财政分权、转移支付与基本公共服务供给效率(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：王守义 著

出版社：社会科学文献出版社

格式: AZW3, DOCX, EPUB, MOBI, PDF, TXT

财政分权、转移支付与基本公共服务供给效率试读：

《云南省哲学社会科学创新团队成果文库》编辑说明

云南省哲学社会科学创新团队2011年开始立项建设，在整合研究力量和出人才、出成果方面成效显著，产生了一批有学术分量的基础理论研究和应用研究成果，2016年云南省社会科学界联合会决定组织编辑出版《云南省哲学社会科学创新团队成果文库》。《云南省哲学社会科学创新团队成果文库》从2016年开始编辑出版，拟用5年时间集中推出100本我省哲学社会科学创新团队研究成果。云南省社科联高度重视此项工作，专门成立了评审委员会，遵循科学、公平、公正、公开的原则，对申报的项目进行了资格审查、初评、终评的遴选工作，按照“坚持正确导向，充分体现马克思主义的立场、观点、方法；具有原创性、开拓性、前沿性，对推动经济社会发展和学科建设意义重大；符合学术规范，学风严谨、文风朴实”的标准，遴选出一批创新团队的优秀成果，根据“统一标识、统一封面、统一版式、统一标准”的总体要求，组织出版，以达到整理、总结、展示、交流，推动学术研究，促进云南社会科学学术建设与繁荣发展的目的。编委会2017年6月

内容摘要

作为中国基本公共服务主要的供给主体，县级政府获得了大量而稳定的来自上级政府的财政转移支付，这些资金的规模在县级政府财政总收入中所占比重比较大，已经成为县级政府提供基本公共服务的主要资金来源。于是财政转移支付对县级政府基本公共服务供给效率会产生何种影响，就成为一个值得研究的问题。

本研究通过理论模型推导地方政府基本公共服务供给对一般性转移支付资金和专项转移支付资金的敏感程度，即以地方政府基本公共服务产出量与投入量的比值作为衡量基本公共服务供给效率指标，通过对该指标方程求因变量（基本公共服务产出量）对自变量（一般性转移支付和专项转移支付）的偏导数来表征变量间的敏感性，进而得出两种转移支付对基本公共服务供给效率产生的影响。在此研究基础上，运用委托代理理论，证明在辖区居民的基本公共服务真实需求并未被完全显示及表达的情况下，上述理论模型仍然能够求得均衡解。

为了清晰地展示中国不同区域财政转移支付对县级基本公共服务供给效率的影响，本研究选取了全国省级层面样本和东部地区经济较发达的广东、中部省份中经济欠发达的农业大省安徽以及在西部地区中经济发展相对落后的云南这三个省份的县级层面样本，运用全国省级层面数据和三省2004～2014年县级政府财政收支的面板数据进行实证研究和比较分析。首先是就财政转移支付（分为一般性转移支付和专项转移支付）以及其他被选择的控制变量对县级政府基本公共服务支出结构的影响进行敏感性分析，计量结果显示，两者之间确实存在明显的相关性，即财政转移支付的增加确实会引起样本省份的县级政府基本公共服务支出结构发生改变，但两种转移支付带来的影响并不相同；在此基础上，本研究运用随机前沿分析（SFA）方法进一步分析了财政转移支付规模及其占财政收入比重等因素对全国省级层面和云南、广东和安徽三省的县级政府基本公共服务供给效率的影响。

本研究的主要结论是：（1）财政专项转移支付对提高经济欠发达地区县级政府的基本公共服务供给效率的重要性远大于经济发达地区，而一般性转移支付能更好地促进经济发达地区县级政府基本公共服务效率的提升。因此，当我们在改革财政转移支付制度时，在普遍提升一般性转移支付比重的同时，应加大针对西部落后地区的专项转移支付的比重。（2）一般性转移支付和专项转移支付对三省县级政府基本公共服务供给行为和供给效率的影响存在着区域差异，对财政总体支出效率的影响也存在差异。（3）财政分权对县级政府基本公共服务供给行为及供给效率的影响存在着较为明显的区域差别，而分权作用的这种区域性差别与地区经济发达程度和居民收入水平并没有必然和直接的联系，但是财权按照一定的税收原则选择适度下放，事权要有一定的上收，这样的做法确实有其必要性，在一定程度上可以减少财政转移支付在使用过程中对地方政府行为造成的扭曲和资金使用效率的损失。（4）作为重要控制变量，行政管理支出和经济建设支出的增加对县级政府提高基本公共服务供给效率存在着区域性差异。广东和安徽两省相比于云南省，行政管理和经济建设支出的增加会促进县级政府基本公共服务供给效率的提高，而在云南省，实证结果则表现出显著的负面影响。（5）从制度运行和实施机制的角度讲，基本公共服务的委托人（上级政府）和代理人（下级政府）、供给方（各级政府）和需求方（辖区居民）之间如果能够形成具备良好激励约束的委托代理机制，那么对提高财政转移支付资金在基本公共服务供给方面使用效率将发挥重要的作用。

本研究主要的政策建议为：（1）进一步改革财政体制，改善转移支付制度和政策，改进并规范县级政府基本公共服务供给行为，提高供给效率。（2）构建并完善以委托代理机制为主的机制体系，激励、约束和监督县级政府基本公共服务供给行为，提高财政转移支付资金的使用效率。（3）构建层次清晰的法律制度以及监督和反腐机制，以加强对财政转移支付资金在分配、使用和事后的绩效评估等全过程的监管。

Abstract

As China’s basic public services are major suppliers，the county government received substantial and stable financial transfer payments from higher levels of government，the size of these funds and the relatively large proportion of fiscal revenue in the county government，the county has become level governments to provide basic public services the main source of funding. So the fiscal transfers to the county government basic public service delivery efficiency will produce what kind of impact has become a problem worthy of study.

In this paper，a theoretical model is derived by the sensitivity of the supply basic public services of the local government for the fiscal special transfers payments and general transfer payments，namely local government basic public services output volume and input volume ratio as a measure of efficiency variable supply of basic public services，by seeking the equation variable dependent variable（the amount of basic public service output）the partial derivatives of the independent variable（general transfer payments and special transfer payments）to characterize the sensitivity of variables，and then draw two kinds of basic public transfer payments service supply efficiency impact. In this study，based on the use of agency theory，proof of basic public services in the real needs of area residents has not been fully displayed and expression case，the theoretical model is still able to obtain equilibrium.

In order to clearly demonstrate our different areas of the fiscal transfers on the supply of basic public services at the county level of efficiency，this paper selects national provincial level samples and the regional economy more developed eastern part of Guangdong Province，in the central province of underdeveloped economy and a major agricultural province of Anhui in the Western Region relatively backward three provinces of Yunnan，the use of provincial level data and three provinces 2004-2014 on the panel data county government revenue and expenditure of the empirical research and comparative analysis. The first is the（divided into general transfer payments and special fiscally transfers and other selected control variables affect the structure of county government expenditure on basic public services，the sensitivity analysis on financial transfer payment，measurement results show that indeed between significant increases relevance，namely financial transfer payment does cause sample provinces county government basic public services expenditure structure changes，but the impact caused by two types of transfer payments is not the same；on this basis，this paper，random frontier analysis（SFA）method to further analyze the impact of the financial transfer payment scale and proportion of fiscal revenue accounted for factors such as provincial level and Yunnan，Guangdong and Anhui provinces county government basic public service delivery efficiency.

The main conclusions are：（1）The importance of special fiscally transfers to underdeveloped areas of county government basic public service delivery efficiency is much greater than in economically developed areas，and general transfer payments to better promote economically developed areas county government basic public services to enhance the efficiency. Therefore，when we move in the reform of the transfer payment from the exchequer in general to enhance the proportion of general transfer payments，it should also increase transfer payments for special Western Areas proportion. （2）General transfer payments and special fiscal transfers to provinces county government basic public services affect the behavior of supply and supply efficiency of the existence of regional differences，the impact on the overall financial expenditure efficiency is also different. （3）Fiscal decentralization affect the behavior of supply and supply efficiency of county government basic public services to the existence of obvious regional differences，and this difference in regional economically development level and income level of decentralization and the role of the regions are not necessarily and direct contact，but property rights in accordance with certain principles of taxation select appropriate delegated powers on to have a certain income，such an approach is indeed its necessity，to a certain extent，can reduce the financial transfer payments in the course of local government behavior distorted use of funds and efficiency losses. （4）As an important control variable，increase administrative expenditure and economic development of the county government spending to improve the efficiency of the supply of basic public services there is a regional difference. Anhui，Guangdong and Yunnan provinces compared to the increased administrative and economic construction expenditure would facilitate the supply of basic public services of county government efficiency，and in Yunnan Province，the empirical results showed a significant negative impact. （5）From the perspective of system operation and implementation mechanisms speaking，the principal of basic public services（higher levels of government）and the agent（lower levels of government），if it can be formed between the supply side（governments）and the demand side（area residents）have a good incentive and restraint mechanisms of the agency，the disbursement of funds to improve basic public services in the financial transfer efficiency of the supply side will play an important role.

Major policy recommendations as：（1）Further reform of the financial system，improvement of the transfer payment system and policies，improvement and standardize the county government basic public services supply behavior and improve supply efficiency. （2）To build and perfect the mechanism-based agency mechanism system，motivation，supervision and restraint county government basic public services supply behavior，increase fiscal transfers funds using efficiency. （3）Build a clear hierarchy of the legal system as well as supervision and anti-corruption mechanisms to strengthen supervision on fiscal transfers’ funds in the distribution，use and post-performance evaluation of the whole process.

导论

一、研究背景及问题的提出

（一）研究背景

作为一个地域广阔的发展中大国，我国东中西部经济与社会非均衡发展态势异常明显，这种非均衡发展一方面与资源禀赋在地理上的空间分布不均衡有关，如是否临海等；另一方面也缘于产业在空间上的集中会产生规模效应，这种规模效应会进一步强化其发展优势，进一步扩大经济和人口在地理上的非均衡分布。为了更好地实现地区间经济协调发展，需要从优化微观企业决策和协调宏观政府间行为两个维度着手，而第二个维度，即协调宏观政府间行为，主要涉及的问题就是分权，其中包括中央政府在基本公共服务方面的事权小于地方政府，地方政府中上级部门的事权小于下级部门，但财政收入权力的排序恰好相反，当然，这里的权力既包括事权（行政权力、基本公共服务供给等），也包括财权（财政收支的权力等）。分权化治理是目前世界上许多大国都在采用的策略，其中，财政分权是最重要的内容之一。理论界一般都认为中央政府向地方政府分权是推动我国经济长期发展主要动力之一，我国经济与社会改革和发展的历程也表明该举措是正确的。上级政府（含中央政府）通过制度硬约束向下级转达财政支出意向，尤其是对基本公共服务供给的财政支出要求可以说从1949年后的计划经济时代就开始了，但直到20世纪80年代末，这种上级政府间的分权还仅仅只是所谓的事权可以向下级政府放，通过财政资源获取收入的权力还是被上级政府所控制，不容忽视的是，上下级政府间对财权的争取一直没有停止过。

但分权在我国形成的中央和地方在事权财权上的不匹配，在1994年分税制改革后变得愈发严重。首先，从财政收支权力方面分析，我们知道，1980～1993年这段时间，中国实行的是财政承包制，这一制度在一定程度上适应了当时经济发展需要，赋予了地方政府充分的发展经济的激励，但由于上级政府财政转移承诺的不可靠，使得地方政府私设小金库，刻意将预算内收入转变为预算外收入，导致中央政府财政收不抵支现象经常发生，个别年份甚至还要向地方政府借钱以弥补赤字。为了扭转中央财政收入不足所导致的宏观调控能力欠缺状况、加强中央对地方的财政转移支付以平衡地方财力差异和强化地方政府在基本公共服务中的职责，1994年中国开始全面实施分税制改革，与前述目的相对应，这次改革的最初设计及驱动力就是提高中央政府在再分配中的角色，在全国范围内减少省际基本公共服务供给水平的不平衡和由这种不平衡带来的外部性，从而实现有效的宏观经济管理。综观分税制改革后我国历年财政收支数据，我们不难发现，中央政府的财政收入能力上升，在全国财政收入中的比例也基本维持在46.6%～55.7%之间，财政支出占全国财政支出的比重则从1994年的30.3%降到2013年的14.6%；相比之下，地方财政收入比重维持在44.3%～53.4%，而支出比重则从1994年的69.7%升至2013年的85.4%，由这些数据可以看出，中央政府通过分税制改革实现了财力大幅度提升，而地方政府可支配财力缺乏，财政收支权力分化严重。2013年地方支出高达31%的缺口则需要中央的转移支付。因此，就目前我国经济发展实际情况来说，中央政府要对地方经济发展产生实质的影响，其手段就不再是给政策（如税收分权和优惠）这么随意了，于是，大规模的财政转移支付就成了中央政府的必备选项之一。

同时，从事权责任的划分和承担来看，按照1994年分税制改革的安排，与地方经济发展相关，尤其是与地方居民需求紧密相关的公共服务基本都被划分到地方政府的职责范围之内了。以2007～2013年主要公共支出项目中中央和地方分别支出资金占该项目支出总资金的比重为例，如图0-1所示，中央和地方在各类公共服务中的支出比重大小差距明显，地方政府的支出责任较大，86%的行政管理支出比重和83%的维护公共安全的支出比重可以体现出这一点；而教育、社会保障和就业支出、医疗卫生、城乡社区事务四类支出年均占比都在94%以上，城乡社区事务支出占比更是达到了99.8%以上；从绝对量占比来说，教育、社会保障和就业支出、医疗卫生、城乡社区事务四类支出占当年全国财政总支出比重，7年间年均达到37%以上。所以，我们有理由相信，分税制改革后，中央和地方事权划分情况是地方承担了大部分事权，而地方政府没有那么多钱去承担这些公共支出事项，来自上级的财政转移支付就成为解决该问题的重要方案之一。图0-1 各类公共支出中中央和地方所占比重

注：1.本表数据是根据历年《中国财政年鉴》整理得来；

2.由于国家2007年起实施《政府收支分类科目》，本表数据从2007年开始。

以上两点对财政转移支付必要性的分析是基于实际经济运行来说的，而就公共经济学理论来说，地方政府提供地方性公共产品是地方政府存在的必要性之所在，Tiebout（1956）认为，地方政府在了解本地居民偏好方面具有优势，本地居民相比于中央政府也能更好地监督地方政府提供某种公共产品。Stigler（1957）就此也给出了两点理由：一是就对本地居民在公共服务方面的需求信息掌握的充分程度来说，地方政府远远比中央政府有优势；二是辖区居民对自己需要的公共产品拥有投票权，需要来自不同层级政府所提供的差异化的基本公共服务。从供给效率来说，Oates（1972）认为，每一项基本公共服务应该由拥有最小地理面积的管辖者来提供，这样可以保证服务的收益和损失由他们自己享受和承担。但正如本研究前面所述，我国地区间资源禀赋差异极大，要实现地区间经济社会同步发展几乎不可能，即使在计划经济时期，东、中、西部的发展差距也很大，地区间基本公共服务供给水平的差距也异常明显。同时，我国“城乡二元”结构客观存在，各级政府的财政支出偏向城市的政策更是加剧了这一现象。为了弥补这些差距，增强地方政府提供基本公共服务的主动性，物质激励就显得尤为重要了，尤其是来自上级政府（含中央政府）的财政转移支付就愈发重要了，这些上下级政府间的财政转移支付制度和方法符合基本公共服务均等化的要求，也符合财政转移支付的功能定位。因此，综观世界各国，多数国家的中央政府收入责任大于支出责任，而地方政府支出责任远大于收入责任，而且中央政府和地方政府在支出责任和自有财政收入上都存在着纵向不均衡；同级的地方政府间因受到资源禀赋、经济结构、自然环境和人口状况等诸多因素的影响，也存在着收入能力、支出水平以及公共服务提供能力上的横向不均衡。因此，作为一种政策工具，财政转移支付的一个主要目标就是要改善这种财政分权所产生的上下级政府间的收入与基本公共服务支出不相匹配的非平衡状况，平衡地区间差异。

与此同时，公共财政支出必须满足公众对基本公共服务的需求又是我国财政体制改革的重要出发点和立足点之一，而我国正在努力全面建设的小康社会也需要政府在基本公共服务上的财政支出与公众对基本公共服务的需求相匹配，这也是小康社会的本质要求。但就我国辖区居民对基本公共服务的需求问题来说，长期以来不容忽视的实际情况是，深受我国传统文化影响的社会公众在决定其自身需求时，往往依赖于政府部门的决策，独立表达自身需求的意愿不强烈，而政府部门在制定公共服务方面的供给决策时，一方面希望能够掌握公众意愿，但另一方面往往又缺乏搜集公众意愿的渠道，这往往造成了在政府的基本公共服务供给行为中，供给并不能够显示乃至满足公众需求，供给至上思想在一定程度和范围内仍然存在。具体表现为：

一是在日常生活中，我们经常看到“重供给轻需求”的现象，即当基本公共服务被提供之后，它可能并不像绝大部分公众所期待或所设想的那样“美好”，这种现象的经常出现导致很多人都“见怪不怪”了，而体现在供给与需求的结构上，则是供需不一致的结构固化现象已经非常明显。

二是公众个人为了规避个体行动所付出的更高的税收成本，他们会选择不表达或少表达自己对基本公共服务的真实偏好，而这样做的话又可以增加他们的收益。但是，集体行动却常常会被这种合乎“个人理性”的选择所干扰而无法实现，通过提供基本公共服务来提高社会整体福利的构想也就几乎不可能实现了。

三是缺乏制度化的需求表达结构机制和文化机制。根据“政治系统论”的观点，在基本公共服务的消费中，制度体系中的一些重要组成结点，如机关、新闻机构、政府官员和NGO等，应该成为公众表达需求意愿和真实偏好的渠道和途径，而且一般都要求这些结点必须层次丰富而完善，公众对基本公共服务的需求信息能够被及时而准确的搜集和整理，进而汇报到基本公共服务供给的决策部门。但是，这些结点的构建和作用的发挥在我国的实际运行情况并不理想，社区和居委会作为最基层的政府部门，在这方面本应发挥重要作用，就目前来说，我们已然在这方面做了很多事情并取得了一定的成绩，但显然还不够，需要继续努力。

综上所述，在地方政府工作中，运用上级政府的财政转移支付资金来提供基本公共服务给本地居民已经成为其主要职责，而为了保障基本公共服务的供给能够满足公众需求，地方政府也要畅通本地居民的基本公共服务需求表达渠道，及时准确掌握辖区居民的需求，使基本公共服务供给成为能够满足居民有效需求的有效供给，从而提高基本公共服务供给效率。这就愈发凸显了在我国现行财政体制之下，合理设计财政转移支付制度和相应实施机制的重要性，以及研究财政转移支付对基本公共服务供给效率影响的紧迫性和重要意义。

（二）问题的提出

一般来说，我国20世纪90年代实施的分税制改革使得财政转移支付的意义得到了进一步加强，从图0-2中，我们可以看出，1992年之前地方政府从中央政府获得的财政转移支付资金一直呈下降趋势，到1993年中央对地方的净财政转移支付为-55.68亿元，达到历史新低，这种情况下，中央政府已然是没有多余的财力进行财政转移支付。从数据上看，地方政府从中央获得的净财政转移支付在1994年约为1819.04亿元，而到2014年则达到了51591.04亿元，约19.25%的年均增长幅度已经超过了16.62%，即中央政府同一时期财政收入的年均增长幅度，而与此相对应的是，在当年中央政府的财政支出中，财政转移支付的占比也呈现出显著上升趋势，从1994年的43.9%上升到2014年的69.57%。有个时间临界点（2000年）也需要说明下，从1994年至2000年，地方政府从中央得到的财政转移支付金额和占比增加趋势虽然不明显，个别年份占比甚至有所下滑，但伴随着2000年之后国家经济战略的改变，如西部大开发和振兴东北老工业基地等战略的实施而同步出现了财政转移支付的快速增加，所占比重也显著提高。图0-2 1990～2014年中央财政给予地方的转移支付及其占中央财政支出的比重

注：本表数据是根据历年《中国财政年鉴》整理得来。

然而，就我国财政转移支付与基本公共服务供给状况的现实表现来说，还存在着以下不容忽视的重要现象。

一是从理论上讲，地方政府的财政收入能力可以通过从上级政府获得财政转移支付得到增强，这些财政转移支付相当于变相地赋予了地方政府更大的降税等调整税收的自主权，但这种赋予地方政府的自主权是为了鼓励其提供基本公共服务。从这点说，地方政府的财政支出行为会受到转移支付影响，尤其是地方政府基本公共服务供给方面的支出会得到极大改变，即地方政府在得到较多财政转移支付后会增加基本公共服务方面的支出，财政转移支付确实改善了原来地区之间存在的基本公共服务不均等状况。通过梳理现有的经验和实证研究文献，我们也确实发现相关学者的研究证实，部分地方政府在获得财政转移支付后，基本公共服务方面的财政支出能力不足的状况得到了一定的缓解，同时伴随着经济建设支出的减少，而在教育、医疗方面的支出也在增加，但这种增加相比于这些基本公共服务对长期经济增长的重要性而言，则仍然显得非常不足，因为教育等基本公共服务是促进经济内生增长的重要因素，可以促进人力资本的保值和增值。

二是随着地方政府获得更多的财政转移支付，地方政府的财政支出绝对量持续增加D，其占全国预算内总的财政支出比重也持续上升，已经从1994年的48.5%上升到了2013年的77.8%，这一方面可以说是地方政府承担了我国财政总支出中大部分的财政支出责任，另一方面也意味着地方得到中央政府财政转移支付以后，财力确实在逐步增强，在财政支出方面的资金处置自由度也在提高。我国目前现存的中央到地方的纵向转移支付确实极大地促进了地区间财政收入能力的均衡，非均等化的基本公共服务供给状况随着地方政府间财力的均衡而得到了一定程度的改善，地区间差异逐渐缩小的趋势也体现得越来越明显。表0-1 2007～2015年全国层面主要基本公共服务支出情况统计

三是在现实经济发展过程中，财政转移支付所带来的财政支出和基本公共服务供给支出虽然逐年增加，均等化趋势也越来越明显，但社会公众对目前地方政府提供的基本公共服务的整体感受以及地方政府在基本公共服务提供方面的努力程度的认可，却并不如在逐年递增的财政转移支付数据上体现的那么美好，这其中主要的原因正如本研究前面所述，很大程度上是由于基本公共服务的供给过程并未充分考虑公众需求。如表0-1所示，2007～2015年国家财政在环境保护支出等五个主要基本公共服务供给方面支出的绝对量和相对量均持续显著增加，年均增幅除社会保障和就业外，均超越了财政总支出增长幅度。但据中国社会科学院发布的《中国基本公共服务调查报告（2012）》显示，虽然总体而言，公众对公共服务比较满意而且对未来改善比较有信心，但总体满意度仅为3.07分（满分5分），其中对医疗卫生和环境保护的整体满意度均低于平均值，医疗卫生满意度更是呈现出明显的地域不均衡，东部地区满意度最高为2.96分，中部地区排在第二位，平均分为2.94分，西部地区仅为2.85分。总之，财政转移支付带来了地方政府财政支出的增加，包括基本公共服务支出规模的增加，但没有带来当地居民幸福感的提升，当然这里的幸福感指的是消费增加的财政支出所提供的基本公共服务而得到的。

通过上述分析，可以看出，我国经济发展水平在历史和空间上本就分布不均衡，虽然可以较为明显地体会和观察到基本公共服务均等化趋势在我国地区间的表现越来越明显，而且这种趋势在很大程度上是得益于财政转移支付所带来的地区间财力的平衡，但是东中西部地区间经济社会发展水平和基本公共服务供给水平仍然差异巨大，各省域内县区层面因经济发展水平不同也呈现出这些特点，这就引起了两方面值得注意的问题：一方面，地方政府承担了大量的公共产品支出责任，支出结构和比重虽然有所差别，但各项支出增速明显；另一方面，大量的财政转移支付所带来的财政支出和基本公共服务支出在总量和增量双显著的情况下，公众从消费基本公共服务中所得到的满足程度却没有同步显著提升。

这就不得不引起我们的思考，财政转移支付是我国分权体制之下的重要财政政策之一，地方政府的财政收入能力不能承担财政支出责任的窘境因该政策的实施得到了改善，地方政府的基本公共服务供给能力也得到了提升，从转移支付到财政收支能力，再到基本公共服务供给，财政转移支付是怎样一步一步来影响地方政府的财政行为的呢？我们也知道，财政收支行为包含支出结构和支出效率两个重要的方面，结构具有效率变化的含义，结构趋于合理就意味着效率逐步提升，财政转移支付是否会造成地方政府支出结构改变，进而产生偏向呢？这种偏向是不是影响基本公共服务供给效率的主要因素呢？进一步地说，这些影响是不是跟财政转移支付的构成有关？一般性和专项转移支付在总转移支付中的分配比例是不是就是产生影响的关键之所在呢？不同方式的财政转移支付资金在地方基本公共服务供给方面的作用效果不同，这是否会极大地影响基本公共服务供给效率呢？在使用转移支付资金提供基本公共服务的过程中，辖区居民的需求表达机制和渠道是否通畅，以及地方政府是否考虑辖区居民的需求势必会极大地影响资金使用效率。我们在研究转移支付对基本公共服务供给效率的影响时，必须要考虑该需求显示机制的设计问题，这种需求显示机制又必然要将其放置到上级政府与下级政府以及辖区居民和地方政府的委托代理关系中去加以设计，良好的委托代理关系所构造的激励约束机制环境才是保证辖区居民对基本公共服务需求的偏好得以反映的前提基础。除了财政转移支付外，分权程度、行政管理支出和经济建设支出对地方政府运用财政转移支付资金提供基本公共服务行为会产生什么样的影响呢？这种影响是不是就是导致地方基本公共服务供给水平虽然改善但未能显著提升公众对基本公共服务满意度的关键因素呢？地方基本公共服务供给水平的改善不能显著提升公众满意度是不是又与地方政府财政支出效率和基本公共服务供给支出效率有关呢？

我们知道，在分税制改革以来的实践中，正是基于对地区间财力水平差距会影响到基本公共服务均等化实现而需要得到及时平衡的考虑，从中央政府开始，一直到地方政府，我国开始逐步建立和完善财政转移支付制度。按照2009年财政部对财政转移支付制度的规范，本研究重点研究一般性和专项两种转移支付，不过税收返还并不包括在我们研究的对象之内，除此之外，在一般性转移支付中主要体现的是以往来自上级政府的数额稳定、没有使用方法和方向等规定或限制的转移支付，比如被用于教育扶持、就业扶持、社会保障以及公共安全等方面的转移支付，一般性转移支付怎么使用完全是由地方政府决定，其使用方向或决定体现的是地方政府的意愿；而专项转移支付则是为了弥补一般性转移支付在设置过程中的不足，主要是对一些专项项目进行补助，中央政府或上级政府的意愿得到了体现，但在资金使用中，地方政府的权力得到了限制，须按上级政府制定的使用说明进行。在分税制改革以后的次年（即1995年），一般性转移支付制度经历了一系列改革与完善，尤其是过渡性转移支付的建立和制定统一标准公式来计算每个地区能够获得的转移支付金额，以弥补地方政府的财政收入和财政支出之间的缺口。所得税分享方面的改革（2002年）实施后，更多的、日益增加的中央财政收入转而采用一般性转移支付的形式，被用于中西部地区，过渡性转移支付逐渐被取代，从中央转移到地方的一般性转移支付增长迅速，在2006年超过了1500亿元。同时，中央政府还多次考虑各地财政困难程度，尤其是考虑到中西部地区的财政困难情况，及时并连续几次调整了财政转移支付政策（主要是针对工资方面的转移支付）。2005年因全面取消农业税改革造成的县乡村财政困难，中央实施了农村税费改革转移支付和缓解县乡财政困难的奖补政策，从2006年起基本解决了县乡政府的运转和财政供养人口的工资发放问题，各省份也基本都按照中央对地方政府的财政体制，在省域内为了缩小地区间的财力水平差异，也逐步建立和完善了省以下的财政转移支付制度。

同时，在理论探讨上，财政转移支付对政府基本公共服务供给行为的影响一般是通过对不同方式的财政转移支付对地方政府所产生的影响效应和对地方政府财政支出所产生的约束力不同这两个角度展开的。一般来说，地方政府的财政支出倾向极易受到地方财政收入多少的影响而发生改变，当地方政府拥有较多的、没有严格使用规定限制的一般性转移支付时，地方政府的财政收入增加，此时，我们会发现地方政府支出行为发生了改变。这种改变我们可以通过西方经济学的效用理论来理解：中央对地方的转移支付作为一种商品会产生收入效应和替代效应，所谓收入效应是指，地方政府得到上级政府的财政转移支付和补助，实际上相当于增加了地方政府的可支配收入，因此地方政府有为了得到上级拨款而放弃自身发展和扩大税源的动机，这样使得地方政府本级的财政收入减少；替代效应是指由于得到上级拨款，下级政府可以不必自掏腰包来提供公共服务，实际上就意味着基本公共服务供给成本降低了，地方政府提供基本公共服务的主动性增强，从而也间接扩大了来自于自身财政收入的那一部分公共支出。但由于GDP等经济发展变量在地方官员政绩考核中处于较为重要的位置，地方政府一般不可能因为获得财政转移支付资金而放弃发展经济和扩大税源的努力，所以上述收入效应仅仅存在于理论层面。

在现实预算收支过程中，并不完全像上面所阐述的那样，财政转移支付常常会带来下列影响，如果仍然从两个方面看，一是财政转移支付会带来激励效果，主要表现在转移支付带来了地方政府财政收入的增加，它们将更有能力和动力去负担某项原本只能靠本地财政收入去完成的项目；二是在带来激励效果的同时，这些到来的转移支付也会将地方政府原来预算用于A项目的资金转移到B项目中去，虽然A项目的建设资金仍然得到了保证，但地方政府原来的自有财政支出被挤出，财政转移支付原本的目的及其资金使用效果大打折扣。因此，就研究财政转移支付对基本公共服务供给效率的影响来说，其内在逻辑是要研究地方政府在得到上级政府的财政转移支付以后，其财政支出行为究竟会发生什么变化，即地方政府的基本公共服务供给行为选择会发生何种改变，而这种改变势必会直接或间接影响其基本公共服务的供给效率。

通过本部分分析，我们进一步从理论上理解了财政转移支付制度是财政分权管理体制的重要组成部分，能够纠正横向和纵向间财政失衡及地方政府基本公共服务供给带来的负的外部性，而考虑到不同方式的财政转移支付对地方财政支出选择行为的约束力也不一样，本研究可以从研究思路和研究方法上对本部分前面提出的问题进行进一步深化：一是本研究将一般性转移支付和专项转移支付作为关键自变量，运用理论和实证分析方法，分析两类财政转移支付对县级政府基本公共服务供给效率影响的显著程度有多大，并在理论分析中考虑到基本公共服务的供给方（各级政府）和需求方（辖区居民）之间能够形成具备良好激励约束性质的委托代理机制则对提高财政转移支付资金在基本公共服务供给方面的使用效率会产生的重要影响，运用委托代理机制理论对基本理论模型进行深化。二是分析财政分权对县级政府基本公共服务供给效率的影响，本研究用三个变量（财政收入分权变量、财政支出分权变量和财政自主度变量）表征政府间财政分权程度，分析其对县级政府基本公共服务供给效率影响的显著程度。三是本研究用专项转移支付占财政总支出比重和转移支付占财政收入（不含专项转移支付部分）两个变量表征县级政府获得的财政转移支付规模，实证分析财政转移支付规模对县级政府基本公共服务供给效率影响的同时，将通过趋势性分析进一步验证财政转移支付规模会对县级政府基本公共服务供给行为以及供给效率产生显著影响。四是分析除了财政转移支付外，其他控制变量对县级政府基本公共服务供给效率究竟会产生什么影响，为了更好地反映这种影响，本研究同时将考察这些变量对县级政府财政总支出效率的影响。

最后，本研究将根据实证分析的结果，以云南省为例，给出提高县级政府在基本公共服务供给中财政转移支付资金使用效率的政策建议，使财政转移支付制度的作用和重要价值在我国县级政府层面得到真正发挥，进而为我国在2020年实现全面建成小康社会的目标保驾护航。

二、研究目标和意义

（一）研究目标

基于选题背景和研究的问题，本研究预期达到以下三个目标。

一是系统回顾财政分权、财政转移支付和基本公共服务供给相关理论与文献，重新定义和厘清相关概念，并运用委托代理理论对财政转移支付影响基本公共服务的传统理论逻辑进行数理推导和归纳演绎，提出本研究需要检验的理论假设，为本研究后续研究奠定理论基础。

二是选取全国省级层面、西部地区的云南省、东部地区的广东省和中部地区的安徽省作为研究对象，首先通过计量模型就财政转移支付以及其他相关变量对县级政府基本公共服务支出结构的影响进行敏感性分析，然后就财政转移支付的规模及比重对县级政府基本公共服务供给效率的影响进行趋势性分析，最后运用随机前沿分析（SFA）方法就财政转移支付以及其他变量对基本公共服务供给效率的影响进行估计。

三是构建了地方政府的财政支出在一系列约束条件下最大化代表性当事人效用的模型，推导出地方政府基本公共服务供给对专项转移支付资金和一般性转移支付资金的敏感程度，进而得出两种转移支付对基本公共服务供给效率会产生何种影响。但是，上述理论模型的推导过程都是基于地方政府提供的基本公共服务是能够满足辖区居民需要的情况下展开的，即地方政府的基本公共服务供给行为是在其能够较好地反映辖区居民需求偏好的基础上做出的，或者可以说，这些供给决策的做出都是建立在消费者需求得到充分显示的基础上的。但我国的基本公共服务需求显示方面长期存在一些问题，而这些问题却实实在在影响了我国地方政府的基本公共服务供给的实际行为决策。因此，要深入研究财政转移支付对基本公共服务供给效率的影响，就必须拓展上述理论模型成立的前提假设条件，探讨在基本公共服务供给中，在辖区居民的真实需求并未被完全显示及表达情况下，上述理论模型是否还能够求得均衡解。本研究运用委托代理理论，从完善基本公共服务需求者的需求显示机制方面构建模型，并在信息条件要求更为宽松的贝叶斯条件下，求得该理论模型的均衡解。

（二）研究意义

随着中国经济发展水平的不断提高，社会发展相对滞后的现象越来越明显，公共利益缺失现象变得越来越普遍，抑制这种现象的持续恶化就成为各级政府在行使职权过程中的主要职责。一般认为，财政转移支付制度的产生与发展正是从经济角度，依靠中央强大的财政收入能力和财富能量，通过国民收入再分配手段（向地方政府进行财政转移支付）来增强地方政府财力，进行相关利益协调，以此来解决地方政府的财权无法负担事权的困境，消除影响地方提高财政收入能力不够的客观因素，修正地方政府不规范和不科学的经济管理行为。因此，以财政转移支付为着力点，研究其在我国地方政府，尤其是县级政府提供基本公共服务中的资金使用效率问题，就兼具了理论和现实双重意义。

就理论意义来说，主要包括：第一，进一步理清财政分权和财政转移支付之间的理论逻辑关系，有助于进一步丰富财政转移支付手段和完善财政转移支付制度的理论基础。第二，进一步丰富研究财政转移支付与基本公共服务供给效率两个主题之间关系的视角。本研究将选择供给效率作为研究视角进行相关问题的分析，通过对现有文献的梳理，我们不难看出，转移支付制度更多地被定位到基本公共服务均等化问题上去了，这是准确的，尤其是我国目前面临的区域间非均等化的基本公共服务供给状况迫切需要完善财政转移支付制度，但在谈到为什么大量的转移支付已经分配下去，但均等化还不能实现时，从效率视角进行深入研究的文献和成果还不是很多，本研究的相关研究可以在一定程度上丰富该类文献。第三，本研究理论分析和实证研究方法、委托代理理论的运用和相关研究结论有助于拓展公共经济学的理论内容和逻辑体系，而基于文献归纳的角度所展开的理论述评则可以帮助我们进一步认识财政转移支付制度的激励效应和挤占效应对地方政府基本公共服务供给行为的影响。

就现实意义来说，主要包括：第一，有助于正确理解我国经济发展水平差异明显的东中西部各区域，财政转移支付对县级政府基本公共服务供给、供给效率和财政支出的不同影响。从这个意义上说，从实证层面揭示县级政府的财政收支决策面对大规模的财政转移支付时的敏感性，即敏感程度是否显著，各地方政府所制定的财政转移支付制度则可以根据该敏感性程度来制定。第二，均衡地方政府财力，激励地方政府将该部分资金用于更好地提供基本公共服务，一直以来都是财政转移支付制度设计的主要初衷之一，我们相信地方政府会将其主要用于提供基本公共服务来满足居民需要，但财政转移支付资金的实际使用效果如何一直是上级政府部门关心的重要问题，本研究的相关研究可以为上级政府评价县级政府对财政转移支付资金使用绩效工作提供借鉴。第三，我国要在2020年全面建成小康社会，本研究认为，衡量小康社会的主要变量之一便是地方政府间具有更为均衡的提供基本公共服务的水平和能力，以及一个地区的民众能否与其他地区居民享受到同样或近似水平的基本公共服务，本研究的研究成果对地方政府，尤其是对作为最直接和最主要的基本公共服务供给主体的县级政府而言，当其在思考如何用好财政转移支付这项政策工具完成精准扶贫任务时，本研究的相关研究结论也可以提供参考并借鉴。

三、研究思路、主要内容和研究方法

（一）研究思路

如前文所述，上级政府（含中央政府）之所以安排大规模的财政转移支付，就是希望在地方政府（含县级政府）得到转移支付之后，其原有的财政支出预期发生改变，能够将更多财力用于提供基本公共服务，进而使不同区域间基本公共服务均等化目标得以实现。本研究认为，政府财政支出行为的改变势必会通过支出结构得以反映，支出结构不合理会影响财政支出效率，具体到基本公共服务供给所受到的来自财政转移支付的影响，就是地方政府的基本公共服务支出行为在受到财政转移支付影响后而偏向某一类公共服务供给，进而对整体基本公共服务供给效率产生影响，那么，我们就可以假设财政转移支付资金在基本公共服务供给方面的使用效率不高，就是导致此前上级政府进行了大规模财政转移支付未能带来县域间均等化的基本公共服务的主要原因。更为深入地讲，当专项和一般性转移支付被认为是两类最主要的财政转移支付时，则转移支付总资金中专项转移支付资金的使用方向和范围更多体现的是中央政府或上级政府的意志，使用灵活度较一般性转移支付资金低得多，而一般性转移支付资金形成了地方政府的自有收入，能产生更大程度的收入效应，转移支付总资金中两者的分配比例关系势必会对基本公共服务供给效率产生较大影响。而从制度运行和实施机制的角度讲，基本公共服务的供给方（各级政府）和需求方（辖区居民）之间能够形成具备良好激励约束性质的委托代理机制则对提高财政转移支付资金在基本公共服务供给方面的使用效率起着重要作用。

试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]

下载完整电子书