开发性金融治理与发展创新：全球开发性金融发展报告：2016(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：中国开发性金融促进会

出版社：中信出版社

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开发性金融治理与发展创新：全球开发性金融发展报告：2016试读：

这是一份具有开创性和前瞻性的报告，对增进各界了解开发性金融的现状以及发展趋势有重要意义。开发性金融历史悠久，发源于两百年前的欧洲，并在第二次世界大战后蓬勃发展，为推动各国经济增长、可持续发展、维护经济金融安全做出了卓越贡献。据粗略统计，世界开发性金融机构联盟、各区域开发银行协会的成员累计达328家，是国际金融体系举足轻重的力量。当前，全球发展对开发性金融提出了新的要求，但是人们对开发性金融的认识还不全面，对开发性金融运作原理和主要功能的理解还有待深入，这份报告及时地呈现了开发性金融机构的总体面貌和发展趋势，是开发性金融领域的一项重要报告。

同时，该报告也为开发性金融机构之间相互交流与学习提供了契机。开发性金融的主要特征是服务政府发展目标，以中长期投融资为手段，依托政府信用支持，通过市场化运作缓解经济社会发展的瓶颈制约，维护经济金融稳定。由于各国的政治制度、法律体系、经济政策和优先发展任务等不同，因此各开发性金融机构结合本地实际，形成了各自的运作模式、实践经验和专业优势。开发性金融发展的差异化和多样化是国际开发性金融创新发展的源泉，各开发性金融机构只有相互借鉴、取长补短，才能共同促进全球开发性金融的健康发展，该报告对全球主要开发性金融机构的持续关注恰恰体现了互鉴互学的精神。

随着各国相互联系日益紧密、相互依存日益加深，区域和跨区域合作蓬勃兴起，互联互通建设加速推进，加强开发性金融机构的互信与合作变得越来越重要，这既是维护地区金融稳定和金融安全的重要保障，也是增强经济中长期发展动力的重要支撑，更是亚洲各经济体良性互动、协调发展，共建亚洲命运共同体的重要推动力。过去20年，以国家开发银行为代表的中国开发性金融把国际经验与中国国情和发展的阶段性特征相结合，为国际金融的创新发展贡献了中国经验和中国智慧；展望未来，随着政府对开发性金融的重视以及市场对开发性金融的需求，开发性金融将有更大的发展空间。同时，由于各国市场规则不统一，市场体系不完善，因此需要各国开发性金融机构加强合作，共同建设市场，共同应对风险与挑战，携手开创未来，这正是本报告所追求的目标，也是本报告将持续开展下去的根本动力。

衷心希望各开发性金融机构为推动全球可持续发展、增进人类福祉做出新的贡献。第十二届全国政协副主席中国开发性金融促进会会长|第一篇|完善金融治理第一章开发性金融机构概述

开发性金融机构的职责定位是一个基础性的问题，只有明确了这一点，我们才能进一步回答其他问题。比如，开发性金融机构的业务范围是什么？如何对开发性金融机构的经营业绩进行考核？如何构建与其职责定位、业务范围相适应的内部风险控制机制和外部监管体系？

从全球范围来看，发达国家大多制定了专门适用于开发性金融机构的法律，并详细规定了开发性金融机构的基本定位、权利义务、业务范围等。对于中国的开发性金融机构，不仅需要回答上述问题，而且还要思考更多现实的，甚至动态的约束条件，比如，中国是一个发展中大国，各地区发展相对不平衡，很多领域存在突出的结构性问题，财政和金融体系的改革也在不断推进。但是在加入这些具体的约束之前，我们还是要从一般性的角度，对开发性金融机构的职责定位、业务范围、业绩考核、监管体系进行梳理。开发性金融机构的职责

开发性金融机构是指以主权信用为依托，利用市场机制开展活动，通过融资推动制度建设和市场建设，以实现某国、某地区或某几个国家的公共政策或战略性目标为宗旨的金融机构。不同于政策性金融机构和商业性金融机构，开发性金融机构带有政策性和市场性双重性质，其业务可以简单地理解为前两者的交叉部分。开发性金融机构成立的初衷就是为国家经济发展提供中长期发展资金，以满足国家或地区的战略性资金需求，在提供资金的过程中发挥政策性功能、引导性功能以及补充性功能。

政策性功能

政策性是开发性金融机构最基本的特征，即开发性金融机构是服务于国家政策的工具，其宗旨是实现国家特定的战略性目标，而不是像商业性金融机构那样追求盈利。因此，开发性金融机构不可避免地带有较强的政治色彩。也正因如此，它才能依靠国家信用在资本市场上开展融资业务。开发性金融机构政策性功能的发挥主要体现在以下几个方面：

第一，提供公共产品。公共产品因具有较强的外部性和非排他性，存在“搭便车”问题，因而追求利益最大化的私营部门不愿意投资相关领域，最明显的就是大型基础设施，以及医疗卫生、教育等。

事实上，以提供公共产品为目标的不只有开发性金融机构，还有政策性金融机构。帕尼萨（Panizza）将后者定义为：专门向具有积极外部性，但商业信贷难以满足的项目提供长期融资的金融机构 [1]。因此，国家或政府部门就自然成为公共产品的提供者，此时政策性金融机构将成为最主要的资金供给者。然而，政策性金融机构最突出的特征就是完全的“政治性”，即完全依赖政府财政拨款和补贴运作，没有任何的盈利业务，而这远远无法满足公共产品供给所需的巨额资金；更重要的是，一旦财政资金不足或者国家财政收支状况恶化，这些政策性金融机构便会失去资金供应，无法继续满足公共产品的融资需求。

正因如此，推进政策性金融机构逐步向开发性金融机构改革，尤其是鼓励其开展市场化运作，成为政策性金融机构改革的重点内容。开发性金融机构自身的特性决定了其有意愿和能力参与国家的公共产品供给。一方面，开发性金融机构的“政策性”特征决定了其在开展业务时以国家关切的重要领域为导向，而不是单纯地追求机构的利益，因此它们会将资金投入到公共产品供应部门；另一方面，开发性金融机构“市场化”或“商业化”的运作机制（如发行债券）确保其能够在资本市场上获取足够的资金，满足公共产品的资金投入。

第二，支持新兴产业或弱势产业发展。对于一些战略性新兴产业，在发展初期，由于其发展存在较大的不确定性，因此私营部门不愿投资，商业性金融机构的贷款意愿也不强烈，此时就需要开发性金融机构向其提供早期扶持。

开发性金融机构可以采取“国家规划——开发性金融机构投资——私营部门和商业性金融机构介入”的流程推进新兴产业的发展。具体而言，首先，国家或政府部门对想要发展的战略性新兴产业制定相关的发展规划；其次，开发性金融机构根据国家规划，对指定的新兴产业项目开展可行性研究，对适合的项目给予资金支持和培育相应的市场机制；最后，具备一定的条件后，开发性金融机构逐步退出，由私营部门独立经营这些战略性新兴产业，并由商业性金融机构提供信贷支持。

可见，开发性金融机构对战略性新兴产业的扶持最明显地体现了其“开发”性质，且这一“开发”作用不仅仅是提供资金支持，还包括开发和完善产业发展所需的市场机制、制度环境等。为了平衡各个产业之间的发展，对于一些弱势产业（如农业），开发性金融机构也会通过类似的机制给予支持。因此，开发性金融机构通过对一些产业提供支持，发挥着提高资源配置效率、优化产业结构和经济结构的政策性功能。

第三，缓和经济周期波动。开发性金融机构的核心业务是中长期投融资，因此它可以根据经济的运行状况调整投融资的规模、结构等，以影响经济中的投资活动，从而缓和经济周期波动带来的冲击。例如，当经济过热时，开发性金融机构可以收缩投资规模，减小对产业的扶持力度，同时增加债券发行，以起到回笼市场资金的作用，最终降低经济热度；反之，当经济萧条时，开发性金融机构则可以扩大投资规模，加大对相关产业的投资和扶持力度，并减少债券发行和资本市场操作，起到逆周期的作用。

引导性功能

开发性金融机构的引导性作用是指它可以间接地吸引社会资本流向特定的产业或领域。特别是，它可以吸引私营部门和商业性金融机构进入符合国家或地区政策意图或长远发展目标的产业。

众所周知，开发性金融机构是以国家信用为依托开展投融资活动的，其宗旨是实现国家的战略性发展目标，这无形中给私营部门和商业性金融机构一种暗示，即开发性金融机构所支持和进入的产业是国家鼓励未来发展的产业，国家信用无疑是对产业不确定性风险的一种担保，从而提升私营部门的投资意愿以及商业性金融机构的放贷意愿。

与此同时，开发性金融机构的先期投入已经为产业或项目发展奠定了一定的基础，这会引导私营部门和商业性金融机构紧随其后，争相“搭便车”。因此，当国家希望优先发展某些产业时，如重工业或者环境友好型产业等，就可以要求开发性金融机构增加对这些产业的信贷和投资，从而吸引私营部门和商业性金融机构随后跟进，达到引导经济发展方向的目的。

补充性功能

开发性金融机构、政策性金融机构、商业性金融机构之间是相互补充的关系，而不是替代和竞争的关系。有人认为，开发性金融机构的基本功能是解决市场失灵，从这个角度而言，开发性金融机构是为了弥补商业性金融机构的不足，为商业性金融机构不愿进入的领域或产业提供优惠的中长期贷款。不过，解决市场失灵首先应该是政府部门的责任，直接的解决方式是要求政策性金融机构代表国家进行市场干预，而市场失灵也成为政策性金融机构产生的理论基础。

然而，当代表政府意愿的政策性金融机构试图弥补市场失灵的时候，由于政府或政策性金融机构自身的局限性，仍然可能存在一些问题。尤其是，政策性金融机构对政府财政补贴的严重依赖，不仅会导致其投资资金供给不足，财务缺乏可持续性，而且会导致其只以国家政策为准，不重视投资盈亏，出现道德风险，此时就会产生政府失灵问题。也就是说，市场失灵和政府失灵同时出现。

所谓政府失灵，就是政府在干预经济、社会生活，以期弥补市场失灵的过程中，由于自身治理能力的局限性或者客观因素的影响，又出现了新的问题（如腐败、寻租等），导致社会资源无法达到最优配置。当出现政府失灵，或者市场失灵和政府失灵同时存在时，就需要[2]开发性金融机构发挥作用 。因为开发性金融机构兼具“政策性”和“商业性”双重性质，它不仅可以弥补商业性金融机构功能不足导致的市场失灵，而且能够弥补政策性金融机构功能不足导致的政府失灵。开发性金融机构的业务范围

简单来讲，开发性金融机构的业务范围就是指开发性金融机构要开展哪些业务、从事哪些活动，业务范围限定了开发性金融机构应该做什么、不应该做什么，或者说应该进入哪些领域、不应该进入哪些领域。

最核心的问题是，如何清晰界定政策性金融机构、开发性金融机构和商业性金融机构之间的业务界限。很多国家会通过独立的立法来界定开发性金融机构的业务范围，这有利于协调各类金融机构之间的市场行为，推进它们合作共赢，这也是推动开发性金融机构法治化的必要条件之一。但立法的根本前提仍然是明晰各类金融机构之间的特征差异，尤其是功能或职责的差异，开发性金融机构的政策性、引导性和补充性功能直接决定了其特殊的业务范围。

开发性金融机构的业务范围可以从宏观和微观两个层面来界定。宏观层面是指开发性金融机构在产业或项目选择方面应该遵循哪些标准，微观层面是指开发性金融机构具体的市场运作方式有哪些，这些标准和运作方式与政策性和商业性金融机构有何差别。

宏观层面：进入标准

目前，大多数法律以进入的领域或产业来界定开发性金融机构的业务范围，如规定开发性金融机构应支持基础设施建设、基础产业发展、城镇化建设等具有公共产品性质的领域。然而，在界定开发性金融机构的业务范围时，不宜单纯以进入的行业或领域作为标准，而应具体分析产业或项目的盈利能力、实施主体、持续期限、行业成熟度、发展阶段等。

例如，城镇化建设是开发性金融机构的主要投资领域之一，其中的交通、电力等基础设施建设属于开发性金融机构的业务范围，但住房改造、医疗条件改善、供水等在很大程度上属于商业性金融机构的业务范围，尤其是其中盈利性较强的项目贷款，或者中短期的批发零售贷款业务。

界定开发性金融机构业务范围需要一套系统的指标体系，可供参考的指标至少有以下4个方面：

一是盈利能力。开发性金融机构坚持保本微利的原则，其主要目标是支持国家的发展政策或战略性发展目标，而不是追逐利润；相反，商业性金融机构以营利为目的，其首先考虑的就是自身的成本和收益，不会参与那些利润较低甚至没有盈利的项目；政策性金融机构完全是由政府财政支撑的，其并不关心盈利问题。

因此，对于那些无论是短期还是长期都不会盈利的项目，应该由政策性金融机构进入，完全依靠政府财政补贴给予支持；对于那些在短期和长期都可能盈利的项目，宜由商业性金融机构予以支持；对于那些短期不会盈利，但是长期会盈利的项目，则由开发性金融机构进入负责开展相关业务。

二是实施主体。一般而言，大型企业尤其是国有企业因具备“国有”背景和规模优势，容易获得商业性金融机构的信贷支持，而中小企业和民营企业往往较难获得金融机构贷款，但它们对经济和产业发展不可或缺，甚至在某些产业更具有比较优势。因此，对于大型企业实施的项目，可考虑由商业性金融机构进入，而中小企业和民营企业实施的项目，则由开发性金融机构予以支持，鼓励中小企业、民营企业的发展，增强其市场竞争力，从而提高各类企业的运作效率。

三是持续期限。开发性金融机构的成立就是为了满足国家或地区的中长期投融资需求，而商业性金融机构倾向于进行中短期贷款，以避免长期的不确定导致的收益损失。因此，对于超过一定期限（如10年或20年以上）的长期贷款项目，可考虑由开发性金融机构或政策性金融机构进入，而对于持续期限较短（如10年或5年以下）的项目，则由商业性金融机构进入。

四是行业成熟度和发展阶段。开发性金融机构的政策性目标之一就是支持新兴产业或弱势产业的发展，这些产业或行业在起步阶段缺少各种发展资源和条件，发展很不成熟，此时开发性金融机构进入开展业务，可以起到“催化剂”的作用，当发展到一定阶段后，开发性金融机构又将通过自身的引导性功能吸引商业性金融机构进入，开展相关业务。由于行业成熟度是随着时间不断变化的，因此应动态地划分开发性金融机构和商业性金融机构之间的业务范围。

当然，上述指标只起到一定的参考作用，具体应该选取哪些指标，以及标准如何设定，还需要开展深入系统的研究。当指标体系和具体标准设定后，就可以制定相关的法律法规，以法律的形式规范开发性金融机构的业务范围，以防止开发性金融机构挤占商业性金融机构的[3]业务，导致不公平竞争 。

微观层面：运作方式

政策性金融机构完全按照政府指令开展中长期信贷业务，满足项目的资金需求，其资金也完全来源于政府财政，因而除贷款业务以外，并不存在其他业务运作方式，更不涉及任何市场化的业务。

商业性金融机构以短期零散投融资为主要业务，其资金来源主要是居民储蓄，因此商业性金融机构的主要市场运作方式就是存款和中短期贷款。当然，商业性金融机构也可以发行债券，但是其发行债券的融资成本要远高于吸收储蓄，不符合经济效益原则。

开发性金融机构的主要业务是提供中长期贷款（不提供居民储蓄业务），但是，与商业性金融机构相比，开发性金融机构的贷款不仅期限长，而且利率很低，带有明显的优惠和扶持性质，充分体现了其政策性、引导性功能。

更重要的是，虽然开发性金融机构和政策性金融机构都会提供中长期贷款，但是由于开发性金融机构的主要资金来源不是政府财政，而是在资本市场发行债券，所以它在资本市场上非常活跃。

正因如此，开发性金融机构开展的业务除了中长期贷款之外，还涉及股权投资、风险投资、债券承销、保险和租赁等多样化的资本运作业务品种。不仅如此，政策性金融机构只是强调满足国家战略性项目的资金需求，而开发性金融机构不仅强调为项目建设提供资金，更[4]强调运用开发性方法，开展咨询服务、技术援助、PPP 等“软”业务，主动推进市场建设、信用建设和制度建设，提高国家和私营部门的治理能力。其中，咨询服务包括发展规划咨询、企业业务（如上市、并购重组、资产评估等）咨询等。开发性金融机构的经营业绩考核

开发性金融机构具有“政策性”和“商业性”双重性质，即它虽然采取市场化的业务运作方式，但其业务却带有很强的政策目的，因此在考核其经营业绩时，不能仅仅像考核商业性金融机构那样，只关注利润率、资本充足率、净资产收益率、不良资产比率等微观的业绩考核指标，同时还要考察其贷款或其他活动对整个国民经济、投资、居民生活条件等宏观指标的促进作用。

更何况，开发性金融机构建立和开展业务的初衷并不是盈利，而是服务于国家政策，所以在确保自身可持续运行的基础上，其推动国家发展目标的实现情况才是经营业绩考核时更应被关注的方面。

宏观层面：发展促进绩效

如前文所述，引导性是开发性金融机构非常重要的功能之一。虽然，与商业性金融机构巨额的市场投资无法直接匹敌，但开发性金融机构能够间接引导商业性金融机构资金和其他社会资本的流向，因而其实际调动的投资额远高于它们起初的资金投入。

更重要的是，在投融资过程中，开发性金融机构还会起到优化结构、培育市场、推进体制机制建设等重要作用，其对整个社会、经济发展的贡献将被无限放大。鉴于此，从宏观层面考察开发性金融机构的经营绩效不应被忽略，因为这实质上是其市场运作绩效的价值转移效应和价值扩大效应。

具体而言，可以从两个方面来考察开发性金融机构对国民经济、社会发展的促进绩效。其一是开发性金融机构对发展指标（如经济增长、居民收入水平提高、消费、投资、基础设施、减贫、就业、环境可持续发展等）的促进作用，即开发性金融机构的贡献度指标体系。其二是开发性金融机构与国家发展目标的吻合程度，即开发性金融机构的契合度指标体系。

上述两方面分别从总量和相对量的角度衡量开发性金融机构的发展促进绩效。由于开发性金融机构投资的大多是一些中长期的基础设施项目，短期之内很难产生明显的效果，所以开发性金融机构的贡献度指标在核算时难度相对较大，且容易出现偏差。而契合度指标相对简单，依据开发性金融机构的资金流向、结构、具体项目的性质等，可以采用赋值的方法予以衡量。当然，如果想要进一步考察开发性金融机构对社会、经济发展等的实际贡献与国家设定的政策目标之间的吻合程度，则会面临同贡献度指标体系一样的困境。

微观层面：市场运作绩效

开发性金融机构需要确保本机构至少保本微利，以实现自身可持续发展，尽可能地减少政府财政支持；而且，开发性金融机构的良性发展、盈利能力的提升，可以增强其对国家政策的支持力度，因此必须对开发性金融机构的市场运作绩效予以定期考核。目前，对开发性金融机构的考核主要还是依据商业性金融机构的指标来进行的，以《巴塞尔协议》为参照。反映金融机构市场运作绩效的指标有：资产总额、资本充足率、所有者权益、净利润、不良资产率、不良贷款率、流动性等。

需要指出的是，由于开发性金融机构采取市场化运作方式，因此在指标选取、标准设定等方面与商业性金融机构存在一定的相似性。然而，开发性金融机构的职能、业务范围和市场运作方式与商业性金融机构存在较大差异，两种金融机构采用同样的市场绩效考核指标和标准并不合适。

例如，对于流动性指标，商业性金融机构为规避风险，从事的主要是中短期信贷业务，对流动性的要求很高。但是，开发性金融机构从事的主要是国家政策要求的中长期投资，长期贷款的占比很高，因而其资本流动性必然较差。但这种低流动性是由开发性金融机构的功能和职责决定的，从根本上来讲是国家政策要求决定的，而不是其自身经营存在问题，所以在设定流动性指标时，对两种金融机构的要求必须不同。

再如，对于净利润或盈利性指标，商业性金融机构的逐利性导致其对利润率的要求必然很高，而开发性金融机构开展业务的目的是实现国家的战略性发展目标，并非盈利，所以利润率不能成为开发性金融机构绩效考核的重点指标，至少在标准上相对要低。同样地，资本充足率、不良贷款比率等指标在设定标准时也应考虑不同金融机构在职能、业务范围等方面的差异性。

此外，可能还会存在一些商业性金融机构尚未考虑，但对于开发性金融机构却非常重要的指标，如政策风险类指标，因为开发性金融机构受国家政策变动的影响较大，这类指标就需要纳入考量范围，但商业性金融机构一般无须考虑（系统性风险除外）。

总而言之，现有的开发性金融机构的市场运作绩效指标具有一定的合理性，但并不完全适用。社会各界需要进一步深入探究，设计出一套专门的、适合开发性金融机构的业务绩效评价指标体系，尤其要与商业性金融机构的评价指标体系区分开来。

基于上述分析，我们认为，开发性金融机构的经营业绩考核需要同时考虑其发展促进绩效和市场运作绩效，唯有如此，才能更加全面地衡量开发性金融机构的实际贡献，否则便可能反向激励其偏离“政策性”特性，一味关注本机构的盈利。更何况，有很多研究系统考察了全球主要的开发性金融机构的市场运作绩效，发现大多数开发性金融机构的不良贷款率很低（低于5%），基本上都实现了盈利，至少达到了盈亏平衡，很多机构的资本充足率达到8%以上，高于《巴塞尔[5]协议III》对商业银行资本充足率不低于6%的要求 ，其他市场运作指标的表现也很好。

这表明，开发性金融机构的市场运作绩效普遍很好，并不存在各[6]界担心的一些问题 ，反而是开发性金融机构对经济社会发展的实际贡献，即发展促进绩效几乎没人关注，而这其实是开发性金融机构开展市场业务、提高市场运作绩效的根本目的。开发性金融机构的监管体系

现有监管体系

大部分发达国家都在关于开发性金融机构的专门法律中规定了开发性金融机构的监管问题，如监管部门、监管内容、监管指标等。尽管如此，它们设定的监管体系并不是专门针对开发性金融机构的，而且大多遵从了与商业性金融机构一致的监管标准。

整体来讲，3/4以上的开发性金融机构与本国的商业性金融机构有着共同的监管者，通常是中央银行或银行业监管机构（如银行业监督管理委员会或者金融监管委员会），其余的则以提供战略指引的政[7]府部门（如财政部门）作为监管者 。

在监管指标方面，约60%的开发性金融机构遵从与本国商业性金融机构同样的审慎监管标准，即以财务报表为基础，以《巴塞尔协议》为参照，对市场运作指标进行管理和评估，包括资本充足率、流动性、资产收益率、透明度等。

所以，对开发性金融机构的市场运作绩效进行考核，实际上是对其进行监管的重要方式之一。此外，几乎所有的开发性金融机构都设有风险管理部门，通过风险监控和管理，确保机构的稳健经营。

纵观现有开发性金融机构的监管体系可以发现，现有的开发性金融机构监管体系在独立性、适用性、全面性等方面存在不足。

其一，独立性。现有开发性金融机构的监管者大多是政府部门，而开发性金融机构本身又受到政府部门发展政策的约束，这就意味着，投融资政策的制定者和监管者都是政府部门，甚至是同一部门，这就导致监管很难做到独立、客观。因此，在内部自我监管的同时，成立独立的开发性金融机构监管部门十分必要。

其二，适用性。虽然商业性金融机构与开发性金融机构在监管手段、指标设定等方面有很多的相似之处，但开发性金融机构与商业性金融机构在职能、业务、目标等方面又存在很大差异，所以开发性金融机构不能直接套用商业性金融机构的监管指标和标准，否则会导致监管无效。然而，目前很多开发性金融机构采用与商业性金融机构类似甚至相同的监管指标，其风险管理体系也是参照《巴塞尔协议》对商业性金融机构的要求而设置的，其适用性令人质疑。

其三，全面性。一方面，目前监管关注的都是开发性金融机构的市场运作绩效，但其经营绩效并不单单反映在市场运作业务绩效上，还包括其发展促进绩效。因此，开发性金融机构的监管工作应全面考虑其发展促进绩效和具体业务运作绩效，全面设定监管指标体系。另一方面，目前对开发性金融机构的监管主要还是集中在对结果（即经营业绩）的评估，而对于开发性金融机构的合规性监管，包括其业务范围是否合法、贷款投向是否合理（是否反映国家政策）、贷款规模和条件是否符合规定等，则一直被忽略。

监管体系改革

提高监管的独立性和有效性

首先，设立独立的开发性金融机构监管委员会，由它统一调动监管资源，通盘考虑和制定金融监管法规、监管政策和监管标准，综合评估项目的可行性、贷款额度、贷款期限和利率的合理性等。该监管委员会可由来自相关政府部门的人员构成，直接受国务院管理，定期对开发性金融机构的市场活动和经营业绩进行监管，并发布监管报告。

其次，如有必要，还应建立独立的外部专家委员会，由智库、权威专家和学者、研究机构等组成，为监管委员会提供政策建议和独立的监督评估，确保监管委员会的监督工作客观、公正、有效。

最后，提升开发性金融机构的信息透明度，定期向社会公众真实、全面地披露其经营活动信息，通过公众、新闻媒体以及社会组织的监督与约束，确保监管的有效性。

构建合理的监管指标体系

基于开发性金融机构特定的职能和特性，构建一套不同于商业性金融机构的开发性金融机构监管指标体系很重要。该指标体系应包括：政策性指标、安全性指标、合规性指标、流动性指标、盈利能力指标、资本充足率指标等，且监管标准应区别于商业性金融机构的监管标准。

其中，政策性指标监督开发性金融机构的投融资活动对经济社会发展的促进作用；安全性指标监督开发性金融机构的投融资活动受国家或政府政策变动的影响程度，以及应对能力；合规性指标监督开发性金融机构的业务范围、贷款投向、贷款条件是否按计划进行，其业务开展过程和操作方法、财务和会计制度是否规范、合法等；流动性指标、盈利能力指标、资本充足率指标等主要监督其能否实现财务可持续发展。

注重监管结果的使用

对开发性金融机构进行监管的目的是提高其经营绩效，而不是为了监管而监管，因此监管结果或监管报告必须得到重视。

一方面，建立监管报告的反馈机制。监管委员会将监管报告以及据此提出的政策建议下发给开发性金融机构，并要求开发性金融机构在一定期限内提交反馈报告，就其未来可能的改进政策提交一份方案，监管委员会将依据该方案为政府部门下一年度的拨款和其他支持性政策提出建议。只有这样，监督过程才会真正起到约束和督促开发性金融机构的作用。

另一方面，及时向社会公布监管报告，这不仅有利于发挥社会监督的作用，而且有助于其他金融机构以此为鉴，改进自身的经营活动，同时也便于其他金融机构制订和调整与开发性金融机构之间的合作计划，推进各金融机构间更好的合作。

[1] Panizza U.，Eduardo L.，Alejandro M.，“Should the Government be in the Banking Business？The Role of State-owned and Development Banks”，Inter-American Development Bank Working Paper，2004，P.15.

[2] 赖溟溟，马力.论开发性金融治理模式及其在中国的创新［J］.辽宁大学学报（哲学社会科学版），2007（4）：119-124.孙国峰.开发性金融的逻辑［J］.清华金融评论，2014（7）：73-77.

[3] 因为开发性金融机构是以国家信用为依托开展投融资活动的，所以其在债券市场上更有融资优势，而且由于融资成本低，贷款利率也较低，这就容易导致商业性金融机构的竞争力受挫，危害其发展。

[4] PPP（Public-Private Partnership），即政府和社会资本合作，是公共基础设施建设的一种项目运作模式。——编者注

[5] 王剑.开发性金融机构的国际比较［J］.金融发展评论，2014（8）：129-135.

[6] 由于开发性金融机构不以营利为目的，且有国家的信用支持，所以很多人担心开发性金融机构会因此不注重自身的市场运作，可能存在较高的不良贷款率或者亏损等问题。

[7] 益言.开发性金融机构发展历程及面临挑战［J］.金融发展评论，2016（7）：20-28.第二章国外开发性金融立法体系和治理结构比较引言

促进经济包容性增长、维护金融稳定、推动区域和产业均衡发展是政府的重要职责，同时也是政府进行宏观调控的重要目标。肇始于美国次贷危机的全球金融危机爆发以来，各国都开始重新审视政府与市场的关系，普遍利用政府信用锚定市场信心，稳定金融体系，促进本国经济的复苏与重振，在此过程中，开发性金融发挥了重要作用。开发性金融作为一种介于政府和市场之间的金融形态，是政策性金融的深化和发展，它以服务国家战略为宗旨，以中长期投融资为载体，以国家信用为依托，通过把国家信用和市场化运作相结合，承担实现政府的发展目标、弥补市场失灵、提供公共产品、提高社会资源配置效率以及熨平经济周期性波动的重要职能，它是各国经济金融体系中不可替代的重要组成部分，也日益成为政府和市场之间的桥梁和纽带。

如何最大限度地发挥开发性金融在国民经济发展中的作用，是摆在各国政府面前的关键性问题。根据制度经济学的经典理论，基础性制度会对经济行为和经济发展产生重要作用，其完善与否直接关系到经济发展的内在驱动力和外部性影响。因此，建立健全开发性金融的[1]基础性制度就显得非常必要和迫切。“法者，治之端也” ，法律制度作为基础性制度的重要组成部分，无疑发挥着更为关键的作用。法律作为一种强制性秩序，具有严肃性、权威性、规范性和约束性，对于维护经济金融稳定，建构审慎有效的监管体系至关重要。立法是法律制度建设的第一个环节，也是最为重要的步骤，制定系统完备的法律规范是完善法律制度建设的根本前提。纵观全球范围内开发性金融起步较早、发展较为稳健成熟的国家，无一例外地注重立法工作，在开发性金融发展伊始，就通过制定、颁行单独性法律法规实施金融监管，在开发性金融机构的资金来源和投向、投融资结构、会计制度、资本约束以及公司治理结构等方面进行规制，全面审慎地加强宏观管理和微观监管。

概括而言，开发性金融的法律制度是指，关于开发性金融机构创设的目的、资金来源渠道、资金运用和业务范围、政府信用支持和优惠政策、组织架构、公司治理结构以及监督机制等内容的法律规范的统称。建构开发性金融的法律制度，特别是制定针对开发性金融机构的法律法规，是明确其战略地位和基本职能、协调开发性金融机构与其他金融主体的外部关系、规范开发性金融机构内部运行机制的基石，是保障其高效运行的基础性条件，同时也决定了开发性金融机构能否持续、稳健发展。就其法律属性而言，开发性金融机构法的本质是“以社会责任为本位，贯彻平衡协调、责权利效相统一的法律价值观”的经济法。第一，开发性金融机构法归属于经济法范畴，就应当体现经济法的本质，即“社会责任本位法”，所以开发性金融机构法是在对社会尽责的前提下行使其权利及获取利益的，需要全面贯彻“权利与义务相统一”的原则；第二，开发性金融机构法是一种在国家利益与金融企业利益、长远效益与当前效益、国家干预与市场调节、公平与效率之间不断协调的特殊的经济法，所以具有鲜明的协调与平衡特[2]质。

从国外相关国家的发展实践来看，开发性金融机构一般都坚持“立法先行”的基本路径，通过长时期的探索实践，逐渐建立了较为成熟的法律制度，不仅保证了开发性金融机构在成立之初就有法可依，而且还根据现实条件和实际运行中遇到的问题，动态调整法律规范，真正做到与时俱进。国外在开发性金融领域的立法经验和探索实践，值得我国深入学习与科学借鉴。国外开发性金融立法概述

立法形式

在开发性金融立法形式方面，以专门性、单独性立法为主；在立法层级方面，以位阶较高的专门性法律为主，很少以行政法规或者部门规章等位阶较低的法律形式出现。大多数国家，特别是市场经济相对成熟、法律制度比较完善的发达国家，都是由国家立法机关研究制定并颁布实施单独的开发性金融机构法等专门性法律。从世界各国的开发性金融机构的构成体系来看，融资专业领域的细分形成了种类繁多的开发性金融机构，由于不同机构具有差异化的业务范围及运作规则，因而各国对不同的开发性金融机构进行单独立法，并且以一般法律而非条例等行政法规或部门规章的形式予以确立，每家开发性金融机构都相应制定了专门的法律，有的国家则是一个类型（如开发银行）由一部法律（如“开发银行法”）来规范，作为其设立和运作的法律依据。这些法律大多以所调整的开发性金融机构的名称来命名，如调整美国农产品信贷公司法律关系的是《农产品信贷公司特许法》，调整日本政策投资银行法律行为与关系的是《日本政策投资银行法》，调整日本国际协力银行法律关系的是《日本国际协力银行法》，等等。

立法的主要特点及规制内容

明确创设目的和宗旨

阐释法律调整对象的创设目的，明确其设立的政治和经济愿景，并将其作为正式条款列于法律之首。比如，《日本开发银行法》第一条就明确规定，“日本开发银行的目的在于通过提供长期资金，促进产业的开发和社会经济的发展，补充并奖励一般金融机构”；《哈萨克斯坦开发银行法》第三条第1款规定，“开发银行业务活动的宗旨是改善并提高国家投资业务活动的有效性，发展生产基础设施和制造业，并促进国民经济吸引国内外投资”；《巴西开发银行内部规章》第三条规定，“巴西开发银行是实施并开展联邦政府投资政策的主要机构，其首要的任务是为国家经济和社会发展相关的计划、项目、建设和服务提供支持”。从上述规定可以看出，各国设立开发性金融机构的主要目的基本一致，即促进本国产业的开发和社会经济的发展，同时更好地吸引国内外资本进行投资。

明确法律性质和法律地位

关于开发性金融机构的法律性质或者法律地位、法人资格问题，各国开发性金融机构法中大都明确指出该机构属于特殊公法法人，即不是以追求利润最大化为唯一目标的一般公司或企业法人，也并非不注重经济效益和经营质量的政府机关，而是代表国家利益、公众利益的特殊公法法人。例如，《日本开发银行法》第一章第二条规定，“日本开发银行为公法法人”；《德国复兴信贷银行法》第一章第一条规定，“德国复兴信贷银行是依公法设立的法人团体”。有些国家虽然只是将开发性金融机构简单概括为“法人”，但也并非指一般的法人，而是一种特殊的法人。如在韩国，《韩国产业银行法》《韩国进出口银行法》《韩国住宅银行法》分别在其第二条中规定，这些开发性银行的法律性质都为法人。

明确资金来源

开发性金融机构的资金主要包括初始资本金和日常运营资金两部分，对于初始资本金的来源，各国立法一般都有非常明确和严格的规定。国外立法大多允许开发性金融机构以发行特别债券或者以政府贷款的方式募集资金。以《日本政策投资银行法》为例，该法第五条明确规定：“政策投资银行可以通过发行日本政策投资银行债券募集资金。”《德国复兴信贷银行法》第四条规定：“（1）为了筹集必要资金，尤其可发行债券和进行贷款；（2）短期债务不得超过中长期债务的10%；（3）使用本国货币发行的债券适用于地方选区货币的投资。”《韩国产业银行法》第二十五条明确规定：“（1）产业银行可发行产业金融债券以募集开展第十八条规定的贷款和还款担保等业务所需的资金；（2）产业银行具有发行产业金融债券的专属权利。”

确定资金运用和业务范围

明确开发性金融机构的资金运用和业务范围，是立法的重要内容，对于开发性金融机构的业务运作和资金使用都具有重要的规制和约束作用。例如，《日本政策投资银行法》第三条以列举的形式，对政策投资银行的业务范围进行了厘定：“吸收存款业务（仅限于可转让存款及其他政策规定的存款）；进行资金的放款业务；进行资金的出资业务；对债务进行担保的业务；进行有价证券的放款业务；进行取得货币债权……进行金融及其他与经济相关的调查、研究或培训业务；进行以上各项所规定的业务的附带业务。”《韩国产业银行法》第十八条规定，“为达成第一条规定的目的，产业银行从事以下业务：发放贷款或贴现票据；认购、承销及/或投资；担保或承担债务；通过吸收存款，发行产业金融债券、其他证券和债务票据，从政府、韩国银行和其他金融机构借款以及借入国外资本等方式，为前三项规定的业务获得必要的资金；办理国内外汇兑业务等。”《哈萨克斯坦开发银行法》第七条对开发银行的业务范围进行了界定，业务范围非常多元化，既有传统信贷业务，也涉及资本市场业务，其主要业务内容包括：借贷业务，接受存款，开立并管理接收资金的银行账户，为本国和外国法人履行货币债务提供银行担保，出具并保兑信用证，租赁业务，证券发行，以及提供夹层融资等。

确定特殊的融资原则

开发性金融机构特殊的融资原则主要有：第一，充当“最后出借人”原则，即在融资条件或资格上要求融资对象必须是从其他金融机构不易得到所需融通资金的条件下才给予最后支持。例如，《德国复兴信贷银行法》第二章规定，该银行只对那些重建和促进德国经济发展的项目发放贷款，并且这些项目所需的资金，其他信贷机构无能力筹集。第二，非竞争性原则，该原则的目的是规范开发性金融机构与商业性金融机构的关系，维护市场经济秩序。例如，《日本开发银行法》在第三章第二十二条“禁止同金融机构竞争”中规定，鉴于其目的，日本开发银行“不得通过业务经营，与其他银行及金融机构竞争”。第三，倡导性原则，即对其他金融机构自愿从事的符合国家政策目标的放款给予偿付保证或者再融资，以支持、鼓励、吸引和推动更多的金融机构开展政策性融资活动。例如，《日本开发银行法》中[3]就有“对与开发资金有关的债务提供保证”的规定。

明确公司治理结构及高管职责

开发性金融立法中必须明确开发性金融机构的公司治理结构，并就机构的管理层构成予以说明，在“产权清晰”的基本条件下，明确[4]管理层的权责。 比如，根据《韩国产业银行法》的相关规定，总裁代表产业银行，并负责管理产业银行整体的业务运营；产业银行以总裁（也称为董事长兼首席执行官）、执行董事和审计师为其高管，产业银行设一位总裁和一位审计师，此外根据章程的规定，需要设立若干执行董事的席位；董事会应包括总裁和执行董事，审计师可出席董事会会议，并表达意见，但无表决权。又比如，根据日本开发性金融的相关法律规定，开发性金融机构的权力主体主要由总裁、副总裁、理事和监事等构成。总裁代表银行或者公库总理业务；副总裁辅助总裁开展日常管理和业务；理事协助总裁、副总裁工作；监事负责对业务进行监督检查；参事接受总裁的咨询，同时在重大议题和决策问题上，享有建议权。《德国复兴信贷银行法》第五条规定，“银行的主体机构为执行董事会和监事会”；第六条规定，“执行董事会至少由两名成员构成，由监事会任免执行董事会的成员；执行董事会负责开展银行的业务和管理资产”；第七条就监事会的构成进行了规定，同时明确“监事会有责任慎重考虑和持续监督银行的业务开展和资产管理”。

明确监督管理机制

各国的法律都对开发性金融机构的监管机制有明确的规定。例如，《日本政策投资银行法》第二十六条规定，“主务大臣根据本法律所规定的内容监督政策投资银行”；第二十七条规定，“主务大臣认为有必要为了确保公司业务的健全及恰当的运营以及其他认为有必要实施本法律时，可以让政策投资银行报告，或者要求其职员进入政策投资银行的营业场所和其他设施对业务的状况或账本、文件和其他必要的物品进行检查”。《韩国产业银行法》第四十七条规定，“金融服务委员会应根据本法的规定监督产业银行，并可下达监督所需的命令；金融服务委员会还应根据总统令的规定开展监督以确保产业银行管理良好，并可下达此类监督所需的命令”。同法第四十八条还授予金融服务委员会特定的监督和检查权限，即要求产业银行提交关于必要事项的报告或指示本部的主管官员或金融监督委员会的官员检查产业银行的经营状况、账簿、记录和其他必要事项。日本开发性金融立法与治理体系

作为中国“一衣带水”的邻邦，日本在开发性金融的发展、立法体系的建构方面积累了丰富的经验，也取得了良好的效果。“二战”后，日本制定并实施了高起点、快节奏的“赶超型战略”：“高起点”是指借鉴其他国家经济发展的成功经验，充分发挥政府在经济发展中的引领性作用，并以法律的形式予以确定和规范；“快节奏”是指短期内高效率地颁行相关法律法规，创立各类开发性、政策性金融机构，[5]为经济重振和产业升级提供强力支撑。

日本开发性金融体系概述

以1950年日本输出入银行的建立为标志，日本开启了建构开发性金融体系的新阶段，到20世纪80年代，日本初步建立了以“两行[6]十库” 为代表的开发性金融体系。自20世纪50年代开始，日本先后经历了经济复兴期、经济高速增长期、经济稳定期和经济结构调整期等历史阶段，但无论历史的车轮行进到哪个阶段，日本的开发性金融机构都在经济稳定和社会发展方面发挥了重要作用。按照相关法律的规定和政府的战略规划，各开发性金融机构分别从事特殊领域的金融活动，经营商业性金融机构不愿意或者无力经营的金融业务，弥补市场失灵，发挥政府引导性作用，进而成为电力、海运、煤炭、钢铁等基础产业和电子工业、防止公害、高新技术开发及知识产权保护等特定产业发展和振兴的主力军，有效推动了新技术的研究、开发和应用，促进了产业结构的优化升级，为实体经济的投融资活动提供了金融便利，承担起经济和金融稳定器的使命。

日本开发性金融体系的转型与再造

20世纪90年代，日本泡沫经济破灭，加之随后发生的亚洲金融危机，日本传统的财政投融资体系暴露了很多显性的问题，为了稳定经济和金融系统，日本政府开启了针对开发性金融机构的调整、重组和再造的改革浪潮：1999年6月，日本国会通过《日本政策投资银行法》；1999年9月，经国会批准，日本政府将日本开发银行和北海道东北开发金融公库合并，成立日本政策投资银行（Development Bank of Japan，DBJ）；此后，日本政府又颁布了《国际协力银行法》，并以此为依据，将日本进出口银行和海外经济协力基金合并重组为“国际协力银行”；将国民金融公库和环境卫生金融公库合并，创设新的国民生活金融公库等。经过这一阶段的重组和再造，日本的[7]开发性金融体系由之前的“两行十库”变为“两行七库” 。2007年5月，日本参议院通过《日本政策金融公库法》，根据该法案，国民生活金融公库等5家开发性金融机构和政策性金融机构合并为一家机构——“日本政策金融公库”，改革的目的是提高开发性金融机构的运行效率，剔除一般性贷款和投资金融业务，突出开发性融资的特质。

日本开发性金融机构的市场化、民营化改革

在日本传统的财政投融资体制下，开发性金融机构和政策性金融机构的资金来源主要是邮政储蓄上缴财务省（旧称“大藏省”）资金运用部的资金，只有少量资金来源于债券市场等。但是，随着2005年10月《邮政民营化法案》在日本众议院通过，邮政储蓄资金这一最重要的融资渠道被堵死，开发性金融机构和政策性金融机构的资金来源失去保障，因此市场化改革势在必行。2005年11月，日本经济财政咨询会议明确提出了开发性金融和政策性金融改革的基本原则、业务范围、功能分类和组织形式等内容，并确定了“融资改革方案”，自此开启了开发性金融和政策性金融市场化和民营化改革的新阶段。“市场化”主要体现在，开发性金融和政策性金融的资金来源不再依赖邮政储蓄，而是可以通过市场化和多元化的融资渠道募集资金。例如，可以通过公募的方式发行政策性金融债，或者通过财政投融资特殊账户发行财投债，还可以在海外资本市场发行有政府担保的债券。“民营化”则体现在，将日本政策投资银行、商工组合中央金库以及公营企业金融公库3家由政府所有的开发性金融机构逐步进行私有化[8]改革，最终实现彻底的民营化。

日本开发性金融立法体系

日本作为大陆法系国家，在立法体系的建构中特别注重对成文法的制定，对于涉及国计民生的重要领域，大多以成文法或者法典的形式进行规范和约束，从而构建了较为完整的成文法体系。在开发性金融领域，日本也是遵循上述惯例，采取由国家立法机构制定和颁行单独的开发性金融成文法的立法形式。

日本国内的金融体系大致分为政府金融（国家金融）和民间金融两类，政府金融的载体主要是各类开发性、政策性金融机构，民间金融的载体则以商业性金融机构为主。需要特别强调的是，日本在立法和监管过程中，严格将商业性金融和开发性金融、政策性金融加以区分，针对不同类型的金融机构制定不同的法律规范加以规制。比如，普通的商业性金融机构受《银行法》的规制，同时需要接受中央银行和金融监督厅的监管；而开发性金融机构和政策性金融机构除发行债券业务需要遵照《银行法》的规定外，其他内容均不受《银行法》的约束，而是适用具有独立性的专门性法律，如《日本开发银行法》《日本政策投资银行法》《冲绳振兴开发金融公库法》等。同时，开发性金融机构原则上也不需要接受日本中央银行和金融监督厅的监管，而是受财务省和财务大臣的独立监管，从而在立法和监管领域自成一体。此外，在业务活动方面，两者也不会发生交叉和竞争，而是彼此分离和互相补充。经过漫长的重组、市场化改革和再造过程，目前，日本的开发性金融体系已初步建成，按照“一机构一法”的原则，开发性金融法律体系也基本完成，主要包括《日本政策投资银行法》《日本政策金融公库法》《国际协力银行法》《商工组合中央金库法》《公营企业金融公库法》等法律规范以及与其相适应的补充性规定[9]等。

日本开发性金融机构的运作理念和治理体系

1.担纲政府宏观调控的重要工具。《日本政策投资银行法》第一条规定，“日本政策投资银行为实现完全民营化的同时确保经营的自主性，通过经营与使用一体的出资和融资方法……向长期需要资金供给的企业顺畅地提供资金”。该条款明确了日本政策投资银行的定位和宗旨，即依法向特定企业提供信贷支持，担纲政府宏观调控的重要工具。

2.依法组建完善的公司治理结构，并接受相应的监管。针对不同开发性金融机构和政策性金融机构的专门性法律都明确要求其必须建立完善的公司治理结构，并将任命权赋予政府的相关部门。以日本政策投资银行为例，《日本政策投资银行法》规定，日本政策投资银行的董事长或者执行代表、监事会成员、董事等重要部门的人员由财务大臣任命，“在未得到财务大臣认可前，不发生任何效力”。该法同时规定财务大臣负责对日本政策投资银行进行监督和管理，如果财务大臣认为有必要，可以要求日本政策投资银行或其受托机构递交报告，或者进入日本政策投资银行的营业场所或其他设施对业务状况、账本、文件和其他必要物品进行现场检查。

3.按照金融治理规范和要求开展业务，坚持审慎经营，严格防范金融风险。日本的开发性金融机构一般都在保证财务稳健、不亏损和合理盈利的前提下自主决策、独立经营，因此需要其在项目考察、决策、投资以及贷后管理等环节，严格遵照资产负债管理和风险管理等方面的规范和要求审慎开展工作。在实际运行中，为了有效规避风险，降低不良贷款率，日本的开发性金融机构都建立了完善的信用风险管理职能部门，制定了完备的信用评级制度、贷款项目审查制度以及贷后跟踪和管理机制，多管齐下，确保贷款的安全性和经营的稳健[10]性。

日本的开发性金融机构虽然几经调整和变革，但其设立的宗旨以及承担的使命并没有改变。随着法律治理和监管体系的日臻完善，日本的开发性金融机构遵循各自对应的专门性法律，以市场融资为手段，以国家信用为依托，以市场化的经营理念为原则，积极参与金融市场活动，在可以预见的未来，将更好地发挥引导性和建设性职能，为日本经济的发展和金融稳定提供强有力的支撑。德国开发性金融立法与治理体系

德国是世界上最早创设开发性金融机构的国家之一。“二战”结束以后，德国经济百废待兴，实体经济和基础产业亟须信贷资金支持，而商业性金融机构出于自身利益和能力的考虑，往往不愿或者没有实力支持本国需要优先发展的产业和领域，在此背景下，德国最早的开发性金融机构——德国复兴信贷银行（Kreditanstalt für Wiederaufbau，KfW）应运而生。1948年11月5日，《德国复兴信贷银行法》颁布实施，此后德国政府依据该法创立了德国复兴信贷银行。随着开发性金融立法体系的不断完善，德国的开发性金融机构步入规范发展的快车道，为德国本土的百业振兴和经济发展奠定了良好的基础。

德国开发性金融立法体系概述

德国也是大陆法系国家之一，因此也极为重视成文法的作用，在实际的立法工作中，更加强调法律的系统化、法典化。德国国内的法律主要分为公法和私法两类，这一点在金融机构的划分以及相应的立法中也有明显的体现。根据相关的金融立法规定，德国的金融体系主要包括三类金融从业机构：第一类是根据私法成立的商业性金融机构；第二类是根据私法创立的合作性、互助性银行；第三类是根据公法设立的开发性金融机构（公立银行）。不同类型的金融机构都有相应的、专门的成文法予以规制。例如，德国国内的商业性金融机构都必须按照《银行监管法》《金融集团监管法》以及欧盟的部分金融监管法律的规定开展业务，接受中央银行的监管。但是，德国的开发性金融机构，比如复兴信贷银行就无须接受上述法律法规的监管（个别条款除外），而只接受专门性法律——《德国复兴信贷银行法》的监管和约束，其监管主体也并非德国中央银行或者欧盟的金融监管组织，而是德国联邦财务部和联邦经济与技术部共同履行法律监督职责。《德国复兴信贷银行法》对KfW的资金来源、股权结构、法律地位、职能业务、主体机构、财务制度、利润分配以及监管框架等内容有明确的规定，为KfW业务的开展及功能的发挥提供了法律依据和制度性保障。

目前，德国国内的开发性金融机构的股东基本都是联邦政府和州政府，它们不以营利为目的，根据专门性金融立法从事特定领域、特定性质的资金融通业务。目前，德国的开发性金融机构主要包括复兴信贷银行、不动产抵押贷款银行以及经济发展均衡银行等，其中复兴信贷银行是德国最重要的开发性金融机构。

不动产抵押贷款银行是以不动产或者类不动产性财产（比如，大型船舶、航空器等）为抵押品，向德国地方政府或者其他具有公共性质的机构发放长期贷款的专业性银行，它主要通过在资本市场发行债券来募集信贷资金。1990年，德国政府颁布《抵押银行法》，正式将抵押银行及其业务纳入监管框架。《抵押银行法》规定了一系列关于抵押银行开展业务的基本原则：第一，保证金原则。该法规定，所有抵押债券和市政债券的发行，必须有同等数量或者等值的抵押品或者市政贷款做保证，目的是防范信用风险，守护好投资的安全边界。第二，一致性原则。该法要求抵押银行发行的抵押债券和市政债券必须与其所持有的保证贷款期限一致，杜绝期限错配问题的出现。第三，优先赔偿原则。该法规定，在银行因资不抵债或其他原因申请破产时，[11]抵押债券和市政债券的持有者对抵押贷款索赔享有绝对优先权。

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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