5]赵语慧.网格化管理与政府职能定位.人民论坛,2013(02):66-67.[6]竺乾威.公共服务的流程再造:从“无缝隙政府”到“网格化管理”.公共行政评论,2012,5(02):1-21+178.[7]童星.社会管理的组织创新——从“网格连心、服务为先”的“仙林模式”谈起.江苏行政学院学报,2012(01):53-56+67.[8]马树颜,常桂祥.网格化管理与基层维稳机制创新.济南大学学报(社会科学版),2013,23(06):52-56.[9]李婷婷.城市社区微治理的实践困境及其破解.理论探索,2018(03):88-96.[10]叶岚.城市网格化管理的制度化进程及其优化路径.上海行政学院学报,2018,19(04):27-38.[11]彭莹莹.社会治理评估指标体系的设计与应用.甘肃行政学院学报,2018(02):89-98+125+127-128.[12]张权,尹昭慧.“解构”网格化管理.河北学刊,2013,33(05):178-181.[13]孙柏瑛,于扬铭.网格化管理模式再审视.南京社会科学,2015(04):65-71+79.[14]俞可平.善治与幸福.马克思主义与现实,2011(02):1-3.[15]文军.从单一被动到多元联动——中国城市网格化社会管理模式的构建与完善.学习与探索,2012(02):33-36.[16]张波.基于“互联网+”的基层社会治理创新研究.电子政务,2017(11):30-38.[17]李增元,刘枭林.信息化治理:农村社区治理技术创新及其实现途径.社会主义研究,2017(06):98-105.[18]唐皇凤.我国城市治理精细化的困境与迷思.探索与争鸣,2017(09):92-99.2.2 上海市网格化管理现状2.2.1 结构清楚,责任明确

1)网格化管理的组织结构

上海市自实行网格化管理以来,各区街镇成立了社会治理办公室,建立了社会治理联动指挥中心,设立了综合执法队。通过综治办组织协调,在区域内形成了以公安机关为骨干,以群防群治为依托,以社会面、居民区和内保单位防范为基础,点线面结合、人防、物防、技防结合,形成了上下联动的社会治安防控网络。依托网格管理工作站、网格长、网格员所形成的社区自治力量,在街镇全区域范围内实行,以及时发现问题、就地解决问题、终端上报问题为一体的网格化管理手段,街镇社会治理能力有效提升。在调查中可以看得出每个工作站都有一个网格管理地图,上面的网格清晰可见,每个网格有专门的网格长,并配备着一定的网格员,形成了纵横向相结合的矩阵化的网格管理组织结构。

2)网格化管理的主要职责

每个网格又划分为单位管辖和无单位管辖,对于有单位管辖的区域,由单位根据自身的生产经营需要,出具管辖的人力、财力和自身的管理制度进行自我管理,而没有单位管辖的区域,则由网格化管理机构进行统一管理。所以,单位内部不归网格长管辖,网格化管理主要针对无单位主体、无责任主体的公共场所部分,单位内部范围由单位责任主体自行管理,如林场、工业区、公园、游乐园等单位,有单位内部的管理系统,属于单位管辖的范围,从而形成了单位内部管理和政府网格管理的平行管理系统。

3)网格化管理的队伍建设

如某镇管辖内的18个村(居),形成了18个网格工作站。每个工作站设立一名网格管理站站长,一般由党政一把手担任网格管理站站长,党政一把手对网格化管理工作负领导责任;在每个工作站内部依据小区、街道、河流、道路等明显分界线,形成了50个左右大小不等的网格,而网格长一般由村、居委副主任及相关工作人员担任。每个网格长对于自己所辖范围内的、主体网格内的情况较为熟悉,网格化管理的边界责任相对清楚。网格员一般采取公开报名招募的方式选举产生,或者由站长和网格长物色人选。从网格员的构成来看,社区中的网格员主要由老年志愿者组成。居委会为其准备了红马甲,他们平时以散步、走路的形式进行巡逻。网格员的设置,不仅调动了很多退休人员为社区管理服务的积极性,而且也让这些老年志愿者们找到存在感和价值感。传统的乡镇使用本地居民尤其是退休老年志愿者,有利于调动社区居民参与网格管理、参与社会劳动的积极性。2.2.2 巡查常态化,发现问题及时

1)网格化管理的内容

调查显示,某镇网格化管理主要包括:治安消防、道路交通、市容环境、经营行为、食品安全以及其他事件。这些项目也是事先设定好的内容,主要以安全性项目为主,涉及老百姓生活的多个方面。在对网格员的调查中,大多数网格员对涉及问题的类型清楚,对于巡逻中遇到的治安、环境、纠纷等问题能够现场解决问题,对于工作中碰到的问题也能较好地反映给工作站站长、网格长。工作站站长和网格长对管辖范围内人员配置,管辖范围较为清楚。网格长有问题通过App上报,自查自处,能够自己解决的就自己解决,不能够解决的就向上级汇报。或者和派出所人员一起进行合作解决。对于网格化管理的管辖权和处置权,大都有明确的分工,网格员充当信息了解、沟通、上传的功能,具体问题的解决还需要实际管理部门的配合。信息化的管理手段,规范的管理技能能够更好地完成信息的编码和传送工作。

2)网格化巡逻的工作

网格化巡逻是网格员的重点工作。通过网格化巡逻可以发现网格内发生的问题,并即时地处理或者上报。有利于将事态的发展处置在起始阶段,避免了进一步蔓延的可能和危险。调查显示网格员平时通过步行或者开车进行巡逻,巡逻是发现问题的基础,网格员开展巡逻工作,一天巡逻两次,每个区巡逻一次需要花的时间不等,有的只需要2~3个小时,有的网格完整地走一遍需要花更长的时间。大多数网格化管理员由于居住在网格内,能够及时了解网格内的情况,巡逻工作的开展,也较为常态化。但也有一些网格地区所处范围较大,完成巡查的时间较长,要形成有效巡查的难度较大。

3)网格化管理问题发现

网格员通过巡查发现问题。一般不采取主动介入的方式,毕竟在没有事态发生的时候,主动介入有点大海捞针的感觉。所以,调查显示大多数网格员主要以观察的方式,来发现巡查中可能出现的问题。等待发现问题或者疑似问题后再进行上报处理。在对网格长的询问中也显示,网格长对于自己所上报问题的类型较为明确,问题发现后,也能有效归口并上报到条线管理部门。对于网格员在巡查中所发现的问题,网格长会亲自去现场进行核实,并和网格员一起向上进行双向的汇报,提取现场图片。2.2.3 信息渠道广泛,上报与自处结合

1)信息点采集信息

除了通过网格员的常态化巡逻发现问题,有些村、居网格还通过网格内的商业网点,如商铺、小店,建立了一些联系点,而这些小型的商业网点,往往长期扎根村居,服务当地居民,熟悉服务对象,对于新进入的各类陌生人和外来人员能够快速判别、做出反应,能够及时发现异常情况,具有强大的信息优势。随着现代城市的兴起,熟人社会被分割成一个个原子社会,这种社会结构中,一定范围群体之间的沟通相对减少,互相间的相识度、信任度较低,不利于社会管理和治理。建立信息点则可以解决这个问题,这是一个社区信息交流的重心,也是信息采集的重心,大家在这个信息点买菜、买日用副食,甚至社区活动中心下棋、跳舞的同时,利用了每一个社区成员的眼睛,交流着彼此采集来的信息,这不仅能够增进社区邻里关系,还能够为网格员收集信息、上报问题提供足够帮助,有利于增强社区的安全感和信任度。

2)问题及时上报

对于所发现的问题,首先,通过现场查看、搜集证据等方式来核实问题的真实性。在信息确认后,通过打电话、手机App、小联动表格(包括时间、地点、照片)这三种方式上报。网格长、网格员之间形成了联动机制,网格长不能发现的问题会由网格员向网格长反映,各网格长之间信息共享、互相监督、发现问题、共同解决问题,不能解决的以表格形式上报给街镇政府大联动,会有行政、司法、公安等部门协调来解决问题。

实地调研中显示,网格长和网格人员往往先根据事件类型自行处理问题,不能够解决的就向上级汇报。其中90%能够自己解决,10%上报给上级解决。如占道停车等主要通过劝导的方式;在纠纷处理方面,村内有专门的调解员协调解决村民之间的纠纷。对于上报问题的处理较快,一般两个工作日可以处理,最快当天即可,问题处置的效果也十分显著。如:2014年9月J居委网格管理站内,21号楼发现“全能神”邪教组织,并成功破案,受到上级的表扬。2.3 上海市网格化管理存在的问题及原因分析2.3.1 巡视存在盲点,制度执行不严

网格员根据自己对网格区域内事件发生的个人判断,进行巡视工作。管辖范围过大,人力物力有限,任何事情都要过问,基层压力过大。如C居委:规划初期,规划了5块。但是由于负责人须副职担当,实际中只有两个副职,所以共划分了2块,由两个副主任负责。由于地域面积大,一圈兜下来很吃力,因此凸显人力不够。如江秋村,划分了三个网格,很多地区正在拆迁,网格管理人员往往骑助动车走一圈拆迁的地方,单位巡查时间较短,往往很难做到有效巡视。在外来人口集中的地区,由于外来人口多、人员流动性大,网格巡逻人员明显不足。如:B居委,还有一些村居由于拆迁和土地征用,导致了大片田地无人居住,网格员住在管辖区之外,距离较远,所以有效巡逻的力度较小。2.3.2 网格存在死角,边界管控困难

由于动迁、建设等因素,使得网格边界模糊,网格化管理工作存在着死角。动迁中的网格管理问题较为突出,如高家村边界不太清晰,全村整体在动土拆迁,加上三个网格的边界是由原先村庄的边界划分的,很多边界上的道路被规整、破坏而导致无法看清和辨别网格区域。(由于动迁改造时间不确定,而这些区域又处于管理的真空地带,这个过程往往会延续一定的时间,有些地区至少需要半年以上,这在一定程度上给网络化管理留下了死角。)

在村与村的交界处,有些地区网格之间责任虽然明确,但是实际问题得不到及时处理。以H村为例,从责任划分来讲,马路这边的垃圾理应由K镇处理,但是由于该网格是以这条马路为分界线,网格与网格之间、村与村之间距离较近,而且处于边界处,所以问题得不到及时解决。T居委会与X村J片区的交界地方,网格化分界存在着交错、重叠现象,增加了网格化管理的难度。

也有些网格之间,行政区域交叉,但是责任边界交错,如C村和CF居委。两地边界责任划分不统一,加大管理难度。南边是CF居民,中间一段是我们的居民,北边是C村居民,一条路上交叉混合居住,这与地图上的区域划分不精确对应。外地居民都属于CF登记管理,档案信息都在C村,但是行政划分属于CF居委,出了事情责任在于CF居委。由于CF居委对居民不熟,解决问题会延误。尽管双方会协调解决问题,但是责任主体边界不明,依然会影响到网格化管理的效果。

B村占地面积大,工业区多,约有1.3万外来人口,道路交通不便。此外,该村呈现出工业区里有居民楼,居民区里有工厂的相互交错的局面,给网格化管理带来了难度。

在XZ村有工业区,在网格化管理中没有包括其中。因为村里认为工业区土地已经卖掉,不属于村里资产,所以网格化管理没有包括其中。但是镇里面认为工业区应该放进新镇村网格化管理中,这就出现了信息不对称的问题,导致工业区成为网格化管理中的盲区。2.3.3 管理队伍不稳定,专业化不够

网格长是由村委从村干部中推选出来并经上级同意认定的,而网格员基本上是村里指派上报后产生的,但是网格员属于兼职工作,没有固定岗位也没有工资,完成任务后会有些交通补贴等。由于缺少相关的经费支持以及专项的行政资金投入,很多村居工作站主要是从精神层面给予网格员、巡逻志愿者们以工作激励。但是由于网格化管理尚处于制度形成初期,村居工作站内的网格长与网格员工作之前没有系统培训。网格工作站站长也往往由于工作条块较多,无法做到专门化的管理。网格长都有自己的工作,只是兼职网格长,没有固定工资,只有年终奖,积极性有待提高。网格长一般一天一次巡逻,如果遇到其他工作挤占或时间不凑巧,也可能放弃巡逻,给网格化管理带来了制度漏洞,究其原因不难发现,这主要在于网格长的权利与责任不明确,责任不能落实到个人。2.3.4 有效激励不足,考核需要完善

网格管理考核不包含在各网格长本身的工作考核中,导致了网格长责任心不强。网格长工作缺乏考核机制,没有建立奖惩机制,没有固定工资,难以调动网格员工作积极性。

调查中有网格长反映绩效考核不合理、薪酬激励机制不健全的问题。现有制度规定,网格长根据各网格内上报问题的数量进行考核,这就意味着上报问题数量越多的网格、网格长,绩效等级越高,获得的经费支持越多;上报数量越少的网格、网格长,绩效等级越低,获得的经费支持就越少。而实际上,一个地方没有上报问题或者很少有上报问题,正是说明这个地方社会稳定、治安环境良好,不一定非要上报好多问题;相反,上报问题越多才可能反映这个地方社会环境较乱。这种考核制度旨在激励网格长上报问题,但是却有可能导致问题不分轻重缓急多报多得,而不是及时处理、重视维护环境。实际上这种激励方式过于简单,没有考虑到不同网格站点的实际情况,不利于提高网格长的工作积极性,甚至会造成会哭的孩子有奶喝,形成网格长为了上报而上报的局面,从而导致了网格化管理的效果大打折扣。

实际调查显示,由于App上报有硬性的指标,规定每月上报20条,有些网格管理站因为地方和人比较少,问题比较少,每次发上去都是倒垃圾和黑广告,每天发一条两条过去,如果指标提高,就可能造成乱报,所以,亟须改变这种单一的依靠上报数目考核的办法。2.3.5 管辖区域脱节,巡视力度薄弱

由于拆迁、征地等因素,使得网格员的居住地和管理区域不一致,造成了巡视工作的成本过大,巡视力度受到影响。如G村处于整体动拆迁状态,是一座空城,村庄里只有工厂和三个还未搬迁的居民楼(钉子户)。村庄里的拆迁户居民现都已被安置在镇上的安置房里暂时居住。村庄有安置房650平方米,其他的都是政府用地(正在建设当中),政府用地用于建设商品房、经济适用房、学校等。

Z村由于3年前动迁,现在只有6户人家在村里居住,其他村民搬入了S家园居住,形成网格管理和居委会管理的双向管理。以上两个村,由于拆迁原因,网格长和网格员不在本村居住,距离巡查网格的距离较远,巡查所需要的时间成本很高,从而很难保证有效的巡查活动。2.3.6 管理体制缺陷,缺乏有效分工

尽管网格化管理工作主要以上报为主,但是上报的问题如果得不到有效解决,势必会影响到网格化管理的效果,有些上报的问题,由于涉及多部门交错管理,容易导致问题在不同部门之间“踢皮球”现象。如L路穿过Z村,其产生的垃圾或者问题,公路局可以管理,但是道路从村里通过,各方都有责任,结果就是互相推诿。

有的上报的信息很快得到上级回应,但是执法部门的措施相对较少,缺乏有效分工。如:飞车倒垃圾或者晚上倒垃圾,不好监管,管理力度和投入比较大而费用少,工作人员积极性受到影响。

对于一些亟需解决的突发性问题,缺乏有效的财政常态化保障机制,如:调查显示,XZ村道路问题(损坏)这边路,这个信息也报上去了,还没弄。他们村镇信息办说修理需要排计划,需要申请财政资金,今年的财政资金已经申请好了,就是没有这块路的钱,要等明年有钱了才能修这块路。政府每年初做财政预算,这个信息报的时候预算已经做好了,没有这条路的预算,就没钱修路,就要等明年再把这条路做到预算里去,有了钱之后,才能修。如果要做这个事情的话,没有预算,这个事情谁来买单呢?除此之外,网格长还希望有购置工作工具的经费,目前他们处理村里面的小广告的铲子,巡逻时雨天所用的雨具均是自身自费购买,希望村里能够解决工具。2.4 上海市社会治理创新中网格化管理目标优化

根据上海市委《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》,此意见聚焦如何进一步创新社会治理加强基层建设,对社会治理提出了明确的指导意见。为落实2013年上海市政府第4号令《上海市城市网格化管理办法》,2014年上海市政府发布了《关于深化拓展城市网格化管理积极探索和推进城市综合管理的若干意见》,上海市委发布了《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》和《关于进一步拓展网格化管理提升城市综合管理加强基层建设的意见》以及《上海市城市网格综合管理标准(2015年版)》,目的为进一步整合管理资源,加强联勤联动,推进管理重心下移、力量下沉、权力下放,深化拓展网格化管理,提升城镇综合治理效能。2.4.1 细化网格划分,明确责任边界

保持网格的完整性和系统性,既是网格化管理的基石,也是网格化管理效果发挥的价值所在。均匀分布网格力量,避免人力、财力的重复,防止漏网情况的发生,保持网格的强度一致,是网格化管理的关键。这就要调整、充实、完善现有网格,以城市网格化管理中的责任网格为基准,形成镇区以小区、街面为单元,农村以村域为单位、以自然村落为单元的镇域网格全覆盖,进一步织密网眼、做实网格;整合治安巡逻防控网、武装应急处置网、群防群治守护网,确保城市管理、社会治安等各类网格相互叠加、减少交叉,赋予网格中信息发现的更多功能、职责。伴随着现在居民区和工业区的动拆迁,主张重新规划工业区和居民区,使格局明确化。在现有的18个工作站的基础上,对于网格较大的工作站增加网格的设置,今后再依据工作需要对网格进一步调整。2.4.2 完善责任主体,强化职能考核

进一步明确职责。工作站站长负领导责任,网格长负直接责任,网格员负辅助责任。网格管理主要集中在与群众基本生活直接相关、可巡查发现的城市管理、市场监督、社会治安等领域,具体包括违法建筑、违法用地、违规种养、非法营运、无序设摊、市容环卫、治安秩序、环境污染、人口管控和群组等方面的部件、事件问题的巡查发现。特别是人口管控,必须综合施策,通过做实居住证管理,采用产业结构调整倒逼、拆除违法建筑挤压、享受公共服务设限等综合手段,避免形成“人口洼地”。要强化对网格管理人员、特别是网格长的业务培训,不断提高信息发现、处置的能力和水平。要加强对网管人员的考核,在确保基础报酬的基础上,细化责任考核,根据任务完成情况和对社会治理的贡献率来实施激励;同时,要对重大问题未及时发现的,实施处罚,予以责任追究。2.4.3 规范管理流程,联动分类处置

完善发现、派单、处置、监督、考核各环节工作机制,形成无缝对接。按照依法履责、快速处置的要求,分类制定标准化的处置流程,落实相应责任主体:对一些当场发现并能处置的问题,应立即予以处置;对一些责任主体明确的执法管理问题,由相关职能部门执法人员负责执法处置,联动联勤队伍根据需要予以配合保障;对一些部门职能交叉、需要多部门协同解决的综合管理难点问题,由镇联动指挥分中心派单,联动联勤队伍和相关职能部门执法人员开展联合执法处置;对一些历史遗留、难以处置的管理顽疾,由分中心动态管控,事项转交相关职能部门进行专项调查处理。2.4.4 坚持以人为本,倡导柔性管理

在网格化管理中,要尽量避免网格化管理僵硬化、机械化的倾向,毕竟网格化管理机构不是机械自动化装置,在运用网格技术和管理手段的同时,更要注重人性化和柔性化的一面。无论是网格员、网格长,还是网格站长乃至网格管理的条线部门,面对管理对象和出现的问题,要把柔性管理的理念放在首位,在管理和处置中,坚持以人为本的理念。尽管网格化管理是一个矩阵结构的组织架构,其网格长和网格员不属于政府一级部门,但是由于管理对象面对的是社区居民或者外来人口,只要涉及基层事件处置,网格员或者网格长的处置角色上就有了政府的标签。如果处置得好,将增强群众对党和政府的信任;如果处置得不好,也往往容易激化矛盾,直接影响到党和政府在基层社区群众中的声誉和形象。习近平总书记在十九大中,多次反复强调以人民为中心的施政理念,也需要通过基层网格和基层管理者进行落实。2.5 完善上海市网格化管理的政策措施2.5.1 进一步明确责任体系,加强组织领导

1)加强网格化管理的领导

网格化管理组织机构是网格化管理的神经系统和脉络系统,要做到有效管理,必须优化组织管理结构,让这个系统变得更加高效和合理。尽管网格化管理的成员来自各个条线,也并不是属于任何一个条线部门,但是来自条线部门的工作人员,加入网格化管理中,使网格化管理系统更加高效,有利于各个条线更好地收集信息,更好地做好相关责任范围内的管理工作。由于涉及不同部门之间的协调和整合,所以,网格化自身的管理组织也需要加强。成立镇城市综合管理推进领导小组,负责对城市综合管理工作进行组织领导、综合协调、监督考核。领导小组由行政主要领导人任组长,政法书记、行政分管领导任副组长,相关职能部门和区职能部门派出机构主要领导任组员。下设办公室,与街镇城市网格化综合管理中心合署办公。办公室主任由中心主任兼任,城管中队、派出所、市场监管所、综治办等负责人兼任副主任。

2)必须科学设置管理网格

科学合理的网格设置,可以减少网格化管理的漏洞,最大地发挥网格化管理的效果。明确各个网格之间的责任边界,防止责任不清,管理职责不明。以目前某镇划定的50个网格长为基准,以有利于精细化管理、有利于治理资源整合、有利于管理责任落实为原则,科学设置管理网格,在今后工作中依据工作需要对网格进一步作调整。将治安巡逻防控网、应急处置网、群防群治守护网与城市综合管理网格充分结合。城市住宅小区和农村地区,原则上以居委和行政村为单位设置管理网格,在拆迁过程中的村居转换间,安排好责任衔接。结合“镇管社区”工作方案,科学设置基本管理单元,在管理单元和管理网格内部署城市网格化综合管理信息系统和管理终端,在系统内增加“村居自治”和“治安维稳”两大功能模块。

3)加强镇级网络化管理中心的责任

街镇城市网格化综合管理中心,负责本街镇城市网格化综合管理的指挥、调度和运行,指导所辖村居工作站工作;承担辖区内各城市综合管理问题的巡查发现、派单调度、督办核查,指挥协调相关执法管理队伍开展联合执法处置工作;负责区平台转派案件和“12345”等相关服务热线工单的派单处置;承担“大联勤”“大联动”相关协调事务工作;负责信息系统的运行维护和相关数据的统计、分析、评价工作;协助做好生产、消防、交通等安全检查工作,承担本级政府和区相关部门交办的其他事项。中心为正科级事业单位,配事业编制若干名。以城市网格化管理为基础,分别明确网格长、片区长、管理员三级责任主体的责任边界。工作站站长主要负领导责任,网格长对于网格内的安全承担直接责任,网格员的工作负辅助责任。2.5.2 进一步完善管理标准,加强机制建设

1)拓展管理内容

网格单元既是基层社区管理的基础,也是基层社区治理的抓手。既然在网格化管理中,体现了群防群治,引入了社区参与,那么,就不能简单地浅尝辄止,需要进一步深化这种社区参与的内容,真正建立起以社区居民为核心的网格系统。所以,随着网格化管理向网格化治理的理念转变,需要扩展网格化管理的内容。一方面,要继续在公用设施、道路交通、市容环卫、园林绿化、地下空间等城市管理领域内增加管理内容;另一方面,也要逐步拓展到人口管理、社会治理、食品药品监督、安全生产监督、公共卫生、工商行政、文化教育等其他领域,实现综合性城市管理全行业覆盖。只要来源于社区的各种问题都可以借用网格化管理的信息技术手段和能力进行上报,居民自身也可以形成以这种信息化为基础的规范化的上报意识和习惯,帮助社区更好地组织、宣传、实施,完成居民自治活动。

2)实施差别化管理

考虑到网格化管理的内容扩展后,会形成更加大量的信息量和数据库,那么,有必要对网格化数据进行甄别,实施差别化管理。按照统一的部、事件大小归类规则和管理要点,在完善现有的管理标准的同时,对本区新增的管理内容,制定本区城市网格化综合管理标准。如:对于井盖缺失、架空线坠落等存在较大安全隐患的部件类问题,以及集聚性无序设摊等严重影响市民生活的事件类问题,重点发现和处置。对于景观道路、广场、城郊结合部以及人员集聚等地区的问题,重点发现和处置。对于农村地区,在发现频率和处置时限上,适当放宽标准。除此之外,还应当对每一个信息按照不同的信息级别和类型,按照不同的部门处置权限进行有效编码,不同的部门则按照这一编码,进行信息提取,按照不同信息级别分别设置不同的处置时间标准、部门标准,并纳入各级部门的综合考评中。

3)建立分级分层派单机制

在网格员或者网格长提交信息后,尽管网格内大量信息在进行了简单筛选和排查后,可以由前端直接处置并上报留档,但是也有至少10%的信息,由于涉及不同条线部门,网格员和网格长不具有处置权限,需要由上级机构派单处置。由哪级机构派单?由哪级机构负责?就成了网格化信息处置中不可回避的问题。考虑到街镇政府具有的管理权限和管理能力,为了提高网格处置的效率,可以在已有的派单机制基础上,强化街镇派单权。街镇城市网络化综合管理中心有权将有关问题直接派遣至相关职能部门派出机构进行处置,派出机构视情况向其上级部门报告或申请执法力量支撑。街镇可根据已确定的部件和事件内容,按照“职责就近、管辖有利”原则,采取法定、商定和指定等方式,协调指挥相关职能部门派出机构,参与多部门协同的执法管理工作。2.5.3 进一步完善指标体系,建立分类考核制度

要完善网格化管理制度中相关人员的绩效和责任考核机制,改进考核方法,研究制定更加科学、合理的绩效考核制度,提高基层网格管理人员的工资待遇以提高其工作积极性。

1)建立考核指标体系

由于考核涉及不同的部门,不同的层级,所以也需要依据不同网格节点、归口部门、网格成员、工作任务等,分门别类地设计考核指标体系。如:对于网格管理中心考核,可以依据受理案件量、结案率、结案及时率等网格案件设计考核指标;对于“12345”热线工单,可以按照受理工单量、1个工作日先行联系率、实际解决率、按时办结率、市民满意率等设计考核指标;对于网格长和网格员的考核,可以立足于网格环境维持率、环境改善率、问题发现率、问题解决率、上报及时率、巡视完成率等设计考核指标;对于值守应急管理内容,可以按照日常值班、信息报送、体系文件、应急演练等方面设计考核指标;对于综合实施监督方面,可以按照日常督办情况、专项督查情况、效能监督情况、媒体曝光情况等设计考核指标。

2)建立分类考核制度

对网格化管理工作的责任部门,根据职责不同建立分类考核制度,制定相应考核实施细则。上述内容中有相应职能的,纳入考核指标体系,建立三类责任考核制度。网格管理工作站站长,主要由村委

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