财政专项资金绩效评价：体系与报告(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：郑方辉

出版社：新华出版社

格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT

财政专项资金绩效评价：体系与报告试读：

进人新世纪以来，我国财政支出规模快速扩大，政府公共项目投资规模逐年增加。2011年，全国财政收人首次突破10万亿（103740亿元），比上年增长24.8%。与国际金融危机爆发前几年平均增幅基本持平。其中，中央本级收人51306亿元，比上年增长20.8%；地方本级收人52434亿元，比上年增长29.1%。财政收人中的税收收人89720亿元，增长22.6%；非税收人14020亿元，增长41.7%。同时，同年全国财政支出108930亿元，比上年增长21.2%。其中相当部分以专项资金的形式用于政府投资项目。事实上，近十年来，政府投资项目的增长远高于GDP增长，长期以来针对政府投资项目讨论。从理论上看，政府公共项目“走样”涉及制度、机制、技术与管理体系等一系列不同层次的问题，在目前已普遍实施公共项目评价机制的环境下，项目评价导向居于关键地位。建立科学的绩效评价体系是遏制我国政府项目投资的盲目低效、利益错位及其对自然环境与人文生态破坏的有效途径。一、财政专项资金概念与分类（一）财政专项资金概念1.公共项目

关于“项目”概念，美国项目管理学会（ProjectManagementInstitute，PMI）前任主席、项目管理知识体系指南的早期倡导者马克思·怀德曼（R.MaxWideman）在“ComparativeGlossaryofCommonProjectManagementTermsV.2.1”一书中搜集了17种定义，如，“为特定的目标所设定的、有组织的若干行动的集合。”国内学者也有探究，中国项目管理研究会（PMRC）认为：“项目是一个特殊的将被完成的有限任务，它是在一定的时间内，满足一系列特殊目标的多项相关工作的总称。”实际上，各种对项目的定义都从不同的角度描述了项目所具有的基本特性。

作为项目的一个特殊种类，公共项目既具有项目所具备的一般特征，又有别于其他项目。从产出品的属性看，公共项目本质上是提供公共物品的投资项目，从而有别于私人投资项目。鉴于此，一般将公共项目界定为“直接或间接向社会提供公共消费品，以促进国民经济和社会发展、为公共生活服务、为提高社会科学文化水平和人民素质为目的，着眼于创造社会效益而不是以商业利润为主，进行组织和配置社会资源的一次性活动”。2.政府公共项目

简言之，政府公共项目是指政府投资的公共项目。尽管公共项目的供给模式目前已经由单一政府承担发展呈现为以政府为主导、市场机制参与的多元化趋势，但公共物品的非竞争性和非排他性决定了公共项目的主要资金来源于公共财政支出，政府是公共项目的主要供给主体。与私人投资公共项目的营利性不同，传统的计划体制下，政府公共项目大多接近于“政治项目”，主要以实现一定的政治目标为目的，无论其资金来源，还是组织实施都带有明显的“行政”特点。此种状况在改革开放以后有重大改变。一般意义上，政府公共项目特指由中央或地方政府投资，具有宏观效应及典型外部性、经济福利性、循环经济性等公共属性的项目。正基于此，政府公共项目的产出不仅包括可以计量的经济效益，还包括了更多难以计量的成绩和结果，如环保性、公平性、可持续性等。3.政府财政支出（项目）与财政专项资金

政府财政支出，又称公共财政支出，是指在市场经济条件下，政府为提供公共产品和服务，满足社会共同需要而进行的财政资金支付，它是一级政府为实现其职能对财政资金进行的再分配。财政专项资金是指上级政府拨付给下级行政区域和本级政府安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金，一般是由财政部门为落实党和国家有关方针政策，为促进某类事业发展而设立，要求进行专款专用及单独核算。财政专项资金为政府财政支出的一种重要形式，目前在财政支出总额中占据较大比例。大体来说财政专项资金分为以下几种：一是专项拨款，包括体制补贴和结算补助；二是地方拨款，指中央财政对一些不宜对地方财政实行包干的支出由中央财政以专项拨款的形式拨给地方财政的资金；三是专项借款，包括各级财政部门用于发展生产的周转资金，国家实行积极的财政政策、安排国债资金专项用于各地基本建设以及向世界银行申请借用的专项贷款。一般而言，财政专项资金有以下三个特点：一是各种专项资金的形成、建立、提取和使用都必须符合国家统一规定；二是要坚持专款专用，量人为出的原则；三是要单独核算，不能挤占挪用。4.公共项目评价与公共项目绩效评价

所谓公共项目评价，是指采用科学、规范的评价方法，对照统一制定的评价标准，基于预期目标，对公共投资行为过程及其结果进行科学、客观、公正、全面的衡量比较和综合评判。将政府绩效理念导人公共项目评价，可称为公共项目绩效评价，它更加关注投资的经济性、效率性、有效性和公平性。与传统评价思维不同，公共项目绩效评价以绩效为导向，强化结果导向与满意度导向。公共项目绩效评价本质上是一种价值判断。由于公共项目的公益性和社会福利性特征，导致产出测算的困难和投人产出关系的模糊，绩效评价不仅停留在传统的财务分析和成本分析层面，还必须考察项目产出的管理绩效、经济绩效、社会绩效、生态环境绩效和可持续发展绩效等内容。5.财政专项资金绩效评价

财政专项资金绩效评价是指基于结果导向，运用科学的方法、规范的流程、相对统一的指标及标准，对政府财政专项资金（项目）的产出进行综合性测量与分析的活动。评价旨在评估绩效水平、发现问题、提出改善建议，尤其是检验项目目标实现程度与资金使用的规范化水平，以优化支出结构，合理配置资源，提高预算资金使用效果、效益、效率与公平性，是公共财政建设的主要目标之一。评价集中体现为专项资金管理和使用的效率性、经济性、效果性、公平性以及社会满意度等。财政专项资金隶属于公共财政支出体系，又以项目支出为主要形式，其绩效评价一般针对特定的“项目”。财政专项资金绩效评价体系包括评价的组织体系与技术体系，前者如评价主体、评价流程、评价结果应用，后者如评价周期、指标体系、评价方法等。（二）财政专项资金分类

目前，官方与学界对财政专项资金的构成分类尚无统一界定。从财政资金管理的情况看，一般采用的是“扣除界定法”，即扣除经常性经费以外的、由财政安排或追加以及上级单位拨付的财政资金，全部作为专项资金。依据新的财政支出分类方法，按经济性质分，专项资金包括个人部分（如专项补贴、专项奖励等）和公用部分（如专项购置、专项修缮等）；按职能用途可分为基本建设支出、专项业务费、专项支出购置、专项修缮和其他专项等。

财政部2007年印发的《中央本级项目支出预算管理办法》规定，项目支出预算是在基本支出预算之外编制的年度项目支出计划（或专项资金支出计划）。项目按其性质可分为基本建设类、行政事业类和其他类项目。对地方而言，专项资金分类与中央项目支出分类基本一致，只是在资金来源和使用方面存在一些差别。地方专项资金来源主要是地方财政部门安排的预算内资金、预算外资金、上级补助或上级拨款的资金、政府性基金及转移支付资金等；地方专项资金的使用主要是地方政府承担的基础设施建设和发展及其他专项事业支出等。在这里，专项资金支出与年度项目支出内涵基本一致，均指由公共财政（本级或上级）投资的为建设和发展某项事业与实现某方面社会效益所实施的公共项目（支出计划）。

实际操作上，财政专项资金一般有以下分类方法：

一是按提供公共物品的内容划分，包括基础设施类、公共卫生类、教育类、文化体育类等专项资金。基础设施类专项资金主要用于建设和发展满足物质生产和人民生活基本需要的公共设施；公共卫生类专项资金是指改善人们医疗与生活条件、提高人民群众健康水平为目的的专项资金；教育类专项资金用于改善受教育条件和提高劳动者认知技能、劳动技能、文化修养和道德水准；文化体育专项资金包括用于资助图书馆、体育场馆、博物馆、美术馆、科技馆、广播电台、电视台与发射中心等建设的各类专项支出。

二是按是否最终形成资产划分，可分为资助实施后不形成资产的消耗性专项资金和实施后形成固定资产的非消耗性专项资金。前者更偏重于较强的智力因素的作用，具有特定的经济效果和社会效益，如支持科技研究、文化创意、管理创新等方面发展的专项资金。

三是按专项资金的功能划分，可分为经营性与非经营性专项资金。前者的显著特征是向营利性的企业或项目提供资助，用于激励其经营业绩、市场发展和技术创新等，也为政府取得利税收人提供帮助；后者主要指资助项目的产品或服务向社会免费提供，或公众在使用该资助成果时仅需支付必要的成本。

四是按资金分配机制的特点划分，包括竞争性专项资金、基础性专项资金和公益性（奖励资助）专项资金三类。竞争性专项资金是指后期资金分配方案取决于前期资金使用效果的资金，一般依据考核结果，对资金管理规范、效益良好的项目单位继续资助；基础性专项资金主要用于资助自然垄断性强、建设周期长、投资额大且收益低的基础建设类项目，公益性专项资金不带有明确的目的，相当于对项目单位的一种奖励资助。

此外，还可按资金来源的层级和管理渠道划分为中央专项资金、省级专项资金和地方专项资金等；按所支持的产业类别划分为农业类、工业类和技改类专项资金；按行业分为交通建设类、水利建设类、电力类专项资金；等等。

事实上，早期财政支出有按经济性质、最终用途、与国家职能关系、预算收支科目和产生效益时间等多种分类方法。但进人新世纪后，随国外环境变化，我国于2007年对政府收支分类进行了改革，把财政支出整合为国际通行的按职能用途和经济性质两种分类。按职能用途分类，即按公共财政所承担的主要职能对其支出方向进行划分，以《2010年政府收支分类科目》为例，我国财政支出设置了一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育等23个大类，类下再分款、项两级。按经济性质分类更具体地体现政府的钱是以什么形式花出去的，按现行可分为工资福利支出、商品和服务支出、对个人与家庭及企事业单位补贴、转移性支出等12类，类下设款。有关财政支出的分类如图1-1。图1-1:财政支出类型与绩效评价对象分类（资料来源：国家财政部网站http://www.mof.gov.cn）

另一方面，财政专项资金绩效评价为财政支出分类提出了新的要求。2011年财政部印发的《财政支出绩效评价管理暂行办法》规定，财政支出绩效评价的对象按照预算级次可分为本级部门预算支出和上下级政府间转移支付两类，其中本级部门预算支出又包括了基本支出、项目支出和部门整体支出，转移支付则包含一般性转移支付和专项转移支付。实际操作中，无论是部门预算或转移支付（专项）都以项目作为资金分配和使用的基本单位，这不仅便于监管，也能利用行政层级的优势。由此可见，在我国现行财政体制下，项目支出已成为公共财政支出的重要方式，以项目评价推动部门及财政支出整体评价，是逐步建立和完善财政支出绩效评价体系、推进“阳光财政”、“绩效财政”的可行路径。二、财政专项资金绩效评价意义与功能（一）文献简述

财政支出效益是多层面的，既有微观效益，又有宏观效益；既有近期效益，又有中长期效益；既有直接的经济效益，又有间接的社会效益。邓学浩认为，由于财政支出中的专项资金投资数额相对较大，投资时间及周期较长，效益的发挥具有滞后性，许多项目的直接经济效益不明显，但外部效益即社会效益和生态效益又十分明显。这就要求在绩效评价的过程中坚持评价真实性、科学性、实用性、效用性、简便性等原则，并根据不同项目的特点而单独分项置评价标准，反映多项目利用财政资金的运作情况及其效果；充分考虑财政支出的特点和财政支出的运作过程，做到客观、科学、合理，使之既能反映财政支出的使用情况，又能符合财政支出效益评价的共同标准。

在财政支出管理体系下，针对财政专项资金，宋立根等认为其分配和管理具有以下特点：一是政策性强，每项资金都紧紧围绕党和国家政策取向进行安排，有明确的用途和使用范围；二是点多面广线长，财政专项资金通过财政部门、业务主管部门和金融机构逐级下拨，最后到达用款单位，有些项目涉及很广；三是时效性强，要求每笔资金都应发挥应有的效益，造福于民。所以，财政专项资金的绩效评价要求依法对财政专项资金使用过程收支的真实性、合法性和效益性进行监督审查。

由于财政专项资金的“专项”特点，在管理中必然存在申报、审核、预算、核算不规范以及监督力度不够等问题。孙晖认为应针对以上问题建立财政投资综合评审体系，规范专项资金监督管理。财政部门要积极开展以专项资金管理为核心的预算绩效评价试点工作，加强财政专项资金事前、事中、事后的全过程监管，逐步建立完整、科学的专项资金评估机制和管理体系，提高财政资金使用效益。同时，要逐渐完善财政专项资金管理办法，健全财政、审计和社会监督机制，对财政专项资金的筹集、使用到见效，实行全方位管理和全过程监督，发现问题及时查处，保证财政专项资金专款专用，安全高效。

从技术的角度，专项资金评价既要体现公共财政预设的绩效目标，又要满足项目支出的特点。因此如何根据评价的指导思想，通过研究建立科学的指标体系，全面而有效反映财政专项资金的属性及特点，是推动专项资金绩效评价从理论走向实务的关键。张亚杰等（2005）提出财政专项资金的绩效评价体系需要依据支出的合规性、经济性、效率性和效果性等原则来构建；苏霞等（2007）提出了建设财政专项资金绩效指标的六大原则，分别是科学性与效用性结合、相关性与系统性结合、纵向指标与横向指标相结合、定量指标与定性指标相结合、前瞻性及适用性相结合、重点与全面相结合等。进一步，尹淑平基于专项资金绩效评价目标、过程、政策与法律环境等因素的考量，构建了一套通用的指标体系，该体系分为资金设立、项目立项、项目运作及项目完成四个指标维度，并选用了质量合格、群众受益及社会满意等具体指标作为经济社会效果的反映。针对具体某类专项资金，毛翠英研究了新型农村合作医疗专项补助的绩效评价，构建了包含资金筹集、资金运用、资金监管和综合效果四项一级指标的评价体系；马凯利用综合评价的方法，也探讨了林业专项资金绩效评价的指标原则、评分方法及具体操作。

总的来讲，近些年，社会各界越来越关注财政专项资金的使用绩效。事实上，对于专项资金绩效评价，国外研究者已经从不同角度进行了广泛的研究和实践，建立了较为完善的技术和组织体系。但在国内，目前以专项资金为明确对象的评价研究仍相对较少。即使提出了指标体系，也主要集中在宏观、理论层面，中观、实践层面的研究明显不足；并且，从意义阐述、提出问题和体制运行角度的研究较多，从指标体系构建及量化角度分析的较少；讨论中央财政专项支出的较多，研究省级和地方专项资金的较少。（二）评价意义

从本质上说，财政专项资金绩效评价要求以绩效为核心导向，将结果作为加强和改进财政资金管理、提高资源使用效益的基本依据。社会主义市场经济条件下，我国财政专项支出规模大、领域广、投人多，既关系到国家竞争力的提高，又关系到民生利益的改善，因此，开展专项资金绩效评价具有重要的积极意义。

首先，有助于促进资源的合理配置。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立以及分税制财政管理体制的不断完善，我国已经构建起比较稳定的财政收人增长机制，国家财政的实力得到迅速壮大，财政管理改革也进人了以支出管理改革为重点的新阶段。为了履行好财政职能，在经济实际运行中，必须以科学、高效的方式对筹集的公共资源进行分配和使用。总体上，相对于人类的无限需求，资源永远是稀缺的，因此就存在资源配置效率的问题；这也是财政支出绩效评价的理论基点。专项资金绩效评价的目的就是要关注政府对公共资源的配置是否实现了最优化，投资成本是否最低，建设效果是否最佳，项目管理和程序是否合理，最终是否实现了社会福利与社会公平的最大化。

其次，有利于完善政府绩效管理体系。提高政府公信力和执行力的真正完整有效手段还是绩效评价与绩效管理，而财政支出绩效评价是政府绩效管理体系中的一个重要组成部分。虽然对专项资金进行绩效评价只是系统、全面的财政绩效管理的一个环节，但却是其中占据很大比例、颇为关键的环节。从逻辑上讲，从一般的政府绩效管理到针对公共财政支出的绩效，又从笼统的带有普遍性的财政支出绩效评价到财政专项资金绩效评价，是政府绩效管理体系不断完善并向纵深发展的基本路径。

最后，有利于推动财政管理体制及行政体制改革的深化。通过开展财政专项资金绩效评价，了解公共财政在宏观管理和提供公共服务中的实际效率、质量、效益以及公平性和回应性，尤其是广大资金使用单位的真实意见乃至社会公众满意度都会得到充分的体现，从而有利于对现有财政资金分配、管理与考核体制的深人反思。借助专项资金绩效评价的约束，推动公共资源按照绩效要素进行配置，提高公共财政资金的利用效率和改善财政支出效能，促进形成目标明确、预算科学、分配合理、执行顺畅并且监督有效的财政管理体制。（三）评价功能

财政专项资金绩效评价应关注投资效果，通过绩效评价的结果反馈，完善和调整有关财政方针，提高公共财政投资决策能力和水平。社会主义市场经济条件下，由财政对关乎国计民生的基础性的公共事业进行专项投资具有优化资源配置、调节收人分配、稳定和发展经济的积极作用。具体来说，开展专项资金绩效评价的功能主要包括：1.认知功能

专项资金绩效评价是科学的“度量衡”，通过评价结果的横向、纵向对比分析，较为全面、客观地认识资金使用与管理绩效。评价指标体系既有对短期效益的评价，又有对长期效益的考核；既有注重经济效益，也有注重社会效益（如就业）和生态效益（如空气质量）。一般而言，专项资金绩效评价以定量指标为主、定性指标为辅，突出客观因素在绩效评价中的核心地位。在市场经济条件下，专项资金绩效评价可以为构建绩效导向的财政专项投资与资金分配的机制提供必要的决策信息，对政府及社会洞察专项资金的绩效具有认知功能。2.考评功能

考评功能是财政专项资金绩效评价功能实现的主要形式。有组织就会有评价，专项资金绩效评价涉及宏观层面、微观层面，指向政治、管理、经济、社会等多个方面，评价首先在于评估水平，测量资金管理与使用的目标实现程度，进而发现存在的问题。这个过程可视为专项资金绩效的标杆比对，是财政部门或社会对资金管理者与使用者的考核，或者说是纳税人对政府的考核。从某种意义上说，财政专项资金绩效评价结果是资金管理者与使用者绩效的成绩单。3.监督功能

有效监督的前提是科学评价。长期以来，由于缺乏明确的责任机制和有效的监督手段，公共财政投资项目中普遍存在预算约束软化、管理过程失控、资金运行效率低下等问题，制约着投资效益的充分发挥。专项资金预设了明确的目的，通过绩效评价，可以发现与甄别资金分配、管理和使用过程中存在的问题及其形成原因，厘清相关责任方应当承担的责任，有利于建立强有力的追踪问责制度和监督机制，促进提高公共财政资金过程规范和绩效提高，实现专项资金的“专门效果”。4.引导功能

绩效管理是标杆管理，标杆就是方向。以指标对专项资金绩效进行量化评价不仅可测量的资金绩效总体水平，而且能分析资金绩效的结构特点及发展趋势。依据评价结果，在宏观层面上引导专项资金投向，将评价结果与下一年度的专项支出预算及分配计划联系起来，促使财政资金管理水平的不断提高，在微观层面上发现资金绩效的“短板”，指引绩效改善的方向。尤其是在目前我国粗放型的经济增长方式的背景下，专项资金绩效评价的引导功能亦可有效改进政府投资效益、提高决策和投资管理水平。三、公共项目绩效评价发展历程

财政专项资金是政府公共财政支出的组成部分。因此，政府投资公共项目绩效评价的发展历程亦可视为专项资金绩效评价的发展历程。（一）西方国家公共项目绩效评价发展

投资项目的评价最早可以追溯到资本主义初期，其特点是以企业利润最大化作为基本目标。古典经济学派的代表人物从亚当·斯密到马歇尔，大多集中分析私营企业追求最高利润的行为，他们假定投资项目的经济环境是在政府自由放任政策下的完全竞争，市场本身可以确定商品和劳务的价值，因此无需另外有别于市场的经济评价机制，私人利得之和便是社会总效益。1884年，法国工程师杜皮特（JulesDepmt）发表《公共工程项目效用评价问题》，首先提出公共工程社会效益的概念，即消费者剩余概念，并用几何图形表示其涵义。据此，富兰克林提出公共工程的社会效益概念，认为公共项目的最小社会效益等于项目的净产出乘以产品的市场价格，而最小社会效益与消费者剩余就构成公共项目的评价标准。

20世纪30年代，为挽救即将崩溃的资本主义经济体系，美国政府推出新经济政策，运用财政、货币和公共项目投资等政策措施来刺激经济增长。在凯恩斯经济理论的影响下，政府实行福利政策，大量增加公共开支，对许多文化教育、医疗卫生和水利工程等社会福利设施和公共工程项目进行投资。由于社会福利和公共工程项目的主要目标是关注宏观经济效益和社会效益，因此，公共项目绩效评价的基本目标就不再是利润最大化，项目评价中费用与效益的涵义也变得更加复杂，社会费用-效益分析在公共项目绩效评价中的应用越来越广泛，进而促进了公共项目绩效评价理论与方法的发展。

1966年，美国约翰逊政府发起了项目一规划一预算制度（Program-Planning-BudgetSystem）改革，其根本目的是提高联邦政府在竞争性资助项目上的资金分配和绩效能力，重心是项目绩效评价，第一次正式将项目预算和项目绩效结果结合起来。1979年，美国管理与预算局（OMB）在修订一份发包政策文件（A-76号通报）时要求私人承包商提供详细的工作报告，以便评价其工作情况。1983年进行第二次修订时又要求政府部门事先估算自己高效率完成一个项目的成本，再与私人承包商所需成本进行比较。1987年，里根总统发布第12615号行政命令，要求由管理与预算局负责更加积极地定期分析依据A-76号通报结余的成本，而同年的《商业活动承包法》也要求确保政府向外承包所得结余的可靠性和准确性。美国国会于1993年通过的《政府绩效与结果法》要求联邦各部门重视项目绩效，不断提尚联邦项目的效率和效益。

随着各国政府管理公共事务的经验积累和社会公众要求改善生活愿望的加强，西方国家逐步推行公共项目绩效评估。20世纪80年代以来，新西兰、加拿大、丹麦、芬兰、荷兰、瑞典、英国、澳大利亚、德国等国家以及世界银行、国际货币基金组织等在公共项目绩效评价进行了大量的研究和探索，并不断取得新的成果。到目前，全世界大约有50多个国家开展了比较规范的公共项目绩效评价。其中，美国、英国、澳大利亚的公共项目绩效评价体系相对比较成熟，建立了一套较为完善的法律法规体系来保证财政资金的支出和使用，明确了绩效评价工作的规则、程序、内容、方法和组织方式等。1.英国的绩效评价组织

在英国，最早进行政府绩效评价的组织是英国的审计部门。1982年，英国《地方政府法》明确规定，地方政府必须实行绩效评价制度。1983年英国制定了《国家审计法》，授权审计长检查任何部门使用资源的经济性、效率及效果。这两部法律为英国国家审计署、审计委员会和其他各专业机构开展绩效评价提供了法律依据。20世纪80年代中期，撒切尔首相在行政改革过程中要求中央各部门建立适当的绩效评价机制，由财政部负起督促和监督的责任。随着政府绩效工作的发展，评价组织越来越多样化。在“雷纳评审计划”中，政府绩效评价的组织体系主要包括雷纳评审委员会和内阁效率小组。“部长管理信息系统”则以环境事务部为依托，整个部门的每个科室单位都参与评价。“财务管理新方案”成立了独立的核算中心。在“公民宪章运动”中，英国政府在首相办公室设立了宪章运动领导小组，专门负责宪章运动的推动和协调工作；同时还设立了由商界、顾客代表和教育界人士组成的专家委员会，协同宪章运动领导小组推进服务承诺计划。

政府绩效审计是英国政府绩效评价中比较稳定、成熟的项目。它由国家审计署和审计委员会组成。国家审计署是一个独立于政府的国家审计机构。审计长由无党派人士担任，并由英国女王任命，无任期限制。审计署直接对议会负责，依据著名的“3E”标准对政府公共开支等活动进行监督与评价。审计委员会由英国中央政府依据宪法设立，共18名委员，设主席一名。审计委员会委员由英国政府副首相任命，委员会对副首相负责并向政府报告工作。2.美国的绩效评价组织

美国的政府绩效评价源于1906年的纽约市政研究局对政府效率问题的探讨。1928年成立的全国市政标准委员会（NationalCommitteeonMunicipalStandards）是美国公共部门绩效评价的发起者。1943年，地方管理协会开始对地方政府绩效测量进行研究。1974年福特总统成立专门机构，对政府部门的主要工作进行成本收益分析。20世纪70年代以来，联邦政府的管理与预算局审批各部的年度绩效计划，审计总署自主选择项目或活动，独立对政府机构进行绩效评价，并向国会和公众公布评价结果。此外，民间机构也开展了大规模的政府绩效研究和评价活动。美国政府绩效评价的组织系统，概括说来主要由向总统负责的国家绩效评价委员会、协助国会开展工作的国家审计总署以及民间评价机构组成。

国家绩效评价委员会是美国行政系统设置的政府绩效评价领导机构，主要负责领导和指挥整个行政系统内以“绩效评价”为核心的、旨在建立一个“干得更好，花得更少”的“再造政府”行政改革运动。国家审计总署是美国政府系统内参与政府绩效评价的重要机构，它独立于政府行政部门，直接向国会负责。审计总署在政府绩效评价方面的职责主要是帮助国会监督联邦计划及其执行情况。为了确保制定和执行政策所需信息的独立性和质量，美国国会于1967年向审计总署发出了对有关项目进行评价的指令，从而使审计总署的职能由传统的财务审计扩充到了绩效审计；民间评价机构是美国政府绩效评价的组织体系中的又一重要力量，是独立第三方评价政府的典范。“坎贝尔研究所”是美国最有名的政府绩效民间评价机构之一，该研究所先后两次对全美50个州政府展开了大规模的绩效评测活动，在美国社会产生了广泛的影响。3.其他国家的绩效评价组织

法国对公共政策的评价并不是由某一职能部门单独承担，而是由某些公共机构共同承担的。在法国承担公共政策评价的机构有：国会、中央和地方行政机关、国家审计法院和地方审计法庭，以及专门的公共评价机构等。加拿大的政府绩效评价组织是国家审计公署，它是国会领导下的独立机构，主要侧重于支出和决算的检查，其在履行职责的时候享有充分的调查权，但没有直接处理权。2003年，加拿大的通信公司开展了大范围的地方政府绩效民意调查。澳大利亚的政府绩效评价组织主要是议会下设的独立于行政部门的审计委员会。审计委员会下设审计署，负责具体审计工作。1997年，澳大利亚颁布《审计法》，成立了直属于国会的澳大利亚国家审计署，以负责联邦各部、局、实体和附属机构的政府绩效审计，并赋予五项主要职责和权利。日本的政府绩效审计机关是会计检察院，其依据1947年的《会计检察院法》开展绩效审计工作。1999年日本内阁会议将总务省的行政监察局改为行政评价局，由其行使政策评价的职能。

西方国家政府绩效评价组织的特点是：强调要建立相对独立的政府绩效评价组织以及组成人员的专业化和多样化；初步界定了政府绩效评价组织的职责；对于评价组织的管理主要有两种模式：其一是美国模式，由国会主导，从政府系统外部对政府预算绩效进行评价；其二是澳大利亚模式，由财政部主导，将绩效评价的范围限制在政府部门内部，把绩效评价作为政府各部门日常管理工作的重要组成部分。公共项目绩效评价作为政府绩效评价的重要组成部分，其组织系统更加具体和有效。（二）公共项目绩效评价理论方法演进

公共项目绩效评价理论是随着投资项目评价理论与方法的完善而发展起来的。国际上投资项目评价理论的发展大体经历了三个阶段。1.以古典经济学理论为基础的财务评价

投资项目评价理论来源于强调利润动机的西方传统经济学。基于古典经济学的财务评价立足于微观效益对投资项目的经济效果进行评价，大多集中分析私人企业追求最高利润的行为，并假设投资项目评价和经济环境是政府自由放任政策下完全竞争的市场机制。1844年，法国工程师杜比（JulesDupmt）在《公共工程效用的度量》一文中提出了“消费者剩余”的概念，并以几何图形表达了其涵义。根据消费者剩余理论，提出公共项目的评价标准是一个公共项目的净生产量乘以相应的市场价格所构成的社会效益下限加上消费者剩余，即社会总效益。2.基于福利经济学和凯恩斯理论的社会费用一效益分析

公共项目的主要投资主体是政府，这就决定了它区别于私人投资项目的一个重要方面是，不仅仅关心投资的财务收益，更重要的是关注项目带来的社会公共福利改善，尤其公益型项目，公共福利最大化往往是其最主要的目标。由于古典经济学对于公共项目评价的缺陷，庇古的福利经济学为公共项目的社会效益费用评价方法提供了基本概念、原理和福利标准。最早提出对公共项目进行成本一效益分析的是富兰克林，基于福利经济理论“帕累托准则”的“成本-效益法”成为评价公共项目的重要方法。与古典经济学不同的是，福利经济学研究的是寻求一些规范和标尺，由此可以评价社会福利的增减及高低，进而排列可供选择的不同的社会经济情况。DeepakLai（1974）认为，大多数现存的成本一效益分析的方法都是从理论福利经济学传衍下来的。1936年，美国为了有效地防止洪水泛滥和提高农业生产效率，大兴水利投资项目，并颁发了《全国洪水控制法》，正式规定了运用费用一效益分析法（Cost-benefitAnalysis，以下简称CBA）分析、评价洪水控制和水域资源开发项目。这一法案被认为是费用-效益分析的第一个里程碑，从此，美国的水利部门必须依该法对所投资项目进行费用效益计算，然后才能交国会审批。1950年，美国联邦河域委员会发表《内河流域项目经济分析的实用方法》，被认为是第二个里程碑，它第一次把当时平行独立发展的两个学科，即项目分析和福利经济学联系起来。从此以后，以福利经济学为理论依据的费用-效益分析开始成为政府决策的必要程序和必需工具。例如，1950年美国联邦机构向河域委员会成本效益小组公布的《河域工程项目经济分析的建议》中引用了福利经济学原理。分析评价的基本程序为：选出项目相关的成本和效益；成本和效益的量化；计算评价指标，包括投资回收期、收益率、净现值（NPV）、内含报酬率（IRR）等和衡量项目综合价值。

凯恩斯主义为政府运用宏观经济政策工具来调节国民经济提供了理论依据，也使得投资项目评价向整个国民经济宏观层面发展和延伸。1968年，经济合作与发展组织（OECD）出版《工业项目手册》，提出了OECD法（L-M法）；1971年，联合国工业发展组织（UNIDO）出版《项目评估指南》提出了UNIDO法（准则法）；1980年，UNIDO和阿拉伯国家工业发展中心（IDCAS）联合出版《工业项目评价手册》，提出增值法。这些方法尝试从不同的角度对项目评价理论和方法进行探索，形成了所谓的“新方法论”。

与传统分析方法不同，“新方法论”对于项目物品中参与外贸部分用世界价格作为衡量价值的基础，对非外贸部分用国内价格作为衡量价值的基础，重点在于把世界价格以各种外汇及其等同的单位作为价值标准，而传统方法则把国内市场价格作为价值衡量的基础，通过影子价格加以调整。“新方法论”涉及到的项目成本与收益范围较传统方法广泛得多。传统方法的评价重点在于项目对社会生产效益上，不涉及社会分配效应，而“新方法论”对两者都很重视。传统方法局限于国家政策或公共政策范围内评价单个项目，遵循从项目到项目的程序。“新方法论”则包括宏观、微观两方面的项目评价，项目评估被认为是项目层次上的经济规划。与传统方法相比，“新方法论”是一种更广泛的均衡分析方法。但也存在如下一些问题：一是以世界价格、外汇作为评价项目的标准，对于发展中国家的项目笼统地强调外贸是不太恰当的；二是内含了自由贸易的条件，实际上国际间的垄断价格同样存在；三是程序复杂、理论晦涩，需要数据采集难度大；四是以单一综合数值指标作为项目价值根据，将这类指标通过加权包含项目的生产、分配效果，因而无法避免对大量未知量的估算，主观性较大。

York:BasicBook，1974.3.综合评价方法

20世纪80年代以来，由于可持续理论的发展，对投资项目的评价拓展到了包括经济、技术、环境、社会、政治等各方面的综合评价。黄一夫讨论了传统的技术经济评价方法在规划项目评价中的不足，他以旧城改造项目为例，说明以可持续发展思想评价项目需要涉及规划项目中的工厂、商业、住宅、教育等内容，并简单构建了若干评价指标。董春游以煤炭项目的分析为例，认为基于可持续发展的要求，对煤炭项目进行评价应该考虑社会发展、经济发展、资源承载力、环境承载力等方面。由于大型建设项目大多是政府投资项目，基于可持续发展的要求，项目评价指标体系应当包括生态环境影响、资源利用能力、社会发展贡献、经济效益水平等方面。在评价方法上，一般是构造基于可持续发展的多层次项目评价指标体系，然后以综合评价法进行评价。综合现有的大量以可持续发展理论为基础的项目评价理论与方法，项目评价的内容从微观经济盈利效果、宏观经济贡献，拓宽到社会、环境、资源、安全等范围，建立的指标体系有逐渐复杂化、多层次化趋势，而最终的评价方法则存在复杂化、公式化等趋势。

随着可持续发展理论的不断完善，越来越多的学者开始研究可持续发展与循环经济的同质性，探讨了可持续发展理论与循环经济之间的关系。有文献论述循环经济是可持续发展的必然选择。可以预见的是，随着循环经济理论的不断发展完善，基于循环经济理论和可持续发展理论之间的逻辑关系及其在评价投资项目绩效上的侧重，投资项目绩效评价的理论、指标和方法均应有所发展。

在国内，随着1980年5月我国在世界银行集团合法席位的恢复，国际组织和西方国家对我国的援助工作日益增多，推动了我国投资项目评价理论和方法的形成与发展。AclnamWood较全面地根据我国经济环境资源状况，提出了对我国投资项目评价方法的看法，对我国公共项目绩效评价的开展具有一定的帮助。在1987年和1993年两版的《建设项目经济评价方法与参数》后，关于建设项目经济评价的方法、范围研究成果也越来越多。任彩利提出了我国政府投资公共项目借鉴西方公共项目评价的成本一效益法；马钦援论述了公益事业项目的评价方法，指出要计算公益事业项目成本和收人的货币值来分析；上世纪90年代以来产生了大量研究投资项目综合评价的方法、模型，为公共项目评价理论方法提供了依据。可以看出，我国对公共项目经济评价的依据——财务评价和国民经济评价，也正是基于福利经济理论的传统项目评价的思想。而对于特殊类型的公共项目，例如水电、农业、环保项目等，我国现阶段的评价方法是在财务评价和国民经济评价两套体系之外，通过设置社会、环境等评价指标作为评价的补充内容。（三）我国公共项目绩效评价发展

我国公共项目绩效评价工作起步于20世纪80年代中后期。1982年，中国国际工程咨询公司成立，此后该公司又成立了项目评价局。1988年，原国家计委正式委托中国国际工程咨询公司进行第一批国家重点建设项目的评价。1990年1月24日国家计委颁布的《关于开展

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

下载完整电子书