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北京理工大学人文与社会科学学院822行政管理内部辅导讲义与历年考研真题详解试读：
第一部分 北京理工大学822行政管理内部辅导讲义
第一章 绪 论
1.1 本章要点
■行政与公共行政的基本概念
■公共行政学的研究对象和具体内容
■公共行政学的理论体系
■我国行政管理思想的发展和研究现状
1.2 重难点导学
一、行政与公共行政的基本概念
1．行政的含义（1）在国外，对“行政”含义的解释大体有以下几种：
①行政等同于管理。“行政被认为是一种具有高度理性的人类合作努力”（德怀特·沃尔多）。
②行政是政府事务管理。“行政乃是为完成或为实行一个政权机关所宣布的政策而采取的一切活动”（伦纳德·P·怀特）。
③行政是与政治相区别的表现某种职能的概念。“行政是执行国家意志的职能”（弗兰克·J·古德诺）。
④行政是一种执行活动。“行政是决定和政策的执行程序”。
⑤行政是与立法、司法相区别的一种活动。行政是“行政人员的责任或职责，特别是政府的执行职能……它既不是立法的，也不是司法的”。（2）在我国，“行政”一词普遍称为行政管理。由于我国对行政范围的理解比较宽泛，除政府机构外，还包括企事业单位中的科室部处等职能部门，因此，虽然在专业教科书中强调行政管理有管理国家事务的特定含义，但是，在社会的实际运用中，除上述含义外，行政管理往往泛指办公室、机关事务或后勤服务等方面的管理工作，这种行政管理的提法不太规范，本身有强调管理的意思。
2．公共的含义
在“行政”前面加上“公共”一词包括下面几个含义：（1）和私人行政相区别。“公共”是相对于“营利的”、“私人的”或“企业的”行政来说的，亦即强调执行行政活动的主体主要是公共部门或公共服务机构而不是私人企业或私人机构。（2）明确了行政活动的目的和性质。如果进行抽象的研究，所有的行政都有同样的职能、程序、要素或过程。但是，不同的行政活动有不同的目的和性质。（3）强调行政所负的社会的责任和义务。行政活动的目的和性质决定了它应负有的社会责任和义务，因此，其工作绩效不能简单地用利润或效率作标准，而必须用服务数量、质量、满足社会需求的程度以及正义、公平等社会价值尺度作为标准来衡量。（4）强调公众的参与性。行政的整个活动过程和广大公众的利益有密切联系，这种参与主要表现在公众对政府决策的影响，通过立法、司法机构对政府行为的约束以及通过各种渠道对政府活动的舆论监督等。（5）强调行政活动的公开性。一方面说明行政官员的工作要有透明度，让公众知晓；另一方面说明要让立法机关、司法机关、新闻媒介和公众了解主要的行政工作，并随时接受检查、调查和监督。
3．国内外学者关于公共行政的解释（1）国外学者关于“公共行政”的定义
①公共行政的过程就是实现政府意图或愿望的种种行为。
②公共行政是实现政治决定的目标。
③公共行政可定义为制定和执行公共政策的艺术和科学。
④公共行政可定义为与执行立法机关、行政部门和法院所采用或颁布的法律及其他规定相联系的一切过程、组织和个人（后者以官员职位和角色行动）。
⑤公共行政是权威性地执行通过政治过程合法选择的政策。
⑥公共行政是在公共环境中共同合作的群体努力；包括所有三个部门——行政执行的、立法的和司法的——以及它们的相互作用；在制定政策方面有重要作用，因此是政治过程的一部分；明显地不同于私人行政；在提供社会服务方面，与许多私人团体和个人有密切关系。
⑦公共行政的目的是促进对政府以及政府与其所管理的社会的关系的深入了解，鼓励制定更为关心社会需要的公共政策。
⑧公共行政是运用管理的、政治的、法律的理论和过程遵行立法、司法部门的政府命令，以履行对整个社会及其各个部分进行规制管理和提供服务的职能。
⑨公共行政就是官僚制或官僚政治……公共行政在很大程度上可以说是大规模的行政管理……
⑩公共行政的特点在于行政部门处于政治环境中。（2）我国学者对“公共行政”的理解
①行政管理是国家的基本职能之一，是对国家事务的一种有组织的管理活动，目的是实现统治阶级的意志。
②行政是行使国家权力、从事国家事务管理的活动。
③行政是指国家行政部门管理国家事务、政府事务和社会事务的活动。
④行政是国家政务的管理活动。
⑤行政管理，是指国家依据宪法和有关法律，通过各级行政机关对国家事务、社会事务和政府事务进行管理的活动。
⑥行政管理是从社会管理中演化出来的一种特殊管理，随着国家的产生而产生，是一种高层次的管理。
⑦行政管理也即行政，主要是指国家行政机关对国家政务的管理活动。
⑧行政，是指国家行政系统行使公共权力，执行国家意志，推行国家政务，管理社会公共事务的活动。
⑨行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。
⑩狭义的行政是指政府的内部管理，广义的行政概念是指政府对包括自身在内的整个社会的管理。
⑪行政是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定的权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。
⑫公共行政是指政府依法以一定的组织形式行使行政权力，管理公共事务，提供公共服务的活动。
⑬公共行政泛指各级国家行政机关以公共利益为目的，依据宪法及法律的规定，通过科学、及时地制定和准确、有效地执行公共政策，管理公共事务、维护公共秩序、保证公共安全、提供公共产品、实施公共服务的活动。
4．公共行政的定义
公共行政是指国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动。这个定义包括三个方面：（1）国家行政组织或公共行政组织是行政管理的主体，由于各国政治体制和行政体制各不相同，行政管理的主体也不同，用这种较为抽象的概念可以更多地概括它们的本质和共同点；（2）行政管理的主体并不是国家的最高权力机关，而是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门或最高国家权力的执行机关，它对执行宪法和各种法律负有责任，在宪法和法律规定的范围内依法进行管理是各国行政组织的一种普遍特点，即使是议行合一的行政体制也有这种特点；（3）管理国家和社会公共事务突出了“公共”的特性，涉及公共权力的运用、公共利益、公共政策、公共产品、公共服务、公共监督等问题。
5．新公共管理与“新公共管理”（1）“公共管理”概念的产生和学派的形成
公共管理学者波兹曼认为，“公共管理”概念的产生可以追溯到20世纪70年代美国大学中的两种不同的研究途径：一种称为政策途径，简称为P途径；一种称为企业途径，简称为B途径。（2）传统的公共行政理论面临的挑战“新公共管理”的概念是英国教授胡德1991年在对经合组织（OECD）国家20世纪80年代推行的行政改革进行概括比较的基础上首次使用的。在某种意义上说，“新公共管理”主要体现为当时欧美各国针对不同国情展开的一系列行政改革运动的统称，其理论形式实质上是对这些改革运动的表述与总结。
①胡德将新公共管理的基本特点归纳为：
a．在公共部门中实施专业化管理，让公共管理者自己管理并且承担责任；
b．确立明确的目标，设定绩效测量标准并且进行严格的绩效测量；
c．特别强调产出控制，对实际成果的重视甚于对过程或程序的关注；
d．打破公共部门中的本位主义，对部门进行撤分与重组，破除单位与单位之间的藩篱；
e．在公共部门中加入竞争机制，降低管理成本，提高服务质量；
f．强调对私人部门管理方法和风格的吸收和运用；
g．强调对资源的有效利用和开发。
②这些观点的产生具有下列时代背景：
a．政府管理的效率或绩效低下，引起公众不满并导致信任危机，政府现有规模、角色和作用受到质疑和责难；
b．传统的公共行政理论使人感到泛泛、空洞，不能解答政府管理和政府改革过程中的实际问题，暴露出理论上的局限性；
c．随着市场经济的发展，市场经济规律及私人或民营部门在公共事务管理领域中所发挥的及所可能发挥的作用引起新的关注；
d．公共选择理论、委托－代理理论、交易成本理论等“新古典经济学”或“经济理性主义”的经济学观点及全面质量管理、标杆管理、战略管理等管理理论在公共行政领域受到重视和运用；
e．英国、美国、澳大利亚、新西兰等国家20世纪80年代推行的一系列民营化、市场化、企业化、分权化的行政改革运动方兴未艾。（3）“公共行政”与“公共管理”的区别与联系
一种典型的观点是仍然把公共行政学派作为整体的学术框架，把公共管理的观点、理论、方法或研究成果作为一个分支或一部分内容纳入整个体系之中，充实和完善公共行政学的理论。主要代表及其论著有戴维·罗森布鲁姆、罗伯特·克拉夫丘克（《公共行政学：管理、政治和法律的途径》，2002）、尼古拉斯·亨利（《公共行政与公共事务》，2001）等。
另一种典型的观点是把它们看作两个相互竞争的范式，认为公共行政代表的是一种传统的理论模式。而公共管理则代表着一种影响更大、更加适合市场经济特点或者比公共行政的术语更有新意的理论模式。这种观点着重指出公共行政传统模式的术语、概念或理论上的不足和缺陷，将之与公共管理所带来的新的挑战相比较，从历史发展和社会变革过程分析二者的关系。主要代表有欧文·休斯（《公共管理导论》，1998），波兹曼、斯特劳斯曼（《公共管理战略》，1990）等。“公共行政”和“公共管理”的研究领域、对象、范畴基本一致，所寻求的目标也相同：一个是要吸纳公共管理的理论、方法完善自己的体系；一个是要弥补、纠正公共行政的缺陷，推陈出新，讲求实效。两者最终结果都将使政府管理或行政领域的研究发展到一个新的阶段。
二、公共行政学的研究内容
1．什么是公共行政学
目标，如提高行政管理的效率、效果效能、公正性、民主性、执法性等。根据公共行政学的研究对象、内容、目的及其产生和发展的历史，可以说，公共行政学是一门研究国家行政组织及其管理社会公共事务的活动、过程、方式、责任和效果的科学。
2．对国家行政组织的理解
国家行政组织或公共行政组织是对行政管理主体的一种概括，各个国家的行政组织形式有所不同，在理解上也有所不同。一般来说，国家行政组织是一种泛指，狭义的政府或政府行政机关是它的主要构成部分，其主要的界限只有在分析某个具体国家时才能确定。
3．对社会公共事务的理解
社会公共事务是一种范围极其广泛的概念。一般来说，国家行政事务都是社会公共事务，但并不是所有的社会公共事务都是国家行政事务，社会公共事务的具体范围也取决于不同国家的具体情况。
三、我国行政管理思想的发展和研究现状
1．中国古代行政体制
在我国原始社会晚期，由于生产力的发展和公共事务管理的需要，已经有了原始的组织形式。部落联盟首领实行“禅让制”，其下有各部落首领组成的议事会，另设专职人员分管祭祀、天文、水利、农事、民事、兵刑、山泽等，已有萌芽形态的设官分职制度。公元前21世纪，禹的儿子启夺取了伯益的部落联盟首领之位，立国号“夏”，开始实行“家天下”的世袭制。这是我国从原始社会进入奴隶社会，行政管理体制发生根本变化的标志。
自夏朝始，我国逐渐在王权基础上形成了强有力的中央集权制度。国家的本质特征是和人民大众分离的公共权力。这种分离的过程是以王权的形成和发展为标志的。
在中央机构方面，启建夏朝后，称有“六事之人”，即“六卿”，此是仿照舜的做法。
在对地方的管理上，周朝以前实行分封制，地方诸侯根据与王朝关系的远近，形成不太牢固的臣服和贡纳关系。
2．中国古代官吏制度
中国古代历代王朝随着中央集权制度的形成和发展，逐步建立一整套等级森严、管理严密的官吏制度，其中包括选官、爵位、俸禄、考课、监察、官学、致仕、丧葬抚恤等。
3．中国古代的行政管理思想（1）中国古代的行政管理思想主要包含在以下四个方面的文献中：
①在中国历史上有影响的思想家的著作和言论。
②励精图治、改朝换代的开国君主或治国有术的统治者的言论及所采取的富国强兵的行政主张。
③顺应民心、要求变法或进行吏制改革的政治家的言论或著述。
④历代王朝所颁布并推行的与行政管理有关的规定、法律、职官志、诏书等典籍。（2）中国古代行政管理与行政管理思想是有待深入发掘的丰富的历史遗产，其影响和特征可以概括为四个方面：
①产生较早，历史悠久。
②自身体系较完备、系统。
③对世界近现代行政管理的影响重大。
④对我国现代行政管理的发展有潜在影响。（3）中国古代的行政管理思想也不可避免地存在着历史局限性：
中国古代行政管理和行政管理思想是适合我国奴隶社会、封建社会的需要而产生发展起来的，最终成为封建主义生产关系的保障和枷锁。它强调的是专制的玉权或皇权，具有神权和宗族、家族伦理关系的色彩，因而存在着许多造成吏制腐败的弊端，是造成中国古代社会后期发展缓慢的主要原因之一。
4．我国公共行政学的研究历史及状况（1）1840年后，帝国主义列强的侵略打破了我国自我封闭的封建藩篱，不少有识之士提出“师夷长技以制夷”的主张，为了重振国威，开始接受、引进西方的技术、文化和管理方法。（2）中华人民共和国成立后，在马列主义理论指导下和总结革命根据地建立工农民主政权的实践经验基础上，形成了一套独具特色的社会主义的行政管理体制以及行政管理的原则和方法：加强党对国家行政工作的思想政治领导；贯彻民主集中制，实行集体领导与个人分工负责相结合的行政领导体制；坚持民主管理原则，强调人民当家作主；贯彻政府行政机关精简、廉政、讲求效率的原则；强调全心全意为人民服务的宗旨。这些原则和方法体现了我国新型的行政管理体制的性质和特点。新中国成立以来的一段时间，由于多种因素，特别是“左”的思想的影响，我国行政学的学术研究曾有一个长时间的中断、停滞时期。1952年我国进行高等教育院系调整时，错误地把行政学专业、课程取消了。（3）党的十一届三中全会后，拨乱反正、改革开放的春风给行政管理研究带来了生机。邓小平曾指出：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课。”这次“补课”浪潮恢复了行政学的独立学科的地位，并使其研究范围迅速扩大到社会领域的各个方面。（4）1980年邓小平发表了关于改革党和国家领导制度的重要讲话。其后一些重大的改革举措相继出台。
①机构改革。
②建立和推行公务员制度。
③筹备和建立国家行政学院。
④改革行政审批制度。
⑤推动国家信息化，加强电子政务建设。
⑥多方面推进行政体制和政治体制改革。
第二章 西方公共行政学的产生和发展
2.1 本章要点
■公共行政学产生的历史条件和社会背景
■正确划分公共行政学的发展时期
■重要的代表人物及其理论
■结合理论和实践发展公共行政学
2.2 重难点导学
一、公共行政学产生的历史条件和社会背景
1．公共行政学产生的条件（1）行政国家的出现。它以在法制基础上行政机关规模的扩大，公共行政人员队伍的增长和公共事务管理职能的发展为标志。（2）文官制度改革运动的发展。19世纪末，美国国内的文官改革运动直接推动了对公共行政学的研究。（3）多种学科的形成和发展。政治学、经济学、法学、财政学等学科的发展促进了对行政组织、行政管理和行政效益的研究，特别是管理学的产生和发展为公共行政学从政治学分离出来创造了理论条件。（4）专业教育和职业教育的发展。在行政改革和公共服务方面的教育之间存在着一种相互促进的关系。
2．公共行政学发展时期的划分方法
西方公共行政学的产生和发展可以划分为早期研究时期、两次世界大战期间、第二次世界大战战后时期、20世纪60年代至70年代和20世纪80年代以来五个时期。
二、早期研究时期（19世纪末—20世纪初）
1．政治——行政二分法的提出
1887年，美国学者伍德罗·威尔逊发表了一篇著名的论文《行政学研究》。当时，这篇论文没有引起多大的注意，但是人们习惯于把它作为探索公共行政学产生和发展的开端。威尔逊的严肃的科学态度，使行政科学在适合美国的政治体制的条件下产生并发展起来，成长为一门独立的学科，从而也使他成为公认的公共行政学的奠基人。
弗兰克·J·古德诺是美国政治学学会的奠基人之一和第一任主席，但是他却为公共行政学从政治学中分离出来起了强有力的推动作用。古德诺在1900年出版的著作《政治与行政》一书中，对政治——行政二分法进行了认真的论证。他认为在所有政府体制中存在着两种性质截然不同的职能，即“政治”和“行政”的职能，前者是国家意志的表达职能，后者是国家意志的执行职能。对这两种职能的研究比对在不同政府部门之间分权的传统研究更现实、更深入。这种观点与威尔逊的思想和美国文官制度改革运动的宗旨是一脉相承的。
2．传统的管理理论的推动作用（1）泰罗最先发展了工时研究和动作研究，其基本思想是：“完成特定任务”均有“一种最好的方式”，泰罗努力通过减少疲劳、科学的选择、使工人的能力适合工作的需要以及刺激性的工资制度和奖励计划等实现最大限度的个人发展和最高的报酬，从而最大限度地提高工作效率。
泰罗等人还对计划职能和执行职能的划分、职能管理制的采用和组织结构上的管理控制原理等进行了探讨，泰罗提出管理部门应承担起他称之为“科学管理原则”的四种新的责任，具体可归结为：
①用系统的、更为科学的测量方法和管理个人工作要素的方法取代旧有的单凭经验完成工作的方法；
②对工人的挑选和其后的发展进行科学研究，保证最理想地安排工人工作；
③为保证充分运用科学原则争取得到工人的合作；
④合乎逻辑地划分工人和管理部门之间的工作角色和工作职责；
早期公共行政学的理论家们从科学管理的原理、方法和技术方面受到许多启发，并把应用于私营部门中的这些方法运用于公共部门中，以拢到一种提高行政效率的最好方式。（2）1916年，法国管理学家亨利·法约尔出版了《工业管理与一般管理》一书，对管理的职能、要素和一般原则进行了系统的论述。他的另一篇有影响的论文《国家的行政管理理论》于1923年被译成英文，1939年被收入《行政科学论文集》并在美国出版。
法约尔首先确定了在所有的工业企业中都包括六大类活动：技术活动；商业活动；财政活动；安全活动；会计活动；行政管理活动。他认为，在企业组织中，各级人员都程度不同地具有这六种活动，只不过由于职务高低和企业大小的不同而各有侧重。管理活动包含计划、组织、指挥、协调、控制五种职能。
法约尔同时提出并论证了最经常运用的14条管理原则，这些原则是：劳动分工；权力和职责；纪律；命令统一；指挥统一；个人利益服从整体利益；报酬；集权；等级链；秩序；公平；人员任期的稳定；首创精神；集体精神。（3）这些早期研究者是在美国政府规模和开支水平很小、文官制度改革运动方兴未艾的情况下著书立说的。他们预见到公共行政学研究的重要性，精辟地论述了行政学的研究对象和内容及应遵循的一般原则和基本方法，推动其从政治学中分离出来成为一个独立的研究领域。他们提出的政府的组织和管理、行政和政治的关系、政府效率等重要论题，为公共行政学的建立奠定了基础。
三、两次世界大战期间的研究（1917—1945）
1．公共行政学的诞生时期（1）从时间的推算来看，有“社会学之父”之称的德国学者马克斯·韦伯关于官僚制的论述是这一时期最早提出的理论。韦伯的理论集中表现在其代表作《社会组织与经济组织理论》一书中，但是，他的著作直到1946年才被译成英文而产生应有的影响。
韦伯详细论述了合理的法定权力的基本范畴，可基本概括为：①有一个用各种规定约束官员职责的组织；②详细规定权限范围；③等级制原则；④进行专业训练使官员行为符合规则；⑤行政人员完全和生产资料或管理资料的所有权分开；⑥任职者不能滥用其官员职位；⑦以书面形式规定行政法令、决定和条例；⑧可以用各种不同方法行使法定权力。
韦伯认为，合法权力有三种纯粹的形式，即法定权力、传统权力和神授权力，而法定权力是官僚制行政人员职业的纯粹形式，官僚制的组织结构就是在服从这种法定权力的基础上形成的。（2）美国公共行政学家怀特1926年出版的《公共行政学研究导论》被公认是第一本公共行政学的教科书，并认为该书使公共行政学成为一个单独的研究领域，标志着这门学科的基本形成。
怀特的立论以四种假设为基础：①行政是一个单独的过程，无论从哪一级行政的角度来看，其基本特性是大致相同的；②行政研究应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律的基础上；③行政由艺术转变为一门科学的趋势日益具有重要意义；④行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题。
怀特除了强调组织原理、财务行政、行政法规外，还致力于研究招募、解雇、薪金标准化、人员鉴定、晋升、退休等列入改革议事日程的人事问题，使人事行政成为公共行政的要素之一，初步形成了较为完整的公共行政学体系。（3）继怀特之后，W．F．威洛比出版了《行政学原理》，该书也是美国最早流行的教科书之一。威洛比范围广泛地撰写了大量公共行政学方面的论文。他认为，公共行政学带有普遍性，可以运用于所有政府部门。他的影响主要体现在预算改革的论著方面。
威洛比对当时美国各州的预算改革运动发表了重要论述，他认为，预算可以及时用于公开表明过去的工作、现在的条件和未来的目标，准确地分配责任并提供各种进行控制的手段。他指出，预算改革包括三种主要思路：①如何利用预算促进大众控制并做好这种准备；②如何利用预算加强立法部门和行政执行部门的合作；③如何利用预算保证行政效率和管理效率。这些问题至今仍是公共行政学研究的重要论题之一。
2．传统管理理论的继续发展与转折（1）从年代上讲，玛丽·帕克·福莱特属于科学管理时代，但是她的基本观点不同于传统的管理理论和组织理论，而与人际关系学派有相通之处。她既把泰罗的许多想法加以概括化，又预测到霍桑研究者的许多结论，因此有人称其为这两个时代之间的一个联系环节。
福莱特在其著作《创造的经验》一书中重点关注行政管理中冲突的研究并提出三种处理冲突的方法：①一方获胜并支配另一方；②顺应和妥协；③通过寻找共同点“相互结合”。
福莱特还对权力和权威的区别进行了研究，认为权威更多的是与个人的专门知识有关，而不是同等级制的组织结构中的正式委托权力相关。（2）曾任哥伦比亚大学公共行政学院院长和美国总统行政管理委员会成员的卢瑟·古利克与其英国同事林德尔·厄威克于1937年共同编辑出版的《行政科学论文集》被认为达到了这一“正统时期的顶峰”，该书包含了反映当时研究成果的一系列重要论文，“以极其有说服力和感染力的形式表现了正统的管理理论，成为行政科学达到一定高度的标志，并在其后很长一段时间内存在着相当大的影响”。
古利克提出了著名的管理七职能论，即POSDCORB。POSDCORB由七种主要职能的首字母拼写而成：计划、组织、人事、指挥、协调、报告和预算。
厄威克提出了适用于一切组织的八项原则：①目标原则；②相符原则；③职责原则；④组织阶层原则；⑤控制幅度原则；⑥专业化原则；⑦协调原则；⑧明确性原则。（3）切斯特·巴纳德的管理思想受到霍桑实验的积极影响，也是处在由传统的管理理论向行为科学的管理理论过渡过程中的一个有影响的人。他的主要著作是《经理人员的职能》。巴纳德系统地论述了正式组织、非正式组织的特性以及二者之间的关系。
非正式组织有两种重要的影响：它形成了某种态度、理解、习惯、习性和制度；它形成了正式组织可在其中出现的条件。
3．行为科学理论的两次冲击（1）第一次冲击是1927年到1932年美国哈佛大学教授乔治·埃尔顿·梅奥、F．J．罗特利斯伯格等人在芝加哥西方电器公司的霍桑所进行的研究，即著名的霍桑实验。
霍桑实验证明：①工人是“社会人”不是“经济人”；②金钱不是唯一的激励因素，存在着社会的、心理方面的激励因素；③除了正式组织之外，非正式组织有非常重要的作用；③新型的领导者所需求的不是以工作为中心的技术技能，而是以人为中心的社会技能。（2）第二次冲击来自美国人本主义心理学家A．H．马斯洛（A．H．Maslow）的需要层次论。马斯洛认为人的基本需要按其重要性和发生的先后次序可以分为生理的需要、安全的需要、归属的需要、自尊的需要和自我实现的需要这五种层次。人们首先必须满足最基本的需要，并且只有在满足低一层次的需要之后才发展出满足高一层次需要的动机，这种过程是逐层发展的，并且是不可逆的。
按照这种理论，管理者在管理过程中必须把人的因素作为一种重要因素加以考虑，对人的激励的方法是否得当，直接影响工作效率和组织效率。这种观点无疑对传统的管理理论提出了挑战。
四、第二次世界大战战后时期的研究（1946—1959）
1．对传统的管理理论的批评和新的理论的形成（1）赫伯特·西蒙在公共行政学的发展史上具有举足轻重的地位。他本人是美国卡内基·梅隆大学计算机科学与心理学教授，而且是1978年诺贝尔经济学奖的获得者。他将管理学、社会学、心理学、运筹学、计算机科学等多种学科的知识运用于决策理论的研究，使公共行政学的研究更显露出跨学科的性质。（2）从1945年起，约翰·高斯在亚拉巴马大学一系列著名的讲座中详尽阐述了如何运用生态学的方法研究公共行政学的问题。（3）保罗·亨森·阿普尔比的理论以对政治——行政二分法的批评著称。（4）罗伯特·A·达尔1947年在《公共行政学评论》杂志上发表了一篇论文《公共行政科学：三个问题》，被认为是这一时期的经典论述之一。在此论文中，达尔集中探讨了如何才能创建一门公共行政科学的问题。（5）德怀特·沃尔多自从1948年出版《行政国家》一书以来，在几十年时间内，陆续有多部论著问世，一直对现代公共行政学的研究有很重要的影响。他在这一时期的另一部重要著作是1955年出版的《公共行政学研究》。在《行政国家》一书中，沃尔多把矛头指向受到传统的管理理论推崇的“效率准则”。（6）美国现代政治学家诺顿·E·朗对公共行政学研究的影响主要体现在他对行政权力的深刻分析方面。他于1949年秋在《公共行政评论》上发表的论文《权力和行政管理》中，开宗明义地提出了“行政管理的生命线就是权力”的命题。
2．多元化趋势的进一步发展
英国行政理论家C·诺斯科特·帕金森1957年在《帕金森定律与行政管理中其他问题的研究》一书中提出了有名的帕金森定律。这条定律可用两句话来说明：一名官员想要增加的是下属而不是对手；官员们相互之间制造工作。其基本点在于说明行政人员数量的增加与工作数量没有关系，并以此揭示官僚组织实际存在的弊端。
美国心理学家、麻省理工学院教授道格拉斯·M·麦格雷戈对管理学和公共行政学的重要影响不仅在于他引起了管理学界对马斯洛的需要层次论的浓厚兴趣，而且在于他提出的X理论和Y理论促进了对人事管理及不同的管理方式的深入研究。X理论完全依赖对人的行为的外部控制，把人当做孩子来对待，而Y理论则主要依靠自我控制和自我指挥，把人当做成熟的人来对待。
查尔斯·E·林德布洛姆是耶鲁大学的经济学家和长期研究公共政策的学者。1959年他在《公共行政评论》杂志上发表的论文《“竭力对付”的科学》（有人译为《“凑合对付”的科学》或《“应付”科学》）被认为是渐进主义的决策理论的代表作。
在这段时期内，从总的趋势上看，公共行政学的发展是以对传统的管理理论的批评为推动力的，由于这种批评往往和心理学，社会学、经济学、管理学、政治学、人类学、行为科学、计算机科学、运动学、系统学、控制学、信息论等多个学科的新的发展交织在一起，因此它所涉及的范围非常广泛，同时也使公共行政学的研究更显出跨学科的性质。但是，这种批评并没有全盘否定传统的管理理论，只不过是提出了新的问题并进行新的探讨，传统的管理理论仍在公共行政学的教学、科研、实践等活动中保持着持久的影响。
五、20世纪60年代至70年代的研究
1．20世纪60年代至70年代的研究成果
20世纪60年代至70年代期间，一方面，随着经济和科学技术的迅猛发展，公共行政的范围、职能、机制、各种制约因素及行政管理的技术性、复杂性不断发展变化；另一方面，由于社会问题、各种冲突、行政危机不断加剧，公共行政学的研究继续沿着多元化、多方向的趋势发展，并且学术研究中也充满了各种各样的争论和分歧。
在这一段时期内，公共行政学的研究继续开拓新的研究领域，不断开发新的课题，除传统理论研究的范围之外，在政策分析、系统方法、政府责任和道德、权力结构、行政体制、政府间关系等方面进行了更深入的研究。同时，由于对传统理论的一般原则批评的影响和适应社会变革、寻找解决社会问题良方的需要，公共行政学的研究日益注重于现实并形成了各种对立的观点和派别。（1）艾伦·希克对预算改革的历史进行了权威性的概括，并论述了计划规划预算制的基本概念和原则。（2）耶路撒冷希伯来大学教授、政策分析家和政策科学倡导者叶海卡·德罗尔是林德布洛姆的渐进主义的决策理论的主要批评者。德罗尔于1967年在《公共行政评论》杂志发表的论文《政策分析员：政府机构中的一种新的职业角色》是一篇有代表性的文章。（3）彼得·德鲁克是美国当代最著名的管理学家，被认为是经验主义的代表人物和现代管理学的创始人。他写有许多著作，广泛地论述了工业社会的本质、企业管理的基本任务和实践经验、目标管理的哲学、创业精神和创新管理等。其对公共行政学的研究有重要影响的著作主要有：《管理实践》、《有效的管理者》、《管理：任务、责任、实践》、《管理学导论》、《动乱时代的管理》等。（4）劳伦斯·J·彼得和雷蒙德·霍尔1969年出版的《彼得原理》一书提出了一条与帕金森定律一样揭露官僚制组织弊端的原理。该书指出，在任何等级制度的各个层次上都能看到一种普遍现象，即许多人不胜任他们目前所担负的工作。（5）美国政治学和公共行政学教授艾伦·威尔达夫斯基曾任加州伯克利分校公共政策研究学院院长，对预算、决策、政策分析等都有深刻的见解。主要论著有《预算过程的政治》、《计划规划预算制度的营救政策分析》和《自我评估的组织》等。（6）美国政治科学家赫伯特·考夫曼继保罗·亨森、诺顿·E·朗等之后深入探讨了公共行政的权力结构、行政权力与政治权力的关系等问题。主要著作有《行政行为研究》、《加州和地方政府的政治与政策》、《组织理论和政治理论》、《行政分权和政治权力》、《组织变革的限制》、《联邦机构官员的行政行为》等。（7）弗雷德里克·莫舍是一位有长期行政实践经验而又从事公共行政学研究的学者，他的主要论著包括《民主与公共服务》、《短暂社会中的公共服务》、《美国公共行政：过去、现在和未来》等。
2．新公共行政学
乔治·H·弗雷德里克森是20世纪70年代发展起来的新公共行政学的代表人物之一。1968年，由叙拉古大学人文科学教授和《公共行政评论》主编德怀特·沃尔多发起，在明罗布鲁克召开了一次青年公共行政学者会议，目的是考虑该领域将来可能的发展方向。会议结果产生了“新公共行政学”运动。
该学派致力于把公共行政学的注意力，从传统关心效率、经济、预算和科学的管理技术转到关心社会公平上来。传统的公共行政学理论把效率和经济作为两个基本原则，而新公共行政学赖以建立的原则是社会公平。他们十分注意研究社会需要，特别是城市生活与暴力的问题，论述价值、道德和组织成员的个人发展，对道德理论、哲学和行动主义有浓厚兴趣。
六、20世纪80年代以来的研究
1．经济学理论的介入
介入公共行政和公共政策领域并产生重大影响的两位经济学理论的代表人物詹姆斯·M·布坎南和道格拉斯·C·诺思都是诺贝尔经济学奖获得者。（1）布坎南是公共选择理论的创始人，其相关代表作有《公共选择理论：经济学在政治方面的运用》、《政治活动的经济学》、《自由、市场和国家：80年代的政治经济学》等。布坎南着重研究政治决策过程及政治决策者和选民在此过程中的行为选择，他认为：
①政府的政策制定者（政治家、政府官员等）和作为选民的公民都是理性经济人，追求的是个人利益的最大化；
②在政治过程中，私人选择转化为集体选择并对经济和公共物品分配产生影响；
③和“市场失灵”一样，存在着“政府失灵”问题，其表现在公共决策失误、效率低下、自我扩张、寻租活动等多个方面；
④“政府失灵”是由政府自身内在缺陷造成的；
⑤主张限制政府权力，减少国家干预，尽量发挥市场作用。
布坎南探讨的是市场和政府的作用问题，他用经济学方法分析政治决策、政治过程、政治行为和政府作用，为公共行政学的研究提供了一种新的视角。（2）道格拉斯·C·诺思被认为是新制度经济学的代表人物之一，其主要代表作是：《制度变化与美国的经济增长》、《西方世界的崛起：新经济史》、《经济史中结构与变迁》、《制度、制度变迁与经济绩效》。诺思对制度与制度变迁问题进行了开创性的研究，他认为制度对于人们的经济关系和社会关系的形成、互动具有十分重要的作用。
2．新公共管理和政府再造理论
20世纪80年代以来，面对政府管理中暴露的各种弊端和民众的不满情绪，英国、美国、新西兰、澳大利亚等许多国家先后开展了形式多样的政府改革或政府再造运动。在此期间，一个最重要的理论动向就是公共管理、新公共管理理论的兴起。
戴维·奥斯本和特德·盖布勒提出的政府再造理论或企业家政府理论被认为是新公共管理理论的精髓。奥斯本和盖布勒合著的《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》一书对推动政府再造运动产生了巨大影响。（1）奥斯本和盖布勒明确指出，他们所面对的是一个问题成堆的政府，他们在著作中所论述的主题不是政府该做什么，而是政府该怎么做。他们主张用一种“企业型政府”的新模式改造政府，他们希望为再造政府提供指引路线的地图，即书中所论述的十项原则：
①起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；
②社区拥有的政府：授权而不是服务；
③竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；
④有使命的政府：改变照章办事的组织；
⑤讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；
⑥受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；
⑦有事业心的政府：有收益而不浪费；
⑧有预见的政府：预防而不是治疗；
⑨分权的政府：从等级制到参与和协作；
⑩以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。（2）奥斯本的另一本重要著作是其与彼德·普拉斯特里克合著的《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》。该书继政府再造的十项原则之后又提出了五项战略：
①核心战略：明确组织目标；
②后果战略：创设绩效后果；
③顾客战略：将顾客置于驾驶员的位置上；
④控制战略：将控制从高层和中央移走；
⑤文化战略：创造企业家文化。
该书对“政府再造”的概念在理论和内容上进行了界定，明确指出：“‘政府再造’不是仅仅使政府更具效率的替身。政府再造的部分目标在于提高效率，但更为重要的是要提高政府管理的效能。”他们对“再造”下了一个明确的定义：“我们所说的‘再造’，是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过变革组织的目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。”他们把五项战略（或5C战略）作为五个标杆，用来改变政府的“DNA”，以期在体制上对政府进行创新。“政府再造”的理论矛头直指传统的公共行政的官僚制组织模式，为公共行政学在20世纪的进一步发展指明了方向。
3．其他代表性理论
20世纪80年代以来，除公共管理和新公共管理理论外，还有其他一些专家学者从不同角度对传统的公共行政理论提出质疑和挑战，代表着公共行政领域理论和实践研究的不同发展趋势。（1）戴尔·S·赖特是长期研究美国政府间关系的专家，他的论文《80年代政府间的关系：政府间关系的新阶段》是这方面的代表作。（2）史蒂文·科恩和罗纳德·布兰德合著的《政府全面质量管理》反映了20世纪90年代注重政府实际管理领域的特点。他们试图将全面质量管理（TQM）的理念、技术和方法从企业界引入政府中。该书详细论述了TQM的原理、中心概念、主要的组织变化和改革形式、实施TQM的工作步骤、技术方法、关键问题及各级政府管理者所应起的作用。（3）帕特里夏·基利、史蒂文·梅德林、休·麦克布赖德、和劳拉·朗迈尔、合著的《公共部门标杆管理》、也是一部注重政府实际管理领域的著作。该书同样是想改进政府的管理能力，找到一种“突破政府绩效瓶颈”的方法。（4）B·盖伊·彼得斯是美国匹兹堡大学政治科学系主任、教授，以研究政府治理和改革问题著称，其在政治学、政策研究方面的著作较多，其中，与政府变革联系最密切的是《政府未来的治理模式》。在书中，彼得斯关注的是政府的治理模式，而不是一般的或具体的管理方法。（5）美国得克萨斯科技大学教授查尔斯·J·福克斯与美国威斯康星州奥什科什大学休·T·米勒合著的《后现代公共行政——话语指向》一书被认为是后现代公共行政的代表作。他们明确提出“想依据后现代的状况改变思考公共政策与行政的方向”，他们认为，传统的官僚制的治理模式已经死亡，有两种替代模式正在竞相取代之：一是宪政主义或新制度主义，一是社群主义或公民主义，但这两种模式仍不令人满意。他们关注的是“政治话语”问题，在研究社会对话的话语理论的基础上倡导一种民主治理的新模式。
七、21世纪公共行政研究的新动向
20世纪80年代以来是一个世界各国政府改革或政府再造运动方兴未艾的时期。与此相联系，公共行政学的研究继续呈现多元化的发展趋势，有的偏重于技术，有的偏重于理论，但总的趋势是注重实践、注重改革、注重创新。（1）美国亚利桑那州立大学公共事务学院的两位教授罗伯特·B·登哈特和珍妮特·V·登哈特合著的《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书被认为是进入21世纪后公共行政研究领域中出现的一本颇具影响力的著作。他们在书中比较关注对新公共管理理论的批评和质疑，在对其反思和批判的基础上针锋相对地提出了“新公共服务”理论。该理论以公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义、新公共行政理论、后现代主义理论为理论来源，明确提出并全面阐述了七种不同于新公共管理的理念：①服务于公民，而不是服务于顾客；②追求公共利益；③重视公民权胜过重视企业家精神；④思考要具有战略性，行动要具有民主性；⑤承认责任并不简单；⑥服务而不是掌舵；⑦重视人而不只是重视生产率。（2）有一种观点认为，继20世纪80年代新公共管理的改革运动之后，在20世纪90年代末至21世纪初，英国、澳大利亚、新西兰、加拿大、挪威等国又开始进行被称为“协同政府”或“整体政府”的第二轮改革运动。这轮改革被认为是对新公共管理运动的回应、修正或调整。
第三章 行政组织
3.1 本章要点
■行政组织的定义、特性和构成要素
■重要的组织理论和代表人物
■组织的基本结构和特性
■行政组织的机构和类型
3.2 重难点导学
一、行政组织的基本概念
1．组织的共同特性
在公共行政学研究中，组织常被定义为“追求一定目标的人的集合体”或“为了实现共同目标分配工作的任何结构和过程”。这些定义说明：（1）组织是为了实现某种目标有意识地建立起来的；（2）组织是人们相互协作的表现；（3）这种协作建立在工作分配或分工的基础上；（4）组织有一定的结构和活动方式。组织规模的大小及其结构的复杂程度随其目标和工作任务而变化。
2．行政组织的定义
行政组织是在宪法和法律范围内拥有和行使行政权、具体实施社会公共事务管理的正式的组织实体或组织系统。除具备一般组织的共同特性之外，它还具有下述特性：（1）政治与行政二重性。行政组织是一个既有阶级性、政治性，又有社会性、服务性的统一体。（2）社会公共事务管理的具体实施者。行政组织负有社会公共事务管理的职责，但并非所有负有社会公共事务管理职责的组织都是行政组织。（3）在宪法和法律范围内实施管理。行政组织作为具有行政权的具体实施者或执行者，有其强制性和权威性的一面，但是，它的活动不能超出宪法和法律规定的范围，它要接受立法机关、司法机关及各种政治组织、社会团体、社会舆论、全体公民的检查和监督，依法行政表现出行政组织的“公共行政”的特性。
3．行政组织的构成要素
行政组织是按照一定规则和形式严格建立起来的正式组织。行政组织的构成包括以下九种要素。（1）组织目标。是一切组织赖以建立和存在的出发点和前提，一个没有目标的组织，本身就失去了建立和存在的必要。组织目标表明了对一个组织所要处理的事务、完成的工作和努力方向的要求。（2）职能范围。是根据组织目标对行政组织所要完成的工作任务、职责及其作用的总体规定，它确定了行政组织行使职权的活动和作用范围，是决定赋予行政组织何种权力、如何设置机构、如何进行管理的主要因素和依据。（3）机构设置。是根据组织目标、职能范围在行政组织内部按单位进行分工的结果。（4）岗位设置。是在机构设置的基础上进一步按个人职责明确工作分配或分工的结果，它为将组织目标、工作任务、权力和职责具体落实到个人身上奠定了基础。（5）权责关系。即权力和职责的分配关系，它是行政组织内部权力分配、指挥系统、运行程序、沟通渠道、各种机构和岗位在组织中的地位、作用及其内在联系的具体表现，是任何组织井然有序地进行工作的保证。（6）规章制度。是用正式文件或书面规定的形式明确组织目标、职能、任务、内部分工、工作程序、权责关系及活动方式的一种手段，它对组织中的机构和成员有一定强制性的约束力，要求其共同遵守和执行。（7）物质因素。包括经费、设备、办公场所和用品等行政组织进行活动所必不可少的条件和资源，它常常以一种实物形态表现组织的存在，标志着组织的规模、社会地位和实力。（8）人员构成。任何组织都是由人组成的，组织目标的实现和组织任务的完成都离不开其成员的努力。（9）组织文化。是由组织成员的士气、工作态度、言行举止、协作精神、工作作风、管理风格等构成的一种氛围或情境。
二﹑组织理论的演变和发展
1．古典组织理论
古典组织理论又称传统的组织理论，产生于19世纪末20世纪初公共行政学的早期研究时期。古典组织理论主要可分为科学管理理论、行政管理理论和官僚制理论三种学派。（1）科学管理理论的主要代表是泰罗、弗兰克·吉尔布雷斯和莉莲·吉尔布雷斯等人。为了提高效率，泰罗认真探讨了工人的操作方式和工作程序，提出了“工作定额原理”、“标准化原理”、“计件工资制”等方法。主张把计划职能同执行职能分开，并提出实行职能管理和例外原理。这些思想为组织机构中职能部门的建立、管理专业化、高层管理者的职能分工、组织效率的提高等提供了有益的启示。（2）行政管理理论又称一般管理理论，其代表人物主要有亨利·法约尔、卢瑟·古利克和林德尔·厄威克、詹姆士·D·穆尼和艾伦·巴雷利等。法约尔更偏重于对高层管理问题进行探讨，在此基础上提出了管理的五种职能和管理的14条原则。古利克的管理七职能论和厄威克的“适用于一切组织的”八项原则进一步发展了法约尔的思想。穆尼和雷利则在《组织原理》一书中提出了四种组织原则：协调原则、梯状原则、职能原则和参谋—直线原则。这些原则的提出奠定了组织结构和运行机制的基础，深入推动了组织理论的研究。（3）官僚制理论以马克斯·韦伯为代表。官僚制理论主要关心的是官僚制组织如何活动，引起它们活动的原因及其可能对社会产生什么影响，其研究深入组织内部结构、工作程序、运行过程等重要问题。
古典组织理论的特点在于把人看作机器的附属物，强调的是等级、命令和服从，并且用一种封闭模式的观点来对待组织，忽视了人的因素和环境的作用，这一点在以后的篇幅中还将进一步论述。
2．新古典组织理论
新古典组织理论的提法是在对早期组织理论进行分析比较的基础上提出来的。这一派理论的主要代表是玛丽·帕克·福莱特、埃尔顿·梅奥、弗里茨·罗特利斯伯格和切斯特·巴纳德。新古典组织理论是以古典组织理论为基础的，他们承认等级制的存在，研究权力关系和权威问题，追求组织效率和工作效率的提高，但是他们从社会心理方面研究了人的因素和行为对组织及效率的影响，把单向服从的权力关系看作一种双向协作的关系，并以此为基础探讨新的组织模式和管理方法，成为传统的管理理论向发展中的行为科学的管理理论过渡的纽带和环节。
3．人道主义组织理论
人道主义组织理论也叫人本主义组织理论，是以社会心理学及行为科学的理论和研究为主要依据的，它把组织中人的社会心理因素、行为动机、工作者个人的工作生活质量、激励方法及效果作为研究的主要内容，其主要代表人物有A．H．马斯洛、弗雷德里克·赫茨伯格、道格拉斯·M·麦格雷戈等，其学说主要集中在20世纪50年代和60年代。（1）霍桑实验是对传统的管理理论的第一次冲击，马斯洛提出的“需要层次论”是第二次最有影响的冲击，它促进了对组织中人的需要和动机以及对管理方法、领导行为的一系列富有成效的新的研究。工作激励理论是这一时期的主要内容。（2）20世纪50年代初，美国心理学家大卫·麦克利兰提出了成就需要理论。他认为，在人的生存需要基本得到满足的前提下，人的最主要的需要主要有三种，即权力的需要、归属的需要和成就的需要。麦克利兰将成就需要定义为根据适当的标准追求卓越、争取成功的一种内驱力，并且认为这种需要可以通过训练和教育培养出来。（3）1959年美国心理学家赫茨伯格提出的“双因素理论”或“激励——保健理论”，将人的需要与对工作的满意态度联系起来，进一步探讨了激励的动因及在组织管理方面的新的思路，将影响员工工作的因素分为激励因素和保健因素。赫茨伯格认为这两种因素的作用是严格区分的，调动人的积极性主要应从激励因素人手而非严厉的监督和管理。（4）基于人本主义心理学对人的本性和人的因素的认识，美国心理学家道格拉斯·麦格雷戈于20世纪60年代提出了X理论和Y理论，对传统的管理方法和新的管理方法进行了区分和概括，推动了在组织理论领域中对各种不同的组织结构、管理类型、领导行为及其效果的研究。
人道主义组织理论与古典组织理论、新古典组织理论，既有联系又有区别。它们都追求工作效率和组织效率，承认组织的等级制结构、组织内的权威性和权力关系。但是，人道主义组织理论更注重于与人际关系、工作满意、工作生活质量、组织的激励措施等有关的社会心理因素的研究。古典组织理论家们大多认为推动人的积极性的是严格管理、金钱、严厉监督、强制性服从等外部条件，而人道主义组织理论家们则强调人的高层次需要及内在激励的作用。
4．现代组织理论
现代组织理论只是一种相对的提法，在此仅是对20世纪60年代以来组织理论的研究和发展状况的统称。现代组织理论主要可概括出权变组织理论、系统组织理论、组织发展理论三种类型。（1）权变组织理论。主要研究组织结构及各种组织特性与组织的技术条件、环境因素的变量关系。这种理论认为不能用单一的组织模式解决所有组织设计问题，哪一种组织结构或模式最好，只能根据具体的情况来决定，其主要代表人物有：J．伍德沃德、T．伯恩斯、P．R．劳伦斯和J．W．洛尔施等。（2）系统组织理论。把组织作为一种开放的社会技术系统进行研究，其代表人物主要有：赫伯特·西蒙、乔治·霍曼斯、弗里蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·罗森茨韦克等。系统组织理论试图将一般系统论的观点同信息论、控制论等新的理论和方法结合起来，从“开放系统”的角度研究组织及其管理。系统组织理论的基本观点与权变组织理论有密切的联系。（3）组织发展理论。又称组织开发理论。其主要从动态过程研究组织系统的发展和变革，它试图通过对组织的现行活动方式进行适当干预以适应环境和内部变化，提高组织效率，而这种干预建立在行为科学的基础之上。
三﹑组织的基本结构和特性
1．管理层次和控制幅度
任何较大的组织，出于工作效率的需要，必然要在其内部进行垂直分工和水平分工。前者涉及管理层次，决定组织的纵向结构，后者涉及控制幅度，决定组织的横向结构。管理层次指一个组织系统内部划分为多少等级，从最高领导层起一直到最低的操作层。控制幅度一般指一名上级管理者直接领导和管理的下级人员数目。
管理层次和控制幅度不仅对组织效率和管理效果有重要影响，而且，管理层次和控制幅度与组织规模、机构数目、领导人员数目和工作人员数目也有直接联系。
2．几种典型的组织结构形式
组织结构是组织存在的形式，具体来说，组织结构指一个组织系统内部各构成部分或各组成要素之间有机结合、整体运行的方式。（1）直线结构形式
①含义：直线结构形式是指一种垂直领导的结构形式。纯粹的直线结构形式中各级机构或人员沿一条垂直线分属于不同的层次上，每一个机构或人员都只有一个直接上司，他们之间的关系是指挥和服从、命令和执行的关系，同一层次之间的机构或人员之间不发生任何领导关系，上级人员在其管辖范围内全权处理各种事务，有关信息沿着垂直线上下传递。
②特点：单一领导，结构简单，组织图清楚，上下级的权责关系易于确定，指挥与命令统一，领导隶属关系清晰，决策快，领导效率高。
③缺点：要求下级的一切问题只向一名上级人员请示汇报，上级人员工作繁重，精力分散，易于陷入日常行政事务中，不利于集中精力思考研究重大问题，并且上级人员个人也难以做到事事精通，特别是在专业化、分工复杂的组织系统中，上级人员很难具有各方面的知识和技能。
④适用：直线结构形式适用于规模较小、管理问题和工作业务不复杂、工作过程简单、日常工作程序固定、各种规章制度明确、各级管理者训练有素的组织系统。在组织规模较大、分工较细、内部协调任务较复杂时，需要采用其他的组织结构形式。（2）参谋结构（职能）结构形式
①含义：参谋结构（职能）结构形式是指一种水平领导的形式。各部门或机构在水平方向按不同职能进行分工，分别指挥和监督下级部门或人员的工作。纯粹的参谋结构形式中，各参谋机构（或称职能部门）沿一条水平线处于同一层次上，它们分别具有计划、人事、财务等方面的职权，并在其职能范围内对其他机构有指挥、协调、监督的作用，但是，这种指挥和服从、命令和执行的关系是有限的，在其职能范围之外，它们对其他市政机构不存在领导关系，有关信息按职能范围内的权责关系传递。
②特点：多头领导或多重领导，各级管理者在组织图上分工明确，具有专业知识和专业技能，精力集中，能够处理较复杂的问题，有一定的决策效率和组织效率。
③缺点：要求各种机构分别听命于许多上级，管理分散，各种机构的自主性低。参谋机构或人员容易缺乏整体观念。由于许多组织和
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