作者：杨懿文、张庆红、周志远
出版社：新华出版社
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GDP蜕变之路——湖南省长沙县实施绿色政绩的探索与实践试读：
前言
党的十八大报告指出“要创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”，党的十八届三中全会指出“要改革政绩考核机制，着力解决‘形象工程’、‘政绩工程’以及不作为、乱作为等问题”。加强绩效考核评估，既是推进和强化行政管理，提升行政效能的有效手段，更是落实科学发展观、正确政绩观，推进管理创新和服务人民群众的有效途径，正越来越受到各级党委政府的重视和推崇。
长沙县的政府绩效考核评估工作始于2008年。从近五年来的实践探索来看，通过实行政府绩效考核评估工作在全县上下进一步形成了正确的政绩导向，进一步增强了全县各级党员干部克服形式主义和官僚主义的自觉性，充分激发了大家科学理性谋事、务实激情干事的热情，使各项工作的开展更好地符合了广大人民群众的根本利益，全面提升了县域经济社会科学发展的层次和水平，从而受到了上级组织的充分肯定、社会各界的高度评价和广大党员干部的真心拥护。2013年，我们在中国中小城市综合实力（科学发展）百强评比中位列第8名，较2008年开始实行政府绩效考核评估时的58名前进了50名，平均每年前进10个名次。
纵观长沙县政府绩效考核评估工作的整个探索实践历程，我们认为成功的秘诀在于做到了“四个坚持”：一是坚持实施分类考核。我们为了利用绩效考核这根“指挥棒”引导全县各乡镇因地制宜个性发展，在制定考核乡镇工作的考评体系时不再要求“所有乡镇使用同一张考卷”，而是针对不同乡镇的区位优势、自然环境、经济发展特点分类出题，通过设置个性化的考核指标、同类指标划分不一样的分值比重等方式对乡镇进行分类考核，在全县形成了各具特色、错位发展、开放有序的发展格局。二是坚持强调绿色发展。我们在制定绩效考核评估体系时，始终坚持把生态建设和环境保护放在与经济社会建设同等重要的地位，淡化对GDP增长数量和增长速度的单一追求，强调要用“绿色GDP”衡量各乡镇发展的科学化水平，通过开展工业企业进园区、节能降耗、关闭高能耗高污染企业、两型社会创建等工作，在全县形成了“用1％的土地创造全县90％的社会财富，让全县99％的土地等生态资源得到有效保护”的发展局面。三是坚持注重公众参与。我们坚持把社会公认度评估工作作为考核科级领导班子及成员的重要组成部分，将每个被考核单位都置身于与其发生管理与被管理、服务与被服务关系的“立体空间”实行“360度”、24小时全方位评价，用群众满意程度来检验政府工作的质量，以群众满意为第一标准。四是坚持突出结果运用。
我们将绩效考核结果作为衡量工作、评价干部的一把“尺子”，将考核结果与“面子、位子、票子”三挂钩，形成了“以实绩论英雄”的用人导向，初步构建了立体化、多层面、全方位的以绩选人体系，充分激发了广大党员干部干事创业的积极性。
政府绩效考核评估工作是一项非常复杂的工作，不同层级的政府以及同一级政府的不同工作部门之间的职能是不一样的，即使同一政府、同一部门不同时期的经济社会发展重点也不尽相同，用一套“普适”性的指标体系覆盖所有的政府和部门是不科学的，它必须根据不同地区、不同发展阶段来合理确定并作动态调整。长沙县的政府绩效考核评估工作虽然取得了一些阶段性成绩，但仍然还有一些亟待改进的地方，作为全国十八个改革开放典型地区之一，我们将继续高举改革创新这面伟大旗帜，以深入学习贯彻党的十八届三中全会精神为契机，在今后的工作中大胆探索实践，争取把政府绩效考核评估工作做得更好，为早日建成现代化幸福美丽长沙县做出更大贡献。（作者系中共长沙县委书记、国家级长沙经开区党工委书记）第一章长沙县政府绩效评估模式建立的背景
近年来，国际上掀起了一场以“企业家精神”重塑政府的“新公共管理运动”，将企业的绩效评估理念引入到政府管理当中，形成了一股日渐兴盛的“政府绩效管理”潮流。随着政府绩效评估理论的深化和实践的探索，评估工作逐渐步入正轨，在提高政府工作效率、改善政府工作质量、增强人们对政府的满意度方面取得了不小的成绩。我国的政府工作紧跟世界潮流，逐步将“开展政府绩效评估”纳入到深化行政体制改革的整体规划中。长沙县这些年在政府绩效评估方面通过不断地探索、实践，在科学发展观的指导下，逐步确立了“分类考核、突出向导、城乡统筹、人事同考”的考核思路。第一节 从一元向多元评估的转型
以简化的眼光来看，我国政府绩效评估发展至今，大致历经了三个阶段，即“大锅饭”式评估、一元评估以及目前流行的多元评估。“大锅饭”式绩效评估和“一元评估”的评估在一定历史时期扮演过重要角色，但是这两种评估方式在评估方法选择、评估主体参与、评估信息处理、评估结果使用等多方面都缺乏科学性，是一种不成熟、不规范的政府绩效评估，终究要退出历史舞台。探索永无止境，为了更好地评估政府绩效，依据科学的原理，紧跟时代发展的步伐，充分利用现代化的信息技术手段，提出了多元评估方式，它的出现是一种必然，它是人们不断追求完美、追求科学的结果。
一、从“大锅饭”到一元评估“大锅饭”并不是一个陌生的词汇，在上个世纪五十年代前后，我国家喻户晓、妇孺皆知。从通俗角度讲，它指的是所有人不分等级、背景、性格和才能，在一口锅里面吃饭（不管饱）；从学术角度讲，它指的是分配领域的绝对平均主义。
在计划经济时代，“大锅饭”扩散到了我国政治、经济、社会的方方面面，在这种历史背景下，干部绩效考核也带有“大锅饭”的特点。
1、干部考核中的“大锅饭”
在高度集中的计划经济体制大背景之下，我国干部考核制度弥漫着“大锅饭”的味道，极端平均主义盛行。自新中国成立至改革开放初期，我国政府绩效评估的表现形式主要是干部考核管理制度，通常被称为干部考核制度。在这种制度下，对干部的考评统称为“考察”或者“鉴定”，考察内容主要涉及干部的政治思想、业务能力、工作业绩等，考评结果主要用于衡量干部是否应该提拔或奖惩。在当时的计划经济体制之下，长沙县的绩效评估也实行着“大锅饭”式干部考核。“大锅饭”式干部考核属于我国干部考核制度的婴儿阶段，大体覆盖于上世纪五十年代末到改革开放前这一段时间内，在“党管干部”的原则下，伴随着我国不断调整和变化的政治主题与经济主题而成长。“大锅饭”式绩效考核涉及的核心概念是平均主义，平均主义在我国由来已久，古代传统思维中就有“不患寡而患不均”的观点。这种平均主义在干部绩效考核中主要表现为考核对象多是被分离的“人”和“事”；考核方法多是定性的，缺少定量数据；考核内容不全面，存在很多“缺项，”；考核理念强调“平均主义”，以至于无差异化考核盛行。考核最终结果是考核流于形式，对领导班子或班子成员来说，无论政绩好坏与否，其最终所享受的福利、待遇、报酬和名誉几乎不受影响，“干与不干一个样，干好干坏一个样，干多干少一个样”。“大锅饭”式平均主义的绩效评估所带来的公平是一种“伪公平”，是以牺牲效率、竞争、激励为代价的，久而久之，容易使干部队伍形成“墉懒”习气，难以提高政府效率。“大锅饭”式干部绩效考核与我国“运动式行政管理”这一特殊历史背景有关，长沙县的各项发展在国家的统一计划下有序进行着，尽管在政府绩效评估方面有一定的范式和轨迹，但整体上未形成规模与体系，绩效考评制度也普遍缺乏明确的权责界定和奖惩规定，处于一种相对“懵懂”的状态。时代的脚步不等人，当上帝之钟拨转到上世纪七十年代末期时，这种“大锅饭”式干部绩效考核的寿命也即将殆尽，改革开放迎来的新时代呼吁一种相对更为有效的绩效考核制度，一元评估带着它的使命登上了历史舞台。
2、一元评估的展开
上世纪七十年代末，神州大地上开启了一场春意盎然的改革浪潮。1978年以十一届三中全会为标志的改革开放唤醒了我国政治、经济、社会的方方面面。
作为提高中央到地方政府的办事效率、质量、技术和能力的关键切入点，干部绩效考核制度也乘着改革之风进行了一系列改革完善，一改“大锅饭”式做法，开始探索实施一元绩效评估。
在改革开放之初，邓小平同志就提到，我国人事管理由于缺乏必要的考核制度，形成了“干与不干一个样”的“大锅饭”式干部考核状态。后来他又讲：“过去搞平均主义，吃‘大锅饭’，实际上是共同落后，共同贫穷，我们就是吃了这个亏。改革首先要打破平均主义，打破‘大锅饭’”。平均主义下的“大锅饭”式绩效考核属于一种混沌状态，不仅整体上没有形成规范成熟的制度体系，在具体操作中也存在着绩效主体单一、绩效指标笼统、绩效内容模糊、绩效过程不规范等一系列问题。长沙县意识到了“大锅饭”式干部考核的问题之后，紧紧跟上了全国绩效评估改革的大步伐，开始践行一元评估。一元评估在整个评估历程中尚属少年时代，尽管还不成熟，但相比“大锅饭”式的绩效评估，已经向前迈了一大步。
一元评估倾向于考核指标的单一化、考核主体的一元化、考核内容的一元化、考核方法一元化等。在长沙县一元绩效评估历程中，“一元”首先指考评结构为“上评下”、“官评官”，在“党管干部”原则的指导下，绩效评估工作由长沙县委和县政府以及下面各级官方机构主持，多以上级行政机关对下级行政机关评估的形式进行。其次，对应国家将重心转移到经济建设上来，因此这个时期的考核指标也往往以GDP为主，虽然在评估体系中还设有其他多项指标，但只有GDP这一项所占权重最大，是最重要的考核指标。最后，在操作方式上，长沙县的一元评估采用的是年终的目标考核，由上级作为考评主体，将年初制定的目标贵任书作为设置考评指标的主要依据，结合“德、能、勤、绩、廉”等其余相关指标，制定出最终的考评表格，年终由考评小组按照表格内的指标对被评对象进行考评，如果符合就打对勾，不符合就打叉，最后，考评小组根据这些表格计算得分，也就是最终的考核结果。这种考核方式乍一看与目前很多地方实行的目标考核一样，其实细究起来就会发现，这个时期的指标内容大同小异，几乎所有单位、所有人适用一套“考题”，考不出差异，有失公允，难以调动考核对象的积极性，而且指标上过于“钟情”GDP、财政收入等指标，无法指导全面发展。
需要说明的是，“一元”是我们从学术角度对这一时期的考核特点进行描述的一个词汇，并不是现实中人们习惯的称法。在实际操作中，本书所称的“一元评估”，也并不是只有一种考核主体、考核指标、考核方法，它们其实也是多样的，只是这种绩评模式中的“多样化”仅仅是一种表相，是虚的，最终起决定作用的评估主体依然是“上级”、评估指标依然是“GDP”等，有些主体、指标被边缘化了，形同虚设，“多”也就约等于“一”了，因此我们从严谨的学术角度还是将这一时期归为“一元评估”。
一元评估对于指导长沙县的发展发挥了不可忽视的作用，采用这种相对“先进”的评估方式每年对县里的企业、学校、机关、研究机构等单位进行较为严格的考核，并根据考核结果进行赏罚升降，赏罚升降与物质利益和精神利益相挂钩，对考核对象起到一定的刺激作用，考核自然也发挥了一定的实际作用。
但是就像上文所言，考核的单一化不能指导社会全面的发展，甚至有些“全面不足，单调有余”。随着改革开放的不断深入，人们的认识变得日益多元化、需求变得日益多样化，“一元评估”实质上的单一性越来越不能指导实践继续发展，弊端日显。
二、一元评估弊端日显
一元评估的实施因为缺少公众的参与，信息不对称，结果使用一定程度上流于形式，最终难免形成“自己人评自己人”、“今天你评我，明天我评你”、“你好我好大家都好”的局面，表面上“和谐”，实质上不能长期督促被评对象提高效率，这种“和谐”是一种“溺爱”，不管是对单位还是对个人都不能帮助他们全面发展。概括起来，长沙县对一元评估的弊端主要总结为评估主体机构不合理、评估过程不规范、评估信息片面、评估结果不公正四个方面。
1、评估主体结构日渐不合理
在一元评估实施过程中，长沙县逐渐意识到政府绩效考核需要体制外第三方的加入。社会契约论的核心观点为主权在民，人民将自身的自由与社会整体的正常秩序进行交换，政府的存在是为了维护社会正常秩序，为人民负责和服务。在政府行使公权力的过程中，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。为了尽量减少腐败行为，政府作为公权力的持有者，需要第三方对其进行监督。长沙县政府将这一理论进行实践，明确政府的一切日常工作应该在阳光下进行，周期性的绩效考核正是民众监督政府、评价政府工作的有力工具。完整的绩效评估既要有内评，还要有广泛的外评，要把“家门”打开，广泛听取群众的意见，群众满意不满意才是最终的标准。反思以往的评估，评估方式主要是“上对下”的评估，对应的主体主要是上级部门，虽然这种评估有一定的监督作用，但是“自家人”评“自家人”，难免“家丑不可外扬”，局限性很大。评估中，把人民群众阻隔在大门之外，拉开了政府与人民的距离，阻断了一条听取人民群众意见的便捷之路，政策制定难免脱离群众需求，发展也不能围绕人民需要进行，因此，依靠绩效评估对长沙县的发展进行指导也变得毫无意义可言，绩效考评工作没有落到实处，浪费了大量资源。长沙县需要建立真正有效的绩效评估主体结构，使体制外的参与方也有实质性的决策权。
2、评估过程日渐缺乏规范性
相对于“大锅饭”时代，长沙县所实施的一元评估相对正规许多，但终究还是一种“人情”味道浓郁的“印象”评估。这种评估活动大多依赖县里相关领导者的个人意愿和重视程度，使得绩效活动明显无法达到预期的效果，到头来只能是人力、无力、财力“三空空”，最终成为靠不住深层推敲的“面子结果”。长沙县一元评估在实施中制度建设跟不上，相关立法也不够完善，因此在实施过程中也就缺乏规范性。亨廷顿曾对制度化的内涵做出明确解释：“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。”因此，要使得县域绩效评估变得稳定和更具价值，就应该从过程开始进行规范化和制度化建设，从点点滴滴的细节做起。正如上文所言，长沙县一元评估中相对较重的人情味与一个合理制度所应有的威严性相冲突，而这种“人情味”又源于制度的缺失，因此应该从制度建设这个结点入手，通过建立规范合理的制度来约束评估的过程和评估者的行为。
3、评估信息日渐显露片面性
一元评估实施之初，由于刚刚从“大锅饭”时代解放出来，长沙县采取一元评估进行绩效评估优势显著，尽管缺少规范的制度文件作为指导，但实践经验上还是有不少的积累。长沙县在实施过程中逐渐发现，在评估中信息很重要，但是县里具体的绩效评估信息来源渠道却是单一的，因为评估方式只有“上评下”、“官评官”，信息获取方式出现片面化，产生严重的信息不对称问题，使得最终得出的评估结果大打折扣。另外由于实践中缺少群众参与这一关键环节，群众失去了发表对本县整体或某地区工作看法的机会，也失去了对绩效评估信息进行的监督的权力，使得某些掌握资料的部门为了自身利益而提供虚假信息，或者出于政治性策略的考虑故意歪曲事实，导致绩效评估结果最终有失偏颇。
因此，评估信息是否全面、客观、真实、有效是进行科学绩效评估的关键。
4、评估结果日渐缺失公正性
没有监督的权力必然导致腐败，长沙县在实施一元评估过程中，主要是政府自己评价自己，撇开了作为第三方的行政相对人的监督，使得很多人对评估结果的客观性和公正性产生怀疑。实践证明，自我监督和约束从来都是很不“靠谱”的约束方式。评估结果本身会受多方面因素的影响，除了一些可以想到和列出的正常因素外，还有一些无法写入文件中的具有“潜规则”意味的非正常因素，如某些上级部门对下级部门的包庇行为、某些上级领导与下属之间存在某种灰色交易以及各种特殊的利益关系等，因此，如果缺乏体制外的第三方给予公正客观的监督和评价，那么评估结果的科学性和可信度将大打折扣。
三、从“一”向“多”的转变
新世纪以来，“多元”这一概念扩散到了许多领域，政府绩效评估也开始提倡“多元评估”。在评估领域，“多元”主要意味着向评估主体、评估内容和评估方法的全面性和丰富性。它打破了一元评估要么顾经济、要么顾政治，要么顾刚性、要么顾柔性，总之难以兼容并包的单一局面。长沙县的绩效评估工作在一元评估无法满足评估需要之后迅速向多元评估转型。多元评估称得上我国政府绩效评估的青年时代，在这个极具活力的时代，政府绩效评估工作迅速走向成熟，各级地方政府迅速探索自己的评估模式，一时间各种评估模式“百花争艳”，长沙县也加强学习，紧跟时代步伐，不甘落后，努力推出自己的模式，在绩效评估模式上交出了一份令人满意的答卷。
政府绩效评估的多元评估理念来源于多元治理理论。自20世纪90年代以来，新公共管理运动发展到了以“治理”、“治道”、“善治”为核心理念、以“更少的统治，更多的治理”为灵魂概念的多元治理时代。多元治理的伟大之处在于提出了政府与市场之外的第三种可能性——社会参与治理，它主张强化层级节制、权责界限清晰。社会参与治理理论于现实中的应用价值在于构建政府、市场和社会三维框架下的多元治道，打破单一的政府统治模式，这实际提出了一种可持续发展的合作网络治理模式。多元治理理念包括两个方面：一是治理主体是多元的，既包括在社会管理中一直承担重要甚至主导角色的政府，也包括这些年逐渐凸显出来的社会非营利组织、市场化组织、公民社会等，这些多元行为主体相互依赖，通过合作与协商进行联系、共同行动。二是治理手段是复合的，既有政府通过行政或市场手段提供公共产品和公共服务，也有市场化组织通过市场化手段提供公共产品和公共服务。多元治理将曾经紧紧被握在政府“手心”的权力解放出来，交由多个主体掌握，通过多方共同参与、共同合作、共同协商的方式达到应有的民主与公平。这种多元治理理念萦绕于社会发展的方方面面，也对我国政府绩效评估产生了巨大影响，使得多元评估得以诞生。
长沙县政府绩效评估工作以理论指导实践，对应多元治理理念，政府绩效评估的多元化主要包括评估主体的多元以及评估手段的多元。评估主体的多元化主要是突破了过去单纯的“官评官”、“上评下”的单一评估，增加了独立的第三方、相关利益者等多个评估主体，体现了广泛的社会参与理念，也体现了社会主义民主与公平。评估手段的多元性主要是评估过程中加入了现代化测评工具和测评手段以进行多方面全方位评估，并且一改往年只做年终考核的方式，增加了平时考核监督以及年中和年末的公民满意度调查等，县政府以群众满意度为向导，将社会公认度评估作为考核领导班子及班子成员的重要依据，增强了全县各单位的责任意识和服务意识，改进了各单位的工作作风，提高了各单位的工作效能。每年的社会公认评估会在年中和年终分别进行一次，依据县政府制定的《长沙县党政领导班子和领导干部考核办法》，聘请第三方专业机构发放调查问卷千余份，对县各部门各单位的相关工作进行满意度调查，通过运用各种现代数据分析工具得出结果。评估调查主体有人民群众、服务对象、机关干部、下级组织、同级部门、县级领导等，这些人员置身于其发生管理与被管理、服务与被服务的“立体空间”实行“360度”、24小时全方位评价，不同评估主体的意见占不同的权重，人民群众为评估主体所作出的意见占最终评估结果的比重最大，人民群众主要从“两代表一委员”、服务对象、民营企业主等群体中确定。如此一来，长沙县的绩效评估既有“上评”又有“官评”，既有“下评”也有“民评”，实现了将政府机关、领导干部置于群众的监督之下。这种以“民声”定“政声”，的治理理念，以群众满意度作为提升服务质量的第一标准，以社会公认程度作为检验工作的“晴雨表”，以民生需求作为增强政府执政为民理念的第一信号，大大提高了政府的行政效能，大大推动了政府观念、职能、作风的转变，是政府绩效评估演化树上值得骄傲的果实之一。
长沙县所实施的多元评估的科学之处就在于更多地关注了公众需求，更多地尊重了第三方意见，使得政府绩效评估工作真正能促进政府服务质量和工作效率的提高。第二节 从评事到人事共评的转型
从以“人”和“事”作为评估对象的角度来看，我国传统的政府绩效评估属于人事分离模式。在“党管干部”的原则下，党委组织部门负责“考人”，党委办公室、政府办公室或相关人事部门负责“考事”。两类考核部门两种考核办法割裂了人事考核，使得信息交流不通畅、信息掌握不全面、信息运用不便利，从而抑制了政府绩效评估的预期效果。随着时间的推移和理论经验的积累，我国政府绩效评估逐步改进了人事分离模式，将“考人”和“考事”相结合，将领导班子的绩效结果和班子成员的绩效结果相结合，开辟了我国政府绩效评估的一条康庄大道。
一、传统的评人
在传统的绩效评估中，评人和评事相分离，这种分离考核制度在考核方式和考核理念上经历了印象考核和定性考核这两个阶段。印象考核看重考核者对被考核者的整体印象，定性考核突出笼统的考核指标，这两种考核都是模糊的、不规范的、不科学的，很容易在我国“人情社会”中变质。尽管从历史角度来看，虽然它们不够好，但总比“无”强，况且每个事物能够存在并维持一段时间都是有一定合理性的，长沙县传统的人事分离制度在与时代背景契合的那几年也发挥了一定的积极效应。
传统的评人也是以“党管干部”为基本原则的。党管干部原则是巩固党的执政地位的一个重要原则，是党的组织路线为政治路线服务的一项有力保障，也是党将长期坚持的一项重要原则。党管干部原则在不同的历史时期具体含义不同，但都坚持着一个核心思想，即各级党委坚决贯彻执行党的干部路线、方针和政策，严格按照党的原则选拔任用干部，对各级、各类干部进行有效管理和监督。党管干部原则在人事制度方面具体体现为：首先，党要加强对干部工作的领导，制定干部工作的方针、政策；其次，推荐和管理好重要干部；再次，指导干部人事制度改革；最后，做好对干部人事工作的宏观管理和检查监督，也就是我们所讨论的主题之政府绩效考核。
长沙县在传统评人中，坚守“党管干部”原则，对不同类别的公务员进行不同的绩效考核。政府机关的公务员（包括事业单位人员）分为两类，一类是领导干部，一类是非领导职务的一般干部，不同类型的公务员由不同部门管理，党的组织部管理领导类干部，政府的相关部门管理非领导职务类的一般干部。
具体而言，领导干部类具体由县委（县人大、县政府）进行管理，由组织部代管具体工资升降、职位晋升相关事宜，档案归属于组织部，人员主要涉及级别在副科级以上的所有领导，包括国有企业厂长经理、所有副主任科员、主任科员、副科级实职、正科级实职务，以及高中书记校长，他们的职务管理和工资福利等管理都由组织部具体进行。依据公务员法，考核办在每年考核之初，结合被考核干部所在单位本年度的工作任务和目标，与干部签订一个量化的目标责任书，年终时按照这个目标责任书和“德能勤绩廉”五个相关指标进行考核。到年末考核时，由县委和县政府牵头临时组成绩效评估小组，这个小组作为一个整体负责整个绩效考核工作事宜。绩效评估小组成员采取面对面的谈话形式听取被考核干部的工作汇报，小组成员人手一份考评表格，表格所涉及的考核指标主要是年初定的工作目标以及“德能勤绩廉”等。考核小组觉得被考核对象的哪一项指标合格就在相应的表格内容上划勾，然后由组长汇总结果，与小组成员讨论后得出排名序列，最后上报常委会进行研究。在现实中，这个目标责任书一般不签署、即使签署了也不生“约束”之效，因为很多指标无法量化。干部的考核等次为：优秀、称职、基本称职、不称职。
非领导干部类具体由县人事局管理，主要指上述人员以外的所有干部职工。他们由本单位管理而非组织部，如初中校长由教育局进行管理和任命，计生局的一般职工由计生局管理，医生讲师高级教师等事业单位工作人员由本单位进行管理和考核，他们的档案在人事局，最终的任命和上工资等管理由人事局具体负责，即本单位管理、上报考核结果到人事局，人事局根据考核结果看是否对这些人员进行升降工资等。因为非领导干部人数较多，无法面对面进行评估，所以程序相对更为简便。基本步骤是由本单位人员拿着从人事部门领取的表格先进行自我鉴定，自我评等级，再由本单位领导签署意见，单位盖章之后分别报给人事部门。一般工作人员的考核等次为：优秀、合格、基本合格、不合格。
具体考核分类及管理所属如图1-1所示：图1-1长沙县公务员分类及管理方式
需要注意的是，在这种传统的评人中，一般很少出现称职或合格以下的评定结果，可以说99％的人都是合格的，有着“你好我好大家都好”走过场的味道，加上指标的非定量化及过重的‘人情味”，最终很难得出一个合理合科学的绩效评估结果。因此，包括长沙县在内的我国很多地方都觉察出了这种敷衍式评人制度的弊端，各级政府纷纷提出改革措施。
二、传统的评事
传统的评事与传统的评人属于一个时代，它们的共同特点就是“走过场”。
相比较而言，传统评事比传统评人更规范一些，主要通过岗位责任制和目标管理责任制”进行，属于一种目标责任制的评事制度。
岗位及目标责任制的提出主要是用于解决我国传统的官僚主义问题的。
上世纪70年代末，沐浴着改革开放的春风，邓小平同志于1980年发表了《党和国家领导体制改革》重要讲话，提出了在发展经济和改革开放时期“官僚主义是总病根”的政治论断。为了解除官僚主义的弊端，1982年中央自上而下在全国发动了改革开放以来的第一次政府机构改革，大幅度精简了政府机构和人员编制。为了配合机构改革、巩固机构改革的成果，1982年劳动人事部下发了《关于建立国家行政机关人员岗位责任制的通知》，1984年中共中央组织部、劳动人事部又联合下发《关于逐步推进机关工作岗位责任制的通知》，强调今后地方政府领导干部的绩效考核与晋升必须贯彻这些文件精神。这两个通知的下发和落实是规范党政干部工作行为和管理党政干部工作的重要举措。此后的几年中，全国开始贯彻这些文件精神，包括长沙县在内的部分地方政府将目标管理引入我国实践，在实践应用中形成了有我国特色的目标管理制度——岗位责任制。
岗位责任制的特点就是将组织目标落实到各个工作岗位，不同的岗位和部门对应不同的工作目标，在政府绩效评估中，这些工作目标将作为主要评估指标发挥作用。每年伊始，单位的主要领导签订目标责任书，带领本单位成员努力完成预定的工作目标，保证本部门绩效达标。
长沙县传统的考事包括半年考核、年终考核，半年考核以个性目标为主，年终考核以个性共性相结合的目标为主。半年考核于每年七月份进行，由县委和县政府牵头召开一次党委或政府工作会议，通过总结上半年工作，分析存在的问题并安排下半年工作，对好的进行表扬且适度奖励，差的发黑牌以警告。年终考核是由绩效办下设的若干绩效小组，按照年初签订的目标责任书进行考核，通过召开被考核单位全体工作人员大会、听取被考核单位主要领导汇报或现场查看等形式得出考核结果。考核组将考核结果拿回去转交绩效办（长沙县2009年之前，新闻督查办在年终绩效考核期间行使绩效办职责，简称绩效办，在2010年成立了常设机构绩效办之后，督查办此职能撤掉，自此之后，绩效办就指固定的下属于县委组织部的绩效办公室），绩效办再按有关规定结合该单位全年获得上级奖励通报表扬或受罚通报批评情况增加分值或减去分值。对一票否决单位不得评为先进。评估结果一般分为一二三四等奖。因为对单位的考核是由政府进行，加上“党管干部”的原则，所以绩效办在得出结果并将其汇总之后，要报党委，党委常委扩大会再研究决定相关结果。最后在第二年三四月份召开目标责任制考核表彰大会，总结表彰上年单位及个人（一般不处罚不批评，即便处罚也是很轻的处罚），签定下年度目标责任书。
传统的人、事分离考核，两套考核体系和两个考核部门信息上相对隔离，使得很多工作重复进行，浪费了时间和资源，这种“各自为营”的考核还导致结果使用上不能互相信服，矛盾重重，达不到科学评估的目的，对人事分离的评估模式进行整合逐渐被纳入记事日程上。
三、人事结合的综合评估
传统的人、事分离在实际工作中得不到理想的考核目的，考人与考事犹如牛郎和织女一般，横隔鹊桥，偶尔才有“相见”相“沟通”的机会。“考人”的组织部和人事部门对“考事”的了解难以深入，对干部实绩工作的掌握不够充足，导致结果运用没有十足的底气，缺乏以绩论人的科学评估维度。“考事”的部门对具体的“人”关注较少，目标贵任制中的完成目标的“责任”只是落实到了组织而没有到人，所以也没有形成有效的追责问效机制，使得大量有着实际使用价值的信息不能在班子建设和干部队伍建设中发挥应有的作用。
长沙县的实践也证明了，割裂的“牛郎织女”般的人事评估格局不适合政府绩效评估，需要进行整合，应该将人、事分离进化为人事结合的评估模式，将人的责任与事的目标结合起来，目标到组织，责任到人。为此长沙县借鉴先进地方的经验，率先在全市五区四县设置了负责绩效评估的组织机构。目前我国有关地方政府绩效管理组织机构设置的主要做法有三：一是在县级以上地方政府成立政府绩效管理委员会，由本级政府行政首长任主任，有关部门领导、相关方面代表和专家学者任委员会成员，以便统一指导、组织、协调和沟通，提高政府绩效管理的权威性、科学性和准确性。政府绩效管理委员会下设办公室，该办公室一般与地方政府的监察厅（局）合署办公，监察厅（局）长兼任政府绩效管理办公室主任。这样既有利于精简机构又能够增强政府绩效管理的严肃性，更好地发挥监察机关的效能监察职能。二是直接由党政机关承担，如组织部、机关工委、纪委和政府办公室（厅）等，其内部的机构和人员直接承担绩效管理工作。三是由政府聘请的第三方，即中介组织进行测评，如甘肃省在2004年曾经委托兰州大学的研究机构与专家对省直部门和各地市（州）展开绩效评价。
2010年，长沙县成立了党政领导班子和领导干部绩效考核工作领导小组，由县委书记任组长，县长任常务副组长，县委专职副书记、人大主任、政协主席、纪委书记、常务副县长、县委办主任、组织部长等领导同志任副组长。领导小组下设县绩效考核工作办公室，为正科级常设机构，编制5人，归口县委组织部管理，办公室主任由县委组织部副部长兼任，主要承担领导小组的日常工作。同时，各镇街和县直单位都明确了绩效考核分管领导和专干，形成了全县统一的绩效考核工作网络。绩效考核领导小组负责制定考核方案、明确考核内容、组织实施对全县领导班子和领导干部考核评等。成立常设的绩效考核领导小组，一方面为形成考核长效机制提供了组织保障，从组织机构、人员经费等方面保障了长沙县绩效考核工作有序、顺利推进，另一方面也进一步说明了长沙县的绩效考核工作并非只是形象工程，而是逐步实现常态化、规范化和制度化，组织机构的权威性得以保障。
在成立了绩效考核办公室这一专业职能部门负责绩效评估实施的基础上，长沙县提出了“人由事考，事从责定”的考核理念。绩效办承担日常的考核工作，对原有的人事分离考核内容进行系统改革和创新，大力推行“考人”与“考事”相结合。在县委的统一领导下，绩效办依据工作目标制定考事体系，2010年又加入了“社会公认评估”这一环节使考事体系更为完善，结合考事的内容对人员进行考核，最后将考人的结果与考事的结果相结合，综合的、科学的、全面的运用到被考评的人和事上，使得考核结果与“面子、位子、票子”三挂钩，即实现与评先评优挂钩、与奖金挂钩、与干部培养提拔挂钩。用制度保证考核结果是衡量工作、评价干部的一把“硬尺”，长沙县制定了考核结果使用办法，使得结果使用有了制度保障。长沙县人事结合考核工作流程如专栏1-1所示。
专栏1-1
长沙县的人事结合考核工作流程
1、制定工作目标。根据党委和政府年度总体发展目标，对接上级绩效考核要求，综合各单位自报工作目标和有关职能部门任务分解，拟制各单位工作目标，征求领导意见，经绩效考核领导小组会议审议，报党委常委会审定。
2、年中跟踪督查。半年度绩效办对被考核单位的工作目标进度、措施、质量等情况进行跟踪督查，将督查情况报绩效考核领导小组，并反馈给各被考核单位。
3、开展公认评估。在年中和年末各进行一次集中调查。年末，绩效办组织各单位领导班子互评，上级领导对班子正职进行民主测评。
4、进行自评考评。各被考核单位对工作目标完成情况、党的建设（自身建设）情况进行自评；由绩效办向各考核成员单位分发自评表，各考核成员单位根据自评情况和平时掌握情况对被考核单位考核评分。
5、组织集中考核。由县委组织部牵头组成考核组，到各被考核单位进行集中考核。集中考核包括：召开被考核单位述职述廉测评大会，对班子及其成员进行民主测评，正职对副职打分，听取单位主要负责人的集中汇报，开展个别谈话，查看相关考核数据、信息。
6、及时甄别考察。考核组对绩效考核中拟列入三等和四等的人员进行甄别考核。
7、初审考评意见。组织部、绩效办综合考评情况，提出领导班子及成员年度考核等次评定和考核结果运用建议方案，报绩效考核领导小组审议。
8、审定考核结果。县委常委会审定领导班子及成员考核等次和评先评优、奖金分配方案，作出有关干部诫勉、调整、免职、责令辞职等决定。
9、集中通报讲评。县委和政府召开绩效考核总结讲评大会，通报考核情况和奖惩决定。
10、反馈考核结果。考核组向单位和个人反债考核结果及有关情况。对三、四等班子成员通报有关决定，进行诫勉谈话、提醒谈话和定向约谈，接受并处理申诉。
整个地区各类工作的考核、检查，必须与绩效考核有效对接和运用。除地区党委和政府已经明确可以开展的专项考核、检查、评比外，不得擅自开展全县性检查考核。图1-2 长沙县人事结合考核工作示意图
与以往人、事分离的考核方式对比，可以发现长沙县所实施的人事结合的考核有了很多改进之处，增加了很多亮点。首先，增加了“开展公认评估”这个环节；其次，将原来的“考核验收”分为多步——由“组织集中考核”，对考核过程中排名靠后的人员进行甄别，得出考评意见并予以审议之后才得出最终结果；最后，在绩效办统一执行下，将对人的考核与对事的考核在过程与结果方面紧密相连，基本消除了之前二者分离考核所产生的鸿沟。这种考核体系通过工作目标、党的建设、社会公认评估三方面内容，对领导班子、班子正职和班子副职三层次主体评定等次，既考班子，又考个人。
总体看来，长沙县的考人注重分层分类，突出多元民主测评、甄别考察定性分析、强化干部实际分析和量化个人德才绩效，考事注重增强工作目标的合理性和绩效评估的针对性，突出引领服务科学发展、公平均衡协调发展、社会管理统筹创新发展。这种“考人”有对照、“考事”有目标的评估体系更为健全和清晰，是我国政府绩效评估过程中正在芬芳绽放的一朵美丽鲜花。第三节 从混沌增长到科学发展的转型
政府绩效考核的启动犹如举行一场盛大的演出，时代背景的大致方向和主要内容为表演主题，每一阶段政府绩效考核都依据不同的表演主题进行。本节以经济发展为“表演主题”，对政府绩效评估的发展历程进行梳理，探讨在不同的经济状态下，政府绩效评估的内容和侧重点的不同。总体来看，以经济发展为主线，政府绩效评估主要经历了探索“社会主义市场经济”时的混沌增长阶段、以GDP为主的单向增长阶段以及以“分类”“全面”为主的科学增长三个阶段。
一、从混沌增长到GDP
十一届三中全会之后，邓小平同志提出了要把党和全国的工作重心从“以阶级斗争为纲转移到以经济建设为中心上”，经济建设这艘大船被正式放入我国改革开放的时代浪潮中，在中华大地上雀跃航行了三十多年。绩效评估“舞台”伴着改革开放的浪潮也改变了主题，1979年之前，我国绩效评估的主题是“政治忠诚”，有着极强的革命性符号；1979年之后，我国绩效评估的主题切入到了以“经济发展”为主。在这三十多年的改革发展过程中，经济建设这艘“大船”并非一直在风平浪静中顺利行驶，尤其在上世纪80年代末到90年代初，我国国民经济发展速度曾一度出现了较大的滑坡。
1990年前后，我国的经济政策发生了微妙的目标性转移：前十余年的目标是经济复苏，为解决生产力不足的问题，凡是有利于生产力提高的行为都得到鼓励与支持，给予民间及地方政府无比宽松的政策；到了90年代后期，改革开放的目标逐渐转移到加强政府的领导力和控制力上，中央开始向地方收权，并且出现了政府与民间争利的现象，造成了当时一段时期的混沌经济状况。长沙县沐浴着改革之风，经济方面跟随我国大潮流经历了1988年至1991年三年的治理整顿，初步解决了1984年至1988年经济加速发展过程中出现的若干问题，经济环境和经济秩序开始逐步好转。然而，深究就会发现长沙县乃至全国经济生活中仍然存在着一些深层次问题，如部分国有企业效益低下、亏损严重、国家财政困难、赤字增加，这些问题都需要在新的发展阶段通过深化改革来逐步解决。加之刚从“阶级斗争”束缚中解放出来的国人，仍摆脱不了“阶级斗争”的思维方式，有人打着坚持四项基本原则、坚持社会主义的招牌来反对改革否定改革，严重阻碍了经济的发展。僵滞的思想束缚了经济发展的手脚，许多人观望着党政策的变化趋势，经济发展速度明显放缓。面对徘徊不前的经济局面，邓小平感到十分焦虑，他说：“现要特别要注意经济发展速度的问题，我担心滑坡。百分之四、百分之五的速度，两年没问题，如果长期这样，在世界上特别是同东亚、东南亚国家和地区比，也叫滑坡了。”因此，“这不只是经济问题，实际上是个政治问题。”经济发展到了混沌增长阶段，全国的绩效考核工作亦处于一种混沌状态，找不到评估的方向，摸不清评估的重点，想要以经济为核心进行考核，却无法制定出合理科学的考核指标，混沌经济产出混沌绩效评估，表面上似乎对经济增长很重视，其实是“胡子眉毛一把抓”，无法理清经济增长的关键点，继而无法设置出科学合理的经济指标。绩效评估工作人情化，指标设置模糊化，绩效评估工作成为“花瓶”，经不起推敲，无法真正发挥出有效作用，对经济的改革和对政府绩效评估的改革迫在眉睫。在这个关键时刻，全国在时任总理的朱镕基同志带领下，进行了分税制改革、金融体制改革、医疗住房改革、国有企业改革等等一系列的改革，实现了社会主义市场经济的建成与完善、经济结构的战略性调整、产业结构的重大转型、东西部平衡发展等成效，厘清了发展脉络，使得经济发展跳出了混沌经济的烂圈子。全国经济逐渐重新走向高速发展的轨道，以GDP衡量经济发展，成果令人骄傲，全国开始了以看GDP为主的绩效锦标赛，长沙县也加入了这场激烈的角逐之中，绩效考核工作在经济的引领下，开始了GDP为主的考核。
二、GDP式“一刀切”
GDP式“一刀切”的评估模式是在我国“生产力水平不高，人民物质生活相对匮乏”的经济指导委托一代理关系和科层制相结合的政治背景下逐渐开始兴盛的以GDP作为关键指标对政府绩效进行考核，可以促进地方政府努力发展市场经济，造福于民，这在一定时期、一定限度内对于引导政府工作、促进政府工作效率提高发挥过重要的作用。但是任何事物都有一定的“度”，超过一定的度，就会发挥相反的作用，对GDP这一关键指标的应用亦是如此。然而一时间各级政府并没有把握好这个“度”，使得GDP的作用被过分放大了，GDP成了万能指标，只要GDP上的去，可以“一白遮百丑”，形成了以GDP一刀切的局面。
造成以GDP一刀切的局面有经济因素，也有政治因素。经济上，在改革之初，生产力水平不高，人民物质生活相对匮乏，因此大力发展经济是各级政府的主要任务，只有让所辖区的人民“吃饱了、穿暖了、腰包鼓了”，人民才能幸福，政府才能有光彩；政治上，我国政府治理结构是一种“委托一一代理”关系和科层制的结合，在这种权力分等的层级结构中，下级政府听从上级政府的指挥，发展上以上级的指导为准，绩效考核上，上级考什么，下级准备什么。最终，在经济和政治双重因素推动下，GDP式“一刀切”的绩效评估模式逐渐开始盛行。
GDP（GrossDomesticProduct）作为国内生产总值，已成为国际通用的衡量一个国家或地区经济发展情况的重要指标。财政收入、税收收入等与GDP密切相关的经济数据也可当做重要的经济测算指标。将GDP作为主要经济发展指标在我国也已推行数十年，尤其90年代度过了“混沌经济”时期后，以GDP“一刀切”为主的绩效观逐渐兴盛。本书“一刀切”指考核指标过分注重经济类指标忽视其他发展指标，经济类指标主要指GDP，即在绩效评估过程中GDP这一指标所占权重最多。曾经很长时期内，我国政府从上到下都贯彻着“唯GDP是尊”的绩效考核标准，长沙县迫于经济发展的需要，也曾放大过GDP的作用。
在严重的GDP导向下，各级政府都把以GDP为主的经济指标视为衡量政府绩效和官员绩效的最主要甚至唯一标准，这就是典型的绩效评估“一刀切”手法。
从高层到基层政府的公务员中，尤其是领导干部，他们的行政思维在传统的行政环境的浸染下，出于自身仕途的考虑，更多强调对上级负责，因此，上级要求他们以经济发展为主，他们就片面发展经济，做很多“面子”工程、“泡沫”工程，忽略社会公众的意愿，与科学发展观所倡导的的理念背道而驰。以GDP这一数字为主的绩效评估具有放大功能，使得在层级结构中越是处于单向度权力末端的政府，越是不得不承受向下逐层放大的GDP考评压力，省级政府可能是1，到了市级政府可能就是1.5，再往下可能就是1.8，以此类推，数字变得越来越大。
GDP式“一刀切”作为一种政府官员“晋升锦标赛模式”的激励性制度安排，对政府机关的人事管理产生了重要的引导和决策作用，但是如果超过了一定的限度，就会偏离正确发展方向的，做出的决策也有失偏颇。
从实践来看，以GDP进行“一刀切”的切法主要有三类：“切法”一——以“招商引资”多少来切。在投资、出口和消费三驾马车中，投资一直都被经济学家视为我国经济发展的主要拉动力，因为资金是生产发展和经济增长不可或缺的要素，资金多源于国家预算内财政拨款、银行贷款、外资、自筹资金和其他资金来源等。为了追求经济的快速增长，必须具备雄厚的资金基础，各级政府因此也将各地区现金拥有量作为政府绩效考核的主要内容，每级政府都会向下级政府施加招商引资的压力，如长沙县政府为了应对其上级政府的考核，把引资压力转接至乡镇政府，乡镇政府为了达标只有想法设法招商引资。各级政府（主要指主要官员）为了在“晋升锦标赛”中晋级，往往会逐层下达超过上级政府下达的经济指标，以争取更多、更大的胜机，直至基层政府的绩效指标常常会被放大至最大化。这种夸大下放招商引资压力的最大弊端在于各级政府如果不招商引资，就会穷途末路，所以他们只有想尽一切办法招商引资，这就无法保证程序正当性和引资合理性，过度招商会引起腐败问题，盲目招商会引起环境问题，进而这种环境下的绩效评估也失去了其应有的作用。“切法”二—以“财政收入”多少来切。财政收入是政府为履行行政职能和实施公共政策的需要而筹集到的资金总和。财政收入作为政府提供给社会各种服务、基础设施、进行各类社会管理的经济基础，其规模和增长幅度常被当做衡量一个地方经济发展水平和经济发展速度的重要指标，所以财政收入也是政府绩效评估的重要经济度量衡。“切法”三——以其他经济数据多少来切。经济指标是多样的，除了上述两种主要衡量指标，还有其他很多经济数据，如税收收入、固定资产投资等。它们的含义互不相同，在GDP“一刀切”的政府绩效评估中都发挥着重要。
全国都以GDP来切的大环境下，长沙县的绩效考核或多或少映射着上述三种“切法”的影子。细细想来，GDP式“一刀切”之所以会长时间存在，必然有着支持这一体系的合理性因素，长沙县实施GDP式“一刀切”的动因也是多方面的。首先，经济因素——以经济建设为中心的指导思想。党的十一届三中全会做出了把党和国家的工作重心从“阶级斗争”转移到“经济建设”上来的伟大决策，经济建设这艘“大船”由此进入了改革开放这片“汪洋大海”中。直到今天，经济发展依然是各级政府的第一要务，长沙县坚守“发展依然是硬道理”，经济职能必然成为县政府相当长时间内的主要职责，即使社会领域和生态领域建设的重要性日趋增强，也无法撼动经济建设的霸王地位。尤其对中国这样一个偌大的发展中国家而言，一系列的经济和社会问题如产业结构调整、劳动力结构优化、区域差距和城乡差距的缩小等亟需解决，它们无疑处于国家政策议程中最需要解决的位置。所以，GDP“一刀切”的绩效评估模式是对长沙县乃至全国处于社会主义初级阶段经济发展状况的反映，具有一定的阶段性和时代性。换言之，GDP“一刀切”考核在那时处于一种制度均衡状态，即使存在改进的余地，出现了要求变革的力量，“一刀切”考核依然基稳路宽。其次，政治因素——我国特色的行政体制。在经济职能主导的政府决策模式下，长沙县GDP“一刀切”考核在考核主体上属于本书前文所指的“一元考核”模式，上级政府对下级政府进行管理和监督。这种考核模式的实施和持续有赖于具有中国社会主义特色的行政治理结构——各级政府间的垂直治理结构。长沙县上下级政府之间是一种“委托一一代理”、“领导一一服从”关系，权力向下的单向度运行使上级政府具有集中人事权和资源配置权，下级政府的主要职责是执行上级政府的指令。因此，长沙县政府绩效考核也只是上对下单向性、单主体的考核，是对上级政府尤其是其直属上级政府指令性计划的实施和执行。同时，这种治理结构对下级政府绩效激励具有放大效应（如图1-3所示），下级政府易被激发出攀比GDP的心理。最后，考核因素——GDP数据作为绩效评估依据一目了然，方便易看。我国根据自身国情、参照国际通用惯例，将GDP数据用来考核国家和地区经济发展的这种做法日趋成熟，形成了比较完整的体系，具有时代性、国际性和本土性相结合的特征，与之密切相关的还有财政收人、税收收入、固定资产投资等数据。虽然GDP数量和增速的梢确性、真实性广受垢病，由于这些数据方便收集，在考核过程中也容易测算和比较，所以从操作角度讲，GDP“一刀切”广受欢迎。图1-3政府间垂直治理结构与乡镇政府激励效应放大关系图
在我国经济发展中以GDP作为关键考核指标的确发挥了重大的积极作用，有效刺激了县域经济的发展。然而，随着社会发展需求的调整，以及对发展理念认识的不断深化，经济并不是国家发展的唯一目的，政治、生态环境、文化、社会等多方面都需要发展，需要政府加大投入力度。长沙县秉承和谐发展、可持续发展的理念，逐渐认识到GDP式“一刀切”考核的负面效应，一是使政府官员固化“GDP崇拜”的错误政绩观。GDP式“一刀切”考核最大的弊病在于考核指标的单一化，尤其强调GDP这一经济指标。在压力体制下，长沙县各级政府为了完成经济发展目标、规避晋升无望的风险，盲目追求GDP高增长的发展观和政绩观，这种观点在实践过程中逐渐成为主流的价值意识。这种价值偏好基础上形成的错误政绩观必然导致重复建设、环境污染等发展问题。二是阻碍经济发展方式的转变。在“GDP至上”思维的引导下，乡镇政府的决策偏好和行为选择附带了强烈的功利性。为了实现GDP增速的预定目标，很多基层政府官员盲目招商引资、降低项目环评要求、重复建设，这些短视行为不可避免地导致了资源浪费、环境恶化等恶果，与科学发展观背道而驰。三是阻碍政府职能的履行和转变。政府职能转变是我国行政体制改革的重要内容，是对人民群众日益增长的多样化需求做出的回应。GDP式“一刀切”考核日渐成为政府职能转变的重要阻力。一方面，地方保护主义横行，另一方面，公共财政支出结构性不合理，经济投入过多，而改善民生方面投入严重不足。因此需要对GDP式“一刀切”的考核方式进行改革，增加民生指标的权重，在重视经济建设的同时加大对县域民生等方面的投入。
三、科学发展之路
纵观我国的发展，以GDP为关键考核指标，促进了各级地方政府开展绩效锦标赛，经济飞速发展，但这种快速的增长是以消耗资源、破坏环境为代价的。
并且考核往往没有分类，所有对象放在一条起跑线上，更加加剧了绩效考核中的“不正当竞争”，只要GDP能上去，就不惜一切代价。这种笼统、不科学的考核方式，不能指导我国建立健全社会主义市场经济，不能促进我国经济的可持续发展，不能实现社会的和谐发展，需要一种新的理念、新的思路来指导政府绩效评估工作，长沙县将科学发展观融入到绩效评估中，逐渐摸索出了“科学分类，以类考核”的绩效评估模式。
长沙县将科学发展融入绩效管理中，是科学发展观的实践需求。2003年10月，党的十六届三中全会提出了科学发展观理念，即“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”。科学发展观是针对中国现阶段经济发展粗放式模式、社会发展不平衡、资源环境制约突出等现实问题提出的发展思路，也是科学有效地开展中国政府绩效评价的理论基础。
用科学发展观指导长沙县的政府绩效评估，有利于将人的全面发展为最终目的，经济、政治、文化、社会四位一体、整体推进，有利于构建具有“人本精神、责任意识、服务理念”的县域服务型政府，有利于体现县政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”职能，关注经济、社会、资源环境发展的协调性和可持续性，追求公众满意的执政理念。
试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]