环境应急管理理论与实践(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：陈静,华娟,常卫民

出版社：东南大学出版社

格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT

环境应急管理理论与实践试读：

前言

近年来，随着各类突发环境事件的频繁发生，环境应急管理工作的压力与意义凸显。做好环境应急管理工作，切实维护环境安全，成为企业、政府和公众的共同责任与愿望。但由于环境应急管理在客观上还是一个新兴领域，什么是环境应急管理工作？如何形成中国特色的企业为主、部门引导、公众参与的环境应急管理工作体系等系列问题尚处于探索阶段。

笔者结合工作实践，将自己对于环境应急管理工作的理解进行了总结，并将环境应急管理内容划分为常态管理和非常态响应两大部分进行阐述。常态管理部分从环境风险识别、风险防范以及应急准备三个方面来阐述，贯穿了摸清家底、有的放矢、有备无患三个层面的思想；非常态响应部分则从突发环境事件处理处置的角度，阐述了信息接报与报告、应急启动、应急处置、响应中止与责任认定以及事后评估五个关键步骤的具体操作与注意事项。最后对国内外的一些典型案例进行了剖析与点评。

由于环境应急管理学科特有的综合性、复杂性与发展性，本书提出的观点难免有疏漏或错误之处，加之编写时间较短、作者水平有限，不当之处请各位读者不吝赐教！作者2011年5月28日序一

恩格斯在《自然辩证法》一书中指出：“我们对自然的胜利，自然界都报复了我们。”事实确实验证了这一点。近年来，环境污染的加剧、环境污染事故的频发，已经严重影响到人类社会的生存、发展和稳定。环境问题，继政治问题和社会问题后，成为全球关注的又一热点。环境危机成为公共危机事件的一种主要类别，在全球范围内不断重复上演，给人类带来巨大的灾难和不容忽视的影响。

环境应急管理应运而生，成为公共危机管理在环境保护领域的深入发展，成为集风险控制、应急防范、应急准备、应急响应和评估修复于一体的全过程管理体系，并逐步显示出其在环境保护领域的特殊保底性，在公共应急管理领域的不可或缺性，在经济发展和社会进步中的不可忽视性。但发展起步晚、理论基础薄弱等现实情况，在一定程度上制约了环境应急管理工作的发展与深入。尤其是对于从事环境应急管理的一线同志而言，系统理论指导的缺乏，应急实践经验的缺失，已经在很大程度上制约了环境应急防范工作的开展。

因此，当前形势下研究环境应急管理理论，探讨环境应急管理工作思路与定位已经成为一项非常急迫和突出的课题。这次，《环境应急管理理论与实践》一书的正式刊印，堪称全国环境应急管理理论研究的先锋之举。书中，笔者结合工作实践初步理清了环境应急管理工作思路，总结了环境应急管理工作的常态性、全过程性、系统性等特点，探索研究了风险防范、应急准备、应急响应和事后恢复等重要环节工作的开展，尤其是对全民参与的社会化应急管理体系建设有了很好的定位与思考，我觉得这将给全国环境应急管理从业者带来较好的指导与借鉴意义，能够帮助全国的环境应急管理工作者答疑解惑。

最后，我也借此机会向全国从事这项光荣而艰巨任务的同志们致以衷心的问候！希望全国环境应急管理理论研究能够蓬勃发展、欣欣向荣！希望环境应急管理工作能够成为当前我国建设生态文明的一个重要内涵！国家环保部环境应急与事故调查中心主任2011年5月28日序二

人类社会发展的历史，是一部应对挑战、战胜灾难、不断前进的历史。进入21世纪以来，世界范围内接连发生美国“9·11”恐怖袭击事件、印度洋海啸灾害、“非典”疫情等，突发事件发生频率更高、破坏力更强、影响力更大。我国正处在经济社会转型、体制机制转轨的关键时期，各种传统的、非传统的，自然的和社会的安全风险交织并存，公共安全面临的形势十分严峻。2003年成功抗击“非典”后，在深刻总结历史经验、科学分析公共安全形势的基础上，党中央、国务院作出了全面加强应急管理工作的重大决策部署，各级党委、政府积极推进应急预案和应急管理体制、机制、法制建设，构建具有中国特色的应急管理工作格局。经过汶川、玉树抗震救灾、应对雨雪冰冻灾害、防控甲型H1N1流感等重大突发事件的考验，各级各部门应对处置各类突发事件的能力得到大幅度提升，应急管理工作也从被动的应急处置发展到涵盖突发事件预防与准备、监测预警、应急处置救援、事后恢复与复建等活动，实行全过程、全方位综合管理的新阶段。

环境应急管理是应急管理工作的重要组成部分。江苏作为东部沿海经济发展较快的省份，环境风险源面广量大，承受的环境风险比较突出，加强环境应急管理工作势在必行。结合实际开展理论研究，是做好环境应急管理工作的基础。《环境应急管理理论与实践》梳理了环境应急管理理论体系，总结了各类环境突发事件的应对措施与处置经验，探索了公共危机管理在环境应急管理领域的运用和发展，是环境应急理论研究与实践总结的集成，具有很好的科学性、实用性和前瞻性。

我相信，本书的出版发行，不仅会对提高环境应急管理研究水平和环境突发事件应对处置水平有帮助，也将为其他各类突发事件的应对处置提供有益的参考和借鉴。希望我们共同努力，始终牢记忧患在心、准备在先，居安思危、防患未然，不断提升应急管理工作水平，全力避免和减轻各类突发事件发生及其带来的损失，为维护人民群众生命财产安全、促进经济社会又好又快发展作出新的更大的贡献！江苏省政府办公厅副主任、省应急办主任2011年5月30日第一篇　概述本篇分为三章：第一章环境应急管理概述，第二章我国环境安全形势分析，第三章我国环境应急管理发展。主要阐述什么是环境应急管理、当前我国环境应急管理的需求以及今后我国环境应急管理的发展趋势。第一章　环境应急管理概述

突发事件的频繁发生、全球信息的快速传递，使得我们对各类突发事件的关注度越来越高。突发环境事件作为突发事件的一个典型类别，其影响力和被关注度不亚于其他任何类型的突发事件。如何有效预防与应对突发事件，尤其是突发环境事件，对处于转型期的中国而言，直接关系到政府在公民心目中的权威地位和良好形象，直接影响着我国政治稳定和经济发展。与之相对应，什么是应急管理、什么是环境应急管理，需要我们的准确理解与定位。第一节　应急管理概念

应急管理古已有之，人类的历史从某种意义上可以说是灾难和灾难应对史。中国在五千年的历史文化中不乏与灾难做斗争的典故，如“大禹治水”、“都江堰”水利工程等。伴随着这些曲折斗争史，“存而不忘亡、安而不忘危、治而不忘乱”等居安思危、预防在先的应急理念与危机意识等思想萌芽逐步得到酝酿。近年来，随着各类突发事件的频繁发生，人类对于危机管理与应急管理的认识日益深刻，尤其是应急管理体系逐步成熟，应急管理成为一个专门的研究领域。但从本质而言，人们对于应急管理的认识是在对危机的认识、危机的应对以及危机应对的反思过程中得到逐步累积和深化的，因此，为了更好地理解应急管理，我们在本节中将分别梳理危机管理、风险管理、应急管理的概念，并剖析它们之间的区别与联系。一、危机与危机管理（一）危机的概念

1.危机的定义“危机”一词源自于希腊的一个用于描述濒临死亡的医学术语，本意是指游离于生死之间的一种状态，其字根“Krisis”原指分离，所以危机原意是指从原有的本体中分离出来，而走向一种不确定的状态。随着危机事件的越来越多，危机逐步成为“令人危险的时刻”、“严重困难的紧要关头”等的代名词，并广泛运用于经济、社会、历史等多个领域。正因为危机是以不同的形式展现在我们面前，而经济、社会、历史等各方面的发展又存在差异，所以从事危机研究的专家和学者对危机的定义并非千篇一律，而是各有侧重。我们简单归类后发现当前对于危机的定义主要有以下几个角度：（1）从决策的角度。罗森塔尔认为，危机就是对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键性决策的事件。（2）从冲突的角度。潘光等认为，危机是事物发展过程中因若干方面激化而导致的一种打破常规的恶性状态。（3）从系统论的角度。许文惠、张成福等认为，从系统论的角度来看，危机是一种改变或破坏平衡状态的现象，也可以视为系统失衡的状态。（4）从危机影响的角度。巴顿等认为，危机是会引起潜在负面影响的具有不确定性的大事件，这种事件及其后果可能对组织及其员工、产品、服务、资产和声誉造成巨大的影响。

我们认为，危机应该是兼具了以上多个特点，兼顾了矛盾、决策、影响控制等整个过程在内的一个系统情景，需要从各个方面、各个角度加以诠释与认识。

2.危机的特点与内涵（1）意外性。危机爆发的时间、规模、态势和影响是人们没办法预先估量的。（2）聚焦性。一方面表现在事件影响所带来的聚焦性上，另一方面表现在信息时代，危机的信息传播比危机本身发展要快得多，从而导致媒体与社会公众对于危机事件的极度关注。（3）破坏性。危机常具有“出其不意，攻其不备”的特点，不论什么性质和规模的危机，都必然不同程度地带来破坏，造成混乱和恐慌。（4）紧迫性。危机一旦爆发，其破坏性的能量就会被迅速释放，并呈快速蔓延之势，如果不能及时控制，危机会急剧恶化，因此对于危机的处理必须是快速果断的。（二）危机管理的概念

1.危机管理的定义

前面我们已经提到，由于看待问题的角度不同，对于危机本身的认识是不同的。但作为针对危机而实施的危机管理，我们基本可以将其统一为通过危机监测、危机预警、危机决策和危机处理，达到避免、减少危机产生的危害，总结危机发生、发展的规律，对危机处理科学化、系统化的一种新型管理体系。

2.危机管理的要素

从危机管理的定义中，我们可以清晰地看到危机管理的四大要素，即：危机监测、危机预警、危机决策和危机处理。（1）危机监测。在危机没有达到的时候，以强烈的危机意识和危机应变的心理准备，建立一套危机管理机制，发现危机。像我们目前运用较广的地震监测、气候监测都属于对于自然灾害类危机的监测手段，它们在很大程度上起到了发现危机的作用。（2）危机预警。许多危机在爆发之前都会出现某些征兆，危机管理关注的不仅是危机爆发后各种危害的处理，更要建立危机警戒线，来预警危机的发生。比如说当气象监测中发现，一旦降水量超过某个极限值就有可能带来洪涝灾害，那么这个极限值就可以被确认为警戒线。合理确定警戒值，建立预警机制，就属于危机预警，有利于提早防范与决策。（3）危机决策。危机决策是危机管理的最重要环节，是管理者面对危机的来龙去脉，甚至是在对危机的诱因不甚清楚明了的情况下，在对几种可行方案进行对比优缺点后，选择出最佳方案，使危机的影响最小化。（4）危机处理。危机处理包括了危机的确认、危机的控制和危机处理三个方面的内容。确认危机指将危机归类、收集与危机相关信息，确认危机程度以及找出危机产生的原因，辨认危机影响的范围和影响的程度及后果。控制危机是指确认某种危机后，遏止危机的扩散使其不影响其他事物，紧急控制如同救火，刻不容缓。在危机处理中，关键的是速度，及时、有效地将危机决策运用到实际中化解危机，避免危机造成的损失。（三）国内外危机管理的发展

1.国外危机管理的发展

虽然人们对危机并不陌生，但危机管理理论研究被大家认为真正发端于1962年美苏之间爆发的“古巴导弹危机”。当时危机管理的提出是为了防止类似危机发生，是用来预测假设的政治形势，并预测采取措施的价值。之后，有关危机管理理论的研究开始真正受到人们的重视。

第一阶段：20世纪70～80年代。此阶段中危机管理的研究得到长足的发展。泰勒在案例中把危机管理研究从政治领域拓展到商业、企业领域。埃克森石油泄漏事件使危机管理理论广泛应用于商业和企业管理。

第二阶段：20世纪90年代。危机管理的研究进入繁荣期，出现了一批具有代表性的著作，如美国罗伯特·希斯的《危机管理》，认为危机管理包括管理者和主管去考虑如何减少危机情境的发生、如何做好危机管理的准备、如何规划以及如何培训员工应对危机局面、如何从危机中很快复原。还有伦斯·巴顿的《组织危机管理》、英国迈克尔·里杰斯特的《危机公关》等，进一步研究了危机的理论框架体系，详细论述了危机中的危机沟通、危机公关，使得危机管理的理论更具操作性。

目前，在美国、俄罗斯、日本、韩国等发达国家，危机管理已经达到量化的水平，建立了以多种科学计算为基础的危机处理模型和仿真系统，危机管理逐步走向科学化、数字化。

2.我国危机管理的发展

我国危机管理的研究与国外相比起步较晚，理论相对滞后，其发展历程主要分为三个阶段：

第一阶段：理论研究的朦胧期。因为前期理论基础薄弱、投入较少，研究主要集中在自然灾害应对方面，所以研究的范围相对狭窄，代表作为杜一主编的《灾害和灾害经济》。

第二阶段：理论研究的发展初期。随着改革开放，市场环境的竞争、社会经济体制的转型，对危机管理研究的领域不断拓展到经济、社会、政治方面，主要代表作有刘光清的《危机与出路》，邓伟志主编的《变革社会的政治稳定》和乔晓勤主编的《危机与选择》。

第三阶段：理论研究的全面发展期。由于全球化和信息化，国际危机事件对我国的研究产生了深刻的影响，优秀的著作有张成福的《危机状态下的政府管理》，薛澜、张强、钟开斌等编写的《危机管理——转型期中国面临的挑战》等。各类关于危机管理的论文更是如雨后春笋般涌现。二、风险管理（一）风险和风险管理的概念

风险最早被理解为“遇到危险”，体现为自然现象或者航海遇到礁石或风暴等事件。经过二百多年的发展，风险一词随着人类活动而逐步被深化，人们对风险的认识加深，风险一词不再是狭义含义，而是“遇到破坏或损失的机会或危险”。伴随着哲学、经济学、社会学、统计学、管理学等各种学科的繁荣，风险也被赋予了更深层次的含义。无论如何定义风险，其基本核心的含义是“未来结果的不确定性或损失”。

风险管理最早起源于美国，在20世纪30年代，为了应对经营上的危机，美国许多大中型企业都在内部设立了保险管理部门，可见当时的风险管理主要依赖保险的手段。1938年以后，美国企业对风险管理开始采用科学的方法，并逐步积累了丰富的经验。1950年代风险管理发展成为一门学科，风险管理一词才形成。1970年代以后逐渐掀起了全球性的风险管理运动。1970年代以后，随着企业面临的风险复杂多样和风险费用的增加，法国从美国引进了风险管理并在法国国内传播开来。与法国同时，日本也开始了风险管理研究。

美国学者威廉斯和汉斯在《风险管理与保险》中认为，风险管理是通过对风险的识别、衡量和控制，以最少的成本将风险导致的各种不利后果减少到最低的科学管理方法。

台湾学者袁宗慰认为，风险管理是指在对风险的不确定性及可能性等因素进行考察、预测、收集分析的基础上，制定出包括识别风险、衡量风险、积极管理风险、有效处置风险及妥善处理风险所致损失等一整套系统而科学的管理方法。

目前，国内理论界较为一致的看法是：风险管理是研究风险发生规律和风险控制技术的一门新兴管理学科。可以通过风险识别、风险估测、风险评价，优化组合各种风险管理技术，对风险实施有效的控制和妥善处理风险所致损失的后果，期望达到以最少的成本获得最大安全保障和目标。理想的风险管理是一连串排好优先次序的过程，使当中的可以引致最大损失及最可能发生的事情优先处理、而相对风险较低的事情则押后处理。（二）风险管理的目标与组织

1.风险管理的目标

以风险事故的发生为界，风险管理的目标也可分为两部分，即损前目标和损后目标。（1）损前目标。损前目标包括经济合理目标和安全系数目标。经济合理目标是指在风险管理过程中要尽量降低成本，即保证风险管理的经济性；安全系数目标，即将风险控制在可承受的范围之内，主要是需要风险主体尽力减少甚至消除风险损失，保障个体乃至社会整体的安全。（2）损后目标。针对企业而言，损后目标包括维持生存的目标、正常生产经营的目标、维持收益的目标。针对环境而言，损后目标就是要维持环境安全、减少环境损失等目标。针对不同的风险主体，损后目标是不同的。

2.风险管理的组织（1）广义上。风险管理组织是指“风险管理主体为实现风险管理目标而设置的内部管理层次及管理机构，包括有关风险管理组织结构、组织活动及两者之间相互关系的规章制度”。（2）狭义上。风险管理组织是指为实现风险管理目标而设置的包括组织机构、管理机制和领导机构在内的组织。

风险管理组织机构的形态设置受到多方面因素的影响。一般情况下，风险越严重、复杂，风险主体的规模越大；风险管理主体层风险管理的意愿越强，风险管理组织机构越健全、完善。三、应急管理（一）应急管理的概念

1.应急管理的定义

目前应急管理的权威定义是中国行政管理学会课题组提出的“应急管理是政府为了应对突发事件而进行的一系列有计划有组织的管理过程，主要任务是如何有效预防和处置各种突发事件，最大限度地减少突发事件的负面影响”。在环保部近期发布的《饮用水源地环境应急管理工作指南（征求意见稿）》中，也有提出环境应急是针对可能或已发生的突发环境事件需要立即采取某些超出正常工作程序的行动，以避免事件发生或减轻事件后果的状态，也称紧急状态；同时也泛指立即采取超出正常工作程序的行动。

部分学者也认为应急管理是政府以突发性危机事件为目标，对突发性危机事件及其关联事务的管理活动，其目的是通过提高政府危机发生前的预见能力、危机发生时的反应与控制能力、危机发生后的救治能力，及时、有效处理危机，恢复正常的社会政治经济秩序。另有学者则指出，政府危机管理就是政府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。

结合环境应急管理实践，我们认为，应急管理是政府及相关部门通过一系列行之有效的管理方法和控制手段，根据突发事件所处的事前、事中、事后不同的阶段，采取预防、应对与修复相对应的方法，达到避免、减轻突发事件所带来的严重威胁、重大负面影响和破坏性损害，保障公众安全与社会稳定。

2.应急管理与危机管理、风险管理的区别与联系（1）应急管理与危机管理。尽管在应急管理与危机管理的典型定义分析中，两者在主体与客体上有相当程度的一致性，很多学者也把应急管理与危机管理等同起来，但是应急管理毕竟不是危机管理，不仅字面上存在着差别，内涵上也有些微的不同。应急管理的主体更多的是针对国家政府及相关组织部门而言，危机管理的主体范围则更宽泛，包括政府组织、社团以及企业组织等等。应急管理的对象是突发事件，突发事件的紧急、复杂、破坏等特点也迫使政府必须在日常管理过程中通过建立完善的应急体系、相关的法律制度、相应的经济手段来避免与应对突发事件，从而保障人民群众安全与社会稳定。这就说明应急管理已经融入政府日常的工作中，是政府管理的重要组成部分。危机管理的对象则更宽泛，更关注于危机监测、危机预警与控制。（2）应急管理与风险管理。有学者认为，应急管理和危机管理主要是针对非常态而言，风险管理则是居于常态管理和非常态管理的中间地带，主要解决如何防范和应对各种风险，以避免演化为突发公共事件和危机。事实上，风险管理是以“不发生事故”为目标，而应急管理不仅关注事前的防范，更关注事中的管理与事后的处置。本书中，我们提出了环境风险管理的概念，并将其认为是环境应急管理中事前防范的一个重要举措，风险管理内容包括对风险源的监管、风险控制机制的建立以及风险受体的保护等三方面，详细内容在第四、第五章阐述。（二）我国应急管理的发展

应急管理是一个新兴的研究领域，即便在应急管理方面具有较长的历史，职能设置、操作流程、绩效考核、全民教育等方面处于世界领先地位的美国，应急管理系统（crisis manage-ment system）也没有成为一个成熟的学术领域，而是一个实际运作的系统。相比于其他发达国家，我国应急管理更是处于初步探索阶段，但从其发展经历来看，仍然可以划分为如下几个阶段：

1.萌芽期。主要表现为自然灾害的抗争史。我国地域广阔、人口众多，是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一。中华民族的发展史就是不断与各种灾难做斗争并取得胜利的过程。新中国成立后，中国经历了20世纪60年代初的“三年困难时期”、1997年亚洲金融危机、1998年特大洪涝灾害等一系列重大考验。虽然没有应急管理的能力，但应急管理的意识已经在各个灾难的应对过程中逐步建立。

2.诞生期。主要表现为各项应急机制的初步建立。2001年美国“9·11”事件爆发之后，中国开始真正借鉴美国政府应对突发事件的模式来审视我国的突发事件，并寻求一种适合本国国情并能科学应对突发事件的应急机制，继而出台关于一系列应急管理的方案措施。具体有：2003年党中央、国务院提出了要“加快突发公共事件应急机制建设的重大课题”。党的十六届三中全会提出“提高公共卫生服务水平和突发性公共卫生事件应急能力”。2004年9月，党的十六届四中全会明确提出：“要建立健全社会预警体系，形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制，提高保障公共安全和处置突发事件的能力。”国务院把加快建立健全突发公共事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力，作为全面履行政府职能的一项重要任务作出了部署。

3.发展期。当前，随着社会的发展，人民生活需求的变化，应急管理逐步成为当代政府职能的一个重要组成部分。我国应急管理的研究是在现实的推动下被提上日程的，对于应急管理的理论研究，实践经验总结开始呈现迅速发展的态势，我国应急管理将在很长时间内处于一个发展期。第二节　环境应急管理的概念

环境保护作为我国的一项基本国策，是政府管理的重要职能之一。党的十七大把“建设生态文明”作为党和国家的重大战略决策，对环境保护提出了相应的要求，作为环境保护“保底性”工作的环境应急管理，理应成为生态文明建设的着力点。本节结合实际工作，对环境应急管理的历程、概念、意义进行阐述。

在《中华人民共和国突发事件应对法》的分类中，突发环境事件是事故灾害类的一种，在1998—2006年发生的环境污染和破坏事故中，水污染事故、大气污染事故、噪声和振动危害事故、固体废弃物污染事故分别为7977起、5076起、688起、494起，还有其他事故507起。数量如此之多的突发环境事件，迫使我们环境保护工作者思考如何去预防和有效应对突发环境事件，如何做好环境应急管理工作，从而保护我们生存的环境。一、我国环境应急管理的起步（一）松花江污染事件

2005年11月13日，吉林石化公司双苯厂一车间发生爆炸，约100吨苯类物质（苯、硝基苯等）流入松花江，造成了江水严重污染，沿岸数百万居民的生活受到影响。11月21日，哈尔滨市政府向社会发布公告称全市停水4天。11月22日，哈尔滨市政府连续发布2个公告，证实上游化工厂爆炸导致了松花江水污染，动员居民储水。11月23日，国家环保总局向媒体通报，受中国石油吉林石化公司双苯厂爆炸事故影响，松花江发生重大水污染事件。松花江水污染事件的发生引起了国际社会的广泛关注，尤其松花江是一条国际性河流，引起俄罗斯的恐慌。中国领导人多次作出重要指示，在会见俄方领导人时都重申，中方将本着高度负责的态度来处理这一事件，愿同俄方加强合作，共同消除灾害的影响。

2005年11月26日，国务院总理温家宝到哈尔滨察看松花江水污染情况，他反复强调和要求沿江地方各级政府和国家有关部门对松花江水体污染事件一定要高度重视，周密细致地做好工作，切实做好水污染的善后工作，对污水流过的地方要进行环境质量评估，采取措施彻底清除污染物，不留隐患，要及早研究解决水体污染可能对江水造成的影响，研究治污的根本之策。

这应该说是我国最早的受到关注的一起特别重大突发环境事件，触发了政府对于环境应急管理必要性和重要性的进一步关注，几乎可以看成是我国现代环境应急管理发展史上的代表性事件。（二）环境应急管理的起步

在松花江污染事件的影响下，2005年12月，国务院下发了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号），把环境保护摆在更加重要的战略位置，认为“加强环境保护是落实科学发展观的重要举措，是全面建设小康社会的内在要求，是坚持执政为民、提高执政能力的实际行动，是构建社会主义和谐社会的有力保障”，并提出“健全环境监察、监测和应急体系，建立环境事故应急监控和重大突发环境事件预警体系”。这是国务院首次正式提出要健全环境应急体系。

虽然早在2002年，国家环境保护总局环境应急与事故调查中心已经正式组建，人员编制为45名，内设4个处室，但一直没有独立运行。直到2006年，环境应急正式从环境监察体系独立出来。目前，环境应急与事故调查中心为环保部直属事业单位，对外加挂“国家环境保护部环境应急办公室”和“国家环境保护部环境投诉受理中心”的牌子，人员编制数45名，内设处室6个。二、环境应急管理的涵义

尽管环境应急管理工作已经起步，但对于什么是环境应急管理、职能是什么、内涵是什么，这一系列相关的理论知识，现在还处于探索阶段。作为环境应急管理的专职人员，需要对环境应急管理的内涵进行认真研究。（一）环境应急管理的定义

我们认为从狭义上讲，环境应急管理是指政府及相关部门为防范和应对突发环境事件而进行的一系列有组织、有计划的管理活动，是政府环境管理的重要组成部分，包括针对突发环境事件的预防、预警、处置、恢复等动态过程。其主要任务是最大限度地减少突发环境事件的发生和降低突发环境事件所造成的危害，根本目的是保障环境安全和人民群众生命财产安全。这一定义包含了环境应急管理的主体、管理对象、主要任务和根本目的，但还需结合工作实际对环境应急管理作些补充，以便大家更形象地把握环境应急管理。从广义上讲，环境应急管理的主体可以扩大到公众、企业和非政府组织等机构。（二）环境应急管理的特点

1.环境应急管理的非常态性与常态性（1）环境应急管理的非常态性。我们认为，应急管理对象的突发性、状态的不稳定性和损失的不确定性，形成了环境应急管理工作的非常态性。可以这样理解：应急管理需要根据事件的发展变化情况有的放矢，有针对性地开展应急处置工作，而会不会发生突发环境事件、会发生何种突发环境事件（是突发的水污染事件，还是突发的大气污染事件）等情况无从预知，很难确定，因而很难形成应对各类突发环境事件的常规管理模式，而必须要根据事态的进展，采取不同等级的应对程序和办法来响应。从这个意义上讲，应急管理工作的非常态性非常突出。（2）环境应急管理的内在常态性。尽管环境应急管理工作的最终对象是突发环境事件，但由于《突发事件应对法》中明确规定了应急管理应该是包括了预防、预警、响应、处置在内的全过程管理，因此在日常状况下居安思危、落实预防、减少隐患，也是应急管理工作的一个重要内容。当前对于突发环境事件案例分析也表明，虽然突发事件具有不确定性，但只要平时加以研究，突发事件的发生、发展、消亡还是有一定规律可循的。因此，进行一定程度的监测、预警和预测，做好应急保障等准备工作，可以看作是环境应急管理常态性的表现。

2.应急管理工作的政府职能性

环境应急管理是政府应急管理重要的组成部分。突发事件除了具有突发性、破坏性等特点外，还具有复杂性的特点。《中华人民共和国突发事件应对法》中将突发事件细分为自然灾害、事故灾害、公共卫生和社会安全事件四类。首先，从事件的分类中可以发现突发事件形成的原因很复杂，有自然因素造成的，如台风、地震、暴风雪等；有公共卫生造成的，如恶性疾病传播；还有一些人为的恐怖事件等等。其次，突发事件的类型是互相转换的，自然灾害类的事件可能会引起事故灾害事件，公共卫生类的事件也可能会引起社会安全类的事件，正因为事件类型是互相转化、后果的影响则是叠加的，特别是在信息与传播手段高速发展的今天，突发事件的突发性与破坏性更加剧了突发事件的复杂。从专业化的角度来说，有必要设立专门的环境应急机构来承担政府应急管理中环境应急管理的工作。

3.应急管理工作的全过程性（1）应急管理在环境保护工作中的全过程体现。根据突发事件的发展过程，我们可以发现环境应急管理是有组织、有计划、动态的管理过程。环境应急管理的目的是保障环境安全和人民群众生命财产安全。环境应急管理根据这一目的，有计划、动态地来调整一系列的工作。常态管理工作注重环境保护工作对象的全过程管理，在突发事件发生前，要整合环保内部资源，在环境影响评价、环保“三同时”，排污许可证管理、限期治理、环境执法检查、环境监测等各项环境管理制度中，落实防范环境风险的责任和要求，联合相关部门加强对危险化学品的生产、运输、贮存等的环境管理。非常态响应工作是在突发事件发生时，要站在全局的高度，联合相关部门，调配各种资源，进行社会动员，积极妥善地应对；在突发事件发生后，要与各类技术、经济等单位合作，做好事后评估与修复工作。

环境应急管理的基础是常态应急管理，除了常规管理之外，还要居安思危、未雨绸缪，做好防范工作，把可能发生的突发环境事件消灭在萌芽期；当常规的管理失效，发生突发环境事件时，要积极响应、快速处置，事后进行评估与修复事件破坏的与环境有关的问题。做好非常态响应是保障环境安全最后一道防线，是环境应急乃至环境保护的“保底性”工作。（2）应急管理在突发事件应对中的全过程体现。如果以突发环境事件为标志物的话，环境应急管理可以典型地划分为事前、事中和事后三个阶段的全过程管理。事前以防范为主，事中以处置为主，事后以修复为主。当然，长期的生态修复与我们的事后修复在时间上有一个界定，事后修复的节点主要是指环境生态系统暂时得到修复，不会带来更大的环境危害。三、环境应急管理工作的意义（一）加强环境应急管理是政府全面履行职能的必然要求

随着全球化和信息化进程的加快，全球各地之间关系更加密切、复杂，突发事件发生的因素跨越国界更加容易、迅速，相互影响的几率逐步增大，事态控制的难度有所加大。近年来发生的亚洲金融风暴、“9·11”事件、“非典”事件以及美国次贷金融危机等国际性突发事件，都在考验着各国的应急管理能力。胡锦涛总书记在十七届五中全会上指出，要加快建设资源节约型、环境友好型社会，提高生态文明水平；要加大环境保护力度，健全重大环境事件和污染事故责任追究制度；要加强生态保护和防灾减灾体系建设。可见，加强应急管理已经成为政府职能的重要组成部分，直接关系到政府社会管理与公共服务效能的发挥，并成为衡量政府管理水平和执政能力的重要指标。因此，各级政府要全面履政府职能，把应急管理纳入政府的管理中，切实加强应急管理能力。为此，作为政府应急管理的重要组成部分，加强环境应急管理也理应是政府全面履行职能的必然要求。（二）加强环境应急管理是构建和谐社会的必然要求

党的十六届四中全会第一次明确提出要“坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高构建社会主义和谐社会的能力”，把和谐社会建设放到同经济建设、政治建设、文化建设并列的突出位置。随着人们环境权益意识的提高，公众对环境污染越来越反感，越来越关注。2005年，严重污染问题引发的纠纷多达5万起，全国环保部门收到的群众投诉信件增加了30%。在近期《半月谈》杂志社进行的一项问卷调查结果中显示，影响和谐社会建设的十大热点问题中，“环境污染未得到有效遏制”位居第七。可见，环境安全已经成为影响和谐社会建设的重要因素之一。有效预防和妥善应对突发环境事件，减少因突发环境事件带来的环境污染和社会影响，保护人民群众生命财产安全，已经成为环境保护工作的重要组成部分，成为落实科学发展观，构建和谐社会的大课题中应该涵盖的内容。（三）加强环境应急管理是维护社会良好发展秩序的必然要求

任何社会的正常运行与发展，都应立足在社会稳定的基础之上，稳定的秩序才能保障人民的生命、财产、自由和安全，才能保障社会的进步与发展。改革开放以来，我国在各方面都取得了较大成绩，特别是在经济建设方面，我们平均每年的增长速度是9.4%。但近10年来，平均每年因自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全事件造成的非正常死亡超过20万人，伤残超过200万人。2003年以来，中国每年因各类突发事件造成的经济损失高达6000亿元人民币，约占GDP总量的6%。这些突发事件不仅给人民群众生命财产造成巨大损失，甚至对国家安全和社会发展的秩序产生了重大的影响。而应急管理是坚持预防与应对相结合的一种管理方式，把事先预防、事中应对与事后处置紧密结合起来，加强了日常的风险管理，做到准备在先、防患未然。我们在平时加强环境应急管理，把防范风险作为日常的工作，当突发环境事件发生时，就能及时有效地应对与处置，切实把损失与影响降到最低，保护人民群众的生命和财产安全，从而有效地保护经济社会发展的成果，维护社会发展的稳定。第三节　环境应急管理体系

随着突发环境事件涉及的领域越来越广，突发环境事件已不再是单纯地对自然生态环境本身造成危害，而是从经济、社会和公众心理的角度对社会生产生活造成综合的影响。环境保护是每个公民应尽的义务，更是政府不可推卸的责任，做好环境应急管理工作，必然要发挥政府与社会的综合力量，建立健全一个完整的环境应急管理体系。本节从环境应急管理体制入手，具体阐述政府、部门、社会等各个层面在环境应急管理体制中的作用。一、环境应急管理体系的涵义（一）环境应急管理体系概述

尽管我们对于环境应急管理体系建设的步伐一直没有停止，但事实上至今为止，环境应急管理体系的定义并没有真正统一。什么是环境应急管理体系，对于不同角度、不同情景而言，其内涵都是不尽相同的。

我们说，体系是指若干有关事物或某些意识相互联系而构成的一个整体。管理体系则是为了实现某个管理目标而采取的一系列管理手段、管理制度，并建立起执行这些手段和制度的组织构架形式。因此，从这个角度来理解的话，环境应急管理体系应包括环境应急管理工作目标、环境应急管理工作制度和环境应急管理组织体系三大要素。（二）环境应急管理目标

基于环境应急管理工作目标决定了环境应急管理工作体系的发展方向。基于环境应急管理对象的发展过程，我们对于环境应急管理目标的阐述也是分阶段的。

1.事前目标

以环境风险管理为依托，采用各种手段实现风险排查、风险消除、风险监控的目的；以突发环境事件的减量化为重点目标，构建全方位的突发环境事件预防与预警体系及环境保护敏感目标自身保护体系。

2.事中目标

以突发环境事件社会影响和环境影响的最小化为主要目标，在突发环境事件的应对过程中，做到第一时间报告并研判信息、第一时间赶赴现场、第一时间开展监测、第一时间应急处置，努力使事件对环境造成的生态影响最小化、对人民群众生命财产安全的损害最小化、带来的社会影响最小化。

3.事后目标

及时解决突发环境事件处置过程中的经济损失评估、经济赔偿纠纷；及时解决突发环境事件中的责任认定，并配合司法部门实施相关人员的环境污染责任罪责追究；及时解决环境污染修复等相关问题。（三）环境应急管理体系的类别

我们认为，与危机管理的组织体系类似，常见的环境应急管理体系的构成模式也可以用直线型、职能型和直线职能型三者来概括。

1.直线型

直线型组织结构是最简单和最基础的组织形式。在直线型组织机构中，下属部门只接受一个上级的指令，各级主管负责人对所属单位的一切问题负责。这类组织构成模式常用于小型风险主体。企业环境应急机构基本上可以直接完成突发环境事件的应对，这是企业管理要转化为社会主体的应对。

2.职能型

职能型组织机构又称U型组织、多线性组织结构。它是按照职能来组织部门分工，由专门的管理部门并配备专职管理人员的管理模式。其特点是没有一个强有力的权力中心，综合协调较为困难。从环保体系内部来看，目前应急中心与其他职能部门的组织构建是属于职能型的，一旦出了事，综合协调力度不大，各自为政的现象普遍。

3.直线职能型

直线职能型综合了直线型和职能型的优点。在这种组织构建中，应急管理部门是政府部门的一个职能管理部门，其对下有业务指导作用，对平行机构与部门有组织协调作用，对政府主体则同时具备了参谋和咨询作用。二、我国环境应急管理体系（一）纵向体系构成

1.国家层面

在国务院事故调查组的统一领导下，环保部环境应急与事故调查中心为突发环境事件调查处置的牵头单位，负责重、特大突发环境事件的应急、信息通报及应急预警等工作。

2.省级层面

以省级环境应急中心或省环境监察局为主要力量，参与各类突发环境事件的调查与处置。部分地区将对环境污染纠纷事件的查处也列入省环境应急中心的主要职能。省级环境应急的基本作用在于现场参与较大及以上级别突发环境事件的处置，同时结合各省实际情况，探索适合省情的环境应急全过程管理模式，建立健全关于预防、预警等方面的规章制度。

3.地市级层面

由于专职环境应急管理机构不健全，地市级层面上绝大部分仍然以兼职人员为主，由环境监测、监察队伍在承担自身职能的同时，参与突发环境事件的调查处置。（二）横向体系构成

当今社会突发环境事件的综合性和跨地域性日趋明显，环境应急管理涉及交通、公安、消防、安全、通讯等部门，几乎包括了所有的政府部门。为应对不断变化的突发事件，各国普遍的做法是不断整合完善应急管理机制，发挥更大的综合协调作用。目前，我国的主要做法是基于职能划分按照部门为单位进行考核，实行激励，因此在突发事件的处理上也是分类别、分部门应对的模式。当前在环保部门环境应急管理中与政府横向相关部门间沟通协调不够，经常是单打独斗的应对，在突发环境事件处理过程中，有很多时候必须依靠其他部门的配合。有些部门出于自身利益的考虑，往往不能及时提供相关信息，错失了最佳处置时间，造成事件处置的决策延误，给环境应急工作造成压力。

1.环保部门内部（1）常态情况下。受传统“被动应急模式”的影响，事前防范的各种措施普遍分散于环保工作的各个环节，缺乏一定的系统性和完整性。尤其是应急中心与相关处室（局）缺乏突发环境事件事前的预防、事后的评估与恢复相关工作的协作与配合，各职能处室分别履行各自职能，并未形成一个完整的、延续性的应急管理工作过程。（2）非常态状况下。在突发事件应对中，环保部门内部的协作也没有理顺职责，形成共同的工作程序与规范，而更多地是依靠领导的批示来实现执行力。大多数地方将环境应急管理职责设在环境监察部门、环境监测部门或污染控制部门，在应对突发环境事件时还不能完全做到信息顺畅，调度快速，给环境应急管理效能带来了一定影响。

2.环保与其他职能部门之间

环境应急管理是以部门为主的单项处置方式，环保部门与政府相关部门如公安、安监、交通、消防等的沟通联系也仅发生在突发事件之后，缺乏在突发环境事件中事前的预防、事后的评估与恢复的横向贯通。

3.政府部门与社会公众之间

随着社会联系的紧密性越来越强，突发环境事件的影响范围也随之渗入到社会的各个层面和角落。一直以来，突发环境事件的处置基本上以政府为主，能最大程度地整合社会有限资源，集中力量解决突发环境事件中突出的问题。但这种以政府为主的环境应急处置体制，已经不能适应我国社会多元化的发展。社会力量参与突发事件处置的作用逐渐显现。比如2008年汶川大地震中，大量的志愿者和民间组织前往灾区开展救援工作，同年面对西方媒体对拉萨打砸抢事件错误的报导，中国网民掀起的爱国行动对揭露真相发挥了积极的作用。但在现实工作中，有相当一部分数量的突发环境事件，因为在事发地现场的人、企业没有处置此类事件的经验，而导致事态和影响的扩大。所以培养和提高社会应对突发环境事件的能力迫在眉睫。三、我国环境应急管理体系存在的问题（一）被动反应模式带来的问题

环境应急管理工作是综合、系统的管理工作，环境应急管理的职能定位不能仅限于在突发环境事件的应急响应阶段，即传统的“被动反应”模式，还必须包括突发环境事件发生前的预防、预警以及事件发生后的调查评估、善后恢复阶段，实现一个全过程、“主动保障”的应急管理模式，把各种风险因素消灭在萌芽状态。由于环境应急管理工作刚刚起步，环境应急管理体制建设滞后于实际工作需要，在一定程度上影响了环境应急处置工作效率。（二）公众参与不足带来的问题

我国应急管理最显著的一个特征是：政府占主导地位，公民、企事业单位、社会中介组织和新闻媒体配合力度明显不够，公众自救与互救能力不强。政府作为应急管理的主体地位突出，作用明显，但突发事件并不是政府就可以单独应对的，需要政府的不同部门、社会各方面力量的配合。我国的社会力量要导入应急管理还存在着一定的难度，一是由于我国历史发展形成了根深蒂固的臣民社会，在人们的思想中，政府就是作为管理社会的唯一主体，个人也普遍产生依赖政府包揽一切的心理，个人参与社会管理的热情不高。要改变这种依赖心理需要一段时间。再加上我们国家群众自身的组织与管理比较混乱，有别于西方发达的公民社会，在应急管理中的社会自我动员能力十分薄弱，参与应急管理的效能也不能很好地发挥。二是政府与社会之间缺乏根本的沟通，两者之间沟通的渠道也不完善，当发生突发事件时，政府官员的决策思维也仅限于发挥政府相关部门的作用，很少主动引导发挥社会（如个人、专家、社会团体）的作用，即使有意要发挥社会力量作用，也因缺少相关的规定和沟通渠道，往往作用和效率都不明显。第二章　我国环境安全形势分析第一节　环境安全的概念

在全球化、信息化的特殊时代下，我国经过改革开放30多年的长足发展，取得了经济建设举世瞩目的成绩，但社会主义初级阶段的社会特质与经济发展粗放型的特殊背景，不可避免地带来了我国大范围环境容量的下降，并由此引发一系列的环境安全问题。探究当前影响我国环境安全的深层次原因，将为认识环境安全形势，了解未来环境应急管理任务，理顺环境应急工作思路奠定扎实基础。一、安全与安全科学“无危为安，无损为全”。通俗地讲，安全就是外界因素没有影响到人的身心健康。环境、经济、社会等各种因素的影响都可能带来不安全，安全在一定程度上具有主观性。与之对应的安全科学，是人类经历了改造自然的长期实践探索形成的，其主要研究对象是生产过程中人与自然（劳动工具、劳动对象、劳动环境）的关系，人与人的关系，以及在这些关系中如何防止事故、保证安全的规律。二、环境安全的定义

环境是人类生存的基本物质条件，它不仅提供人类生产和生活所需要的资源，供养人类的生息，而且还要接纳人类排放的各种废物。环境的变化直接或间接地影响着人们的生活。自产业革命以来，特别是随着工业化进程的加快，环境问题在20世纪50年代后日益突现，引起广泛的关注。通过全人类的共同努力，环境恶化的趋势得到遏制，尤其是从20世纪80年代末开始实施的可持续发展，把环境问题与经济社会发展紧密结合在一起，人类开始走向正确的发展道路。但是环境问题并没有得到根本解决，形势依然非常严峻，特别是在欠发达的发展中国家和地区。近几年来，人们更加深刻地认识到环境污染和生态破坏已经危害到人类的自身安全，进而提出了环境安全的概念。

目前，环境安全的定义并未在学术界达成一致，一般有广义和狭义两种理解。广义的环境安全是指人类活动不影响环境的使用价值和再生能力，不危害人类的健康和正常生活。狭义的环境安全是指在环境容量允许的条件下，规范人类的开发行为和生产、生活活动，维持环境的可持续利用性。当然，也有其他一些观点，譬如说：环境安全是环境污染、生态破坏和全球环境问题等人类活动引起的环境问题对人类社会的生存和发展安全构成危险和威胁。三、环境安全的内涵（一）环境自身的可持续性

即环境本底值必须要保持在一个合理的、科学的水平。如水环境质量，它的COD、氨氮等指标浓度就不能超过一定的极限。如果超过了，水环境的自净能力就会弱化，水生态平衡就会破坏，这可以看作是最基础的环境自身安全。目前，我国开展的环境质量常规监测，如七大河流断面的常规水质指标监测、城市空气质量的颗粒物监测等都是针对这种环境自身安全设置的。除了常规监测指标之外，伴随着工业化、现代化的推进，类似重金属、持久性有机污染物（POPs）也可能会造成一定程度的环境不安全，以及人类人工合成的一些新型的复杂的有机物质都会危害到环境自身的安全。当然，对于环境自身的可持续性，我们目前的认识还是相当肤浅的。这些有时候成为对于一些复杂因素造成的突发环境事件，我们无法迅速有效判定其主要肇事因子。（二）环境对人类的无害性

环境是一个载体，是一个复杂系统，是人类的居住场所。目前，我们所说的环境安全在更大层面上倾向于环境对人类不造成身体的危害。这是环境安全第二个层面的要义，也是环境安全的核心要义，这个要义在一定程度上将环境的安全与人类的发展更加直接地联系在一起。随着社会的发展，环境安全对人类无害这一层面的认识，开始不拘泥于最直接的接触性健康风险，而发展为以环境要素包括水、气、声、土壤等为介质，间接或直接不伤害人类健康。从这个定义上讲，累积性污染造成的环境影响、其他突发性事故通过环境因子间接传播造成的人体伤害，都可归属为环境不安全。【这里，对直接无害与间接无害作一个简单的释义。直接无害：环境因子对人体健康直接永久无害。比如说，你倒了一瓶醋在河流中，这个醋作用于水分子后，存在于水环境中，由于其特有的化学安全性，对于人体健康是不会造成危害的，并且也不可能存在潜在的危害。这就是直接无害。间接无害：环境因子的对人体的作用是间接的，通过生物链富集或其他传播途径作用于人类，在考虑这种行为的滞后性、延时性后依然无害，就是间接无害；反之就是环境潜在风险，即环境不安全。日本的水俣病就是典型的间接有害的例子。】（三）环境对其他物种的无害性

除了对人类的影响，环境安全还应该包括对其他物种的无害。如在氯气泄漏事件中，虽然及时疏散人群未造成人体健康危害，但是极有可能对周边的植物造成毁灭性的破坏，这同样属于环境不安全。

除了上述三个要义之外，我们认为应急状况下的环境安全应该具有其特殊的含义。因为从危机控制的角度而言，优先论是非常重要的，即必须要选择最佳的决策方案，选择优先保护对象，使得综合性的损害最小化。举例说明：如果一化工厂含砷废水外泄，经拦截后，发现砷浓度超标不大。这种情况下，直接排放，靠河流的自净能力是就可以实现砷浓度的正常化；但如果通过其他处理方式，反而可能造成二次环境污染。因此，尽管从环境自身而言，这种情况属于暂时的不安全，但从危机处理的技巧以及善后处理的成本而言，我们可以暂时认为其环境安全。当然，对这一块的理解，我们目前还处于初步研讨阶段，需要进一步的论证与分析。第二节　我国环境安全形势现状一、环境自身安全现状（一）水环境

水环境对人类的生存与发展至关重要，但当前我国水环境现状不容乐观，水环境安全问题分外敏感与突出。

1.地表水

我国地表水的主要形式是河流、湖泊以及一些人工水库。近年来，受大量工业废水、生活污水、农业面源等污染物质的排入影响，目前河流、湖泊与水库污染严重。

河流方面：2002年，全国七大重点流域污染程度从重到轻依次为：辽河、海河、淮河、黄河、松花江、珠江、长江。在辽河的52个监测断面中Ⅴ类水质占69.3%；海河52个监测断面中Ⅴ类占了49.7%；黄河Ⅴ类水质占了114个监测断面的63.1%；淮河干流以Ⅲ类水质为主，支流以Ⅳ类至Ⅴ类为主；松花江处于中等污染水平；珠江42个监测断面中，Ⅲ类和Ⅳ类水质各占一半。

湖泊方面：在几大湖泊中，75%以上的湖泊富营养化，尤以太湖、巢湖和滇池污染最为严重。太湖在20世纪80年代初期水质尚好，80年代后期开始出现轻污染。2007年，太湖蓝藻大面积爆发，造成了无锡停水接近一个月。巢湖流域目前仍处于富营养状态，11个水质监测点中，7个属Ⅴ类和劣Ⅴ水质。滇池在20世纪70年代水质良好，生物多样性丰富。到了90年代，出现严重的寓营养化，水质超出Ⅴ类标准。

2.地下水

地下水安全在国内一直都没有引起广泛的关注。但事实上，我国地下水已经到了不堪重负的地步。在北京举办的“2010国际地下水”论坛上，与会专家发出警告，我国部分地区地下水的储存量正以惊人的速度减少，许多地区地下水污染严重。美国俄亥俄州立大学水文学者弗兰克·施瓦茨更是提到水危机并不只在中国存在，但中国比世界上其他任何地方的问题都更为严峻。中国地质调查局的相关专家也在会上列举了相关的统计数据：全国有90%的地下水都遭受不同程度的污染，其中60%污染严重。这都警示了当前我国地下水污染的现状。研究表明，当前地下水污染的主要特点是：“氮”污染，硬度升高，酚、氰化物、砷、汞、铬、氟等有毒有害物质含量升高。这类物质不易分解，不易沉淀，并且容易被生物体富集转化成毒性更强的有机化合物，对人体健康有严重危害。

目前而言，水危机事件虽然还没有大规模的爆发，但近几年发生的太湖蓝藻事件、浏阳河镉污染事件、云南阳宗海事件，都以其影响范围之广、经济损失之大、群众受害之深，在警示着我国的水环境安全已经接近警戒线，环境自身不安全导致的社会影响与外部不经济性已经开始显现。（二）大气环境

在当今世界上，大气环境问题已经冲破狭小的地域限制，跨越国界，成为一个举世瞩目的全球性问题。全球性气温升高、大气臭氧层破坏和酸雨等危害造成的环境污染和生态破坏波及地球的各个角落，严重地威胁着整个世界的发展和稳定。我国的大气环境污染近年来也越来越复杂，污染范围越来越大，全球50多座城市大气监测中，在污染最严重的前10座城市中就有北京、沈阳、西安、上海、广州等5座城市。污染种类越来越多，除酸雨污染之外，灰霾天气、粉尘污染也逐步显现出它们的杀伤力。我国酸雨现象相当严重，出现的范围较广，主要集中在西南、中南、华东、华南地区，污染区面积占到了国土面积的1/3左右，并呈逐渐扩大的趋势。在长沙、重庆、赣州、柳州等酸雨污染较严重的地区地已是“十雨九酸”，且部分地区全年降水pH值低于4.0。由于目前中国74.6%的能源消耗是以煤炭为主，在今后相当长的时间内，专家预测二氧化硫和粉尘等大气污染物的产出量将呈现出成倍增长的趋势，城市、城市郊区甚至广大农村地区的大气污染将明显加重，给环境带来更大的危害，不排除大范围内突发性大气污染事件的发生。另外，温室气体、臭氧层破坏气体的排放，数量急剧上升的机动车排放的尾气、垃圾焚烧产生的二英，农村秸秆焚烧等无组织燃烧与排放等新形势下的新问题，也在一定程度上影响了大范围内的环境安全。（三）固体废弃物

固体废弃物污染是一个全球的普遍问题，固体废弃物种类繁多，生活垃圾、工业固体废弃物、剩余污泥等都有可能造成一定的危害。据资料统计，我国每年产生的工业固体废弃物将近7亿吨，累积堆存达70亿吨以上，其中危险废物产生量不少，除少量经过综合处理外，大量的有害废物未经有效处理堆放而成为重要的污染隐患，直接威胁到周围水环境、大气环境、土壤环境及食品生产等各方面安全水平。而乡镇固废污染的问题也在越来越突出，大量的乡镇企业在带来经济活力的同时，也带来了不少的污染问题，而农村又缺少城市良好的市政设施与管理机制，乡镇企业自身技术水平低、单位产品产污量高，缺少有效的治理措施、设备及资金，这使得农村工业固废随意倾倒等问题更突出，并引发了一系列环境污染问题，影响人体健康的现象频繁发生。另外，其他种类的固废污染问题的后果与影响还远未被人发现，其潜在的高环境风险，一旦爆发，危害不可估量。这类事件极有可能成为我国今后累积性突发环境事件的一个重要类型。（四）土壤环境

土壤污染是环境污染的重要环节，是污染物摄入人体、影响人体健康的重要锁链，它能够导致土壤的组成、结构和功能发生变化，进而影响植物的正常生长发育，造成有害物质在植物体内积累，并通过食物链使污染物进入人体，进而危害人体健康。随着工业化、城市化、农业集约化的快速发展，我国土壤环境污染退化已表现出多源、复合、量大、面广、持久、毒害的现代环境污染特征，土壤环境重金属、农药、增塑剂、持久性有机污染物、新兴污染物（如抗生素）等污染态势严峻。以矿区污染和油田污染为例：

1.矿区污染

我国是世界第三大矿业大国，矿产资源的开采、冶炼和加工对生态破坏和环境污染严重。据估计，我国受采矿污染的土壤面积至少有200万平方千米。部分矿区由于采矿、冶炼及尾矿污染，造成了上百公里的河段严重污染、鱼虾绝迹、人畜无法饮用、粮食减产；有的矿区污染使蔬菜叶子枯黄，部分果树死亡。

2.油田区土壤污染

目前，我国油田区土壤污染面积约占油田开采区面积的20%～30%，油区土壤中石油类污染物组分复杂，主要有C～C的烷烃、1536烯烃、苯系物、多环芳烃、酯类等，其中美国规定的优先控制污染物多达30余种，严重影响土地的使用功能，带来环境风险和生态健康问题。此外，有的油田长期积存未经处理的含油污泥为主的石油固体废物，也严重污染了生态环境。二、敏感区域环境安全现状

就环境应急管理而言，环境的不安全更多地表现为区域敏感与环境自身高风险共同作用的结果。这在一定程度上可看作是环境安全中的第二个要义没有得到满足。为此，我们将在这里重点阐述当前人民群众关注的敏感区域的环境安全现状。（一）饮用水源地

饮用水源地是关系到我国供水与饮水安全的重要区域，其环境敏感性不言而喻。目前，我国的饮用水源仍然以地表水和地下水为主。水源地水质虽然在整体水环境中属于相对较好的，但按照卫生部颁布的《生活饮用水水质规范》和建设部颁布的行业标准《城市供水水质标准》，仍然有近一半的城市居民在使用不合格的饮用水。以地下水为例，全国2/3的城市依靠地下水作为生活供水水源，而有关部门对118个城市27年的连续监测资料显示，约64%的城市地下水遭受严重污染，33%的城市地下水受到轻度污染，均存在逐步恶化和发生有机有毒污染的趋势。另外，水源地一级、二级保护区内的环境安全隐患十分突出。大部分地区存在不合规的化工企业，生活污染、农业面源的无组织排放，导致了风险源种类复杂，环境风险传播与扩散途径多样，其中任何一个环节出现问题，都将危及居民的供水安全。（二）居民集中区

1.化工园区周边居民集中区

化工园区是在工业集中化程度加快的过程中出现的，本质上是为了解决产业布局的不合理现象。但由于我国的化工园区发展尚处于初期，在选址、环境风险防控等方面存在很大的不足，加之地方官员将化工园区建设作为一项典型的政绩工程的现象并不在少数，使得当前化工园区的发展未能在彻底上改变产业布局的不合理，反而使得环境污染集中化。尤其是在欠发达地区，化工园区与居民集中区等敏感功能区互为邻居的现象十分突出，部分化工园区无合法手续，环境风险集中化。2007年盐城射阳县临海镇化工园区发生特大爆炸事故，大量氯气泄漏，方圆5千米范围内，都能闻到刺鼻的怪味，事故造成22人死亡、29人受伤，激起了化工园区周围6万多居民强烈的愤怒，纷纷指责射阳县政府未经批准违法违规建设化工园区，对进园项目不进行严格评审，而对群众多次要求停止污染的上访置之不理，结果导致特大灾难发生。

2.污染场地居民集中区

污染场地与居民集中区之间的关系是近年来随着产业布局的逐步科学化而出现的。受到各方面的压力，污染工业企业开始从城区内向郊区搬迁，数以万计的化工、冶金、钢铁、轻工、机械制造等行业的企业所遗留的场地，被改造成高楼大厦。而部分搬迁场地由于各种因素存在，极可能是受污染的场地。这些污染场地中，污染物种类广泛涉及农药、苯系物、卤代烃、多环芳烃、石油、重金属等多种类型；污染土层深度达数米至数十米。很多情况下，污染场地没有经过任何处理，就被直接储备、收购，继而开发成高楼大厦，却不知其中潜伏着巨大的隐患。国外发达国家近年来陆续出现这种污染场地被改造成居民集中区后的大规模污染事件，我国也出现了部分案例。典型的有“武汉毒地”事件：2006年2月，武汉一个地产项目开工，工人在桩基作业时，接触到深土层中毒，出现呕吐、头晕等现象，调查发现这正是由于被农药化学物质污染的场地二次污染所致。该地原属武汉市农药厂，在此地生产经营长达数十年，曾发生过重大化学品泄漏事故。该土壤中含有大量的已遭到禁用的有机磷和有机氯农药的化学成分，化学稳定性强，即便深埋地下也很难降解。由于收储该地时未作环评和勘测，直至开发商施工中毒后，最终引发了这起全国最大的“毒地”被退事件。三、突发环境事件发生情况

不管是直接的环境不安全，还是环境对人类、对其他物种的不安全，这都属于潜在的环境风险。而环境风险累积到一定程度必然要爆发突发环境事件。与严峻的环境安全形势相对应，近年来我国突发环境事件呈持续上升态势，环境不安全在一定程度上导致了社会不安全、生命不安全和经济财产不安全。（一）突发环境事件数量持续增加

统计数据显示，我国从1998年起，环境纠纷的数量就呈逐年大幅上涨的趋势。从2005年11月13日中石油集团公司吉林石化发生爆炸，造成松花江水污染事件起，到2006年4月17日第六次全国环保大会召开，共发生各类突发环境事件76起，平均每两天就发生一起。2008年环境保护部直接调度处理突发环境事件135起，比2007年增长22.7%，其中水环境事件和重金属污染事件尤其突出。最新数据表明，2009年我国环境污染突发事件数量创历史新高，比2008年增长26.6%。

我们认为，实际的突发环境事件数量可能比我们现在得出的统计数据还要多，且随着一些潜在环境风险的爆发，今后几年内突发环境事件的数量仍将呈持续增加态势，其中水危机事件、大范围的大气污染事件、累积性重金属污染事件造成的群体性纠纷，会成为较为突出的类型，污染事件的诱因和种类将呈现出多样性、复合性和不确定性。我国将毫无疑问地跨入环境污染事件的高发期。（二）突发环境事件经济损失不断扩大

1.总体损失

随着突发环境事件数量的上升，事件带来的经济损失不断扩大。据统计数据显示：1998—2006年间，我国因发生环境污染事故造成的直接经济损失年均为1.4亿元，而相应的污染事故赔、罚款总额为年均8415.9万元，远低于事故造成的直接经济损失。

2.个案损失

除因突发环境事件数量上升而导致的经济损失不断加大外，突发环境事件的个案经济损失也在不断扩大。2004年四川沱江发生特大污染事故，近百万人饮水中断，造成直接经济损失达2亿元。韶关冶炼厂违法排污造成广东北江镉污染事件，初步估算造成直接经济损失670万元。太湖蓝藻事件，造成经济损失估计达上千万。

3.不可预计损失

以上的直接经济损失远远不是突发环境事件带来的全部经济损失，潜在的、间接的经济损失，包括生态环境的修复、污染的治理费用，都极有可能是我们目前所了解数据的几倍，甚至是几十倍。目前，国家对污染事故经济损失评价体系与赔偿机制尚不健全，对事件损失的评定还不能做到完全量化。随着对这一块领域研究的深入，我们将有望借助环境污染事件的责任认定和损失评定来追究肇事者的民事和刑事责任，以进一步强化各方面的风险控制意识，估算出在污染修复等方面的相关费用。（三）突发环境事件影响不断深化

伴随着突发环境事件发生频率的增大，突发环境事件所带来经济损失的显现，突发环境事件带来的各种影响也在不断升级，尤其是重特大环境事故的影响。这些影响包括了对个人生存的影响，对地方政府行政能力信任度的影响，对中国国际形象的影响以及对中国GDP的影响等等。我们归纳了一下，认为我国当前突发环境事件的影响最主要的特性是社会性突发环境事件成因的社会性决定了突发环境事件的影响也是社会化的，这种社会性可以从如下几个方面来理解：

1.对社会生产生活的影响

突发环境事件对于社会生产生活的影响是最为直接，也是最为明显的。我们可以看一下几个典型案例。

云南阳宗海事件：在云南阳宗海事件中，虽然环保、水利等地方政府官员共有70多人被问责，但这并不能解决以阳宗海为家的渔民们的生活着落。渔民们失去了一辈子赖以生存的自然环境，生活秩序被完全打破，附近经济发展受到了极大影响。

松花江汞污染事件：在上世纪六七十年代，东北的松花江流域地区，沿岸化工厂、炼金厂排水中含有的大量汞污染物质，通过水生食物链高度富集在鱼体内，导致渔民深受其害，出现了幼儿痴呆症等典型汞中毒的症状，大量人群的正常生活秩序被打乱。

陕西凤翔和湖南武冈的“血铅事件”：有千人左右被检出“血铅”超标，绝大部分是孩子，其中一部分人血铅含量大大超标，被认定为重度铅中毒。湖南武冈“血铅事件”初步调查的原因是当地一家锰加工厂未经环保评估，违法生产所致；而陕西省最大的民营企业东岭集团在当地的金属铅锌冶炼和焦化项目，则是凤翔血铅污染事件的灾难制造者。

对生产生活造成的直接影响是有形的，但某些大案引发的间接性的影响却很难加以定论。像印度博帕尔毒气泄漏事件中，直至今日仍有成千上万的民众终生忍受着事件带来的身体残疾，经济赔偿遥遥无期。我国虽然尚未爆发如此大规模的事件，但从长远角度而言，镉污染、铅污染等重金属污染事件后遗症的影响也可能是深远的。

2.对政府执政能力信任度的影响

由于突发环境事件的公共性、发散性与紧迫性，突发环境事件的应对给当地政府带来了极大的挑战。一方面，客观上应急装备的缺失、应急技术的薄弱、应急机制的不完备，使得政府在突发环境事件的应对上可能存在一定的失误或不合理性，导致公众对于突发环境事件应对过程的质疑，对政府公共危机管理能力的信任度下降；另一方面，由于突发环境事件从本质上是果，在事件爆发后，在公众的聚光灯下，由果质因的现象是必然的。在这个过程中，很多环境渎职行为，会曝光于舆论媒体之下，成为众矢之的。因此，问责现象愈演愈烈，成为突发环境事件带来的一个不可忽视的影响。

有关数据显示，自2004年沱江特大水污染事故、2005年松花江水污染事件发生以来，国家逐步加大了对突发环境事件的问责力度。有关方面对31件重、特大突发环境事件进行了问责。依法严肃查处了361名有关责任人，其中行政处分296名，占82%，追究刑事责任65名，占18%。在受到问责的人员中，地方政府有关责任人为36名，占10%；环保部门有关责任人为62名，占17%；其他部门有关责任人为171名，占47%；企业有关责任人为92名，占26%。在受到行政问责的人员中，约45%受到降级、责令辞职、免职等处分。在被追究刑事责任的人员中，多数被判为重大环境污染事故罪、投毒罪、环境监管失职靠、玩忽职守罪、渎职罪等。当然，这也从另一方面增强了地方政府、有关部门和企业的环保责任意识，推动了环保工作。

3.其他影响

除此之外，突发环境事件也给中国的国际形象带来了一定的影响。松花江污染事件发生后，事件的处置状况曾连续几日成为法国及欧洲国家媒体的头条新闻。许多媒体指责中国急功近利的经济发展模式对环境资源和人民生命安全所造成的破坏，认为中国地方政府在处理重大事故过程中试图掩盖，缺乏透明度。俄罗斯境内对于松花江污染事件造成的影响也众说纷纭，疑惑不断。环境问题曾经一度成为国外发达国家要挟中国经济发展的一个话柄，对我国的国际形象造成了不小的影响。第三节　影响我国环境安全的因素分析

环境是客观存在、运动发展的，而环境安全则是相对的、主观的。因此，环境安全的影响因素分析需要结合我国的社会发展、经济发展以及人类发展来寻根探底。从这个角度出发，本节剖析了粗放型经济发展模式、我国社会发展阶段以及全球公共危机对于我国环境安全形势的影响。一、粗放型经济发展模式的影响（一）理论层面

国外很早就对粗放型经济发展模式与环境污染之间的关系作了一定的研究。其中，1991年提出的库兹涅茨曲线理论是比较成熟并被学术界普遍接受的。他认为，通过人均收入与环境污染指标之间的演变，可以模拟刻画出经济发展对环境污染程度的影响，即在经济发展过程中，环境状况呈现出先恶化后改善的倒U型发展趋势。其中，恶化到改善发生的拐点被称为库兹涅茨曲线拐点。学者们普遍认为，在没有一定的环境政策干预下，库兹涅茨曲线的拐点一般出现在经济发展到一定程度（人均GDP3000～4000美元）的阶段。我们其实也可以这样认为，即库兹涅茨曲线是建立在纯市场行为之上的，在不同的环境政策干预之下，库兹涅茨曲线需要作不同的修正。

为探究经济发展对环境安全带来的影响，我国也有很多学者选择典型城市，进行了EKC曲线的实践。结果发现，在不同的环境政策、不同的经济发展速度影响下，中国的EKC曲线表现出不同的形状。这表明，由于东西部经济发展的不平衡性、由于环境保护政策中发展重点的不同，各地库兹涅茨曲线的表现形式确实不同。

我们认为，这对于研究全国的环境安全形势可以起到一定的理论支撑作用，因为环境安全形势在很大程度上与环境自身的污染状况，也就是环境自身的不安全性是密不可分的。当环境污染严重，环境自身的不安全性相当不足时，突发环境事件的发生几率在一定程度上就会增大。也就是说，突发环境事件的高发期在一定程度上与库兹涅茨曲线的拐点有一定的相关性。

作为发展中国家，即使是在东部发达城市，库兹涅茨曲线拐点的模拟研究都显示，中国的库兹涅茨曲线拐点在一定程度上还没有到来，尽管人均GDP的水平已经接近了3000元美金。这说明，我国在粗放型经济发展的模式还没有得到彻底扭转的情况下，作为后崛起的发展中国家，我们可以消耗的资源却远没有西方发达国家当时可以消耗的多，我国环境保护政策的起步也相对比较缓慢，环境保护的复杂性也更甚于西方发达国家。即中国面临的经济、环境、资源之间的关系更加复杂，中国式库兹涅茨曲线拐点的到来应该比西方国家来得更晚，累积性污染事件的爆发时间段将比西方发达国家更长，中国面临的粗放型经济发展模式带来的环境负效应也更大。而在现阶段拐点没有完全到来之前，突发环境事件高发具有其必然性。（二）现实层面

1.产业结构不合理，现有环境风险突出

以化工和石化业为例。调查发现，我国各大水域的化工石化项目存在较为严重的环境风险，相应的防范机制存在明显缺陷。化工石化项目中，布设于城市附近或人口稠密区占到了32.4%，布设在江、河、湖、海、水库沿岸的项目占到了17.9%；布设于大江大河干流的项目占到了7%；布设于南水北调水源地及沿线的项目占到了1.3%；布设于三峡库区的项目占到了1.1%。其中，布设于饮用水源保护区上游（10千米）内的项目占3.7%。化工石化行业存在着严重的布局性环境风险，如果不采取有效风险防范措施，将很难遏制突发性环境事故的激增势头。

2.环境准入门槛低，新项目环境风险呈增大趋势

绿色GDP的推广不尽如人意。地方政府官员牺牲环境，追求GDP片面增长的现象依然存在。一方面各类新建项目环境准入门槛较低，部分在发达国家已经列入优先控制的污染行业与污染企业摇身进入我国境内，重复着高污染、高能耗、低产值的企业发展模式。另一方面，国内自身对新建项目审批不严，环境风险评价不到位，无法识别项目经济利益之后的环境风险，致使新的环境风险呈现逐步增大的态势。除此之外，脆弱的环境本底也在一定程度上致使我国环境风险爆发的极限值有所下降，环境风险客观上有所增长。二、我国社会发展现阶段的特有影响（一）社会发展由生存型向发展型阶段转变的影响

据2008年中国新闻网报道，中国社会的需求结构、经济结构、社会结构和制度结构正在发生变化，中国已开始由生存型社会进入发展型社会的新阶段。那么生存型与发展型社会对于环境安全的影响有哪些呢？我们认为主要有三个方面：

1.发展型社会环境需求的上升性

随着温饱问题的解决，中国社会逐步迈入小康。在解决生存问题之余，人们开始追求更高层次的生活因素与生活环境。其中，对生态环境的需求就是非常重要和突出的一块。从近年来持续上升的环境信访量，我们可探一斑。人们不再关注于小化工企业带来的就业问题、经济效益，转而关注它们造成的环境污染。举报周边企业存在不法环境行为及企业可能造成的环境影响，成为越来越多市民的常识。这虽然与当前我国的环境污染现状不无关联，但也确实反映了人们环境意识、环境需求的提高。另外，媒体对突发环境事件的高度关注，也反映出群众环境意识的增强。据统计，凡是涉及饮用水源地、群体性事件的，媒体的关注度几乎达到了100%。有人说媒体是一面放大镜，对于环境安全现状，当前媒体正是以放大镜的形式进行了舆论的关注、舆论的传播，这都导致了环境事件敏感度的增加、事件影响的扩大，并使得社会群体关注到当前严峻的环境安全形势。我们认为，这种群众对生态环境的需求只会随着社会的发展越来越高，因此，环境应急管理工作者在今后面临的社会压力与舆论压力将越来越大，行业风险越来越高，行业技能要求越来越高。胡锦涛总书记在一次重要讲话中曾经讲过这么一段话：“人民群众的民主法制意识不断增强，政治参与的积极性不断提高，对发展社会主义民主政治和依法治国基本方略提出了新的要求，人们受各种思想观念影响的渠道明显增多，程度明显加深，思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强。”这一深刻分析切实反映了我们现在的整体新状况。

2.转型期环境风险控制的复杂性

虽然我们很早就意识到了粗放型经济发展带来的后果，并提出了可持续发展的理念。但要真正做到绿色发展，经济、社会、资源和环境保护协调发展，既要发展经济，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够持续发展和安居乐业，这涉及一系列政策、制度的改变，还存在一个过程。从宏观而言，涉及体制、机制、法制一系列大的变革，存在各方面利益的博弈，这其中就包括了小团体经济利益与大社会环境利益的博弈。从微观而言，工业产业布局的扭转不可能一蹴而就；工业企业类型的合理化配置，也不可能一步到位。因为一步到位的整体搬迁模式，往往费用庞大，同时还将伴随着一系列的社会问题，因此，从风险控制论的角度出发，我国目前转型期的特殊状况就是：固有的环境风险无法得到彻底的消除；新增的风险源尚无有效的控制机制，再加上风险传播与其他阶段相比更加复杂与多样，环境风险受体又极度脆弱，整体导致环境风险控制复杂，我们需要很长的一段时间去应对风险的爆发与扩散，并逐步实现从突发环境事件末端应对到环境风险全过程控制的转变。

3.转型期社会矛盾的转嫁性

从公共管理的角度出发，随着改革开放的深入与社会转型的加速，中国面临的不只是环境风险，其他的社会风险也日益增多，尤其是来自社会结构层面的社会风险。这类风险连带性强、波及面广，往往会促成其他一系列社会问题和社会风险。从另一个角度来理解的话，就是指转型期的社会矛盾存在转嫁性。这在环境问题上，表现为两个方面：（1）表现为环境问题与其他问题的耦合性。即环境问题有时候不仅仅是环境问题，更多的涉及到社会问题、影响到政治问题。我国2005年发生的松花江水污染事件，引起俄罗斯方面的高度关注。事发期间，俄罗斯多家媒体的头条都聚焦在受污染的江水流经俄罗斯时，是否会给当地带来危害。中国外交部发言人不得不就可能发生的跨界污染发表外交声明，松花江污染事件同步成为一个政治事件。这种环境问题所表现出来的政治性和社会性，在发达国家也曾出现过。如2000年发生的多瑙河污染事件，严重破坏了多瑙河流域的生态环境，匈牙利、南斯拉夫等国深受其害，国民经济和人民生活都遭受一定的影响，因此提出了国际诉讼。匈牙利总理下令成立特别委员会，为打赢这场国际官司做准备。除了这些因突发环境事件造成的生态破坏、经济纠纷之外，发达国家煽动“中国环境威胁论”、“中国粮食威胁论”与“中国崩溃论”将环境问题政治化的现象也是普遍存在的。（2）表现为社会问题或政治问题会以环境事件为突破口爆发出来。这在我国现阶段发展过程中也是比较突出的。一些因复杂因素引起的渔业事件、农业事件，在找不到事件原因的时候，往往把矛头转向环境因素，而衍生为环境事件。如2009年江苏东台发生的晚秋蚕受损事件，经调查发现环境因素并不是事件发生的最主要、最直接的因素，但由于复杂的历史原因，长期受困于工业区与养蚕功能区的不合理划分，蚕农们对事件的认识普遍偏向于环境污染因素导致，从而使得长期以来群众对蚕桑养殖与化工行业的发展的矛盾、区域间经济利益的矛盾，以环境事件的形式转嫁爆发出来。因此说，探究解析突发环境事件背后的深层次社会原因、经济原因、政治原因，已经成为科学处置环境事件的重要前提。今后的一段时间内，社会矛盾转嫁，以“伪”环境事件或者是综合性事件的形式爆发出来，将越来越普遍，环境安全形势会更加错综复杂。（二）城市化进程加快带来的环境风险影响

城市是现代文明的标志和象征，但城市同样使得人口更加密集，污染的排放量更加集中，区域性环境风险更加突出。风险一旦爆发，将给城市环境安全带来前所未有的危害。目前，我国城镇化和城市现代化的步伐正在加快，且随着大量新兴城市的出现，还出现了一批城市密集地区，像环渤海、长三角、珠三角等特大城市群。尽管人、财、物向城市集中，可以创造出更加灿烂的文明和更多的财富。但是从安全的角度而言，新风险、新问题同样不可避免，并导致城市灾害表现出了多样性、复杂性、连锁性、次生性和耦合性，以及城市受灾对象的集中性、城市灾害的严重性和城市灾害的放大性。诺贝尔经济奖的获得人之一斯蒂格利茨，把中国的城镇化与美国的高科技并列为世纪人类发展进程的两大关键因素，并认为新世纪对于中国居首位的挑战就是城镇化。我们认为城镇化作为挑战的最大因素就是城市安全保障的风险，这其中包括环境安全保障的风险。

1.环境风险后果的倍增性

人是最敏感的动物，又是最脆弱的群体。人口密集区更是表现出生态环境的极度敏感性。我国许多高危化工行业大部分位于居民集中区，环境风险防控机制不完善，风险多米诺效应显著，大规模毒气泄漏、饮用水源危机事件都可能因波及的人口数量众多，而导致事态的扩大和事件的升级，事件后果呈现倍增态势。如1984年，印度博帕尔发生毒气泄漏事件。当时的博帕尔农药厂周边有成千上万的居民居住，农药厂毒气泄漏后，30吨毒气化作浓重的烟雾快速四处弥漫，立即笼罩了周边地区，数百人在睡梦中被夺去了生命，几天之内有2500多人毙命，5万多人可能永久性失明或终生残疾，余生苦日无尽。我们来假设一下，如果化工厂不是在居民集中区，这起事件造成的后果估计将没有这么让人震撼！而我国2009年的盐城“2·20水污染事件”，也是属于同样性质的案例。由于人口密度的上升，城镇供水集中化，但集中化的优势在突发状况下瞬间就衍变成集中化的危机，一个饮用水源地出现问题，成千上万的居民将会受到影响。

当前我国城市化的进程还在加快，解决这一问题的根本还在于加快工业布局的合理化，提升环境风险的控制手段。但是，鉴于产业结构调整的过程性，在目前的情况下，甚至在将来很长一段时间内，预计我们只能依靠后者来逐步提升人口密集区的环境安全保障能力。

2.环境风险的多样性与压缩性

城市是全球性问题产生的重要根源。同时，作为人类生活的主要空间载体，城市也是全球性问题包括环境问题的主要受害者，因为城市是环境风险最集中的区域。从各类环境问题作用的空间尺度来看，缺乏安全饮用水和卫生设备、室内空气污染、大气污染、水污染、土壤污染、垃圾倾倒、有毒有害物质排放、噪声污染、自然灾害、交通拥堵等环境压力都来自城市内部；而流域污染、生态失衡、酸雨、全球变暖、臭氧层破坏等环境压力则来自城市外部。城市环境风险必然呈现多样性。各种各种错综复杂的环境问题，在城市这一特定区域、特定密集人口生存状态下，以不同的形式呈现出来。而这种呈现的方式，由于城市化进程的加快而压缩出现。在西方发达国家几百年才出现的环境污染问题，短短几十年就在中国城市凸显，形成了目前极其严峻的环境安全形势。

3.其他风险的多米诺效应

城市人口集中，经济密集程度高，城市中人为建筑和社会活动改变了原有的自然形态，形成脆弱的城市生态。它主要依靠各种人为工程，特别是水、电、交通、通信、排污、燃气等城市生命线系统来维持城市系统的各项功能发挥，一旦发生灾害，极易出现连锁灾害或次生灾害。地震灾害、水安全隐患、气象灾害、火灾与爆炸、地质灾害、公害致灾、“建设性”破坏致灾、高新技术事故、城市噪声危害、住宅建筑“综合征”、古建筑致灾、城市流行病及趋势、城市交通事故、工程质量事故致灾等问题，都可能次生环境风险，引发环境污染事件。2010年7月28日在南京发生的丙烯管道破裂事件，就是典型的其他风险带来的环境风险。温家宝总理在对事件的批示中，第一关注的就是环境问题。据统计数据分析，交通事故与安全生产事故一直都是突发环境事件的主要诱因。在全国每年的突发环境事件中，这两类诱因占到了80%左右。此外，水利调节、秸秆焚烧等新形势下的新问题，也因多米诺效应影响着全国的环境安全形势。（三）西部大开发带来的区域环境风险

随着近年来西部开发的加快，由此带来的区域环境风险也逐步显现。统计显示，1999—2006年间，广西、贵州、宁夏、新疆等四个能矿资源丰富的西部省区，石油加工及炼焦、黑色金属冶炼、有色金属冶炼、化学原料及化学制品制造、非金属矿物制品、电力热力供应等六大高耗能产业对地区工业总产值的贡献份额平均增长了40%左右，而广东、浙江、江苏、山东等四个省份的平均增幅只有16%，其中，山东省上述六大高耗能产业对地区工业总产值贡献份额还下降了近33%。一方面，西部地区作为承接东部产业转移的主要受体，其严峻的自然环境和有限的自然资源，使得承接产业覆盖面较为狭窄，接受产业大部分属于高耗能的能源、原材料初级加工产业，西部区域环境风险逐步显现。同时，与东部相比，由于西部的风险控制机制更加薄弱，环境意识比较淡漠，因此，一旦出现意外状况，其危害度与损害度将远远大于同类风险在东部地区所造成的影响。加之，西部地区是各大江大河的源头，上游的生态环境破坏直接影响到中下游经济的持续发展与生态安全。三、全球性公共危机影响的辐射（一）全球性环境本底容量下降

进入20世纪80年代以来，随着经济的发展，具有全球性影响的环境问题日益突出。不仅发生了区域性的环境污染和大规模的生态破坏，而且出现了温室效应、臭氧层破坏、全球气候变化、酸雨、物种灭绝、土地沙漠化、森林锐减、越境污染、海洋污染、野生物种减少、热带雨林减少、土壤侵蚀等大范围的和全球性环境危机，严重威胁着全人类的生存和发展。全球性污染带来的后果，就是区域环境风险的增加，就是整体环境容量的持续下降，就是环境风险爆发阈值的不断下降。（二）发达国家环境污染的转移

尽管中国一直背负着“污染大国”的恶名，甚至有舆论称“中国在污染整个地球”，但事实上，中国同时也被称为“世界工厂”，中国宽松的环境管制使得越来越多的发达国家将“三高”（高污染、高耗能、高耗水）企业向中国转移。据统计，1991年外商在我国设立的生产企业中，污染密集型企业占总数的29.12%，占总投资额的36.80%；在1995年来华投资的3.2万家企业中，高污染企业达39%。发达国家环境污染的转移可以说在一定程度上加重了我国的环境风险。

除上述三个因素外，我国应急管理起步晚、风险控制机制健全不力也是一个非常重要的因素，这是本书研讨的重点，将在下面章节详细讨论。第三章　我国环境应急管理发展第一节　我国环境应急管理现状

近年来，随着国家对公共危机管理的愈发重视，各类应急管理相关政策法规陆续出台，环境应急管理专项领域有了一定进展，人员、机构、环境应急管理理念等方面有了深层次的充实。但与发达国家相比，起步晚、底子薄等现状还客观存在，并制约着当前环境应急管理工作的开展。尤其是体制、机制、法制尚未健全，环境应急工作重心偏向于事后应急，“关口前移，预防为主”的实践还不到位，政府、部门、社区、企业等各个层面的环境应急管理体系尚未完善。本节中，我们将从机构、队伍、机制、技术等方面来剖析当前我国环境应急管理工作中存在的一些问题。一、环境应急管理机构与队伍建设现状（一）机构建设现状

目前我国的环境应急管理机构还是一个全新的机构，环保部应急中心取得行政编制的时间还不到5年，就已经陆续推出了《关于加强环境应急管理工作的意见》、《全国环保部门环境应急标准化建设方案》等多个意义重大的文件，为全国环境应急管理工作的开展奠定了扎实基础。但受经济因素、行政管理体制等方面因素的制约，全国31个省及直辖市中，成立专职应急机构并且独立运行的并不多，大部分由监察或监测部门兼职执行环境应急管理职能，形式不一，机构极其不健全。2006年，江苏率先获得批复成立全国首个省级环境应急管理的独立机构，目前黑龙江和福建设立了专职应急机构，成为全国环境应急管理工作开展的中坚力量，直接指导区域内环境应急管理工作的开展，其余各省市正在加快环境应急机构的组建步伐。作为环境应急组织体系的重要环节，各地市、县环境应急管理机构的发展更加参差不齐。以江苏为例，目前全省有接近80%的市已经完成环境应急机构的挂牌仪式，部分县级层面的专职应急机构也有所突破，这在全国应急机构组建过程中属于较快的。整体而言，我国自上而下的纵向环境应急管理组织体系初见雏形，但机构与力量较为薄弱，尚无法满足当前环境安全形势的需要，尤其是基层环保部门，承担了大部分突发环境事件的预防处置工作，而环境应急机构与人员建设反而最为滞后，环境应急力量亟需加强。（二）部门应急联动现状

在应对各类综合性突发事件的过程中，应急联动的重要性越发明显，从而成为我国环境应急管理体系建设的一个重要任务。但由于客观历史原因，目前环境应急联动存在信息互通不到位、资源整合不到位、应急技术的耦合不到位等多方面的问题。

1.信息不通畅

随着突发事件处置经验的积累，各部门越来越多地意识到第一时间获取信息的重要性，并将信息获取作为科学合理处置事件的一个重要前提。运用信息化和现代化手段，各部门以不同的形式建成了不同等级的信息获取渠道，其中比较成功的是公安部门的信息搜集网络，“110”举报电话深入人心，成为运用最广的信息渠道。在环境保护领域中，环保部门也在加快推进融合“12369”举报信息渠道、网络信息搜集渠道为一体的综合信息获取网络。但由于行政管理职能分工的特点，各部门信息获取各自为政，交流不多，信息多头获取、信息的利用率不高现象突出。这既造成了资源的浪费，也在一定程度上可能带来战机的延误。这种现象的出现，既是我国多头管理、分散管理的应急管理体制所带来的不良影响，也是当前缺乏良好的沟通机制所致。如在公安部门获取的信息中，往往包括了环境敏感信息，但由于信息研判的角度不同，环境敏感信息被作为无效信息过滤掉的情况，极有可能发生，当环保部门在接到信息后，已经失去了最佳处置机会。这种信息沟通不畅、信息辨识角度单一，是当前应急处置效率低下，无法最大限度第一时间获取信息、第一时间赶赴现场、第一时间调查处置，最大程度地控制损失和影响的重要影响因素之一。

2.资源整合不足

应急资源对于应急事件的处置非常重要。这里，我们所指的应急资源包括了人力资源、物质资源以及技术资源。目前，在人力资源的整合中，应急救援队伍不能综合化、社会化是一个非常不利于应急管理发展的因素。各个领域都想建专业救援队伍，但各个领域的专业救援队伍都不够强大、不够专业，导致了重复性建设和非专业化建设。此外，专家领域中复合型人才的缺失也是人力资源整合不到位的一个表现。应急物资储备情况也不容乐观，在一些重特大突发环境事件中，缺乏应急物资的例子时有发生。如在石油类泄漏类事件中，吸油毡、覆盖物等物质的迅速到位是第一时间遏制事态发展的重要手段，但作为环保部门而言，凭一己之力贮备资源，明显势单力薄，很难解决应急资源的储备资金。

3.应急技术耦合缺失

我们在形势分析一章中提到，在其他风险的多米诺效应下也会产生环境风险。这一观点如果从事件诱因的角度来看，就是指突发环境事件的次生性。在安全生产事故、交通事故处置过程中，由于环境安全意识不强，采用片面的风险控制技术，在其他风险得到控制的同时产生了环境风险，衍生了突发环境事件。举个例子，企业发生爆炸后，消防队伍到现场后直接用消防水冲洗现场，把火灭了，却将含有化学品的废水直接冲进了外环境，影响了水质，导致突发环境事件。这就是典型的应急技术缺乏耦合。应急人员只关注消防技巧，而忽略了环境应急的技巧，没有兼而顾之，而是顾此失彼。除了在应对技巧方面缺乏整体意识之外，应急指挥体系层面也存在着同样的问题。各部门对于各自领域关注度的不同，使得应急指向的侧重点不同，缺乏综合协调机制，应急整体效率低下。（三）政府及个体应急管理人员现状

1.政府部门层面

结合现状，我们发现我国政府层面的环境应急管理人员主要有两大类。一类是具有较为丰富的现场执法与现场监测经验的人员，环境监察、环境监测人员占了我国环境应急管理队伍中绝大部分的比例。这部分人员实战经验较为丰富，但对环境应急管理理论知识的掌握不足，尤其是对突发环境事件发展态势的研判，对于快速环境应急决策等方面理论基础欠缺。另一类则鉴于环境应急机构是一个新的单位，独立运行的机构所招聘的人员大多为应届毕业生，虽然理论知识丰富，但实战经验不足。由于当前突发环境事件所具有的越来越多的政治意义和社会意义，我国环境应急管理人员在事件中的协调处理能力，包括快速调用资源的能力、协调利益双方化解社会矛盾的能力表现出了不足。

2.企业应急管理层面

从风险控制的角度而言，企业自身的环境应急管理是最基本的源控制。它决定了风险的有无和风险的大小。如果企业风险控制到位，环境应急管理就成功了一半；如果企业风险控制不到位，后期环境应急管理将事倍功半。但实际情况是我国企业应急管理这个源头没有控制到位，主要表现为：一是相对于安全生产意识而言，我国企业经营者的环境安全意识相对淡薄很多，主要体现为对安全生产预案与环境应急预案不能很好地加以区分，对自身环境风险认识不足，对环境污染责任保险等经济政策意愿不足。二是企业操作者的环境安全防范能力不足。尽管我国经济迅速发展，但工业的现代化程度还不高，企业一线操作人员的整体素质有待提升，员工自身安全意识需要加强，尤其是需要掌握一些常见的危化品性质，防止发生污染事故后因误操作而导致事态扩大。

3.社会公众层面

目前，我国社会公众的环境意识处于快速上升期，但上升期也存在初级阶段。这种初级阶段的环境意识更多地表现为对环境问题的问责与发难，对社会公众自身参与环境保护、提升环境应急自救能力等方面则相对欠缺。典型表现为：一是新闻媒体人的关注点以突发环境事件带来的损失、影响等负面报道为主，鲜有对如何在突发环境事件中化解环境危机等公共技巧方面的引导；二是NGO的参与更多地体现在日常环境保护方面，主要以开展环保知识及环保意识的宣传和教育活动为主，不能充分发挥自身的优势，弥补政府对待不同的环境问题的无差异性和环境决策时信息获取的不对等性。如NGO不能充分发挥信息渠道的作用，为突发环境事件的应对争取时机；或者在信息研判上给予一定的辅助作用。三是个体层面上，公众风险防范和危机自救的意识不强，尤其是在自救意识方面，我国的现状不容乐观。2005年，江苏淮安发生“3·29液氯泄漏事件”，事故导致周边村镇28人中毒死亡。肇事的槽罐车驾驶员逃逸，货车驾驶员死亡，公路旁3个乡镇大量村民中毒。事后，我们进行了详细的调查与评估，发现在此次事件中，部分居民的伤亡与平时自救意识不强有很大的关系。二、环境应急管理机制现状

自2003年起，国家提出了建立健全环境应急管理机制的相关要求。2004年3月温家宝总理在政府工作报告中提出要“加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”；2006年1月出台的《国家突发公共事件总体应急预案》中再次强调，要“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”；2007年11月1日，《突发事件应对法》正式实施，明确“国家要建立有效的社会动员机制”应对各种应急事件。伴随着国家层面对于应急机制的高度重视，经历了7年左右的时间，我国的各项应急机制建设取得了一定的成绩，但受制于主客观因素的束缚，现状与现实需求之间依然存在不小的差距。（一）环境应急综合协调机制

随着突发环境事件诱因的复杂化，突发环境事件本质的社会化，突发环境事件的应对，尤其是一些区域纠纷、厂群纠纷甚至是跨省界纠纷的处理，需要越来越高的综合协调技巧，但目前需求与现实之间还存在很大的差异。

1.环保系统内部环境应急综合协调较为松散

从广义上讲，环境风险的防范包括了项目审批与竣工验收中的环评关、日常监察中的执法关以及常规水、气、土壤监测中的预警关。这些环节分别涉及环评、监察、固废、监测等多个部门，仅仅依靠目前作为直属事业单位的应急中心来实现综合协调的难度相当大。尽管部分地区设立了应急办来统筹协调各部门工作的衔接，但由于权职较为空泛，作用并不明显。从狭义上讲，突发环境事件的非常态响应过程中也存在着综合协调不到位等问题。我们说，根据《突发事件应对法》、《国家突发环境事件应急预案》的相关规定，环境事故处置需要现场监察组、应急监测组、应急专家组、应急联络组等成员各司其职，各尽其能，相互配合，快速解决疑难问题。但事实上，这些资源的协调目前还不能完全做到无缝对接，快速配合。

2.跨区域与跨部门应急联动机制不健全

关于跨部门应急联动机制，我们已经在应急人员与机构的相关内容中，以应急机构横向体系的衔接为切入点进行了详细的阐述。这里，我们重点谈一谈跨区域环境应急协调机制的不健全，或者说是区域环境应急联动机制的不健全。（1）整体流域环境风险控制。客观地理区位原因和现有行政区划因素，加上我国属地管理的工作原则，造就了目前各地对于长江、黄河、淮河等7大河流风险控制地各自为政局面。比较典型的是对于饮用水源地安全的保护：上下游的两个城市，上游城市的化工园区与下游城市的取水口设置区位极有可能是毗邻的。对上游城市而言，这是正常的工业布局，而对下游而言却是一个极大的环境风险。这实际上就是缺乏有效的沟通渠道，风险控制局部化所致。目前国家、省级层面已经从全局出发，着眼于统筹规划整体流域产业布局，但真正落实到基层，形成风险控制联防联控的局面还需要一段时间。（2）跨市界、跨省界环境污染事件应对。虽然各地开始重视突发环境事件的信息通报制度，但总体仍处于探索阶段，信息通报的形式、信息通报的时限没有规范化，信息通报的机制没有长效化，上下游污染事故信息沟通不到位，引发重特大环境污染事件的可能性依然存在。另一方面，区域应急预案缺乏衔接性，不同区域之间的应急处置不能形成统一指挥、统一行动、统一物质调拨、统一人才调动和设备调用的总体联动格局，应急设施重复投资建设现象普遍。（3）区域间常态应急联动机制建设。区域环境应急联动除了战时的联动，平时的联动也是非常重要的一块内容。目前，环保部对各省之间建立跨区域应急协调机制已经提出了相关要求，我国部分区域已经开始实践。比较典型的有长三角地区区域应急联动机制的建立，该机制建立以后，上海、浙江、江苏三地联合开展环境安全执法检查、联合开展综合性应急演练，为保障世博会的顺利举办创造了良好的前提条件。但前期的共同安全规划、资源配置等方面的合作明显缺乏，区域环境应急宣传教育、区域环境应急保障等方面的合作也显得薄弱。（二）环境风险控制机制

机制是指对系统内的要素进行协调的一种无形力量，它可以是一种固化的手段，也可以是一种制度。基于此，环境风险控制机制可以理解为“为实现环境风险的控制而建立的各种制度、规章以及协调手段”。由于风险控制在近期才逐步受到重视，相关的控制机制建设刚刚起步，因此在这里我们主要从风险控制的手段与制度两个方面来剖析当前的不足。

1.环境风险控制手段

当前，我国环境风险控制整体以行政管理手段为主，控制手段单一而偏软，风险管理模式单调而缺乏保障，环境经济手段在风险控制中运用不到位。典型的就是环境污染责任保险的推广不尽如人意，这一在国外被广泛使用的险种，在我国却叫好不叫座，很难融入到环境风险源管理之中。环境风险控制工程手段不足，风险控制多数停留在纸上。以饮用水源地区域风险控制为例，目前绝大部分风险控制手段以编制预案、实施演练、制定规划等空泛而没有约束力的软手段为主，对于真正能起到作用的企业应急池及围堰的建立与检查很难落到实处，对风险传播的水环境等直接媒介缺乏有效可行的监控、拦截断面等工程型建设，风险控制手段乏力。

2.环境风险控制制度

对于企业层面该如何进行风险控制、基层直接执法者如何进行监管、省级如何进行统筹规划，还没有形成系统的思路，理论水平与技术条件不够成熟，一些基本的企业风险控制制度还没有制定，一些重点的风险源企业得不到确认，一些基本的风险控制措施无法标准化与操作化。（三）环境应急响应与处置机制

应急响应与处置在一定意义上是控制事态发展的核心内容。源于突发环境事件所具有的影响力、破坏力，目前我国对这一块内容非常重视。前期制定的一些环境应急管理制度基本围绕环境应急响应和处置方面的内容，如环保部《关于加强突发环境事件信息报送的通知》、江苏省《关于进一步加强应急值守的通知》等等。各地在总结现场处置经验的同时，也提出了敏感信息报告、24小时应急值守制度、集中式饮用水源地巡查日报制度等一些较为实用的制度。环保部应急中心则对应急响应和处置归纳总结提出了四个“第一”：即第一时间报告信息、第一时间开展监测、第一时间赶赴现场、第一时间调查处置，基本提炼出了突发环境事件应对的时效性、突发环境事件处置的各个关键环节。此外，在事件应对中，对专家的参与也有了一定的规定。2009年，环保部应急中心举办了国家级环境应急管理专家的聘用仪式，这些都体现出当前我国环境应急管理领域所取得的一些成绩。但随着突发环境事件的复杂化，一些新问题、新因素也不断呈现，现有的应急响应机制出现了一些弊端，如我们在上面所提到的应急物资的调用与整合、区域应急协调等内容，都需要进一步的完善与充实。

总体而言，环境应急管理机制是一个复杂的体系，除了上述我们重点阐述的内容外，事后评估机制、责任认定机制等都随着新形势显现出了重要性和必要性。全国各地已经开始了相关方面的探索，但同样因为缺乏一定的理论与技术基础、缺乏一定的中介机构载体、缺乏评价与修复力量等，使得这些领域的研究非常薄弱。三、环境应急政策法规

环境污染源于经济活动的外部性，而外部性是市场失灵的主要原因之一。也就是说，当外部性存在时，市场机制不能自发地将外部性内部化，而良好的环境规则则能够起到激励经济主体，将外部性内部化的作用。为此，我们可以认为环境风险的外部性可以通过环境安全政策来实现内部化，也就是说环境应急政策法规的建设对于环境应急管理而言显得更为重要和迫切。从一定角度而言，环境应急政策法律体系的建设也可以看作是我国现阶段环境应急管理发展的一个重要表征。为此，我们按不同效力层次进行了剖析。（一）环境应急法律

法律法规的滞后性在任何领域都是存在的。在环境应急管理领域，这种滞后性更加明显。2007年11月，《突发事件应对法》正式生效，开创了我国应急管理工作的一个新起点，使应急管理工作真正实现了有法可依。但对于实际工作而言，尤其是对于单个领域的环境应急管理工作，很多原则性的东西还没有细化，配套的实施细则没有正式出台，环境应急管理工作法律依据仍然不足，并在制约着基层环境应急管理工作的推进。目前，大家比较关注的几个方面是：

1.环境污染事件的责任认定依据

北京大学环境法学统计数据显示，1998—2002年、2003—2007这两个阶段中，真正进入司法程序的重特大环境污染事故分别仅占到事故总数的6.5%和13.3%。环境保护部环监局的数据则显示，2004年环保部直接处理的重特大突发环境事件有14起，但是被追究刑事责任的只有四川沱江水污染事件1起；2006年能查到的被追究了刑事责任的案件有3起；2008年被追究刑事责任的有5起，其中最轰动的案件是云南阳宗海污染事件；2009年有2起案件被追究刑事责任。这表明了当前我国在环境污染事件司法诉讼方面的不足。

我们认为，这主要是定责定罪依据不足造成的。目前，我国涉及环境污染事故方面的刑事罪有：重大环境污染事故罪、环境监管失职罪、投放危险物质罪，分别针对环境污染事故肇事者与管理者。以重大环境污染事故罪为例：重大环境污染事故罪是指违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的行为。但这些罪责成立的前提条件却非常苛刻，《刑法》第96条规定，本法所称违反国家规定是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。而事实情况是，我国大量有关环境保护规定以规章或地方性法规形式出现，如《危险废物集中焚烧处置工程建设技术要求》、《危险废物安全填埋处置工程建设技术要求》、《四川省危险废物污染环境防治办法》、《南京市危险废物管理办法》等，这些规章和地方性法规是各地在具体环境执法过程中的直接依据，是环境污染最直接最有效的约束力。很多状况下，突发环境事件的发生都是由于没有遵循这些部门规章，但受限于重大环境污染责任罪的前提条件，只要不违背国家的规定，众多的污染者就可以逍遥法外，这直接导致了很多环境污染肇事者无法被定罪。

2.重大环境污染事故罪危险犯的设置

国外很多国家已经将环境污染事故罪上升到危害公共安全罪的高度，通过危险犯的设置来加大环境违法行为的法律与经济成本。如日本刑法典第208条规定，释放、扔弃、散发毒物或者其他有害健康之物，或者使其流出污染大气、土壤、水流等公共区域，导致公众生命、身体产生危险的处以惩役。德国刑法典第325条规定，违反行政法义务，在设备、工场、机器运转过程中，改变空气的自然成分，尤其是排放尘埃、毒气、蒸气或其他有气味物品，足以危害设备之外的人、动物、植物或者其他贵重物的健康的，或产生足以危害属于设备范围之外他人的健康的，处五年以下自由刑或罚金。实践证明，这种危险犯的设置有利于提高环境违法成本，促使企业加强环境风险防控。因此，我国许多学者也主张设立重大环境污染事故罪危险犯。我们也认同环境危险犯的设置将在一定程度上遏制环境风险扩散，降低突发环境事件的发生概率。

3.环境污染责任认定的举证《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条第一款规定：当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明；第四条第一款第（三）项的规定：因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。但事实上，这并不利于对弱者、对环境污染受害者利益的保护。尤其是目前，对于环境污染损失的量化方面的司法鉴定不完善，环境污染定性难，污染受害方利益很难得到保障。因此，部分学者提出了环境污染损害赔偿纠纷应适用举证责任倒置，由被告方就法律规定的免责事由及其行为与损害结果之间不存在因果关系进行举证，我们认为这是一个值得推崇的办法。

除此之外，环保系统内部问责也可看作环境污染责任认定的内容之一。目前，伴随着重特大污染事故的到来，环保系统内的问责风暴已经同步到来。不可否认，内部问责是加强环保系统内部环境应急管理意识和环境应急能力的一个重要手段。但目前而言，环境污染事件，只要出事就问责的模式是值得质疑的，只有成熟、规范、合理的环境问责依据，才是促进全国环境应急管理队伍健康发展的有力手段。

另外，政府紧急状况下应急权力的不足也是我国环境应急相关法律法规较为薄弱的环节。所谓紧急状况下的政府应急权力，是指通过完善行政紧急程序的法律规范来满足公共危机管理的紧急需求，通过控制紧急行政权的行使过程来保护行政相对人的合法权益。目前，我国现有《突发事件应急法》对此少有规定。（二）环境应急部门规范性文件

环境应急部门规范性文件在一定程度上更加能够表现当前我国环境应急管理的工作重点，以及环境应急管理操作层面的东西。这里，我们从规范性文件的内容、效力及影响三个层次加以剖析。

1.规范性文件的内容

自2005年起，国家层面出台的环境应急相关的规范性文件主要有：《国家突发环境事件应急预案》、《国务院突发事件应急演练指南》、《关于加强环境应急管理工作的意见》，以及目前正在准备的标准化建设等。从这些规范性文件的出台时间和内容来看，我国近几年环境应急管理工作取得了一定的进步，实现了从框架到细节、从非常态到常态的管理理念的转变。一案三制的应急管理体系初步成型，各级各类预案的定位得到明确，内容得到细化。2009年，国家将风险源排查工作提上了重要日程，对各个行业的环境风险评估技术进行了研究，出台了一系列的相关文件，虽然内容还不是很成熟，但我国环境应急管理工作“预防为主，防治结合”的理念得到了落实。各地基层环境应急管理工作在摸索中前进，并取得了一定的成绩，如淮安以市政府名义出台的《环境应急管理办法》、湖南长沙的《环境风险企业管理办法》都体现了基层在环境应急管理方面的思考。

2.规范性文件的效力

目前，我国普遍存在规范性文件法律效力不够高的问题。如学术界争议较大的关于《国家突发环境事件应急预案》的法律效力。我们在前面提到，预案是纲，是职能分解的纲，是应急工作落实的纲。纲要发挥作用，没有相对应的法律效力支撑是不行的，尤其在当前我国未出台紧急状态法的情况下，预案的作用其实是非常重要的。但受预案法律地位和效力层次的制约，预案一直都无法体现出较强的约束力。因此，有的学者提出了进一步增强政府层面应急预案，包括综合预案和专项预案的法律效力，以此来进一步提升预案所具备的约束力。我们认为这不失为一个好的办法。

3.规范性文件的影响

受限于法律效力，一些能够切实推进环境应急管理工作导向性文件（以省级层面的规范性文件为主），目前所发挥的作用与影响一般，突出表现在信息报告、预案修编、重大环境风险源监管等方面。一是及时报告、主动报告、真实报告的格局还没有形成。尽管国家三令五申，要求各地一定要高度重视信息报送工作，但是各地瞒报、迟报、漏报的现象仍然屡禁不止。二是在企业预案的修编方面。企业预案修编的法律依据不足，虽然在最新修编的《水污染防治法》中提到了企业必须编制环境应急预案等相关要求，但是绝大多数企业的预案编制只能通过行政文件的形式加以推动，其效果和推动力度不能满足当前环境应急管理工作的形势需要。（三）环境应急相关政策

从广义上讲，环境保护的相关政策都可以看作是与应急相关的政策，因为要确保环境应急政策落实到位，需要同时改善环境质量，削减环境污染物排放总量，防范环境风险。而从狭义上讲，只要能够对风险的源头遏制、风险扩散的过程控制以及突发环境事件的应急响应、事后恢复等阶段给予一定推动作用的政策，我们都可以从环境应急管理工作的角度加以认识。因此，从一定程度上讲，除我们在上面已经谈到的环境应急法制建设方面的内容外，绿色信贷、绿色保险等环境经济手段都是较好的风险控制辅助手段。但当前，不管是从广义上讲还是从狭义上讲，我国环境应急管理的相关政策还是相当地缺乏。就目前而言，环境污染责任保险可以看作是一个对于风险控制有较好推动作用的政策，我们在这里重点剖析一下该政策的执行现状。

环境污染责任保险是以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的保险。其最终目的是从经济政策的角度，融合保险公司对风险企业的风险监管力量，强化企业风险防范意识，构建社会化风险监管体系，减少环境污染事故的发生。环境污染责任保险在国外是一项非常成熟的环境经济政策，它充分运用保险的社会缓冲器作用，来破解环境污染事故高发期，企业污染、社会受损、政府买单的恶性循环局面，有效缓解由环境问题引发的经济纠纷，基本达到环境使用有偿、环境污染有偿、环境损失有偿的目的，初步形成了环境风险的社会化监管体制。国家环保部从推行这项经济制度开始，也是充分考虑环境污染责任保险对于环境应急管理工作的推动作用，从化解环境经济纠纷、缓解环境污染事故责任、构架社会化风险监管体系的角度出发，对环境污染责任保险的推行做了很大的努力。另外，从保险的自身性质分析，它是整个社会的缓冲器，而环境应急工作则是环保工作的兜底线，这两者必然会在某种程度上具有兼容性，也必然会对彼此造成一个很好的促进作用。

尽管环境污染责任保险好处诸多，但目前在我国的推广还存在诸多问题，如缺乏健全的法律法规体系保障，包括：在环境污染保险推行方面，缺乏对企业参保的制度约束；在环境纠纷解决方面，缺少污染赔偿和损害评估方面的法律规定，环境诉讼制度不明确，缺乏合理的程序保障；在政府支持方面，仅依靠保险公司商业模式运作过于单薄，缺乏税收以及风险保障基金等深层次支持措施；参保企业资金实力雄厚、污染防治工作相对到位的大型企业，环境污染责任保险需求较弱，投保时存在逆选择，导致业务覆盖受限，风险无法有效分散。加上风险识别和量化的难度较大，一方面由于环境污染事故涉及面广，因果关系比较复杂，责任较难认定；另一方面，缺乏历史损失数据，加上业务量小，风险概率难以确定，保险产品合理定价难。

因此，环境污染责任保险还没有真正发挥其社会化应急监管、社会化应急保障的作用，在我国还有相当长的一段路可走。四、环境应急管理理论及相关技术研究

理论是指人们关于事物知识的理解和论述。理论的重要性对任何一门学科与管理领域都非常重要性。作为一门新兴的综合性学科，环境应急管理的基础理论研究尚处于初级阶段。环境应急管理的基础理论研究应该包括环境应急管理的职能、环境应急管理的对象、环境应急管理的工作思路等方面的基础理论研究，以及一些应急技术。客观而言，全国环境应急管理的系统工作理念以及对自身职能的认识，需要、也必须经过一段时间的实践与总结，这也是我们本书探索的主要内容。为此，我们这里重点探讨的是环境应急管理理论中应急技术的不足。（一）环境风险控制与环境事件预警

环境风险控制与预警理论技术，主要是指风险源排查、风险源识别、风险管理、风险预警等一系列应急防范过程中所涉及的基础理论。这将是今后我国环境应急常态管理发展的重要基石。

1.环境风险控制

目前，我国学术界对化工园区、区域环境风险控制的研究基本处于理论研究阶段，南大的毕军教授在这方面已经提出了一些想法。但从行政管理的角度而言，还有很多问题没有解决：一是环境风险源认定及分类分级方面的理论研究。需要解决重大环境风险源的定性与定量技术，为环境风险源的动态管理、优先管理提供理论依据。二是不同行业的环境应急措施标准。比如说，石化行业的风险管理中必须拥有哪些应急池、围堰，这些装置的具体尺寸有无标准等等。这些技术标准解决不了，企业环境应急管理就无法实现量化考核和规模化推进。

2.环境事件预警

环境监测领域的发展远远早于环境应急领域，因此监测预警的发展也比较早。从广义上讲，环境监测预警包括了突发环境事件预警、区域环境质量预警以及自然和生态资源预警。这里我们指的主要是突发环境事件预警，即为了预防和控制突发性环境污染事件而建立的环境预警系统，其预警的主体是突发性环境污染和生态破坏事件。无论是空气质量超标还是水质发生污染，系统会在第一时间发出警报，并根据污染程度作出应急行动。当前全国普遍推广的污染源自动监控系统、流域断面监测点位，都可以在一定程度上看作是环境事件预警体系的组成。但当前监控、监测数据存在着多家管理、多头收集的现象，环境质量信息与环境监控信息还不能很好地统一起来，很难从应急预警的角度加以识别利用。（二）环境应急现场处置技术

环境应急现场处置技术是当前最为实践者所需要的技术。我们认为处置技术不仅仅包括监测、执法技术，也包括辅助决策等方面的技巧。因此，我们在这里简单将环境应急现场处置划分为技术类和决策类。

1.技术类

主要是指应急监测技术、现场执法技术和后评估技术等。（1）监测技术。目前全国还没有统一的环境应急监测规范，现行的监测技术规范主要是针对环境质量监测和工业污染源监测制定的，并不完全适应于应急状态。甚至在极端情况下，采用常规的质控指标来对待突发环境事件时，会导致事态的放大，引起不必要的恐慌。（2）现场执法技巧。主要指排查、控制和消除污染物等方面的技巧。在突发环境事件的处理、处置过程中，“肇事者”的排查一直是一个难点和要点。目前，由于缺乏必要的理论研究，对这一关键动作的执行还是依靠地方环保部门的执法经验。对污染物质的处理也主要采取拦截、覆盖和转移等简单技术，缺乏专业的区域特征污染物质库的建立、区域内重点类型突发环境事件应对技巧的储备等专项研究。（3）后评估技术。环境污染事件的影响评估技术，一直是制约污染事件损失鉴定、责任追究的一个瓶颈。当前，国家环保部应急中心、政策法规司及规划院已经在着手研究突发环境事件带来经济损失的评估技术，这一块将有利于推进我国环境应急管理理论基础的发展，解决突发环境事件后期评估问题。除此之外，生态修复一直是环境应急管理的重要职能，也是属于针对单个污染事件造成影响的补救措施，如阳宗海砷砷污染的修复、太湖富营养化的修复。

2.决策类

决策需要的是预先的判断，预先判断的准确性则建立在对污染物质的扩散趋势的预测上，建立在对现有环境风险信息的有效评估上。但我国在这两方面的研究都处于初级阶段。一是在污染物质的扩散趋势上，主要以单一物质、单一环境的扩散研究为主，尚不能结合复杂的外界水环境、大气环境进行更加真实的情景预测，对于辅助决策起到的帮助不大。二是在现有环境风险信息的有效评估方面。对于应急状况下环境风险自身所具有的风险变化趋势还没有系统的理论研究。如在安全生产事故爆发后，污染物质进入外围水环境，那么污染物质在流动与扩散的情况下，对集中式饮用水源地的风险、对周围居民的供水到底会造成多大的风险等内容，目前仅限于主观人为判断，缺乏有效、科学的评估机制来防止由于决策失误而导致事态扩大的现象发生。三是应急辅助决策的信息化技术。该项技术可有效提升决策的效率和科学性，但研究整体尚处于起步阶段。五、环境应急宣传、教育与培训

随着近年来突发事件的频发，应急宣传的作用也在应对公共危机、应对突发事件的过程中被凸显出来。多年来，我国相关政府部门开展了突发事件应对的一些宣传教育，积累了一定具有应用价值的经验。但迄今为止，无论是各级政府机构还是各类组织以及公民个人，在应急宣教方面仍处于相对落后的水平，具体表现为：（一）环境应急宣传

宣传是一种专门为了服务特定议题的讯息表现手法。在西方，宣传原本的含意是“散播哲学的论点或见解”，但现在最常被放在政治脉络（环境）中使用，特别是指政府或政治团体支持的运作。主要是指运用各种符号传播一定的观念以影响人们的思想和行动的社会行为。因此，对环境应急管理的宣传我们可以认为是传播环境应急理念、普及环境应急知识、提升环境应急能力的一个有效手段。当前，我国应急管理的宣传也是刚刚起步，基本还停留在贴海报和口头宣传的层面上，宣传内容缺乏趣味性，缺乏反馈渠道，仅仅是信息的单向传递，互动性较差，不能够提起广大公众对应急避险知识的兴趣。环境应急管理领域的宣传更是如此。这使得公众对于什么是突发环境事件、环境事件可能造成的影响、如何在环境污染事件中实施自救等一些常识不能掌握。而正是因为这些基本常识不到位，导致了一方面公众对于一些突发环境事件的性质不能正确地把握。例如，对于综合因素造成的事件，公众会忽略其他因素，而直接判断为环境事件，这给事件的处理、处置带来了很大的压力。另一方面，公众对于应急的基本程序不甚了解，会质疑政府应对突发环境事件的过程，对政府应急能力缺乏信任度。（二）环境应急教育

教育高于宣传，是宣传的升华。如果说宣传是为了使公众能够更好地认识某一个事物，那么教育的目的则是为了使公众能够达到自救、他救和共救的目的。曾经有一个非常动人的真实例子：有个5岁的小姑娘，在发现父母煤气中毒之后，居然能够娴熟地关闭煤气阀门，打开窗户，并报警打求救电话，成功解救父母脱险。当记者问到这个小朋友时，她说这是课堂上老师教她的。这真实地体现出了应急教育在自救过程中的作用。而我国环境应急的教育还远没有达到这种效果，整体处于起步阶段，对应急教育的认识远不够深入。作为单独的、特殊的教育，政府、社会还没有充分认识其重要意义，在当前常见的进社区、进校园的大型宣传中，应急教育几乎没有占到什么篇幅，且教育主体、教育内容和教育形式松散而不成体系。对于具有明显价值倾向的内容学习相对重视，而事关个体生存、规避危险的教育与训练几乎被边缘化。在推进安全知识概念向生存技能转化上也鲜有举措，中、小学生缺乏自立与规避危险的能力。（三）环境应急培训

环境应急培训也可以说是环境应急教育的一个重要方面。我们之所以单独对其解剖，是因为在我国现行的教育机制下，培训已经成为社会教育的一个最重要也是最主要的手段。近几年来，环境应急培训体系已经有了一定的发展。政府层面的公共应急管理与部门系统之内的环保应急管理培训都已经形成了一定的机制，但培训的对象主要局限于环保系统内部，培训内容也主要是突发环境事件非常态响应方面的内容。系统的培训计划、完整的培训内容还没有形成，目前全国尚无统一发行的环境应急管理培训教材。第二节　国外环境应急管理经验借鉴

国外环境应急管理发展的历程远早于中国，各国在环境应急管理的体制、机制和法制方面都有一定的经验积累。了解西方发达国家的环境应急管理经验，将有助于我国环境应急管理的科学发展。本节中，我们将主要从易读性的角度出发，对美国等国家的环境应急管理工作经验加以剖析。一、美国环境应急管理经验

美国采用的是综合应急管理模式，环境应急管理只是其中的一个专项。但美国环境应急却具备了综合协调与部门应急协调相结合的管理优势，这可以在美国应急管理机构设置、应急管理法制建设以及应急管理信息体系建设等方面得到验证。（一）机构设置

美国环境应急管理机构的特点是纵向与横向同步发展，政府机构与民间机构相互契合，整体环境应急管理体系比较完整。为全面了解美国的这种机构设置特点，我们从它应急机构的设置情况开始了解。

1.应急机构设置（1）美国联邦应急管理署。作为综合性的应急机构，美国联邦应急署是全球最具特色的。它正式成立于1979年3月，迄今已有三十多年的历程，目前已经形成了集政府、军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位于一体的防灾救灾指挥调度系统。它主要应对两大类灾难，即自然灾害和人类技术灾害。其中，自然灾害包括了地震、酷热、洪水、泥石流；人类技术灾害包括了冬季驾驶、暴风雪、雷电、有害废弃物、建筑火灾、辐射意外、核电厂事件、恐怖事件等。其理念是推动全面整合危机管理计划，通过减灾、备灾、应变及复原，减少生命和财产的损失。其定位是应急响应指挥部门，拥有指挥环保署、移民局、海岸警卫队等22个部门的应急机构的权力，主要进行情报分析、应急准备、应急处置和应急培训。（2）地方政府应急指挥系统。美国各级地方政府都建立并具备了完整统一的应急指挥信息系统。该体系包括了消防、地震、海啸、环境污染、群体性事件的应对。每级政府统一指挥和调度，整合各类应急资源，按照有关法案，按照不同应急事件启动相应的应急预案。某个地方发生突发事件后，如果地方政府具备应急协调与应对能力，则地方政府应急指挥中心将立即调动警察、消防、环保、通信、卫生、电力、新闻等方面的资源实施现场处置；如果当事件的应对超过地方政府的应急能力，可以提出相应的援助请求，由上级政府调用相应资金和物资予以增援，但资源处置和应急指挥的权限依然归属于当地政府。（3）民间社区灾难联防体系。美国应急管理机构建设还特别注重建立民间社区灾难联防体系，通过各种措施吸纳民间社区参与应对突发事件，呼吁各种职业人员投入第一线救灾工作，动员民间慈善团体和民间宗教组织参与赈灾工作。民间社区灾难联防体系中包含了社会团体和民间组织，也包括了作为私人机构的社会组织。民间社区灾难联防体系在美国的突发事件应对中发挥了积极有效的作用。

2.环境应急机构设置（1）环境应急中心。除了综合性的应急机构外，美国各个职能部门也设立了相应的应急机构。国家层面上，由环境保护署（EPA）下设环境应急中心。区域层面上，全国设置了10个专职应急机构，分别对区域内突发环境事件的救援进行负责。以EPA第9区环境应急中心为例，该中心负责为加州、夏威夷州、内达华州、萨摩亚群岛、关岛等9个行政州和地区提供应急和救援服务（侧重环境因素），拥有12名环境应急现场协调员，负责制定事故现场应急预案、贮备应急装备、进行应急培训等。同时，还设立了中心应急救援设备库，储存有各种环境应急需要的专业救援装备和器械，可满足一般性的环境应急需要。（2）环境应急协调员。与联邦协调员相对应，环保体系中也设有环保协调员，负责现场协调处置重大事故，联系EPA与地方政府，为实际或潜在的疾病和危险物质防治提供联邦紧急支持，同时跟踪调查处理善后情况并审查处置经费的使用情况。EPA的协调员主要负责内陆性的突发污染事件。对于海洋环境污染，美国有专门的海上警卫队专门负责处理。这种现场协调员机制是受到美国的现行法律法规所保护的，其优势在于可以最大限度发挥政府治理资金的作用。此外，有协议的私营承包公司也可以进行污染处理，由协调员负责决定费用额度。（二）应急法制建设

1.美国应急管理相关法律（1）《全国紧急状态法》。1976年美国国会通过适用于全国各类危机的《全国紧急状态法》，明确规定了紧急状态的颁布程序、实施方式、终止方式、紧急状态的期限和紧急状态期间的国家权力。（2）《联邦应急计划》。美国联邦应急计划（federal response plan, FRP）最早发布于1992年，并在1999年4月进行了修订，2003年正式启动，目前已是联邦政府应对灾难事件的基本法规。它重点表达了属地管理的应急原则，规定州和地方政府负有处理灾难的主要责任，联邦政府介入突发事件处置的原则与前提是：灾难严重程度超出州和地方的处理能力，灾难发生所在州或地区最高行政长官向联邦政府发出请求，而且必须是在总统宣布重大灾难发生之后。该法总体规定了整个联邦政府危机管理运作的执行纲要，是联邦各部门及机构共同签署的具有法律约束性政府文件，是属于公共应急方面的基本法。（3）《反恐怖主义法》。1996年通过的专项法律，用以扩大危机管理机构的反恐权力，具体规定执行机构的权力和范围。相关法律明确规定了灾害管理体制、机构、责任和权利，政府发挥了提供法律和协调危机管理主体间关系的作用。（4）《国家突发事件管理系统》。这是所有管理部门开展事故管理和应急预防、准备、响应与恢复计划及活动的主要依据。（5）《全国应急计划》。确保在油类或有害物质释放超出地方和州政府应对能力时，通过申报，可立即得到上一级政府乃至联邦政府的资金、物资和专家支持。

2.美国环境应急相关法律

美国环保体系内的应急相关法律法规比较完善，并且在各个法则之间具有很好的衔接性。由联邦法规定应急任务的运作原则、行政命令定义和授权任务范围，联邦条例提供行政上的实施细则。各州、郡、市政府结合各自实际分别出台严于联邦法律的地方性法规，各职能部门也制定了各种有关政府应急预案和企业应急预案编制的指导性文件。如在规程和标准方面，美国环保署每隔几年修订针对危险物品或有毒材料运输事故初期的响应手册《E-mergency Response Guide book》。同时，各环保法案着重强调处罚和执行。如一个涉及危险化学品的企业超标排放，有的地方政府法案规定，可以对该企业实施每天100万美元的罚款，并可对企业法人追究刑事责任。由于“守法成本低、违法成本高”，企业法人和公民相对自觉遵守环保法律，由故意违法偷排引发的环境污染事故、纠纷相对较少。具体而言，美国有几个较为引人关注的法律法规。

一是美国关于危险物质泄漏和治理的《综合环境反应、补偿和责任法》中对危险污染物泄漏事故处理的应急管理规定。它规定了危险物质泄漏责任人的报告义务和法律责任、联邦环保署国家反应中心的报告义务和责任，污染事故相对人对应急检查处置的配合义务。《综合环境反应、补偿和责任法》对危险物质泄漏的应急治理行动主要规定了两种类型的措施，一类是“清除”，一类是“救助”。【备注：清除，指的是从环境中清除泄漏的危险物质的行动。它包括：在危险物质泄漏的威胁下有必要采取的行动，为监测、评价泄漏或泄漏威胁所必要的行动，被清除物质的处置和为预防、减轻泄漏对公众健康和环境的危害所必要的行动。它还包括限制出入、提供替代供水、临时疏散、安置受害人群和其他的应急援助措施。救助，指的是在泄漏或泄漏威胁情况下采取的旨在防止或减轻危险物质进入环境以保护当代和未来的人的健康和福利不受危害的措施。救助是可代替清除行动的或除清除行动以外的治理行动。救助行动包括：在泄漏地点采取的储存、限制、环形保护（堤、沟、渠等）、覆盖、中和、清除、循环利用、引流、销毁、隔离、疏浚挖掘、修复泄漏容器、收集泄漏物质和地面径流、现场处理或焚烧、提供替代供水、监测和从现场运出危险物质等行动。由此可见，救助行动重在对人类和环境的永久保护。清除侧重于应急管理与消除危险，注重应急性措施对人们的现实的健康和安全的保护；救助侧重于减少对环境的损害，保护人们及其后代的环境权。将这两者结合起来是美国《综合环境反应、补偿和责任法》中污染事故强制应急措施制度的先进性所在。】

二是美国国会1974年制定的《安全饮用水法》。对水污染事故应急管理作出了如下规定：在污染物出现或可能进入公共水系统或公共水源，并对人体健康引起或可能引起重大危害，且有关州和地方机关未采取应急行动的情况下，联邦环保署有权采取它认为为保护人体健康所必要的任何行动。这些行动包括：①发布为保护人体健康所必要的命令，其中包括命令致害者提供替代水。②提起适当的民事诉讼，其中包括申请法院的限制命令和强制令等法律救济。

三是美国《1990年油污法》。它就联邦政府和州政府在发生海上溢油污染事故时的管理职能、溢油应急反应体系的建立、溢油国家应急计划的编制等作出了完整的规定。海岸警卫队是美国应对海上重大环境污染的危机管理机构。1991年海岸警卫队成立国家突击力量协调中心，形成了清污机构、清污设施和物资的电脑清单。海岸警卫队按照联邦应急计划加以训练，一旦发生污染事故，依照国家应急反应计划迅速行动。海岸警卫队在应急处理中具有至高的组织、协调和决定权。相关的州和地区分别建立专门的溢油应急反应系统，对行政区内的溢油事故应急工作进行配合和协调。（三）应急协调信息体系建设

美国具有完善的信息协调机制和透明的信息发布制度，立法保护市民的信息权，并在紧急情况下非常重视新闻媒体的作用，重视向公众准确及时地传达灾难信息和指导信息，避免信息混乱、错误、拖延等原因产生的社会恐慌，稳定公众情绪。2003年在美国“8·14”停电1小时后，纽约州长帕特基宣布进入紧急状态，强调没有迹象表明这是恐怖事件，并提出一些具体应对建议，总统布什也呼吁民众相信政府并保持平静。在“9·11”事件中，美国媒体表现出色，把政府的政策巧妙地转换成公众的行为规则，在诠释政策的同时，引导了公众的日常行为，积极有效地推动了对危机的解决。他们认为，危机管理组织具有多活性节点的网络结构特征，参与者的经济和利益导向、文化和道德的规范、参与者的积极性等都会对危机处理的效率造成影响。因此，保障公众的知情权，引导公众作出正确合理的应对措施，是危机协调的一个重要内容，并将其称之为协调信息体系。二、其他国家环境应急管理经验（一）澳大利亚

澳大利亚突发事件应急管理体系有三个关键性机构：（1）联邦应急管理中心。该机构原名“自然灾害组织”，1993年1月1日更名，由司法部领导。其主要职责是依靠州和地方政府，在遭受自然灾害、技术灾害和人为灾害时，保护澳大利亚人民的生命与财产。（2）联邦反灾害任务组。该机构是一个部际高级委员会，由首相和内阁部门主持、联邦各部的代表组成，在灾难缓解或恢复性救助中扮演着重要角色。（3）应急管理联络官。作为应急管理委员会的行政长官，为政府各部门的联络员，专门负责协调危机管理局下达的跨部门任务。此外，澳大利亚还针对突发事件设有特定的相关联邦机构，如气象局，海事安全局等。（二）俄罗斯

以总统为核心主体、以负责国家安全战略的联邦安全会议为决策中枢、以紧急事务部等相应部门为主力的危机管理权力结构。紧急事务部诞生于1994年，属于执行权力机构，是俄罗斯处理突发事件的组织核心，直接对总统负责。该部通过总理办公室可以请求获得国防部或内务部队的支持，拥有国际协调权及在必要时调用本地资源的权限。紧急事务部被认为是俄罗斯政府五大“强力”部门之一，建立国家危机情况管理中心，并在俄紧急事务部各个地区中心设立分支机构。（三）加拿大

加拿大的应急事务管理体制分为联邦、省和市镇（社区）三级，实行分级管理。在联邦一级专门设置了紧急事务机构，省和市镇（社区）两级管理机构的设置因地制宜，单独或合并视情而定。加拿大于1948年成立联邦民防组织，1988年成立应急准备局，使之成为一个独立的公共服务部门。各级应急事务机构负责紧急事件的处理、减灾管理和救灾指挥协调工作，监督并检查各部门的应急方案、组织训练并实施救援。各级应急事务机构下设紧急事件管理中心，是协调机构。根据紧急事件的不同种类，中心可隶属于任何一个部门，在该部门的组织下负责协调应急救援工作。组建专门的应急救援人员队伍，属于国家公务员编制。把整个应急工作分为预防及减少灾害发生、灾前准备、灾时救灾反应、灾后恢复四大部分。（四）荷兰

1985年，荷兰出台了救灾法，对荷兰的应急管理机制产生了很大的影响。国家一级的应急管理机构设在内务部中，即民事应急计划局，主要负责协调民事应急计划和救灾措施。荷兰700多个市政府是荷兰应急的基本责任单位，由市政府制订一系列的救灾和专项行动计划。1988年荷兰在德尔福特技术学院成立了灾害和应急中心，该中心致力于研究、评价、制定文件和进行训练。三、国外环境应急管理经验总结（一）立法层面

我国学者常纪文对各国应急管理制度的立法归纳了以下几种模式。

1.紧急状态法与环境应急专项法相结合

在宪法或宪法性法律的指导下制定一部涵盖突发污染事故应急处理在内的紧急状态法，再在专门的环境立法中规定应急法律问题，如美国、加拿大、荷兰、日本等国。紧急状态法的制定有利于在最快的时间内消除常态管理中设置的一些权限，以尽快地采取一切有利有段，整合资源，协调人员，避免损失。但紧急状态法的制定，也涉及到很多的启动原则、结束原则等重要问题。就目前情况而言，在我国推行可能还需要一段的时间。

2.环境综合法与环境应急专项法相结合

在环境基本法或综合性的环境保护法中设置一些原则性的应急处理规定，然后再制定专门的突发环境事件应急法律。如日本在1967年制定《公害对策基本法》之后，1976年制定了《海洋污染和海上灾害防治法》。这种立法模式适用于环境应急管理工作启动较早，环境综合法的立法或修订的过程中就整合了应急管理的理念。

3.在基本法中设置环境应急专章

在环境基本法或综合的环境保护法之中设置具有一定可操作性的应急章节，再在单行环境立法中分散设置各自的应急规定。如荷兰既在1990年的《环境管理法》中设立了第17章——特殊情况下的措施，又在《空气污染法》、《海域污染法》、《地表水污染法》等法律、法规或法令中规定了环境应急处理的内容。

4.在基本法设立特殊领域应急规章

在环境基本法或综合性环境保护法中规定一些原则性的应急处理规定，然后制定相关的单行环境保护法，并规定一些特殊领域的应急处理机制。一些国家或地区甚至还在专门的行政法规或规章中规定可操作性非常强的应急处理措施。

我们认为，第一种模式的环境应急法规的效力层次更高，影响范围更广，对于一些危机事件、灾难事件，能够很好地发挥政府综合协调与部门专业支撑的双重功能，是我国环境应急管理发展的一种最理想模式。但鉴于现阶段我国环境应急管理尚处于起步阶段，第三种模式“在基本法中设置环境应急专章”似乎更加符合国情。当然，法律法规的修订是需要一个过程的。（二）应急体制层面

国外应急体制大体上可分为三种模式：美国模式、俄罗斯模式和日本模式。美国模式的总体特征是“行政首长领导，中央协调，地方负责”；俄罗斯模式的总体特征为“国家首脑为核心，联席会议为平台，相应部门为主力”；日本模式的总特征为“行政首脑指挥，综合机构协调联络，中央会议制定对策，地方政府具体实施”。这三种模式中，在责任主体上，美国倾向于“地方负责”，俄罗斯更加倾向于部门为主，而日本则是在一定程度上将决策与实施分开；在综合协调上，中央建立统一的协调机构是较为普遍的做法，这有利于重大的事项中团结各职能部门的力量来开展工作。结合我国实际，我们认为我国环境应急管理工作应该遵循如下几个原则：

1.政府为主的属地管理原则

这是各个国家在突发环境事件应对中体现得较为充分的一条原则。尤其是在美国的环境应急管理机制中，即使在当地政府没有能力和资源来实施应对时，在上一级联邦政府的驰援到位后，指挥权依然是属于当地政府的。当然，这与美国特殊的联邦制是有关联的，但从另一个角度来讲，这也体现了美国对于“属地管理”的一种尊重和严格执行。目前，我国属地管理的原则已经明确写进了《突发事件应对法》，且在具体突发环境事件的应对过程中有所落实。目前有所欠缺的是，属地为主的风险控制需要进一步完善。

2.综合协调原则

我们在对美国环境应急管理机制研究分析的时候发现，现场协调员是一大特色。现场协调员在物资调配、应急驰援、资金使用等方面都起到了关键性的作用。但从另外一个角度来看，应急协调员的素质必须是过硬的。在我国环境应急管理工作起步阶段，建立协调员制度并不现实。但如果我们把现场协调员机制看作综合协调的一个主要组成部分和重要执行者，那么综合协调的重要意义就必须在我国环境应急管理工作机制中有所体现。当前，我国国务院事故调查组可以看作是应急事故的最高应对机构，具备了综合协调机制。但是各部门之间，尤其是对于环境应急管理工作而言，单项的部门内部的综合协调理念体现得还不够。（三）其他

1.应急科技能力建设方面（1）技术标准建设方面。美国非常重视规章、程序运行的监督，制定了严格的实验室认可、标准化管理制度，以确保监测结果真实可靠，从样品制备、监测布点、现场采样、分析测试、数据评价和综合报告、数据传输等各个环节实施全过程质量控制。美国EPA对污染物的调查、布点、采样、分析、评价的环境系统标准是世界上权威的技术标准。（2）多学科交叉的科研力量培养方面。美国的应急管理机构重视吸引多学科交叉的科技力量，EPA建有专职的环境影响实验室，主要进行各种环境因素对人类影响的分析研究，为突发事件的现场协调指挥、各种社会资源的调度、快速有效地处理突发事件作出科学合理的决策。EPA还建立了风险评估和专家处置队伍，主要专业包括地震与常见灾害、航空航天、城市与单位、核电站设施研究，成员主要是科学家、技术专家、计划管理专家、危机管理专家、公司企业总裁等。

2.企业责任方面

美国EPA和地方环保部门对有污染隐患的企业管理是以法律约束为主，当地企业在生产、运输、储存、处理有毒有害物品之前，必须要将物品的种类、有害程度、处理方法等向当地政府、环保部门以及周边居民告知，并每月将排放物的数量、种类、浓度等检测报告（送至具有资质的监测部门进行监测）向当地环保部门报告。

美国还针对有毒物质和废弃物的处理可能引起的损害责任实行强制保险，法律要求土地填埋设施的管理者、地面贮存和土地处理单位的管理者为非突发或非事故性事件（如渗漏和对地下水的渐进性污染）购买保险。美国已有45个州出台了相应的危险废物责任保险制度的规定。

3.应急基础建设方面

发达国家非常重视应急基础建设，建立了环境应急地理信息和环境隐患动态管理系统，以加强重点行业、企业环境突发事件对环境影响和应急处置技术方案的研究，实现对突发事件应对科学、处置得当的目标，将环境危害控制在最小范围内；建立了包括环境隐患企业的基本情况、安全隐患部位、有毒有害污染物和危险品的存储量，以及主要河流，城市集中地表水、饮用水源保护区和人口稠密区等信息在内的数据库；建立了有效的响应、救援和处置方案，为决策者提供迅速准确的分析和科学判断。这些做法都值得我们借鉴。第三节　我国环境应急管理体系发展

随着环境应急管理领域理论和实践经验的不断成熟，环境应急管理体系的发展也引起了学术界以及实践工作者的关注。有人提出，应急管理的发展必然是走向公共安全管理。从环境的角度而言，就是指环境应急管理必将走向环境安全管理。我们非常认同这个观点，且事实上当前应急管理工作的开展，也确实在一定程度上达到了环境安全管理的高度。本书中将沿用环境应急管理的概念，同时结合环境安全管理理念，就环境应急管理发展作相关探讨与展望。一、环境应急管理认识的发展

在对环境安全形势的社会因素、经济因素以及其他综合因素等有了更深层次的认识之后，我们对环境应急管理的内涵也应该有更深层次的扩展与延伸。我们在第一章中提到，环境应急管理是指政府及相关部门为防范和应对突发环境事件而进行的一系列有组织、有计划的管理活动，是政府环境管理的重要组成部分，包括针对突发环境事件的预防、预警、处置、恢复等动态过程，其主要任务是最大限度地减少突发环境事件的发生和降低突发环境事件所造成的危害，根本目的是保障环境安全和人民群众生命财产安全。这个定义较为完整地阐述了环境应急管理的内容与目的。下面我们从发展的角度对此进行更深层次地释义和阐述。（一）社会各个层面对于环境应急管理重要性的认识将得到进一步提升

客观而言，由于突发环境事件的巨大影响，当前从政府、到公众、到媒体，关注更多地还是突发环境事件的瞬时影响，对于环境应急管理的其他阶段的认识还不够深入。随着环境应急管理领域的发展，我国对环境应急管理的认识将在如下几个方面更加突出。

1.对于环境应急管理是环境保护领域保底性的认识将更加突出

作为环境保护工作中的一个特殊领域、作为环境保护的最后一条底线，环境应急管理工作的应急作用不容忽视。这种应急作用既表现在对事件的应急上，即要在最快的时间内查出污染源、控制污染源、提出应急防范与处置措施，同时也表现在对于环境影响控制和社会影响控制的应急上。具体而言，就是环保系统内部对于环境应急管理的定位要准、目标要明，要把环境应急管理看作是贯彻落实环境保护职能的一个重要手段，要下大力气来充实环境应急管理队伍，不断加强环境应急的能力建设，使得环境应急管理工作真正成为“一丑遮百俊”的防火墙。

2.环境应急管理在基层政府决策中的影响力更加突出

当前，随着一些重特大突发环境事件地发生，基层政府在经济发展决策中，开始“吃一堑、长一智”。一方面开始更加理智地权衡经济发展效益与环境风险可能带来突发事件的影响；另一方面，逐步从政府的角度对环境应急管理职能进行分解落实，切实发挥综合协调作用。尤其是在饮用水源地安全保障方面，各地政府都将其提高到了一个非常重要的高度。这在近年来我国饮用水源地应急预案的编制过程中也有所体现。据统计，目前江苏13个省市都编制了集中式饮用水源地应急预案，其中有一半以上是以政府的名义发布的。预案内容中基本明确了水利、建设、环保等各个部门的职能，有利于大应急格局的建立。

3.环境应急管理相关概念在公众中的普及度将越来越广

突发事件、突发环境事件、应急管理的相关概念将随着宣传与教育的普及，而在公众的认识中更加清晰和明确起来。当前存在的一些由于公众对突发环境事件的认识不到位，而造成的一些突发事件的环境化、突发事件的复杂化现象将逐步扭转。公众对于突发环境事件中一些常见的自救和互救知识将初步掌握，政府主导、部门支撑、社会公众参与的全面应急格局将有望形成。（二）公共应急与环境应急管理之间的关系将得到进一步界定

环境应急管理一直都是公共应急的一个专项。环境应急管理从本质上讲是政府为应对突发环境事件调配各种资源，进行社会动员的过程，涉及政府、部门、企事业单位、社会团体、公民等多个参与主体，政府与部门、政府与企业、政府与公众、部门与部门以及上级与下级、相邻地区等多种多重利益关系，客观上都要求政府贯彻环境安全的理念，反映应急管理的要求。因此，在公共应急中体现环境应急管理的思想、将环境应急管理融入公共应急这个大背景中去推进，将是也应该是我国环境应急管理发展的一个必然趋势。我国环境应急管理将从事后应对突发环境事件的小应急理念，逐步上升到环保系统内部的环境应急常态管理理念，最后融合到政府层面的公共管理高度（这包含了非环保系统的政府部门，联合履行环境应急管理职能的一种大应急格局）。在这种格局中，政府主导，社会、NGO、公众共同参与，风险防范、应急准备、应急响应、事后修复等全过程理念都将得到落实。（三）环境应急管理理念与思路将更加清晰

1.综合管理理念

综合在词典中有多个释义，其中一个释义是指把分析过的对象或现象的各个部分、各个属性联合成一个统一的整体。而管理就是制订计划、实施、检查和改进。事实上，环境管理的本质就是环境综合管理，因为环境本身就是一个多因素的构成体，要做好环境管理必然要涉及各方面的因素，也就是综合因素。作为环境管理的一个重要组成部分，环境应急管理在环境管理的基础上，还涉及风险管理、危机管理。因此，从释义层面，环境应急管理的理念中必然包含了综合管理的理念。

前面我们在我国环境应急管理现状一节中提到，当前我国应急综合协调能力欠缺，这其实就是综合管理理念在应急管理领域的运用不到位。因此，我们认为，环境应急管理的发展前提必然是将综合管理与应急管理结合起来。具体而言：（1）应急管理与环保管理的融合。如在环境规划管理中，结合风险评估手段，筛选并淘汰高环境风险的工程规划；在建设项目环境影响评价中，强化风险评价内容，源头淘汰高环境风险建设项目；在执法监督中，挂牌督办环境高风险企业的隐患整改。这种综合管理从风险控制的角度而言，也可以看作是全过程管理模式。也就是说，环境应急管理并非是一个单一的狭隘的研究领域，而是将应急管理、风险控制的理念落实到与其相关的各个关键环节的广泛的管理领域。（2）环境应急与公共应急的融合。这是当前国外很多发达国家已经实践过的成功模式，其突出表现就是统一的公共应急机构。做得较好的是美国。它于1979年成立了“联邦应急管理署”，专门用来处理灾害预防、准备、应变及善后复原。该机构解决了美国初期在发生重大突发事件时，从中央到地方互不协调、整体效能不易发挥，部分组织功能重叠甚至冲突的劣势。我们认为，今后我国环境应急管理在组织机构上的发展，也将趋于以综合协调机构为主，各部门的专项应急视具体情况参与的综合应急机制，这将有利于应急状态下资源的整合和优势的互补。

2.系统管理理念“系统”一词，来源于古希腊语，是由部分构成整体的意思。今天人们从各种角度上研究系统，对系统下的定义不下几十种。如：“系统是诸元素及其顺常行为的给定集合”，“系统是有组织的和被组织化的全体”，“系统是有联系的物质和过程的集合”，“系统是许多要素保持有机的秩序，向同一目的行动的东西”等。我们较常用的系统定义是“由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体”。将系统论融入环境应急管理理论，也将是我国环境应急管理发展的趋势之一。

具体而言，就是风险管理系统论在环境应急管理中的广泛运用。这是突发环境事件追本溯源的需要。环境应急管理的目标是环境安全，而对象则是环境风险。要推进环境应急管理，必然要将环境风险管理到位。而事实上，风险是一个系统，是一个发展的过程，而不是一种单一的状态。因此，控制风险需从控制风险系统的角度出发。这种理念，其实已经在区域环境应急管理过程中得到了体现。我们认为在今后我国环境应急管理发展的过程中，这种从系统论的角度来管理的理念将得到进一步的深化，并主要表现为环境风险评估在风险源管理中的运用、风险企业年审制度的推广以及监控预警体系的建设等方面的内容。这些内容将在第四章、第五章中结合应急管理实践加以详细阐述。【备注：系统论的核心思想认为，整体性、关联性、等级结构性、动态平衡性、时序性等是所有系统的共同的基本特征。系统论认为，任何系统都是一个有机的整体，它不是各个部分的机械组合或简单相加，系统的整体功能是各要素在孤立状态下所没有的性质。系统中各要素不是孤立地存在着，每个要素在系统中都处于一定的位置上，起着特定的作用。要素之间相互关联，构成了一个不可分割的整体。要素是整体中的要素，如果将要素从系统整体中割离出来，它将失去要素的作用。正像人手，在人体中它是劳动的器官，一旦将手从人体中砍下来，那时它将不再是劳动的器官了一样。】二、环境应急管理手段的发展

结合上述对环境应急管理认识的发展，我们认为，在今后的几年中，环境应急管理的手段必将越来越丰富。（一）应急管理手段的法制化发展

在《突发事件应对法》的基础上，各类配套的法律法规体系将更加完善，法律法规所涉及的内容将更加全面。

1.关于紧急状态下的权力规定

随着各个学者对国外环境应急管理体系研究的深入，紧急状态法的出台受到了越来越多的关注。如何在突发环境事件上升到环境灾害、环境危机时，由政府启动紧急状态下的权力；如何在紧急状态下，确保应急行政权力的正确行使，确保公民的正当权利，将在今后一段时间内成为环境应急管理法制建设的热点与重点。这里，我们结合专家对于紧急状态的理解，也进行抛砖引玉式的展望，对几个紧急状态下的重要问题加以剖析，以供参考。（1）关于紧急状态下的人群疏散。由于环境污染事故的影响力越来越大，污染事件中涉及大范围的人群疏散、人群转移概率越来越大。如在2010年发生的大连石油泄漏事件中，人群疏散成为危机应对中的一个重要内容。在这种情况下，人群转移是否到位必将成为衡量危机事件是否得当的一个重要因素。因此，如果以后我国将出台紧急状态法的话，人群疏散这一块内容将在里面有所体现，并主要涉及导实施疏散的权力主体、疏散人群的启动形式、疏散人群的主要方式等方面。（2）关于紧急状态下的物资征用。我们在前面提到，应急物资的整合与优化是应急管理的一个关键要求。但应急物资的储备不可能一蹴而就，也不可能全部由国家层面、政府层面实施。因此，市场运作下物资的有序储备与合理储备，必然是环境应急物资储备的一个最有效也是最方便的模式。与之相对应的，必须有紧急状态下的应急物资调用、评估、补偿等一系列的程序。（3）关于紧急状态的界定、启动与终止。当前，我国将突发环境事件分为特别重大、重大、较大与一般四个等级。对于不同等级的事件，规定了不同的响应级别。但如果当突发事件发展成为危机或灾难，那么在应急响应的程序之外，有必要对整个国家的状态进行界定：是整体戒严状态，还是局部实施紧急状态。在这种状态下，政府是否可以突破常规的权利，在一定规则下干预市场运作，强制实行一些保障措施，这需要有一个清晰的界定。当然，对于环境事件而言，主要指上升到生态灾难层面时，政府应对状态的一个界定。

2.关于高风险企业实行强制环境污染保险的法律支撑

环境污染责任保险这一绿色保险的推进，一直以来在我国呈现出一种“叫好不叫座”的现象，究其原因，主要是没有像西方发达国家一样制定高风险企业名录，并通过法律的手段要求环境高风险企业强制实行环境污染责任保险。随着环境污染责任保险试点工作地推广，环境风险分类分级技术研究的深入，我国制定环境高风险行业及设施名录的技术条件与实践条件将逐步成熟。届时，出台全国环境高风险企业名录是必然之举，强制保险也应该水到渠成。我们认为这将是从社会风险管理的角度、从经济政策的角度来推动我国环境应急管理的发展，真正实现环境污染事故行为经济性外部化的较佳途径。

3.突发环境事件刑事诉讼与民事诉讼制度的发展

在现状一节中我们谈到，目前对于企业环境肇事责任的认定非常困难，我国虽然已经形成了重大环境污染事故罪、环境侵权责任的相关规定，但突发环境事件中造成的刑事、民事责任的认定，仍然需要一个细化的法律支撑体系。随着我国法制建设地加快，随着环境污染事故相关技术支撑体系的建立，今后中国突发环境事件的刑事与民事诉讼行为，将在很大程度上成为，提高环境污染违法成本，推动环境风险控制源动力的一个有效手段。并主要表现为：（1）环境污染事故相关罪责种类的细化与丰富。其中，危险犯理念的发展将会是一个极其重要的领域。前面我们也提到了目前国内外很多研究人员已经对危险犯在我国环境法律中的践行，提出了相关建议，只是缺乏危险犯定责的更多技术与法律支撑。但是，随着环境应急管理基础的夯实，危险犯的认定将成为可能，并在很大程度上解决环境侵权的潜伏性问题。以企业环境污染事故导致的环境侵权为例，由于企业的趋利避害性，企业长期排放有毒有害物质，但由于环境本身具有自净的能力，短时期内排放的有害物质并不会立刻显现其危害后果，只有长期排放并且数量达到一定程度时才会对他人的人身和财产造成影响，形成损害后果。同时，这种损害污染后果从逐渐形成到出现症状并被人们发现又需要一个很长的时间。那么或许到出现损害后果的时候，造成侵权的主体已经不存在或者说根本无法辨识。在这种状况下，危险犯的设定就可以很好地解决这一问题。即不管你造成的后果有没有形成，只要我们认定你的行为造成了潜在的危害，就可以追究责任。（2）对于环境污染事故责任认定前提条件的充实。这一块内容的发展，我们认为主要将表现在配套法律法规的细化上。即除国家规定的如突发事件应对法外，环保部层面的、省级政府层面的各类细化的部门规章，应该逐步提高效力层次，如制定《风险企业环境应急管理条例》等等来丰富和细化环境污染事故民事及刑事责任的认定条件。这样就可以解决违法省级层面的规范化文件不算违法的一些奇怪现象了。（3）对于环境污染事故司法途径与程序的丰富与完善。基于环境污染事故中涉及到的经济损失认定、责任认定等技术层面的内容，国家司法机构应该进一步完善环境系统与监察系统之间的突发环境事件移交程序，逐步建立司法鉴定中需要的司法机关认可的关于经济损失认定、责任认定的技术支撑体系，以进一步提高我国环境污染诉讼的可行性。（二）应急管理手段的信息化发展

我们在环境安全形势分析一章中，对当前我国公众环境的需求有了一定的认识。实际上，随着现代经济的高速发展，信息化、数字化将成为公共管理领域的一个重要发展趋势，这在环境应急管理领域也不例外。

1.信息手段在信息收集与分析层面的运用

从危机管理的角度而言，信息收集处于最底层的信息支撑体系。没有信息，就无法开展应急管理。因此，虽然从环境应急领域的角度来看，目前并没有专门的关于环境应急信息收集方面的强制要求，但是从环境安全形势发展的角度来看，信息收集是一个非常重要的前提。因此，与经济发展、与现代化发展相对应的，我们认为今后我国环境应急信息搜集的信息化手段将是一个不可避免的趋势。（1）信息收集技术。根据《突发事件应对法》第三十七条：“县级以上人民政府应当建立或确定本地区统一的突发事件信息系统，汇集、储存、分析、传输有关突发事件的信息，并与上级人民政府及有关部门、下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互通互联、加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作。”要实现信息的快速搜集与快速沟通，其重要手段之一就是采用信息化的渠道。通过信息技术，对网络的、系统内部的报告信息进行搜集与整理，采集应急指挥平台建设的前端信息，建立基础数据库，将成为我国环境应急管理发展的一个主要方向。（2）信息研判技术。信息研判是在我国当前特殊发展阶段，基于信息收集，需要特别关注的一个重要环节。我们认为信息研判的一个重要发展模式也是信息化的发展，即依托现代模拟手段，或者信息完整度与匹配度的整合技术，来达到非人工的智能研判模式。

2.信息手段在综合指挥决策层面的运用（1）在应急指挥平台中的运用。应急指挥是一个新生和必生的突发事件现代决策指挥手段，从国外到国内、从中央到地方，都在加强建设。现代应急指挥的要求是：充分运用现代科技手段，建立和完善应急体系和工作流程，提高应对突发公共事件的能力，构建起统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的突发公共事件应急机制。中科院减灾中心主任王昂生曾说过：“要提升应急系统的现代化水平，就要以大量数据、图像，并在此基础上作出的决策为抗灾服务。我们的决策应以科学的分析和统计为支撑。平时就要建立救灾物资、人员和专家储备数据库并联网，以便在灾害到来或发出预警时，能立即进行统一调配。”（2）辅助决策手段的发展。除了硬件能力的发展，应急决策的软件支撑系统也是信息化手段运用较广的一个方面。主要体现为在污染扩散模拟方面的软件开发、应急综合决策系统等软件的开发。所有这些软件的开发都离不开应急预案、风险源、应急物资、应急专家等一系列基础数据库的信息化。随着国内外对信息手段的越发重视，应急信息的集成化、数字化将成为必然趋势，不久的将来，我国的环境应急管理必然会走向高端的信息化集约模式。（3）应急通讯的发展。在应急过程中，应急讯通的发展其实是非常重要的保障，甚至可以上升到通讯防灾的高度。例如，日本就有典型的、系统的通讯应急对策，从国家到地方、从法律到具体对策，都有相关方面的明确规定。随着我国灾害性事故的增多，对于应急通讯的认识越来越深入，非常态下以卫星为代表的应急通讯手段将得到进一步的发展。

3.信息手段在环境应急常态管理层面的运用

除此之外，信息化手段在预警方面、演练方面等常态管理中也将得到推广应用。三、环境应急管理体系的发展

环境应急管理体系是环境应急管理手段、理念发展之后更深层次的发展。具体的内容，我们将作为本书的重点，在第二篇和第三篇中结合实例，就现阶段我国环境应急管理的探讨作一个实用层面的解析，主要包括风险控制体系、应急防范体系、应急准备体系、应急处置体系和事后修复与评估体系。第二篇　环境应急常态管理本篇分为三章，第四章为环境风险与环境风险评价，第五章为环境风险管理，第六章为环境应急准备。基本思路是阐述环境风险控制的基本理论；阐述在日常环境管理过程中，如何做好风险控制，如何落实风险辨识、评估与监控的全过程管理理念，如何防范突发环境事件的发生；并针对可能发生的突发环境事件，做好应急准备与保障。第四章　环境风险与环境风险评价

环境风险的理论研究已有数十年历史，国外研究始于20世纪70年代美国核管会对核电站所进行的全面研究，国内研究则是在20世纪90年代后起步的。本章从实用性的角度出发，从环境风险的概念、环境风险评价的概念以及常用的环境风险评价过程三个方面详细阐述我国环境风险与风险评价的相关内容。第一节　环境风险的概念一、风险与环境风险的概念（一）风险的概念

1.风险的定义

我们常说风险无处不在，如自然灾害的风险、金融危机的风险、发生意外事故的风险。风险到底是什么呢？风险首先是一种可能性，它只是可能发生、可能会出现，到底会不会衍变为现实生活中的影响，这是一个未知数；但一旦发生，就有可能造成一些不确定的后果。目前，由于对风险的理解和认识程度不同，或者说对风险的研究角度不同，学术界对风险的内涵还没有形成统一的定义，不同的学者对风险有着不同的解释，但基本可以归纳为以下几种代表性的观点：（1）仅强调风险的不确定性。这是风险广义范围的定义。风险不确定，风险发生的结果有多种可能：可能带来损失，可能获利，也可能无损失或无获利。典型的有：A.H.Mow-bray称风险为不确定性；C.A.Williams将风险定义为在给定的条件和某一特定的时期，未来结果的变动；March＆Shapira认为风险是事物可能结果的不确定性，可由收益分布的方差来度量等等。广义范围上的风险，更多地运用于金融领域，与保险业紧密相连。（2）强调风险的损失不确定性。这是风险的狭义定义，也是目前在危机管理方面普遍运用的风险定义。即仅对带来损失的风险进行研究，仅研究风险的损失不确定性。这是《全国科学技术名词审定委员会》审定的科技名词内涵。（3）将风险的不确定性与目标结合起来。Dr David Hillson认为风险的一个更加完整的定义是“能够影响一个或多个目标的不确定性”。这个定义的核心就是将与目标没有关系的不确定性排除出风险的范围。比如说，我们在谈环境风险，那么不会给环境造成影响的风险，我们就可以完全排除在外。（4）风险是一种情景。黄崇福等人在《综合风险评估的一个基本模式》中，针对当前风险多种多样的定义，探讨了一种严格但一般化的定义。他认为，“风险是与某种不利事件有关的一种未来情景”，并且形象地用“石头—钩子—工人—风”系统（SHWW系统，见图41）进行了分析阐述。一块石头由钩子勾住位于一个工人的上方，如果一阵强风刮来，可能刮落这块石头砸在工人的头上。如果石头很小，或钩子能牢牢地勾住石头，对于工人而言，刮来什么风都不会使这块石头对他的安全构成威胁。否则，我们不得不采取某种防护措施。另一方面，如果钩子是木制的，即便没有大风刮来，或许由于被虫蛀，某一天石头也会砸下来。在这一情景中，有三个对象：石头、工人和风。风可能被其他力量所替代，例如虫蛀钩子。在这个定义中，风险被赋予了综合性、复杂性、系统性、时间性和空间性。图4-1　“石头—钩子—工人—风”系统

在对风险的认识中，风险与不确定性之间的关系一直是一个富有争议的话题。一种观点认为，风险就是一种不确定性，与不确定性没有本质区别。持有这种观点的人将不确定性直观地理解为事件发生最终结果的多种可能状态，即确定性的反义。也许这些可能状态的数量及其可能程度可以根据经验知识或历史数据事前进行估计，但事件的最终结果呈现出何种状态确实不能事前准确预知。另外一种观点则认为，尽管风险与不确定性有密切的联系，但两者有着本质的区别，不能混为一谈。风险是指决策者面临的这样一种状态，即能够事先知道事件最终呈现的可能状态，并且可以根据经验知识或历史数据比较准确地预知可能状态出现的可能性的大小，知道整个事件发生的概率分布。

目前，从环境应急管理领域而言，我们更加倾向于风险的第三种定义与第四种定义的结合，并认可风险是一种状态的理解。即从目标的角度来确定风险，并把风险直观地认为是事件发生结果的多种可能情景。这种理解方式，将更加有利于我们将优先论与系统论融合到环境风险控制过程中，明确环境风险控制的主要对象，提高环境风险控制的效率。

2.风险的性质与特点（1）风险的性质。

一是风险的科学属性。风险包含“危害或不利影响”的意思，从科学角度来说，这种危害或不利影响是客观存在的，并可以通过一定的科学实验手段观察和鉴别出来的。鉴于此，风险管理和危机管理才能成为一门学科，一个需要探索的领域。如风险的评估就是对风险可能造成的危害性进行预测；风险的识别就是对风险点加以科学的统计、分析、总结、提炼，为风险管理奠定理论基础。

二是风险的数学属性。如果把风险看成一个系统内有害事件或非正常事件出现可能性的量度，则可以用概率的数学方法来表示，这称之为风险概率。这是风险等级的划分、风险影响量化的主要依据。目前，我国风险管理的主要手段就是以此发展起来的统计分析。

三是风险的主观属性。风险的概念具有相对意义，在风险评价时，对风险的确定依赖于人们对它的认知程度和社会可接受水平。根据这种观点，风险和不确定性的根本区别在于决策者能否预知事件发生最终结果的概率分布。实践中，某一事件处于风险状态还是不确定性状态，并不完全由事件本身的性质决定，反而更大程度上取决于决策者的认知能力和所拥有的信息量。随着决策者认知能力的提高和所掌握信息量的增加，不确定性决策也可能演化为风险决策。因此，风险和不确定性的区别是建立在投资者的主观认知能力和认知条件（主要是信息量的拥有状况）的基础上的，具有明显的主观色彩。所以，风险具有主观性。（2）风险的特点。风险的上述三个属性构成了风险的特点，决定了风险控制在日常管理运用中的要点和抓手。

一是不确定性。风险的不确定性是风险最重要的特点。风险的不确定性既表现为风险各因子的不确定性，也表现为风险各因子综合结果的不确定性。当然，对于风险不确定性的最直观理解就是将其看作不同状态下的不同结果。实际上，这指的就是风险爆发的不同形式的、不同程度的、不同表现的结果。比如说对于自然灾害的风险，这就可以认为有这种风险可能，但风险以什么样的形式爆发、会出现什么样的后果，在没有经过科学的研判、没有通过大量统计数据的归纳分析之前，并不能预先确认。同时，造成自然灾害的风险也是不确定的。

二是社会性。说到底，风险只是人们的一种主观判断，而人们主观判断需要一系列的技术和政策，以及自身的认知能力所支撑。不同社会阶段，对于风险的关注不同，风险等级的判断以及风险种类的认定结果就会不同；对于风险的可承受能力不同，风险的大小就会有所区别；社会对于风险的掌握程度不同，风险自身也会不同，这都是风险社会性的表现。

三是发展性。风险自身具有发展性，这可以从几个方面来理解。一方面，风险的发展性是风险的主观性所决定的。风险防控手段不同，风险的发展程度就不同；风险防控不到位，风险会升级与扩大；风险控制到位，或造成风险存在的某一关键因素消除了，风险自身就会发生变化，风险或者变小、或者消失。这就是所谓的风险发展性。另一方面，风险本身具有潜伏性和长期性。随着时间的变化，风险会逐步发展，直至以突发事件的形式爆发出来，这也是风险发展性的一种表现。

四是可控性。风险的可控性是基于风险的不确定性、风险的主观性以及风险的发展性才具有的特性。风险的可控性表现在风险大小的可控以及风险有无的可控这两个方面。风险有无的可控就是隐患的消除，这是最根本的风险控制方式，但在一般情况下，风险无处不在，风险的完全消除需要大量的人力、物力和财力，我们并不主张在所有情况下都实现风险的消除。我们常说的风险可控，是指在最优的成本下，采取一定的措施，控制风险的大小，减少风险带来的损失。除此之外，风险的可控性还表现为风险的预期损害性。通过各种科学技术，对风险带来的损失进行一个预先的判断，如果个体或组织能够在一定时间或范围内把“预期损害”加以化解，其风险就会减少甚至消失，其损害性也将减小或消失。这运用到应急管理领域，就可以理解为我们环境应急管理的“两化”目标，即采取一定的措施，确保突发环境事件的“减量化”和突发环境事件影响的“最小化”。（二）环境风险的概念

1.环境风险的定义

环境风险的定义目前依然存在很多的种类，不同学者对其理解是不同的，如：①环境风险是由自发的自然原因和人类活动（对自然或社会）引起的，通过环境介质传播，能对人类社会及自然环境产生破坏、损害乃至毁灭性作用等不幸后果事件发生的概率及其后果。②环境风险是通过环境介质传播的、由自发的自然原因或人类行动引起的一类有不良后果事件的发生概率。③环境风险是在一定区域中，具有不确定性的事故或灾害对人类的行为可能产生的作用，这种作用对人类社会可能造成损失。④环境风险是由自然原因或人类活动引起的，通过降低环境质量，能对人类健康、自然生态产生损害的事件。⑤环境风险是指造成已经发生或可能发生的突发环境事件及其对环境造成的危害程度。

在上述定义中，环境风险分别被看作是一个过程、一种概率、一种情景、一个事件和一种危害。其中，较为普遍的认识是将环境风险作为在自然环境中产生的或者通过自然环境传递的，对人类身体健康和物质财富产生不利影响，同时又具有某些不确定性的危害事件。我们结合环境应急管理工作实际，对环境风险的定义补充了如下几个要义：（1）风险作用对象的环境性。环境风险所造成的可能损失必须是针对环境的，或者直接环境质量受到损害，或者通过环境质量的损害间接影响到其他物种，包括人类的、动物以及植物层面的健康。不管以哪一种方式，环境质量受到损害这一结果是必然的、不可或缺的。（2）风险作用过程的环境性。环境风险造成损失的作用过程中，环境因素在一定程度上决定了环境风险的大小。这里所指的环境因素，既包括了环境质量的本底因素，也包括了社会不同需求对于环境质量的不同要求。比如说，两种情况：一种是氰化钾化工厂建在沙漠中，另一种则是工厂建在人群集中区。显然，与后者相比，前者根本就算不上是一种环境风险。因为，前者即使发生了爆炸，导致了氰化钾的外泄，也会因为社会对环境功能的需求没有后者来得强烈，风险在作用过程中对环境的影响几乎为零而不构成危险。（3）风险爆发形式的环境性。环境风险的爆发形式以突发环境事件为主。风险之所以被人们所认识并了解，其主要途径是风险累积到一定程度后会爆发。对于环境风险而言，我们认为当前主要的爆发形式就是突发环境事件。突发环境事件，我们可以形象地将其理解为突然发生的，因环境问题造成的对社会、经济以及人体健康有一系列影响的事件。由于造成风险的原因不同，环境风险爆发的形式也多种多样。就我们目前接触到的有：突发性环境污染事件（风险的潜伏期较短）、累积性环境污染事件（风险的潜伏期相对较长）等等。关于突发环境事件的定义与分类的具体内容，我们将在第七章中作详细的介绍。

2.环境风险的种类（1）根据环境风险的成因来分。即根据造成环境风险的原因及其作用方式的不同，我们将环境风险划分为两类：直接环境风险和次生环境风险，与直接性突发环境事件、间接性突发环境事件相对应。

一是直接环境风险。环境风险并非由其他方式转变而来，它是直接的、具体的存在。比如说企业违法排污造成了水环境质量的严重变差，直接导致饮用水源地供水不安全，引发饮用水源地危机事件，这就是直接性的环境风险。当然，危险固废的倾倒与转移造成土壤污染、农业面源的直接污染造成水体污染都属于环境风险直接影响环境安全。

二是间接性环境风险，即次生环境风险（secondary environmental risk）。人们对次生环境风险的认识起步较早一些，对次生环境风险的定义更加具体和系统。目前，次生环境风险的基本定义是，某个风险源在其发生、传递、危害、控制的全过程中，可能会诱发其他风险源发生事故，或者在传递或受控制的阶段发生污染性质的变化，以一种新的方式构成环境危害，这类间接的环境风险定义为次生环境风险。比较典型的次生环境风险有：由安全生产事故转化而来的环境风险、交通事故转化而来的环境风险。这类风险目前占了环境风险的绝大部分比例。此外，自然灾害、人为破坏等各种行为带来的衍生性的环境风险，我们也认为是次生的、间接的。（2）根据风险的影响对象分。根据风险影响的环境因子，我们将其划分为水环境风险、大气环境风险、土壤环境风险以及其他风险。

一是水环境风险，指爆发后危害对象为水环境的风险。如我们刚刚提到的安全生产事故中消防废水直接排入外界水环境，这个风险行为影响的对象是外界水体，因此从受体上区分的话，这类风险就是水环境风险。

二是大气环境风险，指在风险爆发后，以大气环境为主要影响对象的风险行为或风险系统。目前，我国较为常见的大气环境风险类型有：挥发性有毒有害液体危化品运输车在交通事故中因处置不到位造成的二次环境污染，秸秆焚烧导致灰霾天气等。

三是土壤环境风险。土壤环境风险是中国城市化进程中带来的一个突出风险。主要是一些化工企业搬迁后遗留下来的场地污染。包括重金属污染、POPs污染等等。土壤环境风险比较特别，它的潜伏期长、危害性大，后果一旦显示，造成的影响不可忽视。近年来，我国学者开始对土壤环境风险进行一定程度的研究。

四是其他环境风险。除了上述三类风险之外，环境风险还包括其他的一些种类，有可能是综合性的，也有可能是我们目前还没有认识到的。

这种环境风险的划分，是为了在后期风险爆发为突发环境事件之后，寻求事件应对的共性措施。比如说，对于水环境事件怎么防范、对于大气环境事件应该怎么防范等等。当然，风险的复杂性和综合性决定了环境风险往往会同时影响水环境、大气环境和土壤环境。因此，在一般情况下，我们不作特定的界定。（3）根据风险的等级来分。目前，我国环境风险的等级划分还没有正式的技术标准，但这一块内容确实是我们在实际环境应急管理工作中最亟需的理论基础。目前，环保部已经开始着手编制环境风险评估技术指南，其中对于氯碱行业的评估标准已经正式出台，硫酸和合成氨行业的评估标准也已经完成初稿。分析《氯碱行业环境风险评估技术指南》，环境风险等级的划分是通过细化的指标体系来完成的。这些指标分别表征了企业自身的风险程度、企业环境应急的管理水平、企业区域的环境敏感性等指标，并将其归纳为基准值和修正值。其中，基准值反映氯碱企业可能引发环境风险的生产因素、厂址环境敏感性等普遍性、概括性指标，主要是构成氯碱企业环境风险的内因性指标。修正值反映氯碱企业环境风险管理水平和事故应急救援能力等的具体指标，是构成氯碱企业环境风险的外因性指标。表4-1　氯碱行业环境风险等级评分表（4）根据人力与非人力所致来分。环境风险可分为自然环境风险和人为环境风险。前者指自然界发生的地震、泥石流、崩塌、火山、海啸、风暴等事件引起人员伤亡和财产的损失；后者指由于工业的发展而产生的污染等造成的风险。随着人类经济活动对环境的影响程度日益加剧，目前非特指的环境风险基本上指人为环境风险。（5）根据环境风险的可控度来分。由于事实上风险的大小与我们的认知有关，认知中的很大一部分内容又是对于事件信息的完备度。融合了环境要素的信息度，我们又可以从控制角度来对环境风险加以划分：

一是可以消除的环境风险。可以用系统模型和现有数据精确预测的与特定不利事件有关的未来情景。这种风险不是说不造成环境危害，但可以直接通过某一种手段预测出来。比如说，多少量的氯气泄漏会导致多大面积范围内的人群受到伤亡，这是可以精确计算出来的。这种风险事故发生后的影响是必然的，是可以定量的。

二是可以控制的环境风险。一种是概率环境风险，某些环境事件的发生存在概率，如交通事故次生的突发环境事件。如果不考虑操作失误等其他因素，在次生这个环节上，存在一个概率问题。即一旦翻车，液氯可能泄漏，也有可能不泄漏，这不是我们可以控制的；但我们可以采取加固液氯储罐等方式来降低液氯泄漏的概率，这就表现了环境风险的可控。另外一种是模糊的环境风险，即以我们现在的水平，只能在特定的条件下才能推测出它会不会由环境风险衍生为环境事故，即如果我们评价的技术和能力具备，这个风险的控制就能到位，风险爆发成事故的可能性就会下降。这也可以看作是可以控制的环境风险。

三是不可控环境风险。用现有方法不可能预测和推断的与某种不利事件有关的未来情景。譬如说三峡大坝到底会给人类带来多大的环境风险，以我们现在的技术和水平还完全不能掌握，因此，我们也无法采取相应的措施来防范或应对。在一定程度上，这就是不可控环境风险。（三）环境风险的特点

环境风险是风险的一种，风险所具有的特征，环境风险同样具有。由于环境的特殊性、综合性与复杂性，环境风险同时又具有其另外的特点，这些特点主要可从环境风险成因的复杂性、环境风险影响的潜在性以及环境风险后果的严重性三个角度来理解。

1.复杂性

环境风险的环境性决定了环境风险的复杂性。环境是影响生物机体生命、发展与生存的所有外部条件的总体。环境也可以看作是在某一给定时刻系统所遭受的所有外界条件及其影响的综合。所以，从风险诱因来看，正如我们在环境风险的要义中提到的那样，一方面由于环境本身就具有很多的因子，且这些因子又相互关联、相互转移，环境风险的构成相当复杂；另一方面，环境本身就是一个综合的因素，它受到社会、政治、经济等多方面的影响，环境风险在不同外界条件的影响下，本身所具有的要义和核心就不同，为此环境风险必然是极其复杂的。

2.潜伏性

相对于其他风险所具有的一定的潜伏期而言，环境风险的潜伏期更长，潜伏过程更加隐蔽而不容易被人发现和识别。同样，这可以从两个方面来理解：

一是环境自身的容量问题。环境是一个载体，环境本身能够容纳一定的污染物质，并具有一定的自净能力。而当环境污染的总量超过环境本身的自净能力之后，环境的本底值就会开始恶化。很多情况下，当本底值恶化到一定程度，就会以累积性突发环境事件的形式爆发出来，而这中间需要一个很长的过程。因此环境风险从孕育、扩散到最后爆发的整体过程，相对于其他风险而言，其潜伏性和隐蔽性都更强。

二是环境影响的不易识别以及环境损失的难以界定。对于环境影响的认知，往往是由于环境影响造成了其他方面的影响，才被人识别。而作为被影响的其他对象，往往是上层生态系统，尤其是人类，居于生态系统的最上层，居于食物链的最顶端，任何污染的富集都必须经过了食物链的一层一层传递，当最终影响到人的身体健康或其他方面的生存环境时，人们才会对环境风险加以认识和重视。加之，从经济角度而言，环境风险所带来的直接经济损失远小于间接经济损失，而目前间接经济损失的鉴定尚无一套行之有效的办法，即使出了事，但没有关系到社会问题、没有关系到经济发展，在有些情况下环境风险也就“被潜伏”、“被隐蔽”了。

3.后果的严重性

正是由于环境风险成因的复杂性和环境风险自身所具有的潜伏性，所以当环境风险爆发之后，其后果是非常严重的。以环境风险带来的生态灾难为例：1930年12月1～5日在比利时马斯河谷工作区，炼焦、炼钢、电力、玻璃、硫酸、化肥等工厂排出的有害气体在逆温的条件下，于狭窄盆地的工作区近地层积累，二氧化硫、三氧化硫等几种有害气体和粉尘对人体起综合作用。一周内60多人死亡，其中以心脏病、肺病患者死亡率最高，几千人患呼吸道疾病，许多家畜死亡。尽管已经过去了80多年，但这次环境风险的大爆发所遗留下来的影响至今还没有消除。此外，后期修复的经济代价也是相当巨大。先污染后治理的道路，虽然带来了一时的经济效益，但当环境不堪重负，准备向人类索要和报复的时候，人类要付出的经济代价将更大。国外重特大突发环境事件之后修复环境的巨大经济成本已经向我们证明了这一观点。二、环境风险相关理论（一）环境风险系统理论

环境风险系统理论的基本内容是，将环境风险事件不简单看作是由事故释放的一种或多种危险性因素造成的后果，而看作产生与控制风险所有因素所构成的系统。这个系统由风险源、初级控制与二级控制、受体四部分组成。

由于在实际工作中，对初级控制与二级控制之间的关系较难界定，我们在这里参照毕军等人在《基于风险系统理论的区域环境风险优化管理》中的概念，将初级控制与二级控制合并理解为控制机制。

1.风险源

风险源指可能造成环境损害的本质因素，也就是源因素，这是环境风险事件发生的先决条件。这种风险的源头可以是固定源，如危化品仓储单位；也可以是流动源，如危化品运输车；也可以是灾害这种非人力的自然因素。在环境应急管理过程中，我们对于风险源的认识比较早，对风险源的管理也有了一定的探索。

2.控制机制

控制机制包括对风险源的控制设施与相应的维护、管理，以及对传播风险的自然条件的控制。根据不同的控制层面、控制对象以及控制影响，我们认为可以将控制机制进行详细的划分，从而对企业层面、环保部门层面、公众层面、政府层面环境风险控制的职能进行分解和细化，以实现全方位环境风险控制的目的。也有学者仅从风险源的内外两个层面来界定环境风险的控制机制，而将其分为初级控制和二级控制。

——初级控制：指对风险源的控制设施维护与管理，并使之良好运作等主要与人有关的因素。

——二级控制：主要指对传播风险的自然条件的控制。美国EPA在危险性排序系统中定义了五种污染物的传播途径：地表水、地下水、空气流动、直接接触与燃烧爆炸。

3.受体：包括人、敏感的物种和区域环境

受体是环境受损后表达受损程度或受损内容的一个载体，以人身体健康受到损害最为常见。如近年来发生的大规模儿童重金属中毒事件，尤其是幼儿铅中毒，一直触动着大众脆弱的神经。敏感的物种受到伤害的例子最近越来越多，这在一定程度上也体现了我国整体环境质量的不容乐观。典型的有2009年江苏发生的东台晚秋蚕受损事件，由于累积性污染物排放的长期作用，该地区出现了蚕不结茧现象，造成了一定的负面影响，各地媒体争相报道。除了人与物种的受损之外，区域环境也是环境风险的一个典型受体，且与单个受体相比，综合性、耦合性和并发性特点更加明显。

这里，我们可以很自然地将系统论与环境风险管理联系起来，以系统论的观点推进环境风险管理工作，综合协调环境风险系统中的风险源、控制机制以及受体之间的关系，形成三者的最优组合方案。举例说明：当受困于风险源无法搬迁时，我们可通过加强控制机制来降低风险源的固有风险；或采取强化饮用水源地安全保护来提高受体的可接受风险程度，最后达到这个风险系统的总体风险得到控制的目的。当然，在换位思考的同时，我们也必须认识到环境风险系统中的任何一个因素都有其临界值，我们在风险控制中必须要考虑短板效应，而不能无限制地容忍风险源内在风险的不断壮大。（二）环境风险控制理论

在环境风险管理中，另外一个非常有用的理论是控制论。控制论是研究动态系统在变化的环境条件下如何保持平衡状态或稳定状态的科学，核心思想是掌舵的方法和技巧。控制论运用到环境风险管理领域，就是要建立一整套科学有效的风险管理机制。这套机制可以承受外界条件的一定变化，同时又具有一定的操作模式。在这种机制下，风险控制手段不仅仅是单一、具体、详细的，更多的是共性与个性相结合。比如说，在建设项目评价中，强化环境风险评价这个手段，这属于大的控制，不管对于什么项目，只要我们采取了这个手段，都可以在一定程度上实现风险的源头控制。当然，对于单个项目而言，每个项目风险评价的具体内容、具体技巧又是不同的。这就要求我们在日常的环境风险管理之中，既要不断的创新思路，寻找环境风险管理的内在规律性东西，建立起一套科学的防控机制，又要不断夯实应急管理基础，对风险的分类分级、风险评估等基础性的、技术性的东西加以细化。（三）环境风险优先控制理论

环境风险优先控制理论其实是基于环境风险的系统论与控制论。所谓优先就是“突出矛盾，优先解决”“潜在的最大影响”，“给予最大的关注”。

对风险的认识，受到人们主观判断的影响，受到当前社会关注点、敏感点的影响，我们结合环境应急管理实践经验，提出了我国当前需要优先考虑的几种环境风险：

1.饮用水源地区域环境风险

饮用水源地区域自身系统较为复杂，现状与需求之间的矛盾、保护与发展之间的矛盾、区位的环境安全敏感性与区位的工业重要性之间的矛盾等各种因素相互交织，使得饮用水源地区域环境风险必须优先控制。

现状与需求之间的矛盾：水是生命之源，是人类生存最重要的外界条件。当前，由于我国饮用水源地保护存在“重城市，轻农村”、“重地表，轻地下”、“重规划，轻保护”、“重末端治理，轻源头控制”等一系列问题，饮用水源地区域环境风险突出，供水危机事件频发。

保护与发展之间的矛盾：要保护环境，保护饮用水源地供水安全，就必须要清除饮用水源地区域内的环境安全隐患，搬迁一些较大规模的化工企业；要寻求发展，必然要适当地保护一些已成规模的大型企业，这之间存在很大的矛盾。

区位的敏感性与区位的重要性之间的矛盾：这种矛盾是上述两种矛盾作用下产生的一个核心矛盾。区位敏感性取决于饮用水源地区域的重要性，取决于人类对于水源地的需求；区位的重要性主要指从经济发展的角度、从工业化的角度而言。饮用水源地区域一般都具有得天独厚的便利条件，能够为工业发展提供便利的交通运输、用水甚至排污等便利条件。因此，如果地方政府重GDP数据而轻饮用水源地保护的话，这两者之间就会带来非常大的不协调性。

综上，这三方面的矛盾造就了饮用水源地区域环境风险控制的优先性。

2.城市人口密集区域环境风险

我们在第二章关于环境安全形势分析中提到，城市化进程的加快是造成我国环境不安全的一个重要的内在因素，并在其中提到了城市风险的耦合性、风险的多米诺效应等相关内容。基于此，城市人口密集区域环境风险控制的优先性表现为：一是城市所在地的地理位置、水源与其他物质资源供应及其他自然条件较好，具有较高的生态位。二是现代化的城市是一个复杂的大系统，由于人口和建筑物高度密集，危险因素种类复杂、数量多、存储密度大、分布广，污染物排放量大、种类也多，而开敞空间和自然生态用地稀缺，导致城市人群的安全与健康风险大大增加，在人为或自然灾害发生时，造成的后果更加严重。因此，我们认为，在环境风险控制中，城市人口密集区应该具有优先性。

3.化工行业企业环境风险

不管是从国家政策制定层面还是在企业实践层面，化工行业企业的环境风险都受到了优先的关注，这是由化工行业自身的特点所决定的。具体而言，化工行业企业数量大、化工行业分布区域环境风险敏感、化工行业污染危害严重这三点，造成了化工行业企业环境风险控制的优先性。第二节　环境风险评价一、环境风险评价的概念（一）环境风险评价的诞生

环境风险评价始于20世纪70年代，是环境影响评价与风险管理学科交叉发展的结果。它的诞生标志着环境保护的一次重要战略转折。随着环境安全保障工作任务的加重，识别风险、做好环境风险评价已经成为一项重要的基础性工作，并在预防重特大突发环境事件方面发挥出色作用。

1.国外环境风险评价发展（1）发展背景。19世纪70～80年代期间，国际上屡次发生重特大突发环境污染事件，在人类历史上留下了沉重的记忆。1978年西班牙发生液化石油气槽车燃烧事故，造成150多人被烧死，120多人被烧伤；1984年墨西哥城郊石油公司液化气站54座气储罐几乎全部爆炸起火，对环境造成严重危害，死亡上千人，50万居民逃难；1986年前苏联切尔诺贝里核电站泄漏事件，至事故发生3个月后，因辐射急性死亡31人；同年11月，瑞士巴塞尔桑多兹化学公司的仓库起火，大量有毒化学品随灭火用水流进莱茵河，靠近事故地段的河流生物绝迹，成为死河，100英里处大多数鱼类死亡，300英里处井水不能饮用，德国和荷兰居民被迫定量供水。德国几十年为治理莱茵河投资的210亿美元付诸东流，莱茵河生态受到严重破坏。1989年印度博帕尔市农药厂异氰酸甲醋储气灌泄漏，导致上万人中毒，3000多人死亡，5万余人双目失明。在震惊于这些事件带来的严重后果的同时，学者们也开始反思，能不能使用适当的评估办法来预测建设项目可能带来的环境风险后果，并提出相应的应急防范措施，于是逐步形成了环境风险评价研究领域。（2）发展历程。大家普遍认为国际上环境风险评价的起源，可以追溯为美国原子能员会研究报告中首次提到的“大型核电站中重大事故的理论可能性和后果研究”。而加拿大由世界各地专家学者联合编写出版的关于环境影响评价的书中，首次提出的用概率方法探求最佳方案的相关准则；1975年在日本东京召开的人类环境国际科学家大会上提出的环境影响评价应包括对政策意外失误的影响分析，并应阐述适宜的应急计划等等，则是国外环境风险评价发展的重要里程碑。

目前，西方已经有多个发达国家在各项制度与政策中明确提出了环境风险评价的地位与意义，并针对部分高风险主体，强制要求开展环境风险评价。如联合国环境保护署（UNEP）制订的APELL计划、《地区性紧急事故的意识和防备》；欧盟立法规定对有可能发生化学事故危险的工厂必须进行环境风险评价等。为了强化环境风险评价制度，自20世纪80年代以来，各国也致力于相关手册、标准的建立，其中大部分是USEPA的颁布的。如1986年的《暴露和风险评价准则》、1989年的《特别基金计划风险评价指南》、《健康评价手册》、《环境评价手册》、1990年的《环境保护的优先排序及策略》、《美国空气修正法修正案中的风险管理程序》、1998年的《生态风险评价指南》等等。

总体而言，国外环境风险评价经历了由对人体健康的评价发展为到对环境影响的评价，从对直接性环境影响的评价发展为到间接性环境影响的评价，从对建设项目的单个风险评价发展为对生态环境的评价，环境风险评价整体上显现出综合性、复杂性和前瞻性，并逐步在各国环境管理过程中体现了辅助决策作用。

2.我国环境风险评价发展历程

我国于20世纪80年代后期开始正式启动对环境事故风险的研究工作。有标志性的会议有：1988年全国首次“环境风险评价”学术讨论会；1989国家环保局召开的“环境紧急事故应急措施讨论会”等。此后，国家在环境风险评价方面也推出了一些制度。如1990年国家环保总局下发的《关于对重大环境污染事故隐患进行风险评价的通知》，要求对重大环境污染事故隐患进行环境风险评价；1993年国家环保局颁布《环境影响评价技术导则（总则）》，首次明确规定“对于风险事故，在有必要也有条件时，应进行建设项目的环境风险评价或环境风险分析”；1997年，国家环保局、农业部、化工部联合发布《关于进一步加强对农药生产单位废水排放监督管理的通知》，规定“新建、扩建、改建生产农药的建设项目必须针对生产过程中可能产生的水污染物，特别是特征污染物进行风险评价”。90年代之后，我国重大项目的环境影响报告书普遍开展了环境风险评价，尤其是世界银行和亚洲开发银行贷款项目的环境影响报告书中必须包含有环境风险评价的章节。但环境风险评价的很多技术支撑体系还没有形成，虽然2004年12月11日颁布执行了《建设项目环境风险评价技术导则》，有了第一个风险评价技术导则，但很多东西还不够深入和细化，且评价的对象主要针对单个项目的环境风险评价、新建项目的环境风险评价、对于人体健康和财产安全，对于城市的、饮用水源地的区域环境风险评价，但还没有形成一定的整体规模。（二）环境风险评价的定义

1.风险评价的定义

风险评价一般有两种定义：（1）风险评价是指对包括生态环境系统中污染物的暴露剂量和效应在内的整体危害评估。（2）风险评价是在风险识别和风险估测的基础上，对风险发生的概率、损失程度，结合其他因素进行全面考虑，评估发生风险的可能性及危害程度，并与公认的安全指标相比较，以衡量风险的程度，并决定是否需要采取相应措施的过程。

事实上，我们认为风险评价可以从风险和评价两个方面来理解。对于风险，我们已经在前面一节中了解得非常透彻了。那什么是评价呢？所谓评价，我们可以笼统地理解为“就对象发表意见”，但事实上评价一词的概念至今还没有形成统一的定论。如系统评价论认为，评价是根据确定的目的来测定对象系统的属性，并将这种属性变为客观定量的计值或者主观效用的行为；能力评价论则认为评价是以一套相关指标体系为考量基础，通过比较来标示出个人或企业相关能力和意愿的一个过程。

我们认为评价是判定主体效能、主体对客体可能造成的影响，并提出行之有效的价值关系的活动。风险评价包括了对风险自身（主体）风险有无的评价、风险大小的评价；对风险客体（风险可能造成影响）的评价；风险可能造成的突发事件类型与可能事件发展程度的评价；还包括了针对这种事件能否提出有效应急措施的评价。

2.环境风险评价的定义

鉴于风险、环境风险甚至评价定义的不统一性，学者对于环境风险评价的定义也有不同看法。（1）环境风险评价广义上是指对人类的各种开发行动所引发或面临的危害（包括自然灾害），对人体健康、社会经济发展、生态系统等所造成的风险可能带来的损失进行评估，并据此进行管理和决策的过程；从狭义上讲是指对有毒化学物质危害人体健康的影响程度进行概率估计，并提出减小环境风险的方案和对策。该定义侧重于对事故损害的评价。（2）环境风险评价又称事故风险评价，它主要考虑与项目关连的突发性灾难事故，包括易燃易爆和有毒物质、放射性物质失控状态下的泄漏，大型技术系统（如桥梁、水坝等）的故障等。这一定义侧重于对事故发生概率的评价。（3）环境风险评价是对可能引起的突发污染事件进行评价，而突发污染事件具有不确定性。环境风险评价的目的就是分析和预测建设项目存在的潜在危险、有害因素，建设项目在建设、运行期间可能发生的突发性事件或事故（一般不包括人为破坏及自然灾害），引起有毒有害和易燃易爆等物质泄漏，所造成的人身安全与环境影响和损害程度，提出合理可行的防范、应急与减缓措施，以使建设项目事故率、损失和环境影响达到可接受水平。这一定义中涵盖的评价对象以建设项目为主。

从上述三个定义中可以发现，环境风险评价的定义同样存在着与风险的定义类似的争议。基于对风险、评价定义的认识，我们将环境风险评价的要素归结为：（1）环境风险评价的目的是了解风险系统的主要因子及其相互之间的作用关系；在了解风险关系的基础上，判定风险的有无、风险的大小以及风险的可控度；了解风险可能造成的突发环境事件类型，并提出这类事件发生的预防措施，以实现风险的控制。最后，针对风险必然发生的情况，提出行之有效的风险应对措施，以控制风险损害后果的扩大。（2）环境风险评价的主要内容是对于风险演变为事故的概率、损害和应急防范措施进行全面评价。这种事故既可以是直接短期诱因所致，也可以是间接的、长期诱因所致。这种损害既可以是对生命、财产、健康的影响，也可以是对生态环境的长期影响。（3）环境风险评价的基础是环境风险识别和环境事故模拟分析。（4）环境风险评价的表征是应急措施的编制，即评价的最终目的是要针对可能发生的事故，提出可行的、科学的应急防范和应急应对措施。

3.健康风险评价、生态风险评价与环境风险评价（1）健康风险评价与环境风险评价。健康风险评价是美国国家工程学院和国家科学院在1972年首次提到，并在1983年的《红皮书》中正式提出的“以危害识别、暴露评估、毒性评估及风险表征”四个主要框架来执行风险评价的概念。其目的是建立人体健康与环境污染的关系，应用健康风险评价模型，定量分析各种环境污染物对人体健康造成的危害及其发生概率。健康风险评价是环境风险评价的起步阶段。但发展到现在，环境风险评价与健康风险评价由于其评价对象的不同，而显现出越来越不同的发展方向。（2）生态风险评价最早的定义是由美国环保署在1992年提出的。他认为生态风险评价是评估一种或多种外界因素可能发生或正在发生的不利生态影响的过程。其目的是帮助环境管理部门了解和预测外界生态影响因素和生态后果之间的关系，有利于环境决策的制定。在一定程度上，我们可以将生态风险评价看作是环境风险评价的一个更高层次。环境风险评价的对象比较单一而具体，而生态风险评价的对象则是由所有单一的环境要素组成而成的大生态系统。

4.环境风险评价的类别

参照陈玉和等人的分法，我们将环境风险评价简单划分为：（1）根据受体的不同，将环境风险评价分为：健康风险评价（受体主要为人）、狭义的环境风险评价（受体主要为独立的水、气、土壤）、生态风险评价（受体为整体的、系统的生态环境）。在这种意义上，全球气候变暖也可以作为生态风险评价的一个对象。（2）根据风险评价的等级来分：个体环境风险评价、局部环境风险评价以及全局性的环境风险评价（如对于企业的评价是属于个体的、对于集中式饮用水源地区域的评价是属于局部的、对全国甚至全球范围内的大气环境的评价是属于全局的）。（3）根据风险爆发的形式分为：突发性风险评价与累积性风险评价。二、环境风险评价的内容与程序（一）环境风险评价的内容

从实用的角度出发，我们将环境风险评价内容简单划分为：什么是环境风险评价、环境风险评价的结果是什么、如何防范及应对这个结果。具体而言，就是从环境风险识别、环境风险度量、环境风险对策三个阶段来认识环境风险评价。

1.环境风险识别（1）环境风险识别的定义。风险识别是指用感知、判断或归类的方式对现实和潜在的风险性进行鉴别的过程。风险识别是风险评价的基础。在《建设项目环境风险评价》中，环境风险识别的对象是生产设施和生产过程中所涉及的风险物质。如果我们把环境风险看作一个时空要素结合的偶然性几率过程，看作一个主观影响与客观存在之间相互作用的结果，那么环境风险的识别不仅要识别环境风险源自身的危险度与损害度，还要识别环境风险源周围时空的敏感度、脆弱性，控制过程中的薄弱性，以及人群对于环境安全的需求度。

我们举例加以说明：

案例一：对于某个小化工厂，其自身由于生产设施不到位等诸多因素，自身的危险度与损害度比较大，但如果他周边环境的敏感度、脆弱性不是很高，例如工厂的地址位于沙漠，那么即使发生了风险事故，其环境危害度也会由于环境需求度的不高而实际得到降低。

案例二：某一规模较大的化工企业，其安全生产实施到位，应急防范措施得当。但位于人群集中区，又在奥运这一特殊敏感期间，由于意外因素发生了爆炸事件，造成了外籍人士的伤亡，在这种情况下，该厂的风险由于时间的敏感性而被急剧放大。

因此，我们认为在风险识别过程中，风险的客观性与风险的特殊时空性必需考虑在内。（2）环境风险识别的内容。按照对风险系统的认识，我们将风险识别划分为源识别、控制措施识别、受体敏感度与脆弱度识别三大块。

源识别。这是环境风险评价的首要任务和基础工作。源项分析如果不到位，环境风险评价的准确度与科学性就会受到质疑。所谓源项分析，是指通过将一个工厂或工程项目的大系统分解为若干个子系统，识别哪些物质、装置或部件具有潜在的危险来源，并判断其危险类型，了解发生事故的概率，确定毒物释放量及其转移途径等。在一定条件下，安全评价的结果可以作为我们环境风险源项分析的部分内容，同时结合最大可信事故筛选，计算事故可能危害，确定本系统的风险值，并与相关标准相比，评价能否达到可接受风险水平。源项分析最困难的是事故概率的估算。

控制措施识别：这主要识别企业采用的风险防控措施是否到位。譬如说企业的应急池容量是否满足一般情况下突发事故发生后的即时存储量；企业的应急物资储备是否满足一般情况下的中和、吸附等应急需求；企业的管理者对风险管理体系是否组织到位；应急管理人员能否在第一时间启动应急预案，第一时间实施应急响应等。

受体敏感度与脆弱度识别：从本质上来讲，脆弱度在一定程度上造就了受体的敏感度。受体敏感度的分析内容包括受体自身的经济性、受体在社会关系中的重要性以及受体影响的辐射性等多个方面。对受体敏感性的分析，在一定程度上属于主观分析，不同条件下受体的敏感度与脆弱度分析的结果可能会有区别。

2.环境风险度量（1）风险度量的定义。这是环境风险评价的关键环节，是指对环境风险的大小以及事件的后果（包括事件涉及的时空范围和强度等）进行预测和度量。风险度量常常采用定量化的方式估计不利事件发生的概率以及造成后果的严重程度来表示，例如用单位时间内不希望出现的后果或某种损失超过正常值或背景值的增量来表示。（2）风险度量的内容

①概率风险表征。事故概率风险分析的最终结果可以用个人风险与社会风险两种形式表示。个人风险是指区域内的不同危险源产生在区域内某一固定位置的人员的个体死亡概率。个人风险体现为区域地理图上的风险等值线。社会风险为能够引起大于等于N人死亡的所有不同危险源的事故累积频率（F）。社会风险与区域内的人口密度密切相关。

②人员伤亡表征。在健康风险评价中，一般用人员伤亡来表征环境风险。其实在环境风险评价中，人员的伤亡数也是风险表征的一个重要指标。人员伤亡表征比较单一，往往需要与概率风险表征结合使用。

③财产损失表征。环境事故可能对建设项目的不同系统、单元或装置造成损害，在火灾、爆炸事故引发的热辐射和冲击波损害中表现得尤为明显。在此类事故中，财产损失表征是非常重要的一个风险度量手段。目前，已经有相当数量的较为成熟的损失计量模型。

④环境破坏表征。环境破坏表征的主要内容包括：新建、改建、扩建项目本身的建设对拟建区域的潜在环境威胁；项目完成后排放三废和噪声对周边环境的影响；有毒、有害物质因火灾、爆炸、泄漏进而扩散对外部生物和生态的影响等。

3.环境风险对策

在环境风险对策中，包括了决策和应对两个方面的内容。（1）环境风险决策。环境风险决策的前提是环境风险可承受能力的分析。所谓风险可承受能力分析就是根据风险分析、预计的结果，结合风险事件承受者的承受力，确定风险是否可以接受，并提出减小风险的措施和行动建议与对策。这里面包括了部分环境风险决策的内容。就环境风险管理层面而言，风险决策和风险控制都是相当重要的，且决策的好坏决定了控制是否得当。因此，环境风险决策是环境风险评价的最后也是最重要的一个环节。诺贝尔奖获得者西蒙认为“管理就是决策”，这充分体现了决策的重要性。在环境风险管理中，决策的作用同样不容忽视。（2）环境风险控制

依据风险的特性，基于环境风险决策，在对环境风险控制时，可以采取不同的措施，我们认为大致可以分为如下几大类：

①风险抑制。风险抑制的核心思想是控制。既包括在事件发生后对环境风险的控制，防止其衍生和扩大；也包括环境污染事故发生之前，对于环境风险的控制，使其不演变为事件。所有能达到上述目的的防控措施都可看作是风险抑制措施。

②风险转移。风险转移一般运用于在风险无法得到控制，又必须对受体实施保护的时候，可以根据实际情况，改变风险发生的时间、地点及承受风险的客体，使得风险带来的损失最小化。为了实现这个目的而采取的所有措施统称为风险转移措施。

③风险减缓。减缓风险就是在风险损失发生前，为了消除或减少可能引起损失的各种因素采取具体措施，以减少风险造成的损失。风险减缓措施是一种最常用的风险控制措施，尤其是对于具体的风险点而言，更具有实际意义。

④风险避免。这是一种最简单、最直接的风险处理方法。它是指考虑到风险损失的存在或可能发生而主动放弃或拒绝实施某项可能引起风险损失的方案。这种风险控制措施虽然效果最为直接，但成本也最大，因此一般情况下往往综合各地的实际处理成本，在有条件的情况下使用。（二）环境风险评价的程序

环境风险评价在其发展过程中，在规范化和科学化的目标下，逐步形成了其严谨的评价程序。目前，美国制订的健康风险评价程序、生态风险评价程序以及环境风险评价程序都是堪称代表性的。

1.美国国家科学院（NAS）提出的健康风险评价程序

1983年，美国国家科学院（NAS）提出了人体健康风险评价的四个步骤，即危害鉴别—剂量效应关系评价—暴露评价—风险表征分析。这四个步骤是对评价主体的一般要求，即首先根据美国国家环境保护局（environmental protection agency, EPA）发布的风险评价方面的技术性文件、准则和指南对可能危害人体健康的有毒有害化学品进行毒性检测和鉴别，通过检测和鉴别大致确定致害因素和致害机理，继而以此为基础进行剂量效应关系评价，以确定人类接触有毒有害化学品致害的风险，并确定剂量反应关系，然后计算人类暴露在化学品环境中致害的风险水平，并对风险发生的可能性、规模、范围、影响大小等各种表征进行归纳、描述，最后提出风险管理措施。

2.美国EPA制定的生态风险评价程序

1992年，美国EPA制定了生态风险评价指南，原则上提出了生态风险评价框架，在这个框架中提出了与NAS的“四步法”大致相同的评价程序，但是每一方面的重点和方法又有不同。

这个程序共分三步：第一步为问题阐述（problem formulation），描述目标污染特性和风险生态系统，进行终点选择和有关评价中假设的提出；第二步为分析评价阶段（analysis phase），主要从暴露表征和生态效应表征两个方面进行；第三步为风险表征。

3.美国环保局采用的环境风险评价框图图4-2　美国环保局采用的环境风险评价框图

4.亚洲开发银行建议的环境风险评价程序图4-3　环境风险评价流程图三、环境风险评价常用方法

环境风险评价方法类别较多，根据项目的行业特点、工艺流程、系统的复杂性及其他因素，可以分为定性、定量及半定量的三种风险评价类别。另外，事故树和故障树分析法也以其适用性而被广泛运用。（一）三种常用的评价类别

1.定性评价法

定性评价法是根据经验和判断对生产系统的工艺、设备、环境等方面的状况进行定性的风险评价。包括安全检查表法、预先危险性分析、失效模式和后果分析、危险可操作性研究、人的可靠性分析法等。定性分析法对于判定风险的有无、简单界定风险的一般和重大级别具有较好的适用性，但对于较为精细的风险评价过程，不能直接给出量化的评价数据。

2.半定量分析法

半定量分析法主要建立在实际经验的基础上，合理分层次、分级打分，根据最后的分值或概率风险与严重度的乘积进行分级。包括概率风险评价方法、打分的检查表法、MES法等。半定量分析法是在需要较为精确的辨别风险的大小，又无法实现具体量化的情况下采用的一种较为实用的分析方法。

3.定量评价法

定量评价法是根据一定的算法和规则对生产过程中的各个因素及相互作用的关系进行赋值，从而得出一个确定值的方法。美国DOSE化学公司的火灾、爆炸指数法，英国帝国化学公司蒙德工厂的蒙德评价法，日本的六阶段风险评价法，中国化工厂危险程度分级方法和中国易燃、易爆、有毒危险源评价方法均属此类。近年来，随着评价技术的发展，定量评价法在实践中的运用越来越广泛。（二）常用的两种分析方法

不管是在定性还是定量评价法中，事件树分析和故障树分析法都是广泛运用的。在这里，我们也简单介绍一下。

1.事件树分析法

事件树分析法是一种逻辑的演绎法，它在给定一个初因事件的情况下，分析此初因事件可能导致的各种事件序列的结果，从而定性与定量地评价系统特性，帮助分析人员获得正确的决策。它常用于安全系统事故分析和系统可靠性分析。由于事件序列是以图形表示，并且呈扇状，故得名事件树。

事件树分析法的常见步骤如下：

一是寻找事件的初因。由于事件的初因很有可能不是单一的。因此，在确定初因之后，必须对其分类，并将可能导致同一类事故的初因划分为同一类。

二是根据事故发展的可能途径，分阶段对后继事件发生的种类与可能性进行分析，并且将结果以成功或失败二选一的形式表达出来。

三是根据事件初因与事件发生的介质途径，得出各类事件的发生概率与发生方式。

2.故障树分析法

相对于事件树分析法，故障树分析法更加适用于比较复杂的系统。它主要是以图形的形式来表征系统是怎么失效的，它所要求的技术水平与逻辑思维能力更强。鉴于故障树分析法采用的是类似的倒推模式，也就是它先把不希望发生的事件（失效状态）来作为顶事件，然后用一定的逻辑符号来表示，最终找出导致这一失效状态的直接和间接原因，即所谓的故障树的底事件。

由于这两种方法的技巧性非常强，往往要求采用这种方法的风险分析人员具有较强的行业知识、逻辑思维能力以及统计概率方面的知识，因此在国外环境风险评价往往是由专门的具有一定资质的机构，通过专门培训与实践的人员来操作的。四、环境风险评价的难点

鉴于我国当前环境风险的独有特点，环境风险评价有如下三大难点：（一）风险识别难

从2009年开始，全国陆续开展了环境风险源的排查工作。仅江苏就排查企业上万家，工作量非常大。但排查过程中，对于什么是风险源企业、风险源企业如何划分等级，还是一个难以在短期内解决的问题。这实际上表明了风险识别难。我们认为，目前风险识别难的根本原因在于：对于风险源、环境风险源的认识不统一。对于污染源、危险源、风险源的界定不能非常清晰，风险源的概念仅仅停留在源本身，而没有形成集“风险点、风险传播介质、周围区域环境敏感受体为一体”的宽泛的风险源概念，并直接导致了识别出来的风险源实际风险并不大，没有被识别的环境风险却成天出事这种尴尬局面。当然，在认识不足之余，风险辨识与隐患筛选的技术支撑不足，也是一个非常重要的因素。目前，江苏已经在这方面取得了一定的进展，即将在实际工作中加以运用与推广。（二）风险传播评估难

我们在这里设想，如果一个极其危险的化工厂本身被包得铜墙铁壁，那么即使厂区内发生再大的爆炸，也谈不上环境风险，就像反应槽内的化学反应再激烈，只要反应槽是密闭的，就不能认定它对周边的环境造成了风险。风险传播到环境中，才能对环境造成威胁，但正是因为风险传播的环境性，风险传播模式的评估才更具难度。一方面，环境本身是一个复杂的载体，要说清风险到底是通过气环境、水环境还是土壤环境出去的，本身就是一件非常困难的事情。另一方面，各种污染物在环境中的模拟扩散研究目前还处于初级阶段，只能是单一物质单一途径的污染扩散模式，还远不能实现仿真化的目标。（三）风险危害评估难

风险危害评估难是当前大家普遍接受的一个观点。尽管损害评估在国外已经有了一定的发展阶段，但在国内还完全处于起步阶段。尤其对于环境风险造成的一些潜在的、无形的损失，很难定量评估。这也在一定程度上造成了环境风险评价结果的不科学。目前，国家环保部已经着手研究环境污染损失鉴定办法，在“十二五”期间，环境风险危害的评估技术将有望有所突破。第三节　我国环境风险评价现状及常用环境风险评估技术介绍一、我国环境风险评价现状（一）人员与机构现状

国外环境风险评价机构一般都是独立的以第三方机构的形式运行的。以德国为例。2002年8月6日，联邦德国议会颁布了《健康消费保护和食品安全法》。该法律明确规定，组建风险评估机构，开展以科学为基础的风险评估，以及赋予该机构相关任务。联邦风险评估研究所（The Federal Institute for Risk Assessment, BFR）于2002年11月1日在原兽医研究所的基础上正式组建，并以“识别风险，保护建康”为宗旨，开展风险评估研究和工作。而我国环境风险评价的机构与人员，相对于国外还存在一些问题：

一是相对于金融行业、安全生产行业的风险评价机构，环境风险评价机构还处于孕育与萌芽期，自上而下还没有形成一套风险评价机构的资质认定办法。虽然近年来也提出了建立环境风险评价机构的想法，各地各省也有了一定的探索，但有的是挂靠在科研机构，有的则是依托环境影响评价机构在推进，直接导致了环境风险评价人员素质不一、风险评价质量不一，不能真正实现风险评价机构的意义。

二是环境风险评价是一门新兴的领域，是一门综合的交叉学科，环境风险评价需要更高的专业水平和敬业精神。但由于当前环境风险评价的理论基础薄弱，队伍不健全，环境风险评价的技术导则不完善，环境风险评价的结果还不能成为环保系统内部、政府层面的一个决策依据，存在走过场、走形式现象。（二）环境风险评价技术发展

尽管学术界对于环境风险的评价技术表现出了较为浓厚的兴趣，但目前已经正式出台的环境风险评价技术导则与标准并不多，权威的只有《建设项目环境风险评价技术导则》（以下简称《导则》）。该《导则》在一定程度上为我国环境风险评价开启了新的篇章，但是在新形势下还存在较多的不足。

一是《导则》的适用范围仅限于建设项目，对于区域性环境风险评价、人体健康风险评价的内容都没有涉及。而作为环境风险控制的对象而言，建设项目只占了点源中极少的一部分，点源又只是风险源中的一个类别。因此，《导则》的针对性太强，适用范围太窄，这使得部分企业、部分危化品仓储单位不能以此为技术支撑，开展环境风险评价。此外，对于近年来越来越受到重视的区域环境风险评价，《导则》也不能起到相应的规范作用，从而在一定层面上导致了区域环境风险评价的结果众说纷纭，区域环境风险评价的意义没有真正得到体现。

二是《导则》在本质上是以《环境影响评价导则》的一个配套材料出现的。因此，对于建设项目的环境风险评价，也只是作为环境影响评价的一个专章出现，明确定位为“是作为环境影响评价单位进行环境风险评价时使用的技术规范”，而对于我国很多的老项目、非工程项目但存在环境风险评价需求的对象都不具指导意义。这就使得最需要开展环境风险评价的项目反而不在《导则》的指导范围之内。

当然，由于《导则》的出台有其一定的客观历史背景，随着环境风险评价需求的扩大，环境风险评价意义的加大，单独出台一部环境风险评价的相关技术导则势在必行。（三）对于环境风险评价的认识与定位

环境风险评价的定位一直是困扰环境风险评价深入开展的主要问题，主要表现为环境风险评价与环境影响评价之间的关系、环境风险评价与安全生产评价的关系。环境风险评价自诞生之日起，就被列为环境影响评价的一个篇章。环境风险评价的落实长期以来得不到重视，几乎是被定位为一个可有可无的东西。但是，随着危机事件的日益增多，人们对于风险管理的认识越来越深刻，环境风险评价逐步体现出其独特的重要性。要实现环境风险评价的专业性，体现环境风险评价作为决策依据的重要性，必须要实现环境风险评价的独立性。将环境风险评价从环境影响评价体系中脱离出来，形成一套完整的环境风险评价体系，不失为一个良策。

针对当前普遍存在的环境风险评价、安全评价、环境影响评价三者之间关系理不顺的现象，我们在这里也尝试了浅显的解读：

1.环境风险评价与安全评价

安全评价，国外也称为风险评价或危险评价，是以实现工程、系统安全为目的，应用安全系统工程原理和方法，对工程、系统中存在的危险、有害因素进行辨识与分析，判断工程、系统发生事故和职业危害的可能性及其严重程度，从而为制定防范措施和管理决策提供科学依据。安全评价既需要安全评价理论的支撑，也要理论与实际经验的结合，二者缺一不可。当前发展的环境风险评价是以安全风险评价为基础发展而来的，其评价程序、技术方法等都与安全评价相关，但安全风险评价和环境风险评价在以下几个方面存在着差异：（1）评价的目的不同。安全风险评价侧重于为初步设计提供科学依据，而环境风险评价则侧重于为可接受水平提供科学依据。安全风险评价更加注重危险程度有多大，即可能发生多大的安全生产事故、会造成多少的人员伤亡和财产损失，这种结果比较客观而真实。而环境风险评价则侧重于从环境是否能够接受这个事件带来的损害。譬如说，稍微超标一点的含砷废水进入水环境中，这个风险结果能否接受，这种结果具有一定的主观性，且受到人类自身发展的限制。（2）适用的范围不同。安全风险评价需要评价的后果局限于厂区内，而环境风险评价中针对的后果，主要指的是事故对于厂区外环境，如水环境、气环境、土壤环境等一系列的影响。这与我们对突发环境事件的界定是一致的。我们认为，对于突发事件，如果它的影响范围只是局限于厂区内，如由于工人操作不当，导致了毒气泄漏，造成了人员伤亡，那么这类事件从严格意义上来讲，应该属于安全生产事故；如果突发事件造成的影响波及到厂区外，影响了外环境了，那必然是通过了某一环境要素发生风险的传播与扩散，并造成了一定的环境影响，这就属于突发环境事件了。（3）关注的要素不同。环境风险评价包括了源项的分析、外界环境影响分析以及受体敏感度的分析。安全评价关注的则是源项的分析。如果是对于化工建设项目、对于单独的企业而言，环境风险评价中的源项分析与安全评价内容相近。表4-2　环境风险评价与安全风险评价的区别

2.风险评价与环境影响评价

目前，我国环境风险评价尚未从环境影响评价中剥离出来，但也有一些学者基于环境风险评价的重要性，以及现阶段我国环境风险评价对象的范围比环境影响评价的对象更加广泛，提出了强化环境风险评价、建立单独的环境风险评估体系的建议。我们认为环境风险评价与环境影响评价的区别主要在于：（1）评价对象的区别。环境风险评价的对象比环境影响评价的对象更具有变化性与发展性。虽然环境影响评价中规定，对于改建、扩建与新建工艺都要重新进行环评，但事实上，与改建、扩建与新建项目相比，生产设施的老化、应急防范措施的落后、人员应急防范意识的疏忽等更具有变化性与发展性，且我们直观上认为的细小变化都有可能导致环境风险的爆发，因此，在评价对象方面，我们认为环境风险评价与环境影响评价是不同的。环境影响评价的对象就是大的建设项目，而环境风险评价的对象则是建设项目外的软硬件方面的、任何细小的风险因子。环境影响评价，我们可以只在项目建设初期做，但环境风险评价需要年年做，且年年不同。（2）时效性的区别。由于评价的对象不同，导致了环境风险评价与环境影响评价方面的时效性有所区别。我们刚提到风险评价要年年做，但事实上如果遇到特殊状况，如遇到泥石流了，或者说周围的环境功能区改变了，那么环境风险评价也是需要重新来过，作出调整，它比环境影响评价更加注重当时性和短期性。当然，对于一些累积性环境风险的评价除外。二、化工项目环境风险评估与运用

我国特定的经济发展阶段决定了石化行业在内的化工项目在我国普遍居多，化工行业企业突发环境事件比例居高不下。事实上，化工项目环境风险评估也是最早进入我国专家学者视线的。国家在最初提出的关于加强环境风险评价的要求中，其重点约束对象就是化工项目。（一）化工企业环境风险评价流程

化工企业环境风险评价的目的，是识别化工企业自身的风险以及风险可能对周围环境造成的影响，具体而言就是要实现三个确定：

1.确定企业风险种类的排列顺序

最大的风险是什么？是爆炸的风险，还是火灾的风险，还是泄漏的风险？这些风险爆发的可能性如何从大到小排列？最有可能发生的突发环境事件类型是什么？是水环境事件、大气环境事件还是固废事件？是特大环境事件、重大环境事件还是较大或一般性的环境事件？

2.确定风险到事件之间的传播途径

即风险是如何衍变为事件的？其中，起到关键影响的因子是什么？是人的因素、设施等物质的因素，还是自身所处的外环境的因素，还是其他？

3.确定风险防护办法

结合前面两块内容，提出优化的有针对性的风险防控手段，以实现风险的最高控制水平。同时，针对可能发生的突发环境事件，做好人、财、物等方面的储备，即做好应急准备。（二）化工企业环境风险评价的方法及主要内容

1.了解行业环境风险历史数据

以史明鉴，历史是最好的镜子。这在环境风险评价领域也同样适用。搜集整理历年来各个行业突发环境事件的历史资料，包括其发生原因、危害后果、处置方法，整理形成特定行业、特定工艺、特定设施环境风险爆发概率，可以为今后我们一些突发环境事件应对提供良好的借鉴。

2.识别具体行业企业环境风险（1）风险因子识别。一是从项目所涉及的原料、辅料、产品和“三废”物质入手，了解物质的用量和潜在危险性，包括其物理化学性质、毒理指标和危险性，按照物质危险性，结合受影响的环境因素，筛选环境风险评价因子。我们将其概括为风险性质的识别。

二是从生产工艺和设计方案入手，了解项目的装置组成和相应的配套、辅助设施，结合物质危险性识别，对项目划分系统、功能单元，确定重大危险源。这可以认为是风险设施的识别。

三是根据有毒有害物质扩散起因，识别火灾、爆炸、有毒有害物质泄漏等风险诱因，分析潜在风险单元、危险物质向环境转移的可能途径和影响方式，列出潜在的一系列事故设定。其中，需要特别注意的是，对于次生性或者说伴生性的环境风险的识别同样不能忽视。这在一定程度上可看作是风险诱因与风险转移的识别。（2）源分析。根据潜在事故分析列出的设定事故，筛选最大可信事故，也就是最有可能发生的事故。分析最大可信事故的源强和发生概率，分析最大可信事故应当存在污染物向环境转移的途径。

3.环境风险度量

环境风险的度量实际上包括概率的度量和损害的度量两部分。概率的度量是风险会不会导致事故的度量，损害的度量是会造成哪些影响的度量。

化工类风险企业损害度量的方法是，结合有毒有害污染物的类别、性质、可能危害及向环境转移的途径，采取相应的预测模式，预测评估最大可信事故对人身安全及环境的影响和损害。重点预测对个人的风险和对社会的风险。所谓个人风险，包括个体的伤亡和个体的财产损失两大类。这种个体的伤亡既包括突发性所致，也包括累积性中毒所致。个人财产损失比较容易界定。所谓社会风险，主要指事件造成的环境影响和社会影响。

当然，除了上述两个度量指标外，环境风险因素自身的度量也应该有所体现。如一般环境风险是可以忽略，但必须予以关注的风险；较大环境风险是后果较轻、主要局限于对个人的风险，这种风险转化为事故的概率不大，但需要考虑采取控制措施；重大环境风险是会造成重大人员伤亡财产损坏的风险，会造成一定范围内的社会影响，需立即采取控制措施；特别重大环境风险则是指会造成灾难性后果，或会涉及民生问题的风险，这种环境风险必须立即予以排除。

4.环境风险管理

环境风险管理实际上应该包括软硬件两个方面的风险管理。目前，我们的风险管理手段偏软，以编制环境应急预案、储备应急物资、加强环境应急演练等手段为主。但也有部分大型的石化企业，已经建立起了一套系统完整的风险防控体系，尤其是对于什么装置该设什么样的围堰、应急池都有详细的建设标准，值得我们借鉴与推广。（三）化工企业风险管理措施

1.风险管理措施的定义

风险管理措施是为了实现风险控制、风险消除、风险转移、风险应对等目的而采取的一系列措施。这些措施可以是有形的规章制度、应急物资、应急救援队伍，也可以是无形的风险管理理念、风险意识和风险管理技术。风险管理措施的得当与否决定了风险管理能否真正起到防范事故的效果。

2.目前较为成熟的化工行业风险管理措施（1）风险规避措施。定期开展环境安全隐患排查，消除环境风险源，重点排查化工企业的储罐区等敏感部门；强化人员培训；定期开展环境风险评价，对于评价中发现的风险因子实施重点防范；尽量避免将厂区的地址选择在敏感功能区，如人口集中区、饮用水源地周边等等；强化企业的风险防范意识，坚决杜绝违法排污行为、三废随意倾倒行为等，防止主动型环境污染事件的发生。（2）风险监控措施。针对风险评价结果，结合最大可信事故，实施风险监控措施。目前可以采用的办法是，利用污染源自动监控设施，增加风险控制设施，全面实施化工企业的多方位、立体化监控。常州市在化工企业的风险监控方面，采用了同一的电子感应设备。一旦发现化工企业有火灾、泄漏等行为，能够在第一时间自动启动厂区内外排口的闸门关闭措施，以在第一时间控制住事态的发展。（3）风险转移措施。设立事故应急池、围堰，以便在发生突发状况时，有地方、有措施、有技术转移风险，实现危险物质（主要是针对液态物质）的集中控制。近期发生的紫金矿业污染汀江事件中，主要原因就是污水池防渗膜突发破裂，致污水池中约9100立方米含铜离子的酸性废水外渗，并通过排洪洞进入汀江，造成福建上杭县东门水厂停止取水18小时，下游大量鱼类死亡。事件最终被定性为重大环境污染事件。实际上就是风险转移设施（事故池）出了问题，且这个问题是企业自身造成的，在其日常生产过程中，非法打通集渗观察井和排洪洞，废除了厂区应急的第一防线，致使渗漏污水直接进入汀江。（4）风险应对措施。这里我们主要指的是针对风险可能转化为事故的类型，做好一定的应急准备工作。包括制定企业预案，加强应急演练，强化应急资源保障，规范信息报告与通报制度等等。对于化工企业，在应急物资储备时，必须要结合自身的产品性质，有针对性地储备。（四）当前化工企业风险管理过程中存在的问题

当前企业风险管理的主要问题还是风险管理的意识薄弱问题。从认识论的角度来分析，如果你意识不到危险的存在，那么危险对你是不具备威胁的。我们也可以这样来理解，那就是无知者无惧。但事实上是，尽管无知者无惧，一旦发生事故后，后果的严重性也足以让无知者恐惧。因此，强化企业管理人员的风险管理意识是当前非常重要的一个任务。只有知惧了，才会有动力来采取措施，做好风险管理。由于化工企业自身的复杂性和特殊性，出台化工行业的规范性管理办法难度较大，目前行政管理部门在强化企业风险管理的过程中仍缺乏抓手与依据，这需要在今后进行重点探索。三、区域环境风险评价与运用（一）区域环境风险评价概念

1.区域环境风险评价的内涵

区域环境风险评价是根据某区域现有环境的特点，综合考虑拟定行动方案对该区域危害的最小化和发展可持续最大化。与单独的化工企业环境风险评价这种单一的事故风险评价有所不同，更加注重长期环境风险带来的威胁，但不排除对区域内突发性的环境风险事故的评估。它将预测后果及影响大小以发生概率方式表达，从而使评价结果有选择性，能够为比较和优先考虑各种风险提供量化的基础，为费用效益分析提供科学依据。利用它可使决策者在考虑可持续性发展战略时，挑选替代方案来表达和决定风险可接受性的判断，使发展可持续性最大化。

2.区域环境风险评价的特点

相对于单个建设项目的风险源，区域中风险因素多，发生过程复杂，评价对象多样化。典型的区域环境风险评价对象有化工园区的环境风险评价、集中式饮用水源地区域的评价等等。区域环境风险评价的定义在学术界还没有相对统一的论证，但区域环境风险评价的实用性和重要性不言而喻。如果区域环境风险评价能够上升到战略的层面，它甚至可能成为领导的决策依据。（二）区域环境风险评价的方法及主要内容

我们在前面提到，区域环境风险评价的内容既包括长期的累积性影响，又包括突发性事故的影响；既包括对于个人的影响，也包括对于生态环境影响的评价；既包括单个风险源对于人体健康与生态环境的影响，又包括在所有风险源综合作用下，对人体健康与生态环境的综合影响。因此，相对于单个建设项目环境风险评价，区域环境风险评价的内容更加宽泛与复杂。

区域环境风险评价的方法也在一定程度上与单个建设项目有所区别。一般的学者将区域环境风险评价的方法步骤概括为：研究区的界定与分析、受体分析、风险源分析、环境损害度量以及风险综合评价五个部分。

1.研究区的界定与分析

这是区域环境风险评价的首要前提。目的是确定研究区域，并了解研究区域的历史、现状以及可能的发展趋势。了解曾经发生的灾害事故，如有没有地震、泥石流、洪水等灾害性事故发生过，都对环境造成了什么样的影响。了解当前区域的功能划定，是作为生活区、还是工业区、还是自然保护区；了解功能区内的人、厂、物等的分布情况与相互联系，为后期的风险优先控制作调查研究，了解环境本底、经济、社会、地理发展情况，会有什么样的工厂可能迁入，会有什么样的功能区划改变等。

2.受体分析

受体分析的目的是明确该区域内需要着重保护的对象，即在下一步风险管理过程中，需要重点监护的人、物和环境。对于人，关键是要了解人的分布以及人的脆弱性。例如，对于涉铅企业较多的区域，儿童的脆弱性需要着重分析。对于物，关键是了解诸如大型公共设施、农田、渔业养殖与农业养殖等方面的情况。对于环境，则要着重了解环境自身的脆弱性、现有的环境容量以及环境容量的发展趋势等。

除此之外，我们认为对于人、物、环境之间关系的分析，也是属于受体分析的一个重要因素。人、物、环境本身就不是独立存在的，它是存在于哲学意义上的大环境，且人、物、环境之间存在很大意义上的生物链、或者说运动场，这是风险传播的重要途径。

3.风险源分析

风险源分析也是区域环境风险评价过程中的重要环节，但区域环境风险评价的源分析包括了源的数量分析、源的分布分析、单个源的危害性分析、源与源之间的关系分析等多个方面的分析内容。

——源的数量分析是指该区域内有化工企业、危化品运输车辆或船舶、其他风险源的大概日均量是多少，包括流动源和固定源。

——源的分布分析是指这些化工企业分布在河流周围还是在居民集中区周围，总体分布是比较集中还是比较分散。

——单个源的危害性分析是指对于每一个风险源而言，会造成什么类型的突发环境事件，发生的概率是多少。

——源与源之间的关系分析是区域环境风险评价过程中风险污染物筛选及优先排序的一个基础手段，目的是甄别环境中需要重点管理的风险污染物及其优先序，这是了解区域环境整体风险概念的基础。在大连漏油事件中，曾有专家感叹，如此密集的工业布局，如此多的化工厂集中分布在沿江沿河区域，如果发生爆炸事故，其连锁反应，或者说风险的多米诺效应绝对会让人震惊！这指的就是源与源之间的关系分析。

4.环境损害度量

在环境损害的度量中，除与单个建设项目环境风险评价类似的直接性经济损失、人员伤亡外，重点要得出最大可信事故对于环境综合质量的显性和潜在的影响。这从本质上可以看作是效应评价，即建立胁迫因子与生物效应或生态效应之间的剂量效应关系，确定胁迫因子的危害及临界效应浓度（即基准），得出超过基准值时可能导致的环境损害。

在建立这种关系过程中，需要特别注意的是，要需要充分了解胁迫因子暴露的空间和时间分布及其分布特点。效应分析需要基于污染物在环境多介质体系中的分配过程及其生物有效性关系来评价。即要考虑食物链的放大作用，考虑多重介质归趋的模式。

5.风险综合评价

风险综合评价是指对区域环境安全的等级、区域环境风险的等级、区域环境风险可能造成的损失以及需要采取的一些风险防范措施提出综合性评价，并从必要性、防治效果、技术可行性和经济可行性方面研究提出综合性措施。（三）区域环境风险评价的意义

区域环境风险评价是在区域环境影响评价基础上发展起来的一门新技术，与区域环境规划有着自然而紧密的联系。传统的环境风险评价的大量工作多是面向事故现场，探究对当地环境和人群可能造成的潜在危害。但是有许多区域性环境事故影响巨大，影响国家社会政治生活，波及范围由区域扩大到国家乃至国际的不同层次。因此区域环境风险评价是放在一个更大的范围内考虑的，利用它可使决策者在考虑可持续性发展战略时，挑选替代方案来表达和决定风险可接受性的判断，使发展可持续性最大化。第五章　环境风险管理

从第四章的介绍中，我们可以发现环境风险评价的内容涉及了环境风险管理，但环境风险管理的落实光有环境风险评价还远远不够，更多地需要依靠对风险源、风险控制机制以及敏感受体开展系统的、完整的管理。因此，在本章中，我们就这三个方面，分别阐述如何在理论以及实践层面落实推进环境风险管理。第一节　环境风险源管理一、环境风险源的分类分级（一）环境风险源的分类

1.按照风险源的影响区域是否固定分（1）固定源。固定，就是不流动，相对处于稳定状况。因此，固定源可以理解为在较长的一段时期内，处于固定状态，不存在搬迁、转移等整体性风险区域改变的风险源。常见的固定风险源有：①企业。一般情况下，企业具有某种固定性，企业环境风险在不发生突发状况的情况下都固定在企业的厂界范围之内的，其影响范围和影响受体主要在厂区之内，因此绝大部分企业都可归为固定风险源。②城市。城市作为一个整体的、大型风险源，由于其短期内功能区、河流分布、人口分布、生产运营等整体情况不会发生大的变化，因而风险具有一定的固定性，故在整体上可作为固定风险源对待。

事实上固定风险源还有很多其他的种类，企业和城市只是其中的两个典型例子。但固定风险源在我们所监管的风险源中占到了不低于50%的比例，故探索固定源的监管模式是极其重要的。（2）流动源。与固定源相对，流动风险源主要指风险源风险区域处于流动与变化之中。最常见的流动风险源是危化品运输车船。因为车船是不断运动着的，它运动到哪里，环境风险就有可能被带到哪里。在这个意义上，它的源风险所影响的周边环境不断变化，故可称之为流动风险源。流动风险源具有的上述特点导致了流动源的监管难度大于固定源，流动源的监管手段必须更加多样。

2.按照风险源影响区域的辐射形状分

我们将其简单划分为点源、线源和面源。（1）点源。点源主要指以点状形式存在，并对周边环境造成安全隐患的风险源。相对来说，点源风险一般具有或明或暗的风险识别标志。如工矿企业的排污口、城镇生活污水排放口等都树有明显的标志，且有明显的责任人。从这个角度讲，点源风险识别相对容易，治理相对便捷。点源风险的控制要点是风险的集中控制。目前，对环境风险企业的管理原则就是遵循了集中控制的原则，我们认为可以用“四不”来概括，即污染事故发生后，污染物质不出围堰（应急池）、不出厂区、不进外界环境（水、气、土壤）、不影响敏感保护目标（饮用水源地、居民集中区等）。（2）线源。线源的风险影响区域在一定程度上呈线型。线源介于点源与面源之间。当线源处于固定状态时，我们可将其作为点源对待；当线源处于流动状态时，其控制难度较大。目前，最常见的线源是石油输送管道，这块内容我们将在后面源管理要点中加以详细阐述。（3）面源。随着点源风险得到逐步防控，非点源风险已经成为环境风险的主要来源。由于线源比较少见，非点源风险控制现在主要侧重于面源风险。这里，我们也对面源风险进行一个简单的定义，以面状形式分布对周边环境有环境安全隐患的风险源。与点源风险相比，面源风险的时空范围更广，不确定性更大，过程更复杂，污染更严重，风险源的输入与输出之间关系更加复杂，风险源的影响区域、风险区域面积比较庞大，相应的研究、治理及管理的难度较大。面源风险一般按人类社会活动功能分为农业面源、城市面源等。农业面源主要包括秸秆、畜牧养殖、化肥、农药在农田中的使用、积累与流失，农副产品加工企业、农村集镇等。城市面源一般是由人们的日常生活、商业活动、公共设施等产生的对环境安全的隐患。

3.按事故形式分

在建设项目环境风险评价导则中，将环境风险源按照事故形式可分为火灾、爆炸和泄漏三种类型。

4.按照风险源的风险传播途径分

可将风险源分为造成空气污染的风险源、造成水体污染的风险源以及造成土壤污染的风险源等类别。

总体而言，风险源的分类并不是单一的，有些时候点源可能是固定源，也可能是流动源，所以我们只是在管理中加以一般界定，并不作为严格意义上的学术界定。（二）环境风险源的分级

环境风险源的分级，目前还没有统一的标准。我们对此进行了一定的探索，仅供大家参考。

1.风险源风险程度

一般而言，一个风险源的风险程度主要与三个方面的因素有关。我们可以用式（1）来简单描述，即：

风险源风险指数（I）=风险源物质特性（m）×发生事故的可能性或概率（p）×一旦发生事故的危害程度（e）（1）

基于对环境污染事故风险源危险程度的判断，主要取决于其一旦酿成事故对环境的危害程度，故式（1）可简化为式（2）：

风险源风险指数（I）=风险源自身特性（m）×事故环境危害程度（e）（2）

由于目前国内外一种通用和简便的做法是用“临界量”的概念来统一衡量和区分各种不同有毒有害物质的危害性大小，因此我们在对环境风险源的分级上，也沿用了“临界量”这一概念，并用风险因子的总储量（M）与其临界量（M）的比值来表征风险源的自身特性。0

2.不同类型风险源评价模型

由于风险源自身的风险量需要用一定的评级模型来加以界定，这里，我们也简单介绍一下几个常用的环境风险源评价模型。（1）空气污染型风险源评级模型。空气污染型风险源评级模型考虑风险源500米范围内，可能受影响的敏感点个数和人数及风险源100米范围内其他爆炸性风险源的个数，计算风险源风险指数。

对空气污染型风险源而言，事故危害程度的度量主要以发生事故后造成的直接危害（由于有毒有害气体泄漏扩散或爆炸造成的周边人员生命健康财产损失、相应的周边学校、医院、工厂、自然保护区等社会、经济与环境敏感点受损）为主，且这种危害与离风险源距离直接相关。因此，由式（2）出发，我们将空气污染型风险源风险指数（Ia）具体表达为：

式中，M为风险源风险物质储量（t）；M为风险源风险物质临界0量（t）；R为距风险源的半径（m）；G、H分别为对应于R=50m、iii1R=100m、R=500m三个半径范围内的敏感点个数和人数，故i=1，2，233，500是为使敏感点个数G和人员数H的重要性可比而设的加权系数；N为除此风险源以外，附近其他爆炸性风险源的个数，因附近的爆炸性风险源（通常在同一个企业里，距离在100m以内）发生事故容易导致连锁反应，增加其旁边的风险源出事的概率；α为待定系数，是a一个有量纲的量。（2）水体污染型风险源评级模型一

水体污染型风险源的风险指数主要通过污染事故直接危害的水体、相关的环境敏感因子或水质环境保护目标的受损程度来度量。

因此，从式（2）出发，我们将水体污染型风险源风险指数（I）w具体表达为：

式中，M、M及N的含义与式（3）中完全相同，α亦为待定系0w数；E～E则是反映事故可能危害到的主要环境敏感因子。14

E=10，受影响水体有饮用水源保护区时，否则为1；1

E=10，受影响水体有养殖区或洄游产卵保护区时，否则为1；2

E=1，受影响水体附近有基本农田保护区时，否则为0；3

E=3，受影响水体附近有中心城镇时，否则为0；4

E～E的赋值实际上就是度量不同的环境敏感因子的权重。14（3）水体污染型风险源评级模型二

考虑到实际中各河段水质保护目标往往与其功能区划挂钩，且有关管理部门对各河段的水质保护目标比较清楚，于是考虑用水质保护目标取代（4）式中的具体水体功能，将其改写为：

其中：当受影响水体水质保护目标为Ⅰ类时，E=30；

当受影响水体水质保护目标为　Ⅱ类时，E=20；

当受影响水体水质保护目标为Ⅲ类时，E=10；

当受影响水体水质保护目标为Ⅳ类时，E=3；

当受影响水体水质保护目标为Ⅴ类及以下时，E=1。

从式（3）到式（5）中采用各参数的理由：一是其反映事物的主要方面，二是在实际调查工作中相对容易获得。在这种要求下，可有α=100，α=1。aw

3.风险指数与风险源级别界定

实践发现，上述三个模式计算得到的风险指数（I）数量级跨度很大，这对采用风险指数对风险源进行分级十分有利。研究表明，在上述设计的模型条件下，可采用下述的分级标准，即：

当I≥100时，为特大风险源；

当10≤I＜100时，为重大风险源；

当1≤I＜10时，为较大风险源；

当I＜1时，为一般风险源。

环境风险源以上四个级别与当前通行的环境污染事故的四个级别一一对应。

由于风险源的风险指数是通过模型得出的，模型的准确与否决定了风险指数的科学与否，因此，在当前风险模型还不是非常成熟的条件下，这种环境风险源的分级标准仅作参考。二、风险源的排查

所谓排查，是指为了排除某种可能性而进行的检查。风险源的排查就是指为了排查出风险源的等级以及特征而开展的检查。环境风险源排查是摸清我国环境风险现状的一个基础手段。国家层面对于环境风险源的排查相当重视。环保部在2009年正式下发了《关于开展全国重点行业企业环境风险及化学品检查工作的通知》，全面开展全国危化品从业单位的风险源调查，旨在扭转“各级环保部门对企业环境风险和化学品状况底数不清，监督管理处于被动阶段”的局面。

我们认为，环境风险源的排查是一个非常重要的基础性工作，不仅仅对于环境应急管理工作，对于整个的环境保护工作也是非常有利的。对于环境应急管理而言，能够帮助提高应急监管的针对性和科学性；对于整体环保工作而言，则能够帮助确定优先管理对象，实现真正的关口前移。下面，我们就排查形式和要点作一个简单介绍。（一）排查形式

1.按照排查人员是否需要到企业现场，我们将其划分为直接排查与间接排查（1）直接排查就是检查人员必须到达企业现场，并通过现场查阅资料、现场问询工作人员、现场查看工作场所等方式，来了解风险源的自身情况。目前，直接排查是我们基层环境应急管理工作人员采用的一个主要方式，这种方式有利于企业真实情况的获悉。（2）间接排查就是不直接到企业现场，通过调阅企业相关资料，包括环评审批资料、三同时验收资料等等，来间接判断风险源的

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

下载完整电子书