中国传媒大学经济与管理学院公共管理学（复试）历年考研真题及详解(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

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中国传媒大学经济与管理学院公共管理学（复试）历年考研真题及详解试读：

2013年中国传媒大学经济与管理学院公共管理学（复试）考研真题

2012年中国传媒大学经济与管理学院公共管理学（复试）考研真题

2012年中国传媒大学经济与管理学院公共管理学（复试）考研真题详解

一、请对公共利益进行界定，并阐述新公共管理范式和新公共服务视野下的公共利益观。(20分)

答：（1）公共利益的界定

公共利益是与私人利益相对的在一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面。公共利益的特征包括主体数量的不确定性、实体上的共享性。（2）新公共管理范式和新公共服务视野下的公共利益观

①新公共管理范式的公共利益观

公众是客户，要以客户为导向，将政府掌舵与划桨分开，通过民营化或市场检验以及合同外包等方式减少政府职能，通过公共服务外包等形式，实现公共服务提供效率的提高，构建企业家政府，灵活多样地满足公共利益的需求。将公共利益作为一种产品为公众提供。

②新公共服务视野下的公共利益观

全体公民是国家、政府乃至全部国有资产的所有者，所以政府不是掌舵而是以公民为中心，回应公民的诉求，为公民提供服务。服务与公民，不是服务于顾客；追求公共利益，公共利益是目的而不是产品；重视公民权；行动要有民主性；重视人而不重视生产率。政府要在追求公共利益的过程中激发公众的自豪感和责任感的参与意愿，促进公民广泛参与为公民创造机会。

二、以目标管理为例，阐述公共组织的管理观点。(20分)

答：目标管理是以目标为导向，以人为中心，以成果为标准，而使组织和个人取得最佳业绩的现代管理方法。是指在企业个体职工的积极参与下，自上而下地确定工作目标，并在工作中实行“自我控制”，自下而上地保证目标实现的一种管理办法。

公共组织的目标管理是一种将“以工作为中心”和“以人为中心”这两种管理思想统一起来的系统管理方式。公共组织中上级管理人员同下级管理人员将公共目标具体化展开至公共组织每个部门、每个层次、每个成员，明确规定组织内每个单位。在公共目标层层分解的基础上，各部门制定出自己的工作目标和工作计划，在工作实施中实行自我部门的控制，确保每一个公共小目标的实现。最终确保公共组织管理目标的实现。

在公共组织实行目标管理，要确保公共利益的实现。因为公共利益有时难以量化和衡量，对公共组织目标管理有很高的要求。

三、试论述公共部门战略规划到战略管理演进的主要表现。(20分)

答：战略管理旨在将计划功能与整体的管理工作整合在一起，它不仅包括战略计划过程，而且把战略扩大到包含战略执行和战略控制在内的更大的范围。战略管理是一个更具包容性的概念。它强调组织与环境之间的相互作用，允许对环境进行考察，以选择通过一定的付出可以获得最大利益的目标。从战略规划到战略管理的演进主要表现为以下几个方面：（1）从线性假设到非连续假设。在环境假设上，战略规划将组织环境假设为一个线性变动的连续过程，组织可以预测和控制环境的变化，这是它实行单点预测并注重深思熟虑的正式规划的原因；而战略管理却将环境看成一个不断变动的非连续过程，充满了各种突变和意外事件，故它强调多点预测、危机管理和应急战略。（2）从以方案为焦点到以行动为焦点。在战略焦点上，战略规划强调思考与行动分开，将战略制定从战略实施中分离出来，注重最优化战略的制定和正式行动方案的形成；而战略管理则将思考与行动统一起来，强调一个全面的管理过程，不仅包括战略的制定，而且包括战略的实施、控制和效果评价，其焦点在于战略性的思考与行动，在于通过政治谈判、利益相关人的分析和执行过程的管理去实现组织特定的战略。正如布赖森指出的：“一个应反复强调的关键是，战略性思考与行动更为重要，而不是战略规划，如果任何战略规划工具妨碍了战略性思考与行动，那么这种规划工具就应当被取消。”（3）从过程取向到结果取向。在战略取向上，战略规划是过程取向的，注重引入一个正式的战略管理系统去协调战略计划过程和实现一个特定程序的严格统一；而战略管理却是结果取向的，聚焦于通过特定战略内容的选择和运用去产生有效决定和行动，战略本身不再作为目的，而是作为变革的杠杆去推进组织使命的实现。（4）从集中化到分散化。在战略主体上，战略规划将决策权集中于高层，常常局限于少数专业计划人员，将战略制定神秘化，成为战略黑箱的产物，这不仅妨碍了中层管理人员的参与，而且架空了高层管理人员的战略决策；而战略管理则更加综合，它关注整合组织的力量去实现战略目标，将战略扩展到所有组织单位，不仅包括计划人员，也包括行政主管、各级运作管理人员和其他利害相关人，它强调形成战略的“草根模式”，强调决策权的分散化，参与化。（5）从正式计划到应急战略。在战略形成上，战略规划注重通过深思熟虑或理性的分析去形成正式的计划，将战略产生看做一个受控的、有意识的规划过程，这往往导致对其他意外的、计划外的但极为有用的信息、洞见和行动的忽视；而战略管理则强调有效的战略在某种程度上必然是连续性的、随机应变的战略，强调通过间或的学习、偶然的发现、灵感、直觉等非理性思维，以及对意外模式的认识去反应不可预知的机会和非连续事件。（6）从理性到非理性。在战略思维上，战略规划是理性主义的，重视运用理性思维、数量计算方法和精密模型来分析问题，注重规范性、精确性和计划性；而战略管理则强调某些与生俱来的心理状态和过程，如灵感、直觉、判断、智慧、经验、洞察力和创造力等非理性思维，它也强调主体的战略愿景和观念，或将战略看成是用以鼓舞组织行为的符号，产生主体自我规训的话语。（7）从关注外部环境到关注内部因素。在战略视野上，战略规划是由外到内的，将环境看做客观的存在，组织要做的就是调整自己去适应相关的环境，却忽视了组织的内部结构、管理机制和组织文化。而战略管理则是由内到外的，坚持以资源为本的观点，注重培养组织具有持久竞争力的资源；它重视人的因素，重视利害相关人的分析，将人的参与和管理团队的建设看做战略管理取得成功的决定性因素；它把核心竞争力看做一个组织共同学习的结果，看做一个组织文化培养的过程，是一个将战略思维融入管理的过程。

四、试评述公共部门绩效评估伪评估模式的基本方法。(20分)

答：伪评估是采用描述性方法来获得关于绩效运行结果方面的可靠而有效信息的一种评估模式，它不用去怀疑这些运行结果对个人、团体和整个社会的价值。即它假设价值尺度是不证自明或者是不容置疑的。公共部门绩效评估伪评估模式的基本方法包括：（1）问卷调查法、随机抽样、统计技术等方法获取绩效信息，（2）社会系统核算或标杆比较的方法来评价绩效。

社会系统核算评估出的结果可以用图示法、表格法、指数法、间断时间序列分析法和可控时间序列分析来表达；

适用于公共部门标杆比较模式的是：决定哪个单位或流程将会是比较的标的物；找出衡量成本、品质及效率的指标；针对每个标杆，找出表现最好的其他单位；衡量这些表现最好的单位之表现；衡量或界定自己的组织和最好的表现者之绩效落差；决定缩短落差的行动方案；执行方案并追踪考核。

五、结合实际，论述我国第三部门发展中存在的主要问题。(20分)

答：我国第三部门发展中存在的主要问题包括：（1）第三部门的官方性和依赖性。我国的第三部门有许多是官办的，比如红十字会、中华慈善总会等。这些公益组织本应该独立于政府组织，但是在我国这些组织却依赖于政府，在组织管理、人事管理和资金投入等方面均与政府有千丝万缕的关系。（2）组织目标的偏离。第三部门本应该是非营利性质的，是以公共利益的实现和公共产品的提供为目标的组织，但是现实中，许多第三部门的目标出现了偏差，盲目追求利益，造成第三次分配不合理。（3）公信力低下。郭美美炫富等事件的出现使得红十字会捐款数额锐减说明公众对我国较有影响的第三部门的信任感下降。公信力差成为这些部门发展不畅的重要因素。（4）信息透明度不够，程序不合理。以公众捐款为例，在我国，公众无法得知向红十字会捐助的款项究竟用到了什么地方。信息的追踪和公开程序不完善。（5）资源少，规模小。在我国，除了官办的红十字会等机构外，其他的真正的草根组织数量是比较多的，但是这些组织的发展状况堪忧。这些组织资源占有量小、管理不规范、人员素质低，发展受到限制，规模比较小。

2011年中国传媒大学经济与管理学院公共管理学（复试）考研真题

2010年中国传媒大学经济与管理学院公共管理学（复试）考研真题

2010年中国传媒大学经济与管理学院公共管理学（复试）考研真题详解

一、何谓“新公共服务”，论述新公共服务理论的基本观点。(20分)

答: 所谓“新公共服务”是指关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。作为一种全新的现代公共行政理论，新公共服务理论认为，公共行政已经经历了一场革命。在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其“划桨”，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。具体来说，新公共服务理论主要包括以下几个方面的基本观点：

1．政府的职能是服务，而不是掌舵

公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，而不是试图通过控制或掌舵使社会朝着新的方向发展。在新公共服务理论家看来，现今政府的作用在于，与私营及非营利组织一起，为社区所面临的问题寻找解决办法。其角色从控制转变为议程安排、使相关各方坐到一起，为促进公共问题的解决进行协商、提供便利。

2．公共利益是目标而非副产品

公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。新公共服务理论认为，建立社会远景目标的过程并不能只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员。事实上，在确立社会远景目标或发展方向的行为当中，广泛的公众对话和协商至关重要。政府的作用将更多地体现在把人们聚集到能无拘无束、真诚地进行对话的环境中，共商社会应该选择的发展方向。

3．在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性

新公共服务理论认为，为了实现集体意识，下一步就是要规定角色和责任并且要为实现预期目标而确立具体的行动步骤。这一计划不仅仅是要确立一种远见，然后再把它交给政府官员去执行，而且是要使所有相关各方都共同参与对一些将会朝着预期方向发展的政策方案的执行过程。在新公共服务理论家看来，通过对公民教育方案的参与以及对公民领袖更广泛的培养，政府可以激发人们重新恢复原本应有的公民自豪感和公民责任感，而且这种自豪感和责任感会进一步发展成为在许多层次都会出现的一种更强烈的参与意愿。在这种情况下，所有相关各方都会共同努力为参与、合作和达成共识创造机会。

4．为公民服务，而不是为顾客服务

新公共服务理论认为，公共利益不是由个人的自我利益聚集而成的，而是产生于一种关于共同价值观的对话。因此，公务员不是要对“顾客”的要求作出回应，而是要集中精力与公民以及在公民之间建立信任与合作关系。在新公共服务理论家看来，政府与其公民的关系不同于企业与其顾客的关系。新公共服务理论试图鼓励越来越多的人履行自己的公民义务并希望政府能够特别关注公民的呼声。

5．责任并不简单

公务员所应该关注的不只是市场，他们还应该关注宪法、法律、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。我们知道，无论是传统的公共行政理论还是新公共管理理论都倾向于将责任问题过于简单化。新公共服务理论认为，这样的理论模式并未反映当今公共服务的需求和现实，责任问题其实极为复杂，公共行政官员已经受到并且应该受到包括公共利益、宪法法令、其他机构、其他层次的政府、媒体、职业标准、社区价值观念和价值标准、环境因素、民主规范、公民需要在内的各种制度和标准等复杂因素的综合影响，而且他们应该对这些制度和标准等复杂因素负责。

6．重视人，而不只是重视生产率

如果公共组织及其所参与的网络能够以对所有人的尊重为基础，通过合作和分享领导权的过程来运作的话，那么从长远的观点来看它们就更有可能获得成功。因此，分享领导权的概念对于为公共雇员和公民提供机会以便他们的言行符合其公共服务的动机和价值至关重要。分享领导权必定会具有相互尊重、彼此适应和互相支持的特点，特别是通过人民或与人民一起来行使领导权可以改变参与者，并且可以把他们的关注焦点转移到更高层次的价值观念上。在这个过程中，公民和公共雇员的公共服务动机同样可以得到承认和支持。

7．公民权和公共服务比企业家精神更重要

在新公共服务理论家看来，新公共管理理论鼓励公共行政官员采取企业家的行为方式和思维方式，这样便会导致一种十分狭隘的目的观——所追求的目标只是在于最大限度地提高生产率和满足顾客的需求。而新公共服务理论则明确地认识到，公共行政官员不是他们机构和项目的企业所有者，政府的所有者是公民。公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员、公共组织的监督者、公民权利和民主对话的促进者、社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务。这便是一种与看重利润和效率的企业所有者大不相同的观点。因此，新公共服务理论家认为，公共行政官员不仅要分享权力，通过人民来工作，通过中介服务来解决公共问题，而且还必须将其在治理过程中的角色重新定位为负责任的参与者，而非企业家。

二、如何理解公共行政研究之管理、政治和法律途径。(20分)

答:公共行政就是国家行政机构依法管理社会公共事务的有效活动。在100多年的发展历程中，行政学经历了多次学科研究范式的转换，尽管每一次学科研究范式的转换都无疑可以从不同的角度深化人们对公共行政的认识，但是它同时也常常会使人们因过于倚重某一种认识视角和研究途径而影响其对公共行政的完整认识。在此背景下，美国著名的公共行政学家罗森布鲁姆提出应当从管理、政治和法律等多元认识视角和研究途径来认识和探究公共行政以全面、系统地把握公共行政之本质。这三个途径对公共行政的具体分析包括：

1．管理的研究途径

罗森布鲁姆认为，从管理的视角探讨公共行政的人们往往会尽可能地缩小公共行政与私营部门管理之间的差异，按照他们的观点，公共行政组织就如同一分大企业一样，应该按照同样的管理原则与价值观来进行管理。在罗森布鲁姆看来，时至今日，公共行政研究的管理途径已经发展成为两种派别，即传统管理途径和新公共管理途径。（1）公共行政研究的传统管理途径

罗森布鲁姆认为，公共行政研究的传统管理途径可以追溯到19世纪美国的文官制度改革者传统管理途径的思维和逻辑主要是建立在政治与行政二分法基础之上的。根据传统管理途径的观点，公共行政的意义在于追求效能、效率以及经济的最大化。

①在组织结构方面，罗森布鲁姆认为，公共行政研究的传统管理途径主张公共组织应该采取“官僚制模式”的组织结构，因为这类组织架构的基本设计原则确实在于尽可能以最小的投入达到最大的产出。

②在对个人的观点方面，罗森布鲁姆认为，公共行政研究的传统管理途径基本上采取的是“非人格化”的观点。即把个人视为组织机械式生产过程中的零件。在他看来，这种传统观点下的公共行政是将组织视为依照正式法令所形成的架构，而非人员的组合，尽管这种深深根植于传统管理途径中的“非人格化”观点被视为是实现效率、效能和经济最大化所不可或缺的要素，但是其在公共部门中强烈的“职位取向”却忽视了人在组织中的重要性。

③在认知途径方面，罗森布鲁姆认为，公共行政研究的传统管理途径强调经由科学方法来发展知识。

④在预算方面，罗森布鲁姆认为，公共行政研究的传统管理途径对效率、经济、效能、科学的承诺和追求导致此途径支持建立理性的预算体系。在这样的预算体系中，“成本效能”是编制预算时考虑的重点。在公共行政的这种传统管理途径下，不同政府功能的财源分配以及不同层级的分配主要取决于成本利益关系。

⑤在决策方面，罗森布鲁姆认为，公共行政研究的传统管理途径主张理性决策，主张在行政决策过程中，公共行政官员广泛地考虑各种可能的备选方案后，应当从中选出最符合成本效能的方案。不过，由于这种途径比较注重各种科学专业知识的运用，所以它常常不太重视公众的广泛参与。

⑥在管制行政方面，公共行政研究的传统管理途径也强调的是效率、效能和经济价值，罗森布鲁姆认为，按照传统的观点，对管制行政进行管理以使其既可以保持效率和经济同时又避免丑闻和危机就必须做到在规章的执行和决策上采取保守的方式，避免废除法规，放缓新法规和新政策的制定和实施步伐。

⑦在行政责任与伦理方面，罗森布鲁姆认为，为了与其强调效率、经济、效能等价值相一致，公共行政研究的传统管理途径极其强调保持组织统一的必要性，并以此作为确立责任机制和指导组织伦理的手段。具体来说，a．它强调应当详细分配公共行政官员的各项职务，并明确地区分权力与责任；b．它强调严格的从属关系，部属必须真实地服从长官的命令；c．它非常关注适当的控制幅度问题；d．它常常鼓励要通过组织的社会化过程及专业化的训练等途径来使得部属对组织及其长官忠诚；e．它依靠正式的纪律监察制度来确保责任及服从；f．它因为非常重视财务规范化和雇员绩效而特别倚重组织内部的审计制度。（2）公共行政研究的新公共管理途径

公共行政的新公共管理途径是从20世纪90年代初期开始在以美国为代表的西方世界受到重视的。罗森布鲁姆认为，这一新的管理途径与传统管理途径的发源相类似，也主要是改革取向的，其目的在于改善公共部门的绩效。

①在组织结构方面，罗森布鲁姆认为，公共行政研究的新公共管理途径主张组织结构应当整合组织内部的各项行动，使各分工单位均能够像企业那样服务于市场中的各类顾客；同时，组织还应该尽量将权力授予各分工单位，使之成为服务供给中心。这样，整个组织结构将趋于扁平化且各分工单位也具有更多的自主性。至于组织内部的协调问题主要是由单位或个人之间的竞争而非层级之间的命令指挥所产生的。随着公共行政官员对顾客的需要有更大的回应性，随着民营化要求公共行政官员更加注意与私人服务供给者的协商和对私人服务的监督，组织与外在环境的界限变得模糊了。

②在对个人的观点方面，公共行政研究的新公共管理途径将个人视为“顾客”。在罗森布鲁姆看来，公共行政采用顾客观念其实并非始于新公共管理途径。不过，罗森布鲁姆指出，新公共管理引起人们关注的是它强调公共行政要以顾客满意为导向。在他看来，市场中的顾客不同于社会中的公民，尽管公民也像顾客一样寻求自己福利的最大化，但是公民参与政治的目的却在于解决共同面临的问题，界定政府(而非个人)的目标。而且，由顾客需求或者顾客满意驱动的公共政策不同于建立在政治协议和行政专家基础上的公共政策，由于资源是有限的，根据顾客的偏好分配资源和基于它们的选举结果分配资源也是不一样的。因此，罗森布鲁姆认为，新公共管理在其未来应该明确顾客回应力的适当边界。

③在认知途径方面，罗森布鲁姆认为，新公共管理在现阶段基本上还主要是由理论所推动的，不过它同时也以“务实”的观点来决定什么该做或什么不该做。因此，它大量借用了公共政策中的“公共选择”理论的概念。就认知途径而言，根据美国的经验，新公共管理主要是经验性的，它倚重经验观察及测量指标去检验理论，至于某些难以用量化标准评估的公共问题，它也主张通过诸如访谈、调查等各种辅助方式来了解顾客的满意度，此外，它还主张经由实验方式去验证某一策略的具体成效。

④在预算方面，罗森布鲁姆认为，新公共管理对预算的观点集中在公共服务的生产、管制及影响等层面，它不太关心人员或设备等投入层面的问题。在可行的范围内，它甚至更主张政府机关应采取“使用者付费”的方式自行创造财源或彼此分享资源。而且，立法的拨款应该以绩效和顾客、公众乃至全体国民的价值创造为基础。此外，对政府的各项施政应当不断审查其成效，若长期无法获得效益，则不论已投入多少资源，均应当立即予以废止或者民营化，或者转移到其他政府机关。只要政府机关能够产生良好的效果，在预算管理上应该有很大的弹性。

⑤在决策方面，罗森布鲁姆认为，新公共管理途径的决策观是建立在回应顾客、建立绩效指标以及成本效能分析等基础上的。一般来说，它主张决策应采取分散化的原则，不过，有关组织使命和采纳企业机制解决问题的决策仍然须由组织领导者作出，通常也会听取其他层级和普通职员的意见。此外，新公共管理途径还强调应重视成本观念。

⑥在管制行政方面，新公共管理途径与传统管理模式有着完全不同的观点。在罗森布鲁姆看来，新公共管理所主张的管制行政有一个十分明显的特征，那就是它愿意信任被管制者，并且愿意与他们结成伙伴关系。新公共管理所主张的管制行政的另一个主要特点是以裁量取代规章，它关注“结果”，因此，在新公共管理途径看来，服从规章是次要的或者不太重要。当然，罗森布鲁姆也明确指出，新公共管理模式在企图修正传统管理途径的管制行政时也不容置疑地存在着缺陷并引发了一些问题，新公共管理途径的这种努力效果到底怎样，仍然有待观察。

⑦在行政责任与行政伦理方面，新公共管理途径与传统管理途径也截然不同。罗森布鲁姆认为，新公共管理几乎完全把焦点集中在绩效与结果上，它将传统管理途径所依赖的程序性预防措施视为政府成本效益的障碍。相对于包括开销、人员及组织管理等问题在内的内部管理活动而言，新公共管理更强调立法部门对于各级行政部门绩效的外在监督，它允许组织成员使用组织信用卡去旅行、采买办公室内的必需品，但是却反对由中央预算、采购和人事机构向组织成员施加控制及监督。它还认为通过市场机制与顾客评价同样能够达到落实行政责任的目的。不过，罗森布鲁姆强调指出，由于新公共管理把公众视为顾客，所以它不主张在诸如选举、规章制定等政治参与方面投入太多的资金，它更反对立法机关的个案调查工作。在罗森布鲁姆看来，根据美国全国绩效评估委员会对新公共管理观点的诠释，行政伦理体现在以更高的顾客满意度达致行政结果，新公共管理之所以没有将关注的焦点放在腐败问题上，其原因在于，首先它假设大部分公共行政官员都是好人，而将诚实与聪明的人们视为刁蛮和愚蠢的做法是一种官僚习气，并且这样做会使政府机构纠缠于无任何意义的繁文缛节；其次，由于多数公共行政官员都是好人，所以使用调查及制止贿赂的代价太高，而这却是官僚作风所极力制造的错误形象。因此，罗森布鲁姆以美国全国绩效评估委员会为例指出，新公共管理寻求责任及伦理的方式是要求公共行政官员重新塑造一种彼此信任的文化。

2．政治的途径

罗森布鲁姆认为，公共行政研究的政治途径源自学者对美国“新政”时期及第二次世界大战期间公共行政脱离政治的批判。在罗森布鲁姆看来，一旦把公共行政视为一种政治过程，公共行政研究之政治途径所强调的价值体系便必然不同于公共行政研究的传统管理途径。政治途径所推崇的价值观是“代表性”、“政治回应”、“责任”等。公共行政研究的政治途径认为，这些价值不仅是建立宪政的重要元素，也应将其贯穿于政府各个层面的运作之中，公共行政自然也不能例外。

①在组织结构方面，罗森布鲁姆认为，基于代表性、政治回应性与责任等价值，公共行政研究的政治途径有着与管理途径不同的观点。政治途径强调公共行政中的政治多元主义。由于行政部门成了国家政策制定的中心，行政组织的机构应该能够使代表社会不同政治、经济和社会团体利益的代表相互对抗。公共行政的结构是政治化的，不同的团体在此追求不同的利益。不同团体之间冲突的解决也没有确立明确的先后次序，这样，重叠的使命和计划成为平常的事情，机关便成为相互对立的地方，冲突的解决交由立法机关、行政首长、机关间委员会和法院负责。由于要回应不同利益代表的政治要求，所以机关的数量会膨胀。罗森布鲁姆认为，公共行政之政治途径的行政组织观点也招致了许多批评，有人认为它会造成政府“无法管理”，也有人认为它会导致管理的“浪费”、“无效率”等等。但是，在他看来，如同塞德曼所争辩的那样，这种状况仍然会存在，因为人们通常认为公共行政组织问题的本质就是强调政治价值的政治问题。

②在对个人的观点方面，罗森布鲁姆认为，政治途径的公共行政倾向于将个人聚合成为一个广泛的社会、经济和政治团体，在处理人的问题时，公共行政研究的政治途径不是采取非人格化的处理方式，或是将人视为可以改变或控制的个案，或是将人视为顾客，而是相反，认为由于每一个人均属于特定的团体，所以个人的问题也就等同于团体的问题，而团体的利益也就等同于个人的利益。个体一旦聚合成为团体，个体便被视为公共政策的目标群体或者利害相关者。

③在认知途径方面，罗森布鲁姆认为，公共行政研究的政治途径视科学为发展事实知识的恰当途径。然而，这种途径非常关注代表性和回应性，以至于它在决定什么是正确的事情上往往倾向于寻求共识和发展广泛的联盟，所以，它常常基于公众、利益群体和媒体的意见作出决策。也正因为如此，选举、民意调查、选民信件分析、对公共听证会及其他途径表达的意见进行分析便成为政治途径的公共行政研究收集信息的主要方法。此外，在罗森布鲁姆看来，对政治问题进行讨论和辩论也被政治途径视为发展知识与认识真理的方法。按照这种观点，透过公共行政，服务于公共利益的最佳方式既不能通过专家或科学的方式解决，也不能由单个顾客的要求来径行决定，而是应该由大众通过组成团体的方式，以集体力量来表达共同的意见和利益。

④在预算方面，罗森布鲁姆认为，公共行政研究的政治途径不是把预算视为事务性的运作或静态的文件，而是视为一个政治问题。按照政治途径的观点，正式的预算分配计划则更是代表着政治系统对于各种价值顺序的正式偏好，而不仅仅是出于成本效能分析或顾客满意的考虑，预算本身是不同团体竞逐公共资金的结果，这种竞争的结果会随着时间的推移而改变，它与不同群体、政治人物的力量变化以及公众政治观点的变化相联系。在罗森布鲁姆看来，如果从历史上观之，公共行政研究的政治途径与预算“渐进主义”(in— crementalism)有关，换言之，预算案的编制是以现行的预算规模或既有的预算规模为基础，再就下一年度的收支需求进行有限度的调整和改变。

⑤在决策方面，罗森布鲁姆认为，公共行政研究的政治途径支持渐进决策的理念，其假设前提是政府决策过程中存在政治多元主义、有限理性问题，而且，行政人员可用的时间与资源也常常受到高度的限制。因此，在面对一般性的政策目标时，公务员仅能采取有限的回应对策，而这种观点反映在实务上，则是公务员似乎永远在进行一些持续的、片断的同时也是影响有限的决策。此外，基于这种观点的决策，其必要性主要取决于政治力量的支持或反对，而不是根据成本效能分析或科学分析的结果。

⑥在管制行政方面，罗森布鲁姆认为，过去，管制机构的任命普遍存在着这样一种现象，即任命那些政治上惟命是从的人，这些人的主要意图是寻求重新任命的机会，避免树敌，倒不是为了结交朋友。如今，放松管制和管制改革运动以及公共利益团体和立法部门对管制行政的监督改变了政治取向的管制行政。在他看来，这种改变过程中出现了三个主要的价值观：一是更加关注大部分民众的利益，或者扩大管制行政的社会代表性；二是把管制规章和政府行为对政府所要保护的利益所产生的影响的前瞻性评估放在重要位置；三是在联邦层级把行政机关的规章置于国会的审查之下，以从程序上增强国会委员会和小组委员会对行政机关的影响力。

⑦在行政责任与行政伦理方面，罗森布鲁姆认为，公共行政研究的政治途径尽管在基本观点上与传统管理途径有所不同，但是却与新公共管理途径具有某种一致性，即它们都强调应当在公共行政机关之外另行建立确保行政责任的机制。在他看来，过去，这主要是经由政党分肥式的任命来实施政治控制，而现如今，政治途径则须依靠一般立法监督、预算控制、职位轮换、代表性和公共参与、“走向公开”以及“阳光下的政府”等另外的机制来确保行政责任的实现。当然，与视行政责任为行政官僚组织之内部监督行为的传统管理途径不同，政治途径强调的是以外部的监督来确保公共行政行为的责任实现，然而，罗森布鲁姆认为，对于这种途径的有效性问题，学界长期以来一直都存在着争论，有人甚至认为，“责任行政与其说是由外力强制实施的，不如说是一种自然的流露”，换言之，从事道德行为的要求应当发自个体行政官员的内心，而不是由外部强加给他，最强有力的责任体系应当是一种自我约束的信仰体系。而在罗森布鲁姆看来，把内在取向和外在取向的监督方式相结合可以为当前公共行政伦理与责任问题提供一个较好的混合选择模式。

3．法律的途径

罗森布鲁姆认为，公共行政研究的法律途径主要是将公共行政视为特定情境中应用法律和施行法律的活动。在罗森布鲁姆看来，法律途径的公共行政强调的是法治，它包含着程序性正当法律程序、个人应享有的实质权利和法律的平等保护权、公平等核心价值

①在组织结构方面，罗森布鲁姆认为，法律途径的公共行政所偏好的结构是抗辩程序。所谓抗辩系指对立双方经由提出事实程序来证明本身立场的正确性，此过程必须是在无偏私的仲裁者(如法官或陪审团)前举行，由其对抗辩双方的陈述进行衡量并最终决定哪一方的证据有充分的说服力。不过，在公共行政中，抗辩程序一般被修正，以赋予正反两方陈述意见和提出证据时更多的弹性空间。因此，传统法官听讼的方式便转变为听证检查官的运作模式。换言之，公共行政组织就好比一个独立的仲裁机关，接受来自不同立场的意见，并主动厘清事实真相，最后作出公正的裁决。

②在对个人的观点方面，罗森布鲁姆认为，由于公共行政研究的法律途径强调正当法律程序、实质权利、公平等价值，所以个人在这种途径中被视为特定环境中具有独立人格的个体，每一个人都有权在法庭上陈述自己的主张，抗辩程序也使个人能够向政府决策者解释其思想、动机和发生情况的事实；同样，政府决策者所作出的各项决定也应当广泛考虑不同个人的权益和特质，而这些考虑也可以解释为是政府人事行政中“功绩”概念的基本原则。在罗森布鲁姆看来，由于判断个人平等保护的权利是否受到侵害不仅取决于政府的行政行为，也取决于执行行为的行政官员的意图和目的，所以，公共行政研究的法律途径重视个人并不表示其排斥诸如集体抗辩这种团体或组织等其他个人的组合形式。

③在认知途径方面，罗森布鲁姆认为，公共行政研究的法律途径主张司法审判是发展知识的最佳方法。按照这种途径的观点，所谓“事实”只有通过抗辩过程中不同资料的展现才能得以厘清，至于个人意图或思维在这种途径中均被视为某种程度的客观性而非仅视为主观判断。在他看来，虽然公共行政研究的法律并非拒绝科学原则，但是它对科学主义采用通则化的方式对待人类的问题感到担忧，因为司法裁决的方法通常是归纳法，它依赖对具体案例资料的掌握和分析去发展具有普遍意义的法律原则，在涉及研究不同价值的选择上，研究可能具有规范性质。正是基于这种认识，罗森布鲁姆指出，由于个人宪法权利的目的在于保护那些在政治、经济和社会上处于少数地位者不受多数人组成的政府的侵害，所以，民意调查或选举的结果不能成为法官裁决或审判的惟一依据。为了进一步阐明法律途径的认识论特征，罗森布鲁姆还对公共行政研究的法律途径与其他途径的认识论差异作了区分。他认为，人们为了分析和预测个体行为模式，常常采用社会分类的方法对社会成员进行属群划分，传统的管理途径对社会科学知识的依赖使其倾向于采用诸如种族、性别等类属分析人的行为模式。新公共管理途径对顾客和企业家精神的强调也是如此，政治途径因其更加关注在政府福利或负担分配中的大众性和回应性而非常在意政府项目对诸如妇女、非裔美国人以及其他社会团体的影响情况，而法律途径相反则认为这种分类值得怀疑，它会威胁或侵犯宪法对人们的平等保护。

④在预算方面，罗森布鲁姆认为，公共行政研究的法律途径强调的是宪法的完整性以及各项宪政权利的保障。

⑤在决策方面，罗森布鲁姆认为，司法裁决过程通常是渐进的，每一个新案的事实往往都是根据过去判例产生的可以适用的法律原则进行评估的，即便是个案本身并无前例可循，法院仍然会倾向于从历史中寻找可以比照适用的情境。在他看来，对于公共行政研究的法律途径而言，决策可以说是在一种较窄的框架下作出的，或者说是对不同事实权衡后的裁定，这种特征能够使法院在应用以前判例之概念和方法的同时对其过去的决策进行某种修正，同样，这种决策方式也保证了司法原则的稳定性并且能够产生出良好的决策。

⑥在管制行政方面，罗森布鲁姆认为，就方法、程序和组织而言，美国的管制行政是高度法制化的，在他看来，管制行政的法制性是可以理解的，因为管制会对个人、团体以及企业的权利产生影响，它关系到财产的使用和处置问题，而且，管制规章对其他行政机关、各级政府的政策或行为也具有约束作用。此外，与政治途径和管理途径的价值追求不同，法律途径的管制行政强调的是抗辩关系、当事人的法定义务与权利、程序的公平以及管制行政决定的合理性等价值。

⑦在行政责任与行政伦理方面，罗森布鲁姆指出，鉴于在宪法的价值与要求和传统管理途径及政治途径对公共行政的看法之间经常存在冲突与矛盾，所以，联邦司法系统不仅连续创制了一系列公民的宪政权利，而且还调整了有关公共行政官员对违反这些宪政权利的责任标准。在他看来，法院这样做的主要目的就是要向行政官员提供一种强烈的、内化了的激励机制，使行政官员努力去保护或者至少不去损害公众个体的宪政权利，进而确立一套政体价值，以使公共行政官员以此作为行为的准绳，正确地履行国家赋予的责任。从某种意义上说，对这些政体价值的遵循在很大程度上已经成为公共行政官员伦理、责任行政的内在参照标准。不过，值得注意的是，罗森布鲁姆最后强调指出，在任何情况下，仅仅对法律的遵从并不能替代伦理道德的约束。从本质上来说，公共行政责任性与道德的提升最终要依靠公共行政官员个人的行动，即在民众与政府之间通过人与人之间的互动来建立互信。

三、试述中国政府间关系的现状与改革。(20分)

答:政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。

1、中国政府间关系的新发展：网络模式的端倪（1）政府间关系等级制结构的变化

改革开放以来，我国政府间关系的等级制结构出现了较大的变化，主要体现在两个方面，一是准层级大大减少，二是城市尤其是中心城市的发展对等级制结构产生了重大影响。

①准层级的压缩

建国以来，中国地方政府层级的设置经历了多次的调整，并最终形成了省、县（县级市）、乡三级制和省、市、县（县级市）、乡四级制并存，以四级制为主的较为稳定的局面。除了这些正式的层级之外，事实上还存在着一级或若干级非正式的层级，即准层级。准层级不同于正式层级的地方政府之处，主要在于它不存在主管地域内全部事务的地方行政长官，且没有一级地方国家权力机关——人民代表大会，容易根据实际发展需要进行调整。准层级在实质上起着正式层级建制的地方政府作用，因而地方政府的层级应该同时包括正式层级与准层级。因此，我国的层级结构实际上远远多于四级，是个层级众多的国家。从整体上看，改革开放以来我国地方政府的层级结构调整呈现出不断减少的趋势。由于正式层级稳定性较强，因而这种趋势主要体现在准层级，如地区、区等层级的减少上。准层级的减少不仅使政府间的中间层级得到了一定程度的压缩，为政府间组织结构的扁平化奠定了基础，同时也密切了各层级政府间的直接联系，对政府间关系的重构具有十分积极的意义。

②中心城市的发展对等级制的影响

由于社会经济的快速发展，我国城市的数量、人口、土地不断增加，城市规模也不断扩大，城市化现象正在加速，这使得我国的城市政府获得了极大的发展，城市已经成为最为普遍也是最为重要的地方政府单位。其中，20世纪八九十年代以来中心城市的发展对政府间关系具有十分独特的意义。改革开放以来，我国为发挥中心城市的作用采取了两项重大的改革措旅，一是对若干中心城市实行计划单列，并在此基础上确立了副省级市；二是实行市管县体制。这些改革措施在提高大、中城市地位的同时，也使政府间关系发生了变化。

a．计划单列的实行及副省级市的确立对政府间关系等级制的影响

计划单列城市以及在此基础上确立的副省级城市不仅改变了副省级市在政府行政体系中的地位，而且改变了中央政府与城市政府的关系。此前，中央政府与城市政府的关系只有两种形式：一是与直辖市政府的关系。这种关系是直接的，类似于中央和省政府的关系。二是与一般城市政府的关系。这些城市政府隶属于省政府，中央政府并不与城市政府发生直接联系，而是通过省政府间接实现。现在，中央与副省级市的关系与已有的两种关系模式都不同。在经济管理上，中央与副省级市的关系是直接的；但在行政指导和监督上，中央与副省级市的关系是间接的，必须通过省政府。这样，中央政府、省政府和副省级城市政府的关系就由原来的单一垂直的领导关系变成了三角关系。但是，由于省对中央是全隶属关系，而副省级城市对省和中央均属非全隶属关系，而且副省级城市的经济管理权接近省政府，所以，这种三角关系是一种不等边的三角关系。在这种情况下，中央、省与市政府之间就不再是过去的那种简单的层级隶属关系，而是三者既有相互依赖的一面，又有相互独立的一面。尽管单列市及副省级城市的设置使政府间关系趋于复杂化，但也使政府间关系更具有灵活性，尤其使城市政府获得了更大的自主权，促进了中心城市的快速发展。

b．市管县体制的影响。

市管县就是用地级市管辖原来属于地区管辖的县，其实质是，一方面把一级城市政府变为辖县的一般政府，同时又是将派出机关地区行政公署转变为省县之间的一级政权。这种体制的形成，经历了从方便城市经济发展与经济管理，到简化城乡双轨的行政管理体制而使之一体化两个阶段，是城乡经济一体化和行政一体化的两个过程同步进行的结果。市管县的具体形式有三种：地市合并型、升级合并型、县改市型。

市管县体制的确立对省、市、县三级政府之间的关系产生了重大影响，改变了省、市、县乃至乡镇的原有权力结构和利益格局。首先，辖县市政府职权的扩大与独立性的明显加强，对省政府的利益和管理权限形成了挑战。其次，市管县体制使县与市的关系由平行变成隶属。在实行市管县之前，市与县是属于同一层级平行的行政主体，在地位上是平等的。但市管县后，县对市反而变成了隶属关系，分属于上下两个不同的层级。（2）地方分权改革

权限划分问题一直都是政府间关系的核心，近年来的政府间关系在权力分配问题上形成了四种主要的理论与实践：集权主义，地方分权主义，均权主义和财政联邦主义。改革开放以前，中国实行的是集权主义，从20世纪70年代末80年代初开始在经济体制和政治体制上进行全面改革，改革在总体特征上呈现出地方分权的倾向，使政府间的关系出现了根本性的变化。

①中央与地方经济关系调整中的权力下放

十一届三中全会以后，中国的经济体制改革一直沿着政府向企业放权、中央政府向地方政府放权以及各级地方政府向下层层放权的方向进行。因此，它的总体思路就是“简政放权”或“放权让利”。

在财政权力方面，对财政管理体制进行了多次调整，逐步扩大地方的财政自主权。1980年为了调动地方的积极性，同时让地方分担中央财政发生的困难，中央开始实行“划分收支，分级包干”的新财政体制，中央与地方由“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”，由“一年一定”改为“五年一定”，由“总额分成”改为“分类分成”。

在经济管理权限方面，中央将一些原属于中央的经济管理权限下放给地方政府，扩大地方政府的经济管理权限。在此过程中，中央管理经济的范围和比重明显缩小。其结果是：一方面使地方政府不仅成为地区经济的主宰，而且成为地方利益代表的主体；另一方面，由于

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