作者：伍长南
出版社：社会科学文献出版社
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统筹城乡发展研究试读：
前言
党的十八大报告提出：要推动城乡发展一体化，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。要加大统筹城乡发展力度，促进城乡共同繁荣。
统筹城乡经济社会发展，是深入贯彻落实科学发展观，努力把以福建省为主体的海峡西岸经济区建设成为科学发展先行先试区域的重要内容，也是全省率先实现全面建成小康社会发展目标的需要。为此，要加快推进经济结构调整和自主创新，解决制约经济发展的瓶颈问题；加快推进基础设施和公共服务设施建设，解决城乡公共设施一体发展问题；加快推进环境保护和资源节约，改善城乡人居环境问题；加快推进社会事业发展，形成有利于科学发展与社会和谐的体制机制，促进经济社会又好又快发展。
统筹城乡经济社会发展，要遵循以下基本原则：坚持城乡统筹，促进城乡协调发展；坚持科学发展，着力转变发展方式；坚持以人为本，推进和谐社会建设；坚持改革开放，推进体制机制创新。以统筹城乡改革为抓手，在重要领域和关键环节率先突破，破除制约经济社会发展的体制机制障碍。因此，本书重点分析当前福建省推进城乡经济社会发展的现状、存在的问题与原因，研究“十二五”期间统筹城乡经济社会发展趋势；研究统筹城乡经济社会发展的总体思路、重点任务和政策措施；研究如何统筹城乡产业发展、基础设施、公共服务、劳动就业、社会管理等方面的内容。第一章统筹城乡发展的国内外经验与启示统筹城乡发展是一个国家和地区在生产力水平或城市化水平发展到一定程度的必然选择。城乡统筹的基本目的是缩小城乡差别，实现城乡经济社会的和谐发展，使城乡共享现代文明。城乡统筹的基本内容是在加快城市化发展的基础上，强化城市主体的辐射带动作用，促进城乡之间各种要素的双向流动，实现资源的共享、互补和合理配置。这就需要我们在充分把握福建实际的基础上，对我国城乡统筹的实践与经验进行深入研究，同时也要借鉴发达资本主义国家和其他发展中国家的有益经验，努力探索符合福建实际的“以城带乡、以乡促城、城乡结合、优势互补、共同发展”的统筹城乡一体化的发展道路。第一节统筹城乡发展的国际经验与启示
时至今日，西方发达国家先后完成城市化，步入城乡统筹发展阶段；一些发展中国家对城乡统筹发展也进行了探索，获得了丰富的成果和经验。一 美国统筹城乡发展的基本经验（一）技术革命是城乡统筹的根本动力
美国是一个以农村、农业开始其历史的国家，美国革命时期，农村人口比重在95%以上，但美国农村城市化速度和范围可与任何发达国家相媲美，到1920年城市人口就超过了农村，占总人口的51.2%。美国农村城市化同技术革命关系密切，尤其是交通运输技术发展对城市化发展及布局影响很大，1920年就已建成连接全国城镇的铁路网，并着手高速公路网的建设。（二）形成工业化、城市化和农业现代化的良性循环
美国的工业化是从棉纺织业开始的，经过几十年的发展，到1860年时，工厂制度已在各个工业部门，如棉毛、纺织、面粉、肉食罐头等行业占据了支配地位。19世纪最后的30年里，一系列新兴工业部门，如石油工业、汽车工业、电气工业、化学工业、炼铝工业等得以建立并迅速发展。1860年时名列前茅的是面粉、棉纺织、木材加工、制鞋等轻工部门，19世纪末排在前面的则是钢铁业、屠宰和肉类罐头业、机器制造业、木材加工业。美国的这种工业化特点促使农业等基础产业发展较快，反过来又刺激了工业发展，农工协调发展促进了城市化较快发展。农业发展对城市化的促进作用表现在：一是为城镇化解决了粮食问题，提供了原料和广大的国内市场；二是为城镇化提供了大量资金积累。（三）全球范围内吸引、配置劳动力资源
美国是一个地多人少的国家，城市化面临劳动力不足问题，国际移民正好满足了这一需求。1851～1860年从欧洲到美国的移民为248.8万，1881～1890年增长到473.7万，1901～1910年更高达821.3万。在这些国际移民中，工人占近50%，专业技术人员占近25%，来自英、德、法的移民带来了先进的冶铁、纺织、炼油和其他工业部门的知识和技术，对美国工业化发挥了重要作用。外来人口也是城镇人口增长的主要来源，外来人口中从事农业的只有16%左右，绝大部分转移到了城市。目前，美国运用各种可能的机会或方式千方百计地吸引全世界的优秀人才到美国工作、生活，尽其可能使全球的人力资源服务于美国利益。二 德国统筹城乡发展的基本经验
德国城市化与英、法、美相比，起步较晚，启动较迟，但是速度快、水平高，到1910年，德国基本实现城市化，比法国和美国分别早20年和10年；到1996年，德国城市化水平已达94.6%。德国的独特之处在于境内城市分布均衡、城乡一体，形成一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特模式。（一）均衡持续的发展观及其政策措施
德国在联邦宪法中规定，追求全德国区域的平衡发展和共同富裕。因此，在城乡建设和区域规划的政策上，有两项最高宗旨：一是在全境内形成平等的生活环境，减小各地区的差异；二是追求可持续发展，使后代有生存和发展的机会。德国的政治、经济和文化中心职能分散在全国各地城市，有利于形成全国城市均衡分布的局面。政府和企业通过技术改造和加大环保投入，不仅改善了环境，更提高了土地利用效率，实现了资源的优化配置、持续发展，创造了更高的综合效益。保护城市绿地则是城市可持续发展的重要方面，通过增加市区中心的绿化，不仅可以改善环境，减少城市“热岛”现象，而且环境优良的市区中心有助于解决城市交通问题，为城市留有发展的空间，防止城市环境恶化、犯罪率上升、城市空心化等城市衰败问题，实现城市的可持续发展。（二）科学的城乡规划管理体制
科学的城乡规划管理体制为城市提供了自由发展的空间。德国在城乡管理上有四级机构，联邦一级有联邦规划局，其主要任务是制定政策框架，通过部长会议衔接和协调联邦与联邦州以及联邦州之间的规划；通过制定框架性法律《联邦规划法》规定基本的规划目标、职能划分、区域规划的操作过程；通过不断发布区域规划报告，指导全国的城乡建设。联邦州以下具体编制和执行规划。联邦州有区域规划法，根据联邦州的有关法律，各市共同制定土地使用规划，通过城市共同协商确定。土地使用规划一旦确立，就作为法律，不可更改。同时，土地使用规划对可建用地的类别划分并不十分详细，为各市的具体操作留下很大的自由空间。各市在土地使用规划的指导下，编制城市的建筑规划。（三）统一而健全的社会保障体系
统一而健全的社会保障体系为城市化降低了门槛。德国在宪法上规定了人的基本权利，如选举、工作、迁徙、就学、社会保障等平等的权利，在社会上没有明显的农工、城乡差别，可以说，农民享有一切城市居民的权利。农工差别只是从事的工作性质的差别。因此，在政策上没有农业人口转化的政策门槛，只要农民进城工作，按章纳税，进入社会保障，就成为城市居民。在政策上保障了人口的自由流动和农业人口向城市转移。为了促进土地的流转，集中土地，提高农业效率，鼓励农民脱离传统农业，出台了农民卖地退休补贴政策。对农民卖地退休者国家给予额外退休金，使农业用地集中，适合农业向现代化大生产的生产方式转变。同时，脱离农业的劳动力转变为工业和服务业劳动者，加速了生产力的转移和城市化过程。（四）方便与网络化的交通系统
方便与网络化的交通系统为城市均衡发展提供了重要保障。德国现在还有大量的有轨电车，甚至超过了公共汽车。有轨电车有相当多的优点：运量大、无污染、安全、速度快而且准时。由于有了这些有轨电车，为城市的跨区域发展提供了条件。同时方便的公共交通将各个市镇联系起来，形成网络；加之小轿车的普及，人们可以居住在小镇而到别的城市工作。城市单元之间的空间距离已变得不重要，而时间距离才是人们所关心的。（五）注重广泛的市民参与
在市级的城市规划中，都有市民广泛参与的过程。在编制控制性详细规划中，市政府要向市民公示，广泛听取市民的意见，对市民提出的意见和建议，市政府或者规划局必须给出书面答复，要向市民逐条解释说明。因此，大家都有主人翁的意识，市民对自己的城市，特别是居住附近的规划非常了解，对周边的建设管理形成自觉的共同监督、共同管理。可以说，市民参与制定具体地区的详细规划有助于在规划执行过程中的社会监督，防止违反规划行为的发生。同样，广泛的市民参与，增强了市民的参与意识，形成共建共管的良好氛围。三 日韩统筹城乡发展的基本经验
由于日本和韩国具有基本一致的城市化和农村发展历程，因此将其作为城乡统筹的一种模式加以总结。（一）城乡发展的主要特征
一是典型的“城市拉动型的城市化”，最终形成高度集中城市化模式。日本、韩国虽然是市场经济国家，但政府对工业发展和城市时空布局起着重要的作用。日本从明治时代开始，中央政府就建立了国家工业企业作为“导航工厂”；二次大战后，在工业建设用地、工业区的准备、工业用水和交通设施的建设以及技术帮助等多方面，中央、地方两级政府持续提供了多种多样的金融支持和帮助。在韩国，从20世纪60年代初开始，政府就致力于建立一种“政府指导的资本主义体制”或实行“政府主导性增长战略”。结果，日本城市化向太平洋沿岸城市移动的过程中，形成东京、大阪、名古屋三大都市，1998年，三大都市市区人口占全国人口的46.8%。而1993年韩国四分之一的人口集中在汉城。
二是工业化与城市化同步推进。日本表现得更为突出，其轻重工业之间关系比较协调，轻工业吸纳了工业化过程中大量从农业转出的劳动力，而重工业则始终保持高技术密集性，劳动生产率高，技术进步快，为整个国民经济的发展提供了先进的技术设备。此外，日本工业的另一特点是，中小企业发挥着十分重要的作用，中小企业吸收了大量的劳动力。
三是内力作用和外力作用相结合的城市化。尽管在日本经济发展中，以本国资本为主，外资占的比重较少，但由于外资主要集中在电子、钢铁、公路、铁路、机械、石油、化工和海运业等基础生产部门，对推动日本工业化和城市化提供了直接动力。韩国的城市化也深受美国等发达国家的大力支持。（二）城乡统筹过程中产生的问题
首先是大城市人口的过度膨胀，导致教育、交通、土地、住宅等一系列社会问题。其次是农业、农村发展困难。1958～1960年，日本到非农产业就业的农业劳动力每年为68.6万人，其中有41.1万人流入城市，占59.5%，导致农村人口稀疏、产业衰退、社会设施奇缺、文化水平落后，农业发展出现严重衰退。韩国在20世纪60年代以来的30多年内，相对忽视了农村的发展，造成农村一定程度的衰落。农村已变成了“不能生活”和“迟早要离开”的地方。（三）促进农村发展采取的措施
日本政府主要采用如下措施：一是用法律手段促进城乡协调发展。日本在城市化中后期注意到农业和农村发展问题，制定了大量法律促进农村发展，如《过疏地区活跃法特别措施法》《半岛振兴法）《山区振兴法》等。二是加大对农村投入，促进城乡一体化。日本各级政府十分重视对农村的投资，日本农村城镇化水平高实际上是政府大量投资的结果。韩国政府则通过“新村运动”促进农村发展（见表1）。表1 韩国“新村运动”发展历程续表四 拉美国家城市化的教训
19世纪末，一些拉美国家开始启动现代化进程，到20世纪50年代，大多数拉美国家先后进入了现代化的起飞阶段。一些拉美国家全面推进工业化，工业发展战略由初级产品出口为主转向进口替代工业化为主；各国政府集中全国的资源，重点和优先发展与工业化相关的基础设施，并大力投资制造业。这期间，它们实施了牺牲农业、扶植“幼稚工业”的产业倾斜政策和一系列吸引外资的优惠政策。由于现代化进程的快速推进，拉美国家城市化取得了令人瞩目的成就。1950年的城市人口占总人口的41.6%，1980年达到65.6%，已接近欧洲的城市化水平，但是拉美国家遭遇了“过度城市化”问题。到70年代中期，拉美城市人口的比重已占地区总人口的60%，但工业人口的比重不超过20%～30%。
过度城市化造成的严重后果表现在：一是城市化过程中的贫困化。20世纪90年代末，10个贫民中有6人住在城市。二是严重的失业问题。由于经济发展缓慢，城市人口膨胀，导致拉美城市的失业率很高，形成一个相当大的非正规部门及其多种表现形式的存在。三是城市的首位度奇高，首位城市的发展面临巨大的压力。四是沉重的外债负担和不利的外贸条件。拉美国家对外资利用率较低，许多国家还债能力差。70年代末80年代初，西方发达国家发生了经济危机，实行贸易保护主义，普遍提高利率，拉美利用外资和对外贸易的条件日益恶化，导致拉美背负沉重的债务负担，最后引发了“债务危机”。五是严重的社会问题。在拉美许多国家，城市人口恶性膨胀导致就业机会不足，城市中的贫富差距拉大，社会不稳定因素急剧增加，暴力活动、毒品犯罪、道德沦丧问题泛滥成灾。六是许多拉美国家城市资源与环境承载力已达极限。城市环境污染严重，交通拥挤，供水困难。七是拉美国家出现的“贫民窟包围城市”的尴尬局面。五 统筹城乡发展的国际实践经验和启示（一）对城乡统筹的重新认识
一是农民进城只是城市化的一种表象。城市化的实质在于现代化，即在于社会生产方式、生活方式、价值观念的现代化，而不仅仅是人口在地域空间单纯的移动问题，也不仅仅是居住区向城市的汇集，更重要的是乡村传统封闭的文化向城市现代化开放文化的转变和人们的生产方式、生活方式向城市的存在方式和运行方式发展。
二是韩国的经验表明，在促进城乡一体化发展过程中，政府应充分教育农民、调动农民的积极性与创造性；农民应当逐渐自我发展，形成自生能力。
三是城市化的根本在于经济的快速发展。美、德、日、韩和拉美国家的发展从正反两个方面说明：经济发展是城市化的基础，城市化是地区经济发展的产物，城市化和社会经济发展水平应保持在一个相互适应的区间之内。城市化的规模和速度，必须以经济发展为基础，经济不发展，就谈不上城市化的发展。通过行政可以引导和促进城市化，但是单靠行政手段无法实现城市化的健康发展，而且行政推动的城市化，是不可持续的发展，也必将带来很多问题。
四是城乡一体化是一项系统工程，受多种因素制约，要处理好各方面的关系。福建农村城市化相对滞后，既有农业、农村方面的原因，又有城市本身的原因；既有生产力方面的原因，又有生产关系、上层建筑方面的原因；既有宏观的原因，又有微观的原因；既有产业发展的原因，又有制度建设的原因，只有从各方面形成一整套配套改革措施，才能推动农村城市化的快速发展。（二）探索与区域发展相适应的城乡统筹模式
美国是在市场经济和技术不断革命的基础上城市和农村互动同步发展一体化模式，德国是以均衡、持续发展为特征的民主式城乡统筹模式，日本、韩国是先城市后农村、政府主导的非均衡城乡统筹模式，而拉美国家总体看来是工业化和城市化失调的过度城乡统筹模式。福建存在沿海地区和内陆山区不同的经济发展带，各个地域差距较大，沿海地区已进入城市化发展中期阶段，内陆山区仍处于城市化发展的初级阶段。面对这种区域发展极不平衡的现象，城市化不应采取一种模式，要根据其城市化水平及城市结构等特点，因地制宜地选择和实施不同的城市化发展模式。对于沿海地区，应以现代化和国际化为目标，重点加强“中心城市”建设，控制大城市的人口数量，发展卫星城；内陆中心城市应以大力发展中等城市为目标，走集中与分散并举的城市化道路；而内陆山区城市化水平低，在资金、人才、技术、资源有限的情况下，应走集中型城市化发展道路。选择基础好、交通便利的城市，集中投资、集中建设，使其成为当地新的中心城市，带动区域城市化与现代化。只有走多元化的发展道路，才能更好地协调发展，促进城乡一体化健康发展。（三）以农村、农业现代化和城市化有机结合为目标
以农村、农业现代化和城市化有机结合为目标，以机会公平为基础，以产业化经营为纽带。
一是把农村、农业现代化和城市化有机结合起来。城乡一体化现阶段主要矛盾仍然是进一步充分转移农村劳动力和人口的问题，因此必须高度重视农村和农业的现代化问题只有和城市化同步进行农业的现代化，才能在农村人口转移不充分的情况下，有效增加农民收入，缓解农村人口转移的压力；只有发展高效益的现代农业和农产品加工运销业，才能为小城镇的发展提供更有力的产业依托，为农村劳动力向小城镇的转移创造更广阔的就业空间，进而推进农村内发型的城市化进程，实现城乡一体化。
二是逐步缩小城市居民与农民在各项待遇上的差距，逐步降低农民进入城市的门槛，使每年进城打工的农民逐步居住在城市，转化为城市居民；使放弃土地的农民与城市居民享有同等待遇，从根本上实现国民待遇的平等。加强农民的职业教育，促进其生产方式的转化；不断创新，逐步实现人口的自由流动；大力加强城市和农村的公共基础设施建设，进一步完善公共品的供给体制，尤其是交通、通信网络的构建与发展。
三是在农村城市化过程中应促进农业经营的现代化。美国的经验表明，一方面，在工业化、城市化过程中，农业劳动力的快速转移速度促进了农业规模经营的发展；规模经营的发展，又大大地提高了农业劳动生产率。另一方面，美国农业工业化也促进了农业发展。从20世纪50年代起，美国就非常重视农产品产后的加工、运输、贮存、销售的产业化经营。从福建实际情况看，农业生产超小规模经营、乡镇企业的快速发展并没有解决小规模问题，因此，在新一轮推动农村城镇化的过程中一定要促进乡镇企业向城镇集中，促进农业人口动态转移，促进农业规模的扩大和农业产业化的发展。（四）注重城乡规划的科学性和权威性
在城乡一体化过程中，区域规划是实现均衡、高效、快速、持续、健康发展的关键。
一要注重科学发展，打破行政规划。行政区划的影响，无形中会形成城乡一体化发展中的一些贸易和生产的壁垒，形成一个重要的体制上的障碍，结果导致地区同质化竞争、重复建设、盲目发展等问题。科学发展就是要淡化行政区划的概念，强化区域协调，加强城市之间的横向联系，追求城市之间的差异化发展，以社会、经济、环境的均衡发展为追求目标。
二要区分规划的层次，注重规划的权威性与灵活性的统一。学习德国的经验，明确不同层级的规划控制内容。在规划中首先明确哪些是不可动的，那些是可以建设的。对不可动的，要严格控制，而该放开的就要允许其充分的自由度。
三要加强市民对城市规划建设的参与，区分好市民参与重大战略决策的范畴。在战略上的城市总体规划，应该由决策者、专业部门、专家学者来制定。对于贴近市民的详细规划，要注重充分听取驻地群众的意见，充分让群众参与其中，让群众参与规划、参与监督、参与管理。（五）树立协调理念，坚持可持续发展
国际城乡发展过程中正反两方面经验一再验证着一个结论或规律，即协调、持续发展是城市化、农村发展不可逾越的阶段。因此要特别注重城乡的均衡协调发展，注重城市中自然、人与社会的和谐统一。近年来，随着城市化加快，土地非农化流转速度惊人，给城乡经济社会发展带来十分不利的影响。加之农地经济效益较低，在比较效益驱动下，若不严格控制，农地非农化趋势将不可遏制，将给粮食安全、农业可持续发展、环境保护带来难以估量的损害。因此，在城乡一体化的过程中一定要进一步加强对土地资源的保护；要注重城市环境保护工作，实现优良的生存环境；实行公交优先战略，注重大力发展城市乡村公共交通系统。第二节统筹城乡发展的国内经验与启示
推进城乡一体化，统筹城乡发展是全面建设小康社会的内在要求。党的十六大以后，各地把推进统筹城乡协调发展、推进城乡一体化作为保持经济社会持续健康发展的重要措施来抓，部分地区在城乡统筹方面推行了一些政策措施，积累了宝贵的经验，同时也遇到了一些突出的问题，这些经验和问题都是福建在推进城乡一体化进程中值得借鉴和重视的。一 国内统筹城乡发展的基本做法（一）将城乡发展纳入统一规划
浙江省把统筹城乡发展、推进城乡一体化作为全省经济社会发展的主线，作出了整体推进城乡产业结构战略性调整、城乡就业结构战略性调整、城乡规划建设与生态环境建设、城乡社会保障与公共服务体系建设、城乡配套改革、发达地区加快发展与欠发达地区跨越式发展的“六个整体推进”的总体部署，并起草了《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》。上海市按照城乡一体化发展要求，在明确中心城区和郊区的功能定位以后，把农村经济和社会发展纳入建设上海国际化大都市中，将经济发展重心、工业发展和基础设施建设重点从中心城区向郊区转移。（二）突破影响城乡一体化发展的体制障碍（1）加快公共就业服务体系的建设，完善城乡统筹的就业服务体系。浙江省有35个县（市）实行了就业政策、失业登记、劳动力市场、就业服务和劳动用工管理的城乡“五统一”制度。（2）加快建立失地农民养老保障，构建适应城乡一体化的社会保障体系。浙江省绍兴县为了使被征地农民“有保障、有股份、有技能”和实现“农村社区化”，专门推行“四个改”，即改现金为社保，创新被征地农民社会保障机制；改资产为股份，创新集体资产管理体制和运行机制；改失地为有业，创新被征地农民职业技能的培训机制；改村落为社区，创新农村社区化管理机制。（3）改革完善户籍制度，努力让农民享有自由进城和迁徙的权利。有的地区把农村户口改为居民户口，只是将从事职业一栏写为“以农业劳动为主”；有的地区“撤村建居”，建立了以居住地划分城镇人口、农村人口的管理制度。（4）改革完善土地制度，切实保障农民的现实利益和长远利益。浙江省余姚市探索允许进镇落户，乡镇企业将原厂房用地复垦后新增有效耕地面积，按等面积置换工业园区建设用地；农民宅基地有偿调剂和农户退出宅基地集中有偿收购机制，并允许农民进城入镇购房享受土地出让金的优惠政策等。（5）探索改革农村集体资产管理制度，使农村管理与城市化、法治化接轨。上海市推进了村级集体经济股份合作制改革试点，将集体资产折股量化到人，资产变股权，农民变股民，享受集体资产股金分配。同时，还建立农民集体土地征地留用地制度，按照一定比例安排集体征地留用地面积，让农民入股持有不动产，长期享受土地开发收益分配。（三）加快推进“三个集中”1.土地向规模经营集中
浙江省通过产业化经营组织推进土地的规模经营，全省各类产业化经营组织达7000多个，带动农产品养殖基地1040万亩。全省种养大户已经超过60万户，畜牧饲养业和水产养殖业的规模经营水平分别超过60%和90%。2.工业向园区集中
上海市整合市级以下各类工业区，归并乡、镇、村各类零星工业点；要求新办企业必须向工业园区，特别是向市级以上工业园区集中，对未进工业园区的新增项目，一律不批；已建成的项目主要通过产业政策调整，逐步加快消化。3.农民居住向城镇集中
上海市在城市总体规划的框架下，对郊区城镇布局作了适当调整，形成了2个辅城、7个新城、15个中心镇和40个一般集镇，另外建设100个左右社区，5000个左右的农民居住点。通过放宽农民进镇落户和居住的准入条件，提供就业和保障，鼓励农民进镇；通过提升社会事业发展水平，完善社会服务功能，吸引市民进镇；通过优化投资和创业环境，开放移民进镇。（四）整体推进城乡社会公共服务建设1.教育实现无差别管理
浙江省统筹安排城乡教育规划、教育资源和教育投资，从2004年至2007年财政每年划拨5000万元专项经费用于扶持欠发达地区教师补贴，支持欠发达地区义务教育和高中段扶贫助学。同时坚持以流入地政府为主和公办学校为主、民工子女学校为辅的方针，把进城农民子女教育纳入当地教育发展规划。2.最低生活保障实现城乡覆盖
浙江省把低收入农户纳入保障范围，对低保家庭子女实行从小学到高中段的免费教育；上海市建立健全了覆盖全郊区的农村社会养老保险制度。建立失地农民基本生活保障制度，通过从土地出让金收入或财政列支，从土地补偿费、安置补助费中列支集体和个人承担部分的筹集资金的办法，解决被征占用土地后失地农民的基本生活保障问题。3.建立新型城乡居民合作医疗保险制度
浙江已有60个市县实施了以县为单位、以大病统筹为主的农村新型合作医疗制度，并在全省率先推出了普及型合作医疗保险，把在本地就业或就业并办理暂住证的非本地户籍的中、小学生和农村企业职工纳入参保对象，实行了弱势群体由政府出资参加的办法，完善合作医疗保障的补偿机制。（五）加大农村基础设施建设的投入力度
浙江省实施了“千村示范万村整治”工程，通过对现有村庄分类改造、拆建和整治，优化县域村庄布局，推进农村新社区的建设；全面整合部门力量，把交通道路、河道清理、供水供电、土地整理、平原绿化、垃圾收集等基础设施建设与“千村示范万村整治”工程有机结合。（六）及时转变有关政府部门的职能
浙江省嘉兴市专门成立了城乡一体化工作领导小组，有的地区还将撤销农业局，成立新的城乡一体化局，负责城乡一体化的各项具体协调工作；有的地区在推进城乡一体化的过程中，积极有序地改革乡镇行政管理制度，使乡镇行政管理体制逐渐顺应城乡一体化的发展要求；有的地区撤销了乡镇人民政府，建立具有城市特色的街道办事处；还有的地区积极推进乡镇行政区划的调整，做大中心镇，强化对拟建设开发区、旅游区的行政管理统筹，降低行政管理成本。浙江省余姚市实行了撤村建居、村社分离、政企分开，将公共事务融入社区管理，统一筹划村级管理向社区管理的成本开支，纳入财政转移支付范围，以城市管理取代农村管理。二 国内统筹城乡发展过程中的突出问题（一）工业向园区集中的难度大
由于农村的工业经历了“乡乡办厂、村村冒烟”的粗放型发展阶段，有的地区的各种产业的空间布局不尽合理，各个园区的发展不平衡，在推进城乡一体化时存在利益格局的调整，还存在税收收入的问题，因此，推进工业向园区集中存在一定的阻力和成本。从工业园区的规划来看，存在规划滞后的问题，有的地区的发展甚至已经超过其最初的设计载荷能力，工业园区的综合功能不强；从工业园区的扩张成本来看，随着社会经济的发展，各地经济发展的综合成本趋高，尤其是征地成本高；从工业园区内的产业发展来看，主要制造企业资本扩张缓慢、竞争力下降的问题等仍然比较突出，新的产业领域开拓速度较慢，适应现代消费需求的精细加工农业、绿色安全农业发展相对缓慢。（二）环境保护的压力大
各地都意识到统筹城乡发展不能以破坏环境为代价，而且把加强农村基础设施和生态环境建设作为推进城乡发展的重点来抓，但是这需要大量的投入。例如农民的饮水工程、生态公益林工程、河流污染治理、畜禽养殖场的污染治理、农业垃圾集中收集处理、农村的生活污水处理等，都需要大量的资金投入。尤其困难的是，既要发展经济，又不能把城市的污染转嫁到农村。因此，在统筹城乡发展的过程中，各地政府的环境保护压力非常大。（三）城乡统一的文化生活难以形成
一些地方集中建设居民小区，将失地农民集中居住，改善了农民的生产生活条件。但是，由于农民长期习惯于分散居住，从事农业生产，突然间变为城市居民，集中居住，在生活方式上还不适应。有的农民集中居住以后，由于可以得到两套甚至更多的住房，他们一般住一套，把其他的住房用来出租，靠租金就可以生活得很好。他们自己则没有事可干，有的农民说：“每天就是你看着我，我看着你，没有事情可干。”（四）保障失地农民权益的难度大
目前，征用农民土地的通行做法是，由国家先征用，再出让。农民并不能确保合理分享工业化和城镇化发展利益，被征地农民还没有完全享受到城镇低保、养老、医疗待遇。一些地方由于缺乏系统的产业发展基础，农民的就业矛盾无从解决，原来的分散失业变为集中失业。小部分纯务农人员失地后，无法从传统意义上的农民解脱出来，对自主创业无法接受，对参与培训的积极性不高，而且现有的培训成果无法满足用工的要求，农民无法实现充分就业。（五）农村基层干部工作难度大
随着城乡统筹的力度加大，大多数地方进行税费改革和乡镇机构改革，一些地方乡镇财政与事权不对称，缺乏调控权力，乡镇发展受到一定影响。一些地方农村基层组织尤其是村级集体组织收入来源减少，支出增加，经济综合实力有所下降，调节功能有所减弱，导致农村基层干部工作难度大。（六）社会保障体系与城市接轨的难度大
尽管政府提出建立城乡统一的社会保障体系，但是，要扩大这种社会保障体系的覆盖范围，保证补贴资金的稳定投入，客观地说，还有一定的难度，要完全与城市的社会保障体系接轨，尚需时日。三 统筹城乡发展的国内实践经验与启示（一）统一规划是推进城乡一体化的核心
规划不配套导致重复拆迁与重复建设、城市化与农业现代化互动作用不强等问题。因此，在统筹城乡之初必须做到城乡统一规划，这样既可以避免重复建设，保证推进工作更加井然有序，又可以明确阶段性的任务，保证推进统筹工作逐渐取得成效。在统一规划中，要明确各个区域的功能定位，有效整合城乡资源，立足现有产业发展、基础设施、公共服务等城乡发展基础，把广大农村纳入城市规划范围，把城市的基础设施延伸到农村，社会服务设施配套到农村，分类、分步推进一体化。（二）政府的职能定位是城乡一体化的保证
由于推进城乡一体化的实质是调节收入分配格局、调整城乡利益关系、改革城乡二元体制，这都需要政府发挥主观能动性的作用。各地的实践也表明，统筹城乡经济社会协调发展，不能仅仅依靠市场机制发挥作用，必须依靠政府这个行为主体进行推进。那么就必须针对管理幅度小、机构交叉多、资源共享差、职能不配套的问题对有关行政管理制度进行改革。从市、县级来看，无论是成立城乡一体化局，还是成立城乡一体化工作领导小组，都必须对所承担的职能进行明确定位。一方面要通过主管和主要领导的参与，做好相关职能部门的协调工作，确保每项政策都能扎扎实实地推进；另一方面要采取一定的激励措施，通过市场机制来配置资源，促进人才、资金、技术等生产要素流向农村地区。（三）产业是城乡一体化的重要支撑力量
如果没有以产业作为基础，城乡一体化就是一句空话。因此，在推进城乡一体化过程中，要充分发挥工业化、城市化对农业和农村经济发展的带动作用。各地积极推进工业向园区集中时，一定要优化城乡产业布局，促进一、二、三产业协调发展。对那些没有产业发展为基础，缺乏人气、商流、物流的工业集中区，必须采取合适的方式予以合并或取缔。（四）健全公共财政制度是城乡一体化的重要内容
从根本上说，推进城乡统筹发展，是工农利益格局的调整，城乡二元体制障碍的破除，也是一场深刻的社会经济制度的革命。因此，必须调整收入分配格局，健全公共财政制度，使财政扶持农业、农村发展的支出结构趋于合理，把更多的资源尽快投向农村。做到一次分配注重效率，二次分配注重公平，三次分配注重社会责任，把大量的财政资金投入到农业增产、农民增收和农村社会事业发展上来，使农村面貌发生深刻的变化。（五）促进社会和谐发展是城乡一体化的目标
在推进城乡一体化的过程中，必须尊重经济社会发展规律，以促进社会和谐发展作为城乡一体化的最终目标。因此，在推进城乡统筹发展中，只有以农民利益为最高出发点，农民的生活质量提高了，农民的切身利益得到了维护，农民才会拥护和参与到这项工作中。如果推进城乡统筹仅仅是为了建几个漂亮的城镇，搞几个政绩工程，而农民的利益却受到了损害，那么就偏离了城乡统筹的根本方向。第三节山东省与成都市统筹城乡发展的实践与启示一 山东省统筹城乡发展的实践与启示
山东推进城乡一体化的主要做法是，坚持统筹城乡发展，对农村基础设施建设问题高度重视；坚持公共服务向农村延伸，着力加强农村“路水电气医学”建设，大力发展农村社会事业；坚持城市化带动，促进农村富余劳动力就地就近转移；坚持支农惠农方针，公共财政支持“三农”的力度不断加强；坚持抓县域经济发展，把县域经济发展作为解决“三农”问题的重要抓手；坚持抓好小城镇建设，县城和中心镇成为城乡一体化发展的重要节点。（一）山东推进城乡一体化的主要模式1.“新城市主义”模式
强调合理利用土地、公共轨道交通优先、鼓励步行以及在社区内部提供就业等新的规划概念，主要包含两方面意义：一方面体现通过旧城改造，改善城区的居住环境，提倡回归城市的理念；另一方面则是对城市边缘进行重构，实现近郊农村城市化。新市镇建设，可以从很大程度上重构农村城市化功能，不仅能够使周边的农村人口集聚，享受高质量的城市生活水平，还能够将原先分散的农村集镇汇集起来，节约居住空间资源，实现聚集化小城镇建设，更能进一步扩大农村人口就业机会，减轻城市就业压力，实现农村共同富裕。2.“城乡等值化”试验
不通过耕地变厂房、农村变城市的方式使农村在生产、生活质量而非形态上与城市逐渐消除差异，使在农村居住仅是环境选择、当农民只是职业选择，并通过土地整理、村庄革新等方式，实现“与城市生活不同类但等值”的目的。“城乡等值化”试验，包括片区规划、土地整合、机械化耕作、农村基础设施建设、修路、发展教育等很多项措施。这种模式显著区别于中国农村大批农民进城打工的常态，从某种意义上说，这是对于新农村建设命题求解的一次独特实践，其意义重大。3.“村企一体化”模式
在推进城乡一体化过程中，充分发挥工业化、城市化对农业和农村经济发展的带动作用。只有发展高效益的现代农业和农产品加工运销业，才能为小城镇的发展提供更有力的产业依托，为农村劳动力向小城镇的转移创造更广阔的就业空间，进而推进农村内发型的城市化进程，实现城乡一体化。4.“公共服务延伸”模式
积极探索农村社区化服务与建设，提高农村公共服务效益，在更大的范围内优化了生产要素配置，促进了农村社会和谐，促进了城乡基本公共服务均等化，初步形成了城乡经济社会一体化发展的新格局。这种模式助推了现代农业发展，实现了政府由管理型向服务型的转变，政府公共服务资源得到优化配置，巩固了党的执政基础和农村基层政权，提高了乡村文明程度，推动了社区内其他村庄向社区中心村的融合聚集。（二）山东探索城乡一体化的几点启示1.推进城乡一体化是改变城乡二元经济社会结构的必然选择
城乡二元经济社会结构的存在，是现代化进程中遇到的最大难题。只有走城市建设与乡村建设并行的道路，在城市化的过程中建设乡村而不是破坏乡村，让农民能在城市里待不下去的时候，愿意并且能顺利回到乡村，并使广大生活在乡村的人口不断提高生活质量，转变生产方式和生活方式，留在农村也同样可以享受城市幸福生活。2.城乡一体化发展在相当长的一段历史时期将表现出多样化特征
从理论上讲，当今中国统筹城乡发展由于受多元素（包括政治的、文化的、经济的、社会的等）的影响，实现城乡一体化就要探索不同的发展道路。尤其在目前急剧变迁的中国，再用一个统一的所谓模式来统领中国城乡一体化的发展格局基本上是不现实的。相反，多元化的发展方式选择必然带来多元化的发展。3.必须坚持从实际出发，规划先行，分类指导推进
当前尤为重要的是从当地实际出发，做好符合当地生产力水平的规划，明确总体思路和工作目标、重点，进行分类指导。换句话说，就是建设的基点是立足于农村，追求的是农村的发展，并不是要将农村城市化；追求的是与城市不同的更符合农民需求的生产和生活方式。在资源有限的前提下，必须量力而行，从实际出发，以取得事半功倍的效果。4.推进城乡一体化必须以政府为主导，重视调动农民的积极性
在推进城乡一体化的过程中，政府要加强组织引导，认真制定城乡总体规划，做到规划先行、科学指导；要加大农村建设资金投入，为农村提供更多的公共产品和公共服务；要通过财政贴息、税收优惠、项目扶持等形式，引导农民和社会积极投入新农村建设，形成建设新农村的合力。政府发挥主导作用，还要充分调动农民建设自己家园的积极性，从群众最关心、最迫切要求解决的问题入手，使农民成为建设主体、投资主体、管理主体。二 成都市统筹城乡发展的做法与启示
2007年6月，国家正式批准成都、重庆两市成为全国统筹城乡综合配套改革试验区。成都市在总结实践经验的基础上，提出了“坚定不移地按照城乡统筹、‘四位一体’科学发展总体战略部署，即以‘三个集中’为核心、以市场化为动力、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障，全面提升城乡一体化水平”的总体要求，和“力争到2017年，‘三个集中’取得显著成效、经济社会实现跨越发展、城乡差距得到明显缩小、科学发展体制初步形成”的总体目标。（一）成都统筹城乡发展的基本做法1.深入实施以“三个集中”为核心的城乡一体化发展战略
一是强力推进工业向集中发展区集中。制定了城乡一体的工业布局规划，通过加强规划调控、政策引导和工业园区建设，建立投资促进机制，推进工业向集中发展区集中。二是有序推进农民向城镇集中。遵循“因地制宜、农民自愿、依法有偿、稳步推进”的原则，在中心城区，实行农村与城市社区完全接轨，按照城市社区标准建设新型社区，推动农民向市民转变；在县城和区域中心镇，按照城市社区标准建设城镇新型社区，引导农民向城镇集中；在有条件的农村地区，参照城镇社区的标准建设农村新型社区，引导农民向农村新型社区集中。三是稳步推进土地向规模经营集中。坚持以稳定农村家庭承包经营为基础，按照依法、自愿、有偿的原则，健全土地流转机制，采取转包、租赁、入股等多种形式，稳步推进土地向农业龙头企业、农村新型集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中，实施规模化、集约化经营。2.科学制定城乡一体化发展规划
一是建立城乡一体的规划体系，包括城乡发展空间规划、基础设施建设规划、产业发展规划、社会事业发展规划、生态环境建设与保护规划。二是坚持按“三个集中”原则编制城市总体规划、城镇和农村新型社区建设规划以及各个专项规划，科学和合理规划城市、小城镇、农村新型社区的人口规模以及基础设施和公共服务建设，增强村镇对产业、人口的集聚能力，解决产业布局、村镇聚落分散问题，最大限度实现资源优化配置。3.重点加快以工业为核心的产业发展
坚持把加快产业发展作为推进城乡一体化的支撑和重点来抓，在工业方面，致力于做大做强电子信息、机械、医药、食品四大主导产业，培育发展冶金建材、石油化工，建设六大产业基地；在农业方面，大力发展生猪、蔬菜、柑橘、食用菌、茶叶等十大优势产业；在服务业方面，深入实施旅游带动战略，大力发展现代物流、金融、会展、通信、网络、咨询等现代服务业。4.努力构建统筹城乡发展的体制机制
一是深入推进政府职能转变，全面推进以转变政府职能为核心的规范化服务型政府（机关）建设。二是按照城乡规划编制、管理、监督工作全覆盖的要求，从市到乡镇都组建了规划管理机构和规划工作监督机制；按照城乡一体、全面覆盖和“三个集中”的要求，推动城市总体规划、土地利用总体规划的修编和城乡一体的产业发展、基础设施建设、社会事业发展等规划的制定，初步形成了城乡一体的规划体系。三是积极推进涉及规划、农业、交通、水务、林业和园林等30多个部门的行政管理体制改革，初步建立了城乡一体、高效运转的管理体制。四是坚持把加快社会事业发展作为统筹城乡发展的基本着力点，大力推进户籍、就业、社保等制度和教育、卫生等体制改革，基本形成了城乡一体的就业体系、社会保障和救助体系以及统筹城乡社会事业发展的政策体系。五是积极推进投融资体制改革，构建政府引导、市场运作、社会参与的多元投资机制。（二）成都探索城乡统筹发展的几点启示1.必须充分发挥政府的主导作用
统筹城乡发展，缩小城乡差距，一方面，逐步打破城乡二元体制；另一方面，在公共资源配置上逐步使城乡均等化。这都要求政府发挥主导作用，特别是要加快建立公共财政体系并使公共资源向农村倾斜。成都市推进城乡一体化的有效实践证明，政府主导既是起点，也是核心动力。2.必须充分发挥市场的基础性作用
统筹城乡发展，既需要政府发挥主导作用，也需要市场发挥基础性作用。只有充分尊重市场规律，健全现代市场体系，保证城乡生产要素自由流动，给企业以更大的发展空间，并通过市场运作，调动民间资本和社会资金参与，才可能为统筹城镇及农村新型社区基础设施建设和城乡各项社会事业发展筹集到足够的资金。3.必须创新体制机制及政策支持体系
推进城乡一体化，必须下大气力打破长期以来形成的城乡二元分割结构，彻底解决体制制约问题。成都市致力于拆除城乡之间的体制障碍，通过一系列统筹城乡发展的规划和政策体系，为城乡一体化发展提供体制机制和政策保障，出现了城乡全面健康发展、城乡差距开始缩小以及广大城乡居民普遍受益的可喜局面。4.必须引导产业走集聚化、集约化、规模化发展之路
加快产业发展，是统筹城乡发展、推进城乡一体化的经济基础。成都市实施以“三个集中”为核心的城乡一体化战略，之所以卓有成效，其重要原因之一就在于抓住了产业发展并使之走上集中、集群、集约和规模化道路。5.必须坚持以人为本
成都市推进城乡一体化以来，积极转变政府职能，致力于满足城市居民和农村居民的共同需要，使长期处于困境的农民群体与城市居民一样普遍受益，农村居民人均纯收入和享受的公共服务水平短期内得到大幅度提高，城乡居民收入差距呈现缩小的态势，大批失地农民逐步解决了就业、住房和社会保障问题。第四节国内外经验对福建统筹城乡发展的启示
福建省的城市化滞后于工业化，城市与城市人口的区域分布不平衡，城乡二元结构与城市化本身带来了一系列社会和环境问题。这就需要我们在充分把握省情实际的基础上，对我国的城乡一体化的实践与经验进行深入研究，同时也要借鉴发达资本主义国家和其他发展中国家的有益经验，努力探索符合福建实际的统筹城乡一体化发展的道路。一 坚持推进城乡规划体系一体化
把城乡作为一个有机整体，加快推进城乡规划体系一体化，形成城乡统筹、相互衔接、全面覆盖的城乡规划体系。深入贯彻《城乡规划法》，积极探索城乡统一规划、统一建设、统一管理的新机制，进一步健全完善城乡规划体系，抓紧修编省级土地利用总体规划和省域城市群空间发展战略规划、城市总体规划、市（县）域总体规划、镇（乡）域规划以及城乡产业发展、基础设施建设、社会事业发展、生态环境保护等专项规划，合理安排城镇建设、产业发展、基本农田、生态保护的空间布局，规范城乡基础设施和公共设施建设项目的规划选址，确保各类城乡规划定位清晰、功能互补、衔接协调，做到统筹规划、整体布局、资源共享、共同发展。创新城乡规划管理体制，建立城乡规划协调机制，形成以国民经济和社会发展规划为依据、土地利用规划和城乡建设规划为支撑的空间规划体系，逐步推进“三归合一”；改进城乡规划编制和实施机制，强化社会的参与和监督，通过法定的程序，拓宽社会公众参与渠道，鼓励社会公众积极参与各类城乡规划的编制和监督各类城乡规划的实施；提高城乡规划管理水平，进一步加强城乡规划执法，维护城乡规划的科学性、严肃性、权威性，改变以往“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”的状况。二 坚持推进城乡产业发展一体化
顺应城乡经济不断融合和三次产业联动发展的趋势，统筹规划和整体推进城乡产业的发展，努力形成工业化与信息化相融合、制造业与服务业相配套、工业与农业相促进、具有较强竞争力的现代产业体系。进一步完善城乡产业布局，积极推进特色农业的区域化布局、规模化开发、专业化生产、集约化经营，整合优化各类开发区、工业园区，大力推进城乡工业向工业园区集聚，着力形成城乡分工合理、区域特色鲜明、生产要素和自然资源禀赋优势得到充分发挥的产业空间布局。进一步优化城乡产业结构，遵循产业结构演进规律，大力发展现代农业，按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变农业发展方式，积极发展设施农业、品牌农业，鼓励发展生态现代农业、休闲观光农业，促进农业结构优化升级，提高农业的组织化、规模化、标准化水平，构建现代农业产业体系；加快建设海峡西岸先进制造业基地，坚持走新型工业化道路，着力发展先进制造业，加快发展高新技术产业，应用高新技术和先进适用技术改造提升传统优势产业，形成产业集聚化、资源集约化、技术创新化、制造信息化、标准国际化的先进制造业体系；加快发展现代服务业，建设连接海峡两岸的现代物流中心、对台服务外包示范城市、富有特色的自然文化旅游中心。进一步强化城乡产业内在联系，以工业化的理念推进农业产业化，以现代农业的发展促进制造业、服务业升级，以现代服务业的发展推动三次产业融合，鼓励城市工商企业向农村延伸产业链，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村流动，努力形成现代农业、先进制造业和现代服务业互促共进、协调发展的格局。三 坚持推进城乡基础设施建设一体化
充分发挥基础设施建设对城乡经济社会发展的支撑作用，建立城乡基础设施共同发展机制，统一规划、合理布局、协调推进城乡交通、电力、电信、信息、邮政、供水、环保等基础设施建设，促进基础设施向农村延伸，构建城乡一体的公共交通网、供水排污网、有线电视网、电信通讯网、宽带信息网和环卫设施网，实现重点基础设施项目共建共享，缩短城乡之间的空间距离和设施落差，着力改变农村基础设施建设滞后的状况。加快城乡一体化的交通基础设施建设，重点加强高速公路、干线公路和乡村道路建设，提高城乡道路标准和路网密度，完善城乡路网结构，促进城乡交通衔接，形成干支相连、区域成网、城乡通达的公路交通网络。加快城乡一体化的公共服务设施建设，切实加强城乡供水设施建设，确保城乡供水安全；切实加强城乡污水集中处理和垃圾无害化处理设施建设，强化城乡环境综合治理；切实加强城乡防洪排涝系统建设，提高城乡防灾减灾能力；切实加强农村供电、通信、广播电视等设施建设，改善农村生产生活条件，形成以区域中心城市和县城为核心，以中心镇、中心村为基本联结点，覆盖城乡的交通、供水、供电、通信等公共服务设施网络体系，提升城乡公共设施保障能力。四 坚持推进城乡公共服务一体化
按照经济与社会协调发展的要求，大力推动城乡教育、文化、卫生、体育等社会事业共同发展，促进公共服务向农村拓展，使城乡居民共享现代文明，实现城乡公共服务均等化。进一步巩固提高九年义务教育，把义务教育重点放在农村，完善农村义务教育经费保障机制，优化农村义务教育布局结构，推进城乡教育一体化改革试点，完善“以县为主”教师管理体制，将县镇、农村义务教育学校教职工编制标准提高到城市学校水平，并将编制核定到具体教学点，加强农村中小学教师队伍建设，加快推进中小学合格校建设，促进城乡义务教育均衡发展。加强城乡公共卫生服务体系建设，重点是健全基层医疗卫生服务体系，完善农村三级医疗卫生服务网络和城市社区卫生服务网络，提高城乡公共卫生服务能力，促进城乡基本公共卫生服务均等化。加快建立完善覆盖城乡的疾病预防控制体系、医疗救治体系、突发公共卫生事件预警和应急体系，建立健全卫生监督、动植物检疫等执法体系，加强食品药品安全监管网络建设和食品药品质量检测工作，切实保障城乡居民健康水平。进一步完善城乡文化、体育服务网络，建立覆盖城乡的公共文化、体育服务体系，重点推进城乡文化基础设施建设，重点加强图书馆、博物馆、文化馆（站）等文化设施建设，消除社区文化中心、行政村文化室建设空白点，继续实施文化信息资源共享、广播电视“村村通”、农村电影放映、农家书屋等文化工程，加强网络文化建设和管理；重点推进城乡公共体育设施建设，完善全民健身服务体系，深入开展各类群众性体育竞赛、健身活动，丰富和活跃城乡居民文化、体育生活。五 坚持推进城乡劳动就业和社会保障一体化
以城乡劳动力充分就业和人人享有社会保障为目标，加快推进城乡劳动就业和社会保障一体化。实施积极的就业政策，以经济的持续快速协调健康发展带动就业容量的扩大，以产业结构的战略性调整促进就业结构的优化，为城乡劳动者提供更多的就业机会和稳定的就业岗位；按照劳动者自主择业、市场引导就业和政府促进就业的原则，建立健全覆盖城乡的就业服务体系，打造功能完善、平等竞争、城乡统一的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业制度，稳定和增加就业机会；改革劳动和就业管理体制，健全就业援助体系，统筹抓好城镇新增劳动力就业、农村富余劳动力转移就业、失业人员再就业工作；加强城乡劳动力培训，不断提高劳动者素质，增强城乡劳动者的就业能力；加强城乡劳动者特别是农村进城务工人员的劳动权益保护，逐步消除劳动用工中城乡居民在劳动报酬、社会保障等方面的差异，实现同工同酬同保障。加快推进覆盖城乡、惠及全民的社会保障网络建设，建立广覆盖、保基本、多层次、可持续的社会保障体系，推进机关、事业单位养老保险制度改革，建立新型农村社会养老保险制度，积极探索以个人账户为核心的养老保险制度改革，实现人人享有养老保障；健全城乡居民最低生活保障制度和被征地农民社会保障制度；完善失业、工伤、生育保险制度；全面推进城镇职工、城镇居民基本医疗保险，巩固完善新型农村合作医疗制度，有条件的地方实行城乡医保一体化管理；健全城乡医疗救助体系；实施国家基本药物制度，建立健全基本药品供应保障体系；健全以低保和救灾救济为主体的社会救助，以优抚和退役士兵安置为重点的优抚安置，以服务老年人、残疾人、孤儿为主的社会福利服务保障体系，根据经济社会发展水平调整低保标准，提高优抚对象抚恤补助标准，依法落实农村“五保”、城镇“三无”救济对象不低于当地群众平均生活水平的政策；健全社会保障性住房制度，加快社会保障性住房建设步伐，继续实施农村安居工程，进一步改善城乡中低收入住房困难家庭居住条件。六 坚持推进城乡社会管理一体化
加强和完善城乡社会管理，健全城乡基层社会管理体制，提高城乡社会管理水平。建立城乡一体的新型户籍管理制度，进一步深化户籍管理制度改革，取消户籍管理上的歧视性政策和不合理的限制性规定，实行城乡无差别的、以身份证管理为核心的户籍登记管理制度，以经常居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所和相对稳定职业或合法生活来源为城镇户口基本准入条件，有序推进农民转变为城镇居民。建立城乡一体的社会管理模式，打破政府行政管理“城乡分治”的局面，调整各级政府部门的内设机构和行政职能，重心向基层下移，工作向农村拓展，管理职能向农村延伸，逐步从制度上使政府对城市和农村的社会管理统一起来。建立城乡一体的基层社会管理体制，充
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