中国政府发展研究报告(2014)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：朱光磊

出版社：中国人民大学出版社

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中国政府发展研究报告(2014)试读：

总序

哲学社会科学的发展水平，体现着一个国家和民族的思维能力、精神状态和文明素质，反映了一个国家的综合国力和国际竞争力。在社会发展历史进程中，哲学社会科学往往是社会变革、制度创新的理论先导，特别是在社会发展的关键时期，哲学社会科学的地位和作用就更加突出。在我国从大国走向强国的过程中，繁荣发展哲学社会科学，不仅关系到我国经济、政治、文化、社会建设以及生态文明建设的全面协调发展，而且关系到社会主义核心价值体系的构建，关系到全民族的思想道德素质和科学文化素质的提高，关系到国家文化软实力的增强。

党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央高度重视哲学社会科学，从中国特色社会主义发展全局的战略高度，把繁荣发展哲学社会科学作为重大而紧迫的任务进行谋划部署。2004年，中共中央下发《关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》，明确了新世纪繁荣发展哲学社会科学的指导方针、总体目标和主要任务。党的十七大报告明确指出：“繁荣发展哲学社会科学，推进学科体系、学术观点、科研方法创新，鼓励哲学社会科学界为党和人民事业发挥思想库作用，推动我国哲学社会科学优秀成果和优秀人才走向世界”。2011年，党的十七届六中全会审议通过的《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，把繁荣发展哲学社会科学作为推动社会主义文化大发展大繁荣、建设社会主义文化强国的一项重要内容，深刻阐述了繁荣发展哲学社会科学一系列带有方向性、根本性、战略性的问题。这些重要思想和论断，集中体现了我们党对哲学社会科学工作的高度重视，为哲学社会科学繁荣发展指明了方向，提供了根本保证和强大动力。

为学习贯彻党的十七届六中全会精神，教育部于2011年11月17日在北京召开全国高等学校哲学社会科学工作会议。中共中央办公厅、国务院办公厅转发《教育部关于深入推进高等学校哲学社会科学繁荣发展的意见》，明确提出到2020年基本建成高校哲学社会科学创新体系的奋斗目标。教育部、财政部联合印发《高等学校哲学社会科学繁荣计划（2011—2020年）》，教育部下发《关于进一步改进高等学校哲学社会科学研究评价的意见》、《高等学校哲学社会科学“走出去”计划》、《高等学校人文社会科学重点研究基地建设计划》等系列文件，启动了新一轮“高校哲学社会科学繁荣计划”。未来十年，高校哲学社会科学将着力构建九大体系，即学科和教材体系、创新平台体系、科研项目体系、社会服务体系、条件支撑体系、人才队伍体系、现代科研管理体系和学风建设工作体系，同时，大力实施高校哲学社会科学“走出去”计划，提升国际学术影响力和话语权。

当今世界正处在大发展大变革大调整时期，我国已进入全面建设小康社会的关键时期和深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。站在新的历史起点上，高校哲学社会科学面临着难得的发展机遇和有利的发展条件。高等学校作为我国哲学社会科学事业的主力军，必须充分发挥人才密集、力量雄厚、学科齐全等优势，坚持马克思主义立场观点方法，以重大理论和实际问题为主攻方向，立足中国特色社会主义伟大实践进行新的理论创造，形成中国方案和中国建议，为国家发展提供战略性、前瞻性、全局性的政策咨询、理论依据和精神动力。

自2010年始，教育部启动哲学社会科学研究发展报告资助项目。发展报告项目以服务国家战略、满足社会需求为导向，以数据库建设为支撑，以推进协同创新为手段，通过组建跨学科研究团队，与各级政府部门、企事业单位、校内外科研机构等建立学术战略联盟，围绕改革开放和社会主义现代化建设的重点领域和重大问题开展长期跟踪研究，努力推出一批具有重要咨询作用的对策性、前瞻性研究成果。发展报告必须扎根社会实践、立足实际问题，对所研究对象的发展状况、发展趋势等进行持续研究，强化数据采集分析，重视定量研究，力求有总结、有分析、有预测。发展报告按照“统一标识、统一封面、统一版式、统一标准”纳入“教育部哲学社会科学发展报告文库”集中出版。计划经过五年左右，最终稳定支持百余种发展报告，有力支撑“高校哲学社会科学社会服务体系”建设。

展望未来，夺取全面建设小康社会新胜利、谱写人民美好生活新篇章的宏伟目标和崇高使命，呼唤着每一位高校哲学社会科学工作者的热情和智慧。我们要不断增强使命感和责任感，立足新实践，适应新要求，以建设具有中国特色、中国风格、中国气派的哲学社会科学为根本任务，大力推进学科体系、学术观点、科研方法创新，加快建设高校哲学社会科学创新体系，更好地发挥哲学社会科学认识世界、传承文明、创新理论、咨政育人、服务社会的重要功能，为全面建设小康社会、推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴作出新的更大的贡献。教育部社会科学司

总论：加快政府职能转变需要处理的几个重要关系

转变政府职能，是推动、落实中国行政管理体制各项主要改革的核心内容，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”，是建设服务型政府、实现政企分开、建立现代企业制度、改革行政体制和政府机构等多项改革的重要内容或基础。但是，转变政府职能毕竟是中国全面社会转型的产物，毕竟是要在从传统社会向现代社会、从实行计划经济向建立社会主义市场经济体制转化的过程中，通过“自觉”的探索和努力来逐步实现的。也即，在西方典型国家，大规模的转变政府职能的问题是不存在的，它们的政府职责体系的演进，是在进入近代社会以后伴随着经济社会发展的进程近乎于“自然而然”地完成的。因此，转变政府职能不是一件或一系列容易完成的工作，而是一场牵涉方方面面实际利益和传统习惯的深刻改革，是中国政府发展的核心内容，时间拖得太久了不应当，对整体改革不利，但希冀于短时间内完成也不现实。

政府职能转变的提出，肇始于20世纪80年代初。30多年来，中国政治建设总体有了很大发展，但由于在政府发展上面临着现代化和后现代化的双重历史任务，经历着政治行政分离导向、管理主义导向、透明性与责任性导向和多元主体导向的四重改革要求，在过短的时间内对职能转变的界定与操作层面依然存在诸多认知局限，政府、市场、社会、个人之间的权责边界目前总体仍处于交织状态。在某种意义上，政府职能转变的实质就在于明确各方权责，切实处理好政府与各方的关系。这对于把转变政府职能与其他重要方面的改革有机结合起来，在避免走弯路错路的基础上加快改革进程，具有重要的意义。

一、处理好政府与市场的关系

转变政府职能，首先需要处理好政府与市场的关系，实现政府与市场的“双轮驱动”。到1995年前后，对政府部门与市场各自该干什么的问题，至少在如何处理政企关系的问题上，其框架性的内容实际上已经大体清楚了。到现在仍没有解决好的主要课题是，如何在从中央到地方各个层次上具体推进、落实政府与市场两种配置资源和协调社会经济活动的制度安排之间的关系，如何具体而不只是“原则性地”厘清在政府与市场之间、政府部门与企业之间处于犬牙交错状态的各种问题。

改革开放以来，中国政府本着“以经济建设为中心”的理念，在政府与市场关系中始终扮演着主导者的角色，政府的作用无处不在。这种模式曾在经济发展过程中起到积极的作用，但市场的活跃性与政府管理体制的稳定性之间的矛盾也正逐步暴露出来，主要包括行政审批和行政审批的环节“双过多”、透明度低，政府单边主义现象普遍且服务意识差，“重投资、轻消费”导致需求不足、政府主导导致市场完备程度不足等。现阶段，中国政府应采取“双轮驱动”的方式，在更好地发挥政府作用的基础上，以加快行政审批改革为突破口，结合经济发展和社会进步的实际情况，保持与市场的良性互补关系，实现彼此的“进退有余”。

第一，政府对经济活动干预的“以退为进”。

目前我国的经济活动有很大一部分是通过政府的直接干预实现的，包括在经营性领域的投资、“全民”招商引资、以行政命令干预经营活动、政府主导土地等要素资源配置等。这种模式在市场经济不够完善的情况下能够有效促进经济发展，这也被一些国家的实践所验证。但是，随着我国市场体系的不断建立健全，市场机制的作用不断强化，政府与市场职能产生交叉重叠时，必然由于二者作用机制的不同而产生矛盾冲突，而此时，政府应当将市场能够发挥作用的部分交还给市场，即实现政府直接干预经济的职能“退出”，从而一方面充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，另一方面也可为市场的进一步发展完善提供条件。

然而，减少政府对经济的直接干预并不意味着削弱政府在经济发展中的作用。在很大程度上，政府全面履行职责的能力是以该国的经济和产业实力为基础和前提的。要做到这一点，离不开各级政府合理的经济调节行为，特别是中央政府科学的宏观调控，也离不开必要的市场监管。从现阶段我国经济发展的状况与市场的完备程度来看，减少政府对经济的直接干预将有利于发挥市场的作用，有利于政府促进市场体系的建设，有利于政府将更多的精力用于应对市场机制无法解决的部分，也即“以退为进”。

第二，政府宏观管理活动的“先进后退”。

在减少政府对经济的直接干预的同时，政府应当加强宏观管理。一是战略引导，即政府围绕国民经济总量平衡和国民经济整体素质的提高，制定和实施以中长期发展战略为主的指导性计划体系，引导国民经济的发展方向，依靠产业政策引导和调控产业发展方向，调整产业目标，形成合理的产业结构，推动经济社会协调、健康发展。二是平衡协调，即一方面通过适时调整宏观财政和货币政策，保障社会总需求和总供给的平衡，防止经济大起大落，克服高通货膨胀和高失业率；另一方面，针对我国实际，采取诸如转移支付等政策，支持和帮助欠发达地区经济发展，逐步缩小区域差距，依靠收入分配和税收政策调节国民收入分配，在保证效率的前提下兼顾公平。三是合理保护，即通过合理政策引导，帮助企业规避市场风险，努力在激烈的市场竞争中实现本国利益的最大化；按国际惯例加大对生产者、消费者的保护，对农业产业给予扶持，保护知识产权，查处假冒伪劣，维护市场秩序，保护公平竞争等。在这些方面，随着国家经济实力的壮大和市场体系的成熟，随着政府管理能力和调控水平的不断提升，随着民族企业和国民整体素质的实质性提高，政府的活动空间是可以有所缩小的。

第三，政府对市场监管职能的“持续加强”。

要持续加强政府对市场秩序、市场主体、市场行为和市场交易等的监管职能，否则就无法保障公平竞争的市场秩序。要完善社会主义市场经济体制，必须切实加强政府的市场监管、维持公平竞争的市场秩序的职能。对企业的监管，不能一味地为了发展经济而强调扶持和优惠措施，必须对企业社会责任的履行加强监管，特别是对其产品质量等的监管。对金融领域的监管也是如此道理。金融业的发展要为实体经济服务，金融自由是受限制的、有条件的。虽然政府要为金融领域的发展提供政策优惠等服务，创造宽松的市场环境，但政府必须同时加强对金融业的监管，这样才能保证金融业的健康发展，并与实体经济的发展相协调。

二、处理好纵向府际关系

转变政府职能，其次是要处理好政府与政府之间的关系，也称府际关系，特别是要处理好纵向府际关系，实现纵向政府间职责的科学合理配置。

由于所处层级与接触层面不同，政府纵向层级系统中的各级政府职责划分应呈现明显的分工导向，不仅中央政府与地方政府要有分工，而且地方各级政府之间也要有明确的分工。现在的一个突出问题是，中国政府在纵向上的职责划分很不明确，其基本特征是“职责同构”，也即在政府间关系中，不同层级的政府在纵向职责和机构设置上高度统一。通俗地讲，就是在这一模式下，每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。

这种“职责同构”的政府纵向关系模式，理论上有助于贯彻上级部门的决策指令，但同时客观上形成了纵向政府间在事权划分上的混乱，阻碍了社会结构的进一步分化和整合，增加了政府运行成本，降低了政府信誉，易于形成政绩指挥体系，滋长官僚主义作风，不利于地方政府履行职责。各个层次的政府都应直接提供社会管理和公共服务，但各个层次的政府不应提供相同的管理和服务。对不同层级的政府，职能转变的要求是不同的。政府职能在纵向上的配置，应该呈现出从宏观到微观的递减趋势。高层次政府的管理属于宏观管理，在法制建设、宏观调控和市场监管方面的职责权重较大，政治性管理占主导地位；地方和基层政府在社会管理和公共服务方面职责权重较大，为居民提供必要的公共服务。例如，县级政府的职能转变，就不存在“放开微观抓宏观”之类的问题；环境卫生工作就应该由基层政府负责，开发区建设就应该由地级市负责，国防和外交就应该由中央政府负责。在这些问题上，要改变统治和管理思路，理顺各级政府之间的领导、决策、执行、监督关系，实行政府纵向间的合理分权，该谁做的事情，谁就负责到底。

政府纵向间财权与事权划分不匹配也是政府间关系中的突出问题。分税制在中央政府与省级政府之间划分了财权，却并没有对省级政府与省级以下各级地方政府之间的财权进行划分，也没有对各级政府的事权范围作出合理界定。当前，“资金向上流动，事权向下流动”的趋势很明显，“中央请客，地方埋单”和“上级请客，基层埋单”等现象广泛存在。在这方面，应创造条件，使府际关系逐渐由“命令—服从”的关系向伙伴型关系发展。这种伙伴型关系，是建立在纵向政府间共同利益的基础上的一种友好合作的工作关系，并不取代上下级政府间政治上的层次差别，更不会否定中央的政治权威，而只会使工作主体更加愉快，更具有政治文明的特征。

理顺纵向政府间关系，最根本的原则是打破“职责同构”，探讨纵向政府间职责的归位问题。这具体体现为，中央政府在某些重点领域仍需要适度集权，如银行系统、纪律检查系统、技术监督系统等；对香港、澳门特别行政区及少数民族自治区应适当给予政治性分权；在计划生育、环境保护、市政建设等具体政策的制定上给予适当的行政性分权。

我们建议：（1）党中央和国务院的重要报告、文件、领导同志讲话，在论及转变政府职能方面的问题的时候，要区分不同层次，至少区分中央政府、省政府、市政府和县乡政府几种情况，分别提出具体要求；对党校、行政学院的相关课程，也有必要区分不同情况做出差别性安排，简单的表态解决不了工作中的具体问题，对基层领导干部讲强化宏观调控的意义也不大。（2）切实转变政府职能，要有可操作的方案。政府职责划分，只在道理上和原则上清楚不行，中国需要有清晰的“政府职责配置表”，并通过法律渠道逐步建立起中国特色的政府职责体系。（3）在法定的职责范围内，中央有必要在某些重要的“条条”上建立更多的垂直系统，以逐步建立起自己的执行系统，也即中央的决策应当主要依靠中央自己的执行系统来执行，部分职责可以委托给适当层次的政府代为执行：该由地方负责的事情，由地方自己去执行，上级负责监督。（4）加强对不同层次、不同类型的地方行政区域及其政府机构特性的认识，比如，市辖区是什么性质？市与县的实质性区别有哪些？市与镇的根本区别和内在联系分别是什么？研究清楚这些问题，有利于通过制度安排让它们更好地发挥各自的作用。（5）区分公共物品的全国性和地方性，明确提供各类公共物品的主体资格。把这些问题研究清楚了，对很多工作和制度的设计自然就会更科学一些。

三、处理好政府三大行为间的关系

转变政府职能，还需要处理好政府三大行为间的关系，实现统治行为隐性化、管理行为刚性化和服务行为扩大化的有机统一。处理好政府的统治、管理和服务三大行为的关系，使之成为协调统一的整体，政府在各个方面的职责才能全面落实到位，政府工作才能做到有实有虚，里表结合，张弛有度，才是一个发展全面的政治有机体。

在现代化阶段到来之前，受生产力发展水平、文明进步程度和国家阶级性质等重要因素的制约，古代国家的政府只能在水利、交通、度量衡等方面提供相当有限和非常简单的管理与服务。工业革命以来，生产力的迅速发展、社会生活的日益复杂化和工人阶级对政权的强大压力，使得政府管理工作越来越复杂，政府越来越不得不倾向于改革。二战结束以来，公共服务才成为政府的主要职能，社会保障才成为政府最基本的职责，相应地，整个社会阶级阶层关系和社会生活的面貌也有了巨大改观。

社会主义国家应当具有发达的政府管理、公共服务保障体系，但受国际共产主义运动中“左”的思想的影响和客观经济社会条件的制约，苏联和改革开放前的中国，政府的管理、服务职责一直没有得到理论上的确认和实践上的重视，统治行为孤军深入，甚至一度把政治等同于“阶级斗争”，乃至搞了一些年的“以阶级斗争为纲”。

我国改革开放的前20多年，由于面临着紧迫的经济建设任务和受到理论研究基础的限制，对全面履行政府职能问题的深入研究还很不够。这不只是一个纯理论问题。一直到最近还有同志在问，我们一直强调政府是为人民服务的，为什么还要建设服务型政府？国家归根到底是统治机器，为什么要把服务讲这么高？如果能够把国家本质、政府职能和政治行为这几个问题结合起来分析，就不难说明其中的差异。事实上，“为人民服务的政府”与“服务型政府”是两个角度的问题，前者侧重于国家的性质和宗旨，后者侧重于政府职能和政府行为之间的协调。在社会主义条件下，通过建设服务型政府，能够更好地使人民政权体现出自己的宗旨。人民政府如果长期不能以公共服务为主要职能，就无法很好地满足人民的要求。坚持人民政府的社会主义性质与推进服务型政府建设事业在21世纪的结合，将使中国的政府发展跨入新的历史阶段。

改革开放以来，政府的宗旨没有改变，但政府存在的社会经济与文化条件变化了，政府所履行的主要职责的“排列组合”关系，执政党和政府的政治行为方式就自然要发生相应的变化。“老革命”遇到“新问题”，就要有新的政治行为方式，乃至要有新的政治话语体系。在历史发展过程中，政府行为随着社会条件的改变而不断调整是客观趋势。在这方面，历史遗留下来的主要问题有：对统治、管理和服务三方面关系的认识不够清晰，尤其对统治活动隐性化这一重要问题关注不够，推行政治主张的各种方式过于直接，过于刚性，不善于迂回，习惯于给管理和服务贴上不必要的政治标签，习惯于“上纲上线”，习惯于所谓的“透过现象看本质”，往往人为造成政治工作的被动；对管理工作的刚性化这一问题有模糊认识，寄希望于通过扩大管理工作的弹性去平衡政治统治过于刚性所带来的内外压力，难免会导致在一些环节上出现宽严失当的现象；政府为社会提供公共服务的范围还不够大、水平还不高，在全国和省一级还缺乏必要的统筹，政府的治理（governance）意识还不够强，服务方式还较为单一。随着国家民主法治进程的加快、更加强调尊重和保护人权以及人民群众政治素质的普遍提高，也随着我国越来越深入地介入经济全球化的进程，越来越深入地融入国际社会化，政府的统治行为隐性化、管理行为严格有序和公共服务领域不断扩大的趋势都非常明显，人们更加注意国家和政府是“特殊的公共权力”，更加注意统治、管理和服务三大政治行为之间的协调、配合，也更加注意有效地实现强化管理与提升服务的有机统一。特别是构建和谐社会和提高国家治理能力、改进社会治理方式等重要思想的提出，都表明中国在国家政治建设方面日趋成熟，中国政府发展的内涵也日趋丰富。

四、处理好政府与社会的关系

在中国改革开放的过程中，人们逐步认识到转变政府职能还必须处理好政府与社会的关系，进而实现多元主体对社会的治理。对这一点的认识，要比对处理好政府与市场的关系来得晚些，但终究是来了。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式接纳“治理”的概念，是一个明显的标志。

与社会需求由低到高转变过程相适应的是社会需求的多样化。从一定意义上讲，社会结构由整齐划一走向社会成员属性多样化和社会利益格局多元化，其背后的深层含义是国家与社会关系模式的转变。我国改革开放前的计划经济时期，“全能政府”控制着各种社会资源，国家与社会关系呈“强政府弱社会”的“单边主义”的状态；西方国家在市场经济发展中长期主张“小政府”，限制政府干预，在某种程度上呈“弱政府强社会”的状态，两相对比而使人们对国家与社会关系的认知呈非此即彼、非强即弱的印象。如何认识这两种状态，在一定程度上制约着中国政府对职能转变课题一系列子课题的思考，显然，人们是有分歧的。好在人们在对各国实践的对比中，做出了一个趋向于正确的独立的历史性选择——避开关于政府与社会的大小强弱之争，一切从实际出发，一切从国情特别是国家的发展阶段出发，积极而适当地发挥政府和社会各自的作用。“大政府”、“小政府”的概念主要是从政府规模和职责范围角度而言的，“强政府”、“弱政府”的概念则是从政府能力角度而言的。从政府规模控制和建设服务型政府的长期趋势看，公务员规模要保持整体格局稳定前提下的适度增长趋势。但是，这并不意味着中国政府要发展成为“大政府”、“强政府”。“大政府”不符合社会各界对政府的审美要求；中国政府已经是一个“强政府”，没有继续肯定和鼓励“强政府”的余地。但是，“小政府”确实不够用，“弱政府”显然完全不能适应中国的现实需要。因此，政府在总体的政策和宣传导向上，要避开非此即彼的“大”“小”“强”“弱”之争，因为这里的“大”“小”“强”“弱”都不是物理和数学概念，不是一方“大”或“强”，对应的一方就一定要“小”或“弱”。问题的核心是要强调在现有条件下，如何使中国有一个能够做到高质量运行并拥有较强管理能力的政府。基于此，在中国建设一个偏强一些的政府是一种比较务实的选择。

从较长时段来考察人类社会的历史进程，不难发现，政府与社会之间既存在对立的一面，又是互为条件、互相依存、彼此相长的，二者的这种一致性体现为，在某些历史时期或某些国家，政府和社会双方的作用是可能都发挥得比较显著，不存在“一方强另一方就一定要弱”，“一方大另一方就一定要小”的规律性现象，这种关系完全有可能是相互促进的、“共强”的。中国的人口多，生存空间大，发展纵深大、速度快，很多在其他国家不易实现的事情，在中国却可以做得到；当然，相反的现象也是有的。在中国的改革开放进入发展方式转型的深化阶段后，一方面，政府要以积极、灵活多样的方式发挥推进改革进程的作用，即有作为的政府需要继续；另一方面，社会利益分化和公民意识增强等因素也需要社会增强自主性，即使是从完善市场经济体制、推进政府职能转变的角度，也需要社会组织、企业等主体的成长和成熟，从而形成政府和社会都有积极作为的“双强”模式。

从政府的角度看，“双强”模式下政府职能转变的主攻方向是规范和效率，而不是简单的职责增减。具体来说，在发展转型时期，政府要以“十六字职能”（经济调节、市场监管、社会管理和公共服务）方针为基础，在继续发挥好经济调节职能的同时，更加重视市场监管、社会管理和公共服务职能；注重提升和规范政府绩效，调整对地方政府和领导干部的绩效考核指标体系和考核方式；解放思想，加大对公民意识和社会组织的培育，制定“社会力量活动准则”，引导社会组织有序参与；提升综合应急管理能力，合理有效应对国内外重大突发事件。

需要特别提到的是，政府不仅要向企业开出“权力清单”，而且要敢于向公民开出“权力清单”乃至“负面清单”。转变政府职能，只对企业、只对社会组织，而不对个人，就是一句空话。政府职能、政府行为的一切变化，最后都要落实到公民。因此，今后对涉及公民私人生活的问题，要坚决明确划分公私两界的权力与权利边界，明确划分法律要求、纪律要求和道德要求的界限，划分清楚国家要求、政府要求、单位要求、自治组织要求的界限；要敢于提出有些事情是“政府不该管的”，有些是“政府不适合管的”，要尊重公民独立健康合法的私人生活空间，对一些非原则性的个人问题和一些从发展的角度看将来很可能“不是问题”的问题，坚决减少管制和限制；要坚决取缔刑讯逼供诱供。

从目前的情况看，当前中国的社会力量还较弱，达不到与政府共同构筑“双强”模式的总体要求。这首先需要各种社会因素充当意见表达和实现多样化利益诉求的重要载体，发挥社会整合功能，促进有序的社会参与；社会组织不能只积极参与、不做事情，各种社会力量都需要着力提升自身的能力和公信力，在促进经济增长和发展转型、社会管理和公共服务等方面有所作为，不能没干活儿先捞钱；社会力量要适度发挥制约和监督作用，以构建均衡的权力监督体系，为民主建设提供动力并奠定坚实的社会基础；每个人都要增强公共意识和责任意识，大型企事业单位等市场主体、社会主体要自觉、努力地履行社会责任。

能否切实转变政府职能，是检验中国政治发展能否做到为社会主义市场经济建设服务、政治体制改革是否取得实质性进展的关键性指标。在今后的一个时期内，政府应着力调整经济调节职能，强化市场监管职能，更加注重社会管理和公共服务职能。中国需要必要的社会分化，在一定程度上说，转变政府职能的过程，就是对过去那种交织在一起的林林总总的社会关系进行“去交织化”的过程——“转”是过程，“确”是目的；“分”是过程，“衡”是目的。正确处理政府与市场、社会的关系，以新的思路处理好纵向府际关系和三大政治行为之间的关系，有助于在全面深化改革的过程中进一步厘清政府职责，也有助于解决政府职能转变方面长期存在着的“不愿转”和“不会转”两种现象并存的问题，成就21世纪初建设服务型政府这一“历史压力下的历史性选择”。（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院政治学系）

第一部分：政府职能转变与公共服务体系建设

市场经济条件下加快转变政府职能问题研究报告

加快转变政府职能是全面深化改革、助推社会转型和推动政府发展的核心内容。它既是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”，也是全面推进服务型政府建设、调整政企关系、建立现代企业制度、改革行政体制和政府机构、发展社会事业和培育第三部门等配套改革的基础性内容。2013年以来，新一届领导集体强力推进了中央和地方政府以简政放权为首要任务的行政体制优化和行政审批改革，取得了初步成效。下一步，探索加强顶层设计和地方创新实践的有机结合、切实转变各级政府职能、建立科学合理的绩效考核和问责机制，将是检验政府发展能否为社会主义市场经济建设服务、评判政治体制改革能否取得实质性进展的重要考量因素。

一、政府职能的历史回顾与政府职能转变现状综述

理解政府职能，首先需要对国家的统治、管理和服务职能及其逻辑关系有一个总体把握和基于现代化不同阶段的基本判断。二战结束以来，发达国家出现了公共服务职责渐次扩大即服务职能地位不断提高的趋势，这对现阶段中国加快政府职能转变应有所启迪。从历史的维度理解政府职能转变的问题，可以发现，中国政府的职责配置在经济社会的不同发展阶段呈现出明显的差异，执政方式也经历了由被动适应向主动应对的持续提升和改进的历程。面对战略机遇期，相信中央能够敏锐洞察经济全球化时代政府职责配置的基本规律性，基于对转型期经济治理和社会建设的准确把握，做出自觉的战略性调试和主动选择。（一）政府职能转变的历史回顾

政府的社会管理和公共服务职能与政治统治职能相伴而生，是国家作为“特殊公共权力”特性的重要体现。工业革命之前和早期，受生产力发展水平、文明进步程度和国家阶级性质等因素的制约，国家的社会职能与阶级职能相比处于次要地位，政府的公共服务职责不必充分展开，政府规模也相对较小。通常，政府只需提供水利、交通、度量衡等有限和简单的社会管理与服务，统治阶级对于短缺资源的获取以强大的暴力机关为后盾，国家政权作为统治工具的特征极其明显，阶级冲突不断迫使统治者把更多的精力放在阶级职能上，更看重如何维护统治权力的行使和运用，公共服务的职能尽管存在并一直得到行使，但仅限于兴修水利和公共设施建设等少数项目。所谓“公共服务”，在很大程度上是维持统治秩序策略的组成部分，不论在理论上还是实践中均居于次要地位。

工业革命以来，生产力的迅猛提升、社会关系的复杂化，特别是工人阶级对国家施加的强大压力，使政府承担的职责越来越繁重，管理工作越来越复杂，政府的组织规模不断扩大，这迫使欧洲各国重新考虑政府的角色。在政府职能调整方面，19世纪末德国的俾斯麦改革是一个典型。社会环境的转变使执政者对过度依赖政治职能的手段越来越谨慎，在处理社会关系尤其是处理与被统治者的矛盾时，要考虑时代认可的道德标准的限制。进入20世纪，社会生活的复杂化使民众对于公共服务的需求前所未有地增加，为了维持政权，政府所要提供的公共服务的种类和管理社会事务的范围空前扩大。这一时期，工业化国家的政府意识到需要重新排定各项职能的次序，策略性地不断提高社会职能的相对地位，而让阶级统治的职能趋于隐性化，在某些方面甚至逐渐淡出日常行政的视野。二战结束以来，国家的社会职能得到了空前重视，政府的公共服务职责日益增加，现代化进程使西方国家阶级统治的职能策略性地隐藏在其繁杂社会职能的背后，政府的基本职责转变为提供公共服务。在政府财政支出中，用于社会保障和公共服务项目的比重大幅提高，这以“福利国家”的社会政策最为典型。

在这一历史时期，社会主义国家作为产生于社会并日益与社会相融合的力量，对传统国家的性质有所扬弃。但随着阶级斗争不再是这些国家最主要的矛盾，其国家的社会性趋势不断加强，调节社会各群体之间的利益关系上升到重要地位。然而，受到共产国际运动“左”的思潮影响而过分强调阶级斗争和国家作为“专政工具”的属性，社会主义国家政府的公共服务职能并没有得到理论上的确认和实践上的重视。

中国改革开放伊始，国家的社会职能、政府的公共服务职能本应得到重视，但当时中国紧迫的经济建设任务，导致迷信市场的作用、倾向效率主导的思潮非常时兴，妨碍了对政府职能进行深入和细化的思考。对此，邓小平曾指出：“到21世纪初，当我们基本实现了小康的时候，就该调整政策了。”这种对政府职能调整的预判，体现了执政党和领导人对于公平与效率时代脉搏的把握，中国政府职能转变正是在这样的历史背景下展开的。（二）“三个阶段、二次突破”：当代中国的政府职能转变

1．第一阶段：初步认识与改革启动（1984—1998年）

过去30多年，中央和地方政府主导的改革大多与转变政府职能有关。可以说，“中国要走新型工业化道路，真正转变经济增长方式，症结在于体制障碍，关键是转变政府职能”。改革之初，政府职能转变的突破口是改变高度集中的经济管理体制，向企业、向地方放权，主要特征是简政放权和增加社会的灵活性。一项与政府职能转变相关的重要内容是1982年遵循精简原则启动的政府机构改革，其中，取消领导干部的终身制和确定提拔任用干部的“四化”标准，对机构编制和人事制度改革产生了积极的深远的影响。

1984年10月通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》谈及政府机构管理经济职能的部分时，表达出政企关系分开的意愿，但没有把“转变政府职能”作为独立的概念明确表述出来。1986年，《关于第七个五年计划的报告》中正式出现“政府机构管理经济的职能转变”的提法。1988年启动的机构改革，把转变职能作为重要目标，将政府与企业的关系由直接管理逐步转变为间接管理。这是中央首次明确提出“转变政府职能”的命题，标志着我国政府改革开始突破只注重数量的增减和单一组织结构调整的思路，开始指向行政改革的核心——主动寻求政府职能的重新选择和定位，抓住了政治体制改革的要害。

1993年的政府机构改革仍以转变职能为主题，把建立社会主义市场经济体制和加快市场经济发展作为机构改革的目标。作为1988年机构改革思路的延续和拓展，对探索市场经济条件下政府职能转变的认识还处于初级阶段，但转变的重点已着眼于政企分开，对企业进行宏观管理和间接控制，只是在内容上没有更多的突破，可以认为是政府职能转变的初始阶段。该阶段的主要特征在于政府职能的调整要顺应国民经济建设的调整，尚未积累足够的理论基础和强大的实践动力对转变政府职能开展主动和深入的探索，属于被动调试。

2．第二阶段：调整认识与焦点探索（1998—2003年）

1998年开始，在全面推进社会主义市场经济体制、转变经济增长方式的历史条件下，围绕政府职能转变集中进行了一次有相当广度和深度的行政体制改革。经过近20年探索，各界对政府职能的认识有了长足进步，把握了一些基本规律，开始寻求政府职能改革如何适应经济发展的情况，探求政治体制改革与经济体制改革的结合点，寻求全面的发展路径。1998年，九届全国人大一次会议《关于国务院机构改革方案的决定》把政府职能定位于宏观调控、社会管理和公共服务，标志着对政府职能定位的科学尝试和对传统政治文化的突破的开始。

这一阶段的主题依旧是转变政府职能，所不同的是职能转变的内容更加广泛，其特点是总结以前改革的基础，把握推动转变政府职能的着力点，注重把机构改革和职责调整相结合作为焦点问题加以持续探索，以此为切入点深入转变政府职能。政府机构改革的重点延续了上一阶段偏重配合经济发展的原则，相应的政府经济职能也有了相当程度的变化。在这一轮改革所撤销的政府机构中，多半是专业经济管理部门，若干个工业部被撤销，经济管理部门的职能被厘定为制定行业规划和政策，实行行业管理；引导行业产品结构的调整；维护行业平等竞争秩序。与后来的情况相比，这一时期对政府职能及其转变的理解还是比较粗线条的。

这一阶段还有一个显著特点。党的十六大报告，明确行政审批改革的深入应当成为政府职能转变的重要内容和突破口。减少和规范行政审批，推动行政审批改革体现了政府管理思维方式的重大进步，政府开始从对经济事无巨细的传统管理者变为宏观调控的“掌舵者”和监督者。减少审批事项意味着政府把更多精力从经济管理事务中转移出来，更好地实现对社会建设的指导。行政审批改革对政府职能的调整起到了重要的推动作用，把政府角色和管理观念的转变在一个非常具体的层面上呈现出来，其导向意义此后开始被各界所认识。

3．第三阶段：深化认识和全面推进（2003年至今）

第三阶段的政府职能转变肇始于2003年。“非典”的暴发、环境污染加剧和弱势群体显性化等问题的出现，加之经济全球化等“后现代”的压力，促使中国在21世纪初，2003年新一届领导集体以突出公平因素和反思市场因素的作用为契机，集中考虑全面转变政府职能，突出表现是以全面建设服务型政府为核心的行政体制改革逐渐展开。到2008年，中央提出大部门制的改革思路，探索转变政府职能与组织机构改革相结合的新途径。这一改革针对政府部门存在的职能越位与缺位现象，一个重要考量是解决政府对微观经济层面干预太多而无法在社会发展中尽职尽责地提供必要的管理和服务的问题。

大部门制改革不是片面地追求机构的合并与削减，而是在整合政府职责的基础上，为确保相同和相近权责的有机统一，相应地设置较大的部门来综合管理。通过整合职能更好地重组政府机构，有效提升行政效能，为解决“职责同构”带来的政府治理的结构性失灵问题迈出了重要一步。

第三阶段的综合配套改革为转变政府职能提供了良好的载体和支撑，其开拓性思路也为推进政治体制改革进行了有益的探索，提出转变政府职能的新要求和新目标。加快政府职能转变，意味着将统治、管理和服务三项基本职能更好地协调起来。

综上，改革开放以来，对政府职能转变的认识有两次理念突破：第一次突破发轫于对过度强调统治职能的反思，意识到急需扩大政府管理经济社会的职能。第二次突破是对2003年“非典”事件的反思，提出强化各级政府公共服务职能，全面实施建设服务型政府的战略，使之成为政府职能转变的新阶段，这也是中国政府发展的新起点。

对政府职能转变认识上的“三个阶段、二次突破”，标志着行政体制改革已不再局限于被动的调试和修补，跨入了整体规划和深入实践的新时期。这体现了社会各界对政府职能问题认识的细化，体现了对政治运行规律和政府发展规律认识的深化。

时至今日，加快政府职能转变的突破口在于推动行政审批制度改革。尤其是党的十八届三中全会以来，行政审批已由“改革的产物”逐渐变成“改革的对象”，最为典型的表现就是当前大力推行的行政审批权力的“负面清单”。可以预见，随着行政审批制度改革进入深水区，将会涉及政治、经济和社会的各领域，政府职责体系调整的触角也将延伸至省、市、县、乡各个层级，全面推动政府职能转变向纵深推进。

二、政府职能转变的代表性研究成果及观点综述

改革开放以来，国内围绕政府职能问题展开了大量的理论研究和实践探索，有效推动了经济体制改革和行政体制改革。在不同发展阶段，政府职能问题研究的抓手和核心内容均有所不同。这种抓手和核心内容的变化，勾勒出研究的演变过程，凸显了研究的内在逻辑。

梳理已有研究成果，可以概括为：1978—1998年为“从国家职能到政府职能”的第一阶段，重点是区别政府职能与国家职能，以及对政府职能转变的初步认识；1998—2007年为“从政府职能到政府职责”的第二阶段，重点探讨政府职责，深化对政府职能转变的认识；2007年至今是“从政府职责到政府职责体系”的第三阶段，研究重点是政府间纵向职责配置和横向职责划分。这种“国家职能—政府职能—政府职责—政府职责体系”的逻辑脉络，推动了政府职能问题的研究日益深化和细化，进而关注实践中的可操作性。（一）从国家职能到政府职能（1978—1998年）

20世纪80年代以前，我国没有现代意义上的“政府职能”概念，仅仅是在马克思主义哲学教本中对“国家的基本职能”进行概略说明。其时的国家职能，往往分为“对内职能”和“对外职能”。这种划分虽然符合历史情境，但因过于关注国家职能的“阶级属性”，很大程度上限制了理论和实践的突破。

党的十一届三中全会做出“把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”的战略决策。因应这一转变，学界和政界对“国家职能”有了新的认识，将国家的阶级性和社会性区分开，将国家的社会管理职能独立出来，为现代化建设提供理论支持。这一时期，很多学者提出过类似观点，但讨论的基本上是“国家职能”而非“政府职能”，“国家”与“政府”混为一谈的局面未能改观。然而，无论从理论发展的需要来看，还是从历史发展的趋势来看，“政府职能”的概念已呼之欲出。

20世纪80年代中期，在经济体制改革的推动和政治学理论发展的带动下，学界和政界开始讨论社会主义商品经济条件下“政府应当做什么”的问题，进而提出“政府职能”和“转变政府职能”的客观政治任务。1984年，中央把“发展社会主义商品经济”作为改革和发展的目标，明确提出“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”。1986年，《关于第七个五年计划的报告》提出“政府机构管理经济的职能转变”。1987年，党的十三大提出“使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主”的要求，1988年和1993年两次政府机构改革，以探索适应经济体制发展的政治体制为目的，着力于政企分开，对企业进行宏观、间接的管理。理论和实践层面的探索推进了政府职能研究的深入。至此，“政府职能”成为一个独立概念，“转变政府职能”于是成为贯穿此后改革的一条主线。

这一时期，以“政府职能”为主轴，学界和政界共同开展了研究。1994—1998年，按发表时间，施雪华、张康之、金太军、何增科、辛向阳、钱振明、曹荣庆、李军鹏、郭小聪等在国家职能与政府职能的区别、政府职能配置、政府与市场关系、政府与社会关系、西方经验比较与借鉴等方面进行了广泛而细致的研究。“政府职能”从“国家职能”中分离出来，现代意义上的“政府职能”概念正式形成，关于政府职能问题的研究取得了初步进展。

1．政府职能有边界

学界和政界意识到，政府与国家混为一谈、政府“无所不管、无所不包”的职能模式已无法适应现代市场和社会的发展，认识到在探索适应经济体制发展的政治体制过程中，处理好政府、市场、社会三者关系成为关键性的问题。

2．对政府职能转变有了初步认识

学界和政界对政府职能转变问题及其转变方式形成了初步共识。认同政府职能重心在于经济建设这点是推动一系列体制改革的基石；同时开始探索改变单一的行政管理模式，实现政府对企业的间接管理、宏观管理。

纵然政府职能研究取得了一定的进展，但囿于特殊的历史环境，这一时期关于政府职能的认识还比较肤浅，对转变政府职能的看法并不全面，机构改革多局限在单纯的部门调整上。这些问题成为下一阶段研究的起点。（二）从政府职能到政府职责（1998—2007年）

这一时期是政府职能问题研究的第二阶段。前一阶段的研究取得了一定的成果，但关于政府职能的界说还比较纷乱。典型的表现是把有关国家机器的一切活动、行动、功能、职责等都解释为政府职能，比如将处理社会公平与效率的关系视为政府的重要职能，将设置若干警戒线作为政府直接行使其职能的控制基本尺度；认为中央政府的基本职能是处理好外交、国防、社会保障问题和对经济进行宏观调控等；或将政府职能等同于政府在国家和社会中所扮演的角色和所发挥的作用；或将政府职能视为国家行政机关各种职责的总称。这些界说导致了理论上的不一致和实践中的模糊性，也使得准确厘定政府职能成为下一步研究的必需前提。

经过探索，学界在政府职能的概念上逐渐达成共识，将政府职能区分为政府功能和政府的职责。谢庆奎（1995）、李文良（2003）、朱光磊（2006）、张康之（2007）等学者均持类似的观点，但在具体的表述上有所区别。朱光磊认为，应当把关于政府职能相对原则的界说中的适当部分纳入政府功能的范围；把关于政府相对具体的界说中的适当部分纳入政府职责的部分。张康之认为，政府职能表现为作为国家行政机关的政府所履行的职责，以及政府在国家和社会中的功用和效能状况。这种二分的观点避免了概念界说上的模糊，推进了对政府职能转变认识的深入。

理论的演进与实践的发展往往相互促进。伴随学界对政府职能认识的深入，改革实践中也表现出类似的趋势。1998年的国务院机构改革在一定程度上将机构改革与职责划分联系起来。此前几轮国务院机构改革多从技术层面强调政府机构的撤并和机构数量的增减；而此后的机构改革，开始有意识地将改革作为政府职能转变和管理体制创新的抓手，重点关注政府部门的职责权限和职能分工。这样，无论在理论上还是在实践上，政府职能问题研究的重点从关注政府职能，逐渐转移到政府职责的划分领域。

这一时期，政府职能问题研究的突破还体现在对于政府职能究竟转向何方有了更为明确的认识。在理论研究和实践摸索的基础上，确定了社会主义市场经济条件下政府的基本职能是“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。2006年10月，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。这一原则性的提法为政府职能转变提供了明确指引。借此契机，学界围绕服务型政府的价值原则、理论基础、服务精神、建设目标、实现途径等进行了系统的研究，代表性的课题组或研究团队有：国务院发展研究中心课题组、财政部财科所课题组、世界银行课题组、国家行政学院研究团队、南开大学课题组、厦门大学课题组、中国农业大学研究团队等。

关于政府职能研究的突破还体现在对纵向政府职责配置的探索上。有学者提出中国政府职能在纵向上的“职责同构”是政府职能转变不到位、条块矛盾突出等一系列重要问题难以解决的主要体制性原因。只有适度打破“职责同构”，合理地配置纵向政府间职责，才有可能推动政府职能转变、行政体制改革、“条块关系”理顺等工作同步进行。

在实践中，2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次对“中央政府职责”和“地方政府职责”进行了区分，这一理念上的突破值得高度关注；与此同时，这项研究有待进一步的深入开展。

通过对政府职能的二层次界定，这一阶段将重点放在政府职责的调整上，从而使得行政改革更具针对性和可操作性，研究内容主要包括：

1．政府职能包括功能和职责两个层面

政府职能包括政府功能和政府职责两个层面。这一划分改变了传统政府职能界说混乱的局面，有效避免了理论和实践的模糊性；更重要的是，进一步明确了在转变政府职能过程中，应将重点放到调整现代政府的职责上来。

2．政府职能转变有了明确的侧重方向

虽然我国在1998年前就提出过转变政府职能的历史任务，但对于政府职能究竟要转向何方并未明确。在这个阶段，经过理论和实践的探索，政府职能转变拥有了较为明确的方向，即要逐渐从偏重经济职能转向更加注重公共管理和社会服务职能。

3．机构改革要与政府职责划分相联系

在这一阶段，研究者关注机构改革与职责划分的联系，强调要按照权责一致的原则调整政府部门的职责权限，明确政府部门之间的职能分工。特别是在提出建设服务型政府后，更将政府机构改革、政府职责划分和服务型政府建设三者有机联系在一起，推进了行政改革的进程。（三）从政府职责到政府职责体系（2007年至今）

2007年至今是政府职能问题研究的第三阶段。这一阶段的研究重点从关注政府的职责划分转移到构建政府职责体系上来。换言之，这一阶段的研究不仅关注政府职责的划分，更关注政府职责的合理配置与协调；同时，凸显了从“政府如何做”到“政府如何做得更好”的绩效理念。

2007年，党的十七大报告提出：“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。”这是“政府职责体系”术语首次写入党的纲领性文件；党的十八大报告中出现了“稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系”的原则性提法。这一提法的出现和发展将“政府职责体系”推上历史舞台。2008年以来，中央推行的大部门制改革体现了构建政府职责体系的努力。从概念上讲，“大部门制既是政府部门设置的一种客观存在，也是一个机构重组和合并的过程”。进一步的分析发现，大部门制的关键不在于部门的大小或数量的多寡，而是要与政府在经济社会中扮演的角色及其发挥的作用联系起来。

换言之，大部门制的关键是理顺职责关系、合理配置职责。同时，“改革的重点是紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革”。这种探索展现出国家积极致力于构建政府职责体系的尝试。

总体上看，在这一阶段，政府职能问题研究的重点虽然逐渐转到了政府职责体系构建上，但关于政府职责体系的研究，特别是关于纵向政府职责配置的研究，还有进一步深入的空间。从已有研究来看，对政府职责体系的理解也有待深化，特别是关于政府职责体系的研究尚未找准突破口，泛泛而谈的论述较多。在具体的表述中，政府职责体系、政府职责、政府职能等多个术语常常混用。但无论如何，在政府职能认识不断深化和行政体制改革不断深入的大背景下，下一步对政府职能研究的突破口在于系统地开展对政府职责体系的细化和具体化的剖析。（四）政府职能转变研究的抓手：全面建设服务型政府

服务型政府究其实质，是以公共服务为主要职责的政府。全面推进服务型政府建设是2003年中央加快政府转变职能和管理创新的中心工作。改革开放以来，政府发展历经以机构改革为重点、以职能转变为重心的阶段性调整。2003年首次提出建设公共服务型政府，随即，研究的重点集中在五个领域：（1）服务型政府的本质与价值取向。（2）公共服务理论依据及背景。（3）服务型政府的基本建设规律与着力点。（4）基于各地的本土经验和模式。（5）国外的政府再造与公共服务改革借鉴。

从服务型政府研究的进展看，可以分为2003—2006年的起步阶段，以及2007年至今的深化阶段。起步阶段的成果多以理论和规范分析为主。2005年以来，国家出台了一系列强化公共服务、改善民生的政策，如取消农业税、免除中西部乃至全国义务教育阶段学费、提高个税起征点等，这表明服务型政府建设已不仅是政治口号，而转化为行动计划。这些变革既赢得了社会广泛赞许，也促进了人们对服务型政府建设的思考，研究成果渐次丰富，实践与理论相得益彰。具体表现为：（1）研究的内容不断拓展。例如服务型政府的概念和模式，服务型政府建设的基本任务，服务型政府建设的前提条件，更加重视地方服务型政府的建设及差异性等。（2）研究的视角渐次丰富。例如从基本公共服务均等化的层面探讨服务型政府建设，从服务对象的多元化视角探讨服务型政府建设，如何借鉴典型国家公共服务模式等。（3）研究的领域日益细化。例如关注农村公共服务的改善，思考公共服务供给的府际关系问题，关注服务型政府建设的规模和绩效评价等。

与此同时，相比于起步阶段多采用规范分析、缺乏实证的现象，学者们近年来有意识地运用社会科学的多种研究方法助推服务型政府建设的研究，包括大量运用调研、个案、内容分析或建模等手段，工具性的价值研究与规范性的理论研究齐头并进，以服务型政府建设为抓手，推动政府职能转变相关研究的具体化。

随着各地强化公共服务的实践向纵深拓展，学界也取得阶段性的研究进展。一些研究团队基于已有成果，开始转向服务型政府视角下的政府制度建设和社会管理体制等相关领域。

由于对服务型政府建设的长期性、系统性和复杂性认识不足，当前，在理论和实践上出现了某些重视操作层面建设，忽视体制机制创新研究的现象。对于公共服务视角下如何加快不同层级政府的职责转变研究准备不足，研究出现一定的雷同性。加之受传统的行政体制掣肘、“官本位”文化的束缚和第三部门发育的不成熟，公共服务体系建设中的某些领域遇到了“瓶颈”，包括如何界定政府在卫生医疗、城市住房和社会养老等领域的角色和职责分工。

从以服务型政府建设为抓手加快政府职能转变来看，为应对新形势的挑战，学界研究要进一步从职能、机构、体制、过程等方面统筹考虑政府在纵向、横向上的职责配置、机构编制管理、社会管理创新、服务流程再造问题，突出公共管理和民生服务的特征，不断满足社会和公民的需求和期望。

具体来说，可以从如何实现公共服务在国家和地方层面的有效供给，如何定位公共部门的角色，如何借鉴典型国家经验等角度，探究政府的服务职能转变中的集成公共服务模式，使提供公共服务的不同部门和多元主体之间就分工协作和相互衔接达成共识，解决目前公共服务供给的“碎片化”问题。此外，可以搭建一个政界、学界与社会各界沟通交流的研究平台，坚持政府职能转变的研究“从实践中来，到实践中去”、“巩固统治、提升管理、改善服务”并举的思路，整合已有研究工作，形成若干完整、稳定的研究基地，积极应对政府职能转变中不断出现的理论问题和新的现实需求。

三、加快政府职能转变的展望与建议

中国作为世界上最大的发展中国家和后发国家，既要努力追赶发达国家和地区，完成基本现代化的既定目标，又不可避免地受到发达国家后现代浪潮的影响和冲击，在完成现代化进程的同时，及时应对并努力扮演好“后现代”时期的政府角色。回顾改革开放以来历次政府机构改革、几轮次行政审批改革、基于优化层级和结构的行政区划改革，乃至全面建设服务型政府的战略举措，其逻辑起点都是加快各级政府职能的转变。（一）加快政府职能转变的趋势展望

纵览当前全面深化改革开放事业所面临的国内外环境，如何有效履行和强化公共服务职能是中国政府发展面临的重要任务。中国的政府发展必须适应“现代化”和“后现代”相交织的特点，应对这一前所未有的、双重历史压力下的艰巨挑战。

从中国政府发展肩负的“现代化”和“后现代”交织的历史任务出发——“管理补课进而强化管理”与“服务提升进而扩大服务”的双重逻辑并重，综合考虑发达国家后工业化时期政府职能呈现出的“政治职能隐性化、管理职能刚性化、服务职能扩大化”的特点，本报告认为，下一步的政府职能转变在内涵上可以从三个层面着眼：（1）深化对较为抽象但更为客观且不以执政党意志为转移的政府功能（function，role，即角色定位）的研究，从这个维度加深理解党的十八届三中全会提出的“国家治理体系”这一重大命题。针对2013年底党的十八届三中全会透露出注意区分中央和地方不同政府职能的问题，开展细化研究。（2）针对较为具体但有一定的主观选择性的政府职责（responsibility，duty，即负责什么），从探讨建构纵向政府间职责配置出发，对“政府职责体系”进行细化研究。（3）将政府职责的内涵进一步分解（见图1）。提炼出与“后现代”或“后工业化”阶段相呼应的强调透明、回应的行政问责和蕴含执政正当性的社会问责（accountability，即向谁负责）两个概念，针对阐释中国特色“治理能力现代化”问题开展系统研究。图1 现代政府职责的内涵

与此同时，针对进一步深化行政体制改革，研究如何规范政府间横向、纵向的行政权力，即“确权”，健全已有行政问责联动机制，建立法律的、财政的乃至社会的问责制度和机制，通过履职认定和绩效评价等手段，全方位推进服务型政府建设。

2013年5月，中国机构编制管理研究会在郑州召开中国机构编制管理研究会第五次联席会议暨政府职责体系专题研讨会，这是我国首次直接以“政府职责体系”为专题召开研讨会。与会专家针对政府职责体系的核心问题、加强政府职责体系研究的意义、构建政府职责体系要处理好的几对关系、健全地方政府职责体系的关键环节和突破口等重要问题进行了深入、细致的研讨。会议主办方摘编部分与会专家的发言陆续刊登在《中国机构改革与管理》上。如2013年第6期刊登了黄文平《加强政府职责体系研究具有重要意义》、朱光磊《政府职责体系构建中的六个重要关系》、马新华《健全地方政府职责体系的关键环节和突破口》、刘学群《省直管县背景下县级政府职责体系建设要考虑的几个关键问题》、刘云广《正确选择构建政府部门职责体系的方法路径》、盛放《职能管理是政府职责体系建设的重要抓手》。2013年第9期刊发了河北省行政管理体制改革与机构编制管理研究会《垂直管理是完善县政府职责体系的核心问题》、李东民《直管县政府职责体系的核心》、毛立红《地方政府社会管理职责体系创新的方向》等。可以认为，此次会议标志着学界探讨的“政府职责体系”问题已引起高层决策集体的关注。

有鉴于此，随着全面建设服务型政府工作的推进，应将政府机构改革（含行政区划改革）、政府职责体系划分和行政审批制度改革三者有机联系在一起，核心是以加快政府职能转变为出发点，着眼于建设法治政府和服务型政府，在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务不同领域形成不同的政府角色定位（如有效政府、廉洁政府、效能政府和责任政府等）。（二）加快政府职能转变研究的具体建议

党的十八大对行政体制改革进行了阐述。随后的十八届二中全会、三中全会，新一届党和国家领导人对行政体制改革的理论阐释和实践探索又有了新的发展，归纳起来，值得关注的层面包括：一是政府和市场关系的再认识，即如何全面深刻地理解市场的“决定性”作用；二是反思政府和社会的关系，加强社会建设；三是厘清中央和地方关系及其在政府职能转变方面的差异性。上述三个方面关系的重新定位或重构将成为下一步政府职能转变的着力点和行政体制改革的主干内容。几个需要重点研究的议题如下：

1．如何推进核心职能的换位与全面履行职能的有机结合

党的十八届三中全会提出，要“全面正确履行政府职能”。回顾改革的历程，“以经济建设为中心”是中国在巨大的内外压力下做出的历史性选择，优先进行经济体制改革、发展经济的战略开启了中国特色社会主义道路的全新局面。毫无疑问，一个时期以来，发展经济是中国各级政府的核心职责。当前，国家经济发展任务依然紧迫，就业形势要求经济仍要保持一定速度的增长，产业结构调整关系未来发展的健康和可持续性，金融危机带来的消极影响使得中国外贸和金融形势严峻……各级政府从全身心投入“做大蛋糕”的工作，逐步转向既要重视“做蛋糕”，更要重视“分蛋糕”的顶层设计。

当前，国家有足够的物质力量去解决以往没有引起足够重视、发展不尽如人意或由于条件限制暂时难以处置周全的问题；在此基础上，努力推动社会更全面的发展。经济的成功使基于生存压力而全力推动经济建设的迫切性降低了，政府有余力更多关注更加广泛的社会事务，也具备了相当的财力、物力和技术手段去更好地推动许多非经济领域问题的解决。

加快转变政府职能是“全面履行”与“重点调整”政府职能的结合。“全面履行”与“重点调整”是转变政府职能前后相继的两个阶段。长期以来，政府职能履行存在着缺位和不足的情况，转变政府职能首先要使政府各方面的职能得到全面的履行，拓宽“作业面”，消除“空白点”。

改革初期，中国政府的职能设置过于偏重促进经济建设方面的内容，一定程度上忽视了社会管理与公共服务。尽管它具有历史的合理性，但与社会全面、协调的发展还是有一定距离的。当前，社会的发展需要政府的职能做出相应的调整，政府职能不能仅仅在经济建设上发挥作用，还需要在社会领域有所作为，尤其是为社会提供必要和优质的公共服务。发展经济是政绩，提供服务也是政绩。建设服务型政府更是体现了对政府职能问题的认识更加全面和深化，转变政府职能要突破调整经济职能的局限，向着更加广阔的范围发展，为社会发展提供更有力的支持与保障。在此基础上，重点调整政府的职责配置，通过调整工作重心使政府职能实现优化。服务型政府意味着政府职能的重心要逐渐转移到为社会提供公共服务上来，为社会提供更多更优质的公共服务。在满足社会不断增长的多方面、多层次需求的基础之上，更有效地理顺社会关系，化解各种社会矛盾，从而保持社会、政治的稳定与和谐，保证改革的深入进行，为实现全面小康打下坚实基础。

在中国的政治实践中，逻辑上的两个阶段实际上是交织在一起进行的，即政府在转变职能的过程中，往往同时面临着“全面履行”和“重点调整”的任务。从某种意义上来说，建设服务型政府的提出很好地契合了转变政府职能两个阶段的任务。“全面履行”政府职能的重要内容是政府更加重视社会公共服务领域，履行长期缺位的服务职能；而“重点调整”中的“重点”是指政府在充分履行各项职能的前提下，应当逐渐把工作重心转到为社会提供优质服务上来。将转变政府职能两个阶段的工作在现实中统一起来，在建设服务型政府过程中统一起来，既符合中国现代化发展的需要，也为完成这一历史任务提供了现实路径。

2．加快转变政府职能是“后战略机遇期”应当完成的时代课题

全球化带来的外在压力促使我们必须系统思考加快转变政府职能的问题。全球化使国际交往日益加深，信息传递更加及时、便捷。中国在扩大开放的基础上已经深刻融入了全球化的整体进程，因此，各个领域的工作水平都不可避免地、越来越直接地以国际标准来衡量。由于发达国家的公共服务体系建设相对完备、水平较高，政府职责配置相对合理，中国政府职能履行面临与发达国家在同一平台上比较和竞争的压力。相关领域工作水平的滞后，自然给中国的国际声望带来一定的压力。在全方位的国际竞争中，资本和人才的全球性流动和产业结构的调整呈现出一些微妙变化，这就需要中国政府加强全方位的制度、机制建设，尤其是完善相应的社会政策，以增强综合竞争力。全球化本身意味着与经济发展相关的各项制度都应不断完善，而转变政府职能，使各项职责协调发展，建设完备的服务体系也是参与并适应经济全球化竞争的必要条件。

所以说，加快转变政府职能是缓解乃至解决这些矛盾和问题的重要途径，也是中国政治发展的现实路径。

首先，许多重要的经济、政治问题都是公共问题，以社会矛盾的形式爆发出来，这些社会矛盾在一定范围内并不是所谓“阶级矛盾”，究其根本也不涉及政治统治的要害，完全可以通过强化政府的社会管理和服务职能予以解决。中国现代化面临的问题多是需要改善公共权力的运用的问题。国家需要通过基本制度的完善，政府需要继续转变职能、提供必要的服务来满足社会不断增加的各方面的需要。如社会反映强烈的医疗、住房、教育三大难题，尽管在形式上表现得非常激烈，但并不属于不可调和的阶级矛盾，其本质上还是社会性的问题，是由于制度、公共服务供给不足造成的，可以通过政策调整、制度完善和职能转变来解决。当然，这样的社会问题如果处理不当，也会危及执政的正当性。

其次，高速发展中产生的问题可以用加快转变政府职能的办法来缓解，保持政治稳定和一定程度的社会团结，为进一步的发展创造条件。社会中产生的各种矛盾和不稳定的状况与中国政治、经济体制改革的“不到位”有关，而这种“不到位”的情况在一定的时期内还会存在下去。发展中产生的问题最终要靠发展的办法来解决。但就某一阶段而言，在矛盾集中凸显的情况下，要凝聚全社会力量，使全体社会成员认同继续发展的目标、坚定继续发展的决心是有困难的，必须进行某种程度的调整和缓解。这就需要通过更好地履行政府职能来弥合现代化高速发展造成的社会断裂。调控发展速度与坚持发展方向同样重要，其关键在于把握社会对变化的承受度。

加快转变政府职能，有效地解决政府职能的“越位”、“缺位”问题，在履行引领经济发展职责的同时，着力改善社会管理和公共服务职责的履行状况，推行有效的社会政策，也是现代化进程不可或缺的一部分，为完善现代化的政治经济制度做出了十分重要的探索和铺垫。

再次，依据其他国家现代化进程的经验，增强国家的社会性，强化政府社会管理和公共服务职能可以有效破除发展中的障碍，消除社会危机。中国的发展道路没有现成的经验可以照抄，但他国现代化道路的成功之处是值得借鉴的。二战以来，一些西方国家利用自己积累的雄厚财力建立了“从摇篮到坟墓”的全面的社会保障，改善了全体社会成员的生活，一定程度上缩小了贫富差距，缓解了阶级对立和许多与之相关的社会矛盾，赢得了普遍的社会政治稳定和广泛的发展空间。

总之，加快转变政府职能本身是时代赋予我们的重大课题，也是中国现代化建设攻坚阶段的一个破题点，政府应当在既有基础上增强紧迫感，力争在“后战略机遇期”有所突破，为更深远的发展提供坚实的体制机制保障。

最后，基于转变政府职能理论的行政体制改革配套推进。当前围绕政府职能转变，深化行政体制改革的突破口是政府行政审批的减少和规范，同时，要加强行政监管体系的建设。可以说，行政审批是要做“减法”，而政府监管是要做“加法”，“有减有增，增减结合”。为此，行政体制改革要探索如何实现两个层面的优化：一是行政体制内部的权力结构优化，包括编制、流程、职位、部门等，这种优化主要是政府行政体系中权力结构的调整，当然也包括政府层级关系的调整。二是行政体制外部的机制优化。在政府与市场的关系方面，要以市场作为资源配置的决定性机制；在政府与社会关系方面，能交给社会力量去办的事，尽量交给社会组织和社会机构兴办。三是引进市场机制，探讨如何更好地向社会力量购买服务，改变公共服务的供给方式和机制。四是探索通过行政体制改革来改变政府行政方式。

行政体制作为中国政治体制的重要组成部分，是巩固党的领导，承接和实施人民主权、实现人民民主和国家有效治理的执行机制，也是在政府治理能力现代化的意义上，落实依法治国方略，依法执政和依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会互动建设任务的运行平台。

总的来看，加快转变政府职能，深化行政体制改革，是贯彻和落实党的十八大以来党和国家关于行政体制改革的战略布局和理论阐释，谋划推进行政领域的改革实践。以政府职能转变为核心，基于政府职能理论建构，以及注意当前转变职能中的重点、难点和“困点”，注意区分中央和地方政府的职责。特别是将基于简政放权的行政审批改革和强化市场监管的政府能力建设纳入重构行政体制改革框架中。从机构到管理制度和管理方式，再到对公务员制度提出新的要求，进而在新的起点上，更多地考虑管理效率和方式创新，增强政府公信力。

四、报告要点

本报告对改革开放以来政府职能转变的历程进行了简要回顾，重点对2003年以来政府职能转变和服务型政府建设的研究进行了初步的学术梳理。在此基础上，从现实需求和理论研究层面对加快政府职能转变进行了展望、提出了建议。本报告要点总结如下：（1）明确转变政府职能不是一件具体的工作，而是政府发展的方向和政府职责重心调整的过程。它不以达到某个具体的目标为终点，而是涉及党政关系、中央与地方关系、经济增长方式转变、法制建设、政府行政过程优化与政策调整等多个层面问题的系统性工程。转变政府职能是相对复杂和宏观的过程，要应对当前转变政府职能中出现的某些问题，一些过于具体的对策可能作用有限。（2）认为加快转变政府职能，是应对政府职责体系与经济体制改革和社会整体发展的某些不协调、不适应情况的总体思路。当前，在既有成绩基础上，加快转变政府职能是政治体制改革的迫切需求，是把握战略机遇期、推动经济和社会更好更快发展的关键，也是中国政治现代化面临的重大课题。为此，转变政府职能研究要着重解决几对矛盾：1）解决两个“不相适应”——加快转变政府职能要应对政治实践中出现的政府职能的调整与经济体制改革和人们日益增长的物质文化需求不相适应的问题。2）解决两个“质量不高”——对于政府本身来说，政府自身相应的理论积累质量不高以及政府运行质量不高的局限性使得加快转变政府职能的必要性日益突出。3）破解两种“不协调”——解决地方政府的“职责错位”与央地政府之间的“职责同构”问题，推动央地政府核心职能定位与全面履行政府职能的有机结合。（3）对过去政府职能转变历程、行政体制改革进程中的经验得失进行新的理论阐释，进而在政府职能的内涵构成，厘清政府职责体系内涵、转变政府职能的抓手，服务型政府建设、行政体制改革的“突破点”，深化行政审批改革等方面提出新的见解，凝聚和扩大学术共识，探讨合理划分政府职责体系的新思路。

总之，本报告着眼于对政府职能转变与行政改革现实效果的认识、立足于对于行政改革国际经验的规律性认识、制约职能转变掣肘因素的清晰认识，将学理研究“落到实处”。希望对在新一轮全面深化改革时期加快职能转变、深化行政改革做出战略性的解读，从而描绘职能转变的总体方向和大致路线图，建构政府纵向职责配置表，完善合理的行政问责机制与绩效评估体系，服务于“十三五”决策目标。特别是在政府职责体系、行政审批改革、行政层级优化、社会协同治理等改革路线图的关键领域，进一步提供了较成熟的政策思路和建议方案，能够对决策产生实质性的影响。具体包括：更好地处理政府职责配置中的横向、纵向及条块关系；更好地处理央地事权分解及划分与公共服务事权府际划分的关系；进一步明确行政许可权力分解与市场监管范围划分关系；进一步厘清职责放权与分权、授权与确权的矛盾关系；等等。（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院行政管理系）

城乡统筹社会保障体系建设研究报告

社会保障制度是构建和谐社会的基础。党的十八大报告提出，今后我国社会保障体系建设以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。城乡社会保障统筹发展，能有效保障城乡居民的基本生活，对于经济社会的可持续发展和构建和谐社会具有重要的意义。要落实好中央提出的这一战略目标，必须在充分认识城乡统筹社会保障体系的时代背景下，客观面对社会保障体系的现状，认真分析存在的问题，进一步完善城乡社会保障体系。

一、城乡统筹社会保障体系发展现状

1．全面建成小康社会，实现中华民族伟大复兴的迫切要求

党的十八大报告指出，始终把实现好、维护好最广大人民根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民首创精神，保障人民各项权益，不断在实现发展成果由人民共享、促进人的全面发展上取得新成效。并提出全面建成小康社会奋斗目标的新要求，即必须全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体总布局，做到经济持续健康发展。建立统筹城乡的社会保障体系，是社会建设中的一项重要内容，它的发展水平和完善程度直接影响经济建设、政治建设、文化建设和生态文明建设目标的实现，是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的迫切要求。

2．夯实经济基础，促进经济可持续发展的重要动力

近年来拉动经济增长的三驾马车中，消费对经济增长的贡献逐步有所体现，2013年最终消费支出对经济的贡献率达到50％，但是根据国家统计局的数据，2010—2013年我国消费增速分别为18.3％、17.1％、14.3％和13.1％，呈逐年回落的态势。这表明在经济增速趋势性放缓的背景下，需要增加居民收入才能真正有效促进消费，只有居民实际收入增速超过GDP增速时，才能发挥消费的基础性作用，从而达到通过扩大消费提振内需，进而夯实经济基础、促进经济发展的目的。李克强同志在2014年博鳌论坛致辞中曾强调，当前中国经济开局平稳、总体良好，但经济稳中向好的基础还不牢固，下行压力依然存在。社会保障体系的完善程度直接影响着国民的消费预期，只有建立完善的城乡社会保障体系，广大国民才能解除后顾之忧，敢于消费，更大程度上发挥消费对经济增长的贡献率。因此，完善的城乡社会保障体系是夯实经济基础、促进经济可持续发展的重要动力。

3．缩小收入差距，完善收入分配制度的重要途径

2013年全年我国城镇居民人均总收入29547元。其中，城镇居民人均可支配收入26955元，扣除价格因素实际增长7.0％，全年农村居民人均纯收入8896元，扣除价格因素实际增长9.3％。2013年我国基尼系数达到0.473，贫富差距问题仍然较显著，收入分配改革迫在眉睫。社会保障作为保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度，能够在国民收入的再分配过程中，通过加大对困难群众的保障力度，逐步缩小收入差距。虽然近年来国家在社会保障领域进行了一系列改革，取得较大成效，但是城镇居民和农村居民的社会保障待遇仍然存在较大差距。加快建立统筹城乡的社会保障体系、实现基本社会保障服务均等化，能够在一定程度上合理调整收入分配关系，缩小收入差距，完善收入分配制度。

4．适应流动性，促进劳动力要素合理流动的必要条件

党的十八大报告提出，社会保障体系的一个重要目标就是适应流动性。随着我国城镇化进程的加快，越来越多的要素将在不同的地方之间流动。据国家统计局统计，2013年全国人户分离的人口为2.89亿人，其中流动人口为2.45亿人。预计2014年这个数据还会稳步增长，一方面进城务工的人员呈增长态势，另一方面，部分农村老年人跟随子女迁移到城市生活。还有一种现象就是在城市有独立居住能力和一定经济能力的低龄老年人部分选择在农村养老。这些老人到流入地之后需要社会保险关系的顺利接转。社会保险关系的转移接续，既包括统筹地区社会保险关系的转移接续，也包括不同制度间的社会保险关系的衔接，如城乡社会保险制度间的衔接。据人力资源和社会保障部副部长杨志明2014年2月20日在国务院新闻发布会上介绍，2013年，全国农民工总量为2.69亿人，其中外出的农民工1.66亿人。其中1.5亿人在城乡间流动，6000多万人跨省流动。不论是哪一种流动，都涉及社保转移接续的问题，这就需要建立完善的统筹城乡社会保障体系满足这些流动人员的社保需求。因此，统筹城乡社会保障体系，可以进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进人员要素的合理流动。（二）城乡统筹社会保障体系建设现状

1．社会保险（1）养老保险。

我国的养老保险制度起源于新中国成立初期，以1952年2月中央政府颁布的《中华人民共和国劳动保险条例（草案）》为标志，当时主要是为了保障离退休人员的基本生活。《劳动保险条例》规定，养老金与本人在本企业工龄和退休前的标准工资相关，约为职工工资的50％～70％。1955年12月，中央政府又颁发了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，针对机关和事业单位的工作人员建立了退休养老制度，规定了待遇标准，与企业职工基本相同。1958年，国务院又发布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定（草案）》，统一了企业职工和机关事业单位的养老保险制度。到20世纪60年代中期，基本形成了以单位为依托的城镇职工退休养老保险制度。“文革”期间，职工养老保险制度基本蜕变为职工单位内部的劳保。改革开放以后，各地开始实行养老保险制度改革。1991年6月，国务院颁发了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确立了国家、企业和个人的“三支柱”养老原则。1997年，国务院根据试行中存在的问题，颁发了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，进一步明确在全国建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度。2005年，国务院针对制度中存在的一些问题，颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，继续完善制度体系。近十年来，基本养老保险覆盖范围不断扩大，参保人数逐年增加（见图1）。截至2013年底，我国职工养老保险参保人数已经达到32218万人，比上年增加1792万人。

城乡居民养老保险包括城市和农村两个范畴。在农村地区，农民的养老很长时间一直由家庭保障为主，1992年1月，民政部发布了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，由于多种原因，这个方案在很多农村地区无法实行。2009年8月，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，确定从2009年起开展新型农村社会养老保险，同时召开了开展新型农村社会养老保险试点工作会议，正式启动农村新型养老保险试点工作。这一制度在2009年覆盖了10％左右的县，2020年之前覆盖所有农村适龄居民。从2010年初到2012年底，新农保参保人数从3326万人增加到4.6亿人。图1 城镇养老保险参保人数（2002—2013）资料来源：历年《中国统计年鉴》。

2011年7月，国务院颁发《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，决定城镇居民养老保险在全国层面试点，这是党中央、国务院为加快建设覆盖城乡居民的社会保障体系做出的又一重大战略部署。截至2013年底，全国新农保、城市居民养老保险参保人数已达4.98亿人，其中领取待遇人数达1.38亿人，加上职工养老保险，合计覆盖了8.2亿人。2014年2月，国务院决定合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

机关事业单位养老保险改革一直在稳步推行。2013年10月，时任人社部新闻发言人的尹成基透露，各地机关事业单位在养老保险制度改革方面进行了积极的探索，在城镇职工养老保险参保人数当中，包含着2153万机关事业单位人员，一些地方已经将机关事业单位纳入参保范围。2014年的政府工作报告明确提出，加快机关事业单位养老保险改革步伐，人力资源和社会保障部目前正在制定顶层设计方案。（2）医疗保险体系。

我国目前基本医疗保险体系主要包括三个方面的内容，分别是城镇职工医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险。

城镇职工医疗保险体系，起源于计划经济体制下我国在城市里建立的劳保医疗和公费医疗制度。1993年国家确定在城镇建立社会统筹与个人账户相结合的职工医疗保险制度。从1994年起，国家在江苏镇江和江西九江试点医疗保险制度，1998年，国务院发布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，在全国范围全面进行职工医疗保障制度改革。目前，城镇职工基本医疗保险制度已经在全国普遍建立，基本取代了劳保—公费医疗制度，覆盖范围包括国家机关、企事业单位职工和退休人员，并逐步扩大到非公经济组织的从业人员、灵活就业人员和农民工等人群。近五年参保人数逐渐增加（见图2），截至2013年底，我国参加城镇职工基本医疗保险人数27443万人，比上年增加957万人。

城镇居民医疗保险体系建设主要始于2007年7月国务院印发《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》。2007年在79个城市启动试点，2008年扩大试点，2010年在全国全面推开。目前，城镇居民基本医疗保险稳步推进，居民踊跃参保。截至2013年底，我国参加居民基本医疗保险人数29629万人，比上年增加2473万人（见图2）。图2 近五年城镇医疗保险参保人数资料来源：历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

农村合作医疗体系建设始于2003年。2002年10月，《中共中央国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。从2003年开始，国务院按照“财政支持、农民自愿、政府组织”的原则组织部分地区进行试点。经过几年试点运行，全国农村在2010年基本建立起这一制度。截至2013年底，全国2489个县（市、区）实施了新型农村合作医疗制度，新型农村合作医疗参合率99.0％。（3）工伤保险。

1996年，劳动部颁布《企业职工工伤保险试行办法》，确立了我国工伤保险的基本模式和理念，除了扩大工伤保险覆盖范围以外，还确立了保险费率机制，形成了工伤康复与工伤预防的理念，确立了工伤康复和工伤预防在工伤保险中的重要地位。2003年，国务院颁布了《工伤保险条例》，标志着我国工伤保险制度进入法制化阶段，《工伤保险条例》在2010年12月进行了修改。人力资源和社会保障部随后修订了《工伤认定办法》，颁布了《部分行业企业工伤保险费缴纳办法》、《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》、《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》、《社会保险基金先行支付暂行办法》等规定，工伤保险立法体系逐渐完善。2013年4月，人力资源和社会保障部发布了《关于执行〈工伤保险条例〉若干问题的意见》，针对工伤保险实务中存在的问题提出了指导性意见，工伤保险制度体系进一步完善。近五年参保人数稳步增长（见图3），截至2013年底，全国参加工伤保险人数19917万人，比上年增加907万人。图3 近五年工伤保险参保人数资料来源：历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》。（4）失业保险。

我国的失业保险制度起源于改革开放之后，主要标志文件是1980年国务院颁布的《国营企业职工待业保险暂行规定》，后来随着市场经济的建立、国有企业改革的推行，职工开始分流，失业人员的生活保障问题越发突出。1999年1月，国务院颁布了《失业保险条例》及《社会保险费征缴暂行条例》，标志着我国的失业保险制度进入一个新的阶段。失业保险对于保障失业群体的生活、维护社会的稳定发挥了重要的作用。近年来，国家进一步完善失业保险制度，加快修订失业保险条例，推动扩大失业保险基金支出范围试点工作，同时稳步推进失业动态监测，开展失业预警试点，探索建立失业调控的有效手段和工作机制，参保人数逐年增长（见图4），截至2013年底，参加失业保险人数16417万人，比上年增加1192万人。2013年末全国领取失业保险金人数197万人，比上年末减少7万人。图4 近五年失业保险参保人数资料来源：历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》。（5）生育保险。

我国的生育保险真正在规章制度上确立的标志是1994年12月原劳动部颁布的《企业职工生育保险试行办法》。它是我国目前推行生育保险制度最基础的部门规章。其主要内容是实行社会保险、生育费用社会统筹。2012年12月，国家就《生育保险办法征求意见稿》面向社会公开征求意见，将生育保险的覆盖范围确定为国家机关、企业、事业单位、有雇工的个体经济组织以及其他社会组织等各类用人单位及其职工。《生育保险办法征求意见稿》还规定，生育保险的待遇包括医疗费用和生育津贴。《生育保险办法征求意见稿》与《企业职工生育保险试行办法》相比，其缴费比例由不超过1％调整为，按照本单位职工工资总额的一定比例缴纳生育保险费，缴费比例一般不超过0.5％，具体缴费比例由各统筹地区根据当地实际情况测算后提出，报省、自治区、直辖市批准后实施。超过工资总额0.5％的，应当报人力资源和社会保障部备案。参加生育保险的人员在协议医疗服务机构发生的生育医疗费用，符合生育保险药品目录、诊疗项目及医疗服务设施标准的，由生育保险基金支付，即个人不需要支付费用；对于急诊、抢救的，可在非协议医疗服务机构就医。近五年参保人数如图5所示，截至2013年末，我国参加生育保险人数16392万人，比上年增加963万人。图5 近五年生育保险参保人数资料来源：历年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》。

2．社会救助、社会福利和优抚

近年来，我国社会救助体系建设取得重要进展。制度不断完善，机制创新取得新突破，资金投入不断加大，基层救助能力进一步提升，惠民利民取得新成效。2013年底收养救助各类人员310万人，全国共有2061.3万人享受城市居民最低生活保障，5382.1万人享受农村居民最低生活保障，农村五保供养538.2万人。社会福利事业快速发展。社会福利覆盖范围不断扩大，孤儿保障、残疾人福利、康复辅具服务等工作全面加强，养老服务业综合改革试点已经启动，城乡养老服务业统筹推进，城乡社区老年人日间照料服务水平逐步提高。据民政部统计，目前各类养老床位达到570万张、每千名老人拥有养老床位数达到27张。优抚安置工作成效显著。从2005年开始，中央财政已连续8年调整优抚对象等人员抚恤和生活补助标准，以切实保障优抚对象等人员各项待遇。30多万退役士兵接受免费教育培训，近8万名退役士兵安置遗留问题得到解决，新旧退役士兵安置制度实现了平稳过渡、有序衔接。

二、城乡统筹社会保障体系研究现状综述

在统筹城乡社会保障体系方面，国内一些权威专家学者都有论述，也通过不同的渠道表达了他们的观点。

中国人民大学郑功成教授认为，传统观念的障碍直接影响新型社会保障体系的理念与目标设定。现实生活中一些政策制定者的价值取向仍然偏向城乡分割，由此导致政策偏离城乡统筹方向。因此，如果不能从根本上改变传统的城乡二元分割分治的观念、意识与思维定式，社会保障体系建设仍将很难超越城乡分割的困局。要统筹推进城乡社会保障体系建设，必须要解放思想，更新观念。

清华大学公共管理学院教授、清华大学就业与保障研究中心主任杨燕绥在2014年初接受人民网强国论坛专访时表示，统一城乡居民养老保险后，必须明确政府补贴的原则，对补贴的标准应当建立参照指标。各个地区政府补贴的标准可以参照当地上年度城乡居民消费支出，全国确定原则，各地确定标准。另外，她还建议，应从城乡居民养老保险整合做起，横向上统一社会保障卡管理服务体系、经办机构、信息系统，即可实现信息向上集中、服务向下派送的服务型政府运行机制，建立各类养老金的待遇调整机制；纵向上提高统筹层级，实现城镇职工基础养老金中央统筹，建立统一的信息系统和经办机构，解决遗留问题，完善个人账户制度和投资管理系统，明确中央和地方政府的责任。

中国社会科学院世界社会保障研究中心主任郑秉文认为，目前我国社会保障制度便携性不足，主要存在三个障碍。一是财政分灶吃饭和社保体制设计等原因造成地域割据，进而在一个制度内产生便携性障碍。二是制度碎片化导致的不同制度间的便携性困境，比如公共部门与私人部门之间，城乡之间转移接续等。三是没有建立全国统一的社保电子平台。他建议在国家层面采取一次性投入或一次性签约的办法建立全国范围的统一电子平台，以避免地方化投入造成的潜在浪费和便携性的区块肢解问题。

中国社会科学院劳动与社会保障研究中心主任王延中指出，目前我国以社会保险、社会救助、社会福利为基础的社会保障制度框架基本确立，在维护社会稳定、保障基本生活、调节收入分配、增进社会公平等方面发挥了积极作用。要把社会保障制度建成保障人民生活、调节收入分配的一项基本制度，还需要做好一些工作。一是进一步加大财政对社会保障的投入，建立社会保障财政投入的长效机制。二是加强社会保障制度的整合与城乡统筹。城镇职工基本养老保险制度应尽快实现全国统筹，城镇职工基本医疗保险制度应实现省级统筹，其他社会保险制度也需提高统筹层次。三是进一步完善制度设计。制度的设计，应重点考虑中低收入人口和贫困人口的社会保障需求。四是进一步完善社会保障的筹资机制与补偿机制。应适当调整基本社会保障项目的缴费率，加大社会统筹的比重，适当降低个人账户的缴费比例；在坚持总体待遇水平逐步提高的同时，建立差异化的待遇调整机制。五是改进社会保障的管理与服务。大力发展以教育、卫生为重点的基本公共服务和社会福利体系，进一步理顺社会保障管理体制，增强公平性，提高效率。

首都经济贸易大学石郑认为，传统社会保障的重心一直在城镇而忽视了农村，造成城乡之间差异很大，失衡严重。在城乡二元社会保障制度下，农村社会保障体系不全、标准过低、覆盖面窄。城镇职工享有社会保险、社会救助、住房保障等较为全面系统的保障，而农民的保障基本上以土地保障和家庭保障为主。因此，要实现全面建成小康社会的奋斗目标，必然要强力推进统筹城乡社会保障体系建设。

中央财经大学中国社会保障研究中心主任褚福灵在做客中新网财经频道视频访谈间时表示，我国之所以出现养老保险多轨制的现象，根本原因是我国经济发展水平不平衡。经济发展水平不一样，收入水平不一样，缴费能力不一样，消费水平不一样，在多种不一样当中，要让养老保险制度完全一样，没有现实基础。

人力资源和社会保障部社会保障研究所所长何平认为，随着我国社会老龄化持续加快，独生子女父母逐渐进入老年阶段，家庭小型化、子女与父母普遍分居，老年服务需求急剧增加，家庭照料能力逐渐减弱，老年护理问题将越来越成为一个社会突出矛盾。他建议尽快对老年长期护理做出制度设计和安排，将老年长期护理纳入社会养老保障体系。

三、城乡统筹社会保障体系的分析与展望

近年来，我国城乡社会保障体系建设取得了显著成绩，社会保障改革稳步推进，社会保障覆盖范围逐步由“广覆盖”向“全覆盖”转变，保障待遇水平也逐年提高，共济功能进一步得到发挥，有力保障和改善了民生，维护了社会和谐稳定，促进了经济社会又好又快发展，但是，由于我国社会保障体系建设起步晚，面临着人口老龄化等因素的影响，统筹城乡社会保障体系建设仍然面临一些问题，主要表现在以下几个方面：

1．社会保障体系相关法律制度缺位

完善的覆盖城乡的社会保障法律体系，是建立统筹城乡社会保障服务体系的基础和依据。党的十八大报告明确提出社会保障要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。完整的社会保障法律体系应该包括四个方面的内容：社会保险法体系、社会救助法体系、社会优抚法体系和社会福利法体系。近几年来，党和国家高度重视社会保障工作，社会保障法律体系建设取得较大进展，2010年10月，十一届全国人大常委会第十七次会议表决通过了《社会保险法》，确定该法于2011年7月1日起实施。《社会保险法》实现了制度上的突破，以法律形式确立了我国覆盖城乡全体居民的社会保险体系，但是社会救助、社会优抚和社会福利等体系还没有立法。“社会救助法”和“社会福利法”是社会保障体系的支架性法律，是构成中国特色社会主义法律体系的重要法律。如果缺少“社会救助法”和“社会福利法”，不仅无法保证社会救助和社会福利制度规范、良性运行，而且将影响整个社会保障制度的法治化和整个国家的法治建设。“社会优抚法”作为军人社会保障的重要法律，早日立法对维护国家安全和保障军人生活的重要性不言而喻。因此，从整个社会保障法律体系上看，我国社会保障相关法律制度存在“缺位”问题。

2．社会保障体系发展不均衡

我国目前的社会保障体系中，社会保险为核心层次保障，社会救助为低层次的保障，社会福利为较高层次的保障。这三个系统的发展也不均衡，社会福利制度建设进展缓慢，目前还没有立法的计划。社会救助法律体系目前已经被全国人大列入立法计划，但是受多重因素影响，还未颁布。相较而言，社会保险体系建设进展较快，《社会保险法》已经颁布。

社会保险系统里的各具体险种制度建设进展也不同步。养老保险方面，国家已经决定将城镇居民养老保险和新型农村养老保险实施合并，实施城乡居民养老保险制度。城乡居民医疗保险目前还没有统一，下一步，城乡居民医疗保险制度有望并轨统一。在养老保险的三大支柱里，发展的程度也出现不平衡的状况。据人力资源和社会保障部发布的信息，到2013年我国共有66120户企业建立了企业年金，参加职工人数为2056万人。2013年我国企业户数约为1470万户，为职工设立年金的比例不足0.5％；到2013年末全国城镇职工基本养老保险参保人数32212万人，拥有企业年金的职工不到参保总数的7％。总体来看，为职工缴纳企业年金的企业数量并不多，且多集中在能源、通信、金融等垄断行业。据工商总局网站显示，截至2014年1月底，全国注册登记的实有企业数量已经达到1540.87万户。粗略计算，目前我国建立年金的企业只占企业总数的4‰左右。可见，我国企业年金的发展任重道远。

从群体差异来说，职工与居民的养老基金收入差异也较明显。人力资源和社会保障部公布的《2013年人力资源社会保障快报数据》显示，2013年城镇职工基本养老保险期末参保人数为32212万人，基金收入22483.6亿元，基金支出18416.7亿元。同期，城乡居民社会养老保险期末参保人数49750万人，基金收入2154.0亿元，基金支出1453.7亿元。经计算，前者的基金支出额是后者的12.7倍，基金收入是后者的10.4倍。另外，5个险种基金收支情况也不均衡，养老保险基金支出压力较大，医疗保险基金、失业保险基金、工伤保险基金和生育保险基金压力相对较小。

3．社会保障基金保值增值压力较大

实施社会保险制度以来，随着参保人数的不断增加，社会保险基金的规模也越来越庞大，基金的保值增值问题也愈显突出。据人力资源和社会保障部副部长胡晓义2014年2月介绍，我国2013年各项社会保险基金总收入达3.5万亿元，同比增长14％，基金结余总计达到4.5万亿元，比上年增加7076亿元。结余基金的投资比较单一，其中活期存款、定期存款的比重分别高达38.44％和58.01％。2013年活期存款利率在0.35％～0.385％，一年期定期存款利率在3.25％～3.3％，而通货膨胀率2011年为5.4％，2012年为2.6％，2013年为2.6％，基金的增值压力比较大。原全国社保基金理事会理事长戴相龙曾说，到2010年底，分散在各个省的基本养老保险基金结余约为1.5万亿元，由于90％存入银行，10年来年均投资收益率不到2％，截至2011年，基础养老金年均平均收益率仅为1.8％，低于年均通货膨胀率。

4．城乡社会保障管理体制不顺畅

经过多年的发展，我国已经初步形成了以社会保险、社会救助和社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以商业保险为补充的社会保障体系。国家进行过几次大部门制改革，取得了一些进展，但是社会保障管理领域仍然面临体制不顺畅的问题。2014年初，国务院决定合并新型农村养老保险制度和城市居民养老保险制度，建立城乡居民养老保险制度。这两种制度之所以能合并统一，其前提条件就是无论是新型农村养老保险制度还是城市居民养老保险制度都划归人力资源和社会保障部门管理。居民医疗保险方面存在多头管理问题，城市居民医疗保险由人社部门管理，农村新型合作医疗由卫生部门管理，这种制度分设、管理分割的现象严重影响统一的城乡居民医疗保险制度的构建。人力资源和社会保障部虽然叫社会保障部，但是主要负责社会保险这个体系，社会救助和社会福利则属于民政部的管理范畴，另外住房保障属于住房和城乡建设部的管理范畴，这种多头管理体制给各项社会保障政策之间的有效衔接带来较大影响。

5．社会保障经办服务能力亟待加强

近几年来，全国各级社会保障经办机构紧紧围绕健全和完善覆盖城乡社会保障体系的目标，以贯彻《社会保险法》和落实“十二五”规划为主线，不断优化和创新经办管理服务流程，丰富便民利民举措，服务能力有很大的提升，取得了明显的成效，但是，与党的十八大提出的统筹城乡社会保障体系背景下不断增长的社会保障需求相比，社会保障经办机构的服务能力还存在一些不适应的环节。第一，经办机构比较分散。目前我国很多地方社保经办机构按照不同的社会保险分设经办机构，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等的经办机构都分开设立。全国有12个省的农村合作医疗由社保经办，其他省仍然是由卫生行政部门经办。第二，社会保险征缴方式没有统一。就全国范围来讲，社会保险主要是由社保或税务机关征缴。如宁波和厦门所有的险种是由税务机关征缴，而有的省份养老保险企业缴费部分由税务机关征缴，个人部分由社保机构征缴。这样不统一的征缴方式对完善经办服务能力影响较大。第三，保障能力不足。2013年12月公布的《养老金发展报告》显示，截至2012年底，全社会社保覆盖高达26.6亿人次，一个经办人员对应的参保人次，已经从2000年的2757∶1，上升到2012年的9692∶1。2013年该比例超过1万人次比，远远超过国际上趋于合理的5000∶1 配比的上限。在参保人数快速增长的情况下，由于社保经办人员数量和经费没有跟上，目前社保经办机构人均负荷已经进入极限状态，被业内人士称为“小马拉大车”现象。（二）统筹城乡社会保障体系建设的展望

1．大力推进社会保障法律体系建设

完善的社会保障法律体系能确保社会保障制度按照既定的目标实施，提高制度的可操作性，而且还可以提高执行效力。目前我国社会保障法律体系中，仅仅有一部《社会保险法》，“社会救助法”和“社会福利法”还没有出台，带来社会救助和社会福利没有专门的法律来规范的后果。《社会保险法》也显得过于原则化，还需要多部法规来弥补和细化。党的十八大已经提出要统筹建设城乡社会保障体系，没有完备的相应的法律体系，社会保障的目标就难以实现，必然影响整个社会的和谐稳定。首先，充分分析影响城乡社会保障统筹的新问题，加快制定“社会救助法”、“社会福利法”和“社会优抚法”的立法步伐，逐步建立起与我国社会主义市场经济体制相适应的社会保障法律体系，保障人民的权益，促进社会的和谐。其次，逐步完善《社会保险法》。《社会保险法》对新型农村合作医疗管理、社会保障基金的增值办法以及失地农民的参保缴费等都仅说明“具体办法由国务院另行规定”，这样一来，相应条款还需要相关部门的配套政策补充，但是随着条件的不断成熟，应该将这几个部分的规定纳入法律体系中，这样才能保障法律的权威性。另外，《社会保险法》对社会保险费的征缴主体也没有统一明确，使经办服务存在不顺畅的现象。建议《社会保险法》明确做出社会保险费由经办机构统一经办、统一征缴的规定。最后，在条件成熟时国家应出台一部完整的社会保障法，内容包括社会救助、社会保险和社会福利体系，确保社会保障立法的规范性。

2．不断提升城乡社会保障服务的均等化水平

多年来，受城乡二元经济结构的影响，我国城镇的社会保障服务水平要高于农村地区；受区域经济发展不平衡的影响，东部沿海地区的社会保障水平要高于广大中西部地区；受制度分割的影响，城镇居民中不同群体的社会保障待遇也出存在不平衡。要解决这些问题，推进统筹城乡社会保障体系建设，就需要我们不断提升城乡社会保障服务的均等化水平。第一，积极推进城镇化建设，逐步破除城乡分割的二元经济结构。由于城乡二元经济结构的存在，我国社会保障走的是一条先城市后农村的道路，导致城市与农村的社会保障水平差距较大。今后几年，建议国家在大力推行城镇化建设过程中树立统筹推进的理念，重点关注农民工、失地农民、农村留守儿童等群体的社会保障问题，缩小与城市的差距，稳步提高农村居民的社会保障供给水平。第二，加大区域经济协调发展的力度，逐渐缩小地区之间的社会保障待遇差异。改革开放以来，我国对沿海地区实施开放政策，东部沿海地区经济率先发展，内陆地区经济发展水平相对落后，并呈现差距拉大的趋势。近年来，国家推行区域经济协调发展战略，地区差异扩大的形势有所扭转，今后应该加大协调区域经济发展的力度，加大对中西部地区的支持力度，使各个地区的居民享受的社会保障待遇差距不断缩小。第三，实施制度整合，逐步缩小不同群体的各项社会保障待遇差异。继城乡居民养老保险制度并轨后，应尽快推行城乡居民医疗保险制度的统一，把新农合和城镇居民基本医疗保险整合为城乡居民基本医疗保险制度，实现城乡居民在这两项基本制度上的平等和管理资源上的共享。同时制定实施职工与城乡居民养老保险制度转移衔接办法，促进参保人员在城乡之间流畅转移。逐步实施基础养老金全国统筹，稳步推进机关事业单位养老保险改革，逐步解决“双轨制”问题。

3．完善社会保障基金投资运营制度

党的十八大报告指出，拓展社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。根据联合国的预测，2020年中国老年人将达到1.67亿人，2060年达到峰值3.57亿人之后，到2085年之前一直维持在3亿～4亿的规模。随着我国老龄化社会的到来，我国养老基金面临较大的压力。2011—2013年，社保基金会管理的基金规模从8377亿元增加到11943亿元，其中，全国社会保障基金权益从7811亿元增加到9925亿元，受托管理的其他基金权益从566亿元增加到2018亿元。为促进社保基金可持续发展，必须完善社保基金投资运营制度。第一，研究开征社会保障税。目前，世界上有132个国家建立了社会保障制度，至少有108个国家开征了社会保障税。德国是世界上最早开征社会保障税的国家，美国于1935年开征社会保障税，并于1968年使其成为该国的第二大税种；巴西是最早开征社会保障税的发展中国家，且从收入规模来看，其已成为该国的第一大税种。开征社会保障税将社会保险资金置于法律的强制力下，可以使社会保障税成为社会保障基金筹资的稳定来源。第二，提高国有资本收益的上缴比例，加大划拨社保基金的力度。划拨更多的国有资产，如国有银行、国有保险资产的一部分给社保基金，可以考虑将划拨比例扩大为30％～50％，这既可以改变公司治理状况，又能实现社保基金保值增值。第三，健全多元化投资模式。可以提高社保基金投资中权益类的投资比例，加强对投资基金公司的监管，选择专业的基金公司作为委托投资人，同时优选实业投资项目，逐步扩大实业投资规模，提高社保基金投资收益率。第四，完善风险控制机制。在社保基金的投资运营中，要设定合理的风险评估指标，严格按照程序进行风险评估工作。国家应该在这个方面加强人才的引进与培养，加强专业评估队伍建设。

4．探索建立统一的国家社会保障管理体制

统筹城乡社会保障体系是一项复杂的系统工程，必须加强顶层设计，做好统筹规划。目前我国存在的多头管理社会保障问题若解决不好，势必影响我国社会保障体系城乡统筹的进程，带来其他的社会问题。因此，必须探索建立国家大社会保障管理体制。第一，建议国家设立社会保障委员会，由国务院主要领导担任主任，发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部、民政部、卫生计生委等政府职能部门及专家学者参与，统筹考虑各项城乡社会保障制度安排，明确统筹目标与推进路径。第二，推进大社会保障部的组建。首先将民政部与人力资源和社会保障部合并成立新的社会保障部，促使社会救助、社会保险、社会福利归属新的社会保障部管理。社会保障体系的统一管理有利于各个子系统政策的衔接和统筹推进，促进社会保障整体功能的发挥。其次将卫生部门的农村新型合作医疗保障管理职能划转新的社会保障部，与城市居民医疗保险职能整合，加快推进城市居民医疗保险制度与农村新型合作医疗保险制度的并轨，建立城乡居民医疗保险制度体系。第三，合理划分中央和地方在社保事务中的权力与职能。目前在社保制度设计与运行中，中央各部门与各地区缺乏必要的协调，各行其是。现实中各种社会保障制度的改革现在几乎都是自下而上的，各个地方都在制定自己的方案，这些都在影响着社保体系建设的统一性与公平性，因此必须合理划分中央和地方在社会保障事务中的权力与职能。

5．不断提升社保经办机构服务水平

统筹推进城乡社会保障体系建设是一个复杂系统，涉及面广，需要社会保障各个子系统的协同推进，需要相关社会政策配套实施，还需要完善健全的社会保障经办管理体制来保障。第一，建立事权划分清晰、机构设置科学、人员管理规范的社会保险经办管理体制。统筹城乡社会保障体系需要建立统一的社会保险经办机构，按险种分设经办机构的地区，现阶段应该理顺经办体制，这可以从整合经办管理资源着手加以推进。首先对五个险种涉及登记、申报、缴费和稽核等共性业务的，逐步实现由一个经办机构提供具体服务；其次打破行政区划或隶属管理的限制，实现所有服务窗口可以受理同一统筹地区不同行政区划和隶属关系参保人员的所有社会保险业务。第二，逐步统一社会保险征缴方式。从全国未来的发展趋势来看，社保经办机构应该会成为社会保险的征缴主体，国家应该明确征缴主体，逐步统一征缴方式，这样才能减少协调成本，提高经办服务能力。第三，提高社会保险经办机构的信息化水平，打造专业化队伍。加快中央与地方、地方与地方之间社会保障网络建设工作，并向城市社区和乡镇行政村延伸。同时建立多层次、全方位的信息化公共服务体系，构建统一的劳动保障信息化公共服务平台。根据不同阶段的社会保障服务需求建立动态的人力资源供给体系，加强各级经办工作人员培训力度，注重培训效果，切实提高基层平台工作人员的业务素质和技能水平，保障队伍和经办业务长期稳定发展，促使社保经办机构服务水平稳步提升。

总之，城乡统筹社会保障体系建设是一项复杂的系统工程，要在坚持公平共享理念的基础上加强顶层设计，充分发挥政府和市场两个共同作用，分项目、分步骤逐步完善社会保障体系建设，最终实现城乡社会保障统筹。

四、报告要点

本报告对2013年度统筹城乡社会保障体系的发展情况和研究现状进行了初步的归纳总结，并在此基础上对统筹城乡社会保障体系发展过程中存在的问题进行了分析与展望。本报告要点总结如下：（1）城乡统筹社会保障体系建设对于促进经济的良性发展、实现社会的稳定、追求社会的公平正义具有重要的战略意义。党的十八大以来，党和政府高度重视社会保障工作，社会保障制度建设逐步完善，覆盖范围不断扩大，社会保障待遇稳步提高，服务能力不断提升。（2）总体来看，2013年理论界对社会保障体系的研究主要包括宏观和微观两个层面。宏观方面主要是要加强顶层设计，树立城乡统筹的大局观念，改变二元分治的传统思想；微观方面更多侧重于增强社会保障体系的公平性、适应人员的流动性以及促进社会保障体系的可持续性等方面。（3）城乡统筹社会保障体系建设是一项复杂的系统工程，不可能一蹴而就。目前，我国社会保障法律体系还不完备，社会保障体系内容发展还不均衡，社会保险基金投资运营制度还不完善，管理体制还不顺畅，经办服务水平还需提高。（4）展望未来，我们要在坚持公平共享理念的基础上加强顶层设计，充分发挥政府和市场两个共同作用，分项目、分步骤逐步完善社会保障体系建设，最终实现城乡社会保障统筹。（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院、天津市人力资源和社会保障局职工养老保险处）

行政审批制度改革与地方行政服务中心建设情况报告

根据党的十八大和十八届三中全会精神，新一届中央政府将转变政府职能作为深化行政体制改革的切入点，将行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口与牵引力，将取消和下放行政审批事项作为继续简政放权的主要抓手。如何巩固国务院历次行政审批制度改革的成果，如何克服部门利益的惯性抵触、破除政府寻租的可能，成为政界与理论界共同关注的焦点。行政服务中心是地方政府行政审批的主要载体，各地在不断探索的基础上，普遍建立了宽敞舒适、服务人性化和管理智能化的一站式平台，各地政府都以“应进必进”的原则，将行政审批事项集中至中心，将行政审批项目的法定依据、申请条件、申报材料、办理流程和时限、收费依据和标准等在中心公示，既方便服务群众和企业办理业务，又方便行政审批各部门的协调与配合，为打通政府与公众“最后一公里”的问题发挥了积极的、不可替代的作用。行政服务中心的进一步完善要配合行政审批制度改革的进程，从简单的数量增加提升至服务质量标准化建设、行政审批流程完善与再造。同样的，行政审批制度改革的深化也要借助行政服务中心这一高效平台，两者互为保障，互相促进。本报告将重点梳理和分析地方行政服务中心承载的审批职能的变化，以及深化行政审批制度改革后行政服务中心的发展趋势。

一、行政审批制度改革与地方行政服务中心建设现状综述

行政服务中心，也称作政务服务中心、阳光政务大厅、行政审批中心或市民中心与公共资源交易中心等。20世纪中后期，为了优化外商投资环境，促进经济发展，提高审批效率，沿海地区的政府开始探索集中办理行政审批的模式，并在《中华人民共和国行政许可法》颁布实施后，进入快速扩散阶段。历经20余年的发展和完善，行政服务中心已经不仅仅是招商引资的“阳光大厅”，还承担着政务公开、行政审批、政务服务和政务监督等多项职能。

2011年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》（简称《意见》），首次从中央政府的层面明确了行政服务中心的职能，对行政服务中心取得的成绩、发展过程中的问题进行了分析，指出了行政服务中心未来的发展方向。至今，《意见》仍是中央政府关于指导与规范行政服务中心发展的最全面的文件。虽然《意见》第三部分“统筹推进政务服务体系建设”没有对政务服务体系做出界定，但是参照各省市的文件，政府服务体系的规定适用于“省人民政府部门的政务服务大厅（窗口），市（州）、县（市、区）政务服务中心（含分中心）以及乡（镇）便民服务大厅、村便民服务室的建设和管理”。由此看来，政务服务体系主要指省级政府范围内纵向层级的行政服务中心组成的整体。这部分主要从建立健全政务服务体系、充分发挥服务中心作用、明确中心的职能和编制、规范服务中心运行、推进基层便民服务、建立统一规范的公共资源交易平台、加强信息化建设、整合政务服务资源8个方面解决了行政服务中心发展过程中面临的突出体制难题，为中心下一步的健康发展指明了方向。《意见》充分肯定了行政服务中心在实施政务公开和加强政务服务等方面的重要作用，其最大的成效是消除了部分地方政府成立和建设行政服务中心的疑虑，坚定了进一步完善行政服务中心的决心，行政服务中心的数量稳中有升，运行比较平稳。据全国政务公开领导小组办公室的统计，截至2011年底，31个省（自治区、直辖市）共设立政务服务中心2912个（含各级各类开发区设立的服务中心），其中，省级中心10个，市（地）级368个，县（市）级2534个；30377个乡镇（街道）建立了便民服务中心。截至2013年12月，省级行政服务中心的数量已增加至19个（见表1）。表1 省级行政服务中心相关数据统计表资料来源：根据相关政府文件与实际调研情况整理，按照成立时间排序，数据截至2013年12月。《意见》规定，对于已有行政服务中心的各省（区、市），要在本行政区域内规范省、市、县三级服务中心的名称、场所标识、进驻部门、办理事项和运行模式，推进政务服务规范化建设。《意见》规定服务中心的性质是行政机构，应使用行政编制，已使用事业编制的，应在行政编制总额内调剂出一部分进行替换；运行经费和人员办公经费列入本级财政预算；并应设置专门的政府信息公开查阅场所。对于没有建立中心的，并没有强制要求，提倡和鼓励各地因地制宜发展。考虑各地情况差别较大，一定要从当地实际出发，坚持积极稳妥的原则，稳步推进，不宜一刀切。所以，从实践的层面看，《关于深化政务公开加强政务服务的意见》仅是对行政服务中心发展的指导性意见，并没有明确强制解决法律主体地位、中心人员编制、经费等问题的时间表，各地方政府对其的回应度明显不足。《意见》颁布后，仅有个别省份出台了相关实施细则，例如湖北省实施了《政务服务体系建设管理办法（试行）》（2012年4月）；江苏省印发《关于加强政务服务体系建设的实施意见》（2013年9月）等。各地行政服务中心关于《意见》中要求的管理体制的规范程度还是十分有限的（见表2）。表2 2013年部分市级行政服务中心管理体制规范情况一览表资料来源：根据相关政府文件与实际调研情况整理。（二）行政审批制度改革成效显著，各地行政服务中心职责拓展且在行政体制改革中的战略地位不断提升

2012年5月，广东省人民政府向国务院呈报了关于深化行政审批制度改革先行试点的请示，请求国务院授权该省停止实施和调整由法律、行政法规、国务院及部门文件规定的部分行政审批。2012年12月，第十一届全国人民代表大会常务委员会决定授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批。由此开启了2013年中央政府高频次、大强度下放和调整审批事项的序幕（见表3）。表3 深化行政审批制度改革历程回溯（2013.1—2013.12）资料来源：根据政府相关文件进行整理。

2013年，行政审批制度改革取得了显著的成效，根据国务院相关文件统计，国务院取消和下放审批项目共计249项，截至2013年12月，国务院各部门取消和调整的审批项目总数达到2746项，占原有审批项目的76.2％。而地方政府也积极配合中央政府的改革节奏，大部分省市审批事项的数量都大幅缩减，办事效率明显提高，办理流程持续简化（见表4）。表4 2013年部分地方政府缩减行政审批事项一览表资料来源：根据相关政府文件与实际调研情况整理，数据截至2013年12月。

随着行政审批制度改革的深入，行政服务中心的职责也在发生变化。依据各地政府颁布的相关文件和实践发展情况，可以从广义与狭义两个角度来界定行政服务中心的内涵。广义的行政服务中心是指具有一站式服务形式的政府平台；狭义的行政服务中心仅指以组织、协调和监管政府不同部门审批权为核心功能的便民服务平台。两者之间的差别在于，狭义的行政服务中心不包括部门内部的办事大厅。从定义中可以总结出，行政服务中心的核心职能就是管理中心内部的审批事项。但是，当中央政府提出行政审批制度改革的目标是大量减少并进一步规范行政审批事项，行政服务中心作为对审批事项、审批流程与审批服务最熟悉的部门，实质性地承担了规划和监管行政审批制度改革的职责（见表5）。表5 行政服务中心主要职责情况一览表资料来源：根据相关政府文件和实际调研情况整理，数据截至2013年12月。

在实践中，各地方政府都存在行政审批事项没有全部进入行政服务中心的情况，或者即使一些部门进驻中心，其实质的行政审批权还保留在原部门。因此，在行政服务中心被赋予拟定行政审批制度改革政策并监督实施，负责督查考核各部门审批制度改革重点工作等职责后，中心的职责范围由原来的中心内部，扩大到所有涉及审批权限的部门，行政服务中心的战略地位明显提高。

二、行政审批制度改革与地方行政服务中心建设的研究现状综述

2013—2014年，学术界没有以行政审批制度或地方行政服务中心建设为主题出版的研究类专著，相关的文章都以地方政府创新案例的方式散布在其他主题的书中，或是将会议论文结集出版，多数研究仍以期刊论文为主（见表6）。表6 “行政审批改革与行政服务中心建设”问题研究论文文献检索统计表注：本表检索采用中国知网（CNKI），检索来源为所有期刊。

以行政审批为线索来看，法学视角的研究者多是从行政审批与行政许可的内涵解读、行政许可与非行政许可的程序与机制等方面进行深入探讨和分析的，为行政审批制度改革的持续推进奠定了理论基础。公共管理视角的研究者多是将行政审批制度改革与行政服务中心的建设联系在一起，运用服务型政府、无缝隙政府等理论，研判行政审批制度改革的主要载体——行政服务中心，是如何改革以适应和推动行政审批制度的改革进程的。基于实务层面的理论需要，论文的数量明显增加（见图1）。图1 2002—2013年中国行政服务中心研究文献年度分布图资料来源：根据中国知网（CNKI）提供的文献，检索来源为所有期刊。

从研究主题上看，2013年的研究趋势与行政体制改革实践基本保持一致，相关研究成果更多地集中在为深化行政审批制度改革寻求突破口上，而仅关注行政服务中心建设的研究比较少。从学科分布来看，法学、行政学、经济学等专业的研究者是研究队伍的主体。同时，由于该领域实践性强，比较突出的特点是，许多在第一线从事具体管理及业务的工作人员也发表了相当数量有参考价值的文章。具体来说，可以将相关研究成果归纳为四个主要方面：行政服务中心建设中存在的问题、对策与前景、行政服务中心建设（行政审批制度）标准化、行政审批制度改革的理论基础和深化行政审批制度改革的重点与趋势。（一）行政服务中心建设中存在的问题、对策与前景研究

朱新力和黄玉寅探讨了颇具争议的行政许可集中化改革发展方向选择的两种模式——行政审批局模式与行政服务中心模式，以三个维度——是否顺应行政体制改革、是否符合许可审查专业性要求、是否有助于行政效能——为取舍依据，并得出明确结论，认为行政审批局模式不符合这三个标准，行政服务中心模式更值得推崇，并进一步厘清了行政服务中心的功能定位、法律地位及制度保障机制。

吴静和施雪华从行政服务中心的体制与机制的视角，探讨了改革的对策，认为需要完善的体制包括行政管理体制、财务管理体制与人事管理体制；需要改进的机制包括行政审批机制、综合动力机制、部门协作机制、工作激励机制、绩效考核机制与内外监督机制。

吴静系统地梳理了英国一站式服务、美国的无缝隙政府与澳大利亚的中心连接署的特点和运行机制。分析了国外行政服务中心建设的基本经验：公众需求与服务供给相互配套、坚持网络虚拟与物理实体相结合、领导管理体系完善高效。总结了国外行政服务中心建设对中国的主要启示：采取渐进化的改革模式，注重顶层设计，制定明确的改革计划，依法有序推进改革，促进行政审批制度改革。

韩兆柱和高妍研以秦皇岛市行政服务中心为研究对象，结合服务型政府的理论，采用实地调查的研究方法，全面梳理了秦皇岛市行政服务中心的体制框架和运行机制，总结了中心运行取得的成效和存在的问题。认为导致问题存在的原因在于：正式制度不足与非正式制度约束之间的矛盾，创新体制与现有体制之间的矛盾，中心统一管理与各部门利益之间的矛盾，中心单兵突进与配套改革滞后之间的矛盾。需要加强中心公共服务的理念，并在健全管理体制、推进配套设施改革、加强电子政务水平，重视中心文化再造等方面完善秦皇岛市行政服务中心建设。（二）行政服务中心建设（行政审批制度）标准化研究

因为宁波市最早开展了行政审批标准化建设，所以许多学者都以宁波市为例进行研究。唐明良概括了行政审批标准化建设的内容，主要包括四个方面：制定单个事项行政审批标准、设计联合审批标准并构建与标准相配套的运作机制、创新基本建设项目联合审批运作程序标准化机制，以及构建行政审批服务标准化体系，并进一步针对内容的分类研究了阻碍行政审批标准化的障碍，认为主要是缺乏细化的法律法规、行业标准，或是现存法规、政策与标准之间存在冲突；部门之间协调机制的缺失，责任权利的不明确等导致了行政审批标准化建设困难重重。破解难题的对策包括：精细化推进已有审批标准的科学性与合法性，化解标准之间的矛盾之处，推进行政服务中心的改革。

朱新力和石肖雪以宁波市行政审批制度改革为研究样本，以行政程序的三大价值元素——参与、透明、集中——为分析框架，检视了审批标准规则制定中的协商原则、信息公开原则与联合审批运作机制。

陈新从法学的角度研究了宁波行政审批标准化建设，通过回顾其发展的历程和实践特征，总结了宁波市在行政审批标准化方面取得的显著成效：规范行政审批权力，提高行政审批效率，打造无缝隙政府。在面临的困境中，重点强调了自由裁量权与审批标准化之间的矛盾，提出应在法治政府框架内积极推进标准化建设。（三）行政审批制度改革的理论基础研究

魏琼认为行政审批制度改革应当严格遵循行政法治原则，目前行政审批改革中出现的问题都源于行政审批的外延没有界限，大幅超出了行政许可的范畴，使《行政许可法》在许多领域无法适用，文章的结论是：依法行政是行政审批精细化改革的重要路径。

张步峰认为，行政审批概念的模糊和混乱，严重阻碍了行政审批制度改革的进一步深化。国务院文件和现行法律中对于行政审批概念的使用存在冲突。2004年7月生效的《行政许可法》界定，行政机关针对行政机关外部的审查批准行为是“行政许可”，行政机关进行的内部审查批准行为是“行政审批”。行政审批与行政许可是平行概念。2004年8月，《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》将“行政审批”的内容分成了两类，一类是行政许可审批，指政府对外部的审批；一类是非行政许可审批，主要指政府内部的审批，也包括少量的政府外部审批。这样，行政审批成了行政许可的上位概念。文章的结论是，“非行政许可审批”的概念有违《行政许可法》的规定，应予以废除。

王祯军分析了“非行政许可”内涵难以界定的原因，主要在于行政审批问题的复杂性，行政机关认识能力存在局限性，理论的模糊地带为具体操作机关的重新界定提供了空间和可能。

骆梅英认为，非行政许可审批的实质是行政许可法所规范的“行政许可”与审批制度改革的对象“行政审批权”之间的断层。由于非行政许可审批的内涵与外延具有不确定性，这个概念存在的合法性饱受质疑。但是，从管制实务的专业性方面来分析，非行政许可审批的存在仍具合理性。所以，非行政许可审批的清理和消弭并不是简单的取消概念，而需要针对不同功能、不同性质的事项进行分类处理，完善清理的程序和机制，设计与审批制度改革保持理念及原则最大一致的方案，这样既可以回应理论上明确概念的需要，又可以解决实务界操作的难题。（四）深化行政审批制度改革的重点与趋势研究

骆梅英运用佩里·希克斯的整体政府理论，分析目前碎片化的部门审批体制，发现其存在诸多弊端：管制矛盾与职能割据、标准冲突与程序迷障、信息孤岛与准入中断。日趋成熟和扩散迅速的行政服务中心将一级政府内行业的联合审批模式成功实践，行业审批指南的编制和电子联合审批平台的建设使横向与纵向的部门协调机制成为可能，这对于建设可预期政府、高效能政府、结果导向型政府和顾客需求型政府有积极的促进作用。

艾琳等认为行政服务中心是行政审批改革的重大成果，行政审批制度改革的空间仍然很大，增强制度构建、做实审批事项压缩、促进政府职能转变，才能应对越发增大的改革复杂性。行政服务中心使分散在各个部门的行政审批事项，甚至行政审批权限进行空间上的集中，便于政务公开与部门协调，提高审批活动的资源整合与办事效能，并预测审批业务的集成、审批数据的集成和政务服务的集成是行政服务中心发展的必然趋势。

高小平和严艺通过对行政审批制度改革的历程梳理，总结出其在三个层次、六个方面的积极意义和消极作用，指出行政审批制度改革中存在的主要问题包括：行政审批事项设定的权责不清，审批办理机构之间协调不畅，程序不规范成本较高。解决这些问题的关键是，大幅精简审批事项，创新审批管理机制，加强标准化建设，依法行政，重点是确立行政审批制度改革的地位，进一步推进相对集中审批权，将审批的决策、执行和监督的权力分开。

李波、李晴和陈鹏详尽地梳理了中国行政审批制度改革的背景和历程，认为行政审批制度改革势在必行，原因是市场配置资源失效、社会公平效益失衡与政府监管效应失范。目前改革面临困境，一是政府管理“越位”，没有厘清政府、市场和社会三者的关系与功能，由于不能尊重市场和个体，导致了政府对市场与社会的过度干预；二是监管职能缺位，职能部门不重视事后监管，审批事项取消得不彻底，甚至变换名目增加了其他程序，非行政许可审批事项管理随意性大，不受行政许可法的限制；三是法律法规不到位，行政许可设定条件不规范，行政许可听证制度不完善，行政许可变相收费屡禁不止。文章提出行政审批制度改革的出路在于：简政放权，实现政府的职能转变，健全行政审批监管体制，加强政务公开，完善行政许可法。

三、行政审批制度改革与地方行政服务中心建设的展望与建议

关于行政服务中心建设的研究已经不再是公共管理领域的新课题了，国内开展的相关研究已由中心如何初步建设，逐步转向中心如何进一步完善。目前研究的优势在于大部分文章采用了实证研究的方法，重视实地调研；存在的问题也较为集中：虽然案例的选取各有不同，但是，无论在分析行政服务中心发展面临的瓶颈、产生问题的原因，还是提出的对策与结论都明显趋同，缺乏针对性和创新性。关于行政审批制度改革的理论研究显然是滞后于实践需求，原因主要有两点：一方面，行政审批涉及政府、市场和社会的各个领域，专业性较强，利益博弈复杂，《行政许可法》的规定与实践的操作之间存在差异，并且，至今学界对于行政审批、行政许可和非行政许可等概念还存在模糊地带，行政许可法的后续解释工作任重道远；另一方面，公共管理学界与行政法学界之间的交叉研究有限，实务界与理论界之间的沟通有限，这导致研究中存在明显的碎片化和形式化的问题，缺少前瞻性、创新性和系统性的研究成果，如下几个方面亟待重点突破：

1．系统研究非行政许可审批形成的原因、实践中的操作规范与整合路径

对于行政审批、行政许可与非行政许可审批的概念界定模糊，学界已达成共识。“行政审批”与“行政许可”的理解分歧主要源于法律、法规与政策之间的冲突，尤其是国务院的文件中出现“非行政许可审批”的术语后，一批保留的审批项目可以不适用《行政许可法》的规定，严重阻碍了行政审批制度改革的进程。“非行政许可审批”多数由行政许可审批事项派生而来，取消非行政许可审批是改革的必然路径，但是“非行政许可审批”的形成有其客观的实践土壤，因涉及政府内部、跨部门、历史遗留问题等种种原因，难以一次性直接取消，如果不能明确其形成的原因，掌握其适用的真实范围，仅从理论上消除其概念的存在，无法达到预期的改革效果。所以下一步理论界需系统研究非行政许可审批产生的背景、实践层面的需求、屡禁不止的原因，然后有针对性地提出渐进性规范整合的方案，明确政府内部审批的权限、范围、条件、程序、时限等，使其逐渐纳入《行政许可法》的调整范围。

2．明确由市场主体、社会主体承接的行政审批事项和权力

政府、市场与社会的三维分析框架，是公共管理研究的基础性框架，行政审批制度改革的纵深推进也需要三者的良性互动。行政审批作为政府调节和监管政府内部、市场和社会的主要工具，在规范市场稳定与促进社会和谐方面发挥了重要的作用。但是，“错位”“越位”的行政审批行为严重阻碍了市场与社会的正常发展，全能政府的执政理念，导致没有平等的市场主体与社会主体来弥补“政府失灵”的后果，而市场与社会长期以来对政府的依赖性，需要稳健的制度设计来克服：一方面，政府需要引导、扶植和培育市场主体和社会主体，增加数量，提升质量；另一方面，政府要适当放权，减少企业负担，为企业发展铺路，增加向社会组织购买公共服务的项目数和资金量，用有序公平的竞争与有效的政府监督代替直接的行政干预和指令控制。然而，目前学界的研究仅关注市场和社会承接行政审批事项的合法性，对于政府、市场和社会三者之间在管理审批事项上的权利、义务和责任边界、市场主体与社会主体承接审批事项的能力，与之配套的制度建设等问题都需要进一步研究予以明确。

3．国内行政服务中心建设的比较研究

目前学界关于行政服务中心研究的思路主要集中在两个方面：一方面是大而全，对全国或某一地区服务中心的宏观发展情况进行梳理；一方面是小而精，将某一个服务中心作为具体案例深入剖析。这也就导致了研究的趋同性和局限性。行政服务中心已经经历了较长的从自发创立到自主探索的阶段，目前发展中面临的困难除了全国普遍性的问题之外，还糅杂了若干地方特殊背景下形成的难题，所以后续的研究应多采用比较研究的方法，将国内行政服务中心按照不同的标准进行细致的分类，在差异中寻找原因，然后依据不同的情况提出针对性的对策，按照类别进行规范管理，完成行政服务中心的管理方式由自下而上至自上而下的转变，实现全国统一的标准，也只有这样，行政服务中心才能承载行政审批制度改革深入进行的重任。（二）实践层面需要明确的两点认识

1．行政服务中心应该由中央及地方编制办公室归口管理

行政审批制度改革的紧迫性和复杂性，客观上要求行政服务中心加强自身建设，突破探索期长、久拖未决的普遍性问题。因而，明确行政服务中心的归口部门，对于加强中心的顶层制度设计，规范中心的健康有序发展，保障行政审批制度改革的顺利进行，具有重要意义。一直以来，地方行政服务中心的法律和行政地位差别较大，比较有代表性的类别包括派出机构、临时机构、直属机构、事业单位以及介于它们之间的其他类别。因此，中心的归口管理就比较复杂，纪检委、政府办公厅（室）、党委办公厅（室）、编制办公室都有管理的实践先例。

2013年6月，国务院明确行政审批制度改革工作牵头单位由监察部调整为中央编办，国务院审改办设在中央编办。而在上一年度的《中国政府发展研究报告》中，南开大学政府管理学院的研究团队就曾提出，希望可以考虑将行政服务中心暂归于中央编制委员会办公室统一管理，垂直管理归口为各省、市、县的编制办公室。鉴于行政服务中心既是行政体制改革的地方创新形式，又作为行政审批制度改革的重要载体，审批事项的受理、承办、批准、办结、告知、救济、监督、投诉等环节都集中在行政服务中心进行。而中央编制办公室的职能，既包括研究拟定行政管理体制和机构改革总体方案，又包括负责审核和控制编制，所以如果由中央编制办公室统一管理地方行政服务中心，就可以加速解决长期以来中心的法律主体地位不明确、工作人员无法落实编制、中心的管理地位不高、中心建设尚未标准化等问题，中心归口管理的落实势在必行。

2．行政审批制度改革尚处于启动阶段

新一届政府对行政审批制度改革高度重视，中央及地方政府也密集出台了一系列相关的政策，理论界、实务界与传媒界经常提到“目前行政审批制度改革已经进入深水区”。这导致了一个认识误区——行政审批制度改革已经进入最后的攻坚期，前期的改革已经顺利结束，并取得了丰硕成果。其实，行政审批制度改革目前仍然处于启动阶段，并且该阶段的任务还远没有完成。

行政审批制度改革能够成为行政体制改革的突破口，主要原因在于其可操作性较强，改革效果比较明显，但是审批制度改革成功的评判依据不仅是审批事项数量的减少与审批流程的简化，市场主体与社会主体的数量增加与持续活跃才是改革要达到的最终效果。行政审批制度改革是一个复杂的系统工程。完整意义上行政审批制度改革至少包括两个阶段：启动阶段是在尽量不触及部门利益的情况下进行的改革，这一阶段的特点是推进比较容易，进展速度快，包括列出“权力清单”、行政审批事项的取消与下放，行政审批流程的简化与规范、网上审批系统的建立与维护，但是并没有其他方面的配套改革，容易反弹，这一阶段完成的标志是全国范围内的行政审批标准化建设基本完成；攻坚阶段是在以初级阶段审批制度改革为基础的同时推动配套改革的进行，涉及行政文化的重塑，政府职责体系的构建、纵向与横向政府部门关系的调整，最终达到权力的合理配置（见图2），也就是政治权力、市场权力与社会权力三者的良性互动。这一阶段因为涉及削减政府部门的核心利益，所以改革难度最大，但是如果不能如期突破，行政审批制度改革势必陷入僵局。图2 行政审批改革阶段示意图

总之，深化行政审批制度改革，既是政府增强其自身合法性和提升行政效率的主动选择，更是公众对政府释放改革红利、企业对减少规制束缚的必然诉求。行政审批制度改革的深化之所以困难，主要是因为“专业技术黑箱”和“部门利益黑箱”的存在。因此，依托行政服务中心这个平台的好处在于，既可以有专门的机构、专业的人员从全局着眼，规避部门间不必要的摩擦，高效行政；又可以在公众的监督下使改革的过程与结果透明化，弱化制度之外人情因素的微妙影响，加强依法行政的力度。行政服务中心建设的完善，核心功能的转变，是中心健康发展的趋势和保障，其关键是要依托行政审批制度改革的深化，规范审批职能，进一步延伸涉企涉民服务链，使中心逐步从单一审批型发展成涵括政务公开、资源交易、社会组织培育等各类公共服务和社会管理职能的综合平台。

四、报告要点

本报告对2013年度全国行政审批制度改革与行政服务中心建设的最新进展情况和理论研究成果进行了初步的梳理总结，并在此基础上，从理论和实践两个层面提出了几个需要重点关注的问题。本报告要点总结如下：（1）进入2013年以来，各地方政府对行政服务中心在推进服务型政府建设、政务公开、规范协调行政审批权等方面发挥的积极作用基本达成共识。行政服务中心运行平稳，数量稳中有增，截至2013年12月，省级行政服务中心的数量已增加至19个。2011年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，至今仍是中央政府关于指导与规范行政服务中心发展的最全面的文件。由于中央政府并没有给出全国范围内统一行政服务中心各项基本制度的时间表，所以各地方行政服务中心仍处在主要依靠自身创新完善服务的探索阶段。（2）行政审批制度改革成效显著。2013年，行政审批制度改革取得了显著的成效，国务院取消和下放审批项目共计249项，截至2013年12月，国务院各部门取消和调整的审批项目总数达到2746项，占原有审批项目的76.2％。地方政府也积极配合中央政府的改革节奏，大部分省市审批事项的数量都大幅缩减，办事效率明显提高，办理流程持续简化。各地行政服务中心职责由管理中心内部拓展至规划和监督拥有审批权的所有部门的审批事项改革，在行政体制改革中的战略地位不断提升。（3）总体来看，2013年理论界对行政审批制度改革与行政服务中心建设问题的研究文章数量明显上升，公开发表论文140余篇。公共管理视角的研究者多将行政审批制度改革与行政服务中心的建设联系在一起，运用服务型政府、无缝隙政府等理论，研究作为行政审批制度改革主要载体的行政服务中心是如何改革以适应和推动行政审批制度改革进程的。研究的焦点主要集中在四个方面：第一，深入探讨行政服务中心建设中存在的问题、解决的对策与发展的趋势；第二，关注行政审批（行政服务中心）标准化建设；第三，行政审批制度改革的理论基础研究；第四，深化行政审批制度改革的重点与趋势研究。（4）未来几年，行政审批制度改革与行政服务中心建设相关理论研究的重点主要包括：取消非行政许可项目作为行政审批制度改革的突破口，要保证非行政许可项目在实践中的彻底取消，需要理论研究者厘清非行政许可审批形成的原因、实践中的操作规范与整合路径；行政审批制度改革不仅要取消审批事项，还需要下放审批事项，而作为政府外的承接主体，市场主体与社会主体应该承接与现实中有能力承接的事项需要明确；行政服务中心的标准化势在必行，其难点在于各个地方政府的行政服务中心的制度差异与实践差异，通过比较研究可以促进行政服务中心的规范管理，而只有规范管理才是充分发挥其作用的前提。（5）在推进行政审批制度改革与行政服务中心建设的实践过程中，需要明确如下几点认识：行政服务中心应该由中央及地方编制办公室归口管理；行政审批制度改革尚处于初级阶段。完整意义上行政审批制度改革至少包括两个阶段：启动阶段是在尽量不触及部门利益的情况下进行的改革，这一阶段完成的标志是全国范围内的行政审批标准化建设基本完成；攻坚阶段是在进一步完善审批制度的同时推动配套改革的进行，涉及行政文化的重塑，政府职责体系的构建、纵向与横向政府部门关系的调整，最终达到权力的合理配置，也就是政治权力、市场权力与社会权力三者的良性互动。（作者单位：天津师范大学政治与行政学院行政管理系）

第二部分：政府职责体系构建与府际关系

政府职责体系与纵向府际关系研究报告

构建政府职责体系，是中国政府职能转变过程中的一个重要课题。从党的十七大报告明确提出要“健全政府职责体系”，到党的十八大报告提出“稳步推进大部门改革，健全部门职责体系”，建立健全符合中国发展的政府职责体系成为促进政府职能转变的重要目标之一。政府职责体系的建立健全，是在对中国政府职能转变历程的科学总结的基础上，以促进经济社会全面发展为目标的政府职责边界的重新划定。由于在中央与地方关系中“职责同构”现象长期存在，形成了政府职能转变最大的结构性障碍和路径锁定，这种异化的“同构”一方面阻碍着中央和地方两方面积极性的发挥，另一方面这种有利于集中资源办大事的结构也确实长期为政府的各种应急式管理所依赖。

目前，以简政放权为核心的行政审批改革进入深水区，如何提交一份既能有效促进改革又能够真正实现政府与社会共赢的“权力清单”，是一个艰难的改革进程。在这个改革进程中，政府不仅要实现经济发展方式的转型，同时还要促进经济社会同步协调发展，政府合理的职责定位和优化的行政体制成为推动改革的关键。因此，加快政府职能转变，打破“职责同构”，理顺纵向政府间关系，建立健全政府职责体系是深化行政体制改革和提升治理能力的核心内容。

过去的一年，对于政府职责体系建设和转变政府职能来讲，是非常重要的制度变革年。在一定意义上讲，2013年是政府职责体系建设元年：5月，郑州会议的胜利召开实质上拉开了中国政府职责体系研究和建设的序幕；11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是提出了加快政府职能转变的顶层设计。本报告将重点分析和解读这些具有划时代意义的事件和文件对于中国政府发展研究和实践的推动作用，并持续关注实践层面的政府职责改革和政府间关系的调整。

一、郑州会议：政府职责体系建设的重要里程碑

长期以来，政府职责一直是学界研究的话语，政府功能与政府职责两分法的提出事实上成为政府职能转变理论的重要转折点，从此，学术界在转变政府职能理论研究方面转向更加关注政府职责的具体配置和政府履责过程的优化。2013年5月，中国机构编制管理研究会在郑州召开了中国机构编制管理研究会第五次联席会议暨政府职责体系专题研讨会。这是我国首次明确以“政府职责体系”为专题召开的研讨会，这里简称为郑州会议。来自国内知名高校和中国行政管理学会、中国行政体制改革研究会以及其他智库的公共管理专家，来自中央编办、中国机构编制管理研究会及31个省、自治区和直辖市的地方编办和地方研究会的司局级领导参加了会议。与会专家针对政府职责体系的核心问题、加强政府职责体系研究的意义、构建政府职责体系要处理好的几对关系、健全地方政府职责体系的关键环节和突破口等重要问题进行了深入、细致的研讨。《中国机构改革与管理》是中央机构编制委员会办公室主管、中国机构编制管理研究会主办的刊物，作为郑州会议的主办方，密集性地刊发了有关政府职责体系建设的相关文章和观点，如2013年第6期刊登了：黄文平《加强政府职责体系研究具有重要意义》、朱光磊《政府职责体系构建中的六个重要关系》、马新华《健全地方政府职责体系的关键环节和突破口》、刘学群《省直管县背景下县级政府职责体系建设要考虑的几个关键问题》、刘云广《正确选择构建政府部门职责体系的方法路径》、盛放《职能管理是政府职责体系建设的重要抓手》。2013年第9期刊登了：河北省行政管理体制改革与机构编制管理研究会《垂直管理是完善县政府职责体系的核心问题》、李东民《直管县政府职责体系的核心》、毛立红《地方政府社会管理职责体系创新的方向》等。

郑州会议标志着转变政府职能工作进入了一个新的阶段，标志着中国政府对于纵向府际关系的调整全面转入了正面构建阶段，是纵向政府间关系调整和认识发展史上的重要里程碑。郑州会议的召开，意味着学界探讨的政府职责体系问题已引起高层决策集体的关注，同时也是中国政府与学界联手共同推进政府职责体系建设的重要肇始。政府职责研究从象牙塔走向具体社会实践，意味着下一阶段中国政府职能转变将朝着更加科学化、系统化和制度化的方向发展。

二、政府间纵向关系的新变化

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于新时期的纵向政府间关系改革进行了重大部署。有关政府职责的相关改革在会议之后较为迅速地全面铺开，政府间纵向关系也发生了一些重大变化，主要体现在以下几个方面：（一）中央政府在处理政府与市场关系上有了重大变化

新一轮的改革突出强调市场在资源配置方面的核心作用，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。明确提出政府在市场经济中的职责和作用主要是：保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

在此基础上，报告提出，“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”。实质上是在政府管理经济方面，在过去“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”的政府“十六字职能”规定的基础上，实现了以下转变：一是首次采用了对中央与地方的职责分别予以明确的做法。相较于之前有关政府职能转变改革的政府文本，中央与地方职责的区分第一次出现，体现了新一届政府对于政府职责体系的新认识，即明确指出中央与地方政府应当有不同的职能定位。二是对于地方政府职责定位有了明确的、新的排序。过去在关于政府职能的文字定位中，“公共服务”比较靠后。在这个决定中，“公共服务”被列为地方政府的首要职责，“市场监管”和“社会管理”紧随其后。这一位序的调整，虽然不能说是政府职能的本质变化，但还是反映了“公共服务”在政府职能格序中的重要性的上升，体现了中央政府对于地方政府加强公共服务职责的迫切要求。三是“环境保护”被首次明确作为对地方政府全面履行政府职责的强调性要求，体现了中央政府对于环境保护职责的高度重视。（二）社会系统治理成为“政府与社会互构”的重要内容

在政府与社会的关系中，社会成员和社会组织从之前的管理或者调节的对象，转变成为社会系统治理的主体之一。一方面，在政府职能转变的过程中，积极推进政府购买服务，提出应“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。通过向社会放权，突出外在运行机制对于政府内部运作的机制调节作用，弥补大部门制改革中的权力缝隙及其结构真空，通过政府购买服务，实现政府对于社会组织的扶持，培养居民的自我管理能力，同时有效节约政府服务成本，为社会成员提供多元化的适度服务。另一方面，中央政府强调“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，社会自我管理的凸显，从一个侧面反映了政府对于自身职责有限性的充分认识，政府管理开始从传统的“群众路线”走向“以社会制约权力”。（三）中央政府的职责范围更加清晰

在中央与地方关系上，中央政府开始向“双向确权”的方向发展。一是通过深化行政审批改革，尽可能减少对微观事务的管理，不仅强调中央向地方分权，同时也进一步强调政府向市场和社会分权。2014年3月，国务院60个部门首次公开“权力清单”，这不仅是中央政府确权的过程，更是政府职能转变的过程。“权力清单”制度的建立，将在政府制度建设的过程中促进政府职能转变和职责体系的逐步完善。二是通过明确政府间支出责任，实现政府间财政关系的有序管理，为进一步完善政府职责体系奠定必要的框架结构。主要内容包括：突出中央政府在区域差距调节中的主导地位，增加对于老少边穷地区中央转移支付；杜绝“中央请客地方埋单”的政府财政支出，凡是中央政策导致的增支，由中央政府承担，不再增加地方负担，也避免了由于地方财力不济导致的政策执行偏差；明确中央与地方的事权划分，提出中央事权，中央与地方共同事权和地方事权的划分，这次划分虽然比较粗略，但是重点罗列了中央政府的事权，这是政府职责体系构建的重要前提。（四）党内监督体制不断增强

在中央与地方关系中，突出党的纪律检查工作，双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。通过事权、人事任命权的上收，党内严格的纪律监督体制更加突出。此外，常规化的中央巡视制度实现了中央对于地方领导的全面监督，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖。截至2014年7月底，中央巡视组已经实现对31个省市的全覆盖，企事业单位也已经重点巡查。“以巡视促监督”的新型政党监督机制不仅加强了执政党的自身建设，同时也突出了中央政府的权威。（五）中央与地方关系中的“集分统合”的特点更加明显

目前，中国的中央与地方关系实际上已经走出了简单的“集分反复”式的零和博弈，迈向更加合理的“集分统合”，集权中有分权，分权中有集中。相较于传统的单向度的政府间分权，法治思维下的政府间权力划分更加注重权力运行的过程的控制。突出表现为：（1）经济管理的微观退出和宏观调节并重。中央不仅强调减少行政审批，而且明确将经济宏观调控的权力集体上收。中央政府一方面减少对于微观管理的干预，另一方面在地方重大项目审批的过程中，通过社会稳定风险评估环节的增加，实质上扩大了来自政府外部的社会组织的参与和居民参与。政府投资的重大建设项目审批过程中的公民参与环节的增加，实际上以向社会分权的方式增加了地方政府的外部监督，从中央控制的角度来讲，实质上有利于中央政府对地方的监督。（2）政治监督中的“管理”和“统治”适当分离。新一届政府改革了传统的“信访”体制，不再实行“信访大排名”。2014年5月1日起，中央政府不再接受来自地方的越级进京上访，实际上是从体制上“恢复”了中央政府对于地方政府的政治信任，在一定程度上有利于破除“以政治促管理”的泛政治管理方式，有利于中国地方政府管理法治化，减少不必要的行政干预。信访体制中的政治监督功能弱化的同时，中央巡视组制度的常规化运行，实现了从“民众上访”到“政府下访”的机制转变，政治监督也实现了与政府管理的有效分离，朝着更加法治化和高效率的方向发展。（3）中央政府出台的新政策继续兼顾“全局统一”和“局部特殊”的特色。在单独二孩政策推出之后，中央政府并没有采取一刀切的方式要求地方政府全面执行，而是把是否要推进、如何推进和何时推进的选择权交给地方，在涉及政府管理对象的重大问题上，体现了中央政府对于地方利益的充分尊重。在户籍制度的改革中，中央政府提出要全面实行居住证制度，但是更多以人口规模来划定不同类别的居住证制度实施方式。居住证制度本身就是地方政府的创新性探索，当这一探索具备较好的试点基础后，中央政府才在全国范围全面推行，正如李克强同志所讲：“中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，要整体构思，通盘考虑，上下贯通，把整篇文章做好，更多释放市场活力，更好服务人民群众。”目前，中央与地方政府之间具有较强的政策合作关系，简单的命令式层级管理开始向具有更多“伙伴关系”特征的政府间合作发展。

三、政府间职责体系研究现状综述

作为政府职能的具体化和操作化研究，政府间职责体系研究才刚刚起步。2013年至今，相关直接的研究文献并不多，但是在中央与地方关系、政府间财政关系、政府职能转变，行政体制改革等领域相关的研究并不少。从促进政府间职责配置研究和实践工作出发，本报告重点选择相关程度较高、具有一定创新性的研究成果集中介绍，主要包括以下几个方面：（一）相关概念的界定

政府职责，改革开放以来最早使用该词的政府部门是卫生部门，是当时的卫生部长讲话使用的。20世纪90年代，学者使用“政府职责”这一词时，更多地将政府角色与政府职能混淆在一起使用。张伟认为，政府职责包括不可分割的两个方面：政府（部门、人员）被赋予的职权以及由此所承担的相应责任。因此，职权与责任是相辅相成的，有职权就有职责，权责一致是健全政府职责体系的基本原则。政府职责关系包括中央与地方的职责关系、政府各部门间的职责关系、垂直部门与地方政府间职责关系三个方面，健全政府职责体系的关键在于确立政府权责一致原则、合理界定政府职责体系范围、理顺政府职责关系。

黄卫平指出，政府职责体系是一个重要概念，内涵十分丰富。大的方面包括政府职责属性和定位，政府职责内容和边界，政府与社会，包括与社团、企业的职责关系等。横向分解包括各级政府的职责体系及其与所属部门的职责关系，各个部门的职责体系及相互间的职责关系等。纵向分解包括中央政府与地方政府之间的事权划分和职责关系，地方各级政府之间的事权划分和职责关系等。政府职责体系研究和建设有着明确的既定前提。政府职责体系是一个有机的整体，不是简单的“堆积木”。政府职责体系建设是一个动态的过程。即使是同一个国家，随着经济社会的发展和其他相关情况的变化，政府的具体职责任务也会发生变化。这些立足于政府职责体系研究意义的观点，较为客观地指出了政府职责体系建设的规律性。（二）政府间职责配置改革的思路

朱光磊在郑州会议上提出“政府职责体系构建中的六个重要关系”，其中最为重要的是有关职责分解与职责归类的阐释，他用极为形象的比拟方式指出了当前政府职责体系建设的困境和未来改革的方向。具体内容是要防止（职责）分解得过细，要处理好“环节”与“事权”的关系，尽可能把比较完整的事权划分出来、划分下去。事权就好比一头牛，如果我们把牛分解了，把牛头留在中央，把躯干交给省市，把牛腿放给县区，把零零碎碎的东西让乡镇街道去做，就达不到合理配置职责的目的，情况就不会有大的改变。因为采取这种方式，事情还都牵在中央的手里，上下之间的职责还是划不清楚。应当是把“牛”留在中央，把“羊”交给省市，把“家禽”放给乡镇街道，事权相对独立，各负其责。这篇论文创新性地指出了中国政府传统的政府间分权模式实质上是“环节分工”，即较为集中地体现为一个具体工作流程中的不同环节分工，而不是对于不同工作内容的“整体性分权”。环节分工的具体结构支撑就是“职责同构”，即所有层级政府都负责相同事项的不同阶段，表面上政治风险均担，但是辅以同构的“政党体制”，权力与风险同时被集中转移到中央政府，压缩了地方政府和社会成长的空间。

国务院发展研究中心2012年重大课题“推进经济体制重点领域改革研究”课题组，在“新时期中央—地方政府权责优化的总体思路”中，提出了优化央地关系权责的具体构想，即基于政治统一、发展与服务相平衡、受益范围、效率四项改革原则，课题组提出了如下改革思路：在维护中央政府权威的前提下，以适应经济发展方式转变的客观要求为基础，以理顺中央与地方的财税关系为突破口，以构建权责一致、集分适度、相互制衡、科学规范的新型政府间权责关系为总体目标，加快推进不同层级政府间权责界限的模糊化向法定化转变。课题组对于中央与地方政府之间的权责优化提出了具体构想，主要集中表现为政府间职责配置框架图（见表1）。表1 不同层级政府权责配置优化框架注：决策——D，执行——E，管理——M，监督——S。

该框架结构，针对地方政府的主要职责进行政府不同权责划分，对于不同的事项，在明确责任主体的前提下，划分权力，然后针对每一事项，根据管理主义的观点在不同层级政府中划分决策权、执行权、管理权和监督权。本质上讲，这一框架结构是对于中国现存的“职责同构”的改版认定。虽然有部分权力如战略性资源隶属省级以上政府，娱乐文化设施权力归属地市级以下政府，但是这种制度安排依然是在加强责任归属之后的环节型分权。对于中国这样一个幅员辽阔的后发展国家来讲，地域广，人口多，决策与执行层面的过度分离，就会导致“决策的不执行，执行的不决策”，在很大程度上会导致“决策与执行两层皮”，影响政府管理的整体效率。此外，课题组在英国管理主义的核心思想的基础上，又增加了一个“管理阶段”。仔细分析，“管理”概念的外延与内涵的模糊性，导致管理有可能包涵决策、执行和监督的所有环节，这样，加入“管理”的分工又将陷入没有分工的境地。这也是该框架的主要问题之一。此外，没有社会组织承担和公民参与的政府间职责配置终将是不完美的，公共服务提供的有效性和针对性将被大大降低，造成不必要的浪费。

曹桂全在《多级政府分工模式与我国行政管理体制改革》中提出，我国政府机构的历次改革偏重于横向的部门设置和分工调整，而在纵向政府间分工上多限于行政管理权限的调整，并没有触及多级政府之间分工模式的实质性改革，也就没有取得缩小政府规模的效果。相较于西方国家的基于“分事”的分权模式，中国更多的是权限分级模式，我国各级政府之间的分工是通过在不同级次政府之间划分行政管理职权的权限实现的，不同级次政府管理权限的划分则是按照“重要性”进行划分的，这种重要性又在很大程度上按照管理对象的规模、数额、标的涉及的金额等划分。其弊端主要有：一是权限分级模式是导致政府机构多、行政成本高的体制原因；二是低级次的政府管理与社会需要总体不相适应，不利于低级次政府职能的发挥；三是权限分级模式会导致责任不清，改革方向是借鉴分事模式，关键在于按照政府行政管理、公共服务等事权本身的性质，确定承担不同事权的政府级次，改革传统上级政府管理下级政府和直接管理重要事项的分工模式。曹桂全明确提出了中国政府间职责配置的关键性问题，但是对“分工”和“分事”在概念界定上的不足，特别是在二者关系上较为模糊的处理，影响了论文的对策性研究。（三）中央与地方的关系

赵树凯在《重新界定中央地方权力关系》一文中，以基层政府运行困境为出发点指出，当前“重新集权化”全面挤压了县乡政府，直接加剧了县乡政府与上级政府的紧张关系，间接加剧了县乡政府与基层民众的紧张关系。未来的政府改革需要抛却传统“大一统”的控制思路，在法治轨道上重新界定和确立不同层级政府间权力，建立起基层政府与高层政府的新互动模式。中央和地方之间，基层政府和上级政府之间，也应该通过法律过程来“确权”，而不是通过领导人的讲话、文件来随意收放权力。这是法治政府的基本要求。高层要重塑政治权威，需要抛却传统思路，对政府体系动大手术，重新界定确立不同层级政府间的权力关系，在不同层级政府间建立全新的互动模式。该论文的创新之处在于从基层政府的视角解读政府间职责配置的问题与出路，但是忽视了政府职责配置的系统性，简单地把高层政府与基层政府对立起来，忽视了中间政府、社会组织等在政府间职责配置中的应有位置，特别是在高速城市化和迅猛的信息技术发展支持下，基于标准化的政府管理和服务将愈加凸显，基层政府也不可能是独立王国，基层政府将更多关注与如何更好地提供有限的公共服务和管理，而不是全能主义视角下的基层政府职责。

贾康在《在全面改革中深化财政体制改革》中指出，在中央与地方的财政关系中，由于地方财力不足导致的“土地财政”问题及其仍未完全解决的“基层财政困难”等问题，产生的根源绝不是分税制，而恰恰是我国省以下财政体制至今迟迟不能真正进入分税制状态，实际上是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩尚较浓厚的分成制与包干制。省以下分税制迟迟不能真正贯彻这一问题的“病理分析”并不复杂，就是因为我国省以下还有市、县、乡镇。如何以二十个左右的税种实行五级“分税”，这在技术上是无解的。今后改革的方向，应立足于以合理界定各级政府职责即“事权”为始发环节，构建“一级政权，有一级合理事权，呼应一级合理财权，配置一级合理税基，进而形成一级规范、完整、透明的现代意义的预算，并配之以一级产权和一级举债权”的三级分税分级、上下贯通的财政体制，加上中央、省两级自上而下的以“因素法”为主的转移支付和必要的“生态补偿”式的地区间横向转移支付。文章从技术角度指出了财政体制与行政区划、政府层级之间错综复杂的关系，提出以事权改革促进财政关系改革，摒弃了以财税改革带动事权改革的传统思维，符合现代政府发展规律，但是如何合理界定各级政府职能，明确各级政府的支出责任已经超出了单纯的财政学研究范围。（四）政府间职责配置的理想模式

邹宗根在《职责旋构：纵向间政府关系的新思考》中提出，高度集中的“职责同构”模式难以适应现代政府的发展。但是，简单采取“职责异构”的模式也难以适应中国的现实与未来发展的需要。通过分析“职责同构”、“职责异构”和混合结构的利弊以及典型国家纵向政府间关系的实质，结合中国各个层级政府运行的实际状况，以生物学“DNA双螺旋结构”为分析框架，思考以职责旋构作为未来政府间关系的选择，以此形成较为明晰的权力集分和职责分工体系，从而提高政府在愈加复杂的公共事务治理中的整体适应性。其核心思想是，如何实现维护中央权威与适应地方需要之间的平衡。论文以政治仿生学的视角描述了政府间职责配置的理想状态，但恰是其过于理想化导致了具体对策研究的相对缺失。

马万里在《多中心治理下的政府间事权划分新论：兼论财力与事权相匹配的第二条（事权）路径》中提出政府间事权划分新逻辑，即首先明确整个社会私人品与公共品的界限，然后将政府公共品供给职责在中央与地方政府间纵向分解，当各级政府公共品供给范围确定之后，再由政府、市场与非政府组织合作，进行横向分工，从而最终实现公共品供给效率的提高，最大限度地满足社会需要。这个思路具有一定的创新性。但是问题在于论文从公共物品的属性出发来划分政府间支出责任，本身具有不确定性，公共物品的划定究竟是由享受服务的对象来确定，还是由提供物品的主体来确定，本身就是个难解的困局。

四、政府职责体系与纵向府际关系的展望与分析

中国政府职能转变在过去的一年发生了重要的调整，无论是理论研究还是实践推进，都将对未来中国政府发展产生重大影响。郑州会议和党的十八届三中全会的召开，将成为中国政府职责调整的重要里程碑和旋转门。尽管政府职责的调整和政府间关系的理顺刚刚起步，但是改革的方向已经明朗，需要理论研究者和实践工作者在政府职责调整的过程中，加强制度建设，推动“四两拨千斤”的关键体制改革，重视机制构建，完善流程重构，全面推动中国政府发展。当然，在今后的政府职责体系建设中，仍有一些困境需要突破，有一些工作急需推进，主要体现在以下两个方面：（一）需要突破的困境

第一，财力与支出职责相匹配。中国政府间职责配置从财权与事权相匹配，到财力与事权相匹配，再到财力与支出责任相匹配，不仅仅是简单的措辞变化，而是同中央与地方各级政府权责配置改革思路的变迁高度相关。从财权到财力的变化，是中央政府汲取税收能力的增强，是中央政府实现有效宏观调控和区域协调发展的物质保障，这是体制内的自我变革。从事权到支出责任的变化，是政府改革从管理到治理的变革，是社会管理资源的全面整合的过程。支出责任不仅仅是由哪一级政府来主要负责某项事项的财力支持，还包括承办该事项的主体选择问题，在系统治理的体系中，越到基层，承办主体就越有可能是来自社会的企业、社会组织和公民。今后，在政府职责配置的改革中，主题选择和过程监督将成为制度机制建设重点加强的主要领域。

第二，中央与地方的两个积极性。发挥中央与地方两个积极性，是中国政府自计划经济时代就一直遵循至今的重要原则。在计划经济体制下，两个积极性的提出，在机制上保障了政府间权力的相互制约，特别是有利于来自中央政府的整体控制。在计划经济向市场经济过渡的特殊时期，对于地方发展经济的积极性的提倡，实质上加快了中国市场化的改革。随着市场化改革的深入，尤其是中国进入新的发展阶段之后，两个积极性的提倡开始有可能导致政府管理更加复杂。尤其是在“职责同构”的体制下，中央与地方都会在逐利的过程中在同一个领域同时发挥积极性。两个积极性表面是一致的，但在内在利益架构中双方的着力点实际存在相左的方面，中央积极性作用在全国整体性发展上，地方积极性作用在利用中央政府发展地方特殊性方面，这样就有可能出现中央政策执行不到位的情况。今后要突破这种困境，重点在于把原本“在一处使劲”的两个积极性置放在不同的领域中去发挥，中央积极性应在归中央政府管理的范围内体现，地方积极性更多体现在地方特殊性公共物品提供中。

第三，研究理想化与实践特殊化。客观地讲，中国政府间职责配置的核心问题“职责同构”是在与发达国家比较研究的过程中发现的结构性特征。得益于开放的研究体系和相对便捷的信息传播网络，有关政府间职责配置改革的相关研究正在开展。与其他的政府发展研究类似，政府职责研究也面临着“后发优势”与“后发劣势”并存的研究困境。在比较研究的过程中，有关本国实践的问题比较容易搜索，但是相关的对策在引进的同时往往遇到实践的特殊性而水土不服。与此同时，“后发劣势”导致的外在压力不断增强，外在的倒逼式改革急需推进，实践只好“摸着石头过河”。随着中国经济社会的整体发展，支付大量学习成本的改革不再被允许。因此，立足中国实践，摒弃简单模仿，探索符合中华民族发展整体利益的改革思路才是今后中国政府发展的关键所在，这就要求理论研究和实践工作高度结合，建立有效的沟通网络，搭建信息共享平台，探索人才双向流动机制，全面加快政府改革。

第四，分工、分类与合作。这是当前中国政府间职责配置改革中的重要命题，传统的政府间权责配置实际上是一个工作流程中的不同工种、不同环节的分工合作，以至于形成了错综复杂的“条块矛盾”，“上面一根针，下面千根线”，关系复杂程度越高，政府间合作就越难以达成，政府履责的监督成本就越高，同时政府效率相对越低。政府间职责配置就是要改变原有的政府流程中的分工式分权，走向政府职责的层级分类下的系统配置。基于不同事项的政府间职责配置，将会更加凸显中央政府的宏观调控，将有利于中央政府从微观管理的困局中解脱出来，更加超然地处理有关国家能力的重大事项，特别是有利于进一步缩小区域发展差距，提升中央政府的政治治理能力。如何实现分类管理下的政府间合作，将是未来改革中需要解决的重要问题。

第五，政府间职责配置的配套改革的议程设定。政府间职责配置不是单向度的改革，需要其他支撑性的体制改革同步推进，例如财税改革、行政区划改革、城乡一体化改革、社会保障制度改革等，这些改革都是中国社会面临的重要变革，如何有效地整体推进，孰前孰后，相互之间的嵌套关系错综复杂。这种互为支撑、互为制约的关系，增加了政府间职责配置改革的难度。尽管政府间职责配置改革是这些改革的相对顶层设计，但是这些配套性改革的逐步推进，既是政府职能转变的结果，也是政府间职责改革的试错过程，同时将为政府间职责配置的合理化提供制度选择的空间。（二）下一步改革的方向

第一，突出“双向加强”，突破“职责同构”。“双向加强”主要指在职能转变的过程中，一方面加强中央政府的直接管理，特别是重要宏观调控部门在地管理的垂直化，真正实现中央的事情中央管理，而不是中央的事情地方代管，增加监督成本和道德风险。增强中央管理部门的无层级化“对口管理”。另一方面增强基层社会的自我管理，这个自我管理不是简单的自治，而是在强化经济管制和社会管制的前提下，通过制度变革，实现基层原有自治单位的法内有限自治。基层治理单元的异构，不仅有利于促进政治民主发展，也有利于基层社会的稳定。

第二，以 “权力清单”建设倒逼政府职责调整。从政府职能上讲，“权力清单”不仅仅是对于当前政府职责定位的法律界定，更是政府职能转变的结果。从权力边界的划分上讲，“权力清单”首先意味着政府职责在政府、市场和社会之间的权力边界的明确。“权力清单”不仅仅要做事前监管的减法，更重要的在于加强政府职责在事中事后监管的加法。市场能够发挥关键性作用的，各级政府都应主动放权；需要加强监管的，各级政府必须及时承担相应的职责。

从政府体制的角度上讲，“权力清单”还需要明确不同层级政府的职责分工。必须注意，中央在党的十八届三中全会上首次分层次地提出中央要加强宏观调控职责和能力，地方加强公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。站在政府发展的高度，这就是中国政府职能转变的首份顶层设计的“权力清单”。今后的改革，都应当在此基础上，更好地发挥市场配置资源的关键优势，科学界定不同层级政府职责，最终形成符合中国国情和现代政府发展规律的政府职责体系。

第三，深化政府职责配置的技术路径及其应用研究。尽管政府工作流程的改进、工作作风和服务态度的转变，似乎是比较微观具体的改革，但其实它是行政改革的一个重要方面，也是政府职责履行到位的重要机制保障。从政府形象来讲，工作流程优化是普通公众对政府服务水平评价的关键因素。长期以来，政府改革长期关注职能、机构和组织变化，一贯注重精简机构和人员，对行政体制进行了一系列改革，但是对于对政府行政过程中的问题始终关注不够。事实上，考察一个政府，可以从机构、体制、职能和运行等多个角度来看，体制改革、机构改革、转变职能，甚至包括转变机关和干部作风，都不能代替政府运行质量的改善。今后，政府职责调整也要突出过程优化和机制创新，变革地方政府管理和服务的技术路线，实现以技术促管理。

深化政府职责配置，重在夯实基层管理。通过行政体制改革，逐渐剥离压在基层政府身上的“找钱办事”的财政压力，通过合理的政府间财政转移支付，提升基层政府公共服务能力，能够更加迅捷地回应居民的要求，提供适度的公共服务。

深化政府职责配置，突出信息化建设的技术推动。特别是实现对于流动人员和非户籍常住人口的有效管理，通过“以房找人”，将流动人口以固定的住所稳定下来，实现有效的社会控制，加快建设“云政府”，通过强大的信息技术，实现无缝隙的政府管理。

深化政府职责配置，提升经济管制和社会管制水平。政府管制是工业社会发展变化的产物，是社会自身选择的结果。特别是为了解决因社会自由放任发展而引发的众多严重的社会问题，人们希望通过政府管制来消除资本的野蛮性，促进经济社会的自由竞争，并且能够改善那部分相对弱势的社会群体的生存境况。尤其是在社会管制方面，要实现政府通过严格的管制、标准化的流程，通过相对严苛的制度设计促管理促服务，以管制上水平。

五、报告要点

本报告对2013年度政府职责体系与纵向府际关系的建设发展情况和研究现状进行了初步的归纳总结，并在此基础上，对构建政府职责体系、优化政府间纵向关系过程中存在的问题进行了分析与展望。本报告要点总结如下：（1）政府职责体系的建设，是中国政府发展的重要命题之一。2013年，郑州会议的召开和党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》是政府职责体系建设和纵向政府间关系调整的重要里程碑，今后政府职责配置体系建设，将成为引领和推动中国政府发展的重要体制和机制改革。（2）总体来看，2013年理论界对政府职责体系的研究，数量不多，但是质量较高。突出强调政府职责体系建设的重要性，初步提出政府职责配置改革的对策性思路，但是具体操作环节尚需进一步探索。此外，对政府间财政关系，政府间职责配置的理想模式以及未来调整的方向都有所涉猎，如何处理研究理想化和实践特殊性是一个重要问题。（3）政府职责配置的改革刚刚起步，诸多的困难需要克服，特别是在传统的政治话语体系下，理论工作者和实践工作者需要多角度探索，推动政府间的双向互动确权，以“权力清单”制度推动政府职能转变，深化政府职责配置的技术路径及其应用研究，使得政府职责配置改革更加具有可操作性。（作者单位：南开大学周恩来政府管理学院行政管理系）

“省直管县”问题研究报告

一、“省直管县”改革与发展现状综述

自20世纪90年代开始，浙江等省（区）陆续推行以“强县扩权”、“扩权强县”和“县财省管”等为主要内容的“省直管县”系列改革。2008年10月，党的十七届三中全会决定指出，“有条件的地方可以依法探索省直管县（市）的体制”。2009年6月，《财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见》指出，“省直管县财政体制改革的总体目标是，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直管县财政体制改革”。2012年11月，党的十八大报告明确提出：“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革。”2013年11月，党的十八届三中全会决定再次提出，要“优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革”。在中央系列政策的导向作用下，各地相继启动“省直管县”改革试点工作。截至2013年底，全国除港澳台地区、4个直辖市、新疆（不含新疆建设兵团）、西藏、内蒙古3个少数民族自治区外，各省级单位基本上都开始了程度不同的“省直管县”改革试点工作。（一）“省直管县”改革实践中的几种典型模式

从改革内容和改革程度两个方面，可以将各地“省直管县”改革区分为财政省市共管型、财政“省直管县”、财政省直管＋部分经济社会管理权限下放、准行政“省直管县”、行政“省直管县”五种典型模式（见表1）。表1 各地“省直管县”改革分类情况注：表中分类结果根据各省（区）出台的“省直管县”改革相关政策文件整理分析得出。

如表1所示，当前各地“省直管县”分类改革的内容从左到右逐渐由单一财政领域的“省直管县”逐步向完全意义上的行政“省直管县”和市县分治过渡；改革程度也是从左到右依次呈现由浅入深的态势。从上述两个方面来看，前四类改革模式都是在现有体制下的修修补补，而最后一类改革模式则是通过实行全面的行政“省直管县”体制，实现最终的市县分治目标，完全突破了现有的“市管县”行政架构，是地方行政体制的彻底变革。

特别值得一提的是，2010年中编办选取8省（区）37个试点县作为行政“省直管县”体制改革试点，计划用3年左右时间完成试点，为进一步推进地方行政体制改革积累经验。2013年7月，“省直管县”行政体制改革研讨会在黑龙江省绥芬河市召开。河北、辽宁、江苏、安徽、河南、海南、贵州、云南等全国行政“省直管县”体制改革试点单位的有关代表参加会议，会议还特邀了四川省和新疆维吾尔自治区的编办领导。参会各试点省及试点县（市）代表就行政“省直管县”试点工作，围绕着改革步骤、初步成效和现阶段存在的问题等方面内容进行了交流发言，并就发言中的共性问题展开了深入探讨。中央编办三司司长靳永龙对各试点省和试点县（市）的试点工作给予了充分肯定，并要求各试点省及试点县（市）积极稳慎地把改革推向深入。截至2013年底，全国已经有10余个省（区）开始了向行政“省直管县”体制改革迈进的实践探索（见表2）。表2 行政“省直管县”改革试点分布情况注：表中内容是根据各省（区）出台的“省直管县”改革相关政策文件整理得出，不包括4个直辖市、2个特别行政区、海南省、新疆生产建设兵团等之前一直实行行政“省直管县”体制的省级政区。（二）2013年各地“省直管县”改革最新进展情况

2012年11月，党的十八大报告删除了之前官方文件表述的“有条件的地方，可依法探索省直接管理县（市）的体制”的“依法”两字。这一新表述为深入推进“省直管县”改革去除了制度障碍和法律束缚，释放了中央将持续稳步推进改革的重要信号。2013年，各地相继出台深入推进“省直管县”改革的政策文件，改革的新规定和新举措层出不穷，改革有向纵深迈进、逐步过渡到“深改区”的趋势。特别值得一提的是，进入2013年以来，中西部地区开始走向“省直管县”改革前台，纷纷宣布启动或即将启动行政“省直管县”改革试点工作，这是一个值得关注的新变化。为此，本报告将按照时间顺序全面梳理和系统描述2013年各地“省直管县”改革的最新进展情况。

2013年5 月，《贵州省人民政府关于推进省直接管理县（市）体制改革试点工作的意见》和《贵州省人民政府办公厅关于推进省直接管理县（市）体制改革试点工作的实施意见》，确定仁怀市、威宁县、福泉市、镇远县、黎平县为试点县（市）。先期选择仁怀市、威宁县进行试点，时机成熟后逐步扩大试点范围。试点县（市）党委、政府直接向省委、省政府负责并报告工作。试点县（市）党委、政府的各工作部门依照法律、法规、规章和党章的规定，直接接受省委、省政府主管部门的业务指导或领导。调整和完善省以下垂直管理部门管理体制，试点县（市）工商、质检部门由省以下垂直管理调整为县（市）政府管理，作为县（市）政府工作部门。试点县（市）国土资源部门的领导班子成员改由省级国土资源部门直接管理。试点县（市）的行政区划建制、机构规格和司法、人大、政协管理体制维持不变。试点县（市）经济社会发展数据的统计、考核纳入所在地级市（自治州）。

根据《中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅印发〈关于推进省直管县（市）体制改革试点工作意见〉的通知》，2013年5月，河北省委、省政府确定定州、辛集为河北省首批省直管县（市）体制改革试点，赋予定州、辛集省辖市级经济社会管理权限。

2013年9月，吉林省印发了《吉林省深化扩权强县改革试点实施方案》，将省内的公主岭、梅河口两个县级市变为“省直管”，正式启动“省直管县”体制改革试点。对此，当地官员形容说，这将是中国各地“省直管县”简政放权最为彻底、力度最大的一次改革。

2013年11月，四川省委办公厅、省政府办公厅联合印发《关于支持百万人口大县改革发展的政策措施》，该文件宣布四川省将选择个别条件成熟的人口过百万的大县探索开展省直接管理县行政体制改革试点。

2013年11月，河南省委、省政府印发了《河南省深化省直管县体制改革实施意见》，提出从2014年1月1日起，对巩义市、兰考县、汝州市、滑县、长垣县、邓州市、永城市、固始县、鹿邑县、新蔡县10个县（市）全面实行由省直接管理县的体制。此次深化改革的主要内容是调整党委体制、人大体制、政协体制、法院和检察院体制、群团体制。

2013年12月，安徽省委、省政府印发《安徽省深化省直管县体制改革实施意见》，提出从2014年1月1日起，对桐城市、太和县、天长市、肥西县、蒙城县、宁国市、界首市、灵璧县、怀远县、定远县10个县（市）全面实行由省直接管理县的体制。

在2013年12月举行的江西省发展和改革工作会议上，江西省发改委主任李安泽透露，江西省发改委已起草了“省直管县”体制改革试点的意见，考虑选择5～7个区位条件较好、人口较多、经济实力较强、离设区市行政中心较远、有利于先行先试的县开展改革试点，赋予其享受设区市一级的经济社会管理权限，更好地激发县域经济活力。

与此同时，为应对“省直管县”改革对地级市发展空间与发展利益的冲击，在先期启动“省直管县”行政体制改革试点的东部沿海省份，也开始了新一轮撤县设区的热潮。从2012年下半年到2013年底，广东省在一年左右的时间内已有4个县“撤县设区”申请获批，包括清远市清新县、揭阳市揭东县、潮州市潮安县以及梅州市梅县。与广东省一样，江苏省在县改区方面的动作也不小。2012年9月，苏州市政府召开新闻发布会，宣布吴江市将以“吴江区”的身份整体并入苏州市中心城区。2013年2月，国务院同意批准江苏省撤销溧水县和高淳县，分别设立南京市溧水区和南京市高淳区。

二、2013年“省直管县”问题研究综述

2013年以来，在中央政策的持续推动下，理论界对“省直管县”问题研究的热度依旧不减。本报告将从专著和论文两个方面对2013年度“省直管县”问题的理论研究动态做简要综述。（一）专著发表情况与主要学术观点

2013年共出版有关“省直管县”问题的学术专著5部。其中，孙学玉教授在《垂直权力分合：省直管县体制研究》一书中，从垂直权力运行的县制基础、垂直权力分化的有限整合、垂直权力分合的失序、垂直权力调整的现实生态、垂直权力调整的国际借鉴、垂直权力调整的典型案例、垂直权力整合的适度分化、走向权力有序分合的持续变革等方面对中国市管县体制的理论基础和实践意义进行了深入、全面、详尽的研究。缪匡华教授在《福建“省直管县”体制改革实践与探索》一书中，根据近年来的研究探索和初步调查，重点分析了福建省市辖区、设区市、县域经济的财政经济状况，全面阐述了福建“省直管县”体制改革的历史进程、实践探索和改革效果。在此基础上，结合全国其他省份经验，以及各方面的研究成果，力图总结出福建“省直管县”体制改革的发展模式，并提出改革的配套措施。吴金群等的《省管县体制改革：现状评估及推进策略》一书，在详细考察我国省市县府际关系历史演变与改革现状、省管县的条件及对26个省区聚类研究的基础上，认为市县协调发展是“省直管县”改革的本质，政府职能转变是“省直管县”改革的关键，县域政权建设是“省直管县”改革的重点，干部制度改革是“省直管县”改革的核心，行政区划调整是“省直管县”改革的配套，法律制度完善是“省直管县”改革的保障。潘小娟教授主编的《攻坚：聚焦省直管县体制改革》一书，全面展现了当前我国“省直管县”体制改革的全貌。全书分为两编。上编为理论编，分别对省县关系的历史、“省直管县”体制改革的背景与动因、成效与问题、影响因素和未来模式进行了分析；下编为实践编，分别是课题组赴海南省、浙江省、湖北省、新疆维吾尔自治区等地进行深入调研后撰写的调研报告。该书的一个突出亮点在于，以辖区面积、所辖市县数量、人口规模、GDP总量、一般预算收入和管理技术水平为分类标准，将“省直管县”改革的省份分为五类，并根据五类省份的各自特点分别提出了具有参考价值的改革建议。王雪丽在《中国省直管县体制改革研究》一书中，以行政“省直管县”体制改革为研究对象，明确改革的终极目标是要建构“以域代属、按需定责”的区域治理体系。同时，系统分析“省直管县”体制改革需要具备的基础和条件，为改革的分类推进提供了理论依据。在此基础上，从重塑地方政府间利益格局、超越“级别”与“权力”的对等关系、重构地方政权体系、理顺“条块”关系、创新权力制衡机制等方面，对综合推进行政“省直管县”体制改革提出对策建议。（二）论文文献检索情况与研究综述

2013年，以“省管县”为检索词的论文数为87篇，以“强县扩权”为检索词的论文数为27篇。具体统计信息详见表3。表3 “省直管县”问题研究论文文献检索统计表注：本检索采用中国知网（CNKI），检索来源为所有期刊。

总体来看，2013年理论界对“省直管县”问题的研究内容更加务实，研究方法更趋多样化。具体表现为以下几个方面：

1．研究内容更加务实

在研究内容上，一方面，有关“省直管县”的相关理论研究进一步深化；另一方面，开始更多地关注“省直管县”改革实践领域的经验总结和问题解析。具体来说，2013年学术界有关“省直管县”问题的研究内容主要集中在如下几个方面：

第一，“省直管县”改革试点的制度绩效评估研究。

张占斌通过对2010年开始的8省区30县（市）行政“省直管县”改革试点的跟踪调查，认为，从试点省区已出台的改革方案来看，改革试点工作主要是围绕着进一步扩大试点县（市）经济社会管理权限、调整试点县（市）管理体制、调整干部管理体制、调整垂直管理部门体制、调整司法管理体制等方面展开的。并将这些试点地区的“省直管县”改革推进方式概括为“省内单列或全面直管”。罗植等利用浙江和福建两省的县域面板数据建立双重差分模型，通过构造一个自然实验，检验“省直管县”体制对经济绩效的净因果效应，结果表明，“省直管县”体制对县域经济具有显著、持续的积极影响。稳健性检验进一步证实了结论的可靠性。汪冲利用云南省2003—2009年县级数据，集合网络分析方法和非线性计量模型对“省直管县”财政改革的经济绩效进行研究，认为改革增强了县级财政能力与提升了支出水平，与要素的空间集聚相结合，不仅能够促进县域经济增长，而且可以显著缩小县域间差距。但是，县域经济本身的集聚与扩散状况、省以下财政分配均等化水平以及省本级财政状况均对改革产生了制约影响。杨春梅等对吉林省省管县财政体制改革绩效进行了实证研究，研究表明，“省直管县”改革虽然促进了吉林省县级财政收支总体规模的增长，但对各县财政收支的影响并不一致。张波等以辖县大省河北省为例进行实证研究，认为，总体看，“省直管县”改革的实施对河北县域经济社会的发展起到了明显效果，但也存在一些不容忽视的问题。叶子荣等运用 2003—2010 年四川省 70 个县（市）的社会经济数据，建立面板数据模型，实证分析了 “省直管县”改革对试点和未试点县（市）的县域经济的影响，研究结果发现，“省直管县”改革显著促进了试点县（市）的经济增长。郑文平等利用河南省企业层面的经验证据对“省直管县”改革绩效进行研究，结果发现，“省直管县”政策对国有和集体企业资产增长产生持续增强的促进效应，对民营企业资产增长并没有表现出显著的促进效应，而对外资企业资产增长产生显著的抑制效应，并进一步指出，“省直管县”改革在事实上对资源配置效率造成扭曲，应谨慎推广。邓悦等使用双重差分模型分析方法，选取河南省首批扩权县邓州市与未扩权的唐河县作比较分析，分别从县域宏观层面和微观企业层面实证考察了“省直管县”改革对县域经济的影响，并由此得出结论，即“省直管县”改革无论对县域总体宏观经济增长，还是微观企业绩效提高均起到积极促进作用。孟白通过对河南“省直管县”体制改革10个试点县的调查发现，除巩义市外，没有扩权县基础的长垣、兰考、汝州、滑县、邓州、永城、固始、鹿邑、新蔡 9 个县（市），改革中均出现权力配置不公等难点问题。

总体上看，学术界对 “省直管县”改革的制度效果进行了一些有益的探索，但关于 “省直管县”改革是否促进县域经济增长，仍没有形成一致的结论。这也进一步印证了“省直管县”改革需要具备相应的条件，并采取分类推进策略的学界共识。

第二，“省直管县”改革条件与掣肘因素研究。

关于“省直管县”改革条件，庞明礼等认为，并非所有省份都适合全面推行“省直管县”体制改革。推行“省直管县”体制改革的省份至少应在管理幅度、经济条件、区划面积、自然地理环境四个方面满足一定条件，并根据各省份对这些改革条件的不同满足程度，划分为三种改革类型，分别是：完全直管型，即可以在全省范围内推行完全意义上的“省直管县”体制改革的省份；不完全直管型，即可以在省内部分满足条件的区域推行完全意义上的“省直管县”体制改革，或者是推行“省直管县”体制改革中的“省直管县财政体制改革”、“扩权改革”等；完全不直管型，即全省整体的和各县市的客观条件都不适合推行“省直管县”体制改革的省份，适宜保留现有的行政管理体制。

关于“省直管县”改革的掣肘因素，翟校义通过对浙江、海南、湖北、新疆等地的调查及相关研究发现，影响“省直管县”改革效果的因素非常复杂。按照“既成事实的程度”与“短时间改变的可能性”两个维度，可以将影响因素分为客观性影响因素、主观性影响因素、现实性影响因素、期待性影响因素，以及处于中间状态的中间因素，各个影响因素在各地的分布极不均匀。

第三，“省直管县”改革中面临的问题与风险研究。

李天兵认为，制度是重要的，但具体的制度是有效力限度的，并受制于多种因素的影响，在省县关系的变迁上，这一理论依然适用。省管县的制度设计可以解决“市卡县”“市压县”的问题，但又存在省的管理幅度过宽的问题。省域的重新划分可以解决省的管理幅度过宽的问题，但这又涉及利益的重新分配问题。张丽华等指出，2009年财政部《关于推进省直管县财政改革的意见》明确提出，2012年底在全国（除民族地区外）全面推进“省直管县”财政改革，然而这一顶层设计目标并未按期实现，西部地区甚至部分中部地区改革试点的原地踏步，彰显了改革风险的客观存在，并进一步指出，“过度依赖财政型”发展模式是西部地区省管县改革步伐缓慢的重要风险因素之一。谭兰英指出，实施“省直管县”时，没有真正做到具体问题具体分析，在“省直管县”改革进程中存在管理半径增大、市县竞争矛盾加剧、制约区域中心等问题。高传勇指出，现阶段“省直管县”改革已经遇到相关问题，如市县两级矛盾抬头、“管理真空”难题、县域经济发展历史遗留包袱较多、市级单位行政管理干部安置、不同政府层级之间权力重新配置以及诸多法律问题亟待理清。

第四，“省直管县”改革顶层设计与配套改革研究。

关于“省直管县”改革的顶层设计问题，庞明礼等认为，当前“省直管县”体制改革实践存在不少问题，究其原因是中央层面没有做好顶层制度设计和规划，没有来自全国人大及其常委会制定的相关法律的保障，没有中央政府的充分授权，中央政府对于完全意义上的“省直管县”体制改革也没有一个完善的、系统的指导性改革方案。孙远太认为，“省直管县”改革的顶层设计应该包括：在中央层面成立统一的组织领导机构和具体的工作机构，统筹协调“省直管县”改革；科学制定“省直管县”改革的规划方案，明晰改革目标，确定改革路线；加快管理体制配套改革，全面推行中央、省、县三级管理层次。

关于“省直管县”配套改革问题，吴金群认为，行政区划的调整和优化本来就是“省直管县”改革的题中应有之义和必要的配套。丁冰认为，为打破“省直管县”改革僵局，下一步可考虑继续推进市县分治、加快推动市制改革和省以下的实质性分税制度。刘学群认为，在“省直管县”改革过程中，要从国家立法层面界定地方不同层级政府（特别是市、县政府）的职能界限，进一步健全县级政府职责体系。此外，还需改变当前对城乡实行同一套评估指标体系的办法，应该根据城乡职责差异，分别制定评估指标体系，使绩效评估真正成为促进区域发展的“指挥棒”。山东省编办课题组建议在山东省首批选择5个远离中心城市、处于若干行政区域结合部、人口较多、产业基础较好、经济实力较强，能够发展成为中等城市或区域性中心城市的县（市）开展行政“省直管县”试点，具体改革内容包括：调整行政管理体制，扩大经济社会管理权限，在干部管理、财政、统计、考核等重要方面制定相关配套政策。

第五，西部地区“省直管县”问题的专门研究。

2013年“省直管县”问题研究的一个突出特点是，对西部地区“省直管县”问题研究的关注度明显增加。张建君等对甘肃省推进“省直管县”改革提出了具体思路，认为甘肃省可以分两个阶段进行改革，即“先普通县，后民族县”。改革的思路是，财政省直管和行政省直管同步进行。武永义等结合陕西省“省直管县”改革试点工作中遭遇的问题，提出要立足省情，采取财政省直管县、财政＋行政省直管县、市管县三种形式并存的复合改革模式。邓大洪认为四川省从经济发展基础、县域规模等方面已经具备行政“省直管县”改革试点的条件。韩立雄等通过对宁夏“省直管县”改革情况的系统分析，认为宁夏“省直管县”改革的经验可以概括为“制度是基础、基础设施是保障、政府支持是关键、渐进式改革是方法”，同时指出在改革中也存在诸如干部人事制度改革压力和行政成本过高等困境。

2．研究方法多样化

在研究方法上，随着“省直管县”改革进程的深入和试点省份的增多，样本数据的增加使得定量和实证分析成为可能。2013年，对“省直管县”问题采用的研究方法，已经突破了初期主要依托规范研究、定性研究和文献研究的局限，基于实证研究、比较研究和定量研究的成果开始出现。比如，李丹利用2001－2011年我国市、县两级数据，通过系统 GMM 估计对“省直管县”改革效果进行实证分析。从实证结果来看，财政上 “省直管县”和“强县扩权”极大地促进县域经济的发展，提高了县级政府的财政收入和财政支出，但在一定程度上抑制了市本级的经济发展。庞明礼等通过对H省174位财政局长的问卷调查和深入访谈，总结出H省的“省直管县”财政体制改革面临的改革困境，包括体制衔接困境、权责匹配困境、定位困境、合作困境和监督困境，并据此提出有针对性的对策建议。曹建辉等以湖南省为个案，对省直管县财政体制下的财政内部监督问题进行了系统探讨。

三、“省直管县”改革展望与建议

当前，深化“省直管县”改革，需要从理论和实践两个层面共同推进。在理论层面，要明确未来“省直管县”问题研究的重点与需要突破的主要问题；在实践层面，主要是要澄清有关“省直管县”改革的一些认识误区。（一）理论研究的重点与需要突破的主要问题

随着“省直管县”改革逐渐步入“深水区”，今后有关“省直管县”问题的研究应该重点探讨如下几个方面的问题：

1．明确“省直管县”改革的终极目标

任何一项改革都要清楚改革的最终目的是什么。唯有如此，才能有的放矢、对症下药，进而实现制度变迁的正向收益。否则，难免会出现“偏差”，甚至出现对改革初衷的“背离”。“省直管县”改革启动的一个直接促发原因就是要解决“市管县”体制下的各种弊端。当前，对于“市管县”体制弊端的认识主要集中在两个方面：其一，把地级市看作掠夺县级资源、制约县域经济发展的罪魁祸首；其二，行政层级过多，导致行政成本过高，行政效率低下。然而，实行“省直管县”后，上述问题也并未完全消解。首先，上级政府侵占下级政府资源的问题并不是“市管县”体制的固有产物，如果不能够切实转变政府职能，理顺纵向政府间的事权关系，“省直管县”体制下，虽然没有了“市刮县”，但仍然存在“省刮县”的潜在可能，县域经济的发展同样会受到来自省一级政府的掣肘。其次，实行“省直管县”后，固然压缩了行政层级，但管理幅度扩大了，省级政府一下子面对众多市县政府，在监管和协调方面都将面临严峻挑战，行政效率在短时间内也未必能够有效提高。最后，受长期形成的行政级别与政府规模一一对应的惯例的影响，“省直管县”后，不排除一部分县为了谋求市县同级，而效仿市政府的框架搭建班子的可能性，这很有可能引发县级政府机构的膨胀问题，降低行政成本的改革愿望也有可能落空。从这个意义上来说，当前推动的“省直管县”改革只能看作解决“市管县”体制弊端的一种路径选择，而非此轮改革本身要实现的最终目标。因此，深入探讨“省直管县”改革的终极目标对于此轮改革成功与否是至关重要的一个理论问题。

2．系统研究“省直管县”改革的适用条件与改革分类推进的划分标准

当前理论界对“省直管县”改革条件的研究仍然处在初期阶段，局限性主要表现在三个方面：其一，在指标选取方面，随意性较大，且从经济因素方面考虑比较多，政治、社会、文化等因素考虑较少，缺乏对指标选取标准的系统论证；其二，数据采集不够全面，往往是单一年份的简单数据比对，缺乏历史的纵向比较；其三，目前的指标设置标准比较零散，尚未形成一个全面、系统、科学的指标测度体系。今后，应进一步加强对“省直管县”改革条件的系统研究，包括测量指标的选取、指标体系的构建等，以期为“省直管县”改革的分类推进提供理论依据。

3．“省直管县”改革后相关的制度建设和制度融合问题

当前，理论界的一个普遍性观点是：“省直管县”改革最终要由财政“省直管县”过渡到行政“省直管县”。然而，在财政“省直管县”实现之后，如何理顺省、市、县之间的职责关系，如何实现财政与行政之间的融合，如何确定县级的合理规模和控制机构编制规模增加的问题，如何处理市级政府的管理权限，从而理顺市县关系，实现市县共赢发展，对这些问题的回应和解决，都需要我们加强对 “省直管县”改革的配套改革的研究，包括加快转变地方政府职能、理顺纵向政府间职责关系、推动省以下财税体制改革、改革市制、推进地方政府机构改革等。（二）实践层面需要澄清的几点认识

当前，在“省直管县”改革实践中存在一些认识误区，如果不能够及时澄清，势必会将改革引向歧途。

1．“省直管县”改革不是简单的权力下放

当前，有相当一部分人认为，“省直管县”改革就是要向县级政府下放更多的权力，以此激发县域发展活力。这种认识与两个方面的因素有关。其一，各界对“省直管县”、“强县扩权”、“扩权强县”等概念不加区分地随意使用，造成了对“省直管县”与“权力下放”之间关系的误读。其二，分税制改革以来，“改革就是放权”的思想在很多地方官员头脑中根深蒂固，受这种认识的影响，作为纵向政府间关系的一次重新调整，“省直管县”改革必然会被赋予更多的“权力下放”色彩。

在推进“省直管县”改革的过程中，要首先摒弃“改革就是放权”的错误认识，改革应该是合理分配不同层级政府的权力，是“分权”而不是“放权”。应该根据市场经济条件下不同层级政府间的实际治理需要和不同行政建制单位的基本属性，重新设计和规范地方政府职责体系。省级政府及其所属职能部门应该把履职重点放在制定地区发展政策、统筹区域规划、监管下级政府等方面；而市、县政府由于与民众比较接近，其履职重点应该是为辖区内居民提供必要的基本公共产品和公共服务。与此同时，要特别注意，在省与市、县政府的交叉职能领域，比如社会保障，要在明确省与市、县政府各自具体分工的基础上，进一步建立健全上下联动、横向互助、职能有机衔接的工作运行机制。在此基础上，做好权力的下放，尤其是权力下放的幅度，做到“该放则放，该收则收”，不需下放的权力，应由省级政府统筹。此外，要及时将职责体系配置的成果以法律形式固定下来，防止出现权力在不同政府间反复转移的问题。

2．财政“省直管县”与行政“省直管县”宜同步推进

近几年，中央有关“省直管县”改革的系列文件中多次提及财政“省直管县”改革的时间表，这暗含着各地应该先着力推进财政“省直管县”，然后再根据条件逐步过渡到行政“省直管县”的改革思路。据此，当前各界普遍认可的改革推进路径是：从财政体制上的“省直管县”逐步过渡到行政体制上的“省直管县”，并把财政“省直管县”作为行政“省直管县”的一个前置条件。

诚然，“省直管县”改革是从财政领域率先开始的，但以财政层级改革推动行政“省直管县”改革，可能会陷入体制不顺的困境。在财政“省直管县”和人事、行政仍实行市管的情况下，县级政府需要同时面对省和市“两个婆婆”，这会不可避免地产生诸多问题。当前改革实践中，地方政府的探索已经涉及核心领域，即合理分权，正如一些学者指出的那样，这需要顶层设计和规划，“省直管县”体制改革也已经到了必须要从财政、行政多个层面全面做文章的阶段了。为此，财政“省直管县”的财权和事权改革不宜单兵作战，而应该在做好政府职责分工的基础上，财政改革同行政体制改革一起做整体上的推进。

3．谨慎调整县的行政级别“省直管县”后，作为直接隶属于省级政府的下级行政单位，县级政府适度增加县级人员编制，解决权力下放后县级政府事务增多、责任加大而人员编制不足问题的提法，本身是有一定道理的。但在改革过程中，受“以级别定职权”的地方政府权力配置体制的影响，县级政权一味向地级市标准看齐，片面追求行政级别的提高和机构规模的扩大，似乎并无必要。这在客观上也会增加改革的经济成本，甚至引发机构的再次膨胀，冲击既有的机构改革成果。

地方政府以“升级”为手段，竭尽所能争取权力的背后，折射出的是既有制度安排的不足。省直管县、市，是由省分别对两种不同的行政建制进行的直接管理。客观地说，“是否直管”与 “政府行政级别是否需要提高”之间并没有必然联系。国外大大小小的市和县都直接对应省级政府或州政府，不存在级别问题，这一点是值得我们反思的。在改革推进过程中，需要淡化行政级别色彩，突破“官本位”理念束缚，重新审视“行政级别”和“职权设置”之间的对等关系，不宜盲目提升县级政权的行政级别。

4．审慎调整行政区划

随着“省直管县”改革日益向纵深推进，省级政府管理幅度过大的问题被视为改革继续前行的重要障碍之一。对此，理论界和实务界普遍寄希望于通过“缩省”、“并县”等行政区划手段解决问题。然而，自古以来，调整行政区划都是一个非常谨慎的问题。这不仅是因为调整区划会遭遇区域文化认同危机等问题的挑战，更是因为行政区划调整本身就意味着对利益和资源的重新分配，是一个关系政治稳定的重大政治问题。历史的经验反复证明，不合理、不规范的行政区划调整，可能给整个国家的政治稳定带来严重的负面影响。因此，除非万不得已，任何改革都要尽量避免在较短的时期内对行政区划进行大规模的调整。实际上，“省直管县”改革推进中面临的省级政府管理幅度大、对市县政府监管难等问题，并不一定非要通过区划调整手段来解决，完全可以通过完善体制内外监督机制等方式妥善处理。因此，从保持稳定发展大局的角度来看，“省直管县”改革宜在既有的省区格局框架下推行，这样不仅会减少改革阻力和成本，也可以规避大规模行政区划调整对国家政治稳定产生的负面作用。

5．客观评价改革试点经验“省直管县”体制本身并不是一个无可挑剔的制度，而是利弊权衡之后的现实选择，并不意味着问题的终结。从目前各地改革试点的实际运行情况看，各地改革的切入点和改革内容都不尽相同，没有一个统一的标准和模式。可以说，“省直管县”改革仍然处在一个“摸着石头过河”的试验状态。在改革推进过程中，不仅不会一番坦途，还可能遭遇种种困境，甚至会出现一些意料之外的问题。如果不能跳出“行政区经济”思维的惯性作用，不在政府职能转变、理顺纵向政府间职责关系等方面有所突破，“省直管县”改革也存在失败的可能。因此，必须客观区分“省直管县”改革试点与作为一个系统工程的“省直管县”改革本身的关系。实际上，任何改革成果都要在一个较大的时间跨度内经历实践的检验。20世纪80年代启动的“市管县”体制在20年左右的时间里，迅速地从改革的目标“沦落”为今天被改革的对象，其中的深刻教训不能不认真总结。正如魏光奇所指出的那样：“‘省直管县’体制改革能否跳出地方行政分层的历史周期率，将是一个有待实践检验和时间印证的问题。”因此，当前阶段暂时不宜过早、过高地评价“省直管县”改革试点经验。

6．避免设定“时间表”

2009年6月发布的《财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见》明确提出：“省直接管理县财政改革的总体目标是，2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直管县财政体制改革。”然而，截至2013年底，西部绝大多数省（区）并没有完成改革任务。历史的经验告诉我们，搞一刀切的改革很少能够成功，或者即使成功，实际效果也要大打折扣。中国地域广阔，地区差异巨大，试图通过确定统一的时间表推动“省直管县”改革，既不现实，也不可能。因此，“省直管县”体制只有在具备基础和条件的地方推行，才能取得预期的改革效果。如果不顾现实条件盲目推进改革，其结果只能是事与愿违，甚至可能重蹈“市管县”体制改革失败的覆辙。“省直管县”改革不宜确定统一的时间表，应该“以时间换空间”，在有条件的地方先行探索，没有条件的地方积极创造条件，并逐步以渐进的方法实施增量改革。

7．“省直管县”与“市管县”不是简单的替代关系

从某种程度上来说，只要有利于区域经济社会发展，究竟选择哪种地方政府组织形式并不是最重要的。从浙江的经验来看，“省直管县”体制只有在那些县域经济发展潜力大，而在发展上又受制于地级市的“市弱县强”地区才有生命力，而在“市强县弱”的“大马拉小车”地区，“市管县”体制完全可以承担起促进区域经济快速增长的责任。杭州和宁波就是浙江“市管县”体制比较成功的两个例子，在这两个地区，不仅没有出现所谓的“市刮县”和“市压县”等问题，而且两个城市对周边辖县的经济辐射带动作用非常显著。当前的“省直管县”改革并不是要将所有的县（市）都直接交由省级政府管理，“市管县”体制和“省直管县”体制完全可以在空间上并存。究竟选择“市管县”体制，还是“省直管县”体制，关键还是要看是否有利于区域经济的发展和公共服务供给，是否能够满足区域公共治理的实际需要。

四、报告要点

本报告对2013年度全国各地“省直管县”改革的最新进展情况和理论研究成果进行了初步的归纳总结，并在此基础上，从理论和实践两个层面对加快推进“省直管县”改革提出了几个需要重点关注的问题。本报告要点总结如下：（1）进入2013年以来，“省直管县”改革有加快向纵深推进的趋势。继2010年中编办选取的8个试点省（区）以来，吉林和四川两省明确宣布将启动行政“省直管县”改革试点工作。与此同时，贵州等西部省区也相继出台政策推动财政“省直管县”向行政“省直管县”迈进。截至2013年底，全国除港澳台地区、4个直辖市、新疆（不含新疆建设兵团）、西藏、内蒙古3个自治区外，各省级单位基本上都开始了程度不同的“省直管县”改革试点工作。（2）从改革内容和改革程度两个方面，可以将各地开展的“省直管县”改革区分为财政省市共管型、财政“省直管县”、财政省直管＋部分经济社会管理权限下放、准行政“省直管县”、行政“省直管县”五种典型模式。（3）2013年共出版有关“省直管县”问题的学术专著5部，公开发表学术论文114篇。总体来看，2013年理论界对“省直管县”问题的研究内容显得更加务实，一方面，对“省直管县”改革目标、改革条件以及制度绩效等相关理论研究进一步深化；另一方面，研究开始更多地关注“省直管县”改革实践领域的经验总结和问题解析。随着“省直管县”改革进程的深入和试点省份的增多，研究方法更趋多样化，基于实证研究、比较研究和定量研究的理论成果明显增多。（4）未来几年，“省直管县”改革相关理论研究的重点与需要突破的主要问题包括：“省直管县”改革的终极目标，“省直管县”改革的适用条件与改革分类推进的划分标准，“省直管县”改革后相关的制度建设和制度融合问题等。（5）在推进“省直管县”改革实践过程中，需要明确如下几点认识：“省直管县”改革不等同于“权力下放”；财政“省直管县”与行政“省直管县”宜同步推进；省直管县后，要谨慎调整县的行政级别，规避地方政府“升级锦标赛”；“省直管县”改革宜在既有的省区格局下推行，不宜对行政区划做大规模调整；要客观评价“省直管县”改革试点经验；“省直管县”改革不宜确定“时间表”；“省直管县”与“市管县”可以并存。（作者单位：天津商业大学公共管理学院行政管理系）

政府间横向关系发展报告

在中国单一制的国家结构下，政府间关系的架构可以分为两个维度：纵向关系维度和横向关系维度。二者的关键区别在于有没有行政隶属关系：前者各主体之间基于行政隶属关系，后者各主体之间没有行政隶属关系。正如国内较早开展这方面研究的张紧跟博士所言，所谓地方政府间横向关系，是指“没有行政隶属关系的地方政府间关系”。本报告认为，从更广泛的视角来看，政府间横向关系既包括没有行政隶属关系的一级政府之间的关系，又包括一级政府内部没有行政隶属关系的部门之间的关系。在改革开放之前的计划经济体制下，政府间关系主要表现为纵向关系。改革开放以来，随着经济体制改革的开展，市场经济体制的建立健全，各类市场主体、社会主体的成长成熟，以及跨域治理事务的日益突出复杂，政府间横向竞争、冲突、沟通、合作日益增多，横向关系及其治理的重要性与迫切性日益显著。在之前发展的基础上，政府间横向关系的实践在2013年又获得了进一步推进。与此同时，相关的理论研究也取得了一些新成果。本研究报告旨在对这两个方面进行总结和分析。

一、政府间横向关系发展现状综述

一国内部的政府间关系是该国政治、行政、经济、社会、文化等的综合状况的反映，既受到这些方面的深刻制约，又随着这些方面的发展而发展。改革开放以来政府间横向关系的发展，基本上可以分为三个阶段：党的十一届三中全会到十四大、党的十四大到十六大、党的十六大至今。在第一阶段，中国开始了以市场为导向的改革，计划经济体制开始松动，政府间横向联系和互动开始多了起来，但横向关系问题及其治理总体上还没有提上日程。在第二阶段，随着社会主义市场经济体制被确立为经济体制改革的目标、分税制的实施、国企改革的深入进行、各类私人企业的迅猛发展，政府间关系的面貌发生了深刻变化。在横向关系方面，受到以GDP为标尺的“地方官员晋升锦标赛”的作用，不同政府之间的竞争（包括无序竞争）日趋激烈，矛盾时有爆发，横向关系进入了“混乱期”。这一阶段严重的地区保护、重复建设、各类“商品大战”等即是明证。进入第三阶段以来，随着国资委的成立与政企关系的进一步厘清、服务型政府建设、社会保障面的扩大与保障体系的健全、私人企业的发展壮大、社会组织的发展与社会力量的活跃，以及跨域治理问题的日益突出，一方面，横向政府间的冲突和矛盾进一步增多，另一方面，府际协调与合作也发展起来，地方政府开始自发或自觉地运用府际合作的方式处理共同面临的问题，政府间横向关系步入了深度调整和规则构建的新阶段。

在上述背景下，2013年政府间横向关系又有了新的发展，这体现在下述几大方面：（一）政府机构改革与政府内部横向部门间关系调整

2013年是新一届政府履新执政的第一年，也是改革开放以来第7轮政府机构改革的开局之年。这一年，根据党的十八大和十八届二中全会精神，重点进行了国务院机构改革。这次改革重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革展开，实行了铁路政企分开，整合加强了卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理等机构。在政府间横向关系方面，涉及的改革内容主要有以下几个方面。

1．拆分铁道部，组建大“交通部”

这次国务院机构改革的第一项内容就是实行铁路政企分开，完善综合交通运输体系，其直接表现即拆分铁道部，组建大“交通部”。具体而言，第一，将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设；第二，组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等；第三，组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等；第四，不再保留铁道部。

2．组建国家卫生和计划生育委员会

为更好地坚持计划生育的基本国策，加强医疗卫生工作，深化医药卫生体制改革，优化配置医疗卫生和计划生育服务资源，提高出生人口素质和人民健康水平，这次机构改革的重要内容之一是组建国家卫生和计划生育委员会。其主要举措是：第一，将卫生部的职责、人口计生委的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。其主要职责是统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置，组织制定国家基本药物制度，拟订计划生育政策，监督管理公共卫生和医疗服务，负责计划生育管理和服务工作等。第二，将人口计生委研究拟订人口发展战略、规划及人口政策的职责划入发展改革委。第三，国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理。第四，不再保留卫生部、人口计生委。

3．组建国家食品药品监督管理总局

为进一步提高食品药品监管水平，消除食品药品监管体制中存在的既有重复监管，又有监管“盲点”，不利于责任落实等问题，这次改革着力加强了对食品药品统一监管改革。主要措施是：第一，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，主要职责是对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等；第二，将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门；第三，保留国务院食品安全委员会，具体工作由食品药品监督管理总局承担，食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子；第四，不再保留食品药品监管局和单设的食品安全办；第五，新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定，农业部负责农产品质量安全监督管理，将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。

4．组建国家新闻出版广播电影电视总局

为进一步推进文化体制改革，统筹新闻出版广播影视资源，这次改革将新闻出版总署、广电总局的职责整合，组建国家新闻出版广播电影电视总局。其主要职责是：统筹规划新闻出版广播电影电视事业产业发展，监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物、广播影视节目的内容和质量，负责著作权管理等。国家新闻出版广播电影电视总局加挂国家版权局牌子。不再保留广电总局、新闻出版总署。

5．重新组建国家海洋局

为推进海上统一执法，解决海上执法力量分散，重复检查、重复建设、执法效能不高、维权能力不足等问题，这次改革将原国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。其主要职责是：拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。同时，为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，这次改革还设立了高层次议事协调机构——国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。

6．重新组建国家能源局

为统筹推进能源发展和改革，加强能源监督管理，这次改革将国家能源局、电监会的职责整合，重新组建国家能源局。其主要职责是：拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。改革后，国家能源局继续由发展改革委管理，不再保留电监会。发展改革委主要负责做好国民经济和社会发展规划与能源规划的协调衔接。

7．在优化职能配置中进一步理顺部门职责关系

在推进前述重大机构调整的同时，这次改革还特别强调在优化职能配置中理顺部门职责关系，实现资源共享，最大限度地整合分散在不同部门相同或相似的职责。具体而言，这次改革重点进行了三个方面的整合：一是按照同一件事由一个部门负责的原则，整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等，分别由一个部门承担。二是整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构，解决这些机构过于分散、活力不强的问题。三是整合建立统一规范的公共资源交易平台、信用信息平台，推动资源共享、提高效能。同时，这次改革提出，对其他职责交叉、分散问题，也要按照上述原则整合解决。

这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。国务院机构改革中的职能转变、职责调整、机构重组是政府间横向关系发展的重要内容。首先，国务院组成部门的职责调整和机构重组，是中央政府内部横向部门间关系的调整和发展。通过这样的调整，加强特定方面的管理和服务，推动政府职能转变。例如，按照构建大部门体制的改革思路和要求，经过两届政府的努力，着力加强和改善了政府宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务职能。其次，国务院机构改革对地方政府横向部门间关系的调整和发展有指导和示范作用。中国的地方政府是行政体地方政府，具有“职责同构”的特点。因此，在自上而下的政府机构改革中，国务院机构改革对地方政府的机构改革具有指导和示范作用。一般而言，地方各级政府主要职能的配置和主要机构的设置与上级政府直至中央政府具有一定的“对口性”。可以预见，随着这一轮机构改革的推进，各级地方政府根据其职能定位，也将进行相应的横向部门间职责和机构调整，尤其是加强市场监管、社会管理、公共服务等机构和职责。（二）京津冀协同发展与区域合作

在中国的政府体制下，区域合作是政府间横向关系的一种重要形态，而区域协同发展又是区域合作的一种较为高级的形态。概括而言，区域协同发展是一种将若干行政区域作为一个整体，打破区划、体制、机制、政策障碍，统筹规划、协调发展，实现共赢的一种政府间合作发展模式。2013年，这方面最为引人注目的是京津冀一体化协同发展。

京津冀是指北京市、天津市、河北省两市一省。三地人口加起来有1亿多，土地面积有21.6万平方公里，地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，具有协同发展的天然优势。新中国成立以来，河北省为保障两大直辖市作出了重大贡献。近年来，三地受行政区划阻隔和区域利益制约，面临着区域经济结构和城市群布局不合理、生态文明建设和环境保护任务迫切、人口经济资源环境发展不协调等问题，急需突破行政区划障碍，实行区域一体化协同发展。

在此背景下，2013年京津冀三地加强了政府间合作，相继签署了合作协议。2013年3月，北京市和天津市签署了《北京市天津市关于加强经济与社会发展合作协议》；5月，天津市和河北省签署了《天津市河北省深化经济与社会发展合作框架协议》；北京市和河北省签署了《北京市河北省2013至2015年合作框架协议》及11个专项协议，这些协议确定了两市一省深化合作的基本框架和主要内容。

具体而言，《北京市天津市关于加强经济与社会发展合作协议》的内容包括：推动区域发展战略规划编制、完善交通基础设施体系、开展产业转移和对接合作、打造教育和科技研发高地、深化陆海空航运物流合作、加强人才共享互通合作、推进文化旅游会展融合发展、加快金融一体化进程、改善京津地区环境质量、建立合作长效工作机制10大方面、24项具体合作内容。《天津市河北省深化经济与社会发展合作框架协议》的内容包括：推进区域一体化进程、完善交通网络体系、深化港口物流合作、提高水资源保障能力、推动产业转移升级、加强科技研发合作、加强农副产品对接、加快旅游会展融合、拓宽金融合作领域、建立合作协调机制10个方面、30项具体合作内容。《北京市河北省2013至2015年合作框架协议》的内容包括：着力打造首都经济圈、共同推进北京新机场建设、共同促进首钢在唐山做大做强、全面开展科技创新和成果转化合作、共同创建区域优美环境、共同深化服务业合作、支持张承地区产业发展7大方面、27项具体合作内容。

在政府间横向合作机制建设上，三地的合作协议都提出，要建立合作长效工作机制，切实推进合作协议和合作项目的贯彻落实。例如，《北京市天津市关于加强经济与社会发展合作协议》提出，双方建立两市领导高层协商机制，成立京津合作领导小组，组长由两市市长担任，每年召开一次会议，研究合作中的重大战略问题。成立京津合作协调小组，由分管副市长任组长，定期就双方合作问题进行研究推动。协调小组下设办公室，组织两市相关部门对口衔接，具体推动各项合作任务的实施。办公室分别设在北京市支援合作办、天津市合作交流办。

三个合作协议的签署和三地合作内容的明确，有利于实现京津冀协同发展、打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新；有利于探索完善城市群布局和形态，探索生态文明建设的有效路径，促进人口经济资源环境相协调；有利于实现京津冀优势互补，促进环渤海经济区发展，带动北方腹地发展。

值得一提的是，在三地签订合作协议，加快协同发展的基础上，2014年2月，习近平同志在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，并指出了京津冀协同发展的7个着力点，将京津冀协同发展提升到国家战略层面。（三）异地高考与政府间政策协同

所谓政府间政策协同，是指地方政府间为解决共同面临的问题、应对挑战、推进发展，而以协调一致的方式来制定并执行政策的一种政府间合作机制。改革开放以来，一些地方政府为了推进共同发展、应对共同挑战，在自觉或不自觉地实行一定的政策协同。2013年，这方面最为突出的一个表现是异地高考政策的实施。

异地高考政策的出台，主要是为了解决非户籍随迁子女的高考问题。高考是当代中国最为重要的一次考试，在很大程度上影响到公民一生的命运。在中国特大型国家的背景下，每年都有数百万，甚至上千万的高中毕业生参加高考（见图1、图2）。为了保证高考的权威性和安全性，中国的高考一直实行“分省＋户籍地”原则，即由各省分别组织本省的高考，考生在其户籍地所在省份参加高考。然而，由于优质高等教育资源、人口资源分布的不均衡，这样的高考政策存在着一定的“不公平性”。例如，同样智力水平、同样努力程度的学生，在河南、山东、四川这样的人口大省，与在北京、上海、天津这样优质高等教育资源相对集中的直辖市，考上大学，特别是考上好大学的概率，就有很大的差距。此外，改革开放以来，随着人口在不同地域间横向流动的迅速增长，出现了以农民工子女群体为代表的一定规模的非户籍随迁子女群体。很多随迁子女长期在居住地（非户籍地）接受义务教育和高中教育，但却没有资格参加居住地的高考，而是必须回户籍地参加高考，这显然不合理。再加上不同省份使用的教材可能有所差别，在很大程度上增加了这一群体高考的成本，加大了这一群体高考的难度。在这一背景下，为了解决非户籍随迁子女的高考问题，教育部自2010年起开始推行异地高考试点，并在2013年开始全面实施这项改革。图1 全国历年参加高考人数和录取人数统计（1977—2012）资料来源：根据教育部相关年份的《全国教育事业发展统计公报》整理而成。图2 全国历年高考录取率（1977—2012）资料来源：根据教育部相关年份的《全国教育事业发展统计公报》计算。

在2010年12月启动的国家教改试点中，教育部首先在山东、湖南、重庆三地开始异地高考试点。在试点的基础上，2012年8月，国务院办公厅转发了教育部、发展改革委、公安部、人力资源和社会保障部4部门《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（简称《意见》）。《意见》要求，各省、自治区、直辖市政府要根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）和按照国家规定参加社会保险年限，以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，制定具体办法。各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年底前出台。《意见》特别提出，要加强相关工作的组织领导和政府间协调配合。第一，各地招生考试委员会要统筹做好随迁子女升学考试工作，教育部门会同有关部门依据随迁子女升学考试人数合理调配资源，做好招生计划编制、考生报名组织、考试实施以及招生录取等工作。第二，发展改革部门要将进城务工人员随迁子女教育纳入当地经济社会发展规划。第三，公安部门要加强对流动人口的服务管理，及时提供进城务工人员及其随迁子女的居住地等相关信息。第四，人力资源和社会保障部门要及时提供进城务工人员的就业和社保信息。第五，各地区、各有关部门要及时研究解决工作中出现的新情况新问题，认真总结和推广成功经验。

根据中央部署，到2012年底，各省、市、自治区陆续出台了异地高考方案。由于异地高考受到高等教育资源、原户籍考生数量、申请异地高考考生数量、对人口输入地和输出地的影响等多种因素的制约，各省、市、自治区在总体执行中央政策的前提下制定的具体政策有所不同。总体而言，各地的异地高考政策限制程序与人口输入程度成正比，越是人口输入地，参加异地高考的“门槛”越高，反之则“门槛”越低。例如，外地生源2014年参加北京异地高考需要符合的条件是：学生父母有北京市的暂住证或工作居住证、有合法稳定住所、有合法稳定职业已满6年、在京连续缴纳社会保险已满6年（不含补缴）的，且仅限参加高职考试。而如果外地生源参加贵州省异地高考的话，则仅需要取得贵州省初中毕业证书，高中阶段在贵州省连续就读三年，考生高考报名前，其父亲或母亲在贵州省居住，有合法稳定住所、合法稳定职业，持有贵州省居住证（或暂住证）和在贵州省连续缴纳社会保险三年以上（含三年）。

异地高考涉及中国教育制度、人才选拔制度、户籍制度、社会保障制度、区域发展规划等多个方面，其复杂性不言而喻。正如一篇报道所言，在异地高考政策上，形成中央、地方、高校、新移民、户籍人口的多方博弈，同时还涉及中国的户籍改革、东西部发展不均、人口结构、用工荒、社保资金筹集、高等教育跃进式发展等大问题，可谓“牵一发而动全局”。然而，不管怎样，2012年、2013年经过多方努力，各省、市、自治区毕竟出台了异地高考方案，这项改革正式拉开了大幕，在政府间关系的意义上，写下了政府间政策协同的重要一笔。在未来的几年，这项改革的效果及其发展，都还有待进一步的观察。（四）重大基础设施建设与政府间横向关系发展

除了上述发展外，2013年，随着中国整体改革发展的推进，以及受到一些重大基础设施建设影响，政府间横向关系还获得了一定的发展。例如，2002年开工以来，经过各方面的共同努力，2013年6月，南水北调工程东线一期穿越黄河工程北岸出口闸开启，长江水历史性穿越黄河，标志着该工程东段进入全线试通水阶段。南水北调工程是优化中国水资源配置、促进经济社会可持续发展的重大战略性基础工程，关系国计民生和中华民族长远发展。该工程在设计、施工过程中，得到国务院有关部委，东、中、西线有关各省市区的大力协调配合。2013年，东线工程试通水后，为加强其供用水管理，国务院开始研究制定《南水北调工程供用水管理条例》，就水量调度、用水管理、水质保障、工程设施管理与保护征求各方面的意见。可以预见，随着该工程的进一步建设与通水，必将有利于缓解北方相关缺水地区的用水紧张状况，从而有利于缓解区域矛盾，促进政府间合作。2013年，除了南水北调工程外，一些对政府间横向关系产生以及即将产生较好影响的重大项目还有：“川气东送”工程由四川向长江三角洲地区输气突破173亿立方米，“三北防护林体系”建设五期工程进展顺利。这些重大基础设施的建设和投入使用，能够有效缓解横向政府间的利益争夺和矛盾冲突，促进政府间横向关系的协调发展。（五）地方政府间横向关系中的“顽疾”

作为政府间关系的重要一维，政府间横向关系的改革和发展是随着中国改革发展的进程而进行的，同时，也受到中国特定的政府体制和经济社会发展阶段的制约。2013年，政府间横向关系在获得一定发展的同时，仍然表现出一些“顽疾”，主要是区域利益矛盾、部门间政策不协调、政策执行中部门间权责不清等。本报告在这里以报道时间为序摘编出一些体现这些“顽疾”的典型事件，希望能引起读者的深思。

1．广州十余名城管与五六名巡警对峙互拍照

据《南方都市报》2013年6月4日报道，6月3日下午3点半，在广州市天河区体育西路人行道上，十余名城管与五六名巡逻的辅警发生争执。双方各自站队，两方都有人手持手机拍照。

2．“生态炸弹”岂能乱投？——异地倾倒危废事件透视

据新华网合肥6月12日电，动辄上百吨的危险化工废物，悄无声息地倾倒在千里之外的农村；谋取私利的黑色产业链下，生产、转运、倾倒等环环相扣，戕害着生态环境和身体健康。环保专家和基层官员认为，危废倾倒有明显的区域性特征，一般从发达地区向不发达地区转移，最后倾倒在农村。有的距离达数百公里，需经过生产、转运和倾倒等环节，只要一个环节把好，此类事件或将被制止。遗憾的是，一些地方不仅没把好关，有的甚至存在“只要不污染我就行”，“你污染我、我也污染你”的心态。

3．12部门管“一支烟”：不靠谱！

据《羊城晚报》2013年6月27日报道，备受关注的《深圳经济特区控制吸烟条例》再起风波，12个部门共同管理“一支烟”不被看好，违法吸烟如何处罚成为难事。此次深圳重新修订《控烟条例》，“创造性地”提出由卫生、城管、公安、文化等12个部门共管“一支烟”，但经过调查发现，这种多部门处罚模式仅得到20％的支持率。绝大多数人认为多部门处罚不合理，一是因为不同的执法主体难以得到群众的认可，二是多部门处罚模式易造成责权不清和效率低下。

4．卫生部门与药监部门就胎盘能否买卖说法相反

据《扬子晚报》2013年11月18日报道，关于人体胎盘能否买卖，卫生部门与药监部门的说法相反。卫生部门明令禁止胎盘买卖，而药监部门则表示，如果所售药品有证照，购进售出渠道合法就可以销售。

上述典型事件说明，在政府间横向关系中，还应进一步理顺地方之间、部门之间的利益关系，明确责任主体的职责界限和管制责任，在制定政策时就要设定好执行主体之间的关系，防止执行扯皮、执行不力。

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