社会经济调查与研究——西南财经大学国家经济学人才培养创新实验区调研成果集萃(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：刘方健,杨海洋,陈志舟,刘金石

出版社：成都西南财经大学出版社

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社会经济调查与研究——西南财经大学国家经济学人才培养创新实验区调研成果集萃试读：

上篇 调查报告

彭州农村土地流转调研（2009）

调研时间：2009年8月3～4日

调研地点：彭州市委、市政府、龙门山镇、小鱼洞镇、磁峰镇、濛阳镇、桂花镇

调研内容：彭州市城乡统筹、灾后重建、产业发展和新农村建设情况

负 责 人：刘方健 张智勇

联 系 人：刘金石

调研人员：陈维达 邢祖礼 周 毅 宋长旭 赵远飞 何 悦

刘志文 盖凯程 马俊伟 朱春辉 雷莲莲 羊 勇

张智勇 蔡晓陈 安 康 周 艳 李 进 张亚萌

姜正和 李 虹 肖 斌 王 璠 古 显 李永松

刘方健 刘金石 林 蜀 陈雨石 文 强 钟 央

彭州农村土地流转调研总报告

农村土地按照用途分为农用地、建设用地和未利用地。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。农村土地流转是指农村土地使用权的流转，土地所有权保持不变。它包括农用地的流转、农村集体建设用地流转和未利用地流转。

1.农用地的流转的政策背景

1993年11月14日，党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》，正式明确提出：“在坚持土地集体所有的前提下，延长耕地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权，允许土地使用权依法有偿转让。”1998年8月修订的《中华人民共和国土地管理法》规定土地承包经营期限为30年，增加土地用途管制规定，进一步明确“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。2002年8月颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转；承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”。2008年10月12日，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。明确了农村土地流转“三个不得”，即土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益。

2.农村集体建设用地流转的政策背景

1999年，国土资源部批准浙江湖州市、安徽芜湖市进行集体建设用地流转试验。与此相对应，江苏、浙江等地许多地方政府也批准了股份制等试点工作。2006年，国土资源部《关于坚持依法依规管理集约用地，支持社会主义新农村建设的通知》提出的城镇建设用地的增加和农村建设用地减少挂钩；农村建设用地直接进入市场流通两个试点，标志着农村建设用地已经成为土地流转的主体内容。

3.未利用地开发利用的政策背景

国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。国家依法保护开发者的合法权益。开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。

实践证明，农村土地流转是探索农村土地由分散经营向集约经营发展的有效途径，能促进农民专业合作社、家庭农场、农业公司等多种规模经营主体的发展，把闲置土地充分利用起来，提高土地生产率，促进农村劳动力转移，促进现代农业发展、农民增收和新农村建设，改善农民的福利状况。

调研组调研了与农村土地流转相关的国土局、农业发展局、城乡统筹办、林业局、畜牧局等部门，收集了政府层面“对农村土地流转与农民权益保护”的相关资料。而且组建了5个调研小组深入彭州市具有典型性的4个镇及6个村进行实地调研，通过召开座谈会、当面询问、农户调查（参与调查的农户有120户）等方式，收集到了第一手资料。对调研获得的资料进行统计分析，发现土地流转规律、流转绩效及存在的主要问题，并提出相应的对策措施和建议。二、彭州市农村土地流转模式

彭州市通过土地承包经营权“确权颁证”，明晰产权，建立产权流转中心，组建“土地银行”（即农村土地资源经营专业合作社）等方式，大胆进行农村土地流转创新试验，探索出了多种有效的流转模式。近年来彭州市农村土地流转面积如表1所示。表1 近年来彭州市农村土地流转面积 单位：亩（1亩≈0.066 7公顷，下同）资料来源：彭州市政府提供相关文件（2009）。

1.通过租地经营建立现代蔬菜科技博览园

现代蔬菜科技博览园位于濛阳镇双林村，占地面积800亩，辐射带动面积1万亩。濛阳镇双林村领导先向农民宣传，在农民自愿的基础上，村委会和农户签订土地转出合同，接着由村委会和企业签订合同，这样农户就比较放心，因为是和村委会签订的流转合同，能够保障农民的利益，即使企业亏损，农户的土地流转费用也可以找村委会解决。同时，由于流转了部分土地，农户在能拿到原来一样的土地收益的同时，可以自由的外出打工，或者在博览园工作，直接增加了农户的收入。每亩土地年租金为500千克稻谷的市场价格加上350千克小麦的市场价格（按照一年种一季稻谷和一季小麦计算），2009年按照稻谷每千克1.84元，小麦每千克1.66元左右，农户每年每亩土地租金为1 500元左右，并且稻谷和小麦价格不是一成不变的，而是根据当年市场的价格随行就市来计算的。

2.农民土地承包经营权入股建立合作社模式

葛仙山、丹景山等农民和彭州市弘大市场开发服务有限公司共同组建彭州市弘大猕猴桃产销专业合作社，进行规模化猕猴桃种植，建设规模2万亩，总投资1.5亿元，由彭州市弘大猕猴桃产销专业合作社统一生产和管理。农户以土地承包经营权入股，占总股份的25％，其余投入由弘大公司以现金投入，占总股份的75％。按照合作社章程规定在每年盈余中提取10％的公益金，其余按照股份与入社农户分红。

3.集体建设用地折价入股模式

龙门山镇国坪村农民集中建设定居点后置换出的集体建设用地折价和政府补贴资金以及社会救助资金1 600万元入股旅游公司，占35％的股份，彭州龙门山旅游开发有限公司出资3 000万元，占65％的股份，按照股份公司经营和管理，发展旅游观光和现代农业。

4.“土地银行”模式

彭州市首家农业资源经营合作社（“土地银行”）——磁峰镇皇城农业资源经营专业合作社正式挂牌营运，该合作社是农民在土地承包经营权“确权颁证”的基础上，按照自愿原则组建的从事土地权属存贷经营业务的村集体经济组织，采取村民自治、政府扶持、市场运作、合作经营的方式运行。“土地银行”集中全村土地资源，统一产业规划，统一对外招商引资，统一集体经营，统一收益分配，变土地资源为土地资本，有利于实现集体经济组织、龙头企业、种植大户和农户四方“共赢”的效果。对于农户来讲，“土地银行”方便了农民的土地流转，以往担心独自流转风险大的农民可以通过“土地银行”流转土地。流转了土地的农民可以空余出劳动力进城务工或给业主打工，农民不但获得了务工收入，还有土地流转收益和合作社利益分配。农户提供土地资源，业主收购土地并引进市场化机制经营土地，同时业主负责给农户提供专业化技能培训，使之能够给业主打工。皇城村246户村民将900余亩土地存入了“土地银行”，成为“土地银行”的第一批“储户”。土地存入户代表与“土地银行”签订了承包经营权存入合同，领取了存地凭证；金银花种植公司和种植大户与“土地银行”签订了租地协议。目前彭州市成立“土地银行”7所，正在注册的有6所，正处于筹备阶段的有11所。

5.出售新增集体建设用地指标进行灾后重建模式

以城乡建设用地增减挂钩和土地综合整治为载体，通过在全市15个重灾镇实施“城乡建设用地增减挂钩”项目，基本解决了农村受灾群众建房资金的缺口。全市15个重灾镇受灾农村居民点约为7.9万亩，在对宅基地进行复垦后，扣除安置点、原址重建、维修加固占地约4.9万亩，可节约集体建设用地约3万亩，可筹集灾后重建资金约45亿元，现已到位18.3亿元。

6．组建“森林银行”“森林银行”即“林地资源经营合作社”，其模式大致和“土地银行”相同，其目的在于盘活森林资产、带动森林产业发展、合理开发森林。目前整个彭州市除宝山村有试点外，其他有林乡镇尚停留在策划阶段。根据《彭州市组建“森林银行”实施方案》（讨论稿）的相关规定，凡取得林权证且无权属纠纷的商品林、重点公益林和一般公益林可以存入“森林银行”。“森林银行”一旦推广，将改变林农原有单一的生产方式，有助于林业产业化和森林资源利用最大化。三、彭州市农村土地流转主要经验

1.抓好农村土地产权制度改革工作，建立产权交易中心

土地产权界定是土地流转的前提。因此，彭州市积极开展农用地产权制度改革，截至2008年年末，彭州市20个镇300个村（社区）2 860个组的10 180户进行了确权公示，颁发农村承包地经营权证书9 617本。在农村产权确权颁证取得一定成效的基础上，积极推进农村产权流转，搭建起规范的产权流转平台，为灾后产业的恢复发展创造良好条件。2008年成立的彭州市农村产权交易中心，内设农村房屋产权、土地承包经营权、林权、集体建设用地使用权及农村产权担保融资五个服务窗口，共同为农村产权交易和农业产业化项目投融资提供专业服务。产权交易中心负责所有待流转土地的备案，同时各乡镇政府建立了产权交易所，负责将乡镇一级的土地流转资料提供给产权交易中心。农户或乡集体组织如有待流转的土地，便可以到产权交易中心备案，产权交易中心负责寻找业主。“土地银行”所整理集中的土地也需到产权交易中心备案，产权交易中心负责招商引资。截至2009年6月25日，产权交易中心已实现流转承包地2 650亩，流转金额2 908万元；流转林地28 818亩，流转金额7 517.8万元；向4 683户受灾农户发放灾后住房重建担保贷款17 905万元。同时，成立了农村产权流转担保有限责任公司，积极推进受灾农户宅基地使用权和拟建房屋产权抵押担保贷款工作，已累计办理产权担保贷款433户、金额1 759.3万元。而“土地银行”负责土地的规模化和集中化，这些集中的土地资源同时需要到产权所备案。2008年全市农用地流转面积新增5.6万亩，累计达19.05万亩，新发展农村专业合作社组织46个，入社农户出资总额为8 643万元，入社（会）总数为22 201户，带动农户80 316户。

2.利用经济和契约手段，完善耕地保护机制

通过设立耕地保护基金，通过为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴的方式提高农民保护耕地的积极性和主动性，进而达到保护好耕地、解决好农民增收和普及好养老保险的目的。耕地保护基金是由政府设立的，以保护耕地为主要目的，主要用于耕地流转担保、农业保险补贴、承担耕地保护责任农户养老保险补贴和承担耕地保护责任集体经济组织现金补贴的专项基金。其中，用于耕地流转的担保资金和农业保险的补贴（占当年耕地保护基金总量的10％）、承担耕地保护责任农民的养老保险补贴和没有失去土地的村组集体经济组织的现金补贴（占当年耕地保护基金总量的90％）。彭州市目前已在敖平镇、桂花镇等14个镇23万亩耕地建立健全耕地保护补偿机制。

3.全力推行“131N”村级治理新模式，提高农村土地流转的组织化程度“131N”模式是指发挥村级党组织的领导核心作用，建立和完善村委会、议事会、监事会三个自治组织，农村集体经济组织实体化，培育发展其他经济和社会组织，实现基层治理主体多元化。通过“131N”村级治理新模式解决包括农村土地流转问题在内的农民自治问题。九峰村通过村民议事会讨论表决，解决了九峰村东林寺统规统建定居点的土地调整问题。

4.以农村土地流转为基础，加速“三个集中”

彭州市农业产业化以“农民居住集中、农村土地集中、农业产业集中”的“三集中”为指导思想，以“优化结构、延长链条、提高效益”为基本思路，按各区域的不同特点规划农业产业。目前已规划的农业产业主要有：66万亩产粮区、65万亩无公害外销蔬菜基地、生态养殖小区、20多万亩林竹及中药材基地。在此规划上，彭州市大力发展农民专业合作组织，到2009年6月底，农民专业合作组织总数已达275个，其中农民专业合作社226个，农民专业协会49个，入社（会）农户总数30 250户，带动农户总数104 510户。彭州市重点培育了几家较大型的专业合作社，包括8家蔬菜生产基地和5家黄鸡养殖专业合作社。

5.发展壮大集体经济“土地银行”是土地流转的重要形式，其性质是集体经济组织，各种类型的合作社也是集体经济性质，是国家鼓励发展的经济实体。各种村办企业也是集体经济发展的重要形式，是农民致富的重要途径。宝山村被称为“西部的华西村”，村集体经济的壮大主要是由宝山集团带动起来的。村委会的贾正方书记是企业的创始人，贾卿副书记任集团董事长和总经理，公司性质为集体控股，村民、职工、社队参股的公有制性质的股份有限公司，走的是“以水电为龙头、旅游为重点，绿色资源开发、建工建材为两翼”的多元化集团经营路线。“5·12”地震之前，全村固定资产达到30亿元，拥有企业26个，全村年产值13亿元，年总收入2.1亿元，人均收入12 322元，村民能够享受多项福利。2008年，宝山村的综合影响力在全国名村300强排行榜中排名第39位。农业经济发展方面，由宝山集团的投资，村委会具体负责特色农业的发展。目前正在尝试建设玉米、马铃薯的示范基地，通过引进科技含量高的优良品种提高农民收入。村里向农户提供种子、肥料和种植补偿，成熟后可由农户自己联系或村集体统一联系销售商，其经济收益非常可观，比如彩色土豆，具有抗癌作用，市场价为3～5元/千克，而一般土豆的市场价格为1元/千克。在调研中，调研人员充分感受到集体经济在这村的强大影响力，地震前能够带领村民脱贫致富，地震后又能快速恢复生产，保障了经济的稳定。四、农村土地流转尚待解决的问题

1.农村承包地流转用途管制问题

部分地方在耕地流转过程中，农民的耕地由“土地银行”代理出租用于种植林木，改变了耕地用途，严格按照政策规定执行，农民不能领取耕地保护金，容易引起纠纷。在土地流转上畜牧法与土地法存在冲突：畜牧法规定养殖用地实行于种植用地相同的政策，然而土地法规定养殖用地不属于种植用地，耕地用于养殖场建设属于违规。

2.土地流转风险管理问题

土地流转风险公司经营风险、耕地损害风险等风险。村集体毁约风险是调查中农民最为担心的土地流转风险。当公司出现经营风险时，村集体很难控制公司是否还能履行之前的土地流转合约。公司一旦毁约，土地就会抛荒，农民将丧失来自土地的稳定收入。经营公司如果没有保护好使用地，也会造成农民再次流转或耕种的困难。在董坪村，有村民向调研人员反映荣臻菌业公司在他的耕地上建起钢架房，他担心流转期满时，这块土地就会完全荒废掉。由于缺乏监督或惩罚补偿机制约束村集体的行为，如果村集体毁约，农民的权益仍然会受到损害。总体看，在农户间进行的土地流转风险较小，工商企业和外地业主长时间、大面积租赁和经营农户承包地风险较大。农民和“土地银行”负责人风险意识不高，对大面积承包农民土地的业主资信状况根本不了解，完全依靠上级部门介绍，存在违约风险。土地流转风险最终都会转嫁给农民，影响农民利益。桂花镇沂水村土地流转失败就是典型的例证。该村土地流转给山水美地公司，项目建设规模及内容为：农民新区工程、道路等基础设施、颐养园。公司怡养项目经营方式为：修建度假休闲住宅建筑，以卖出房屋居住使用权的方式运营，主要面向老人市场（老龄化趋势，有市场前景）；建设高档怡养住宅，配套设施完备，加上环境条件，对老人有很强的吸引力，计划卖价在2 000元/平方米以上。兼营农业项目为：引入台湾蔬果品种和技术，建立有机蔬果产业园区，计划建成为彭州市十二大产业园区之一。同时还种植经济作物、苗木等，公司设有相关专门部门。很显然，结合该企业注册资金2 000万与项目总投资12亿，不难发现问题所在：项目庞大，而企业能力相对薄弱，就企业自身来看，不具有完成项目的能力。公司效益直接影响农民的利益，公司经营风险带来租金的拖欠，目前项目已处于停工状态。

3.土地流转人员培训问题

与土地流转相关的各级各类人员在农村土地流转法律、法规、政策以及土地流转风险管理等方面知识欠缺，直接影响土地流转状况，也容易导致纠纷和流转风险。

4.政府过度干预问题

有的村土地全部流转，虽然有利于业主成片开发土地，进行规模经营，但是面临很大风险，即是否每家每户都愿意把土地流转出去。由于家庭因素差异，土地流转意愿肯定不完全一样。全村土地全部流转当然与村领导广泛宣传和动员密不可分，其中是否有过度干预值得深思。部分地方政府不够尊重农民的承包土地经营权，引致农地市场交易再次成为地方政府的政绩工程。部分地方农民和村组、乡镇领导之间存在比较尖锐的矛盾，其中最重要的原因是农村土地流转问题。

5.土地流转价格问题

各地农用地价格基本上按照它的原用途的生产能力，参考地理位置、土地质量等因素来确定。有的采用实物租金，根据当时的市场价格灵活确定货币租金。有的采用货币租金，不随市场价格变化。从长期趋势看，农产品价格呈上涨趋势，加之通货膨胀，采用固定货币租金方法，货币租金实际购买力会下降，农地租金会严重低于实际价值，出租方利益受到很大影响。而且，土地租金以及土地价格也会呈现上涨趋势，因此，在签订长期出租合同时必须考虑该因素。但部分地方在合同中约定的租金上涨幅度远远低于银行存款利率，明显损害农民（出租方）利益，因为土地具有保值增值功能，土地价格或租金上涨幅度至少应高于银行银行存款利率。五、促进农村土地流转的对策建议

1.规范在土地流转中的政府干预行为

政府不能随意干预流转活动，而应在建立交易网络、土地整理、对外招商等方面发挥作用，形成“政府培育市场，市场引导流转，流转促进发展，发展保护民权”的新格局。政府的主要职能应定位在以下五方面：（1）培育农村土地流转市场（产权交易中心）。农村土地流转有形市场应具备以下特征：一是公益性。有形市场是政府对土地承包管理职能的延伸，以指导服务为宗旨，不向流转农户收取任何管理费用。二是公平性。有形市场要符合一般交易市场规则，坚持依法、自愿、有偿，在政府指导和监管下，以农户为流转市场主体，由市场发现流转价格，实行公开、公正、公平交易。三是服务性。有形市场要为流转双方当事人提供信息、政策咨询、价格协商、合同签订、纠纷调处等服务。（2）培育中介组织（如土地资产评估机构、法律咨询机构、信息传导与预测机构、土地保险服务机构、土地融资信托等金融服务机构）、农村专业合作社和专业大户（家庭农场）。（3）正确选择促进农村土地流转的载体。一是以主导产业带动土地流转；二是以家庭农场带动土地流转；三是以现代农业园区带动土地流转；四是以农民专业合作社带动土地流转；五是以新农村建设带动土地流转。（4）运用政策杠杆推动土地流转。对流出方、流入方采取扶持鼓励政策。如对流出方给予财政补贴奖励，对流入方按受让面积、种植作物以及土地上的资金、技术投入等不同情况给予相应的补贴资金。同时，对规模经营的农业实体，在信贷、保险、用电、用地等方面应给予优惠政策，以巩固土地流转的成果。（5）加强政府对土地承包和流转的管理。乡镇人民政府和县级以上人民政府的农业、林业行政主管部门分别负责本行政区域内的农村土地承包及承包合同管理。各级政府要切实担负起土地承包流转的管理责任，重点加强土地承包流转的合同管理、权证管理、档案管理、信息管理等。要加快实施农经队伍参照公务员办法管理的政策，并赋予农经机构对土地承包、流转的行政执法职能，以有效实施对土地承包和流转的监督管理。

2.正确处理农地流转与用途管制的关系

制定农用地流转管理条例，明确规定耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面的用途范围，建议把畜牧养殖场用地作为农业用地管理，配套相应的种植业用地作为养殖场粪尿的吸纳基地。通过经济手段（耕地保护金来保护耕地，林地保护金保护林地）、法律手段、行政手段实施农用地用途管制，制定农用地流转合同范本，明确把流转土地用途范围及监督约束机制作为不可缺少的条款。

3.强化农村土地流转的风险管理

一是树立农民的风险意识，对土地流入方尤其是外地业主和公司的资信状况进行调查，防范可能出现的违约风险。二是签订长期租赁合同时，考虑土地市场供求状况、通货膨胀率、农产品价格等情况，合理确定租金及其年增长率，用土地产出品（大米、小麦）实物产量，结合当时的市场价格确定租金是一种减少风险的有效方法。三是出租年限，年限越长，风险越大，合理确定出租年限很重要。四是农民土地入股建立合作社，需要建立和完善合作社治理结构，完善章程和相应的管理制度，保护农民的决策权，建立农民入股合作社的进退机制，加强土地合作社外部风险管理如针对农业风险采取农业保险等措施。五是加强农民土地入股公司的风险管理，合理确定入股土地的价格，保障农民组织或代表在公司治理和决策、监督中作用。六是加强土地流转中农村集体代理风险管理，建立有效的约束监督机制，防范部分村干部的机会主义行为。七是加强政策风险管理，让农民、农民专合组织、土地流转中介组织、乡村干部熟悉农村土地流转的法律法规和政策，严格按照政策办事。

4.建立和完善农村社会保障

农民土地流转出去以后，现在从事农业的劳动力可就地为业主或公司工作，同时，各级政府已经有丰富的农村富余劳动力转移的经验，可以通过培训、提供就业信息和援助，增强他们的就业竞争力。在外务工经商人员不必在农忙时回家务农，也会减少失业的风险。当然不排除外出务工人员就业不稳定，面临失业风险，因此，把农民工纳入和城市居民同样的失业保险非常必要。农民已经有医疗保险，农村普遍建立了最低生活保障制度和社会救助制度，现在已经开始农村养老保险试点，很快在全国全面实行，鼓励农民特别是土地流转后的“失地农民”加入养老保险。鼓励农民以宅基地换住房，解决农民的住房问题。

5.加强土地流转相关人员培训

一是对农村土地流转有关的政府工作人员的培训，使之正确理解和全面把握国家和地方农村土地流转的法律法规和政策；二是加强对农村基层组织尤其是村委会、村党支部委员会、村议事会等的宣传和教育使之正确执行国家土地流转政策；三是加强对农民土地流转宣传和风险教育；四是加强“土地银行”、土地交易市场、土地合作社以及其他中介组织关于土地流转的培训。

附件一：龙门山镇、小鱼洞镇调研报告

目前彭州市的“森林银行”尚处于筹划、试点阶段，目前正在试点的项目是宝山集团建设大规模用材林林地方案。该项目开始于2007年，范围涉及彭州市的13个镇，总投资预计为34.84亿元，最终将形成年产10万平方米高（中）密度纤维板和12万亩工业原料林基地，为宝山集团板材厂提供原木材料。目前已经在彭州市二环线上建成了11万多亩的速生林、丰产林带，公司与农户签订回收合同，其形式分为两种：一种是农户自建，即公司提供树种、化肥，保证到期回收树木。另一种是利益分红，公司提供树种、化肥，长成后按最低价回收，并获得效益分红，林业产值5年最低为5 000元/平方米。树木以5年为一个回收周期，可砍伐3个周期，共15年。所占土地并非通过砍伐原有生态林获得，而是农民退耕还林的土地。整个方案的实施由公司运作，预计农户每人每年增收为2 105元。

调研小组认为目前所谓的“森林银行”的性质是值得的商榷的。调研小组搜集的资料显示，土地以入股方式流转，林农为产业工人，前期支付植树成本，公司给予每年每亩130元的土地入股分成，树木成熟时按最低价400元/ 立方米收购，其运作特点可以概括为“土地入股分红、合作种树、合作经营林业”，但这些其实都不能称为“森林银行”，因为不具备银行的性质，应该称为森林合作社更确切。银行的基本职能是作为借贷中介和支付中介，并不直接经营实业。如果一个公司通过合作方式集中生产资料和资源进行实业经营，经营收入与合作方共享，而不是获取中介收入即服务收入，恐怕难以叫银行。所以我们认为目前“森林银行”的运作其象征意义远远大于理论意义。二、土地流转情况调研（一）土地流转情况

龙门山镇国坪村和小鱼洞镇董坪村的土地流转现象比较具有代表性。（1）董坪村4组：原耕地面积40亩，退耕还林后为120亩，流转土地共106亩，流转比例为76％，流转费用900元/亩，流转期限20年；转入方：荣臻菌业公司。（2）董坪村11组：原耕地面积59亩，流转土地共27.7亩，流转比例为47％，流转费用为750元/亩（乡政府扣除10％的管理费），流转期限50年，流转户数12～13户；转入方：成都中际公司。（3）董坪村2组：流转费用750元/亩（乡政府扣除10％的管理费），流转期限70年；转入方：成都中际公司，村民可在公司打工，男性工资1 200元/月，女性工资900元/月。（4）国坪村：原耕地面积970亩，征占用地51亩，比例为5.3％，买断5万元/亩。香草种植流转27亩，比例为2.8％，流转费用800元/亩，期限6～28年不等。樱花种植流转700亩，未成功。规划发展旅游公园20多亩，尚未实施。

调查地村民文化程度不高，主要以在家务农为主，平均每家有一人外出打工，月工资大多集中在800～1 000元左右。农民们说，流转获得的土地收益比自己耕种收益丰厚，而且可以空余出时间和精力到承包公司或者外出打工，挣得双份收入，是一件非常好的事情，因而都非常希望能够将土地大面积地流转出去，只要保留一小块自留地保证自家食用蔬菜即可。该地区土地流转模式都是承包公司与村集体签订合同，村集体再与农户签订合同。该地区农用地确权工作开展得很好，被调查的农户都有耕地、林地的经营权证，这也为土地流转奠定了基础。基于以上情况，调查小组认为土地流转在当地已经具备了良好的条件。流转中农民主要担心的风险是公司经营风险、耕地损害风险，村集体毁约风险。在粮食补贴方面，由于过去耕种农业税负担过重，村集体上报耕地面积只有原耕地面积的1/3～1/2，现在国家实施粮食补贴360元/亩，村里只能按照当时上报的面积将补贴分摊到各户。因为这个现象在我们调查的地区是非常普遍的，调查小组认为国家想要达到的农民减负效果可能远远小于预期。（二）土地流转中的问题

1.土地政策中的问题

首先，《中华人民共和国土地承包法》规定土地承包经营权30年不变，党的十七届三中全会规定：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这里的长期不变并没有指明是家庭联产承包的形式不变，还是承包土地的范围不变。政策之间的冲突和政策制定的不明确给具体执行带来了困难。

其次，即使按照《中华人民共和国土地承包法》的规定，土地承包经营权30年不变，在“5·12”震后土地分配上也会遇到许多问题。比如在地震中死亡的人口、嫁出人口按照土地规定仍能分到土地，而地震后村里结婚新嫁入人口、返乡务农人口却得不到土地，有的农户自己没有土地，影响到子女也没有土地。这种分地方式存在着明显的不合理性。

2.土地流转困难

由于龙门山镇和小鱼洞镇都以山地、林地为主，用于耕种的田地面积相对较少，且多位于山上，农业用地流转现象比较少，主要以一家一户的分散耕种为主。农业很难形成产业化生产，获得规模效益。再加上招商引资项目进展缓慢，土地荒芜现象比较严重。比如龙门山镇宝山村耕地面积约为500～600亩，其中荒芜耕地为50～60亩（数据来源非官方统计）。

3.土地流转的风险大

土地流转的风险主要包括公司经营风险、耕地损害风险等风险。耕地损害风险，村集体毁约风险是调查中农民最为担心的土地流转风险。当公司出现经营风险时，村集体很难控制公司是否还能履行之前的土地流转合约。公司一旦毁约，土地就会抛荒，农民将丧失来自土地的稳定收入。经营公司如果没有保护好使用地，也会造成农民再次流转或耕种的困难。由于缺乏监督或惩罚补偿机制约束村集体的行为，如果村集体毁约，农民的权益仍然会受到损害。

在董坪村，有村民向调查小组反映荣臻菌业公司在他的耕地上建起钢架房，他担心流转期满时，这块土地就会完全荒废掉。

在国坪村，大量农地由于土地流转失败而抛荒，但是关于失败原因村干部与农民的说法却完全不同。“5·12”地震之前，国坪村流转了大量土地用于一家药材厂种植药材。村干部向调查小组解释说，药材厂由于在“5·12”地震中损失严重而中断了经营，之前使用的土地也未能支付费用，土地也因此荒废。村民的说法是药材厂在“5·12”地震过后其实已经恢复了经营，但是后来其他企业想在村上种植樱花，每亩愿意支付土地使用费是2 000元，比之前药材厂支付的每亩800元的土地租金高很多，村干部便雇工人到田里拔药材，迫使药材厂终止合约，而樱花项目之后也没有洽谈成功，致使出现目前土地大规模抛荒的局面。农民是这次土地流转失败的真正受害者，至今没有人提出对他们的损失给予补偿。

4.借土地流转之名变相占用耕地

新都一家绿化实业公司曾经与小鱼洞罗阳社区联系过土地流转事宜。对方准备流转500亩土地，其中有370亩退耕还林土地，按照国家的标准土地流转价格为230元/亩，村集体与公司最终协议价为260亩，每5年增加50元，流转期限为50年。但是对方提出要有10％土地用于修建餐饮、旅游休闲设施，进行旅游开发，并同意长年雇用90名50岁以上的农民工从事绿化维护工作，月工资800元。这一流转计划最后由于建筑用地的产权证不能获得批准而终止。从这个案例中，开发商其实是借土地流转的名义将10％农业用地改变成建筑用地，这明显是违背国家“守住18亿亩耕地”的政策。

5.占地补偿问题

国坪村部分农民反映“两路一桥”工程占了自家的房屋、耕地，政府一次性支付土地补偿费、安置补助费和青苗补偿费总共20万元，补偿费用根本不够在其他地方建房，由于不是地震受灾户，征地居民很难申请到建房贷款，更增加了异地建房的难度。

小鱼洞8队的土地被政府征用于修建灾后永久性住房，目前，除了个别有地农户种植了少量竹子外，多数农民们既没有务农收入，也暂时没有领到占地补偿款，以在家赋闲为主。占地农民的收入问题、就业问题都应该引起有关部门的关注。三、集体经济调研（一）集体经济恢复、发展情况

宝山村被称为“西部的华西村”，村集体经济的发展主要是由宝山集团带动起来的。村委会的贾正方书记是企业的创始人，贾卿副书记任集团董事长和总经理，公司性质为集体控股，村民、职工、社队参股的公有制性质的股份有限公司，走的是“以水电为龙头、旅游为重点，绿色资源开发、建工建材为两翼”的多元化集团经营路线。“5·12”地震之前，全村固定资产达到30亿元，拥有企业26个，全村年产值13亿元，年总收入2.1亿元，人均收入12 322元，村民能够享受多项福利。2008年，宝山村的综合影响力在全国名村300强排行榜中排名第39位。“5·12”地震使得全村总计经济损失达27.8亿元。其中，被山体垮塌掩埋的企业有6家，损毁无法恢复的企业7家，受到不同程度损坏的企业有13家，其中旅游业的回龙沟景区的几家宾馆几乎损毁殆尽。在贾正方书记的带领下，抗震指挥部主抓救援、安置、恢复生产工作；宝山集团主抓经济恢复工作。短短7个月的时间，就使集体经济基本恢复到2008年同期水平。宝山电力目前恢复了10座大型电站，解决了灾区用电问题。宝山矿业在越南投资开发了4座矿厂，2009年9月份投产，计划年底收回3 000万的资金。宝山集团加工类企业4家，涉及水产品、食品、建材、木业四个领域。尤其是宝山木业预计2010年投产，年税后利润为5 237.54万元，并能带动13个镇的农民提高收入。宝山旅游目前投入大量资金进行景区恢复工作，拉动风景区农民的旅游业收入。在住宿方面，天宝温泉宾馆已经恢复营业，太阳雨乡村酒店也已投入使用。此外，宝山村还成立了农民技工学校对农民进行现代技能培训。

农业经济发展方面，由宝山集团的投资，村委会具体负责特色农业的发展。目前正在尝试建设玉米、马铃薯的示范基地，通过引进科技含量高的优良品种提高农民收入。村里向农户提供种子、肥料和种植补偿，成熟后可由农户自己联系或村集体统一联系销售商，其经济收益非常可观，比如彩色土豆，具有抗癌作用，市场价为3～5元/千克，而一般土豆的市场价格为1元/千克。

在调研中，我们充分感受到集体经济在这个村子的强大影响力，地震前能够带领村民脱贫致富，地震后又能快速恢复生产，保障了经济的稳定。贾正方书记的领导也得到了村民的拥护。（二）集体经济发展中的问题

1.政企界定不清晰

在宝山村几乎所有人都认为村委会与宝山集团是一样的，村党支部书记、副书记担任宝山集团的核心领导人，集团的收入差不多就等于村集体的收入。一个是行政单位，另一个是企业，两者性质截然不同，但却没有非常清晰的产权界定和职能分工，这为今后的发展埋下了许多隐患。集体经济也需要各市场主体分工明确，各司其职，村委会应该更多地专注于公共事业的发展，集团应该更多地发挥经济组织的作用。这样才能更好地促进宝山村的发展。

2.村集体对震后经济恢复的规划不明确“5·12”地震后村集体的经济规划仍然沿用了之前发展大型项目的思路。这些项目能够容纳劳动力的能力小，不利于解决农民就业问题。宝山村共有2 064人，目前外出打工的农民就有600～700人，比例非常高。村集体重点打造的仍然是旅游业，把农业作为副业对待，但从目前的情况来看，景区恢复需要时间，游客对本地的安全问题也心存芥蒂，旅游业发展并不顺利。其实，发展农业经济，解决震后农民的生存问题才是当务之急。土地才是农民的根本，它既是解决农民失业问题的有效方法，又是农民收入的稳定来源，村集体应该多向土地要生产力，还农业应有的地位。招商引资难阻碍了经济的恢复，宝山集团完全可以利用灾后优惠政策在本区域投资发展高科技特色农业，既推动农业向规模化、产业化发展，又带动区域内经济振兴。四、灾后重建调研（一）灾后重建的基本情况

1.永久性住房建设（以小鱼洞镇罗阳社区为例说明）

小鱼洞镇罗阳社区有612户需要重建房屋，居民自愿选择房屋重建形式，其中以统规统建为主，占到400户；统规自建75户；原址自建40户；统规代建16户；维修加固69户；异地安置2户。在建房结构上，统规统建人均35平方米（按居住面积计算），户型为上下两层的楼房；统规自建人均30平方米（按楼房的占地面积计算），建房样式只要保持与周围建筑的和谐美观既可，楼上不封顶最高可建三层。房屋主要以水泥浇筑，抗震防雷，适应地震灾区的地质特点。

建房资金来源分四部分。国家补助，1～3人的家庭每户补助1.6万元，4～5人的家庭每户补助1.9万元，6人以上的家庭每户补助2.2万元；城乡统筹镇里补助每人8 000元；香港人人家园定点扶持资金每人8 000元；每户户均贷款为6万元。

在我们调查的小鱼洞镇和龙门山镇，居民对房屋的评价是作为居住尚可，只是有点狭窄，但是房屋质量非常好。

2.基础设施的建设

在交通方面，福建厦门援建的厦门桥、彭龙路（国坪段）、金沙路正在建设中。“5·12”地震之前，国坪村只有一条能过一车的道路和一座索桥。虽然每年去银厂沟的游客很多，但选择到国坪村留宿的人却很少。现在修建的“两路一桥”不仅可以打通通往旅游景区的快速通道，还便于居民与外界的沟通。在水利建设方面，由福建厦门援建的龙门山镇水厂实施分段建设：700米引水工程由彭州市城投公司负责施工建设和水厂、供水管网建设由厦门负责施工建设，改善居民饮水问题。

3.镇区规划

龙门山镇根据独特的资源、地理、区位优势制定了镇区的重建规划，恢复银厂沟景区，打造与温泉相关休闲产业。镇政府以旅游为核心，将整个镇区分为几大功能区：高山体验区主要开展滑雪、漂流、攀岩等户外运动项目；观光园修建酒店、宾馆、温泉洗浴等的休闲设施；干果园计划种植生长周期只有三年的新型核桃林1 000亩，目前试验田已经栽种大约20～30亩，计划将来把旅游业引进干果园比如开展核桃体验采摘活动；樱花园种植樱花；香草园计划种植加拿大、法国普罗旺斯的薰衣草500亩，打造一条类似于日本北海道一样的薰衣草观光之旅。目前龙门山镇与安徽一家公司协商，在国坪村以土地入股方式种植40亩香草苗。亩产值可达6 000～10 000元，将来还会生产系列旅游附加值产品。

镇中心也规划了三大功能区：第一大功能区为山水人家居住区，修建永久性居民住宅；第二大功能区为居民农贸区；第三大功能区为旅游商务区，将“湔江文化”和“宝山精神”作为旅游的两大文化主题。

目前，重建工作面临的最大困难是缺乏资金。每个功能区的修建投资都不会低于3 000万～4 000万，如此庞大的资金单靠政府筹集是办不到的，只有积极引入社会资金。目前游客的旅游热情还没恢复，投资者普遍对龙门山镇采取观望态度，招商项目进展不利。镇政府暂时采取“自己先发展，等待投资时机”的策略。

4.旅游景区受灾居民的安置问题

受灾景区属于灾害频发区，不具备重建条件。但是多数居民不愿意放弃经营多年的旅游业。镇政府采取“先安置，后发展”的模式，先在地质相对稳定且符合规划的区域选择重建点，用部分宅基地面积置换小型住房。待该区域地质稳定、施工条件成熟以后，再按照群众意愿和产业发展的需要利用剩余宅基地发展产业，完全不耽误农民重建农家乐，解决了居民安置中的矛盾。（二）灾后重建中存在的问题

1.生活方式与收入方式的冲突

灾区的重建规划将农民居住点集中安置，这虽然有利于减少农村的宅基地使用面积，但是农民收入因此而降低。比如以前分散居住时，每户院落中都有一块自留地种植蔬菜、果树等供自家食用，还可饲养家禽作为副业，燃料是从山中砍的木柴，用水是自己从山上引下来的，都不用花钱。现在集中居住，首先农户没有了自留地，不仅没有了副业收入还要从市场上买菜，燃料使用的是液化气，严重增加了农民的支出负担。农民的生活方式已经与城市人趋同，但是收入方式依然依靠传统农业收入，先进的生活方式与落后生产、分配方式存在严重的矛盾。被调查的龙门山镇和小鱼洞镇农民主要以在家务农为主，外出打工的农民并不多，主要收入来源仍然依靠一家一户的分散经营，在这种情况下盲目的要求农民的生活方式突然完全改变必然会产生不适应感。

2.农业生产受到影响（1）自然生产力条件改变。由于居住地点与耕种的土地相距很远，农民的播种、施肥、田地看管极为不便，严重影响了农业生产的效率。有些农民为了方便直接在田间搭起棚子，使得集中居住区的房屋长期闲置，也是对土地资源使用的浪费。（2）社会生产力条件的改变。“5·12”地震前一个四口之家居住面积一般在340平方米以上，现在集中居住的面积一般为150平方米，房屋之间的间隔极为狭窄。原先宅院辅助农业生产的功能也不复存在，不能进行农具存放、农产品储藏、加工、农业化肥的提供、家庭副业的养殖，给农业生产造成很大的麻烦。

3.重建政策不明确（1）“混合户”的赔偿金额难以确定。在一户中，有的房屋是需要重新修建的，有的房屋只需要维修加固或者根本不需要维修，而国家制定的补助标准是按户发放的，其补助金额难以确定。（2）“一户多选”问题，在永久性住房的修建模式上存在分歧。弟兄分家，但是只有父亲拥有的一个房产证，按规定只能选择一种建房模式，但是两户却坚持选择各自不同的建房模式。（3）灾区家庭人口是以2008年5月11日户口和档案记载的人口为准。在农村，农民对户口问题一向都不重视，很多人没有申报户口，现在他们的住房成了问题；一些在“5·12”地震中死去的人、出嫁离开了本村的人、离婚的人仍然计算入家庭人口中，而刚刚嫁入本村的人却不能计算入家庭中，人均实际住宅面积是不均等的。在调查小组调研的小鱼洞镇罗阳社区总共有600多户家庭，存在“混合户”问题的家庭有78户，“一户多选”的家庭有56户，人口确定不合理的家庭有十几户，超过1/5的家庭成为了建房问题户家庭。

4.永久性房屋建设方面的问题（1）灾区农户的房屋是参照城市人生活模式设计的，并不适用于农村生产、生活的需要。房屋的面积比较小，开间窄到只能允许一个人通过，楼层低，且功能单一，自家空地几乎没有，房屋之间间距狭窄，户型一般为二层小楼。如果是乡村酒店，上层用于客人住宿，下层为主人居住，显得极为拥挤；上层的四个房间也只有一个卫生间，极不方便；住宅区没有停车场地，不能完全满足旅游住宿的功能需求。而对于务农家庭，这种设计也显然不能满足农业生产所需的场地、库房等要求。（2）居住地周边环境问题。居住周围应该交通便利，方便人们出行。但调查小组在国坪村调查时发现，“5·12”地震过后由于抢修道路，施工部门把路面挖断，形成了一个深沟，路边的居民为了绕过深沟需要走很远的山路，极为不便。政府应该在建设住房的同时完善周围的配套设施。也有农民认为政府在居住区修建占地面积为房屋建筑面积20％的绿化带，向住户收取5 262元的土地、绿化费用是不合理的。（3）居民住房贷款风险问题。兴建永久性住房的资金来源除了各级补贴外，住户需以房屋产权为抵押向银行进行贷款，规定三年内不能按要求还清的住户不予发放产权证，银行将没收房屋。但是农村中确实有一些生活非常困难的住户，到时肯定不能偿还贷款，如果政府采取减免这部分困难户的贷款，其他的村民也会纷纷效仿拒绝还款，银行则面临着巨大的风险。如何既能保障低收入人群的住房权益，又能保证其他农户按时还款，是关系到金融系统的安全和社会的安定团结的大事，也是政策制定者和学者们面临的又一个课题。

附件二：磁峰镇调研报告

彭州市磁峰镇位于龙门山脉中南段，彭州市西北部。距彭州市区33千米，距都江堰市区25千米，距成都市区70千米。东连彭州市新兴镇，南接彭州市桂花镇，西与都江堰市向峨乡毗邻，北靠彭州市小渔洞镇。全镇面积53.4平方千米，其中耕地25 483亩，林地36 112亩，镇辖12个村（社区），133个村（居）民小组，共5 692户，共21 740人。

磁峰镇境内土地肥沃，物产丰富。粮食作物主要有水稻、玉米、大豆、小麦、洋芋；经济作物主要有油菜、黄瓜、魔芋、茶叶、棕片、黄柏、杜仲、厚朴、油桐、林木、竹等；矿产资源主要以煤炭、石灰石、黄沙岩等为主。由于磁峰镇盛产煤炭，被誉为“乌金之乡”。磁峰镇在最近几年内逐渐走出了挖煤为主要收入途径的路子，积极探索新途径，在彭州市委市政府以及相关业务部门的帮扶下，相继发展壮大了食用菌、核桃、厚朴等产业，并形成一定规模，成立了专业合作组织，实行市场化管理和操作。“5·12”特大地震，磁峰镇受灾严重，共有4 871户，17 315人受灾，受灾宅基地面积4 234亩，住房倒塌、道路桥梁损毁、农村公共服务和基础设施基本损坏，灾后重建任务严峻。二、灾后重建

1.皇城村、鹿坪村的灾后重建情况（1）皇城村。基本情况：该村有403户，1 290人，劳动力占全村人口的1/3，基本上都在打工。

重建方式：统规统建374户（给付标准为12.6万/户），原址重建3户，异地安置17户（给付标准为3万/人），放弃原宅居地，但仍拥有原来的土地承包权，委托村委或亲人管理土地，维修加固8户。

购房资金来源：①国家补贴；②土地流转费用，这是资金的主要来源，通过搭建交易平台，将农民的林权、土地承包经营权、集体建设用地使用权进行流转，实现资源变资本；③援助所得。

宅居地流转：其实施方案为将宅居地复垦，归村集体所有，村集体将流转出来的土地指标进行流转，收益由村集体统一管理或者按复垦面积分给农户。

流转状况：该村宅居地共有300亩，正在全面地进行复垦工作。规划建小区50亩，从而空余出250亩的土地指标可以用于流转，土地流转价格为15万元/亩，目前这250亩的土地指标正在流转中。

复垦费用：整个复垦工作由农民自己负责，其费用也由农民自行承担，其激励是只有复垦后，农民才能享受到国家的补贴，得到统规统建的新房。

农民收入方式的改变：耕地流转和宅居地流转后，农民基本没有土地，集中居住后，也暂时没有养殖猪、鸡、鸭等牲畜的条件，主要依靠外出务工（青壮年）和在当地为规模经营土地的老板打工（中年妇女和年纪较大的人）取得收入。（2）鹿坪村。基本情况：总户数587户，共2 299人，其中劳动人数1 471人，现转移就业人数965人，2007年人均收入5 346元。受灾户数587户，受灾人数2 299人，过渡安置587户，共2 299人。现有产业为食用菌、莲藕、猕猴桃、干果。产业目标为乡村旅游（以乡村酒店、农家乐为主），生态农业（以魔芋种植，莲鱼共生、脱毒马铃薯种植为主）。配套设施目标为劳动保障工作站、医疗服务中心、文化活动中心、警务室、休闲场等，建设用地9.5亩。

重建目标：鹿鸣荷畔统规统建，安置点占地79.43亩，建筑面积7.3万平方米，建筑密度35.03％，容积率1.40，绿化率28.02％，一共建设住房890套，安置受灾群众531户、2 039人。

重建方式：原址重建、统规统建、异地安置点。集中居住后，再划出一片土地建集体猪圈等，使农民仍然能经营原来的副业。

建设资金：灾后农村住房政府补贴；城乡统筹资金；福建省援建资金；群众以工代赈。

基础设施：①沼气净化池。由市建设局沼气办承建。2008年12月初动工建设，现已全部完成并投入使用。②电力改造。供电部门进行供电线路的改造，强弱电下地进行预埋入户，每户投入超过1万元，工程现已全面完成。③环境整治。对周边环境进行整治和原有宅居地进行复垦。

土地复垦：按照成都市委、市政府统筹城乡的思路，根据城乡建设用地增减挂钩的政策，通过磁峰镇鹿坪村集体建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的方式，筹集鹿坪村灾后重建资金。鹿坪村总户数587户，2 299人，经充分的民意调查，选择统规统建的有565户，2 099人，根据受灾群众意愿情况，已建套一户型住房113套，套二户型住房405套，套三户型住房372套，建筑面积7.3万平方米。统规统建安置点占地79.43亩，包括房屋、晒坝、道路用地，广场占地1.5亩，村委会占地0.6亩，预留产业发展用地25.4亩。鹿坪村共有集体建设用地483.1亩，扣除安置点、广场、村委会用地、预留产业发展区用地和原址重建、维修加固农户宅居地，可以新增耕地36.34亩。

农民的收入方式的改变：在当地特色产业——乡村旅游和生态农业出现之前，农民的主要收入来源为务农和外出打工，在鹿鸣荷畔建成后，农民还可以依托本地新兴的服务业，就近打工或自主经营小商铺或入股乡村酒店等。此外，农民还可以依托当地日渐兴盛的生态农业自主创业或为当地的企业打工。

2.磁峰镇灾后重建的特点（1）以统规统建为主。重建方式大致分为三种，原址重建、统规统建和异地安置，其中统规统建占的比重最大，是最重要的重建方式。原因是彭州市为重灾区，房屋毁损严重，大多数需要重建，又因为统规统建符合新农村建设集中居住、规模生产的要求，获得了很大的政策扶持。选择统规统建，农民既能获得国家补贴，又能将宅居地复垦进行流转，相比其他重建方式更具吸引力。（2）资金来源。建设资金来源主要是国家补贴、市政拨款和外省市的援建，农民购房资金来源主要是国家直接补贴、土地流转收益、家庭储蓄和外省市的支援。统规统建资金大量地依靠国家和外省市的支援，靠村镇自身的发展和农民自身的收入水平根本还无力承担这一投入巨大的工程。（3）集中居住。统规统建后，采用集中居住的生活模式，生产地点与生活地点相分离，并且调查中的两个村都打算建集体猪圈等供农民集中养殖牲口。（4）宅居地复垦。农民取得统规统建新房的条件之一是宅居地复垦。宅居地复垦后，可以新增大量的土地，扩大种植面积，提高粮食产量，符合新农村建设中要求集中居住、增加耕地面积的初衷；宅居地复垦后，可以新增一部分土地指标，将它用于流转，会给村集体带来相当可观的收入。（5）基础设施建设。彭州市磁峰镇灾后重建还很大程度上处于住房建设阶段，只有鹿坪村住房建设基本完毕，并且配套了一定的基础设施，如广场和电力改造设施。目前，彭州市有20个试点村，每村每年由财政拨款20万元用于基础设施建设，总共7年，彭州市政府准备2009年年底将7年的拨款以贷款形式一次性全部用于各村的基础设施建设。

3.磁峰镇灾后重建的成效（1）磁峰镇的灾后重建主要采取统规统建的方式，使农民集中居住，加强了农村住房用地的管理，推动了农村复垦工作的进行，扩大了耕地面积。（2）灾后重建促进了土地流转，集中居住使大量农户的生活地点和生产地点相隔很远，提高了农业生产的机会成本，使本来可创造收入就很低的山区农业生产更没有吸引力，很多农民都愿意将土地流转出来，促进了土地流转工作，有利于农村土地的规模化生产和产业化经营。同时，农民从土地中解放出了大量的劳动力用于从事其他工作，促进了农民的增收。（3）促进了农村住房用地的管理、复垦工作，促进了土地流转、农业产业化的进程，促进了农民收入的增加，都将促进新农村建设的发展。

4.磁峰镇灾后重建的问题（1）农户生活方式与生产方式分离。农户集中居住，方便管理、节约土地，但农户生产方式与生活方式的分离，将带来大量的问题。

首先，很多农户的生活地点与生产地点的距离增大，给土地的耕作和管理带来极大的不便。如果能将土地流转出去，则不会存在这个问题，但如鹿坪村，有些土地太贫瘠，不符合承包者的要求，流转不出去，那么这种空间距离的加大，将会增加耕作的时间，降低耕作的效率，给人们的耕作带来极大的不便，并且不方便土地的管理。

其次，集中居住将增加生产的成本，村民们不再有自家的粪坑，不再有天然的绿肥，使作物的种植成本提高；村民们不再如往常般频繁往来于田地间，不再能经常观察到农作物的生长变化，增加了农作物的管理成本；村民们不再有自己的院坝专门用于晒粮食，也不再有专门的空间用来储存粮食，增加了粮食的储藏成本。

再次，集中居住增加了农民的生活成本，农民不得不放弃免费的秸秆（在狭小的空间里没有燃烧秸秆的条件，土地流转后，不种植农作物的农户当然也没有秸秆的来源），代之以蜂窝煤、液化气、天然气等价格较为昂贵的能源，增加了农民的燃料成本；农民没有了自家免费的水井（集中居住的地方不允许频繁、大密度地打井），代之以自来水公司的自来水，增加了用水成本。

最后，更严重的是集中居住使农村副业面临极大的挑战，农民不再有自己房前屋后专门的地方可用于养鸡、养鸭、养猪、养兔等，虽然提出了建立集体猪圈、鸡圈等集体养殖的地方，但由于它的难以管理使其可行性受到极大的质疑。这些副业既是农民日常收入的一部分，又是日常消费的一部分，它们的消失给农民的日常生活带来极大的冲击。（2）建设资金主要来源于国家和外省市的援建，农村自身经济实力较差，贡献力量较小。这种情况一方面说明了政府力量的强大、中国人民的团结；另一方面又告诉我们中国农村如此之大，不可能每个地方都能得到如此多的政策优惠。因此这种高投入的灾后重建模式对于其他地方少有可学习性，推广起来较为困难。只有农村自身的经济建设有了大的突破，农民的收入有了大的提高，才能真正推动中国的新农村建设。（3）基础设施建设不足。磁峰镇的住房建设正在紧锣密鼓地进行着，但是基础设施建设的进程还很缓慢。基础建设所对应的水、电、气、娱乐、休闲场所、学校等建设缓慢，每年20万元的财政拨款也远远不能达到建设的目的。（4）土地流转的不确定性。灾后重建农村人民的幸福生活都是建立在土地流转、农业产业化的基础之上，而他们能否成功本身又是不确定的，所以不能过分乐观。

5.解决措施

灾后重建的种种问题归根到底是农村的经济还不够发达，农民的收入水平还不够高，使农村的生产方式与生活方式产生了一些摩擦，但这只是过渡时期，生产方式与生活方式的协调才是必然的结果。因此，党和政府还要继续探索农村经济的发展规律，发展农村经济，提高农民收入，这才是新农村建设的“硬道理”。三、“土地银行”

1.“土地银行”的含义及背景（1）“土地银行”含义。“土地银行”，即农业资源经营专业合作社，是农民在土地承包经营权确权颁证的基础上，采取自愿原则组建的从事土地权属存贷经营业务的村级集体经济组织，借用银行运作模式，其本质是合作社。这是一种新型土地流转模式。（2）“土地银行”的背景。为适应灾后农民集中居住、生活方式发生转变的新形势，切实解决灾后产业做什么、产业怎么做、就业怎么办、收入哪里来等问题，磁峰镇充分利用农村产权制度改革成果，积极探索构建以“土地银行”为载体的灾后产业发展机制，推进土地集体化、集约化、规模化经营，促进农业生产方式转变。

2.磁峰镇“土地银行”情况

从2008年12月22日起，磁峰镇先后引导成立5家“土地银行”，农户以土地存入，由“土地银行”贷给龙头企业和种植大户，对农户实行保底分红，入行农户现已达986户，面积达3 900余亩，引入龙头企业4家，发展种植大户96户，已栽种经济速生林420亩，核桃800亩，魔芋230亩，脱毒马铃薯种薯120亩，“三木”药材450亩，金银花870亩，笋用竹180亩，葛根1 000亩。（1）皇城村。皇城村耕地面积3 000亩，林地面积3 000亩。2008年12月22日，在彭州市农业发展局和磁峰镇党委政府的指导下，“皇城村农业经营专业合作社”率先在皇城村挂牌成立。2009年4月，皇城村已有265户农户申请入社，占全村农户的66.1％，按每亩240元利息入存土地面积达956.1亩，银行贷出土地933亩，已有种植大户59户，贷出价格为每亩260元，银行获得利息收益13 116元。贷出价格每五年增加20元/亩。

引进的种植大户有：神农农业有限公司，种植金银花650亩；当地人牟光志，种植经济速生林（杨树）300亩。（2）鹿坪村。鹿坪村土地面积4 346亩，耕地面积2 530亩，林地面积1 500亩。2009年6月，鹿坪村“土地银行”存入面积达1 269.8亩，贷出面积1 237.3亩，涉及种植大户76户，涉及产业主要有金银花种植、莲藕种植、雷竹种植和魔芋种植。

引进种植大户：神农农业有限公司，种植金银花约200亩；置农魔芋公司，种植魔芋约100亩。

3.“土地银行”运作模式及作用（1）“土地银行”的运作模式。“皇城农业资源经营专业合作社”和“鹿坪农业资源经营专业合作社”采取村民自治、政府扶持、市场运作、合作经营的方式运行。

第一，承包地经营权实行“银行”方式合作经营。农户将零散、小块、界线明晰的承包地经营权流转给农业资源经营专业合作社，合作社按照一定的价格给付农民租金（土地存款利息），再根据产业规划和种植大户对土地经营规模的需要，将土地成片划块转包给种植大户，种植大户付给合作社土地租金（土地贷款利息），合作社通过利息差获得收益。

第二，种植大户和企业“唱戏”。农业资源经营专业合作社与龙头企业签订种植面积、产品要求和最低保护价的总协议，同时又与种植大户签订土地借贷协议和种植订单协议，由种植大户进行适度规模经营，并将产品卖给龙头企业，龙头企业在品种、技术、农资等方面通过农业资源经营专业合作社为种植大户提供服务，确保产品质量安全。

第三，政府扶持。一是帮助农业资源经营专业合作社寻找龙头企业，并与种植大户进行对接，确保种植大户产品的价值实现最大化；二是帮助争取项目改善农业基础设施条件；三是开展田间农技培训；四是以低于市场价组织好质量安全的农资供应；五是对种植大户实施农机具购置补贴；六是组织好农民转岗就业培训，促进农民外出务工。

第四，农业资源经营专业合作社的管理和监督。农民通过民主选举产生农业资源经营专业合作社管理委员会和监督委员会，对合作社进行管理和监督。（该管委会和监委会可以与村集体经济组织的议事会和监事会实行“一套人马一套班子”，农业资源经营专业合作社成为村集体经济组织下属的一个专门机构。如图1所示。）图1（2）“土地银行”的作用如下：

第一，通过农业资源经营专业合作社模式，改变过去直接流转土地造成的地块界线清晰、不便于土地整理和成片规模经营的现状，有利于农业规模化、产业化的经营。

第二，能够有效解决灾后重建农民集中居住占地后土地权属调整的问题。

第三，能够在产权制度改革的基础上，有效促进土地资源变资本，增加农民财产性收入。

第四，能有效促进农村劳动力转移和生产方式转变。（如图2所示）图2

4.配套措施（1）土地确权。在建立“土地银行”之前，必须对土地进行测量、确权、颁证，明晰土地产权。（2）招商引资。“土地银行”的成立是为了流转土地，实现农业产业化。如果没有大的龙头企业和种植大户，土地在小范围内的经营很难产生规模效应，农业产业化也难以实现。招商引资是关键，借龙头企业和种植大户的带动效应，实现土地集约化、规模化经营，转变农业生产方式。（3）就业培训，转移剩余劳动力。土地流转之后，富余劳动力可以就地在种植大户处务工，但如果当地容纳不下，则必然造成闲置劳动力，这部分人则需要通过就业培训将其输出。（4）社会保障。土地是农民最后的保障。在土地流转之后，农民的收入从哪里来，年轻劳动力可以外出或在当地务工，但是年纪稍大一些，该怎么办。以前，农村的养老靠自己，等到老人生活不能自理则靠子女。然而土地流转之后，这部分人便很难生活，所以养老保险是土地流转过程中亟须解决的问题。此外，城乡居民基本医疗保险和农村最低生活保障是农民生活的最基本保障，如果没有在农村全部覆盖，“土地银行”的工作也难以开展好。

5.运作风险（1）管理方面。“土地银行”的管理人员由当地村民构成，管理水平较低，带动能力较差，难以适应市场经济的考验；激励机制不健全，自身利益保障机制不完善，长期运转可能出问题。（2）运作方面。运作资金不充足，来源单一，只来源于存贷利差，难以适应市场的变化；“土地银行”贷出土地价格以逐年固定递增的方式，而没有参照市场的变化；“土地银行”实行存土地自由，条件差的土地想存进来，但却很难找到贷土地者，招商引资存在困难；“土地银行”是一个比较松散的组织，抗风险能力低。（3）风险意识。“土地银行”的管理人员对风险控制能力欠缺，只看到眼前的利益，比如皇城村对于土地租金，以固定的方式增加，就忽视了土地涨价的风险；村民也没有风险意识，对种植大户违约、土地破坏等风险不关注。四、农业产业化

在“5·12”地震之前，鹿坪村和皇城村在新农村建设方面已取得了不俗的成绩，主要表现在莲藕、核桃、药材基地建设和畜禽养殖方面。尽管地震让当地的农业产业化受挫，但并没有摧垮他们对生活的信心，灾后生产生活如火如荼地进行。由于国家的大力支持，当地政府的重视，灾后农业产业化的发展取得了巨大的成功。

1.鹿坪村

本次调研的重点村落——鹿坪村，它的农业产业化建设让人耳目一新。在“5·12”地震之前，鹿坪村已经成功引进了极具经济效益的经济作物，逐步形成集莲藕、食用菌、猕猴桃种植为一体的多样化农业产业化发展。“5·12”地震之后，随着灾后重建的逐步推行，“土地银行”的成立，鹿坪村村民的生活方式得到了巨大转变，农民变身居民，农业产业化问题也提到了前所未有的高度。根据当地的实际情况，“土地银行”和议事会的成员积极引进合适的龙头企业。灾后重建短短一年时间，农业产业化已初具效益，不仅恢复了原有产业的生产规模，还成功地引进了金银花、“三木”（杜仲、厚朴、黄柏）药材种植、开放养殖场、乡村旅游等产业。

为了长远的发展，鹿坪村有了自己的规划——“千亩荷塘美不胜收；莲花湖上，泛舟其间，高档度假山庄临湖而建；小石村林深茂密，林下数万只彭县黄鸡成群结队”的宏伟规划，旅游业是鹿坪村未来发展的支柱产业。根据“环状”建设的规划，上环山地将主要种植“三木”药材、坚果，中环山以种金银花和猕猴桃为主，山下则是“鱼藕共生”的立体种养殖业，魔芋和脱毒马铃薯种植等。鹿坪村计划用1～3年时间将猕猴桃由现在的600亩发展到800亩，食用菌由现在的600万袋发展到1 000万袋，食用藕由现在的300亩发展到800亩，魔芋发展为1 600亩，“三木”药材发展为1 500亩，干果发展为500亩。

在调研中，调查小组了解到鹿鸣荷畔的“千亩荷塘”已初具规模，乡村酒店已基本建设完毕，大量来访游客入住。当地的莲藕种植，“5·12”地震之前主要由当地村民自发组织的农业合作社经营管理，但是在建设初期，由于疏于管理，加之一些自然灾害，导致亏损，于是经合作社成员讨论决定保持合作社的形式，相互支持，但是莲藕则由各家自己经营，获得了不错的效益。“5·12”地震之后，农业产业化的重建工作提上日程，“千亩荷塘”的宏伟规划大大地促进了莲藕种植业的发展。而最近引进的企业，大多数在当地种植经济作物，土地的租金第一年是240元，以后每年递增10元。引进企业的员工是来自当地的农民，农民变身成为工人。

调查小组从采访到的一位魔芋种植农户那里了解到，他以240元/亩的价格将土地存入“土地银行”，然后在自家的土地上种植魔芋。原来他的土地“贷”给了置农魔芋公司，公司为农民提供魔芋种子、相关的技术，还派遣专家到当地指导。在收获季节，该公司以保底价1.2元/千克和不低于市场价的价格收购农民种植的魔芋，此时农民只需要从收益中扣除种子的成本。对于第一年的效益，当地农民还不是很清楚，但是对于这一类型的土地流转形式，当地农民欣然接受。这样一来，既可以将他们从传统的农业生产中解放出来，不被土地所束缚，还能够保证一定的收入。更让他们高兴的是，他们在流转后还是在自己的那块土地上耕作，而且种植农作物的生长周期比较短，经济效益周期较短，不怕企业违约带来伤害。

2.皇城村

皇城村的地理环境不如鹿坪村那样优越，主要体现在以下几个方面：（1）皇城村的土地以林地为主，可耕种土地总面积小于鹿坪村。（2）土地分散、水源相对不足约束了农业产业化的发展。（3）皇城村农户在主要居住在半山腰，交通不方便。

这些地理条件对于当地的农业和经济的发展有一定的限制，因此皇城村根据自己的实际情况，因地制宜，合理改变产业方式，充分利用山区土地的优点，引进合适的经济作物，弥补了自然条件的不足。

为了适应灾后重建和新农村建设对于村民生产、生活方式变化的要求，在村党组织的领导下，经过村民的讨论后决定成立“土地银行”，为土地的流转创立条件，加快引进当地的企业发展产业化农村经济。皇城村首先引进了效益和信誉都比较好的四川神龙集团前来投资。神龙集团在进入的第一年就一次性租下650亩土地，每亩租金240元，用于种植金银花。在合同签订时他们还初步商定每5年租金上调20元，合同签订的期限是30年。当地村民每年可以获取的土地租金之外，还可以在神农集团工作。神农集团在当地招了6个村民维护日常工作，每人月薪1 000元左右，而每半个月的锄草工作需要大量的临时工，每次锄草3万元的投入为当地村民带来的一笔不菲的收入。在金银花的采花季节，当地农民一个月就可以收入2 000元左右。在土地流转的条件下，除了外出打工的青壮年，留在村中的村民也可以通过为土地承包商打工挣钱，这让农民的收入有了明显地增长。

由于其他村的土地承包商有获得国家政策优惠后不履行合约的情况，为了避免类似损害农民利益的事情发生，皇城村对于企业的引进一般是以龙头企业为主，并且很少与自己不熟悉的企业合作。所以到目前为止，除了神农集团之外就只引进了另外一家企业，种植速生林，而且还成立了皇城林木专业合作社，村集体代表全村与该企业签订了一份30年的长期合同，当年240元的租金已经兑现。

在灾后大力引进外来企业的同时，皇城村还鼓励当地村民合作经营，种植经济作物，例如猕猴桃的种植面积已达到250亩，同时还在不断地扩大核桃和油菜的种植面积。当地的农业由以前的以生产粮食为主的传统农业逐步演变为现在的以经济作物为主的产业化农业。

由于皇城村以前的煤矿企业关闭，致使皇城村失去了很大一部分收入，但随着农业产业化的发展和旅游产业的引入，当地居民的收入结构正在发生着变化，长远看来有利于农民的增收。

3.思考“土地银行”为农业产业化发展提供了便利条件，但在皇城村的调研中发现，农民没有对租金的定价权。每年240元/亩，每五年增加20元的租金协议明显和现在土地价格的上升趋势不符，并且农民签订这样的合约面临着巨大的违约风险，这些问题对农业产业化的继续推广和当地经济的发展埋下了隐患。

产权界定不够清晰、相关配套设施建设不足、农村社会保障欠缺是目前产业化继续发展的障碍，只有解决了这些问题，农业产业化才能持续进展下去。国家为了保护耕地，保障粮食生产，对用于生产粮食作物的农民发放360元/亩的耕地保护金，调研人员在调研中了解到，有的农民出租的土地被用于种植杨树，这部分改变用途的土地按照相关规定将无法获得耕地保护金，所以这些农民面临着潜在的损失，但农民对这些风险并不知情。

所以这些村的农业产业化是政府主导，政府推动的，整个过程，从招商引资到签订合约都是由当地政府办理的，不可避免地要发生委托代理关系。农民明显是信息的劣势方，他们所知晓的只是村里要把土地租出去以及给多少租金而已，至于承包商的信用状况，相关的法律法规村民们并不知晓，谈判的过程也没有参与，村民们的利益完全代理给了村委会。一旦发生损失，“土地银行”即没有担保也没有充足的资产，无法承担农民面临的损失，最终风险还是全落在农民身上。因此，农民在村委会、承包企业、农户三方的博弈中很容易成为损失者，所以土地流转要想广泛开展，监督方的引入，相关法规的完善以及农民的社会保障体系的建立都是必不可少的条件。五、结论

磁峰镇灾后重建、“土地银行”、农业产业化以及相关的新农村建设措施的效果比较好，在调查的过程中，村民对近年来实施的各项政策比较满意，但也反映了一些问题：家庭收入有所改善，但效果并不很明显；土地存入价格低；养老保险还没有落到实处；生产方式与生活方式的冲突，收入的增加比不上生活方式改变后费用的增加等。但随着新农村建设的开展，土地资源利用效率的大大提高，这些过程中的问题将一一得到解决，而目前所要做的是把握好建设的步伐，注意出现的问题。

附件三：濛阳镇调研报告

自从党的十七届三中全会允许农民以多种形式流转土地以来，全国上下兴起了土地流转的热潮。成都市作为土地流转“先行者”之一，在各试点区的土地“确权颁证”工作完成后，其他地区的“土地改革”工作也紧锣密鼓的开展起来。彭州市濛阳镇是成都市首批14个优先发展重点镇之一，为了把濛阳镇打造成为现代农业港，彭州市政府规划在濛阳镇建设“两区、两园、两中心”。这一规划需要大规模的农村土地的支持，在新的形势下促进了农村土地的流转。一、濛阳镇调研的主要经历

本组调研人员于2009年8月3日上午在彭州市开始此次调研活动，2009年8月3日下午到达濛阳镇，在濛阳镇领导的组织下，与濛阳镇镇长、濛阳镇党委副书记、濛阳镇企业代表进行座谈，濛阳镇镇长、副书记主要介绍了濛阳镇土地流转、招商引资等方面的基本情况，企业代表主要介绍了各自企业的经营理念等。

濛阳镇领导介绍到，濛阳镇作为彭州市经济发展的重要支撑，是彭州市蔬菜种植的主要乡镇，濛阳镇的年交易量可达60亿，基于这种原因，彭州市在财政上对濛阳镇有特殊的照顾，濛阳镇自己保持财政的平衡，多余的财政不用上交给彭州市，据濛阳镇党委王书记透露，濛阳镇每年可支配的资金有1.3亿之多，正如上面所说，濛阳镇是彭州市经济发展的重要支撑。

濛阳镇有一个比较有特色的政府分工模式叫做“三个三分之一”，就是将濛阳镇政府划分为三个办公区。基本办公区，主要进行日常的基本工作，如接待各级领导的检查等；现代农业管理委员会，主要工作是进行土地规划、基本建设、招商引资等；综合治理办公室，主要是处理各种矛盾和突发事件，维护濛阳镇的和谐稳定。其实各级政府机构都有各自对工作的划分，但濛阳镇这种划分比较有新意，它不是在政府内部进行各项分工，而是直接划分为三个办公区，各自独立，分工更加明确，比以前的内部分工更进了一步。

濛阳镇常住居民有7万人，其中在镇中心两条十字街上常住人口就有3万人，濛阳镇的镇中心街还是较大的，这也从另一个方面说明濛阳镇的经济发展态势是比较好的，据濛阳镇领导介绍，除了彭州市政府所在地以外，就数濛阳镇对彭州市经济发展的贡献最大。

2009年8月4日上午，调研组进入濛阳镇双林村进行实地调研，双林村是濛阳镇土地流转的典型，或者说是比较成功的例子，双林村共流转出土地800亩，用于建设中国（彭州）蔬菜科技博览园。

本次调查是从填写问卷开始的，调研组在双林村村委书记的陪同下先来到双林村8组调查，由于是上午，又是农闲，农民都在附近的茶馆里喝茶打牌，比较集中，这给调研人员的调查带来很大的方便，刚开始农民朋友们不是很合作，但在村支书的解释下，大部分农民都很热情地协助调研人员填好了问卷，接着调研人员进入蔬菜科技博览园，园里刚好有几个农民在工作，据介绍他们都是流转土地的农民，在土地流转出去之后，被博览园聘用，同时还能拿到土地流转费。

在调查过程中调研人员发现一个比较有趣的现象，在调查到一个中年妇女时，她说就她个人而言，土地流转出去之后，到蔬菜博览园工作，收入比以前提高了，可她还是不情愿流出土地，因为土地流出以后，她家里几乎没地可种了，她的丈夫本来是要出外打工的，现在外面工作不是很好找，因为大部分农民没有一技之长，又是在经济危机的大背景之下，所以很难找到工作。而博览园每天30元工资的工作又不适合她的丈夫，所以她丈夫每天都无事可做，经常到茶馆里打牌，她则是每天到博览园工作，维持一家的收入。

从博览园出来，调研人员在双林村村委办公室与双林村村支部书记、博览园代表进行了座谈会。村支书介绍，博览园是村上土地流转的大项目，他们采取的是先向农民宣传，再由村委会和农户签订土地转出合同，接着由村委会和企业签订合同，这样农户就比较放心，因为是和村委会签订的流转合同，能够保障农民的利益，即使企业亏损，农户的土地流转费用可以找村委会解决。同时，由于流转了部分土地，农户在能拿到原来土地一样收益的同时，解放了自己的劳动力，可以自由的外出打工，或者在博览园工作，直接增加了农户的收入。

因为双林村交通方便，地理位置较好，双林村的土地流转费用是比较高的，双林村土地流转一年的费用为500千克稻谷的市场价格加上350千克小麦的市场价格（按照一年种一季稻谷和一季小麦计算）为一亩地的流转费用，按照稻谷每千克1.84元，小麦每千克1.66元，农户每亩土地流转费用每年为1 500元左右，并且稻谷和小麦价格不是一成不变，而是根据当年市场的价格，随行就市来计算。调研组调查了几个在博览园工作的妇女，她们说一年仅自己一个人能有5 000～6 000元的收入，如果丈夫外出打工，家庭一年的收入相当得可观。

当调研组问到村支书农户流转土地是农户自愿的还是村委会强迫的这个问题时，村支书肯定地回答说是农户自愿的。不过，调研组调查发现，土地流转开始时农户不是自愿的，部分农户有抵触情绪，主要是怕签订合同后，承包方不履行合约，不按时支付流转费。后来签订合同以后，农户能按时拿到流转费，大部分农民还是支持土地流转的。但是还有一部分农民自始至终都不愿意土地流转出去，这是因为这部分农户的土地如果用来种蔬菜的话，一年有一万多元的收入，将土地流转出去收入比没有将土地流转出去收入有所减少。村支书解释说，有的农户原来种蔬菜，在市场比较景气的时候，收入是比较高，但如果市场不景气，他们的收入比将土地流转出去还要低，有的时候很多蔬菜都销售不出去，因为农户种植面积小，比较分散，抗风险能力差，收入波动比较大。村委会直接面对农户，企业只做好自己的工作就可以了，外围的工作都是政府来解决。

接着调研组听取了中国（彭州）蔬菜科技博览园的基本情况的介绍。博览园代表说，他们种植的蔬菜不是普通的大棚蔬菜，而是技术含量比较高的品种，以西红柿种植来说，他们的品种比一般大棚品种产量高出近3倍，同时他们还建有自己的品种研发中心和蔬菜深加工工厂，使原来普通的蔬菜具有高附加值，产品更有竞争力。由于他们占地面积不可能覆盖整个双林村，他们的目的是品种的示范效应，将自己开发出来的品种向外扩散，村上成立合作社，和农户签订合同，让农户种植自己的品种，满足自己加工和销售的需要。所以当博览园工作全面开展时，将会带动双林村和周围村子的蔬菜种植，实现周围农户都来种植高附加值的农产品，提高当地农产品的竞争力，提高和保障农户的收入，达到企业和农户双赢的局面。

2009年8月4日下午，在濛阳镇镇长的带领下，调研组参观了成都市濛阳农产品交易中心、康绿食品公司、广乐食品公司三家企业，其中成都市濛阳农产品交易中心为国有企业，康绿食品公司和广乐食品公司是民营企业。

成都市濛阳农产品交易中心是成都市计划有10年之久的一个大项目，预计总投资达20亿元，前期已经投入了10亿元，建成了基本的交易大棚，二期预备再投入10亿元，用于交易中心周围的配套设施，整个交易中心建成以后将是全国仅有的几个最大的蔬菜交易中心之一。例如山东寿光是目前全国最大的农产品集散中心，成都市的目标是建成寿光一样的规模，达到“北有寿光，南有濛阳”的格局，成为覆盖西南地区的最大的农产品集散中心。为配套设施完善，成都市即将修建的“新干线”能在半小时内从成都到达濛阳农产品交易中心，交通极为便利。调研组在交易中心调查的时候发现，已经有部分商家来洽谈租用铺位。同时，他们还严把食品安全关，对每个铺位的农产品，每天进行检测，检测的结果及时反映在交易中心的电子滚动屏幕上，让每一个买家来监督食品安全。

康绿食品公司是一家集生猪饲养、宰杀、加工为一体的现代化企业。他们的生猪饲养采用全程电子监控系统，并且对每一头生猪建立档案，从生猪出栏、宰杀、运输、销售，全程跟踪。如果出现食品安全问题，能迅速找到生猪来自哪里、饲养的饲料是什么、哪里宰杀的等信息，保证了宰杀的每一头生猪来源安全。特别值得一提的是他们的全自动宰杀生产线以及他们工厂的传统生猪宰杀的场景，整个宰杀现场井然有序。他们的生产线在西南和高金食品公司一样是最先进的，并且他们的生产线还是高金食品的升级版本。他们的二期工程马上就要开始，将要建成一个生猪深加工工厂，为产品带来更高的附加值。与此同时，康绿公司还积极做好生猪品种的改良工作，在全国各地搜寻优良的生猪品种，并且与正大集团签订合作协议，共同进行生猪品种改良工作。

四川广乐食品有限公司是四川省农业产业化经营重点龙头企业，历经多年的不断积累与创新，现已发展成为一个集川味食品开发、研制、生产、销售为一体的大型现代化集团公司。公司先后被授予“农业产业化重点龙头企业”、“名优农产品”、“信用等级AAA企业”、“中国畅销品牌”、“四川名牌产品”等荣誉称号。该公司于2001年获得IS09001认证和自营进出口经营许可权，2003年被评为无公害农产品，并获得危害分析和关键控制点（HACCP）认证。多年来，该公司以“办好一个企业，活跃一方经济，富裕一方人民”为宗旨，带动农民增收，该公司利用科技手段提高原料供应质量，加强原料基地的技术支持力度，提高基地农民的科学文化素质，推动农业种植科技化，产品原料基地化进步。

成都市濛阳农产品交易中心所用的土地是政府完全征用，不存在土地流转的问题。康绿食品公司和广乐食品公司所使用的土地则是农户流转出来的。这与之前介绍的双林村蔬菜博览园的情况相似，都是政府直接出面，先对农户进行流转宣传，再带有一定强制性地使农户与政府签订流转合同，将土地流转到企业手中。

整个濛阳镇土地流转的矛盾比较少，但不是说没有矛盾。这主要是因为流转出的土地所在的企业效益都比较好，农户能按时拿到土地流转费，农户的意见不是很大，例如前面说到的四川广乐食品有限公司，他们是纯粹的劳动密集型企业，他们能吸收流转土地的农民来自己的工厂工作，并且他们会优先考虑自己流转进的土地的农户，直接增加了农户的收入。二、濛阳镇双林村土地流转的具体情况

在双林村抽样调查的30户农户中，总人口111人，其中劳动人口78人，平均每户劳动人口2.6人。户均耕地面积2.873亩，只有用于新建中国（彭州）蔬菜科技博览园的土地流转给了成都百信生态农业发展有限责任公司，位于其他地段的土地没有流转，流转出去的户均耕地面积为2.131 6亩。每户都跟承包方（百信公司）签订了转包合同（或自己直接签订，或由集体经济组织代签）。转包合同期限20年，承包方每年按500千克/亩的水稻和350千克的小麦的市场价格折算为每亩土地流转费支付给农户。村上每户农民都买了医疗保险。三、濛阳镇调研后的总结

农村土地大规模流转的成效在很大程度上跟招商引资的难易度存在关系。濛阳镇双林村土地流转进行得比较顺利，不仅不存在招商引资难的问题，而且是在多家企业主动找上门来的情形下，由镇上领导派专业人员进行考察、摸底后选择有实力的龙头企业在此入驻、投资的。对此，调研组从需求与供给方面分析了双林村土地流转的各个因素。

1.优越的自然条件（1）濛阳镇双林村位于彭州市的平原区，土壤肥沃，耕地集中，生态环境良好，无污染，有利于绿色有机蔬菜的生长。（2）双林村属于北纬30度地区，自然条件得天独厚，亚热带温润气候，温和湿润、雨量充沛、四季分明、无霜期长，适宜于蔬菜生长，可四季栽培，常年供应蔬菜。

但随着经济的发展，家庭承包责任制下的耕地分散经营，难以形成规模优势，无法满足现代农业产业化发展的要求。分散经营与规模效应之间存在矛盾。

2.良好的经济基础

由于有优越的自然条件作后盾，双林村的传统农业发展较好，农民的收入可观，有良好的经济底蕴。

虽然农民自己进行过小范围的蔬菜种植，或有其他的业主承包土地进行小规模的蔬菜培育，但由于土地面积的限制，无法形成规模化、集约化的蔬菜种植基地，更不能形成可持续发展。

3.便利的交通设施

双林镇通往镇上的道路宽阔，交通便利，正在新建中的通往成都市的北新干线距离双林村只有几千米。

据悉，重庆建工集团将投资9.3亿元，其中包括用于濛阳镇的基础设施建设，濛阳镇道路和桥梁建设将成为重要内容，四通八达的交通不仅便于与外界联系，而且更加有利于吸引大企业入驻双林村，带来更多的引资机会。这无形中加快了土地流转的速度。

4.良好的招商引资环境

双林村优越的自然条件适宜蔬菜的种植，传统的农业经济积淀了稳定的经济基础，交通设施完善，劳动力充裕，大企业在此投资有着得天独厚的优势。

另外，双林村有着招商引资的前例，四川省内外实力强大的龙头企业先后入驻此地，形成了良好的产业集聚效应。

5.有力的政府规划指导（1）在濛阳镇政府的指导下，双林村土地承包经营权的确权颁证得到了落实，农民的土地使用权得到法律保护，为土地流转提供了前提条件。（2）为把彭州全力打造成成都北部明珠，彭州市政府确立了“一园一港五基地”的政策规划。其中“一港”是指以倾力打造濛阳镇成为现代农业港；将建设“两区、两园、两中心”，两区包括绿色、精品蔬菜种植示范区，生态家禽生猪产业化循环养殖区。绿色、精品蔬菜种植示范区面积2万亩——以濛阳镇双林村为核心，覆盖三界、九尺、升平等镇。“两园”之一的现代蔬菜科技博览园面积800亩，辐射带动面积达到1万亩，也位于濛阳镇双林社区。（3）濛阳镇始终把培育农副产品加工龙头企业作为关键环节来抓，多形式、多层次发展农副产品加工龙头企业。农产品加工园区现已引进四川广乐食品、福建永辉集团等多家省级龙头企业。其中，为打造双林精品蔬菜基地，引进了成都百信生态农业发展有限责任公司投资，该公司于2007年一期投资9 900万元，建设中国（彭州）蔬菜科技博览园项目，濛阳镇双林村核心示范园区（一期）建设用地800亩。（4）政府本着发展本村农业经济、提高农民收入水平、解决农民就业难的意图，科学合理地进行全方位的规划，积极主动的招商引资，为土地流转提供安全可靠的保障。四、土地流转的绩效分析

1.解除了农民的后顾之忧，增加了农民收入，推动了劳务经济的发展

双林村大部分农民的土地都留有一部分没有流转，解除了农民“无土地保障”的后顾之忧。土地流转后，农村的富余劳动力得以从土地的束缚中解放出来，持续稳定地向非农业转移，农民不仅从土地流转中得到实惠，而且有在承包方公司打工的优先权，农民摇身一变成为了农业工人。除此之外，农民还可以选择在外地打工，调查结果显示有81.25％的打工农民常年留在外地。大部分打工农民或在企业里、或建筑工地上、或从事服务业。农民就业的途径多样，选择自由，大大增加了农民的收入，提高了生活水平。

2.促进了土地的规模经营，加速了产业结构调整

通过土地流转，实现了农村土地的有序流动，土地经营权向农业企业集聚，极大地促进了大规模的农产品基地的建设，提高了农业生产效益。

3.增强了农民科技兴农的意识，推动了循环农业经济的发展

通过土地流转和规模开发，为科技兴农战略的深入实施搭建了平台。农技推广新机制逐步建立完善，促进了科技与生产的紧密结合。

4.营造了良好的发展环境，推动了招商引资

土地流转解决了一家一户分散经营，规模小、难以形成品牌等不良现状。在推进土地流转的同时，濛阳镇政府实施“内引外联”，积极对外招商引资，经过认真的考察，引进颇具实力的龙头企业，通过实施项目带动，培育产业集群，走农业产业化道路。五、结论

土地流转不仅增加了濛阳镇双林村农民的收入、提高了农民的生活水平，而且对于调整农业产业结构、推动现代农业发展以及从根本上改变农民和土地的关系等方面，起到了重要的作用。濛阳镇由于自然条件、地理位置优厚，进而其招商引资工作就做得比较好，这就间接让濛阳镇的土地流转更加的顺利，同时当地的企业也能获得自己的利益，流转土地的农民的利益也得到了保障。

同时，该村在土地流转过程中仍存在一些不足。例如：政府对农民土地的流转或多或少带有强制性质；缺乏土地流转的中介服务组织，农民与土地承包方签订合同都是以政府为中介组织，农民缺乏自主性；由于有关土地流转的法律制度不完善，农民对于承包方违约行为存在顾虑；农民还不能享受社会保险的待遇，对土地流转仍有后顾之忧。

因此，在土地流转过程中，应充分尊重农民的主体地位，以农民自愿为前提，确保农民的合法权益。政府既要克服强制农民进行土地流转的“越位”行为，又要克服对违规流转放任自流，疏于规范服务的“缺位”行为。要坚持多引导，多服务，抓好土地流转的宏观调控、监督监测和引导中介服务。同时还应加强法制建设，规范土地流转程序，建立健全的土地流转合同制度、登记制度、公证制度、纠纷仲裁制度，明确流转双方权利义务，协调化解土地流转纠纷。另外，还应加快农村社会保障的步伐，减轻农民对土地的依赖程度，消除农民的后顾之忧，以更好地巩固土地流转的成效。

附件四：桂花镇调研报告

沂水村地处彭州西北山区地带，属深丘地形，占地面积8平方千米，有14个组，共1 067人，有劳动力548人，外出打工370人，2009年增加13人。沂水村是成都市经济发展缓慢村之一，2007年通过招商引资引进了成都市山水美地公司。

建设山水怡养项目，居民集中居住，原来的宅基地用于置换新居后用作建设用地，现阶段已拆迁33户；293户农户的宅基地共计370多亩，通过土地整理新增建设用地11亩，而两个安置点所需面积只有50余亩；剩下的330亩宅基地全部流转给公司，公司按每亩15万元的价格承包（与彭州市土地指标售出价格一致），这笔4 800万元的费用可用来灾后房屋重建，公司负责为农户新建永久性住房。依据《山水可行性报告》，具体操作是新建集中住房售价500元/平方米，以拆迁安置费与农民宅基地各300元/平方米的价格为农民原有住房进行折价，多退少补。

该村设有农业专户经济组织（合作社性质），沂水村整村土地（1 270亩）分2次流转到该组织，山水美地公司通过与该组织签订合同实现土地流转，协定公司每年按当年市场价每亩350千克水稻的价格支付给农民，流转形式于2007年9月定为农民以3万元/亩的股份入股企业享受保底分红，大约有44户参加。但是2008年10月，沂水村（包括原有44户）签订了新的土地流转合同，土地流转形式为出租。二、土地流转对当地农民和公司的影响

1.土地流转对当地农民的好处

土地流转给沂水村农民带来的好处主要有如下几点：（1）通过土地流转，实现了集中居住，基础设施有所改进，居住方式文明程度提高；（2）先签约农民已获得2年地租，而且集中精力打工或做其他工作，保证了收入（之前每亩净收入少于400元，且还没算自身劳动付出）；（3）解决了撂荒地问题；（4）2008年，沂水村纳入低保人数达196人，每人每月100元，实现了应保尽保；（5）农村享受定期救助人数达40人，每人每月50元；（6）参加新型合作医疗人数965人，参与新型合作医疗比率达87％；（7）农村五保对象保障人数达11人，每人每月115元；（8）参与农村养老保险人数为6人，占比为0.56％。

2.土地流转给公司的风险

土地流转给公司带来机遇的同时也带来一定风险。公司利润降低直接影响农民的利益，企业损失可能带来租金支付的拖欠。现在山水美地公司资金紧张，这又导致如下问题：（1）项目处于全面停工阶段，包括农民安置房的建设，现在全村大部分农民仍住在板房中，建设停工意味着何时入住新居还是未知数。（2）公司资金上的困难导致农民2009年的租金未全部交付。（3）沂水村有一类耕地567.26亩，2008年耕保补贴金总额20 421 360元，加上彭州市民政部门补助给予一个1～3人家庭1.6万元，4～5人家庭1.9万元，5人以上家庭2.2万元，但均未到达农民手中。

这里首先要介绍一下山水美地公司。该公司属彭州龙头企业，属民营企业，注册资金2 000万元。该公司以怡养为核心、农业为支撑、住房为基础；吸收了沂水村、高峰村全部流转的土地，涉及70户农户；现阶段已投入3 000万～4 000万元，计划10年完成，总投入资金12亿元。山水美地公司是当地实行招商引资引进彭州桂花镇的，有相关政策支持。

成都山水美地颐养项目为彭州市2008年重点建设项目，项目建设规模及内容为：农民新区工程、道路等基础设施、颐养园。

该公司怡养项目经营方式为：修建度假休闲住宅建筑，主要面向老人市场（老龄化趋势，有市场前景）。建设高档怡养住宅，配套设施完备，加上环境条件，对老人有很强的吸引力，计划卖价在2 000元/平方米以上。

兼营农业项目为：引入台湾蔬果品种和技术，建立有机蔬果产业园区，计划建成为彭州市十二大产业园区之一。同时还种植经济作物、苗木等，公司设有相关专门部门。

现已建好安置房2栋，达2 000多平方米，已有30户农民入住，3、4、5号楼建设接近尾声（计划共建十几栋安置房，2万多平方米，可供300户居住）；村级公路已通车，很多土地仍未用于建设，处于撂荒状态（一是工程进度没达到相应程度，二是因为工程建设需要部分土地闲置两年后才使用），项目处于停工状态。

公司方面宣称现项目停工（包括农民安置房的建设）是由于公司相关手续不齐，导致融资困难。事实上该项目完全没有获得上级部门的审批，工程处于停工状态，加上公司资金上的短缺，农民未领到2009年的全部租金，已经有农民开始上访。

很显然，结合该企业注册资金2 000万元与项目总投资12亿元，不难发现问题所在：项目庞大，而企业能力相对薄弱，就企业自身来看，不具有完成项目的能力。企业的目的肯定是为了营利，而该项目短期收益几乎可忽略不计，长期收益可能乐观，但企业不具备相应的经济实力。根据其向彭州市政府相关部门提交的一些文件来看，企业的真实目标有以下几种可能：（1）先圈地，企图改变土地用途；（2）希望政府投资，依靠与农业专合组织合作，得到优惠政策，利用工业反哺农业政策争取国家项目资金；（3）以土地向银行等融资，当然前提是土地产权可以自由流动，有市场价格。

问题的关键是土地流转过程中利益各方的保障问题，尤其是农民长期利益的风险。在调研过程之中我们了解到农民普遍担心这种合作可能有违约风险。市场经济体制下，市场是不稳定的。任何市场主体都无法保证能够在变化无穷的市场中一帆风顺。土地流转需要建立土地市场流转机制，一旦转入方出现问题，土地应能够像其他生产要素一样自由流转到新的接收人手中；否则土地流转只能依靠地方政府的强势主导，利用在经济建设和新农村建设中的种种优惠条件以及政府投资运作（比如耕保金灾后重建等）来招商引资。

各种客观条件的制约导致当地的土地流转只能采取这种模式。该模式的可持续进行要求企业要有较强的实力，政府有较高的信誉和效率，对农民的保障措施要健全，更为重要的就是产业打造（项目实施）的可行性与自我循环性。如图1所示。图1三、结论

农业生产有着不同于工业的特点：劳动时间与生产时间分离而且季节性强，受土地、温度、水等自然条件影响较大。中国南方与北方土地特点差异，究竟是日韩小农经济专业合作社精耕细作还是美国大农场规模生产更适宜有待于具体论证。可以肯定的是土地流转是符合商品经济发展要求的，要素流动才能增值，应建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的农村土地制度。土地流转意味着土地可配置到最能发挥其效率的经营者手中，可进一步提高土地资源配置效率，获得土地经营的规模效率。土地流转的基本原则是依法、自愿、有偿，工作的关键是要明确“谁流转、怎么流转和流转收益归谁”这三个重要问题。在农地资源问题上，现在的农民、政府与企业的关系能否持续，也是值得研究的一个方面。同时，我们应注意如何解决农民与政府利益、观点不完全相同，谈判利益决定利益分配的问题。

附件五：彭州市相关局室调研报告

彭州市政府根据《四川省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，采用“土地综合整理”的方法筹集灾后重建资金。该方法是指依据土地利用总体规划，将农村集体建设用地通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，扣除安置点、原址重建、维修加固占地，在耕地总量不减少的条件下，节约出集体建设用地面积，整理节约出的这部分面积作为土地指标转卖给其他指标欠缺的县市，所得收入用于灾后重建。彭州市按照15万元一亩的价格共计售出15个重灾乡镇3万亩建设用地的指标，总收入45亿元，现已到位18.3亿元。这笔资金将主要用于提供农民建房补助和农村基础设施建设。

彭州市依据四川省和成都市关于灾后重建的相关文件，规定了建房补助的标准和不同重建方式下补助的具体办法。

全市平均补助标准为每户2万元，根据受灾补助对象的经济情况和家庭人数实行分类分档补助，具体分为两类三档。一般农户：1～3人家庭1.6万元，4～5人家庭1.9万元，6人及以上家庭2.2万元；低保户：1～3人家庭2万元，4～5人家庭2.3万元，6人及以上家庭2.6万元。

根据《成都市国土资源局关于支持灾后农村住房重建的实施意见》及《彭州市人民政府关于加快灾后农村住房重建工作的实施意见》，灾后重建方式共有六种：统规自建、统规统建、原址重建、异地安置、开发重建、加固维修。

1．统规自建的方式是“拆院并院”

选择统规自建方式的农户将获得由村集体组织或其引进的社会资金投资者提供的每人8 000元的建房补助，补助对象可自行在新的集体建设用地上建房，原房屋所有权和宅基地使用权予以注销。新的宅基地面积按人均30平方米划定。

2．统规统建

选择入住统一建设安置住房的农户，按照每户人均建筑面积35平方米标准分配，建房费由政府补助，统规统建不足的部分通过土地综合整理的方式筹集资金。

3．原址重建

农户可申请在原宅基地上重建房屋，但该宅基地必须先经过确权，重建的占地面积不得大于原宅基地面积。确有必要在其他村集体经济组织土地上重建的农户，经原土地使用者同意，再经过政府审核批准，即可按照规划重建，重建面积必须小于原宅基地面积。在此种情况下，农户无权享受“拆院并院”每人8 000元的建房补助。

4.异地安置

愿意搬迁至外地的农户将自愿放弃原集体建设用地，当地政府或“拆院并院”项目实施主体按每人30 000元的标准一次性给予货币补偿。在成都市范围内置业安居的，可享受廉租房、经济适用房、限价房等住房保障政策，并享受入户、社保、医疗、就业和子女入学等待遇。

5.开发性重建

村集体经济组织可按照重建规划对集体建设用地进行综合整理，集中使用，也可引入社会资金进行产业开发。开发性重建的实施主体须按每户人均住房不低于建筑面积35平方米的标准安置补助对象。

6.加固维修

受损房屋经过维修加固可以居住的，政府将给予一部分补助，补助政策另行制定。

补助的资金来源主要通过政府筹集和国家拨款，除了建房补助外，彭州市政府按照省市有关规定将农村公共服务纳入公共财政预算，大大减少了农民在农村基础设施建设上和农村文化建设上的花费。根据彭州市城乡统筹办所提供的资料，每村每年将得到20万元的财政补助用于农村公共服务的建设，这笔资金的具体用途还需靠村议事会和农民代表决定。目前该计划尚在试点阶段，整个彭州市有3个成都市级的试点村。据了解，这些试点村将把7年的拨款集中到一年使用，争取尽快完成灾后重建工作。

另外，政府鼓励城市居民和农户联合建房，投资的城市居民将获得联建房屋的使用权，但目前政府给这部分城市居民颁证的情况尚不清楚。“5·12”地震中彭州损失严重，原来依托当地旅游景点发展的乡村损失较大，一些景区要经过较长的时间才能恢复，这导致城市居民前来投资联建的意愿被大大削弱。二、农村产权制度改革

土地流转将调整灾后农民的生产方式，促进土地的规模化、集中化、集约化经营，更有效地利用了土地资源。农村土地产权制度改革是土地流转的保障，在此基础上政府又出台了一系列措施完善整个土地流转体系。

产权制度改革的核心工作是确权，即确定农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权，重新对土地进行丈量并给农户颁发产权证。彭州全市20个镇，除规划区和灾后重建点以外，已有279个村（涉农社区）开展产权制度改革工作，涉及农户106 109户。

彭州市林地面积99万亩，其中集体林地面积50万亩。目前林权的确权颁证工作基本结束，共颁发林权证40 278户、50 326本。林地产权制度改革涉及了12个有林镇，106个村，4万户林农。林权确定的过程中集体林权产权不明是一个突出问题，对此，政府将重点工作放在承包合同的订立上，依法确立农民（或业主）的经营主体地位，将林地使用权、林木所有权和经营权进行进一步明确。

宅基地和房屋的颁证工作正在进行中，宅基地确权公示完成率达99.2％。截至2009年7月29日，宅基地已颁证80 600户，颁证完成率85.2％；房屋颁证85 209户，颁证完成率89.6％。另外，对于那些房屋完全毁坏的农户，政府采取先发土地证的措施，农户可以在有龙头公司担保的条件下到银行抵押贷款，解决一部分建房资金问题。

承包地目前正在进行丈量工作。承包地丈量的是土地的实际面积，而以往上报的土地面积是按照土地实际产量折算过的面积，比如1.2亩的贫瘠土地相当于1亩的肥沃土地，多出的0.2亩不记录在案。现在土地经过了重新丈量，拥有贫瘠土地的农户便比拥有肥沃土地的农户多出了一部分土地，在土地补偿上他们便占有了优势，但对其他农民来讲这种做法就有失公平，这也是政府在工作中需要重点解决的问题。

承包耕地的丈量工作为耕保金的发放打下了基础，目前彭州市实际发放耕保基金23万余亩，8000余万元。耕保基金仅对农用耕地有效，其他农用地和非农用地将不享受耕保基金。根据有关文件规定，彭州市将现有耕地划为两类：粮食棉麻为一类，这类耕地的耕保基金约为400元一亩；花卉果蔬等为第二类，这类耕地的耕保基金约为300元一亩。但由于具体分类不够明确，在分发耕保基金的过程中出现了矛盾。为了更好地贯彻耕保基金的发放工作，针对那些擅自改变耕地用途的农户，政府采取停止发放该农户所在村全村耕保基金的惩罚措施。三、土地流转与农业产业化

彭州市土地流转的主要方式有：出租、入股、转让。在产权改革的推动下，彭州市根据灾后重建的具体规划，制定了详细的土地流转政策和实施方法，虽然某些方案尚属于设想阶段，但我们可以看到彭州市政府对土地流转的重视程度。然而，在土地流转的具体环节中，还存在着很多问题。

表1是从2006年年底到2009年6月底土地流转的数据：表1 单位：亩

从以上数据可以看出，除了2008年年底之后由于地震导致土地流转面积减少之外，流转面积呈逐年增加趋势。所以如何继续扩大土地流转的规模，鼓励农民将土地集中化经营是政府首先要考虑的问题。

彭州市政府出台的相关政策主要有如下几个方面：

1.建立“土地银行”“土地银行”的正式名称是“土地资源经营合作社”，它的本质是农民自主经营的合作社，运行方式借鉴银行的运行方式。农民自愿将土地承包经营权存入“土地银行”，“土地银行”再将其贷给业主（种植大户或加工企业），以达到农业规模化经营的目的。“土地银行”是沟通农户和业主的平台，种植相同作物的农户可以将他们的土地委托给“土地银行”进行整理集中，统一流转给业主，形成某一作物的规模化经营。对于农户来讲，“土地银行”方便了农民的土地流转，以往担心独自流转风险大的农民可以通过“土地银行”流转土地。流转了土地的农民可以空闲出劳动力进城务工或给业主打工，农民不但获得了务工收入，还有土地流转收益和合作社利益分配。对于业主来讲，他们在和“土地银行”签订协议之后，“土地银行”负责提供种子、化肥和技术指导，并签订收购保底价，这样一部分风险便由“土地银行”分担，业主也更愿意通过“土地银行”承包农户流转出的土地。农户提供土地资源，业主收购土地并引进市场化机制经营土地，同时业主负责给农户提供专业化技能培训，使之能够给业主打工。这样一个良性循环机制实现了农户和业主的双赢，积极推动了土地流转。目前彭州市成立“土地银行”7所，正在注册的有6所，正处于筹备阶段的有11所。

2．组建“森林银行”“森林银行”即“林地资源经营合作社”，其模式大致和“土地银行”相同，其目的在于盘活森林资产、带动森林产业发展、合理开发森林。目前整个彭州市除宝山村有试点外，其他有林乡镇尚停留在策划阶段。根据《彭州市组建“森林银行”实施方案》（讨论稿）的相关规定，凡取得林权证且无权属纠纷的商品林、重点公益林和一般公益林可以存入“森林银行”。“森林银行”一旦推广，将改变林农原有单一的生产方式，有助于林业产业化和森林资源利用最大化。

3．建立产权交易中心

彭州市在去年成立了产权交易中心，产权交易中心将为林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等农村产权流转和农业产业化项目投融资提供服务。产权交易中心负责所有待流转土地的备案，同时各乡镇政府建立了产权交易所，负责将乡镇一级的土地流转资料提供给产权交易中心。农户或乡集体组织如有想流转的土地，便可以到中心备案，产权交易中心负责寻找业主。“土地银行”所整理集中的土地也需到产权交易中心备案，产权交易中心负责招商引资。截至2009年6月25日，产权交易中心已实现流转承包地2 650亩，流转金额2 908万元；流转林地28 818亩，流转金额7 517.8万元；向4 683户受灾农户发放灾后住房重建担保贷款17 905万元。

这些政策措施都以鼓励土地流转为出发点，进一步推动农业产业化，使灾后农民收入能在较短时间内提高。根据彭州市政府关于农业产业的规划，到2011年，农业总产值年均要增加5.5％以上，农民人均纯收入每年增长9.5％以上。

彭州市农业产业化以“农民居住集中、农村土地集中、农业产业集中”的“三集中”为指导思想，以“优化结构、延长链条、提高效益”为基本思路，按各区域的不同特点规划农业产业。目前已规划的农业产业主要有：66万亩产粮区、65万亩无公害外销蔬菜基地、生态养殖小区、20多万亩林竹及中药材基地。在此规划上，彭州市大力发展农民专业合作组织，到2009年6月底，农民专业合作组织总数已达275个，其中农民专业合作社226个，农民专业协会49个，入社（会）农户总数30 250户，带动农户总数104 510户。彭州市重点培育了几家较大型的专业合作社，包括8家蔬菜生产基地和5家黄鸡养殖专业合作社。这些专业合作组织的主要问题是缺乏高素质的人才和资金支持，某些专业合作组织实际上根本没有生产。四、总结

根据调研所取得的资料，彭州市政府制定的相关政策确实起到了积极的作用，彭州市在短时间内使灾区经济得到恢复。目前彭州市政府以建设“住房现代化、公共设施现代化、产业现代化”的“现代化农村”为长期目标，某些乡村已见雏形。农村产业的现代化尤为重要，农业始终是农民的根本，而土地流转是农业产业化的基础，但从实际情况来看，土地流转仍然存在一定问题。

1.是否所有的土地都能流转

土地流转必须考虑区位因素。平原土地易于集中，所以容易流转；山地土地不易集中，所以难以流转。另外，一些乡镇地理位置优越，经济实力较为雄厚，灾后重建工作也进展较快。这些乡镇能够在较短的时间内恢复经济，所以也吸引了大量企业前来接手流转的土地。相反，某些山区乡镇由于地理位置不好，招商引资困难，即使农民想流转土地，也没有企业愿意问津。彭州市政府所制定的政策很大程度上过于宏观，没有考虑到区位不同引起的问题。地方政府又按照市政府的政策强行推动土地流转，其结果可能适得其反。

2.农民流转出土地后出路何在

到农业企业务工是一个很好的出路，这样农民可以利用他们的一技之长——种地。而大量的农民必须依靠外出打工解决生计问题，这些缺乏专门技能的农民要面对数百万同样的打工者，激烈的竞争使他们难以在城市立足。这部分农民最终只有选择安守故土，依赖自己的土地生活，况且彭州市土地肥沃，易于耕种，将土地流转出去的收益并不比自己种地的所得高。

3．土地流转中农民的地位

虽然根据规定土地流转的定价过程需要农民参与，土地流转的主导权应该由农民自己掌控。但实际上农民在土地流转中所获得的利益往往低于土地本身的价值，土地流转的定价权不掌握在农民的手中。另外，土地流转合同的订立也存在问题，书面合同的数量还较少，合同的履行率也很低，经常出现业主私自撕毁合同的现象。

都江堰地震灾后重建调研（2010）

课题负责人：刘方健 张智勇

课题组顾问：杨继瑞 杨成钢

课题主持人：刘金石

课题组成员：吴海军 盘宇章 彭 平 罗 翔 陈姝兴 钟 央

周 毅 杨绪萍 李 丽 刘前冬 丁祥玉 李 进

李爱民 李思羽 任智歆 宋长旭 徐奕宏 张洪阳

孙 哲 付婷婷 朱春辉 张景智 吴浩宇 刘一锋

郝旭东 杨 立 郑裕阳 周 杰 周 超 周 为

胡晓霜 左志博 蒋勃芊 李任玉 陈洪进

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

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