作者：桂克全
出版社：光明日报出版社
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申康维新试读：
前言
您正在翻阅的上海市级公立医院改革创新历程，表面上虽然波澜不惊，内在实则汹涌澎湃。
先说您知道的。
纵观历史，伴随我国新一轮医药卫生体制改革日趋深化，公立医院改革的总规划和路线图越来越清晰；横看各地，城市公立医院综合改革亮点频现。很显然，国内这轮公立医院改革，把顶层设计和摸着石头过河，结合得比过去任何时候都好。
即便如此，一个现象仍未改变，我国的城市公立医院综合改革，至今并无成熟的理论和模式可以照搬，还依赖于各个城市以及各家医疗机构遵循顶层设计，锐意探索和悉心总结。随后，改革先锋们再把实践经验向同行分享，辐射到更广的范围。
再说您可能不知道的。
早在2005年，上海市委、市政府便启动市级公立医疗机构管办分离改革，并组建上海申康医院发展中心（下称“申康”），履行市政府的办医职能，促进市级医疗机构除旧更新。那时，管办分离改革刚刚指向医疗领域，北京、深圳、成都等地的该项改革均尚未开启。这意味着，申康当时面对的情形类似于在白纸上画画。
具体来讲，功能定位于“两个责任主体”的申康（市级公立医疗机构国有资产投资管理运营的责任主体、市政府办医的责任主体），因改革而生，携创新而行，坚持将指挥棒朝新路上挥舞，撬动上海28家市级医院和10家合作共建医院突飞猛进。
借用上海的地理位置作比喻，时下看当地市级医院的发展状况，犹如遐观黄浦江入海口的奔腾壮丽，但本书并未打算过多地描述“美景”，而选择从入海口溯流而上，探寻缔造“奔腾壮丽”之景的上游干流和支流，尽可能还原一张清晰的“河网”图。也就是说，本书轻谈成绩，重在还原申康过去十年改革创新的举措和幕后酝酿。
事实上，跟其他公立医院改革试点城市一样，上海市级医院的改革做法也非业内标准答案，只是向改革经验的池子里注入地方智慧，但因其起步早、创新多，以及多方面与国务院办公厅印发的《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》相吻合而备受瞩目。
强调一点，申康推动的上海市级医院改革创新，内容上并不完全等同于国务院对城市公立医院综合改革试点所作的部署，仅为后者的部分“组件”。因为，推动城市公立医院综合改革试点的主体，包括当地卫生行政部门、医保部门、财政部门等机构，多支力量共同促进公立医院向人民群众提供更好的医疗服务。而申康，只是其中一支力量——立足“两个责任主体”的功能定位引领市级医院创新发展。
就在溯流而上的途中，笔者发现申康十年探索创新的4个特质：
第一，恪守国家法律法规和遵循医疗发展规律。
这个并不算新颖的行动纲领，却是上海申康医院发展中心主任陈建平多年来的深刻感悟，并将此奉为“保障改革成功的最大秘诀”。过去十年，申康人早已形成习惯，每次开启创新行动前，均反复斟酌其计划是否符合该标准。此时，国家法律法规和医疗发展规律仿佛一把利剑，把创新想法切分为黑白两类，申康弃“黑”推“白”。
第二，推进方法上善用“四两拨千斤”。
笔者访谈的多人提到，陈建平尤其擅于活用“举网以纲，千目皆张”的古理，要求申康人员“有所为，有所不为”。他所谓的有所为，即抓住二八定律中的“二”，以点带面，省力又高效。比如，在全国率先运用23项绩效指标考核医院院长，敦促市级医院始终遵循公益性办院宗旨；组织医院编制战略规划，使医院管理者厘清两个曾经模糊的要题——“办什么样的医院”和“把医院办成什么样”；打造区域医联信息化平台，促进医院管理模式和医疗服务模式革故鼎新，医患双方均由此受益……
申康运用“四两拨千斤”撬动市级医院疾行是策略，也属无奈。至今申康只有40多名职员，却要面对38家三级医院5.9万余名职工，显然无法面面俱到。况且，他们还须保障公立医院经营管理自主权，这个权限内的事情也是申康“有所不为”的内容。
第三，推崇服务型管理，并注重与医院管理者协同。“申康决不能成为衙门。”陈建平在申康起步时就反复叮嘱下属，至今事例颇多。比如，实施医院战略规划管理，申康除了印发通知，还附上内容纲要，医院照着编制即可；每次推行改革创新前，申康执行一个固定动作，即召集市级医院院长，向其解读改革创新内容和征集改革智慧。另有一事以小见大，据复旦大学附属华东医院院长俞卓伟回忆，申康人员鲜到医院检查，即便上门办事也极少在医院吃饭，哪怕只是食堂的简餐。
第四，擅借外力。
因为人力有限，申康很多时候会转换为策划者和组织者的角色，而把具体的执行交给专业队伍。如组建市级医院预算专家咨询委员会，由其初审各医院的全面预算汇报……过去十年，申康牵头的较大的改革创新，无一绕过专家智囊团。
2015年10月，多年致力促进中国医院管理迈向卓越的传媒精英、健康界创始人赵红，当聚焦“构建现代医院管理制度”这个命题时，发现申康是探索该领域的一个鲜活案例，果断提议客观记录申康十年，期望为城市公立医院综合改革提供参照。《申康维新》由此起源。
筹备过程中，笔者两次由京抵沪，先后访问25人，覆盖参与上海市级医院改革创新的三方重要力量——申康现任和既往管理者、医院院长、医改与医管专家，在此向各位致以诚挚的谢意！还要感谢上海医疗战线的每一位工作者，若无你们的配合，何来创新举措落地！另外，我的同事冯蕾、刘巍、高巍等人，对此书亦作不少贡献，一并致谢！
古往今来，迎风向前总是很难。故而，革故鼎新弥足珍贵。时下我国城市公立医院综合改革，尽管成长的烦恼与转型的阵痛交织，民众或多或少还有抱怨，但更应该看到，改革是动力之源，创新是活力之本，勇敢向前，不管多难。真正重要的是，在探索过程中，拥抱符合事物发展规律的正确理念，担纲推动医院发展的强劲引擎。
唯改革者进，唯创新者强，唯改革创新者胜。与君共勉！作者2016年5月引子医院管办分离上海往事
上海，素来不乏传奇。
2016年1月15日，康定路2号院内，重感冒未愈的陈建平端坐在沙发一侧，出于礼待访问者，上半身一直笔挺且微微前倾，语气平缓，回答一个又一个问题。
临近谈话结束，他坦陈内心的一个纠结：“很多人评价我们做了不少事，付出很多努力，上海市级医院的改变也算是翻天覆地。可是，民众依旧感觉看病难和看病贵，当你面对这个现实时会气馁，怀疑自己所做的事情到底有多大意义。因此，即便国内外不少同行认为我们硕果累累，我们也不想大肆宣传。”
停顿片刻，他又用反证法自我释怀：“假如我们不去努力，或许民众看病会更难、更贵。”出于这种心态，过去十年，陈建平与团队成员每每遇到困难总是选择披荆斩棘。
认识认识陈建平吧。
陈建平，管理学博士，研究员，上海申康医院发展中心主任，国务院医改领导小组专家咨询委员会专家，曾任上海市卫生局副局长。长期从事卫生改革政策研究和公立医院改革实践，探索符合公立医院特点的专业化、规范化、精细化管理方法，推进上海市级公立医院“转方式、调结构、转机制”；提出“以人为本”的现代化医院建设理念；提出“改善服务、提高质量、控制费用、便民利民”的医疗服务理念；探索公立医院管办分离改革，率先构建公立医院出资人管理制度，以及推进医院内部绩效考核与分配制度改革。
仔细阅读上面这段文字可以发现，陈建平的职务曾出现一次较大的变化——由“上海市卫生局副局长”调整为“上海申康医院发展中心主任”。其实，这个变化背后关联一场改革——上海在全国率先探索市级医院“管办分开、政事分开、政资分开”。
公立医院管办分离（现在常被称为“管办分开”），是近年来国家多个医改指导意见明确表述的改革方向。当然，这项改革并不容易，否则，各地早已大刀阔斧地推进，而无须医改文件一遍遍敦促，如“积极探索公立医院管办分开的多种有效实现形式”。
2005年，上海朝着这个方向尝试突破。一份开创性的改革方案
这年初，上海市委、市政府作出一个重要决定：依据中共十六届三中全会精神和国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》，在市卫生局、市水务局、市交通局三个单位推行转变政府职能、实行管办分离的改革试点。
想法过渡到行动，很迅速。
同年4月4日，上海市人民政府办公厅印发沪府办〔2005〕19号文——《关于推进本市市级医疗机构管办分离改革的方案》。改革的动因在于，进一步强化政府公共卫生服务和医疗卫生全行业管理职能，改革公立医疗机构的管理体制并提高其运行效率，加快上海市的医疗卫生事业发展，更好地服务和保障人民群众的健康。
这份改革方案言简意赅，总共不到3000字，却厘清了上海探索市级医院管办分离改革的多个关键点，既像冲锋号，又似指南针，更被视为路线图。比如，在“改革的基本思路”部分，方案直接了当地指出一项重中之重的改革内容：
为全面履行并强化市卫生部门对全市医疗卫生行业的管理职能，将市卫生部门与原直属市级公立医疗机构的关系转变为行业管理关系，具体办医职能交由上海申康医院发展中心承担。
国家之所以倡导公立医院管办分开，坊间最通俗的解释是，过去几十年，国内大多数公立医院是隶属于各级政府的事业单位，由卫生行政部门管理。后者既行使行业监管职权，又作为出资人代表举办医院。换句话说，卫生行政部门扮演双重角色，既做裁判员，又当运动员。针对这种管理形式的议论声，只分强弱，未见停止。
话题回到上海。
2005年9月9日，陈建平至今念念不忘的两位领导——时任上海市委副书记、现任上海市人大常委会主任殷一璀，以及时任上海市副市长、现任中央纪委副书记杨晓渡，一起为上海申康医院发展中心（下称“申康”）揭牌。当天举行的一场简朴的仪式，标志着筹备数月的上海市级医疗机构“管办分离”改革正式起航。2005年9月9日，上海申康医院发展中心成立。时任上海市委副书记殷一璀、上海市副市长杨晓渡为申康中心揭牌，标志着该市市级医疗机构“管办分离”改革正式实施。
说不清是巧合还是天意，细看揭牌时刻的历史照片可以发现，因为室内灯光照射到牌子的金属表面产生反射，“上海申康医院发展中心”中的“申”“展”“心”几个字格外闪亮，似乎折射某种寓意。恰巧，杨晓渡当天的发言强调，申康中心的职责与人民健康相关，与人民的卫生事业发展相关，要围绕“发展”这一中心履行好职责；申康高管则向这一时刻的见证者承诺，会用心做好改革创新。
业内人士知道，推进管办分离，首先要清楚界定“管”与“办”两者的职能范畴。前面提及的上海市《关于推进本市市级医疗机构管办分离改革的方案》，把这个问题回答得明明白白。依据该方案规定，改革后，市卫生行政管理主体主要履行6项职能：
市卫生局（现上海市卫生计生委——编者注）作为主管全市卫生工作的政府组成部门，除继续全面履行公共卫生管理包括直接举办部分公共卫生机构等职能外，全面履行对全市医疗卫生行业管理的职能。具体为：
1．组织制定本市卫生事业发展规划、区域卫生规划、卫生改革发展的政策与方案，并组织实施、协调指导、监督落实；2.负责公共卫生和重大疫情疾病的预警、监测、管理、应急处置；3.负责医疗机构、医疗卫生从业人员及实施行政许可的大型医疗设备的准入管理、监督执法；4.负责制订或审定（审核、批准）各级各类医疗卫生机构及相关服务的质量标准、技术规范、职业道德规范，并实施监督和管理；5.发布医疗卫生服务供求、服务质量、技术质量、医德医风和医疗执业行为等信息；6.组织开展医学教育、医学科研、全民健康教育等。
申康的身份也随之被明确——上海市政府设立的国有非营利性事业法人，功能定位于“两个责任主体”：其一，受上海国资委委托，作为市级公立医疗机构国有资产投资、管理、运营的责任主体；其二，作为市政府办医的责任主体。当然，履行上海市级医院国有资产出资人职责的申康，需要接受市卫生行政部门的行业管理和业务指导。
具体而言，申康主要承担3项职责：
1．贯彻执行有关卫生工作的方针、政策、规范和规划，坚持正确的办医方向，办好市级公立医疗机构；2.负责市级公立医疗机构的重大决策、资产权益和经营者聘用，负责市级公立医疗机构的投资、融资、建设、运营、管理与考核，确保政府办医宗旨的实现和国有资产运营的安全有效；3.推进市级公立医疗机构改革和完善管理体制与机制，建立有效的激励和约束机制，推进市级公立医疗机构国有资产进退盘活，提高办医质量和效率等。
界定了“管”与“办”的职能，只是迈出长征的第一步。
此处提一个插曲。围绕公立医院管办分离改革，国内至今存在一个争议——医院管理机构最好是设在卫生部门内部还是外部。各有理由，暂无定论，国家也在鼓励各地探索。
比如，2015年5月，国务院办公厅印发的《关于城市公立医院综合改革试点的指导意见》指出，“积极探索公立医院管办分开的多种有效实现形式，明确政府及相关部门的管理权力和职责，构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。”
环顾世界各国，虽然医院管理没有统一的模式，但形成了一个普遍的认识，即医院的“管”与“办”理应适度分离。
确定了双方的职能，接下来轮到设计申康的运行机制。新申康，新机制
作为新诞生的机构，申康的运行模式同样让人耳目一新。
根据上海市政府的改革部署，申康医院发展中心设立理事会。该理事会依照上海市政府办公厅沪府办〔2003〕7号文件规定组建，并进一步充实和完善。理事会为申康医院发展中心的最高决策机构，行使重大决策权、资产收益权和相关人事权。建立规范的理事会工作制度，确保实现社会公益目标。据悉，申康理事会成员来自多个部门或机构，包括上海市卫生计生委（原上海市卫生局）、市国资委、市发改委、市财政局、市教委、市人保局、市食药监局和院校等。
在此基础上，申康医院发展中心实行理事会领导下的主任负责制。依据规定，主任负责实施理事会的决策，对申康进行日常经营管理；副主任协助主任工作。申康要按照所有权与经营权适当分离的原则，积极探索对所办公立医疗机构实行非行政化、灵活高效的管理体制和运行机制，使之成为独立、非营利性的市场主体。
这段话中的“非行政化”提法，蕴藏一段耐人寻味的典故，稍后再叙。趁热说说推进医院管办分离改革需要把握的几个关键点。理解、理清与理顺
经济学家许小年曾作过一个比喻，大意是，人们的惯性思维像一层硬壳，顽固地包裹旧观念，愚昧地拒绝新思想。顺应他的思路，改革则是敲碎这层硬壳，接纳新思想。毫无疑问，上海市级医院管办分离改革，同样会经历这个“破与立”的过程。
在此期间，应该重点注意哪些方面呢？
值得欣慰的是，当初上海的改革设计者们对此早有深思熟虑。也就是说，改革执行者们还没询问，设计者便已给出答案。申康成立那天，杨晓渡发言时强调，此次推进改革，关键要注意3个“理”——理解、理清、理顺。
依他之见，理解就是要全面、准确地理解医院管办分离改革。
他强调，上海医疗卫生界应该意识到，这项改革是把卫生行政管理职能与医疗卫生国有资产管理、运营及具体提供服务的职能分开，实现管办职能行使主体的相对适度分离，从而使卫生行政部门更好地全面履行全行业管理职能，确保管理到位。
同时，将卫生行政部门与原直属公立医疗机构的关系，转变为行业管理关系，并由申康承担具体办医职能，进一步明确政府举办市级公立医疗机构的主体和操作途径，建立起适应社会主义市场经济体制要求和卫生事业发展要求的办医新体制。
理清，则是理清市卫生局和申康各自的职能。
理顺，主要是理顺三个层面的关系。
第一，理顺申康医院发展中心与市卫生局、市国资委的关系。
上海市卫生局与申康是行业领导、管理与被领导、被管理的关系，前者依据政策法规对申康进行全行业管理，申康要在卫生行政部门的指导下开展工作。上海市国资委与申康的关系是前者委托授权后者进行上海市级医院国有资产运营、管理的关系。
第二，理顺申康医院发展中心与下属医疗机构的关系。
对于下属医疗机构来说，申康是办医主体，代表的是出资人，管资产以及管与资产相关的人和事。申康管理下属市级医院时，要把握好“度”，既要有指导、有评估、有督促，又要形成激励、约束机制，绝不能包办代替一切。
第三，理顺申康内部的关系，就是理事会与主任层面的工作关系。这种关系实际上是内部治理架构的关系，理事会负责对重大问题、方针、规划的研究和审定，主任层负责贯彻和实施，创造性地工作。
当天，杨晓渡还语重心长地表示，管办分离改革涉及面广、任务重、要求高，各有关部门在具体实施过程中，务必要沉下心、耐住性，扎实、稳步地推进改革。他也寄语申康，面对的是全新课题，也是全国都在求解的难题，希望申康的同志们实事求是，解放思想，认真、稳妥地进行探索……争取走出一条新路来。搭建申康“骨架”
2005年4月至9月，即上海市政府印发《关于推进本市市级医疗机构管办分离改革的方案》至申康揭牌的这段时间，上海市委组织部同步物色申康高管。
说清此事，需先了解申康十年基本未变的组织架构：
民间有言，离史越远，看得越清。
现在回顾申康十年，更印证了当初上海市委组织部选人的用心良苦。他们首先选择了陈建平。当然，陈建平并非突然由上海市卫生局“移”到申康，中间经历了几年过渡——源于另一项改革。2002年，上海探索卫生事业投融资改革，组建上海申康投资有限公司，时任上海市卫生局副局长陈建平，因思想新锐，被上海市委组织部赋予改革重担。申康中心成立时，由他担任主任属于水到渠成。
该公司与申康的渊源颇深，多说几句。
它可谓上海申康医院发展中心的前身。2002年3月，上海市政府启动社会事业投融资改革试点，借鉴城市基础设施建设经验，开展医疗卫生领域的投资建设，于是成立该公司，负责实施市级卫生事业投融资改革。三年后的2005年，上海申康医院发展中心成立，公司得以保留，两个机构实行“一套班子、两块牌子”。
上海的多位医院院长还记得，上海申康投资有限公司独立运行的3年多时间里，促进了上海市级医院的硬件焕然一新。至于具体成果，考虑到该机构与本书主题的关联度有限，而只作略表，从陈建平2005年度的工作总结中即可窥斑见豹：“十五”期间，我们以申康投资公司为平台，以与群众就医最密切、问题反映最集中的门急诊、医技、病房等基本医疗项目，以及传染病门诊与病房等公共卫生项目为重点，聚精会神搞建设，一心一意谋发展，全面加强市级医疗卫生机构的投资建设。
主要成效体现在3个方面：
1．项目覆盖面广。基本覆盖全部市级医院。2.项目投资规模较大。从投资额看，“十五”期间总投资约69.21亿元，是“一五”至“九五”期间市级医疗卫生机构基建投资总和的2.61倍。从建设规模看，总建筑面积约114.64万平方米，约为“一五”至“九五”期间市级医疗卫生机构基本建设规模的总和。3.政府对医疗卫生事业的投入力度明显增强。“十五”期间，市级财力总投资达到26.23亿元，是“一五”至“九五”期间市级建设财力总和的1.75倍。
返回正题。
与陈建平携手带领申康起航的人，还有时任上海市政府副秘书长、申康党委书记姚明宝，党委副书记施荣范，以及副主任韩慰军、诸葛立荣、高解春。申康第一届领导班子：姚明宝（左三）、陈建平（左四）、施荣范（左一）、韩慰军（左二）、诸葛立荣（右二）、高解春（右一）。
据施荣范回忆，上海市委的一位领导曾经说过，当时组建这支队伍，确实经过精心考虑。“建平主任担任过市卫生局法规处处长和副局长，擅于把握宏观；诸葛熟悉医院基建和后勤管理；解春担任过医院院长，熟谙医院管理；而我比较了解党建工作和党风廉政建设。”施荣范谦言：“我们不敢说懂，算是各有所长，都熟悉医院。”
他说得没错，这批人后来的业绩，佐证了上海市委组织部的识人之明。
供职申康前，施荣范先后担任复旦大学附属中山医院党委书记、复旦大学纪委书记；韩慰军担任过上海市卫生局副局长、上海市干部保健局局长；诸葛立荣曾任上海市卫生局规划建设处处长、上海第二医科大学附属仁济医院副院长；高解春历任复旦大学附属儿科医院副院长、复旦大学医学科技处处长、复旦大学附属眼耳鼻喉科医院院长等职。
因为申康诞生初期鲜为人知，从院长岗位调至申康副主任的高解春，还经历过一件趣事。就在调岗公示期，医院的一些职工看到公示后连连叹息，甚至窃窃私语：“高院长犯了什么错误，被从正处级降到副科级。”原来，他们误读了上海申康医院发展中心，以为“申康医院”是一家正处级医疗机构，而发展中心属于院内的一个科级部门。一段时间过后，他们恍然大悟——高院长高升啦！
来自多家机构的申康高管，开始谋划申康的组织架构和人员。
通过组织结构图可以看到，申康共设置了8个职能部门：
办公室（吴晓峰、宋国明）；规划发展与绩效评估部（郭永瑾、宋国明、岑珏）；医疗事业部（赵丹丹、于广军、赵蓉）；投资建设部（赵忠涛、吴锦华、魏建军）；资产监管部（尹远芳）；财务部（王锦福）；组织人事部（曹蓉蓉、胡敏芳）；党办（孙虹、陈蓓）。部门名称后的括号内，是过去十年该部门先后出任的负责人或主持工作者，这批人也构成了申康创新的中坚力量。
横空出世的申康，必然需要招兵买马。他们的办法是，主要面向上海医疗卫生领域纳贤。问题在于，申康只能提供事业编制，而郭永瑾、王锦福、宋国明、尹远芳等人原本属于公务员编制。国人的传统观念里，公务员编制转为事业编制，“饭碗”的含金量降低，很容易招致阻碍。出人意料的是，这种情况并未明显出现在申康。“我们第一批人真的是志趣相投，有理想有激情，愿意推动中国公立医院改革与发展。”郭永瑾称，因为大家怀揣这种信念，当时放弃公务员身份到申康任职就成为一件很简单的事，根本没有外界想象得那么复杂，更没有所谓的权衡。
还有一事同样顺风顺水。据郭永瑾介绍，组建申康时，时任上海市卫生局局长陈志荣，不仅支持市级医院管办分离改革，而且同意申康向卫生局抽调精兵强将。“当时他跟建平主任说，你选人吧，我都同意。这是很不容易的。”郭永瑾回忆。出发前的沉思
前文说到“非行政化”表述背后蕴藏一段典故，现在揭晓。
虽已过去十年，陈建平回忆此事时，连细节都历历在目。
当时，他们把市级医院管办分离改革草案呈交给时任上海市副市长杨晓渡后，收到的返回稿修改了两处。其中之一是，在申康作为第一个责任主体（市级公立医疗机构国有资产投资、管理、运营的责任主体）的基础上，增补“政府办医的责任主体”。
申康“两个责任主体”的提法由此而来。
细致阅读修改稿的陈建平揣摩，杨晓渡希望借此表达的意思可能是，假如申康仅仅作为第一个责任主体，负责投资、建设、运营市级医疗机构，还不足以体现跟其他投资主体的差别，于是加上“政府办医的责任主体”，强调申康是在代表上海市人民政府办医，必须把“公益性”放在首位。后来的事实表明，陈建平理解正确。
第二处改动临近方案末尾。杨晓渡增加一句“要按照所有权与经营权适当分离的原则，积极探索对所办公立医疗机构实行非行政化、灵活高效的管理体制和运行机制，使之成为独立、非营利性的市场主体。”曾经无数次听说过“去行政化”表述的陈建平，把目光锁定在“非行政化”几个字上，“这是什么意思？”
通过与同事们讨论，他觉得杨晓渡在告诫申康，要走服务型管理道路。
陈建平后来与同事们分享心得时，还通俗地解读此话：“申康不能成为衙门，平时办事要多与医院协商。”带着这个理念，他要求申康人员不仅摒弃饱受诟病的衙门作风，同时探索建立专业化、精细化、规范化的现代医院管理制度。
申康之所以倡导上述“三化”，既是拓展“非行政化”的内涵，也是着眼于全球医院管理前沿浪潮而做出的判断。陈建平认为，医院管理必须科学化，而科学化的具体表现是专业化，企业管理是一门专业，医院管理同样是一门专业，但两者内涵不同；既然医院管理要求专业化，就离不开精细化管理；再者，专业化医院管理需要制度的约束和指引，不能随某个人的意志而转移，因而还需推崇规范化。
殷一璀当初的一句话，同样对申康产生了深刻影响。
就在成立仪式当天，殷一璀发言时强调，申康要始终坚持公益性办医方向，这是政府办医院的根本宗旨。与此同时，她还指导申康“不能往重里做，而要往轻里做”。陈建平回忆，申康运行约半年时，殷一璀来调研，提醒申康领导班子要善于把事做轻和做精。领导两次提到的“做轻”，陈建平格外重视。
其实，殷一璀首次指示“做轻”时，陈建平和同事即已开始体会此话的深意。只不过这次他们的理解出现偏差，以为领导是强调申康把工作重心下沉，紧紧依靠医院党组织和基层群众。随着日复一日的实践，他们逐渐领悟到，日常工作固然要紧紧依靠医院党组织和基层群众，但殷一璀所言的“做轻”，更侧重于提醒申康，要抓住医院发展的牛鼻子，四两拨千斤，撬动改革创新。“现在回望申康十年，越来越觉得几位领导真是高瞻远瞩。”陈建平说。
接管申康时，陈建平心里还装着另外一个激情四射的梦想——推动上海医院管理与国际接轨。这个想法的诞生，很大程度上源于上海“海纳百川、放眼国际”的城市氛围。不过他早早断言，光学别人不叫接轨，唯有彼此交融，共同在遵循医学规律、医院管理规律的道路上摸索前进，相互交流和取长补短，才能称得上接轨。
至此，上海市级医院管办分离改革的设计和筹备就绪。
这场改革，注定要摸着石头过河，也仿佛一盘拉开架势的棋局：上海市委、市政府画好棋盘并定好规则，申康作为“棋手”肩负起思考和执行攻略的重任。
难度，并不难想象。
当时陈建平与同事们心里很清楚，全国没有类似的机构，无经验可循，况且，市级医院院长们条件反射般认为，自己又多了一个“婆婆”，可能或明或暗地抵触。摆在申康面前的，唯有创新才能生存，而且创新要掌握尺度，不能胡乱创新，否则很难站住脚。
迎着这些状况，陈建平、施荣范、诸葛立荣、高解春等人带领申康的第一批骨干平地起楼。郭永瑾和宋国明追忆往事时不约而同地提到，那时他们天天加班，深夜了，楼内的大部分灯依然明亮，工作餐吃烦了肯德基就换别的，别的吃烦了又换回肯德基，“不过现在回想起来，还挺怀念那个时候。”
时间跳至2015年9月，这时申康已迈过十年。他们再三思忖，用“惟新笃行”四个字概括申康勇闯风雨而锤炼出的气质。可是，十年前的申康团队，根本不确定是否能够靠拼搏换来上海市级医院蓬勃发展，只能凭借勇气在心里呐喊：
出发吧，申康！第一篇试水鼎新：探索现代医院管理制度
当初，申康致力于探索建立一套出资人管理制度，经过一次次的头脑风暴，决定从4方面入手：实施战略规划管理；实行全面预算管理；开展院长绩效考核；强化国有资产监管和审计监督。后来他们发现，这些举措竟与国际上倡导的“现代医院管理制度”内涵不谋而合。第一章申康与医院各自干啥
被上海市政府寄予厚望的申康，刚启程就干了一件大事——划定市级医院的职权范围。
2005年10月前后，申康党政班子秉承事先确定的服务型管理理念，每周四下基层调研，一个季度走遍23家市级医院（当时只有23家），听取各医院对申康工作的意见和建言。同期，申康各部门人员也立足职责走访医院，增强与市级医院的沟通。
就在走访期间，申康获悉部分医院院长有一种焦虑心理——又多了一个管自己的“婆婆”。他们意识到，必须尽快打消这个顾虑。况且，组建申康时，上海市委、市政府的领导和陈建平等人就在思考，作为“两个责任主体”的申康，究竟该把哪些职权交给医院。
特别是时任上海市委副书记殷一璀，在申康成立当天和半年后调研申康时两次强调，申康起步阶段要从管资产着手，探索所有权与经营权适度分离，逐步理清与市级医院的事权划分，明确定位，避免出现缺位、越位和不到位的情况。“明确办医主体与医院的职权范围，是当时摆在我们面前的首要任务。”申康副主任郭永瑾回忆。上海市筹备市级医院管办分离改革期间，郭永瑾和陈建平一起参与多个改革文件的起草。申康成立后，她出任规划发展与绩效评估部主任。
没过多久，申康向市级医院发出一号文回应焦点问题。言简意赅的内容是申康与上海市国资委、第二军医大学、复旦大学等多个机构潜心合作研究的结果：
将医院的人事管理、内部机构设置、副职推荐、中层干部聘任、内部分配、年度预算执行、人才引进等7项事权落实到医院，明确院长的经营管理责任，夯实医院的独立法人地位；申康中心作为办医主体，代表出资人履行市级医院的重大决策、国有资产权益、投融资管理和经营者聘用与考核等职责，落实市政府办医宗旨。
改革，绝非出台一纸文件就能让想法落地。
申康从划定办医主体与医院的职权，到消除医院院长们“多一个婆婆”的顾虑，直至医院乐意联手申康推动自身发展，其间融入申康诸多努力和慎独。据陈建平介绍，申康一直自我提醒，只向医院院长和党委书记布置任务，必要时召集会议也只邀请这个层面的人参加，绝不把手伸向医院内部而破坏他们的自主经营管理权。
前文说过N遍的“上海市级医院”，到底有多少家呢？
目前申康资产所属共27家市级医院（原为28家，2015年上海市第九人民医院与第三人民医院整合）。长长的名单里，诸多医院的名字如雷贯耳：
◆综合性医院：
上海市第一人民医院、上海市第六人民医院、复旦大学附属华东医院、上海市第十人民医院、上海交通大学医学院附属瑞金医院、上海交通大学医学院附属仁济医院、上海交通大学医学院附属新华医院、上海交通大学医学院附属第九人民医院（第三人民医院）、华中科技大学同济医学院附属同济医院。
◆中医医院：
上海中医药大学附属龙华医院、上海中医药大学附属曙光医院、上海中医药大学附属岳阳中西医结合医院、上海市中医医院。
◆专科医院：
上海市胸科医院、上海市肺科医院、上海市公共卫生临床中心、上海市精神卫生中心、上海市第一妇婴保健院、上海儿童医学中心、上海市儿童医院、上海市皮肤病医院、上海市口腔病防治院、上海市眼病防治中心。
◆郊区新建医院：
上海交通大学医学院附属瑞金医院北院、上海交通大学医学院附属仁济医院南院、上海市第六人民医院东院、复旦大学附属华山医院北院。
除此之外，申康还有10家合作共建医院：
◆综合性医院：复旦大学附属中山医院、复旦大学附属华山医院、第二军医大学附属长海医院、第二军医大学附属长征医院。
◆专科医院：复旦大学附属肿瘤医院、复旦大学附属儿科医院、复旦大学附属妇产科医院、复旦大学附属眼耳鼻喉科医院、第二军医大学附属东方肝胆外科医院、中国福利会国际和平妇幼保健院。
需要说明的是，申康承担办医职责的只有前面27家市级医院。而且，由于历史原因，27家医院中相当于副局级的医疗机构，如瑞金医院和仁济医院等，其院长和党委书记的任免权，依旧归上海市委组织部。10家合作共建医院与申康的关系相对松散一些，接受申康的医院管理指导，但不构成强制性约束。不过申康多次提到，在推动医院发展上，他们素来对市级医院和合作共建医院一视同仁。第二章编制战略规划：申康定调，医院唱戏
古今中外，谈论“规划”的趣味段子多如牛毛，挑两个温习温习。
管理大师德鲁克曾通俗地说，计划是啥？计划就是我要到夏威夷；规划是啥？规划就是把时间安排、费用预算、跟谁一起去等要素详细地列出来。美国前总统艾森豪威尔将军说过一句名言——A plan is nothing，planning is everything。直译成汉语就是，计划根本不重要，规划才真正换来成效。这句话飘扬过海登陆中国，聪明的国人将它翻译为“计划微不足道，规划博大精深”。既准确，又精妙。
两个段子把“规划”的重要性描述得淋漓尽致。可是，不得不承认，我国诸多公立医疗机构，直到今天仍未真正重视规划的意义，更甭提编制切实可行的规划。
陈建平等申康人是否知晓这两个段子不得而知，但他们格外看重规划的意义是不争的事实，而且雄心勃勃地准备补上上海市级医院的这块短板。2005年10月11日，申康成立后的一个月零两天，他们向市级医院发出通知，要求编制医院的五年战略规划。
时下东方卫视家喻户晓的电视节目《欢乐喜剧人》，主持人每期重复一句口号：“搞笑，我们是认真的！”这么多年，申康实施医院战略规划管理，同样很认真。
他们的认真程度，超乎不少人的想象。环环相扣的部署
为何要组织市级医院编制战略规划？
陈建平在一篇论文中回应过：战略规划管理旨在让院长科学地回答“办什么样的医院”和“把医院办成什么样”两个问题。他坚信，这是办好医院的前提。“院长是医院的经营者，五年后把这家医院建成什么样，必须向政府交代清楚。否则，为什么要把医院交给你？”因为是面对面交谈，申康副主任郭永瑾的表述更为口语化。曾任申康规划发展与绩效评估部主任的她，是推进医院战略规划管理的主力军。
基于这个想法，申康认真地印发了通知和要求。
2005年10月11日，一份名为《关于开展市级医院“十一五”发展规划编制工作的要求》的文件，摆放到上海市级医院院长的案头。该文件开门见山，阐明市级医院编制五年规划的目的和多个功用：
这一规划是指导各医院今后五年工作的重要基础。既是各医院编制学科和人才发展规划、基本建设规划等子规划的重要依据，也是各医院在“十一五”期间制定年度工作计划和年度财务预算的重要依据，更是各医院实现内部管理规范化、科学化，全面提升医疗服务质量和水平，确保国有资产安全有效的重要保障。
文件中提到的几个“依据”，千万别以为申康只是说说而已。现实中，申康玩真的——把医院规划与几项事务挂钩。比如，作为院长年度绩效考核的依据（后文将详陈）和作为医院编制预算的依据，假如重大项目未写入规划，不予安排预算。
这样一来，医院管理者岂敢轻视规划的编制。
医院不仅不能轻视，编制时还须遵循三个基本原则，保障规划的方向正确：
第一，坚持科学发展观，促进市级医院协调发展；
第二，坚持公益性办医方向，确保基本医疗服务的提供；
第三，注重医院内涵建设，全面提升和改善医疗服务的软、硬件环境。
同时，申康还列明医院编制规划的具体要求，值得细读：
1．加强组织领导。组建由单位负责人亲自挂帅、抽调各相关部门精干人员组成的工作班子。2.明确发展规划的基本框架与主要内容。3.规范编制程序。各医院应对规划的内容进行充分论证，既要通过相应的集体讨论程序对规划进行审议，又要广泛征询各方面专家及有关部门的意见，做好前期咨询和横向沟通协调。4.明确时间：11月30日前，各医院报送规划，而且应包括下列材料：一是“十一五”发展规划文本；二是医院组织的规划论证和审议的有关材料。
12月上旬，上海申康医院发展中心组织市级医院召开“十一五”发展规划论证会，邀请政府有关部门及专家对各医院的发展规划进行论证。12月31日前，上海申康医院发展中心在各市级医院发展规划的基础上，编制完成市级医院“十一五”整体发展规划。
很多人不喜欢阅读这种“公文式”表述，没关系，稍作解读，即可捞出暗藏于内的多个玄机，并再次折射出申康的认真。“要求”的第一点提到“由单位负责人挂帅”，显然在强调此事的重要程度；第二点等会儿细说；第三点所规定的编制程序，实际操作分多个步骤，首先发动各科室充分讨论和表达看法，再征求院内在职和退休老专家的意见，以及邀请院外专家审议初稿，接着由党政班子集体讨论和修改，最后还要纳入大学或医学院的意见，毕竟不少医院是大学或医学院的附属机构。2010年7月27-28日，上海市级医院“十二五”发展规划专家论证会现场。
申康之所以规定医院邀请退休专家和院外专家参与规划编制，巧妙在于，前者作为老前辈往往讲话特别直爽，而后者横向了解多家医院，医院呈递的规划不好意思做得太差，否则“被人家笑话”。两类人群的特性，无形中给予医院不少压力。
申康怎么知道医院是否遵循上述编制流程呢？
当读到第四点就会恍然大悟。虽然申康不能盯着每家医院的执行过程，但绝不等于流程形同虚设——各家医院报送发展规划文本时，必须附上组织规划论证和审议的相关材料。
顺着第四点往下读，你会发现申康特别注重办事效率。
2005年10月11日，申康向医院发布通知，一个多月后医院就要报送规划。实际上，申康并非只给医院施压，对自己下手更狠——11月底收齐医院规划，12月上旬就要召开集体论证会，其间邀请官员和专家就足够他们忙碌的。还有，申康从拿到23份医院发展规划，到编制完成市级医院五年整体规划，只留半个月的时间。
值得一提的玄机还有，申康特别强调集纳专家智慧，围绕规划编制，前后两次找专家建言献策：先是各家医院在编制阶段征求专家的意见，后来申康再次找专家论证。
申康如此看重专家智慧，渴望起到多个作用，其中一个便是追求规划的前瞻性。
卸任前分管申康规划发展与绩效评估部的高解春，是申康推动上海市级医院战略规划管理的一个关键人物。他回忆的一个细节表明，专家参与确实能让医院规划更具远见：编制“十一五规划”期间，高解春参照国际一流医院平均住院日低至7天的现状，提出上海市级医院2010年的平均住院日降至10日以内，话音刚落，立即激起千层浪，不少院长觉得难于登天，幸亏当时在场的几位专家表示认同，否则这个目标将很难获得通过，更别提后来变成现实。
申康的认真，远不止于这些。
相比上述种种，这份文件的最大亮点在于，申康附上医院编制战略规划的内容纲要，直观告诉医院如何编制战略规划（这也是对第二点要求的详细解读）。
申康随“要求”下发的《市级医院“十一五”发展规划编制纲要》指出，医院战略规划的内容包含四部分：一、“十五”期间医院发展简要回顾与现状分析（2000字以内）；二、“十一五”期间医院的功能定位、发展目标与主要举措（4000字以内）；三、“十一五”期间医院发展的重点项目与筹资计划（3000字以内）；四、规划实施的保障措施与建议（1000字以内）。
医院若想凑字数蒙混过关，注定不会得逞，因为每部分的标题之下，申康进一步列出医院必须说明的多个量化指标。任何事情，尽量使用细化指标和准确的数据去说明，是申康坚持多年的固有习惯。要求医院如此，以上述四部分的第二部分为例：
申康要求医院从9个方面阐述具体发展举措，包括提高医疗服务质量与效率的措施、推进医疗资源合理配置的措施、加强医疗费用控制的措施等。每一类措施后面，申康列出相应的指标，医院需要填写详细的数据作为期末目标。例如，提高医疗服务质量与效率的措施，相应指标就包括医疗服务量、服务质量、平均住院日、平均病床使用率、病人满意度等。如此这般，措施明确，目标清晰。
值得细述的“申康认真”还没完。
怎样避免医院悉心编制的规划虎头蛇尾？郭永瑾称，申康组织医院编制规划初期，就想方设法防止规划“抽屉里塞塞”或者“墙上挂挂”。他们拟定的预防措施，除了把规划作为前文提到的几个“依据”，还包括申康组织中期评估和期末评估。
以2016年初申康评估市级医院“十二五”发展规划的完成情况为例。他们运用KPI方法，挑选出规划中可量化的关键指标，让医院填写各年度的详情（见表1）。读者大可放心，医院填写数据时不会造假，也无法造假，因为有“医联工程”监控。说到医联工程，这是一个值得大费笔墨描述的信息化平台，先留个悬念，后文细述。表1 市级医院“十二五”发展规划主要指标完成情况（转下表）（接上表）（转下表）（接上表）* 2015年指标值为预测全年数据。**针对规划指标的进展情况，作出规划指标完成情况的评估结论，如：已提前完成；进展良好，预计如期完成；进展缓慢，须加速推进（说明原因）等。***医生、护士学历、职称结构请列示各学历、职称的具体人数和比例。
归根结底，围绕医院战略规划管理，申康的认真劲儿覆盖“编制发起、编制过程、监督实施和结果运用”四个环节，保障编有所用，切实引领医院沿着既定轨道前行。边走边“缝补”
付出总有回报。
2006年初，多位专家评价上海市级医院的规划“做得比较好”。
理由有三：一是具有一定的科学性，各医院开门编制规划，广泛咨询、全面论证，探索科学决策机制；二是多数医院体现出软硬件同抓的理念，继续做好硬件建设的同时，提出多个举措强化学科和人才队伍建设等；三是更加注重医院内涵建设和内部管理。
听着如潮的好评，陈建平保持头脑清醒，理性总结申康和医院初次编制规划的种种不足：第一，多数医院是从自身角度分析问题，站在医院看医院，眼光不够开阔；第二，虽然提出加强软件建设的举措，但有关指标偏笼统，并且没有量化；第三，多数医院的规划中缺少与国内外同领域先进医院的横向比较。
存在不足不可怕，改呗！
2010年和2014年，申康分别向市级医院印发编制“十二五”和“十三五”规划的通知与要求。比较3份“通知”，可以看出多个与时俱进的创新。
单从量上讲，3份“通知”和“要求”的字体字号行距相同，页数却由7页增至11页、14页。“内容纲要”的四个部分维持不变，但每个部分的指标越来越丰富，目标越来越具体。而且，所有变化指向一个地方——更有力地促进医院公益性和科学发展。
一起看看最新的《市级医院“十三五”发展规划编制纲要》。同样以第二部分为例（见表2），相比2005版的规划编制纲要，鲜活地诠释了“与时俱进”和“日趋完善”：表2 上海市级医院“十三五”发展目标和主要举措纲要（包括但不限于）
与此同时，医院的参与积极性变得更高。
复旦大学附属华山医院党委书记顾小萍，对此感受深刻。现在她对医院管理驾轻就熟，可遥想2005年出任上海市第十人民医院院长时，还只是医院管理界的“菜鸟”。过去十年，她与申康的交集无数，相互见证成长。“我认为这种方法很好。”顾小萍毫不掩饰自己对医院战略规划管理的认同。
申康诞生十周年之际，她写过几页总结。其中一段直抒胸臆：“（申康）通过开展‘十二五规划’和‘十三五规划’汇报评审，邀请各委办局领导参加，让政府知道医院在干什么，知道应该支持哪些项目……让院长们相互学习，相互交流与促进，共同提升。同时，寻找差距，激发院长们的工作激情与责任感、使命感。”
因为干部轮岗交流，郭永瑾曾离开申康4年，担任上海市胸科医院党委书记兼副院长。这期间，她经历了该院编制“十二五规划”的过程，事后总结发言时，把情景形容为“热火朝天”，并例举一些细节：“各个科室能够直面挑战、拓宽视野，主动了解国内外学科发展变化趋势，积极确立科室要学习赶超的目标，为编制医院规划打下了坚实的基础；各个支部、班组发动全院职工积极参与规划大讨论，围绕讨论提纲群策群力、畅所欲言，共提出146条宝贵建议……”
时至今日，申康实施的医院战略规划管理沉淀出4个特点：
一是内容上，促进市级医院的公益性、内涵建设和转型发展，各医院必须在规划中写清自身的功能定位、发展目标、主要举措、重点项目、量化指标和时间节点；二是编制程序上，经历院内外专家、医学院校、党政班子、职代会4个决策程序；三是组织实施上，将规划任务和指标分解到年度计划，并与年度预算相挂钩，推进“五年规划-年度计划-年度预算”三者紧密衔接，确保规划“做实”与“落地”；四是监督和结果运用上，申康开展中期评估和期末评估，评估结果与院长绩效考核等事项挂钩。
事实上，申康在起航初期，党政班子就确定了一个高屋建瓴的医院管理思路：以规划为统领的战略管理，以全面预算为手段的精细化管理，以院长绩效考核为手段的科学管理。
与战略规划管理关系紧密的全面预算管理，同样蕴藏不少奥妙。
马上呈上答案。第三章洞悉全面预算管理
民间有言，吃不穷，穿不穷，不会打算一生穷。
远隔重洋的英国人同样看重有计划地收与支。据说19世纪中期，英国财政大臣形成一个习惯，每次提出下年度的税收需求，总是当着议员打开公文包展示数字。年长月久，英国财政大臣的“公文包”就寓意下年度的收支预算数。1870年左右，budget（预算）一词正式出现在英国财政大臣的文件里，预算制度由此起源。
后来，美国把近代预算制度推向兴盛，相继用于政府和企业。跨越百余年走到今天的全面预算管理，到底起多大作用？著名管理学家戴维·奥利一语道破，“它是为数不多的几个能把企业所有关键问题融合于一个体系的管理控制方法之一”。
如此重要的管理方法，国内医院普遍尚未熟谙。
2010年12月28日，国家财政部和原卫生部（现国家卫生计生委）印发新版《医院财务制度》，其中第十条规定：“医院要实行全面预算管理，建立健全预算管理制度，包括预算编制、审批、执行、调整、决算、分析和考核等制度。”
新规出台至今，唤起国内公立医院空前重视全面预算管理。但是，由于实施的时间毕竟有限，执行情况还不尽如人意。供职于广西壮族自治区民族医院的李芳，曾调研广西16家大中型公立医院，了解新版《医院财务制度》的执行效果。2015年，她发表于《卫生经济研究》的一篇论文中直言：“预算管理的执行效果普遍不理想。”
随后，她描述了调研中所见的“不理想”状况：
广西公立医院目前的预算管理，仅停留在为了向上级部门报预算的层面，或者是为了向职代会报告而做，仍然处于一种粗放式的收入预算和不全面的归口支出预算，基本由财务部门一手包办。
预算编制方法单一，信息化程度低，导致财务人员在预算管理上有头无尾，重编制轻执行，基本没有把预算执行结果与医院的绩效考核挂钩，更没有结合医院战略而定。
其实，类似情况并非广西独有，这些只是全国公立医院践行国家新政策初期的情况缩影。很多人认为，完全属于情理之中。
相比国内其他地区，上海市级医院因为有申康的推动，在更早的2006年即开始“有组织、有纪律”地探索全面预算管理，至今基本上挥别了上述“不理想”状况。十年里，他们遇到多个曲折，但现在已经实现“三个转变”：从部门预算到医院所有收支的全面预算；从预算备案制到预算审核制；从关注预算编制质量到注重预决算执行，由此将医院经营活动纳入预算管理轨道。
一路上，申康与市级医院联手左冲右突。四个特殊性
2005年以前，跟全国大多数公立医院一样，上海市级医院购买大型设备，或者启动大建设项目，也需要遵循相应的一套申报和审批流程。只不过，姑且不论这套流程的合理性高低，单论医院提交需求环节，就存在短板——具有较强的“随意性”。“必须尽快纠正医院临时提交需求的习惯。”申康推行全面预算管理的最初动机很简单。诞生这个想法时，陈建平与时任申康财务部主任王锦福的意见一致，把医院执行预算的情况纳入院长绩效考核。正是这一招，很大程度上保障了全面预算管理落地。
事实上，即便在2005年，预算管理之于医院也非陌生之物。
上海中医药大学附属岳阳中西医结合医院院长房敏回忆，当时上海好几家大型医院都在做预算管理，只是相比后来申康推行的全面预算管理，规范性显得不足。
申康正式出手前，专门给市级医院整体推行全面预算管理找过注脚。他们的研究结论认为，少数医院主动运用“预算”手段管理医院，显然属于宝贵的尝试，但毕竟局限于医院内部，未必能很好地结合宏观政策，容易与政府目标出现背离或冲突。因此，只聚焦于微观层面
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