作者：俞雅乖
出版社：中国人民大学出版社
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农村公共服务供给：模式创新与城乡均等化(国家社科基金后期资助项目)试读：
前言
农村公共服务需求的增加与供给直接影响着中国城乡协调发展和社会主义现代化建设。分好社会财富“蛋糕”关系到社会的公平正义，这既是政府的“良知”和“责任”，又是民众的社会共识。“十二五”规划建议提出要“完善基本公共服务体系”，其重点在于供给体系的完善，难点在于农村公共服务供给的完善。农村公共服务供给是城乡统筹发展及和谐社会建设的关键，是“让八亿农民共享改革发展成果”的重要途径。人均GDP增长推动农村公共服务需求增加，单一供给机制导致农村公共服务供给不足。农村公共服务供需矛盾一方面呼唤供给总量的增加，另一方面需要供给效率的提高。通过对农村公共服务供给进行效率评价，可探索增加农村公共服务供给总量、提高农村公共服务供给效率的路径。实现农村公共服务与城市的趋同，从而推进公共服务城乡均等化，是农村公共服务供给增加数量、保证质量、提升效率的宗旨，也体现了本研究的研究意义。
政策指向和现实需求客观上都要求农村公共服务供给增加总量、优化结构、提高效率和完善机制。社会参与农村公共服务供给，有助于建设服务型政府、建设和谐社会；有助于缩小城乡差距、统筹城乡发展；有助于推进基本公共服务城乡均等化、完善基本公共服务供给体系。社会参与农村公共服务供给的研究，通过以主体多元化增加供给总量、模式创新化改善供给结构、机制健全化提高供给效率，发挥各自优势、实现多方合作、完善供给机制，从而构建和完善政府主导、社会参与、市场运作“三位一体”的农村公共服务供给体系。本研究探讨了社会参与在服务型政府建设中的重要作用，并运用公私合作伙伴理论探索了政府、社会与市场在农村公共服务供给中的共同治理结构，这对于健全农村公共服务供给体系具有重要的现实意义和理论价值。
本研究在总结国内外现有成果的基础上，研究并运用公私合作伙伴理论和资源依赖理论，分析和解决了农村公共服务供给的总量不足、结构失衡、效率低下等问题，探讨了符合中国现阶段需求的政府主导下的社会参与农村公共服务供给的方式和机制，并提出应构建政府主导、社会参与、市场运作“三位一体”的农村公共服务供给体系。其内容主要包括以下几个方面。
1.公私合作伙伴理论是民间组织参与灾后重建农村公共服务供给的理论基础，其基本作用机理是有效和有益。本研究第一部分结合民间组织参与公共服务供给的具体模式，以及灾后重建中农村公共服务供给的特点，分析了民间组织参与灾后重建农村公共服务供给的具体模式——合作救灾，其通过“合作”的方式，起着有益的“补充”作用。政府和民间组织两者之间形成了合作机制，实现了“多方共赢”，提供了符合需求的灾后重建农村公共服务的供给。民间组织与政府之间的合作伙伴关系，因不同的独立性和依赖关系程度出现了不同的合作模式。本研究在资源依赖理论基础上，结合宁波市海曙区出现的政府向民间组织购买居家养老服务的案例，具体分析了民间组织与政府间的资源依赖程度，并得出了两者是独立性高、竞争性弱的资源依赖关系的结论。本研究还根据实际案例分析了相应的成效、存在的问题及成因，并分别从政府层面、民间组织层面以及社会公众层面提出了相应的政策建议。
2.农村公共服务供给是农村民生建设的核心内容，是新农村建设的关键举措，其绩效是政府公共服务效能评价的关键指标之一。本研究首先通过因子分析模型对浙江省2001至2010年的农村公共服务供给绩效进行了实证研究，从而为提高农村公共服务供给绩效水平提供了对策支持。本研究其次通过对农田水利基础设施供给现状的分析，从政府和市场角度阐释了农田水利基础设施供给不足的原因，并提出构建“一主多元”的供给体系是实现农田水利基础设施有效供给的可行路径；其中政府为主要供给主体、政府主导下的多元主体参与以及市场运行机制是“一主多元”农田水利基础设施供给体系的主要内涵。本研究再次介绍了农田水利财政支出效率评价指标体系的构建基本流程、思路与方法，并以浙江省为例，构建了浙江省农田水利财政支出效率评价的三级指标体系，并试图从理论构建与实证检验两个层面系统地研究农田水利财政支出效率评价指标体系的模式。本研究最后基于2001—2010年全国农田水利财政支出的省际面板数据，运用数据包络分析（DEA）评价了各区域的农田水利财政支出效率，并通过回归分析对省际差异及其影响因素进行了分析。
3.基本公共服务城乡均等化作为研究和实践的切入点，有助于形成区域均等、城乡均等乃至居民均等的基本公共服务体系。在对基本公共服务城乡均等化内涵进行辨析的基础上，本研究第三部分首先选取了以义务教育、社会保障、公共卫生和基础设施为代表的基本公共服务，对城乡基本公共服务的差距进行了测算。本研究其次以浙江省宁波市鄞州区为个案，在该区的政府供给和财政支出基础上，分析了该区的城乡基本公共服务供给结构。通过比较基本公共服务的财政支出结构与农民需求偏好，本研究探寻出了反映农民需求、符合财政支出政策的基本公共服务供给的优先序，以推进基本公共服务的城乡均等化进程。本研究最后按农民需求偏好对城乡基本公共服务进行了研究，并分析出了农民对农村基本公共服务的需求程度。本研究通过统计农民对现有基本公共服务的满意程度，结合合理的农民需求表达机制，最终从农民需求角度设计出了基本公共服务城乡均等化进程中的供给优先序。
4.缩小区域差距必须注重实现基本公共服务均等化，党的十七届三中全会指出“基本公共服务城乡均等化明显推进”是社会主义新农村建设到2020年农村改革发展的基本目标任务之一。本研究最后的部分基于宁波推进基本公共服务城乡均等化的实践和经验，对基本公共服务城乡均等化进程中存在的问题及成因进行了分析。本研究首先从城乡基本公共设施供给存在落差、城乡教育资源布局尚欠完善、城乡医疗卫生资源配置不够均衡、城乡社会保障程度仍有差距、城乡就业服务水平仍不平衡等方面，分析了宁波基本公共服务城乡不均等的差距。其次针对供给水平仍然偏低、区域分布仍不均衡、配套体系建设相对滞后等问题，分析了与治理理念、制度设计以及财政支撑等相碰撞的城乡基本公共服务不均等的制度性因素。本研究最后认为宁波市基本公共服务城乡不均等化也与农村人口集聚水平低、公共服务供给效率低以及财政支撑弱等客观因素相关。
5.本研究围绕着如何提高农村公共服务供给的效率，研究了下一步如何改革现有的农村公共服务的供给机制和农村公共服务供需的实现机制。本研究首先从建设现代公共服务体系、理顺各级政府的基本公共服务供给职责、创新基本公共服务供给方式、创新公共服务多元化投融资机制等方面创新多元化的公共服务供给机制。其次从财政支出结构的调整、转移支付制度的完善、县乡财政管理体制的深化等方面设计了合理的财政机制。再次提出了实现农村基本公共服务供给与城市化、城镇化建设相结合、农村基本公共服务供给与多元化供给模式创新相结合、农村基本公共服务供给与社会主义新农村建设相结合、农村基本公共服务供给与“保增长、保民生、保稳定”相结合，以提高农村基本公共服务的供给效率。本研究最后从构建公共服务型财政、建立健全农村公共服务绩效考核机制、改革完善公共财政制度、健全市县两级政府分工负责机制等方面考虑，设计了推进基本公共服务城乡均等化的制度安排。作者2013年11月18日1引言1.1问题的提出1.1.1 基本公共服务的城乡差距“十二五”规划建议提出要“完善基本公共服务体系”，其重点在于供给体系的完善，难点在于农村公共服务供给的完善。农村公共服务供给是统筹城乡发展及建设和谐社会的关键，是“让八亿农民共享改革发展成果”的重要途径。人均GDP增长推动了农村公共服务需求的增加，单一供给机制导致了农村公共服务供给不足。农村公共服务供需矛盾一方面呼唤供给总量的增加，另一方面需要供给结构的改善。作为农村公共服务供给主体的政府，存在“缺位”和“错位”的问题；作为农村公共服务供给重要机制的市场，也存在“失灵”和“失范”的问题；这些都凸现了农村公共服务供给模式创新的必要性和重要性。
由于中国存在城乡二元结构，一方面经济社会发展过程中农业、农村利益得不到保障，另一方面社会经济资源集中于城市，这导致城乡社会存在差距，公共财政投入未能有效覆盖农村，农村的公共产品供给短缺。与城市相比，除了农民收入增长缓慢和负担沉重外，农村公共服务和公共基础设施建设的状况更是令人担忧。根据财政部2003年的调查，在农村公共基础设施建设方面，全国还有261个乡镇、5.4万个村不通公路，在全国104.3万公里的砂石路面、土路面及无路面里程中，农村公路就有92.3万公里，占88.5%，还有未纳入统计的村与村之间的简易公路约120万公里。很多地方农村公路晴通雨阻，抗灾能力低，路况差。20世纪80年代以后，由于农田水利建设投资由地方财政承担，投入逐年减少，加上水毁、工程年久失修，灌排能力下降，导致全国每年减少灌溉面积700多万亩。农村税费改革以后，农田水利投资严重不足的问题更加突出，目前中国有2/3耕地缺乏有效的灌排条件，8亿多亩水浇地中由于工程不配套，中低产田占了2亿多亩。在农村医疗和公共卫生方面，无论是在东部沿海发达地区还是在中西部地区，城乡医疗和卫生存在着巨大差距。就全国而言，在健康水平方面，农村婴儿的死亡率是城镇的4倍左右，孕妇的死亡率是城镇的2.4倍，农村人均期望寿命比城市低6岁。（注：财政部农业司“公共财政覆盖农村问题研究”课题组：《公共财政覆盖农村问题调研报告》［J］，载《农业经济问题》，2004（7）。）
在政府投入方面，1991~2000年间，政府投入农村卫生的支出为690亿元，占卫生总预算支出的15.9%，农村卫生投入10年仅增长了48.5%。2000年政府卫生预算投入比1991年增加的部分只有12.4%用于农村。在农村教育方面，长期以来，农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资，中央和省市一级的教育经费主要用于高等教育和城市基础教育，用于农村基础教育的比重很低。2001年，财政预算内农村教育支出为738.69亿元，其中，中央财政农村教育支出为97.32亿元，仅占13.17%。尽管近年来特别是农村税费改革试点选取以来，中央和省市一级财政增加了对农村基础教育的投入，但其仍然只占很小的比重。同时，农村就业技能培训主要由一些私人部门或机构举办，只有具有一定经济实力的农民才能参加，而大多数农民因得不到有效的就业技能培训，只能外出打工，其从事非农就业时也只能干一些粗活、重活、脏活，非常不稳定。此外，在农村社会保障、农村信息化服务等方面与城市相比，存在的差距更大。（注：财政部农业司“公共财政覆盖农村问题研究”课题组：《公共财政覆盖农村问题调研报告》［J］，载《农业经济问题》，2004（7）。）1.1.2 农村公共服务供给与城乡均等化
政策指向和现实需求客观上都要求农村公共服务供给增加总量、优化结构、提高效率和完善机制。非政府组织参与农村公共服务供给，有助于建设服务型政府、建设和谐社会；有助于缩小城乡差距、统筹城乡发展；有助于推进基本公共服务城乡均等化、完善基本公共服务供给体系。非政府组织参与农村公共服务供给的研究，通过以主体多元化增加供给总量、模式创新化改善供给结构、机制健全化提高供给效率，发挥各自优势、实现多方合作、完善供给机制，以实现政府主导、市场运作、社会参与的“三位一体”的农村公共服务供给体系目标。本研究运用公私合作伙伴理论创新了农村公共服务供给模式，具有重要的现实意义和理论价值。
中共中央、国务院历来高度重视农业、农村和农民问题。从十六大以来，中央解决“三农”问题的思路非常清晰。江泽民同志在十六大报告中提出了“统筹城乡经济社会发展”的战略思路。胡锦涛总书记提出要把解决好“三农”问题作为中国共产党工作的重中之重放在更加突出的位置；随后，中央又提出要对农村实行“多予少取放活”的方针。2003年10月，十六届三中全会提出了要坚持以人为本的科学发展观，并且把城乡统筹放在了“五个统筹”的第一位。2004年，胡锦涛总书记在中国共产党的十六届四中全会上明确指出：“农业是安天下、稳民心的战略产业，必须始终抓紧抓好。纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”这是一个立意高远、内涵深刻的重要论断，是中国共产党在新形势下对工农关系、城乡关系在思想认识和政策取向上的进一步升华。对于我们科学认识和把握经济社会发展规律，正确处理新阶段的工农关系和城乡关系，落实统筹城乡发展方略，切实做好新阶段的“三农”工作，具有重大的指导意义。十八大报告明确提出要“推动城乡发展一体化”，公共服务城乡一体化是其中的重要内容；在明确政府职能时也再次强调“提供优质公共服务”是政府工作的内容之一，目的在于加快健全基本公共服务体系，“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，“基本公共服务均等化”仍然是工作重点，其在论述政府工作重点、国有资本在提供公共服务中的作用，以及社会组织提供公共服务等内容时，均对此进行了明确。1.1.3 基本公共服务城乡均等化的供求分析
随着中国共产党和国家对“三农”问题的重视程度不断提高以及城乡统筹发展战略的实施，农村对公共产品的需求也发生了重要的变化，这主要体现在两个方面，一个方面是从量的角度看，作为建设社会主义和谐社会的重要组成部分，农村社区的发展在客观上需要社会各界增加投入，增加公共产品的供给；另一个方面是需求结构的变化，农村社区不但需要继续通过增加对农田水利、道路交通等为生产服务的公共产品的提供来发展生产、增加收入，而且也需要通过增加对教育、卫生等社会事业的公共产品投入来改善生活条件、提高生活水平。此外，必须注意到，由于中国不同地区间经济社会发展水平存在巨大差异，农村发展状况以及农民收入水平存在巨大差异，因而，不同地区的农村对公共产品的需求无论在量的方面还是在结构方面都存在着巨大的差异。
1994年财税体制改革以后，尤其是农村税费改革在全国推开以后，农村公共产品的供给状况也发生了重大的变化，第一个变化是农村公共产品的供给主体多元化了，过去，农村公共产品供给基本全部由政府和基层组织承担，现在，出现了许多民间主体，尽管从总体上看民间主体在农村公共产品供给中所占的比例不是很大，但是，民间供给主体发展的速度很快，而且在部分地区具有相当重要的作用；第二个变化是随着供给主体的多元化，农村公共产品供给的融资渠道也倾向于多元化发展，除财政资金以外，越来越多的社会资本用于农村公共产品的供给；第三个变化是随着农村公共产品的需求结构的变化，供给结构也出现了重要变化，公共产品的供给不但数量增加了，品种也增加了；第四个变化是农村税费改革以后，由于受到转移支付体制不健全等多种因素的制约，县以下基层组织的财力实际上下降了，这对于农村公共产品的供给具有严重影响。
如上所述，农村公共产品的需求状况发生了重大变化，而农村公共产品的供给由于受到多种条件的制约和限制，虽然也发生了许多转变，但相对滞后于农村公共产品需求的发展，因此就出现了农村公共产品供求不均衡的问题，这里面既包括农村公共产品的供给总量不能满足农村公共产品需求的矛盾，也包括农村公共产品的供给结构不符合农村公共产品需求的矛盾，这些矛盾和问题的存在，反映了中国农村公共产品的供给机制尤其是财政供给机制存在一些体制性的弊端，比如，一方面大部分地区基层财政能够用于农村公共产品的财力极为有限，另一方面基层财政资金投向非公共产品的现象却又较为普遍，这进一步削弱了基层政府对农村社区提供公共产品的能力；另外，由于财政资金对公共产品的投入在短期内对拉动GDP的贡献难以完全显现，基层政府往往从整体角度考虑不愿加大对农村公共产品的投入，这也在一定程度上影响了农村公共产品的供给；还有，由于农村公共产品的利益机制不健全，政府以外的民间供给主体难以在公共产品的投资中受益，这也限制了社会资源在农村公共产品供给中的作用。1.1.4 研究目的和意义
城乡差距是影响中国经济持续增长的一个重大现实问题。从20世纪80年代中期开始，经过20多年的改革，中国虽然在消除城乡差别方面取得了一定的成效，但城乡二元体制仍未从根本上发生改变，一些不利于农村发展的制度、政策和观念依然存在，城乡差距并没有伴随着中国经济的快速增长而缩小。中国共产党的十七大提出建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展的一体化新格局，其目标就是缩小城乡差距。但是，究竟如何实施这一发展战略、实现城乡共同繁荣？在实施这一发展战略过程中，以什么作为切入点？从哪里较容易取得突破？需要哪些相关的配套改革？在中央及地方财政逐步加大对农村公共事业投资的宏观背景下，如何确保这些巨额投资不被分散使用（支农资金“条条管理”的现实），形成“遍地开花”的局面？又如何确保这些巨额投资不被“雁过拔毛”，层层克扣？针对这一系列的重大理论和现实问题，学术界和决策层提出的观点和解决办法有很多。
我们选择农村公共产品供给这一特定领域的理由在于：第一，现存的城乡差距是多方面的，有城乡收入差距，有城乡经济社会发展水平的差距，也有城乡居民生活条件的差距。从长远看，这些差距都应该缩小，但每个发展阶段都只能提出可能解决的问题。本研究认为：现阶段最为迫切也是最可能被解决的问题是城乡居民生活条件的差距问题。这就要求政府加大农村公共产品的投资，改善农村生活条件，实现安全饮用水、环境卫生、公共交通、健康与教育设施等基本服务的城乡均等化。第二，根据历年对农村地区特别是对浙江省的调查，现阶段城乡差距最突出地表现在农村财政资源匮乏，公共产品和服务供给不足，在不发达和欠发达的丽水地区和衢州地区行路难、上学难、就医难、吃水难、用电难等问题在农村仍普遍存在。即使是在经济发达的杭州、宁波地区，经济增长的好处也没有相对均等地惠及农村和城市。第三，目前大多数工农业产品均出现了相对过剩的局面，其主要原因恐怕也在于农村公共产品供给跟不上，使私人产品与公共产品的发展不能协调互补。鉴于此，本研究通过对农村公共产品供给现状和城乡公共服务供给水平的实地调查，分析了农村公共产品供给不足的原因和解决对策。旨在通过农村公共产品供给机制的创新，使其成为实施“统筹城乡经济社会一体化发展战略”的出发点，从而既能从体制上解决农村公共产品供给短缺的问题，实现基本服务的城乡均等化；又能通过该机制的有效运作，确保财政对农村公共产品的投资发挥出最佳的经济社会效益，实现推进新农村建设的战略目标。1.2文献综述1.2.1 农村公共服务供给的文献回顾
1.农村公共产品供给的国外研究现状
国外对农村公共产品供给的研究一开始主要集中于福利经济学、公共经济学、公共财政学和公共产品领域，而其思想渊源可以追溯到威廉·配第及同时代的托马斯·霍布斯，他们分别从利益赋税论和社会契约论的角度提出了公共产品供给的思想。之后，西方学者对公共产品供给的研究逐渐深入，最终形成了一套完整的理论体系（Smith，1776；Mill，1848；Pigou，1928；Samuelson，1954；Buchanan，1962；Corse，1974；Stiglitz，1980；Rosen，1988）。
国外在农村公共服务供给方面的研究，概括来说，包括了四个层面，分别为政府层面、市场层面、社会组织层面以及农民个人层面。其一，针对农村公共服务供给的政府层面，萨缪尔森（Samuelson P.A.，1954）和阿肖尔（Asehauer D.A.，1989）鉴于公共服务的非盈利性以及长期性投入的特征，认为政府是农村公共服务供给主体中的最佳者。其二，针对农村公共服务供给过程中的信息失衡、结构不合理、责任不清以及决策机制不完善等因素，更多学者提出应该改变政府单一的自上而下供给公共服务的形式，应从其他层面来完善农村公共服务的供给。如蒂布特（Tiebout，1970）认为农民的自主选择是公共服务需求的最佳传达，它也将促进公共服务的有效供给和供给结构的合理调整。德姆塞茨（Demsetz，1970）则认为，农村公共产品的供给应该侧重于社会领域的研究。萨瓦斯（Savas E.，1979）认为应该基于委托代理关系，充分利用市场中的其他组织进入公共服务领域，从而最大化地整合资源和拓宽公共服务的范围。托马斯和约翰·克雷特（Thomas and John Clyaton，1995）则提出了应该建立政府和其他组织关于公共服务的共同合作、相互信任的伙伴关系。莱斯特·M·萨拉蒙（2008）则在非营利组织理论的基础上，展望了非营利组织与政府共同供给农村公共服务的模式。美国学者奥斯特罗姆夫妇则直接提出了公共服务的多元中心理论，即在农村公共服务供给主体上应该存在着很多相互独立而又能使得行为一致的决策中心。换言之，除了让政府提供公共产品或服务之外，还应该联合社会其他组织共同去发挥力量。
相比于国内，国外对于公共服务的研究较为理论化和系统化。虽然具体到农村公共服务，可能由于国外与国内的二元社会结构不同，国外对农村公共服务的研究不多；但其在公共服务方面的理论研究，对于中国现有制度下的农村公共服务研究仍有很强的借鉴性和指导性。
2.农村公共服务供给的国内研究现状
中国提出建立社会主义市场经济体制以后，对农村公共服务供给的研究渐趋活跃。王雍君（1995）通过对地方公共产品供给的分析较早涉足这一领域。郭熙保等（1995）从理论上论证了家庭承包制本身缺乏对农村公共产品供给的有效激励。张军、何寒熙（1996）研究了改革后农村公共产品供给的变迁问题，从而较早触及了农村公共产品的供给机制问题。从现有的研究文献来看，国内学者对于农村公共服务供给的研究，主要包括农村公共服务的供给主体、供给方式以及供给现状。
第一，农村公共服务的供给主体。关于供给主体，学者们主要持两种观点，包括政府单向供给和混合供给。程汉中（2005）、张勤（2006）和曹子坚（2009）等学者持传统产品理论，认为为了尽量减少农村公共服务供给过程中的搭便车行为和外部性，应该让政府成为公共服务供给中的唯一主体。但传统产品理论，不能很好地区分公共产品和私人产品，从而出现把本应该由政府财政支付的产品分摊到了农民身上的现象，造成了农民本应享有的权利的丧失和负担的加重（张曙光，2010）。黄佩华（2003）则认为，将公共服务这样的社会保障性事业全部交于中央政府管理，则会造成政府的财政支出紧张。仅以政府为唯一主体来提供农村公共服务，在实践中已被证实不足以满足农村对公共服务的质量和数量需求。为了避免私人供给公共服务的低效性，我们更应该从公共服务供给的激励机制完善角度出发，而不应仅靠政府这样的单一供给和筹资主体。黄正泉（2010）认为应该将农村社区组织引入农村公共服务供给的主体中，从而弥补政府和市场农村公共服务供给的不足。结合农村公共服务供给的新趋势，我们发现，学术界越来越多的学者开始认为在农村公共服务供给上应该选择混合型的多主体供给，其关键在于划分各供给主体的责权利，形成从中央、省、市到农村社区这样的供给体制（陈定洋，2008）。
第二，农村公共服务的供给方式。公共服务一般采用的供给方式为制度外供给，即这种筹资方式处于正规的财政制度之外。纵观学者的研究，有的基于交易成本的视角，提出了由政府筹资，村级供给的农村公共产品供给模式（林万龙，2002）；有的基于机会成本的角度，提出了“政府—市场—社会”“三位一体”的多元供给格局（李菊梅，2009）；有的基于需求导向，提出了农村公共产品的供给应结合农民的实际需求，让农民参与其中的供给方式（金晓伟，2007）；有的基于农村公共服务供给机制完善的角度，提出应着力改进农村公共服务的需求表达机制、供给决策机制、激励与约束机制和供给筹资机制（陈小安，2005）。虽然学者们研究的视角有所不同，但对于农村公共服务供给方式的研究，可以看出一个共同点，即都提倡通过有效的监督和管理，实行多渠道、多主体供给。
3.研究现状评述
无论是国外还是国内的研究，都有许多可以借鉴的地方。通过回顾国内外学者对农村公共服务供给及治理机制的研究，不难发现学者们对政府在农村公共服务供给中的角色定位发生了变化。即其普遍认为为了更好地整合资源和防止公共服务供给的低效，传统单一的以政府供给为主的公共服务应该让位于政府、市场、社会组织和个人共同参与、相互合作的供给模式。那么如何有效地将农民的实际需求与多元供给模式相衔接，如何平衡多元主体之间的权责利的分配，以便畅通农民真实的需求表达机制和公共服务供给的决策机制，实现农村公共服务的有效供给，则是需要学者们进一步研究的问题。
国外研究所形成的公共经济学、公共财政学、公共选择和公共产品等理论构成了研究这一问题的理论基石。国内研究侧重于从不同的角度出发对该问题进行理论和实证分析，并力求解决实际问题；其存在的主要问题是：（1）缺乏对各类农村公共产品的分层次的系统研究，从而无法确定不同类别的投资主体；（2）强调如何增加农村公共产品供给的研究多，而对现有农村公共产品供给的效率研究少。本著作正是以此作为研究的全新视角，从统筹城乡发展、建设社会主义新农村、实现城乡共同繁荣的认识高度研究农村公共产品供给的问题，通过构造一套比较完善的农村公共产品供给机制，解决新形势下农村公共服务供给总量不足和结构失衡的问题，使国家能真正实现“回报农民、反哺农业、扶持农村”，实现城乡公共服务均等化。1.2.2 农村公共服务供给模式创新的文献回顾
随着需求变动和经济的发展，单中心的供给治理机制已经越来越不能满足公共服务的需求。多元供给即采用多种渠道的筹资方式、自下而上的供给决策机制，为公众提供符合实际需求的公共服务。虽然多中心供给机制能解决供给主体单一、筹资单一、供给结构失衡等问题，但多中心供给主体并存在相互依存的环境中所带来的权利分配、责任分担和利益分享等问题也带来了公共服务治理问题上的困扰。国外学者分别从协商机制、信任机制、合作机制的完善等角度改变了不同主体在公共服务供给中存在的不一致问题，这对中国现行制度下农村公共服务的供给还是有借鉴意义的。
第一，农村公共服务的供给不足。综合来看，农村公共服务的供给存在着供给方式单一、供给结构不合理以及供给效率低下等问题。刘鸿渊（2004）认为农村公共服务供给不足不仅仅是由于供给总量的不足，而且还由于农村公共服务供给带有很强的政府绩效。林万龙（2007）通过调研中国中西部3个省份中的县、乡、村、户，将中国农村公共服务供求结构性失衡的表现概括为了五个方面：一为供给项目与实际需求不相符，二为农户对市场化的公共服务供给评价不高，三为公共服务单一的供给机制无法满足农户在公共服务方面日益明显的差异性需求，四为农村公共服务的投入重点偏建设项目，五为政策的财政支出大量用于了县级服务机构，依靠乡村机构的农户需求无法有效得到满足。最后，林万龙指出导致农村公共服务供求的结构性失衡的主要原因为财政制度的不完善，即财权的过度向上集中。王家和（2011）从农村的生活生产方式、城乡二元结构、供给主体单一、供给决策机制不完善四个方面分析了农村公共服务供给不足的原因。还有的学者如李秉龙（2003，2004）则从实证的角度研究了县乡财政不平衡对中国农村公共产品供给的影响程度。江明融（2006）认为偏向城市的公共产品制度导致了城乡公共服务的不均等。
第二，农村公共服务的模式创新。吴士健（1997，2002）和熊巍（2002）通过对制度内和制度外财政筹资的分析，提出了改革和完善中国农村公共产品供给体制的政策建议。黄志冲（2000）则是较早明确提出农村公共产品供给机制创新的学者。林万龙（2001）系统研究了家庭承包制后中国农村公共产品供给制度的诱致性变迁，并构造了诱致性变迁的基本模型。林万龙（2002）通过追溯乡村社区公共产品的制度外筹资的由来和演变，分析了农村公共产品制度外筹资制度的不规范性、决策机制的自上而下性以及农民对负担的敏感性，并指出政府应该创造条件去引导农村公共产品供给制度的诱致性创新，从而通过农村公共产品筹资渠道的创新，减轻政府的财政压力。张少春（2007）从历史的角度分析了农村综合改革的一个重要任务就是要解决农村公共产品供给体制不适应农村公共服务要求的问题。
第三，民间组织与政府的互动合作。民间组织在公共服务领域的发展源自公共服务由工具理性向价值理性的发展（曹爱军，2009），现在政府与民间组织的关系也由“零和”关系转变成“双赢”关系，中国正面临着政府转型和建设公共服务型政府的阶段（郁建兴、石德金，2008），最近十年来国家比较发展和公共管理研究领域的最新进展表明，国家与公民不是你强我弱的零和博弈关系，而是协同发展的关系。
由于市场失灵和政府失灵，基于积极竞争和平等合作，有的学者提出了竞争中合作与合作中竞争、优势互补的民间组织与政府间的公共服务领域的治理结构（严炜、刘悦斋，2004）。民间组织和政府各自不同的优势为双方的合作提供了前提，“民间组织不但是国家整合社会利益的管道，而且国家也透过民间组织汲取社会资源”（邓伟志、陆春萍，2006）。马立（2007）认为民间组织是社会这一庞大生态系统中的一个生命系统，其发展依赖外部环境所提供的资源条件（尤其是社会政策）。两者的合作机制可用资源依赖理论进行解释（汪锦军，2008），政府和民间组织的互动过程实际就是资源的相互依赖过程；以浙江为例，目前政府和民间组织之间是非平衡依赖关系。因此，在公民社会理念和公共服务型的政府转型下，民间组织与政府之间应该是互动合作的关系（曹爱军，2008）。
第四，民间组织参与农村公共服务供给。中国正面临着政府转型和建设公共服务型政府阶段（郁建兴、石德金，2008）。最近十年来国家比较发展和公共管理研究领域的最新进展表明，国家与公民不是你强我弱的零和博弈关系，而是协同发展的关系。目前，国家对于民间组织主要还是采取控制型的而不是发展型的监管策略（顾昕、王旭，2005）。这些是民间组织发展的理论基础，至于民间组织与政府间的关系则值得继续分析。
鉴于目前农村公共服务供给的不足，众多学者建议以农村的民间组织为载体来增加农村公共服务的供给（王名、乐园，2008；柳长兴，2009）。吴光芸（2006）鼓励农民合作提供公共服务，建立社会资本视角下的农民合作，包括信任、合作与激励监督，并充分发挥民间组织在农村公共服务领域的作用。唐兴霖、刘国臻（2007）进一步分析了民间组织在提供公共服务的过程中可发挥作用的领域，以及民间组织在提供公共服务的过程中应有的合法权利和相应的保障途径。柳长兴（2009）指出公共服务主体社会化和市场化是社团组织发展的良好契机。很显然，学者们都已经意识到了农村公共服务供给不足，以及民间组织对于缓解农村公共服务供给不足矛盾的作用。至于民间组织参与农村公共服务的方式以及农村公共服务多元供给主体之间的关系则有待进一步讨论。
第五，政府向民间组织购买公共服务。民间组织提供公共服务的方式，目前讨论得比较多的是参与政府购买公共服务的方式，主要通过签订契约的方式进行。鉴于政府部门与民间组织的独立性抑或依赖性的购买关系，及竞争性或非竞争性的购买程序，王名、乐园（2008）结合六个具体案例，对民间组织与政府部门间购买模式的依赖关系非竞争性购买、独立关系非竞争性购买和独立关系竞争性购买进行了分析，指出政府部门与民间组织应建立契约关系，而不是行政关系。民间组织参与政府购买公共服务就是种公私合作伙伴关系，其中的核心是双方签订的契约，乐园（2009）以上海打浦桥社区文化服务中心为例，从契约的主体、程序、内容等方面分析了公共服务购买中政府部门与民间组织的权利义务关系。民间组织参与公共服务供给的方式及其在参与公共服务供给的过程中与政府之间的关系，也是农村公共服务供给可以参考和借鉴的，尤其是灾后重建中的农村公共服务供给。
第六，研究现状评述。国内学者认识到非政府组织与政府间的博弈已从零和博弈转变为正和博弈，从而为服务型政府建设中发挥非政府组织的作用奠定了研究基础。然而，现有研究中对于非政府组织参与农村公共服务供给的具体方式的研究较为少见，其参与供给的机制体制研究更为鲜见。本研究在理论认识一致的基础上，结合国家政策重视非政府组织在公共服务中作用（习近平，2010）的契机，以非政府组织与政府互补协作为视角，探索了非政府组织参与农村公共服务供给的创新模式和体制机制，提出应构建政府主导、市场运作、社会参与的“三位一体”的农村公共服务供给体系，从而健全和完善中国基本公共服务体系。1.2.3 农村公共服务供给效率评价的文献回顾
第一，农村公共服务供给效率评价的文献回顾。目前国内有关农村公共服务供给的研究主要集中在供给方式的选择、存在的现实困境、问题的根源及其改进策略、机制改革的难度等几个方面，贺文慧等（2007）从委托代理的视角进行了分析并认为造成政府服务供给和农民需求错位的客观原因在于供给主导型农村公共服务供给决策体制的形成；曾小龙等（2008）同样认为当前中国农村公共服务供需结构失衡的主要原因在于自上而下的服务决策体制、单一格局的服务主体以及服务方式不合理等。关于如何完善中国农村公共服务供给机制，更好地发挥政府在农村公共服务中的作用，学者们进行了大量的研究。胡元聪（2010）借鉴韩国新村运动的成功经验；岳世平（2009）总结美、日、韩、印度四国政府在农村公共服务供给方面与中国基本国情相适应的实践经验，研究了如何更好地完善中国的农村公共服务供给机制。屈群苹（2007）、林耘（2007）、部金洲（2010）等提倡农村公共服务供给应从传统的国家单独供给向农村公共服务市场化与社会化的方向改造，以应对农民对公共服务需求的多样化，推动公共服务体系构成的多元化，以更好地满足新农村建设时期农民对公共服务的需求。但在改革的过程中可能仍会出现难以预料的问题，曾润喜等（2009）指出湖北省农村服务供给市场化政策在实践操作中遭遇到了困境，改革后的公共服务中心转而成为了一个性质模糊的非政府非企业的实体。
关于农村公共服务供给绩效的评价研究尚不多见，并且已有的实证研究多以福建省及经济欠发达地区为研究对象，如刘典文（2010）的研究。本研究与已有研究的区别在于，本研究对经济发达的浙江省的农村公共服务供给绩效进行了实证研究，旨在准确评价过去10年浙江省农村公共服务供给的实际效果，并针对现状和有待解决的问题为提高农村公共服务绩效提供建议。
第二，农田水利财政支出效率评价的文献回顾。近年来，国内关于农田水利建设的研究积累了一定的成果，探讨了农田水利的相关理论和基本问题。学者们分析了农田水利基础设施供给制度的选取（周玉玺等，2005），在对农户对农田水利需求的偏好进行分析的基础上（孔祥智、涂圣伟，2006），讨论了政府及农户对农田水利的投资意愿（刘力、谭向勇，2006），从而分析了农田水利建设过程中的成本收益（贺雪峰、郭亮，2010）。但是现有研究多侧重于农田水利的供给制度、需求偏好、投资意愿以及成本收益，对农田水利财政投入效率、资金使用效率的区域差异及其主要影响因素的分析则相对匮乏。数据包络分析（Data Envelopment Analysis，DEA）基于“相对效率”概念评价相同类型决策单位的相对有效性或效益，目前已在多个领域得到了应用，同时亦体现在公共服务财政支出的效率测评上。张宁等（2006）运用DEA评测了中国不同省份的地区健康生产效率，朱玉春等（2010）基于DEA测算和分析了中国分地区的农村公共服务效率，李燕凌等（2011）通过构造基于收入的C2R模型测算了财政支农支出效率水平。现有研究不但通过DEA分析了公共服务、财政支农及健康生产等方面的财政支出效率，同时进一步分析了中国特定项目财政支出效率的区域差异及其影响因素，为本研究提供了可供借鉴的研究思路和分析方法；但是目前对于农田水利财政投入效率，尤其是财政投入区域差异及其影响因素的研究还是比较少见。因此，本研究基于全国30个省份2001~2010年间农田水利财政支出的相关数据，运用DEA方法分析了各省农田水利财政支出的效率及差异，并分析了农田水利财政支出效率省际差异的影响因素，还据此针对全国农田水利建设资金的投向和效率提高设计了相应的对策建议。
一直以来，有关公共财政在农田水利方面的投入问题得到了很多的专家与学者的研究与探讨，王广深和王金秀（2008）、王冠军（2010）认为财政投入不足是近年农田水利问题的重要原因，须加强财政对农村水利建设的支持力度，胡永法（2006）指出要保障财政支出的效率与效益，须构建财政支出效率评价指标体系。对于财政支农方面的绩效评价，李燕凌、欧阳万福（2011）利用C2R模型测算了财政支农支出方面的效率并且利用Tobit模型分析了诸多个体特征变量对财政支农支出效率的影响。现有研究对农田水利财政支出效率的评价多着重于理论构建，主要阐述评价体系的原则和目的，涉及指标体系构建和模型测算的较少。因此，在政府重视水利建设和加大农田水利投入的现状下，有必要构建农村水利财政支出效率评价指标体系。1.2.4 基本公共服务城乡均等化的文献回顾
第一，基本公共服务均等化的文献回顾。基本公共服务均等化，正如学者们所论述的，包括了区域均等、城乡均等、群体均等以及居民均等这些领域。大量的学者论述了区域间的基本公共服务均等化问题，这首先涉及区域基本公共服务差距（王静，2006；安体富，2007；陈颂东，2008），包括按公共产品类别进行的分析（安体富，2007）；按财政支出及服务提供量研究东部、中部与西部三大区域之间的差距（王静，2006）；以及按人均支出水平研究区域基本公共服务差距（陈颂东，2008）。其次涉及区域基本公共服务均等化的实现途径（王静，2006；安体富，2007；陈颂东，2008），包括完善公共财政制度（金人庆，2006；吴生，2008）和转移支付制度（张志英，2008）。区域基本公共服务均等化与基本公共服务城乡均等化是一个问题在不同主体之间的体现，也是不同发展阶段基本公共服务均等化的重要内容。区域基本公共服务均等化问题的研究对基本公共服务城乡均等化有重要的借鉴意义。
作为公共服务均等化中级阶段重要内容的基本公共服务城乡均等化问题也逐渐受到了重视。首先要正确理解基本公共服务城乡均等化的真正内涵，避免“自上而下”的政府强制供给、消除绝对平均的“一刀切”、重视制度安排、实现多元化供给主体等（王和平，2007）。鉴于城乡基本公共服务严重失衡的现状，应通过打破二元公共服务结构、调整财政支出结构、科学划分各级政府的财权和事权以及完善县乡财政管理体制等政策，消除城乡基本公共服务失衡带来的不利影响（王翠芳，2007）。小城镇建设因其可通过增加农民收入、集聚农村人口，成为提供农村公共服务的中心，所以可成为实现基本公共服务城乡均等化的有效途径（陈继宁，2007）。正是由于农村公共服务的缺失以及农村与城市基本公共服务的差距，基本公共服务城乡均等化的研究才成为实施全国基本公共服务均等化的重要切入点，并有助于形成区域均等、城乡均等乃至居民均等的基本公共服务体系。
第二，基本公共服务城乡均等化的文献回顾。基本公共服务城乡均等化的关键词有三个：基本公共服务、均等化、城乡均等化；三个关键词是递进关系。
公共服务均等化包括了基本公共服务均等化和一般公共服务均等化（安体富、任强，2007）。学者们对其具体范围的讨论可见刘德吉（2008）和周明海（2008），本研究不再做过多的阐述。基本公共服务是指直接与民生问题密切相关的公共服务，或者是与民生密切相关的纯公共服务（安体富、任强，2008）。这个概念对基本公共服务的界定包括了两层内涵，一是与民生问题密切相关；二是直接与民生问题密切相关，那些与民生问题间接相关的公共服务只能是一般公共服务，而不是基本公共服务，如国防安全、高等教育等。需要说明的是，本研究认同的基本公共服务包括义务教育、公共卫生、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、公共安全等。
基本公共服务均等化包括了区域之间、城乡之间、居民个人之间的公共服务基本均等化（贾康，2007）。公共服务均等化范畴包括了结构上的区域间、城乡间、居民间公共服务均等化；时间上的初级阶段、中级阶段和高级阶段的公共服务均等化；内容上的“基本民生性服务”方面实现均等化、“公共事业性服务”方面实现均等化、“公益基础性服务”方面实现均等化、“公共安全性服务”方面实现均等化（常修泽，2007）；以及公共服务性质上的“公共产品”、“准公共产品”等。基本公共服务城乡均等化主要是指城市与农村之间的基本公共服务均等化。城乡基本公共服务不均等的原因主要在于制度因素，包括不均衡的公共服务供给制度和不完善的公共财政制度。
均等化的字面意思包括了均衡和相等，均衡是个经过调节至平衡的过程，最后达到相等；当然这里的相等不可能是绝对意义上的相等，只能是大体相等。均等化的含义包括了：一是机会均等，即全体公民享有基本公共服务的机会应该是均等的；二是结果均等，即全体公民享有基本公共服务的结果应该大体均等或相对均等；三是公民的自由选择权，即社会在提供大体均等的基本公共服务成果的过程中，社会成员有其自由选择权（常修泽，2007）。
第三，基本公共服务城乡均等化与公共产品供给。基本公共服务城乡均等化的实现，根本点在于实现公共产品的有效供给。目前对于农村公共产品供给，众多学者不但已经认识到了供给总量严重不足的问题（马晓河、方松海，2005），还认识到了供给的质量问题（赵宇、姜海臣；2007），以及公共产品供给的区域差距及同一区域内呈现出来的结构性失衡等问题（陈志楣、刘澜楠，2008）。对于农村公共产品供给数量不足、质量低下以及区域差距和结构性失衡（林万龙，2007）等一系列问题，可建立合理的筹资机制（张林秀等，2005）；建立由农民、服务提供者和政府三角互动关系所构成的用以提供农村公共服务的基本制度框架（何精华等，2006）；要按照农户对农村公共产品的需求来决定供给（孔祥智等，2006；刘义强，2006；林万龙，2007），还要考虑到农户的支付意愿（李强，2006）。对于农村公共产品的供给，学者们不仅注意到了供给总量有限、结构失衡等现状，也提出应从筹资、供给以及需求等角度来解决问题，同时也从农户视角研究了农民对公共产品的需求的优先序问题（孙志亮，2006；廖清成，2006；方银水，2008）。
基本公共服务城乡均等化一般问题的研究，为基本公共服务城乡均等化的实现提供了基础性思路，而农村公共产品的供给优先序，对具有公共产品属性的农村基本公共服务有相当大的借鉴意义。1.3研究结构
本研究共分五个部分，具体安排如下：
第一部分，包括第1章和第2章。主要介绍本研究的研究背景、研究内容、研究现状，以及农村公共服务供给的公私合作和资源依赖等理论基础。
第1章 引言。本部分主要说明研究的问题及背景，研究目的、研究前提与假设、技术路线。并进行文献综述，阐明农村公共服务供给、农村公共服务供给的模式创新、农村公共服务供给的效率评价及基本公共服务城乡均等化的研究现状并对其进行评价。
第2章 概念界定和理论回顾。本章主要介绍农村公共产品、农村公共服务、农村公共服务供给的基本界定及它们之间的关系，总结先期研究成果，阐明农村公共服务供给的分类、特征和作用，分析农村公共服务供给的模式创新、效率评价与城乡均等化，总结农村公共服务供给的相关理论。
第二部分，包括第3章、第4章和第5章。主要分析农村公共服务供给的模式创新和供给体系的构建，包括农村公共服务供给模式创新的理论分析和案例研究，以及农村公共服务“三位一体”供给体系的构建。
第3章 农村公共服务供给模式创新的理论分析。本章提出公私合作伙伴理论是民间组织参与灾后重建农村公共服务供给的理论基础，其基本作用机理是有效和有益。本章基于资源依赖理论分析了民间组织与政府之间的合作伙伴关系，并认为因不同的独立性和依赖关系程度会出现不同的合作模式。本章主要分析了农村公共服务供给模式创新的理论基础，并构建了农村公共服务供给模式创新的理论框架。
第4章 农村公共服务供给模式创新的案例分析。本章主要基于具体案例分析了农村公共服务供给的模式创新。首先，本章在资源依赖理论基础上，具体分析了宁波市基层社区出现的政府向民间组织购买居家养老服务的创新模式，并认为此模式中民间组织与政府两者间是独立性高、竞争性弱的资源依赖关系。其次，本章分析了以“补充与合作”为特点的民间组织参与灾后重建农村公共服务供给的合作救灾模式，并认为通过“合作”的方式，政府和民间组织两者之间形成了合作机制，实现了“多方共赢”。最后，本章以农田水利基础设施为例，分析并尝试了“政府主导、市场运作、社会参与”的“一主多元”农村公共服务供给体系的构建。
第5章 “一主多元”供给体系的构建：农田水利基础设施。本章以农田水利基础设施为例，分析并构建了“政府主导、市场运作、社会参与”的“一主多元”的农村公共服务供给体系。本章通过农田水利基础设施供给现状的分析，从政府和市场角度阐释了农田水利基础设施供给不足的原因。分析结果表明，构建“一主多元”供给体系是实现农田水利基础设施有效供给的可行路径。本章从以政府为主要供给主体、政府主导下多元主体参与以及市场运行机制三个方面，明确了“一主多元”农田水利基础设施供给体系的主要内涵。此外，本章还从政府供给、多元参与及市场运行机制等方面提出了构建“一主多元”农田水利基础设施供给体系的对策建议。
第三部分，包括第6章、第7章和第8章。主要分析农村公共服务供给的效率评价，包括农村公共服务供给效率的评价模型、评价体系以及省际差异和改进对策。
第6章 农村公共服务供给模式创新的效率评价。基于农村公共服务供给是农村民生建设的核心内容的观点，本章认为农村公共服务供给效率是政府公共服务效能评价的关键指标之一。本章通过因子分析构建了农村公共服务供给效率的评价模式，并基于浙江省2001至2010年的具体数据对农村公共服务供给绩效进行了实证研究，还探寻了农村公共服务供给效率的提升路径。
第7章 农村公共服务供给效率的评价体系：以农田水利为例。本章以农田水利为具体对象，构建了农田水利供给效率评价体系，并认为农田水利财政支出效率评价体系的构建，是现有财政预算管理体制下农田水利财政监管的有效手段。本章运用层次分析法构建了农田水利供给效率评价体系的理论框架，并运用浙江省实例进行了农田水利供给效率评价体系的实证研究。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]