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发布时间:2020-05-29 14:35:17

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作者:史瑞杰

出版社:天津人民出版社

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当代中国政府正义问题研究(政治文化与政治文明书系)

当代中国政府正义问题研究(政治文化与政治文明书系)试读:

引言

正义问题的研究伴随着人类文明的进程已历经几千年的历史,从古希腊的柏拉图、亚里士多德到中国的孔子、孟子,从近代的休谟、康德、密尔,到现代的罗尔斯、诺齐克、麦金太尔,都把正义作为处理人与人、国与国之间关系的基本尺度和道德评价标准,制定社会政策和管理国家的参照系,乃至作为人类追求的立法原则、最高道德原则和理想社会的基本原则。自罗尔斯1971年发表《正义论》以来,正义更被作为政治哲学的核心概念加以研究和探讨,诚如罗尔斯所言,“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样”。

在中国,正义和社会正义一直是一个存而不论的问题,因为对于马克思、恩格斯来说,共产主义学说是建立在对资本主义社会不公正现象的批判和超越的基础之上的,社会主义制度本身即蕴含着正义。随着改革开放,特别是社会主义市场经济体制的建立和完善,转型中的中国社会出现了一系列社会不公正现象:贫富差距扩大,社会弱势群体生活条件的改善较其他社会阶层缓慢,部分改革开放成果不具有共享性质,权力寻租、诚信缺失和贪污腐败等等,正是这些社会正义问题的凸显,突出了我国正义理论研究的重要性和急迫性。

社会正义是指以权利与义务关系为核心的人们相互关系的合理状态。从本质上看,社会正义所体现的是人与人之间的利益关系。这里面出现的问题是:一方面,社会中的个人和一般社会组织都有逐利冲动,不能保证社会权利义务在个人之间、组织之间的公正分配,所以必须有一个社会权威性组织。它能够稳定社会秩序,弥补市场缺陷,调整社会中人们之间的利益关系,实现个人正当利益的最大化,这一社会权威性组织就是国家或政府。另一方面,政府作为大量公共资源的掌控者和强制性行政权力的拥有者,在社会权利义务分配中占有先天的优势地位,这很容易导致政府行为的自利倾向,致使政府机关通过合法的形式达到不正当的目的。简言之,期望中最应保证和促进社会正义的政府,本身有可能成为社会正义的破坏者。所以在促进社会正义实现的过程中,政府正义建设就成为一个要着力解决的主要问题。温家宝总理指出:“公平正义是社会主义国家制度的首要价值。公平正义就是要尊重每一个人,维护每一个人的合法权益,在自由平等的条件下,为每一个人创造全面发展的机会。如果说发展经济、改善民生是政府的天职,那么推动社会公平正义就是政府的良心。”那么如何建立一个不妨碍社会正义且促进社会正义的正义政府、将“政府的良心”深植于政府的德性与德行之中呢?这就是我们在这里提出和要探讨的问题。二

提出政府正义问题的意义在于,特别针对社会转型期中国社会正义问题的凸显,将政府正义摆在促进社会正义实现的首要位置。重点是将“政府正义”解构和重组,力图呈现出一个正义政府的概貌,树立起一个正义政府的形象。

第一,为社会转型确立一个稳定的正义支撑点。无论是罗尔斯还是新公共行政学派,都认为必须通过分配的方式才能达到普遍的社会正义要求。这无疑是非常重要的。但我们同时认为,解决的方式并不仅仅是为权威者确立一个分配原则,还要在社会中建立一个稳定的正义支撑点,由这个支撑点来维护和提供具有普遍意义的社会正义,这个支撑点就是公共领域的核心部分——政府及其公共行政。在这里,政府及其公共行政作为公共领域的组成部分,与私人领域的差异仅仅是性质和存在形态上的差异。政府拥有公共权力,公共行政行使这些权力,但这种权力绝不是对私人领域的支配权,而应是在正义原则下使人们之间的权利与义务以及利益分配关系处于合理状态。

第二,将政府价值提升到一个更高的层次。无论说正义是“政府的灵魂”、“政府的天职”,还是说正义是“政府及其公共行政所有合法性的源泉”,都在表明一个意思,就是正义应是政府及其公共行政的“核心价值”。随着党和政府提出“构建社会主义和谐社会”的重大战略构想,“社会公平正义”被视为和谐社会的六大特征之一。无论是对原有的不公正结果的弥补,还是新的正义制度与秩序的建立,政府都在其中起着不可替代的主导作用,这都需要我们的政府明确以“正义”为核心价值取向。正义概念本身包含着自由、平等及对二者关系的协调,因此,政府正义价值观更符合今天建立社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的需要。

第三,将制度建设与美德培育并重。是谁妨碍了正义?很多时候首先是权力的掌握者妨碍了正义。在公共权力的运行过程中,正是某些公务人员在破坏公共权力的公共性质,使公共权力变成破坏正义的力量,成为新的不正义的根源。所以解决社会中的非正义问题,首先需要解决政府正义问题,而解决这个问题,长期以来主要是采用法律制度规范的手段,其中也包括行政人员道德准则的制度化和规范化。这是非常必要的。但是除了道德立法,更需要道德自律。与制度正义化并行不悖的应是公务人员公共利益至上的职业道德和正直的行政人格的自我养成,只有在制度与道德的共同作用下,制度才能够成为自律的、向善的制度,道德才能够成为他律的、有保障的道德。也只有这样,公务人员才能在他自己的职业活动中发现并继续发挥自我价值,从而实现人生价值。由此把正义作为政府的核心价值,并由政府作出符合正义原则的制度安排,同时通过这种安排实现公务人员的道德定位。这是实现政府正义的有效途径。

我们到底需要一个怎样的政府,自从政治体制改革被提上日程之后,学者、官员、民众都在不停地追问这个问题。回答这一问题首先要回答我们需要一个怎样的社会:我们需要一个自由、平等的社会,我们需要一个人人共享、普遍受益的社会,我们需要一个人人有尊严的社会,我们需要一个按贡献进行分配的社会,我们需要一个完善调剂功能的社会。一句话,我们需要一个发达的正义社会。这样一个社会需要一个这样的政府来保障和实现:一个高效率的政府,一个服务型政府,一个法治政府,一个德治政府,一个有限政府,一个责任政府和一个公共利益至上的政府。质言之,就是一个正义政府或一个以正义为核心价值追求的政府。三

那么一个正义政府如何将作为核心价值追求的正义落到实处呢?这确实是一个需要具体研究的问题。

正如选择什么样的个人价值观,就会有什么样的人生道路一样,选择什么样的社会价值观,就会有什么样的社会发展模式。正所谓:心胸决定天空,眼界决定世界。同样,选择什么样的政府价值观,就会有什么样的政府及其发展样式。因此,正义的价值选择是政府正义首先要解决的问题。而正义价值观的实现需要相应的政策设计以使正义价值观具体化,进而还要有相应的制度安排和具体操作规程以保证正义价值观落到实处。这样,一个正义政府落实正义价值观的逻辑序列依次是:正义的价值选择→正义的政策设计→正义的制度安排→正义的操作规程。

按照以上思路,我们在本书中安排了三篇九章内容,三篇分别是

价值篇

、制度篇和美德篇,每篇包括三章内容,三章分别按理论、现实和建构的路径展开。当然,这样的安排只是相对的,在具体论述中不可能这样严格,因为理论和现实、政策和制度以及外在规范和内在美德总是不可分割地联系在一起的,因此各章内容不可避免地也会有交叉,这是需要在这里加以说明的。

同样需要说明的还有,对当代中国政府正义中的政府应如何界定?诚如学界已经公认的,政府概念有广义和狭义之分。广义的政府亦即大政府,是指行使国家公共权力的全部机构,包括立法机关、行政机关、司法机关以及国家元首等。狭义的政府亦即小政府,是指国家政权机构中的行政机关。就此而言,广义和狭义的当代中国政府亦与此相对应。但是在中国的现实是,政府(无论是广义还是狭义)的主要职能是对党的路线、方针、政策的贯彻和落实,中国共产党的组织在当代中国不仅事实上是一种社会公共权力,而且也是政府机构的核心。因此,大政府概念中自然也包括中国共产党。与大政府和小政府概念相对应,作为政府的价值观,我们分别使用执政价值观和行政价值观。这样,我们在本书的论述中会根据实际情况和内容需要,使用大政府和小政府、执政价值观和行政价值观这些概念。这是当代中国政府现实状况的一种客观反映。“正义政府”并不意味着就是一个“正义的政府”,而是一个“不断趋向于正义的政府”。因此,正义政府既是人们的理想,是人类社会的永恒追求,同时又是一个过程,是在人们的无止境的追求过程中无限趋近的过程。当代中国政府正义问题研究亦如是。价值篇第一章正义与政府价值观

正义问题既是一个古老的问题,也是一个常讲常新的问题;既是一个理论问题,更是一个实践问题。正义虽然是人们普遍公认的基本价值观,然而在何为正义以及如何实现社会正义的问题上,却经历着曲折的探索过程。古往今来,关于正义的主张众说纷纭,莫衷一是,但人类对于正义的追求却从未停止。法哲学家博登海默说:“正义具有一张普洛透斯似的脸,变幻无常,随时可呈不同形状。当我们仔细看这张脸并试图解开隐藏其表之后的秘密时,我们往往会深感迷惑。”尽管如此,我们还是要给出正义的一些基本规定,这是正确理解、把握政府价值观和实现政府正义的基本前提。第一节 正义及其依据一、正义、公平、公正及其关系

多年前在笔者出版的一部著作中,曾经对正义、公平和公正及其关系作过详细探讨。为了不使问题复杂化,这里只对上述概念及其关系作一简单勾勒。

正义的经典定义来自古罗马法学家乌尔庇安:“正义乃是使每个人获得其应得的东西的永恒不变的意志。”这个定义后来得到阿奎那的确认:“正义是一种习惯,依据这种习惯,一个人以一种永恒不变的意愿使每个人获得其应得的东西。”穆勒进而说:“人公认每个人得到他应得的东西为公道;也公认每个人得到他不应得的福利或遭受他不应得的祸害为不公道。”当代伦理学家麦金太尔也认为:“正义是每个人——包括给予者本人——应得的本分。”依循上述探讨正义问题的路径,我们认为,正义是社会的一种基本价值观念和准则,与一定的社会基本制度相联,并以此为基准,规定着社会成员具体的权利和义务,规定着资源与利益在社会群体之间、社会成员之间的适当安排和合理分配。换句话说,正义表现为“给每一个人他所应得的”这种基本形式。

在政治哲学和道德哲学中,正义是涉及个人之间以及个人和社会之间关系的一种美德。中西文化对于正义的理解虽有不同,但也有共同之处,就是都把正义作为道德准则和行为的应当。这一层次的正义,就是亚里士多德所说的“人间至善”,与我国儒家的“义以为上”、“舍生取义”,墨家的“天下莫贵于义”等有相似之处。

综上所述,从不同的学科和不同的角度,人们对正义尽管存有不同的认识,但其基本含义包括两个方面:一是制度安排和分配正义,一是道德准则和行为正义。这两个方面密切关联、不可分割,这是我们在探讨正义时所应注意的。

公平是社会正义的基本要求。与不考虑有关差别的严格意义上的平等不同,公平要求对相同的情况要相同地对待,对不同的情况要不同等地对待。社会对资源的分配必须根据接受者的贡献、需要和能力来决定。从这方面看,公平与正义具有一致性。彼彻姆指出:“‘公平’一词常被用来解释‘正义’,但是与‘正义’一词的一般意义最为切近的词是‘应得的赏罚’(desert)。一个人如果给了某人应得的或应有的东西,那么前者对后者的行为便是正义的行为,因为后者所得到的东西是他应该得到的东西。”但是问题在于,社会中的人是千差万别的,所谓“应得的赏罚”只是针对结果而并未将这些差别作为条件考虑进去,这就需要用正义原则加以校正。因此,当所确立的社会规范模式或社会制度基本上是公平的时候,正义作为一个原则起保护这一秩序的作用;当现存的秩序是不公平的时候,正义就成为一个要求社会变更的改革原则。从这方面看,我们同意罗尔斯的看法,正义的本质是公平。但是这里的公平是相对的、有条件的和历史的,而正义恰是处理从不公平到公平的矛盾运动过程的基本原则和价值指向。

什么是公正呢?所谓公正,就是按正义原则做事,可以叫做事公平或做法公平。亚里士多德指出:“所谓公正,一切人都认为是一种由之而做出公正的事情来的品质,由于这种品质人们行为公正和想要做公正的事情。”亚里士多德认为,公正就是合比例,不公正就是违反了比例。在这里,公平与公正的相同之处在于,它们都是按合比例原则处理事情,但二者的区别也十分明显。公平总是在人际间的比较中产生的,但并非一切公正问题都包含着人际间的比较。法律公正在本质上说来是非比较的,法律公正关心的是刑罚性判决或处罚是否错误的或罪行所应得的,以及公正审理权和上诉权的法律程序。亚里士多德说:“公平就是公正,它之优于公正,并不是一般的公正,而是由于普遍性而带来了缺点的公正,纠正法律普遍性所带来的缺点,正是公平的本性。”在今天,从各国的法律文本中经常可以见到公正一词。这是因为在现代社会里,人们主要是通过法律处理人与人之间的关系。因此可以说,在现代社会里,公正的主题更为具体,主要是指平等地对待争议的诉讼双方,不偏袒任何人,所有人适用同样的法律与程序。

在正义、公平和公正的关系中,正义是最高范畴,它统辖公平和公正,并且是它们得以存在和变革的依据。当不公平产生时,正义是对不公平的一种纠正,而当不公正产生时,公平又是对不公正的一种纠正。一个社会发展的首要价值目标,是要保证社会的公平和公正,但是严格说来,仅有公平和公正还不一定是完全正义的社会,但正义的社会必然是一个公平和公正的社会。这里涉及实质公平与形式公平、实质公正与形式公正、实质正义与形式正义及其关系等一系列问题,同时也是我们在后续章节中将要探讨的主要问题。二、正义的依据:平等理念、自由理念、社会合作与竞争理念

作为一种观念和准则,正义是与人类文明史相伴随的,在不同的历史时期具有不同的具体内容。作为一种普遍化的、被民众普遍认可的正义,则只是在现代社会中被完善的。正是平等、自由、社会合作与竞争等现代社会的基本理念,构成了现代意义上的正义的直接依据。(一)平等理念

平等体现了个体人的基本贡献和种属尊严,确认了每个社会成员的基本权利,保证每个人发展的基本机会,划定了正义原则的底线。平等是正义的首要理念依据。

平等首先体现了人的基本贡献和种属尊严。马克思说过:“全部人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在。”艾德勒也说过:“作为人,我们都是平等的。我们作为个人是平等的,在人性上也是平等的。一个人,在人性和个性上都不可能超过他人或低于他人。人所具有的尊严是没有程度差别的。”正是无数个个体组成了社会,离开了个体,社会就无从谈起。从缔结社会的意义上讲,每个个体人的基本贡献均是不可缺少的,是平等的。

对于个体人在缔结社会方面的基本贡献和种属尊严的肯定,应具体体现在对于个体人基本权利的确认。法国《人权宣言》一语中的:“平等就是人人能够享有相同的权利。”我国的《辞海》亦如是说:“平等是人们在社会上处于同等的地位,在政治、经济、文化等方面享有同等的权利。”否定个体人的基本权利,人的生存就无法得到保证,人的尊严更无法得以维持,平等也就失去了意义。

需要注意的是,“平等的真精神与极端平等的距离,就像天和地一样。平等的真精神不在于每个人都受指挥或不受指挥,而在于我们服从或指挥同我们平等的人。这种精神并不是打算不要主人,而是仅仅让和我们平等的人去当主人”。不能仅仅从表面上理解平等,而应从深层次上把握平等的精神,极端的平等将导致一系列消极后果,如绝对平均主义的理念和分配方式。

从以上分析中可以得出,平等理念对于正义原则的基本要求在于:应将个体人作为正义原则的重要立足点,不能以社会整体淹没个体;应将众多个体人普遍受益的原则作为重要内容,承认个体人对于社会的基本贡献,维护个体人的基本尊严,并真正确保个体人基本权利在现实社会中的实现。另外,还应鉴于绝对平等的弊端,防止正义演化为平均主义的做法。(二)自由理念

自由与平等密切相关,“相信自由,是因为我相信平等;我之所以设想一个人人自由,并像兄弟一般相处的政治社会,是由于我设想了一个由人类平等的信条所统治的社会。事实上,如果人们不能平等相处,又怎么能宣布人人自由呢”?如果说二者还有差别的话,就是平等侧重于对个体人种属尊严的肯定和保护,而自由侧重于对个体人所具有的个体差异的尊重和保护。

自由这一理念包括:第一,保护个体人的自主性。斯宾诺莎指出:“人的心是不可能完全由别一个人处置安排的,因为没有人会愿意或被迫把他的天赋的自由思考判断之权转让与人的。”孟德斯鸠也认为:“在一个国家里,或在一个有法律的社会里,自由仅仅是:一个人能够做他应该做的事情,而不被强迫去做他不应该做的事情。”第二,尊重个体人本身合理的差异。由于种种先天因素,个体人在潜能、禀赋、能力等自然条件方面以及生活环境、机遇等社会条件方面不可避免地存在差异,这也就导致个体人在发展结果如财富、声望、地位等方面的种种差别。在合理的范围之内,自由理念是认同这些差异的。第三,自由应以理性为重要准则。洛克指出:“人的自由和依照他自由的意志来行动的自由,是以他具有理性为基础的,理性能教导他了解他用以支配自己行动的法律,并使他知道他对自己的自由意志听从到什么程度。”可见,人的自由不可能是无限制的,故而需要理性的指导。

自由理念对于现代社会具有重要意义。第一,它为个体人的存在与发展提供了必不可少的基本空间和条件。否则,个体人如果“放弃自己的自由,就是放弃自己做人的资格,就是放弃人类的权力,甚至就是放弃自己的义务”。第二,自由直接增强了人们的创造力,推动了现代文明的大踏步前进。“正是由于自由意味着对直接控制个人努力之措施的否弃,一个自由的社会所能使用的知识才会远较最明智的统治者的心智所能想象为多。”

由于资源的有限性以及个体人之间界限的相对确定性(即一个人的自由不应妨碍他人的自由),因而自由是有限度的。不加任何限制的、极端的自由极有可能使人与人之间的差距过分拉大,造成极端的社会分化。

综上,自由理念对于正义内容的特定要求在于:应尊重个人各自的禀赋、能力以及具体贡献等方面的差别,并给予有所差别的对待,尊重个体人的发展与选择;还应考虑到极端化自由对于社会可能产生的负面影响,不应过分拉大个体人之间的差异。(三)社会合作与竞争理念

单个的个体人是无法生存的,更谈不上发展。因此,个体人需要结合,这种结合是通过合作与竞争两种形式实现的。“要寻找出一种结合的形式,使它能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富,并且由于这一结合而使每一个与全体相联合的个人又只不过是在服从自己本人,而且仍然像以往一样的自由。”实际上这就是社会契约论的主旨,个体人只有进行有效的社会合作与竞争,才有可能实现自身的价值。

社会合作与竞争作为正义原则依据的主要意义表现在:第一,对平等和自由理念的有效制衡。平等与自由理念均是以个体人为本位,如若超出了一定限度,则不利于社会整合,进而会严重损伤社会正义原则,所以有必要以社会合作和竞争的理念予以制衡。在这里,竞争也是社会整合的重要途径,它与社会合作之间的关系是辩证统一的。随着现代社会市场经济的推进,竞争与合作在特定时空上有可能还泾渭分明,但在更大的范围上往往互为手段和目的,最终促进整个人类社会的有机整合。第二,防止完全以政治国家为本位来建构社会正义原则。在现代社会,国家在理论上应是为了推动社会合作与竞争并实现自由、平等理念的,但在实际中,国家有时可能会过于包揽一切事物,异化成为压抑社会成员的专权机器,从而直接损伤平等、自由理念,背离社会正义原则的宗旨。所以,有必要以社会合作与竞争的理念作为国家与个体间的平衡器。第二节 政府价值观与政府制度、政府美德一、政府价值观与政府制度

在20世纪政府公共行政的实践中,这样的一种情况已经屡见不鲜,就是当一个国家或地区的行政体系中存在着严重的公共权力寻租、以权谋私等腐败问题时,人们往往寻找法律和制度方面的根源,并极力在这些方面寻求加以杜绝的途径,而伦理的思考往往会被认为是“乌托邦”或不切实际的。长期以来,政府的价值观或行政体系的价值追求在理论和实践上受到了双重忽视,但是它的存在的确切性和自身的重要性是不容置疑的,因为法律和制度永远都不可能是完美公正和一成不变的,即使它们自身足够完善,也必须为行政主体及其行政行为留下一定的自由空间。而这个空间虽是必要的但也是危险的,它既有可能成为行政主体发挥创造性的前提,也有可能成为行政主体滥用权力和以权谋私的机会。正是由于法律和制度自身的特点以及它为政府行政留下了这些自由发挥的空间,而使为政府找到一个价值支撑点或核心价值、树立政府的价值观、建立一系列与之相配套的伦理规范来修正或引导行政制度和行政人员,就显得如此必须而且必要。(一)公共行政与政府价值观

树立政府价值观的必要性是一个问题,行政是否具有价值、政府是否内生地存在一种价值追求又是一个问题。前者是政府正义论题成立的必要条件,后者则是政府正义论题成立的充分条件。

从表面看来,行政与价值分属两个世界。伦理是哲学、价值与道德的世界,而行政则是决定与行动的世界。伦理寻求正确与错误,而行政必须完成工作。伦理具有规范性、理想性,而行政实践却是真切实在的。那么这两个看起来互不相关的领域如何结合?换句话说,秩序、效率、效能和经济这些行政理念如何有助于界定伦理?正确与错误这样的伦理理念如何有助于界定行政?实际上,行政并非如传统公共行政所持有的价值无涉或价值中立那样,仅是一种技术性的工具,公共行政同样具有价值属性,这主要体现在以下两个方面:

1.公共行政具有二重性,即技术性与价值性

就其技术性的一面来说,首先,公共行政作为对国家和社会公共事务的管理,其本身必然是一个科学的活动过程。就一般公共管理而言,它要有计划、决策、执行、监督等过程,这些过程无疑具有技术的属性。古利克曾总结了管理的七个职能,即“计划、组织、人员、领导、协调、报告、预算”七个方面,这些不同的职能本身就是技术性很强的活动。这样,私人管理中的一些方法和技术就可以为公共行政水到渠成地加以借鉴,二者在这方面具有一定的共通性,尤其是在高新技术迅速发展并且对公共行政的影响越来越大的背景下,公共行政技术性的一面就更加突出。在现代社会背景下,随着社会分工而来的是人们在知识上的分工,这在公共行政管理领域尤为明显。“行政人”以其所掌握的专门知识对社会公共事务进行管理,科学性和技术性自然是对其管理的必然要求。

其次,公共行政的技术性还表现在行政过程以及行政部门当中。以行政过程中的行政决策来说,现代社会中公共事务的日益复杂,已经使决策从原来的经验决策转变为科学决策。自工业革命以来,由于科学技术日益迅速地转变为直接的生产力,科技所蕴含的社会功能逐渐为人们所认识,并达到前所未有的程度。由于科学技术的推动,人们改造自然以满足自己的物质需求获得了巨大成功。由此,在科学技术力量推动下所产生的科学理性,就对人们产生了深远的影响。科学理性日益深入到人们生活的各个领域,主宰了人们生活的各个方面,成为人们生活的核心甚至是唯一价值。受科学理性的影响,公共行政也被要求科学化。科学理性要求人们所有的决策活动包括行政决策活动都应该符合科学理性的原则,要求决策从决策目标的选择、方案的设计、备选方案的抉择以及对最后方案的评估都要有科学的依据和评价指标,按照客观事物本身的规律以及行政决策本身的规律来进行决策,在这里首先要遵循的就是技术性原则。过去那种依靠行政领导者个人智慧所实现的经验决策,逐渐被以科学技术为手段的科学决策所取代。就行政组织中的人事管理部门来说,现代社会中对行政人员的工作评价是以其工作绩效作为评价标准。尽管各国在具体评价过程中可能有评价指标上的不同,但都注重广泛运用现代科学技术,运用先进的科学方法,来对行政人员进行考核,尽量减少主观因素的影响,对行政人员的考核尽可能地达到量化。

最后,行政的技术性还体现在行政管理方法上的技术性。在现代社会中,不仅科学技术日益迅速地转化为现实的生产力,而且社会科学与自然科学之间也日益融合,加之对计算机等现代技术的运用,使得公共行政的技术性特征日趋明显。在现代公共行政中,从组织到人事管理,从行政决策到行政执行,从机关到财务,无不涉及技术性的一面。早在20世纪80年代,中国国家经委就推荐了18种管理技术方法:系统工程、价值工程、投入产出技术、网络技术、预测技术、决策技术、控制技术、ABC管理法、线性规划法、滚动计划法、目标管理法、可行性研究、盈亏平衡法、全面质量管理法、正交设计法、看板管理法、群组技术、计算机技术。行政决策的科学化,主要包括行政决策体制的科学化、决策程序的科学化和决策方法的科学化。它是现代科学技术和社会高度发展的必然要求。社会进步速度加快,影响决策的客观因素复杂化,不进行决策科学化就难以避免失误,决策自身的局限性影响决策的正确性,因而行政决策的科学化就成为现代社会的必然要求。

但是公共行政的技术性且日益增长的技术性并不能掩盖其价值性,价值才是公共行政的灵魂。公共行政的理论与实践并非传统公共行政理论那样,仅仅是个技术或者是管理问题。沃尔多曾说过,那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达,另一方面把行政作为单纯技术的和价值中立的政策执行的做法,是失败的。无论任何人,欲研究行政问题,皆要涉及价值之研究;任何从事行政实务的人,实际上都在进行价值的分配。行政不仅是一种事实性活动,而且是一种价值性活动。否认行政具有价值性的人认为,行政人员从不把个人价值掺入到促进公共组织目标实现的过程当中,他们是实现这些目标的可靠工具。换言之,行政人员在实现公共管理组织目标过程中,没有自己独立的价值判断,这使得他们得以免除对其所作决定后果应当负有的责任。另外,在公共行政中,许多公共政策和行政行为都是由很多行政人员共同作出的,因而在实践中很难确定谁到底应该负多少责任。这就引发了公共行政中集体行动责任的不确定性。在这种情况下,寻找道德的机构、找出谁应当对政策或决定负有道德责任就变得和评估政策或决定本身的道德性一样困难。事实上,上述说法并不能否认行政本身的价值性。公共行政本身要实现一定的价值,比如秩序、安全、效率及正义等价值。与私人管理不同,在现代民主社会中,行政就体现在其公共性上,所谓公共性在某种程度上就是美国前总统林肯所说的“民有、民治、民享”。因为行政人员作出的决策要对所有公民产生直接或间接的影响,因而政府要求行政人员在作出决策时至少要考虑大多数人的利益。公共行政的价值性,具体体现在行政决策和执行两个方面。

首先,行政决策不仅是在掌握各种事实的基础上的判断,更是在不同价值之间的决策。美国著名管理学家西蒙指出:“决策不仅包括事实命题。当然,就其有关事物未来状态的说明而言,决策是描述性的……决策还有某种规范性——它们都是选定一种未来状态作为最佳者,并让行为直接指向选好的方案。简言之,决策既有事实成分,又有伦理成分。”罗伯特·达尔也认为,公共行政决策是一种价值性的决策。他说:“我们对政府政策意图达到的目的(比如正义、公平、公正、幸福、健康、安全、福利、平等等)进行决定的时候,是在作伦理的判断。”行政决策所针对的往往是影响全社会的公共性事务,对社会所有成员几乎都会产生影响,因而在决策过程中不能不对各种价值进行平衡。正如西方当代一位行政伦理学家指出的,公共行政艺术之本质在于了解如何平衡不同责任以及如何作出满足各利益主体的决策。这些利益主体有自己的合法要求。如果说价值的多元性是现代社会的一个基本特性,那么多元价值就意味着存在冲突的可能性,而且也确实存在着冲突。因此,行政决策所面临的最大困境就是,如何在这些相互冲突然而却又是合理的价值之间进行平衡。有人指出,公共行政组织中的行政人员在决策时可能会面临着个人道德、职业伦理、组织伦理与社会伦理所给予他的责任与压力,这使他承担一种难以言说的价值负担。行政人所面临的价值选择在很多情况下并不是在所谓的善与恶剧烈对抗之间的抉择,在大多数情况下是在此善与彼善、“大善”与“小善”之间的选择。这就是所说的“道德选择困境”,即如何在真实体现出道德原则然而却是相互冲突的价值取向之间进行选择。行政人员当然存在也必然面临着“较小恶的选择困境”,经常会被要求在一系列具有恶的道德价值后果中选择其中恶最小的一个并且能执行之。正如一位学者所说,在制定公共政策时必须考虑个人价值、职业价值、组织价值、合法价值与公共利益价值五种价值。

其次,行政执行中也具有价值性。公共行政的执行过程并非人们所想象的那样仅仅是被动地把已经作出的决策、行政原则应用于实践与具体场景中。决策设定了目标,目标的实现程度往往取决于行政人员对决策、原则和规则的理解程度,对具体场景、具体事件的了解、把握情况,以及在此基础上如何把规则恰当地应用于具体场景。显然,这中间不仅仅是一个技术性的处理过程,更是一个价值的选择过程。

2.政治与行政二分是相对的

人们之所以认为行政与价值无涉,仅仅是执行政策的工具,其主要原因在于长期以来所持有的政治与行政二分的观点。古德诺在威尔逊论述的基础上,明确提出政治是国家意志的表达,行政是国家意志的执行的观点。在他们看来,政治是价值领域,行政是事实性领域,事实与价值、行政与政治是相互独立的两个领域,二者不可通约。马克斯·韦伯所提出的官僚制则构成政治与行政二分的物质基础,或者换言之,韦伯所推崇的现代官僚制的广泛应用在一定程度上使政治与行政二分的观点进一步固定化,致使人们对此深信不疑。

实际上,政治与行政之间的区分是相对的。政治与行政二分的观点有其特定的历史语境。威尔逊、古德诺等人所面临的政治现实是,当时美国社会中普遍存在的政党分肥制。随着定期政党选举的进行,一大批官员与政党共进退,这往往使政府陷入瘫痪状态,政府工作低效、责任不清,公共政策缺乏连贯性,政策无法得到有效地执行。在这种背景下,建立一个政治中立、不受政党政治干预或影响的行政管理组织,对提高公共行政效率具有至关重要的作用。但在美国新公共行政代表人物之一的弗雷德里克森看来,行政人员的价值与政治家的价值并非一回事,威尔逊、古德诺等人所说的行政人员的价值中立是人们对它的一种误解,这种中立只是一种政治中立,即要求行政人员不参与到政治活动中去,不参加政党政治。显然,政治中立不等于价值中立,公共行政的价值既包括政治中立,也包括专业化、建立在效率和经济基础上的决策的公正性。但这并不意味着政治与行政之间存在着不可逾越的鸿沟。事实上,政治与行政存在一种相互依存、相互影响的关系。

首先,政治与行政难以区分。任何政策性决定在某种程度上都要考虑如何执行的问题。政治与行政、政策和管理是水乳交融的关系。要精确地断定“政策”哪里终止,“管理”从何处开始是不可能的。

其次,政治家的任务是制定政策,行政人员的任务是执行政治决定这种功能的区分过于简单化。政治家在制定政策时实际上在很多方面要依靠其下级行政人员。担任政治角色的政务人员由于政治因素而会经常变动,而公务员一经录用则长期任职,这种便利使他们有时间掌握某一领域的专业知识,而且现代行政组织规模巨大,政务官无法有效地控制所有部门,这使得公务员几乎垄断了有关政策制定的知识。换句话说,政务官在制定政策时,不得不依赖公务员,而且政策制定出来以后,政策的执行也不得不依赖官僚。不仅如此,政务官在很大程度上依靠官僚提供各种信息。官僚在向上级部门呈报信息时,要对这些信息进行整理,有些信息就被筛选、过滤掉,也就是说,政务官所获得的信息是有选择性的,而政务官正是在这样的基础上作出决定。“大臣们是根据行政人员准备的材料来考虑问题。”

作为政治与行政二分重要基础的现代官僚制在韦伯看来是符合价值中立的,然而事实上官僚机构无法做到价值中立。官僚机构不能完全消除利用公职获取“超额利益和报酬”,裙带关系是官僚机构中存在的特征;官僚组织中的人员安排并非时时处处根据普遍有效的职务标准进行,因为时常存在政党分肥、游说等干扰因素;官僚机构的领导人力求把公共职位当做自己的私有财产来占有,通过增加部门和职位,为受他们保护的人提供成功的机会等以增加自己的优势。“官僚主义喜欢官僚,就像官僚喜欢官僚主义一样”;官僚机构的领导者还典型地通过自称掌握着知识和高级机密,通过隐瞒自己的计划和企图,力求增加他们的指挥权。官僚主义的行政管理倾向于变成秘密议会的管理。官僚主义的等级制是一种知识、信息和秘密联系的等级制度。官僚主义权力的最重要来源之一是它能把专门的和官方的知识变成官方的机密、秘密材料和专业知识。

事实上,即使是威尔逊、古德诺等人也并没有绝对坚持政治与行政截然二分、不可通约的观点,他们均强调在政治与行政之间存在某种关联。威尔逊认为,“行政管理作为政治生活的一个组成部分”, “它与政治智慧所派生的经久不衰的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的”。

古德诺虽然强调政治与行政的二分,但他也意识到政治与行政二者之间的协调问题。他说:“实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间的协调一致。”他进一步指出,为求得二者之间的协调一致,就必须使二者之一失去其独立性,或者行政从属于政治,或者政治从属于行政,必须有一个处于最高权力地位。古德诺认为,人民的政府要求“执行机构必须服从表达机构”。那么政治如何发挥对行政的影响?在民主社会中,宪法赋予行政以独立的法律地位,在法定政府体制中政治无法影响行政。然而从西方国家政治的实际运作过程来看,政治对行政的影响主要有以下途径:其一,政党选举。虽然公务员制度要求行政人员保持政治中立,但以美国为代表的西方政党政治,通过政党选举把符合本党要求的成员选拔到各种职位上来,通过他们对政府发挥影响。因此,古德诺说,政党体制保证了政治职能与行政职能之间的协调。其二,国会立法。国会决定有关公共政策,而且政府预算、项目批准等都必须征得国会同意。国会又是政党政治的场所,通过国会,政治与行政联系起来。其三,院外利益集团的活动。西方社会利益分化比较明显,各利益集团可以采取多种途径,比如通过影响国会、对行政人员的游说等方法来对行政施加影响。

反过来,行政也对政治产生影响。专业行政人员凭借其对专业领域知识的独占来影响甚至决定政治官员的决策。面对拥有专业知识的官僚,政治家反而不得不受制于他们。(二)政府价值观与政府正义

这样,无论从公共行政本身所具有的属性来说,还是从行政与政治之间千丝万缕的关系来说,公共行政都应明确自身的价值观,找到自己的价值指向。所谓政府价值观,指的是行政主体在行使公共权力、管理公共事务过程中的价值理解和价值追求,其对公共行政的发展起到决定性作用。政府的价值观是公共行政的灵魂和旨归,可以说它是与公共行政活动相伴而生的,一定的公共行政活动总是追求一定的公共行政价值和体现着一定的政府价值观。在某种意义上,政府价值观的转换标志着不同的公共行政范式的转换。

需要注意的是,政府价值观不是单一的价值追求,政府的公共行政活动如此复杂多样,为其划定单一的价值既不可能也是非常有害的。在现代行政管理实践的语境中,政府价值观应该是一系列人类社会珍视的价值的排列组合,但无论如何排列组合,正义都应该是政府价值体系中当仁不让的核心价值。正如我们一直试图论证的那样,无论在任何时候,正义的重要性只能被张扬不能被抑制。虽然在具体的时空点上我们可能强调某种其他价值对政府和社会的意义,但其最终目的都回归到政府的正义与社会的正义。从这个意义上讲,政府正义是政府价值观的灵魂,没有了它,其他价值便无从依托,也就得不到最终的解释。

行政管理属于社会科学,而正义是伦理学、政治哲学中的重要范畴,属于价值学科。这两类初看起来互不相关的学科或者说概念之间如何建立联系?政府正义又如何成为公共行政追求的核心价值?其中的关节点就是人,正是人构成了政府或者说行政存在的终极理由,也构成对其进行价值评价的合理尺度。因此我们可以说,正是通过人,使得行政和正义这两个初看起来互不相关的概念有了联系,甚至成为了政府行政活动追求的价值核心。

人是目的,构成行政和正义相联的终极尺度。正义是人们的一种理想和追求。正义在古希腊哲学家那里首先是作为一种美德而存在的,比如,在柏拉图、亚里士多德等人那里,正义是作为智慧、节制、勇敢和正义四种美德中的一种,并且作为主德而存在。在他们的思想中,正义指向了社会。在此以后,正义更多地表达了人们对一种美好社会理想的追求。这种理想在罗尔斯那里得到最为清楚的表达:“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。”“正义的主要问题是社会的基本结构,或更准确地说,是社会主要制度分配基本权利和义务,决定由社会合作产生的利益之划分的方式。”人们在对理想社会的追求中,自然而然产生了对理想的国家或政府的要求。近代西方启蒙运动中出现的社会契约论,实质上在某种程度上表达了人们对一种合理的政府样式的向往和追求。尽管在社会契约论者如霍布斯、洛克、卢梭等人中存在理论旨趣上的差异,但他们都首先预设了一个“自然状态”。在“自然状态”中人们尽管享有完全的自由与平等,却仍然存在种种不便。这种种不便促使人们通过订立契约,组成社会,建立国家。因此,在契约论者看来,政府建立的目的就是为了保护人们的生命和安全。

由上,人也就成了政府或行政存在的理由。或者换句话说,人的自由存在样式构成政府或行政的终极价值尺度。马克思主义经典作家的理论旨趣就是为了人的自由全面发展。同样,人的自由全面发展也构成行政或政府正义与否的评价标准之一。自由主义者认为人的自由有两种样式——消极自由和积极自由。消极的自由是一种免于强制的自由,政治自由比如选举自由就在此列。积极的自由是一种行动的自由、选择的自由,比如经济、社会自由就属于此类。从社会本身的发展进程来看,人的自由权利的拥有是一个历史的发展过程。近代历史上,基于对封建君主的专制的、不受约束的权力的恐俱,以及为资本主义的发展创造良好的社会环境,资产阶级在取得胜利后很长一段时期内,主张对政府权力加以严格限制,这种限制就是为了保护资产阶级市民享有免于强制的自由,免受政治权力的任意干涉。因此,自由是一种摆脱外物的自由,是保护性自由,因而我们才可以理解为何政府在亚当·斯密笔下是一种“守夜人”式的政府。政治自由,这一免于强制的自由虽然是其他自由的基础,但它不是自由的全部。完整的自由应该包含以下含义:独立、隐私权、能力、机会和权力。当自由包含着“能力、机会”的时候,它已经意味着自由含义的转向,自由当中表达了对平等的要求和期待。当自由中蕴含平等之时,自由已经从消极自由转向积极自由。这种自由意味着人们不仅享有平等的政治权利,而且还要求自己享有利用社会资源,来实现自由的能力。这意味着政府或行政已经不再是最弱意义上的政府,政府必须为人们实现其自由能力提供各种支持,因而提供教育、公共卫生、医疗和社会保障就成为政府或行政的责任。

此外,公共性也成为行政与正义相联结的一个重要维度。《辞海》中对“公”的解释是“公共;共同”,与“私”相对。《礼记·礼运》中所言“大道之行也,天下为公”,即为此意。在《汉语大辞典》中,“公共”意为“公有,公用的,公众的,共同的”。因此,“公共”在中文中更多地强调多数人共同或公用。在西方语境中,人们认为“公共”一词有两个起源:一是来自于古希腊语pubs或ma-turity。在古希腊语中,这两个语词表示一个人在身体上或智力上已经成熟,能够超越个人利益去理解并考虑他人利益,意味着他己经具有了公共意识,是一个人走向成熟的标志。二是起源于古希腊语koinon。英语中的“common”一词就来源于该词,其意为“共同”、“关心”,意味着人与人之间在工作、交往中相互照顾和关心的一种状态。在古希腊社会里,城邦是一个政治共同体,政治生活是城邦公共生活的全部,因而城邦所有公民通过交谈和行动来达到一种公共性,其目的是为了使社会的善最大。因此,从起源上来看,“公共”更多地意指社会而非个体。但是随着时代的发展,“公共”一词中的原始含义早已丧失。在当代,“公共”已成为政治和政府的同义语。

哈贝马斯考察了公共性的另外一种起源。在哈贝马斯看来,公共性不是指行使公共权力的政府部门,而正好和政府公共权力部门相对立。它是指一种建立在国家/市民社会、公/私二元对立基础上的独特概念,诞生于成熟的资产阶级私人领域基础上,并具有独特的批判功能。关于公共性的演变,哈贝马斯认为,在古希腊城邦中,公民的公与私之间泾渭分明:“公”代表国家,是一种政治性的共同生活,通过交谈与实践来实现,但是古希腊城邦中没有也无法形成真正的公共领域;“私”代表家庭和市民社会。在中世纪,公私不分,公吞没私,不允许私的存在,公共性等同于“所有权”。近代以来,在资产阶级私人领域的基础上才诞生了公共领域,才有了真正意义上的公共性。哈贝马斯所说的公共性等同于公共领域,其实质是现代人的一种理性精神。

什么是行政的公共性?或者换句话说,行政的公共性体现在哪里?有人从所有权、资金和控制力量三个方面来说明行政的公共性。他们认为,与企业相比,公共行政是由政治共同体的所有成员共同拥有的,其运作的资金来源是国家税收,行政受到政治力量的控制。相形之下,企业是由企业家或股东拥有,其资金来源于消费者的付费,企业由市场力量来控制。还有人从另外一个层面探讨了行政的公共性内涵。他们认为行政的公共性体现在行政管理主体的公共性、行政管理价值观的公共性、行政管理手段的公共性,以及行政管理对象的公共性上。

行政的公共性主要体现在为行政在本质上异于私人部门管理,更多地体现“公共”的特性。行政是对社会公共事务的管理,这意味着它和私人部门的管理在某种程度上具有相通性,私人部门的管理方法和技术可以为它拿来借鉴。但这并不意味着是毫无保留地照搬,因为“管理主义在某些方面违背了公共服务的传统,不利于提供服务,在某些方面是不民主的,甚至其理论依据也值得怀疑”。因此“公共管理并不是要广泛地、不加辨别地采用私营部门的方法。它所包含的内容是指需要发展一种独具特色的‘公共’管理”。政府的行政活动是一种为实现公共利益而进行的公共部门管理活动,政府是公共利益的代表和公共利益的维护者。因而,行政的本性决定了它不同于私营部门,这就是公共性。恩格斯在谈到国家产生时曾明确地提及这一点。他说:“第二个不同点,是公共权力的设立,这种公共权力已不再同自己组织为武装力量的居民直接符合了。这种特殊的公共权力之所以需要,是因为自从社会分裂为阶级以后,居民的自动的武装组织已经成为不可能了。”在很长一段时期里,我们把国家或政府当做阶级统治的工具,这在一般意义上没有错,然而我们却忽视了恩格斯所说的国家或政府公共性的一面。在阶级社会里,由于社会分裂为两大对抗阶级,国家或政府成为阶级统治的工具,成为统治阶级意志的一种体现。但是为了谋求统治的合法性,为了保证阶级统治能够为全社会所接受,统治阶级也不得不在一定程度上照顾到公共利益,不得不在一定程度上体现出行政的公共性。

在社会主义社会,剥削阶级已经被消灭,一切权力属于无产阶级和广大人民群众。政府或行政的人民性决定了其行为指向只能以最广大人民群众的根本利益为标准,这为政府或行政的公共性提供了以往任何社会所不可能有的群众基础和科学依据。因此,在社会主义社会,政府或行政的公共性得到最大程度的凸显。马克思曾表达过一个思想,国家是历史的产物,正如它在历史中产生一样,它也将在历史中消亡。即使国家消亡,只要人类作为社会性动物而存在,对社会公共事务进行管理的公共组织仍将存在。在未来理想社会中,即在国家已经消亡的社会里,现今通过国家或政府这一特殊形式所表现出来的社会公共权力将以另一种方式存在,或者说,现今国家所承载的社会公共权力这一真实内容将会通过另一种载体而得到保存。因此,我们可以说,随着社会的发展,行政的公共性将日益凸显。

公共性是政府或行政的本质特性,政府是作为公共利益的维护者和代表者而出现的,是社会的公器,属于全体社会成员,而非某个人或某个群体所独占。因此,正义要求政府能尊重全体公民的基本权利,要为全体社会成员提供公共产品和公共服务,要在全体社会成员中对社会资源进行公平分配;要求政府或行政在制定公共政策时,合理考虑不同群体的正当利益;要求政府制定的公共政策在其首要层面上是普惠性的,即要能够惠及社会所有成员,而非为某一群体所享有,要扶助弱势群体。

总之,政府及其公共行政作为整个社会生活的调节领域,在任何时候都担负着维护和提供并在最低程度上不妨碍社会正义的使命,这是政府及其公共行政的道德使命,也是最高的使命,否则无论它在政治方面和经济方面作出多么大的努力,都无法得到社会的积极肯定。这些思维的维度,使政府正义不仅成为可能,而且使其在政治哲学、行政哲学的层面上与政府存在的合法性、公共权力的本质属性相联系,从而决定了正义这一公共行政核心价值无可替代的重要地位和作用。

目前,对行政正义进行概念界定主要有三种观点:一种认为行政正义是政治正义发展到一定阶段的必然产物,另一种观点认为行政正义经历了从实质正义到形式正义再到实质正义的内涵变迁,还有一种观点认为行政正义是行政行为中出现的正义问题。我们认为这些探讨从各个侧面揭示了行政正义的内涵,对我们加深理解其意义也不无启发,然而它们均在某种程度上存在一定的缺陷。首先,把行政正义当做政治正义的一种形式,揭示了行政正义的本质,然而无法凸显行政的公共性特点,进而也无法在行政正义与政治正义之间作出恰当区分。其次,行政正义确实有形式正义和实质正义的内涵,然而其是否是在否定之否定基础上的一种回归,还有待于进一步研究,另外,行政正义的形式与内容之分是针对公民个人权利而言的,只揭示了行政正义的一个方面。最后,把行政正义当做行政行为中出现的正义问题,是一种比较狭隘的理解,行政不仅包括行政行为,而且还包括行政理念、行政体制、行政组织和行政制度等等,所以行政正义不仅是具体行政行为中的正义问题,还包括行政理念的正义、行政制度的公正等。

基于此,我们认为所谓政府正义是政府对社会公共事务进行管理的一种合理状态,意味着政府不妨碍且促进权利和义务、资源与利益在社会成员之间的适当安排和合理分配。正因为政府的公共行政本身是一个体系,行政是由具有一定意识的行政主体对社会公共事务进行管理,因而它既有物质化的体现,也有意识形态的体现,既有制度的体现,也有制度中人的道德行为的体现,因而政府正义就内在地包括行政价值正义、行政制度的正义以及行政道德的善与应当。(三)政府正义与制度正义

行政制度是行政的物质性存在形式,行政价值要通过制度化的形式才能得以体现出来。虽然行政的公共性本质内在地决定了行政的价值性,即必须以正义为其核心价值,但这一价值的实现却要靠制度来保证。政府的制度供给包括两个方面:一方面,是规范政府及行政人员自身行为,以保证行政权力的运行不妨碍社会正义的制度,我们称其为内部制度;另一方面,是政府根据市场和社会的客观要求为市场和社会提供制度性规范,我们称其为外部制度。

制度正义首先应是政府内部的权力体制、组织机构、道德规范和行为规则等具有正义的合理性。因为只有具备此种属性的正义,才是最为深刻、广泛和可靠的,才是具有稳定引导功能的行为规范。关于这种制度的作用,邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中作过重要论述:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。”可见,在政府内部制度安排与设置中贯穿正义原则,是政府正义的基础工程,只有内部制度正义,才能提醒、督促行政人员自省、自律,养成符合正义要求的正直的行政美德。

不仅如此,内部制度正义对于有道德觉悟的行政人员可以起到激励作用,对于道德觉悟低的行政人员可以起到惩处作用。这样,制度的正义化就能够实现对行政行为的调控,通过鼓励行政人员正义行为的自觉性,强化正义的他律性。最终力图达到这样一种效果:“如果他不再履行对共同体有利的某种行为,或者如果他不再履行义务,他的自尊的丧失,他对共同体的福利的关切,他由于被共同体抛弃所带来的不幸,就不亚于抵消了他可以得到的任何物质上的好处。”总之,行政人员个体的道德能力是有限的,特别是我们正处在社会主义市场经济逐步完善的阶段,各种新旧观念相互冲突,善恶界限开始变得模糊,这就急需以制度和机制的形式,建立一系列明确的行为规范,使行政人员在善与恶之间,在被鼓励的、被允许的行为和被反对、被禁止的行为之间作出正确的道德选择,并树立起坚定的行政价值取向。

制度正义的另一重要内容是外部制度正义,是指政府颁布并实施的以市场和社会为作用对象的法律法规、典章制度和公共政策等具有正义的合理性。我们知道,罗尔斯在《正义论》中,通过对两个正义原则——平等自由原则、机会的公正平等原则和差别原则的论证,试图通过符合“最大最小值”的分配方式向社会提供正义,这意味着必须有一个社会权威者,由他分配社会利益。之后的新公共行政学派以及当前不少国内学者都把这一社会权威者界定为政府,并为政府规定诸多分配原则以实现社会正义。我们认为,在现代社会市场经济的条件下,社会利益的权威分配者只能是市场,只要政府替代市场、哪怕只是部分地替代市场就是不正义的,就不能促进社会正义。所以对于分配社会利益,政府始终是市场之后的第二选择。

政府虽然不应是社会利益的权威分配者,但却是公共利益的权威分配者。公共利益不同于社会利益,社会利益是在缔结社会的意义上由社会成员在市场机制的作用下合作创造的物质财富,它由市场进行分配本身即具有正义的合理性。公共利益则是政府通过公共行政为社会成员提供的公共产品和公共服务,以大众教育、劳动就业、失业保险、医疗保险、最低生活保障和养老保障为其典型代表,而这些正是罗尔斯所说的“一个理性的人无论他想要别的什么都需要的东西”,他在《正义论》中称之为“基本社会善”。这些基本社会善是市场竞争失败的社会成员能继续在社会中生存及发展的保障和条件。换句话说,公共利益是社会成员为保证社会平稳运行和健康发展而让渡给政府的一部分社会利益,所以政府能充分公正地为全体社会成员特别是弱势群体分配公共利益,就成为政府正义的源泉。超出这一限度,行政权力就必然影响社会成员个人的自由发展,从而不利于社会正义的实现。

综上所述,政府是处理政府、市场、社会三者关系的关键,只有政府能涉及社会利益、影响私人利益,其本身又是公共利益的主要分配者。因此,外部制度正义的实质应是政府的制度和机制不干预市场

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