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发布时间:2020-06-08 15:39:32

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作者:陈丰

出版社:华东理工大学出版社

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城市化进程中流动人口服务管理创新研究

城市化进程中流动人口服务管理创新研究试读:

版权信息书名:城市化进程中流动人口服务管理创新研究作者:陈丰排版:汪淼出版社:华东理工大学出版社出版时间:2015-11-26ISBN:9787562842446本书由华东理工大学出版社有限公司授权北京当当科文电子商务有限公司制作与发行。— · 版权所有 侵权必究 · —第一章绪论

新中国成立后的六十多年,城市化进程尽管经历波折,但随着经济的发展和社会的进步,中国的城市化率得到了大幅度提高,根据国家统计局2014年1月发布的数据,至2013年末,城市化率为53.73%,比1949年的10.64%提高了43.09个百分点。中国城市化进程的一个重要伴生现象是大规模流动人口的出现。20世纪80年代以来,以农民工为主体的流动人口已达2.45亿,并且随着城市化的继续推进,这一群体的数量将不断增长。可以说,在相当长一段时期内,流动人口的大量存在将成为中国社会的一个常态现象。

20世纪80年代以来,流动人口的大量出现对经济社会造成了多方面的影响。在经济层面,主要表现为对流出地和流入地的影响:一方面,流动人口不仅为城市的经济发展提供了源源不断的劳动力,而且以自己的勤劳吃苦精神,在制造业、服务业等工作岗位上不断创造新的社会财富,有力地推动了城市经济的发展。另一方面,流动人口以多种形式对农业生产和农村发展进行反哺。例如,这一群体把在非农业领域或城镇中获取的收入带回农村,增强了农业生产经营投资能力,改善了农业生产经营条件;他们接受了城市的先进生产技术、管理观念等方面的熏陶,将技术和经验传回农村,促进了农业和农村经济的发展;等等。在社会层面,农村剩余劳动力向城市流动不仅缓解了农村剩余劳动力的就业压力,也让这些剩余劳动力流入工业产业等非农产业,为国家的工业化提供了劳动力保障;大量流入人口虽然保留了农民身份,但他们慢慢融入城镇生活,他们的思维习惯、工作方式、生活习惯也会随之“城市化”;在一定程度上缩小了城镇与农村之间、东部与中西部之间的差距,有助于城乡和区域间的统筹发展。当然,流动人口的不断增长也会带来很多问题,特别是给流入城市的社会管理和公共服务带来了挑战:一是增加了城市公共设施的压力。由于我国城市化进程起步较晚,很多城市的基础设施建设还不够完善,大量的流动人口涌入城市,使这些公共设施处于超负荷运行状态;二是加大了社会综合治理的难度,在一些外来人口聚居地区,私搭乱建现象较为突出,环境卫生脏乱差,治安管理更是成为综合治理中的难题。

事实上,自流动人口大规模出现以来,这一群体进入城市工作和生活,但却并不能够真正融入城市社会,反而受到城市社会的整体性排斥:在文化方面,流动人口往往被认为具有小农意识,说话粗鲁、举止不雅、不注意卫生等,一定程度地存在着“污名化”现象。在政治方面,当流动人口的合法权益受到损害时,缺乏正常有效的表达机制、利益诉求机制来加以保护,“工资拖欠”“就学难”等仍旧是困扰进城务工农民的老大难问题。在居住空间方面,由于自身的条件约束,大量流动人口只能居住在城市中条件最简陋、环境最恶劣、区位最边缘的住房里,与城市居民在居住空间上形成相对隔离的区域。流动人口中的相当一部分,特别是新生代中一些人很早就随父母前往城市生活,还有一些人自幼生长在城市。与他们的父辈相比,他们对城市生活更加适应,多数人不愿回农村,但是严格的户籍制度以及依附于户籍制度之上的相关制度的限制,使得流动人口在城市中受到多方面的排斥,成为游离于城市和农村之间的边缘群体。

流动人口大量涌入城市,其社会管理和公共服务一直是社会关注的问题。不可否认,流动人口对城市的社会管理体制提出了挑战,这是因为新中国成立后的一段时期内,由于严格的户籍制度的限制以及粮油供应等制度安排,社会的流动性较低,城市管理主要针对户籍人口,因而管理工作限定于常规内容。然而,这一状况在20世纪80年代大规模人口流动之后显然不同了。由于流动人口流动性强、来源分散并且数量众多,不仅对计划生育管理、社会综合治理提出了新的要求,而且在社会保障管理、医疗卫生管理等方面提出了新的课题,而这些都是在城市化进程中必须加以面对的。

相比于流动人口社会管理,社会对于流动人口公共服务的关注显然是滞后的。改革开放后,最初流动人口进入城市时不仅不能享受与城市居民同等的服务,而且在就业、教育、社会保障等方面受到不同程度的歧视。随着社会的不断进步,有些针对流动人口的歧视性规定得以改变,但仍有一些规定将流动人口与城市居民区别对待,如异地高考政策、城市居民最低生活保障政策等。尽管2010年国家以计划生育作为试点,提出了流动人口公共服务均等化的制度安排,不过这一制度设想要得以实现显然需要一个过程。

大规模流动人口出现之后,政府首先关注的是这一群体对社会造成的影响,因而想方设法加强对流动人口的管理。最早政府和学界使用最多的概念是“流动人口管理”,如流动人口的社区化管理、属地化管理、管理模式、管理体制等。随着社会经济的发展,这一群体的公共服务逐渐受到重视,近年来社会开始关注流动人口的公共服务问题,流动人口的公共服务体系、基本公共服务均等化概念的使用逐渐增多。目前,一些学者使用“流动人口管理服务”的提法,而另外一些则使用“流动人口服务管理”的提法。应该说,这两个概念不仅表明学者们对流动人口公共服务的重视,而且将管理与服务视为一体,与单纯强调流动人口管理相比显然是一个进步。当然,“流动人口服务管理”的提法更为合理,这是因为,它不仅表明社会对流动人口公共服务的重视,而且呼应了“寓管理于服务之中”的政策思路,即在服务中加强管理,体现了对这一群体更多的人文关怀。

20世纪80年代以来,国家对流动人口管理十分重视,相继出台了若干政策文件对这一工作加以规范,地方政府则根据本地区状况在管理体制、管理模式、管理手段等方面不断进行调整和完善。近年来,流动人口公共服务不仅受到重视,而且服务内容不断拓展,服务体系不断完善。但是,不可否认流动人口服务管理中仍然存在着诸多问题,如果不能有效加以解决,将会影响社会的稳定与和谐。当前应当根据社会经济的发展和流动人口的具体特征,不断创新公共服务和社会管理,这是中国社会必须面对的一个重要课题。

第一,创新流动人口服务管理是适应流动人口发展趋势的必然要求。流动人口的大幅度增长是中国城市化不断推进的结果,也是社会主义市场经济发展的结果。人口流动有利于人才交流和劳动力资源的市场化配置,这是社会良性运行和协调发展的重要前提之一。迁徙自由作为公民的一项基本权利,是现代社会人们谋求自由发展的现实要求。我国在特殊的历史背景下,20世纪50年代开始对公民自由迁徙权利进行限制。改革开放后我国的社会经济状况发生了很大的变化,随着社会主义市场经济的发展,传统户籍制度赖以产生的经济基础和社会基础已逐渐消失,而城市化进程的渐进推进,使得越来越多的人口从农村流向城市,人口的大规模迁移流动已经成为客观的社会事实。大量的流动人口在为城市社会经济发展提供充足人力资源的同时,也对城市的社会管理和公共服务形成全方位的挑战。为此,迫切需要创新流动人口服务管理,将这一群体纳入城市的社会管理和公共服务架构之中,以便更好地加强对流动人口的管理,并且为他们提供适当的公共服务。

第二,创新流动人口服务管理有利于提升流动人口的服务质量和水平。流动人口进入城市后,对就业、住房、医疗、教育、社会保障等公共服务有着十分迫切的需求,需要政府提供基本的公共服务,以便使他们在城市拥有基本的生活、工作环境。然而,从目前情况看,流动人口公共服务方面的需求尚得不到满足,某些方面的服务供给甚至存在较大的差距,如流动人口的权益经常受到侵害而无法进行有效的维权、子女教育仍然受到一定程度的歧视、社会救助基本将流动人口排除在城市救助体系之外等。当前应在有序进行户籍制度改革的基础上,通过一系列的政策安排,努力推进流动人口基本公共服务均等化,实现流动人口社会管理与公共服务一体化,让这一群体能够更好地分享社会经济的发展成果。

第三,创新流动人口服务管理有利于提升流动人口管理质量和水平。农村人口大量进入城市后,为应对流动人口对城市造成的负面影响,政府采取的是防范式管理模式,一些地方政府甚至以“堵”为主,想方设法不让流动人口大量流入。传统的流动人口管理体制是建立在二元化的户籍制度、就业制度和社会保障制度之上的,实行的是管控型的管理体制,导致流动人口管理不仅成本高,而且效果差。事实表明,传统的管理模式存在着很多弊端,已经无法适应社会发展的需要。因此在流动人口管理中,政府应当不断创新社会管理体制,不应像计划经济时期那样大包大揽,而应充分利用社会力量,形成政府、社会组织、流动人口自组织的多主体“共治”格局,以达到善治的理想状态。当前应当加快政府职能转变,厘清政府的职能定位,明确政府职能部门“应该管什么,不该管什么”,避免政府在流动人口管理中的“错位”“缺位”等现象,同时应当在明确界定政府职能部门职责的基础上,加强部门之间、区域之间的沟通和协作。

第四,创新流动人口服务管理是维护社会和谐稳定的必由之路。以农民工为主体的流动人口数量达2.45亿,为整个社会的发展作出了相当大的贡献。如此规模的人口如果长期得不到有效的社会管理,被排除在城市公共服务体系之外,甚至在传统的二元社会结构的基础上形成城市居民、农村居民、流动人口的三元社会结构,这不仅不利于我国城市化进程的有序推进,而且必然影响到社会主义和谐社会的建设。为此,应当通过创新流动人口服务管理,公平地对待流动人口,使这一群体享受应有的国民待遇。只有如此,才能打破社会隔离,更好地满足他们的工作和生活需求,使他们尽快适应并融入城市社会,从而促进整个社会的和谐与稳定。第二章文献回顾与理论基础

大规模流动人口的出现是我国城市化进程中的一个重要社会事实,也成为学界研究的热点课题之一。围绕流动人口,学者们不仅从社会学、管理学、人口学、经济学、历史学、政治学等学科进行了详细研究,而且对一些典型个案进行了深入剖析,产生了一系列颇有价值的研究成果。一、文献回顾

在我国城市化进程中出现了大量“人户分离”的流动人口,20世纪80年代以来这一群体的数量不断增长。流动人口的大量出现,不仅对流出地、流入地的社会经济产生了深刻的影响,而且针对这一群体的社会管理和公共服务也引起了全社会的关注和重视。从发生顺序看,首先受到关注的是流动人口管理问题,其次是公共服务问题。从区域情况看,流入地作为流动人口的导入区,面临着大量的社会管理与公共服务问题,因此学界早期关注的重点是流入地的流动人口管理,大量的文献资料恰好能够证明这一点。围绕流动人口服务管理,学者们不仅着重探讨了服务管理模式、存在的问题及对策,而且近年来公共服务均等化、流动人口自组织等也成为研究的重要内容。(一)流动人口服务管理模式方面的研究

数量庞大的流动人口进入城市,如何进行适当的管理和服务已经成为城市社会管理体制中的一大难点。学者们对流动人口管理模式进行了多角度探讨,研究的主要观点如下。

一是流动人口管理模式的阶段划分。新中国成立初期,国家并未对人口的流动进行限制,流动人口有一定的规模。但是随着户籍制度的确立,1958年之后人口的流动明显减少。直至20世纪80年代,随着改革开放大规模的人口流动方开始出现。由于国家自20世纪50年代后期通过户籍制度以及依附于其上的就业制度、教育制度、社会保障制度等控制人口的流动,因此我国流动人口管理状况与户籍制度存在着明显的相关性。徐伟明(2009)和高中建、陈云(2014)认为,流动人口管理模式是随着国家与社会关系的重构而相应调整的,在不同的历史时期,流动人口的流动状况及管理模式存在明显的差异。新中国成立以来,我国流动人口社会服务管理经历了以下几种模式:弱的国家与社会关系背景下———自由宽松型管理模式(1949—1957年);高度一体化的国家与社会关系背景下———严格限制型管理模式(1958—1978年);经济转型中的国家与社会关系背景下———防范控制型管理模式(1978—2000年);构建服务型政府背景下———多元目标整合型管理模式(2000年至今)。也有学者对20世纪80年代大规模流动人口出现之后的管理模式进行了研究。傅崇辉(2008)在解读深圳人口政策的基础上,将流动人口管理模式分为防范型(1984—1999年),即以治安防范为政策目标的管理模式;综合型(2000—2005年),即多元政策目标的管理模式;福利型(2006年—),即具有广泛社会整合力的管理模式。在目前政府管理和服务存在着诸多不足的情况下,流动人口迫切需要除政府以外的社会支持系统,因此建立流动人口自治组织,将自治管理与政府的管理有机地结合起来。熊光清(2010)则将流动人口管理模式分为两大阶段:第一阶段,改革开放以来直到20世纪90年代末,尽管大量流动人口已经出现,但各地对流动人口的管理主要是以控制为主,这种模式可以称之为控制型管理模式;第二阶段,从21世纪初开始,各地对流动人口的管理开始转变为以服务为主,这种模式可以称之为服务型管理模式,只是到目前为止这一转变尚未完全完成。可以看出,改革开放后大规模流动人口出现是流动人口管理模式阶段划分的一个重要时间点,期初采取的管理模式多以防范为主。2000年之后,由于社会对流动人口群体的认识不断发生改变,而且国家逐渐出台了加强流动人口社会管理、公共服务的相关政策,管理模式开始进入新的阶段。

二是不同地区流动人口服务管理模式。流动人口的流向主要是从农村流向城市,从经济欠发达地区流向经济发达地区,但由于中国地域宽广,因此各地在实践中摸索出了不尽相同的服务管理模式。流动人口集中于包括北京、上海、广州等特大城市在内的经济发达地区,这些地区为加强流动人口的服务管理,根据各自不同的情况进行了较好地探索。此外,在苏南、浙江等流动人口流入较多的地区,也在不断探索流动人口服务管理的模式。从各地情况看,流动人口服务管理模式既有相似的一面,也有各自不同的特点。郭秀云(2009)认为,20世纪90年代,上海市适应不断变化的形势,外来流动人口管理模式开始由被动应对性的静态管理向积极主动的动态管理转变,由单项管理向综合管理转变,并设立了统一的流动人口管理机构,逐步实现了对流动人口的常态化、规范化和法制化管理。苏熠慧(2011)认为,以“孙志刚事件”为分界点,在深圳市形成了前后两种不同的流动人口管理模式,即改革前的流动人口压制型管理模式与改革后的流动人口监视型管理模式,这种转变体现了国家社会关系从强制主义转变为法团缺位的合作主义,也反映了国家与流动人口关系从“强制—服从”逐渐转变为“看守—被看守”。蓝宇蕴(2007)对广州市流动人口模式进行研究后认为,2001年以前,广州市流动人口的管理与全国许多大中城市基本相同,主要采用的是一种“补缺型”管理模式,即以公安系统的传统人口“户籍属地”管理为主,辅以流动人口管理。2001年建立了流动人口管理的新模式,特点是把“两级政府、三级管理、四级网络”的城市行政管理架构,“复制”到流动人口的管理上,并以出租屋管理为“切入点”。

三是流动人口服务管理的主要模式。由于学者们研究的视角、区域等因素存在差别,因而对流动人口服务管理模式的总结也有不同。王培安(2009)在对各地流动人口服务管理实践进行总结的基础上,提出三种模式:“北京模式”,即由治安管理向综合服务管理拓展;“嘉兴模式”,即成立专门事业单位,承担流动人口服务和管理事务;“无锡模式”,即立足人口计生部门,推进人口服务和管理统筹协调。他同时认为,“无锡模式”不仅统筹本地人与外地人的共同发展,将流动人口服务管理纳入本地人口服务管理总体规划,体现了统筹解决人口问题的思路,而且与国家行政管理体制改革方向相一致。丁群晏、林闽钢(2013)则提出了当前流动人口居住地的服务管理模式主要有四种:“北京模式”,主要特征是“以房管人”,以居住证为基础提供阶梯式社会服务;“上海模式”,主要特征是实施大人口综合调控,推进统筹型社会管理,开展全面细致人性化的社会服务;“东莞模式”,主要特征是建立新东莞人服务管理体系,在统筹城乡社会保障基础上,推出综合性社保卡式社会服务;“苏州模式”,主要特征是依托流动人口信息管理,探索流动人口居住地管理新手段、省级统筹的居住证式社会服务。在流动人口管理模式改革的目标模式方面,冯晓英(2006)提出以“居住地人口互动治理”模式取代传统的“户籍属地管理”模式。在新的管理模式中,将户籍人口和外来流动人口置于两个不同的管理体系,在管理内涵、管理方式、管理手段各不相同的情况下,各自独立运行。居住地人口互动治理模式可以打破户籍属地界限,将流动人口全部纳入常住社区的日常管理和服务范畴,变流动人口的控制性管理为合作式治理,在社区范围内建立一种全新的,没有户籍身份限制的,以政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织参与公共管理和服务的互动型人口管理模式。郭宏斌(2012)则分析了治安管理拓展型的北京模式、专业机构协调型的嘉兴模式、大人口机构统筹型的无锡模式、“积分入户”居住证型深圳模式,指出上述四类管理体制的形成多与各地经济社会发展的差异及目标定位有关。从流动人口管理的实施效果来看,“治安管理模式”由于采用较为严格的“公安挂帅”管理措施,短期内效果明显,但服务质量与意识未能及时跟进,而后三种管理体制虽在短期内效果不如“治安管理”明显,但就长远来看,以服务推动管理应是未来城市管理的趋势,代表了流动人口管理体制改革的走向。陈丰(2008)则创新性地提出了“政府管理结合参与式管理”的流动人口管理模式,具体包括政府政策上积极推动流动人口参与式管理;合理界定流动人口自组织和政府的职能边界;政府指导与流动人口的自我管理有机结合;充分发挥党团组织的作用,从而形成流动人口管理网络体系。

四是以社区为依托的属地化管理模式。在流入地,流动人口必然与社区有着密切的关系,不仅他们的衣食住行等日常生活发生在社区,而且社会管理、公共服务的很多方面都是在社区中进行。从实际看,流动人口的属地化管理是由社区落实的,因而社区成为流动人口服务管理的主要载体。胡苏云、赵敏(1997)指出,以公安派出所为主的防范型管理政策效果甚微,认为街道居委会是中国的社区单位,应当建立社区服务型流动人口管理模式,对流动人口应进行服务、参与性管理和社会化管理。殷京生(2005)提出,为确保流动人口社区化管理模式的成功运作,必须在体制保障、资金保障、劳动保障、信息保障以及法律保障等方面实行制度创新。蔡小慎、王天崇(2005)认为,以社区为依托的与城市政府互动管理的流动人口管理模式,利用社区针对性强的优势直接对流动人口进行管理,能够充分发挥街道、居委会的属地管理职能。

随着社会的发展,流动人口的服务管理模式发生了相应的变迁。改革开放之后,流动人口大量涌入经济发达地区,对这些地区的服务管理体制提出了挑战。流动人口服务管理模式最初是传统的立足于治安管理的“防范式”,主要是防止流动人口对城市造成的负面影响,尤其是在社会治安方面。近年来,人们不仅开始全面认识到流动人口对流入城市的影响,也意识到这一城市的弱势群体需要更多的关爱和支持,因而流动人口服务管理模式出现了变化。在浙江、江苏等地进行的流动人口服务管理模式的有益探索,一方面逐渐理顺了流动人口的管理体制,有助于多部门形成合力,另一方面不断重视流动人口的公共服务,并在体制机制方面形成了一定的突破。(二)流动人口基本公共服务均等化方面的研究

流动人口为我国的工业化、城市化做出了巨大的贡献,理应分享社会经济的发展成果,然而长期以来由于户籍制度以及依附其上的其他制度的限制,流动人口一直是被排斥在城市公共服务体系之外的边缘群体,这显然有违社会公平正义,也不利于我国城市化进程的推进。当前将流动人口基本公共服务均等化纳入国家基本公共服务均等化的行动计划,是一项重要而紧迫的任务,因而成为学者们研究的热点之一。

一是流动人口基本公共服务均等化存在的问题及其原因。在现行的社会管理体制下,相当一部分流动人口仍不能在流入地享受与户籍人口平等的基本公共服务,流动人口基本公共服务的供给层面还存在着诸多问题,如劳动就业机会的不平等、子女受教育的不平等、社会保障权利的缺失。人口居住证使用率和含金量过低、学前教育事业资源缺乏且配置不均衡、职业培训落后于产业结构调整的劳动力需求、居住保障服务均等化难度加大。在财政安排方面,流入地政府在公共财政预算方面没有相应安排,流出地政府的财政支出也很少考虑到农民工群体的公共服务诉求。一般认为,制度性因素是导致流动人口享有公共服务不足的主要原因,二元的城乡社会经济结构和严格的户籍管理制度使得流动人口难以与城市居民享有同等公共服务。然而,非制度性因素也可能导致流动人口难以享受城市的公共服务,流动人口的年龄、性别、流入时间、受教育水平、经济收入、职业等自身条件,以及与城市居民的社会距离均会影响这一群体的公共服务享有水平。另外,财政资金保障机制的不健全也是一个重要因素。

二是完善流动人口基本公共服务均等化的对策。流动人口基本公共服务供给的重要主体是政府,也就是说,政府不仅应当通过政策制度的改革和完善以保障流动人口的基本权益,而且应当是基本公共服务的主要承担者。流动人口基本公共服务均等化涉及流动人口的切身利益,与经济社会发展密切相关,当市场无法满足他们需求的就业培训、医疗卫生、义务教育、社会保障等服务和设施,政府和社会应给予制度性保障和有效的支持,以确保流动人口基本公民权利的实现。当前应当建立以政府为主导的公共服务多元供给格局,重塑现行的公共服务分类框架,协调各供给主体间的关系,并且根据流动人口群体的特殊性,注重研究完善以均等化为导向的财政转移支付制度以及相关制度的方法、结构、内容和具体项目,逐步将流动人口及其他公共服务经费纳入流入地的财政预算。

三是流动人口计划生育基本公共服务均等化。流动人口基本公共服务包含的内容比较广,涉及计划生育、教育、社会保障、劳动就业、住房等多方面。显然,整体推进基本公共服务均等化不可能一蹴而就,因此在计划生育方面先进行试点,然后推及其他方面的渐进式均等化,是一个必要的政策选择。2010年国家层面首先推进了流动人口计划生育服务的均等化,并选择了部分城市作为试点。金碧华(2014)分析了浙江省流动人口计划生育基本公共服务的现状,指出流动人口计划生育基本公共服务均等化的理念有待深化、服务内容不充分、保障措施有待完善、合力有待增强是当前存在的主要问题。实现流动人口计生基本公共服务均等化是一个长期渐进的过程,当前需要从四个方面进行努力,即科学制定流动人口计划生育基本公共服务均等化中长期规划;着力破解流动人口计划生育服务管理的重点难点;努力夯实流动人口计划生育服务管理的基层基础;为流动人口享有与市民均等的基本公共服务营造条件。

城市化的重点是人口的城市化,即农业转移人口的市民化,其实质是让广大进城农民能平等享受到城市居民拥有的各项公共服务。要实现流动人口基本公共服务均等化,不仅需要改变计划经济时期的惯性思维,而且要改革相关的政策制度。当然,流动人口真正融入城市需要一个过程,流动人口基本公共服务均等化也必然需要一个过程。(三)流动人口服务管理问题与对策研究

一是流动人口服务管理中的问题。大规模流动人口出现后,其服务管理中一直存在着多方面的问题,在不断推进的城市化进程中,有些问题一定程度地得到解决,有些问题则解决起来比较棘手。学者们无论是通过实证调查分析具体问题,还是从理论上探讨相关问题,研究成果已经十分丰富,基本涵盖了这一群体在社会管理和公共服务两方面存在的不足。流动人口服务管理中的问题主要体现在政策法规不健全、体制机制未能理顺、服务管理具体内容存在缺位等方面。

在流动人口管理与服务政策法规方面,我国流动人口服务管理相关政策制度不断发展完善,但目前仍存在不少问题,如自1985年公安部颁布《关于城镇暂住人口的暂行规定》以来,全国性的流动人口管理条例、法规并未进行根本性的改革,在流动人口管理立法方面难以取得实质性进展。政策法规体系存在着盲点,缺少统一、权威的法律保障,并且政策法规缺乏规范系统性、针对性。现行流动人口管理的法律法规大多为20世纪90年代早、中期制定,以管控人为主要目标,多为限制性规定,具有滞后性;而且流动人口的管理法规多以地方性法规、地方政府规章出现,内容也多为对外地流入本地人口的规范约束,具有自利性。

在流动人口服务管理体制机制方面,政府职能部门职责分离,多头管理,部门间关系协调问题突出,“条”“块”分割矛盾十分明显。自20世纪80年代以来,流入地对流动人口管理问题十分重视,在实践中不断摸索、改革管理体制,从而形成了一些较为典型的流动人口管理体制。肖周燕、郭开军、尹德挺(2009)综合全国各地改革实践,认为当前已初步形成了三类流动人口管理体制:第一类为治安管理拓展型,以治安防范为主,由政法委或综治委牵头,主要办事机构设在政法委或公安局;第二类为专业机构协调型,通过成立单独的流动人口服务管理部门(如新市民服务管理局)来加强流动人口的服务和管理;第三类为大人口机构统筹型,通过某一机构牵头(如发改委或人口计生委)来协调各部门行为,加强对流动人口管理和服务的统筹。整体看来,当前流动人口服务管理体制机制还存在着诸多问题,服务管理部门对权、责、利的认识不统一,缺乏必要的全局观念和系统管理意识,以及内在协作机制,使得流动人口管理体制缺乏统筹协调性。流动人口管理协调工作机构的流动人口管理工作领导小组办公室(流管办)大多设在公安部门,难以真正有效协调部门之间的管理政策和具体管理工作,部门之间各自为战、各管一面的传统行政管理模式事实上仍未打破,综合治理难以真正落实。政府有效资源浪费严重,分散管理的问题十分突出,管理中的盲点广泛存在,全国范围内的高效专职、统一、权威、多层次的具有合力的流动人口综合管理机构还未形成。

在流动人口服务管理具体内容方面,社会管理中存在的问题,主要表现为违法犯罪居高不下、环卫安全隐患剧增、计划生育政策难以落实。公共服务的问题突出表现为就业培训、社会保障、子女教育、住房保障、医疗卫生、政治与社会参与等方面的合法权益难以有效保障。流动人口持续增长加剧了城市公共服务的压力,当前流动人口公共服务供需矛盾凸现,而流入地政府公共服务经费严重不足。这使得流入地的基本公共服务难以覆盖流动人口这一群体,必然造成流动人口基本公共服务的供给不足。

二是加强流动人口服务管理的对策。流动人口进入城市后,对城市原有的服务管理体制提出了挑战,如何有效加以应对,以有效解决流动人口的社会管理问题并提供适当的公共服务,显然是一项十分重要的现实课题。从实践看,国家和地方都在努力加强流动人口服务管理工作,并且顺应社会经济发展的需要,不断地进行改革。学者们提出了多方面的对策建议,如应当在国家层面完善教育和社保等公共服务政策,加快流动人口服务管理立法,不再出台与户籍制度挂钩的公共政策,逐步取消与户籍制度挂钩的各项公共政策,在以人为本、服务为先、开放包容、公平对待、依法管理、综合施策的理念下制定非排他性的公共政策。在服务管理体制机制方面,应当将流动人口服务管理创新置于城乡统筹的视野之中,逐步推进和深化户籍制度改革,理顺城市社会管理体制,对市场经济体制、民主政治、社会管理改革做系统化“顶层设计”,为城市包容性发展创造条件。现有的管理体制并未形成大部门制,人口计生部门与公安、社会保障等部门的管理需要形成合力,因此,乔晓春(2012)认为,政府不仅要考虑“统筹解决人口问题”,更应该考虑“促进人的全面发展”,提出了“大人口”管理体制的构建:一个理想的“大人口”管理体制应该是将管“人”的部门整合成一个部门,从而形成一个针对各类人群的政府体制。在流动人口服务管理实践中,由于流动人口的流动性强,传统的基于户口进行服务管理难以取得较好效果,于是不少地方探索出一些具体措施,如通过“以房管人”加强对流动人口的服务管理。当然,“以房管人”不能仅仅把眼光盯放在“管”字上面,要更多地看到“人”,即应当以人为本,真正为流动人口着想,把管理与服务有机地结合起来。

三是大城市流动人口服务管理问题与对策。以北京、上海、广州为代表的大城市,流动人口数量多,给城市管理造成了相当大的压力。对这些大城市进行研究,具有较强的现实意义。因为一方面大城市流动人口服务管理问题比较突出且具有典型性;另一方面包括政策在内的应对举措,对其他地区具有明显的示范效应。王祥进(2006)分析了北京市流动人口管理面临的主要难题,主要包括流动人口信息统计困难,流动人口违法犯罪率居高不下,流动人口公共安全、公共卫生压力剧增,有关政策措施在流动人口中执行难。唐晓阳、陈雅丽(2013)通过对广州市流动人口服务管理状况的分析,指出流动人口服务管理存在问题的主要原因是管理理念依然滞后,法制不够健全,服务管理体制不够完善,服务管理方式不够科学。潘鸿雁(2014)则分析了上海市流动人口管理中存在的问题,提出应当创新管理模式,变分隔式的管理为融合式的管理,打通本地人和外地人区隔化的通道,向流动人口开放既有的社区服务体系,如就业、医疗、文体、救助等,同时增加有针对性的服务项目;设立以流动人口为对象的社区工作者队伍,提供包括法律咨询与援助、心理咨询、就业咨询、困难救助等在内的社区综合服务等。

流动人口社会管理中存在着诸多问题,公共服务也有很多不足,不仅不利于我国的城市化进程,而且不利于社会主义和谐社会的建设。因此,一方面国家近年来出台了相关政策,如推动户籍制度改革、保障农民工合法权益等;另一方面地方政府尤其是流入地在社会管理方面进行了不少有意义的探索,不仅在服务管理体制方面有浙江部分地区新市民事务管理局等新型机构的出现,而且在具体服务管理措施方面有“以证管人”“以房管人”等具体做法。整体看来,尽管流动人口的服务管理体制机制仍然存在着不少问题,但毕竟正不断走向完善,今后随着政策法规的不断健全,以及政府职能的不断变革、社会组织作用的发挥、流动人口自组织的建立健全,流动人口服务管理将会不断地得以完善。(四)流动人口自组织方面的研究

流动人口进入城市后,不仅原有的价值观念、文化习俗都发生明显的错位,而且在陌生的城市里,没有认同感、归属感,不少人生活在孤独和无援之中,于是他们逐渐结伙成群、互帮互济,形成一个个小团体,以弥补个人力量的不足。流动人口基于一定的血缘、地缘等关系,以满足个体的需求和情感归属为目的而形成的非正式群体,被称为流动人口自组织。近年来,学者们不仅在理论层面进行了分析,而且还结合具体个案,阐述了流动人口自组织的作用发挥、存在问题及相应对策。

一是流动人口自组织的类型和特征。流动人口自组织的出现是社会进步的体现,也是我国城市化进程中的必然结果。按不同的标准可以将流动人口自组织划分为不同的类型。“农村劳动力流动的组织化特征”课题组(1997)依据组织形态的特点,认为流动就业者内部存在生产经营型、生活友谊型和秘密社会型三种主要组织形态,并详细分析了每种形态的表现、人员构成特点和内部结构与功能。按组织的不同功能,蔡昉(1997)将流动中的劳动力自组织分为五种类型:利益保护型、信息服务型、生活服务型、谋求私利型和综合服务型。王义、许姗姗、郭开怡(2003)则从个体成员间人际关系的角度,将流动人口自组织分成亲缘群体自组织、地缘群体自组织、业缘群体自组织和情缘群体自组织四种类型。流动人口自组织有三个方面的特点,一是建立在流动人口个体需求和情感归属基础上的一种自由、民主的人际关系;二是一般没有明确的目标,主要靠共同的情感的维系和自我的需要;三是没有正规的组织结构和组织系统,但有非正式领袖。方秀云(2013)则简洁地总结了流动人口自组织具有自发性、地域性、自主性、网聚性、非正式性等五方面的特征。

二是流动人口自组织的双重效应。流动人口的自组织是解决流动人口问题的一种有意义的探索,为流动人口自我管理、自我服务、自我教育提供了一个载体和平台,是创新流动人口服务管理的重要路径。流动人口自组织具有政府和行政化社团不具备的特殊优势,可为目标群体提供大量急需的服务以及一些发展所需的物质与精神产品,是能够提供其利益诉求的一种“组织化”渠道,将无序的个体欲求纳入相对有序的集体表达轨道,并提高弱势群体的利益博弈能力。自组织广泛开展的流动人口的就业推荐与培训服务、教育文化与生活服务、法律咨询与城市适应服务、政策倡导等方面的工作,与流动人口进行持续的良性互动,为满足流动人口的需求、促进流动人口融入城市发挥了重要作用。当然,流动人口自组织如果不能正确地引导,可能会产生社会负效应。这是因为自组织内部成员素质差异较大,道德素养良莠不齐,以及自组织内的组织领导是依靠个人的威信和内部成员的认可的“民主”方式来实现的,如果长期处在这种“亚文化”思想下,就会出现目标错位,致使道德失范、行为失控。

三是流动人口自组织存在的主要问题与应对。中国的民间组织发展比较缓慢,因而无论是组织的成熟度还是组织的制度规范、具体运作等都需要有一个逐渐摸索的过程。由于制度性的障碍,大部分的农民工组织都是没有注册过的,而没有注册的组织,很容易被定性为非法组织,因而其行动的合法性基础存在不足,同时自组织与政府的工作理念和行动方式有冲突,导致双方难以进行合作。尽管流动人口自组织发展需要一个过程,但政府显然应当通过政策法规规范加以不断推动。王义、许姗姗、郭开怡(2003)认为,流动人口自组织是劳动力自由流动的必生物,其存在的不足主要包括没有合法的地位;依靠情感的力量来发挥作用,具有先天的软弱性和妥协性;发展和演变方向也具有盲目性。因此,政府部门应该重视自组织、转变对流动人口及其自组织的认识;加强对自组织的疏通和引导,使其良性发展;对不同类型自组织采用不同的管理模式;挖掘流动人口自组织的潜力,充分发挥自组织服务自身、服务社会的作用。赵国勇、赵娜(2006)认为,流动人口自组织缺乏足够的社会资源,很难使组织正常化,同时缺乏灵活的形式,这一群体跨地域、阶段性的流动务工方式使得自组织的运作存在技术上的矛盾。为此,政府应该修改有关法律法规,加大行政扶持力度,流动人口则应因地制宜采取灵活的组织方式,构建有机的自组织网络。

计划经济时期政府包揽社会管理和公共服务的方式显然已经不适应社会主义市场经济时期,而且还会出现政府“越位”与“缺位”并存的现象。我国城市化进程中出现了大规模的流动人口,既需要进行必要的社会管理又需要提供必要的公共服务,但实践表明,单单依靠政府是远远不够的。工会、妇联、共青团等社会团体可以在维护流动人口权益等方面发挥积极作用,是流动人口的重要依靠,但由于诸多原因,其作用未能充分发挥。在此情形下,流动人口自组织的出现,一方面可以在流动人口群体中进行自我管理、自我服务、自我教育,从而成为政府服务管理的有益补充,另一方面能够运用组织化力量,保障流动人口的合法权益,因而流动人口自组织的存在既有合理性又有必要性。在未来的发展中,通过政府的正确引导,流动人口自组织应当可以更好地发挥其功能。(五)流动人口协同治理方面的研究

流动人口的协调治理可以分为两个方面:一是流入地各政府部门之间的协作,二是流出地与流入地之间的协作。从实践看,在流动人口属地化服务管理中,政府部门之间囿于各自的职责范围,彼此之间有效的沟通、协调较少,因而招致不少学者的批评。在流出地与流入地的协同治理方面,近年来逐渐受到重视,尤其是2009年、2010年原国家人口计生委出台了长三角、泛珠三角地区加强区域协作的政策文件,这一工作得以稳步推进。当然,由于涉及流出地、流入地两地的政府,因此要真正做到协同治理并非易事。

学者们对于流入地服务管理的协作问题进行了深入的分析,如流动人口的公共服务缺乏、管理手段单一、资源分割明显等。长期以来,流动人口服务管理中的多部门协作是一个普遍性难题,因为流动人口服务管理作为一项系统性工作,涉及公安、民政、教育、计划生育等多个部门。尽管目前各地相继建立了部门合作机制,但由于没有统一规划,公共资源不能充分共享,存在重复建设、资源浪费现象。为此,要探索建立统筹协调的流动人口管理体制,以便能够形成统一的流动人口管理体系,加强部门之间的统筹协调性,从而不断提高管理效率。然而,人口流动并不仅仅涉及流入地,而且也与流出地密切相关,因此近年来关于流出地与流入地之间的协作问题也逐渐受到关注。如计划生育方面,流出地与流入地在计划生育服务管理方面的责任不清,双方应分别承担哪些责任、不负责任应受何种处罚、哪些机关来监督流入地与流出地计划生育服务管理责任的落实等都没有定论。在信息分享方面,由于流动人口管理以流入地为主、流出地为辅,这在客观上要求两者必须加强信息交流,但目前流入地单独采集信息的管理模式,必然难以掌握流动人口全部信息特别是经济活动和违法犯罪等现实表现信息,削弱了流动人口信息工作基础。流出地与流入地之间服务管理的脱节现象,不仅影响到流动人口享受公共服务的质量,而且不利于在计划生育、社会治安等方面对流动人口进行更好的管理。由于流动人口数量众多,并且服务管理内容涉及面十分广泛,不仅需要政府部门、社会组织的相互配合,需要对原有的管理体制、管理方式进行改革和创新,而且需要衔接流入地和流出地的政府职能、加强区域间的信息交流合作、协同不同地区的管理机构等。因此,政府对于流动人口的管理不应当局限于政府内部各部门之间的互相协作,还需要区域政府之间的互相配合,在省际、城际打造平台。随着我国城镇化的不断推进,必须充分重视流动人口的公共服务和社会管理问题,当前应当尽快建立流动人口动态监测管理体系,对流动人口的数量、流动状况、工作(工种)状况和条件、子女受教育状况以及生活质量等进行动态监测。同时,流出地应当根据省(市)际流出人口分布特征,扩大与流入地的交流合作范围,双方摒弃地方利益,树立全局观念,建立广泛的“双向管理、区域协作”体系。在信息化管理方面,则应在流出地与流入地之间搭建人力资源市场信息平台,准确及时地发布市场需求信息,引导农民工有序外出,通过建立信息沟通机制,做好劳动力供需衔接。在流动人口服务管理的具体制度方面,尽快建立健全有关流动人口管理的社会服务保障制度,在各省市之间相互流转、相互协同,使流动人口社会服务保障制度真正科学化、规范化和一体化。

现有研究比较偏重于流入地政府的服务管理协作,其中大多数就管理体制或者管理方式等方面进行了分析,然而系统地阐述各个政府部门之间在明确职责的基础上加强沟通和协作的研究则比较少见。至于跨地区流动人口的服务管理,虽有探讨但针对性不强,基本散见于相关的文献中。事实上,流出地与流入地如何加强交流与合作,恰恰是当前流动人口服务管理中的一个重要课题。正如不少学者指出的那样,流动人口服务管理是一个社会系统工程,不仅涉及流入地的多个政府部门,而且需要流出地与流入地政府之间的密切合作,因此当前亟须深入研究流动人口服务管理协同治理中所面临的困境,在此基础上探讨完善跨部门、跨区域服务管理的政策思路。显然,只有有效地解决流动人口服务管理的协作问题,才能使规模庞大的流动人口享受更好的公共服务,也才能更好地进行社会管理。

纵观已有的研究成果,可以看出围绕流动人口服务管理这一主题,既有理论方面的阐释,也有基于调查数据的实证分析,既有宏观层面的探究,也有典型地区的剖析,所涉内容十分宽泛,特别是对流动人口服务管理中存在的诸多问题进行了多学科的研究,包括社会学、人口学、管理学、政治学等多个学科视角。不少学者根据不断变化的社会形势,结合国家出台的政策制度,从城镇化策略、户籍制度改革、社会管理体制创新、公共服务均等化等角度加以研究,并且取得了一系列的成果。当然,要解决规模庞大的流动人口的服务管理问题,就必须在社会管理和公共服务方面加以创新,在服务管理的策略、体制、机制等方面不断探索,这是加强城市化进程中流动人口社会管理和公共服务的重要课题,也是促进社会主义和谐社会建设的重要方面。二、理论基础(一)人口流动理论

人口流动是一个地区或国家的常见现象,无论是人口的国际性流出、流入,还是人口在一个国家内部居住地的变换和迁移,都会影响人口发展和人口结构的变化,进而对社会经济产生重大的影响。从世界历史发展来看,随着城市化进程的推进,流动人口的出现是一个必然趋势。当然,由于各国经济发展、人口状况、政策制度等方面存在着不同,因而人口流动的规模、特征等都有各自的特点。人口流动理论是基于人口流动原因、特点、规律、模式、作用机制等现实而提出的,反过来又对人口的流动、政府的服务管理起着指导作用,并且成为流动人口研究的理论分析框架。1.刘易斯模型

20世纪50年代中期,美国著名发展经济学家刘易斯(A.Lewis)以发展中国家二元经济结构为基础,以农村剩余劳动为前提,描述了农业劳动力向工业部门转移与经济发展之间的动态关系。刘易斯把发展中国家的经济分为两个部门(通称为“二元经济”):一个是传统的人员过剩的边际生产率为零的农业部门,另一个则是高劳动生产率的现代城市工业部门。他认为很多发展中国家的传统农业部门没有资本投入,技术原始,而人口和劳动力却十分丰富,因此农业劳动生产率必然很低,有一部分劳动力的边际生产率甚至低到零,农民收入仅够维持自身的生存。传统的农业部门在发展中国家所占比重很大,存在着大量的过剩劳动力。由于农业部门收入水平低,而城市工业部门收入比较高,因此,农民必然会为追逐更大效益而向城市工业部门转移。因此,只要工业部门扩大生产规模,就可以按略高于农业收入的现行工资水平雇到所需的劳动力。正是从这种意义上说,现代工业部门的劳动供给是无限的。随着劳动密集型产业的扩大,越来越多的过剩劳动力资源得到充分利用,并迅速转变为资本,欠发达国家工业化早期资本严重短缺的局面就逐渐得到缓解,经济增长进入良性循环。一旦传统经济部门中的全部过剩劳动力资源被城市产业部门吸纳完毕,劳动力无限供给的条件便告结束,城市产业部门工人的实际工资就会快速上升,投资者把眼光转向开发资本密集型产业和技术,工业化过程就进入了一个新的阶段。

刘易斯提供了一个描述欠发达国家工业化早期劳动力转移与经齐增长关系的模型,而且给欠发达国家的工业化、现代化过程指示了一条清晰的可供利用的条件。尽管刘易斯模型存在着许多缺陷并因此遭到不少批评,但这一模型把经济增长与劳动力转移有机地结合在一起,强调了发展中国家经济结构的差异性,较为接近发展中国家的实际,无疑对当今发展中国家制定经济发展战略具有一定的参考价值。2.拉尼斯—费景汉模型

拉尼斯(G.Ranis)—费景汉(John.Fei)模型是在刘易斯模型基础上的发展,可以被视为对后者的一种完善。与刘易斯模型忽视了农业的发展、把农业对经济发展的贡献仅看作为工业部门提供所需的廉价劳动力不同,拉尼斯—费景汉模型指出农业要为工业提供农业剩余。如果农业剩余不能满足工业部门的扩张需要,劳动力转移就会受到阻碍。不仅如此,在刘易斯模型中,资本积累被看作是工业部门扩张和经济发展的唯一源泉,而拉尼斯—费景汉模型却同时强调资本积累和技术进步在发展中的重要作用,并认为工业部门的增长主要依靠资本积累,农业部门发展主要依靠技术进步。

拉尼斯和费景汉把劳动力转型过程划分为三个阶段。在第一个阶段,农业劳动边际生产率为零,抽走任何数量的农业劳动力,不会减少农业总产出,这一阶段的劳动力转移大致相当于刘易斯模型中的“无限的劳动供给”。在第二个阶段,农业劳动边际生产率大于零而小于农业平均固定收入,农业仍然存在着剩余劳动力,因为有一部分农民的产出要小于他们获得的收入。拉尼斯和费景汉把这部分劳动力连同第一个阶段的剩余劳动力一起统称为“伪装的失业者”,他们需要转移到工业部门。劳动力转移规模越大,粮价越高,工资水平也越高,而工资的持续上涨将会使工业资本的利润不断下降,最终引起经济增长和劳动力转移过程减缓甚至停滞。在第三个阶段,农业劳动边际生产率等于或大于农业平均固定收入,农业剩余劳动全部转移到工业部门,“伪装失业”消失了,农民收入水平像工业工资水平一样都由市场原则来决定,即由劳动边际生产率决定,于是发展中国家的经济就进入了发达的资本主义阶段。在拉尼斯—费景汉模型中,人口增长是劳动力转移过程中的关键因素。发展中国家人口众多,控制人口增长政策往往会遇到巨大阻力,因此农村劳动力转移是十分必要的。提高劳动生产率是发展中国家更重要的发展战略,劳动生产率的提高主要有两个途径:资本积累与技术进步。农业部门由于缺乏资金,生产率的提高主要依靠相对落后的技术和耕作习惯的改进,而不是通过采用现代化的农机装备,工业部门生产率的提高则主要依赖于资本积累。发展中国家具有后发优势,有大量的技术可供自由使用,当然在选择和引进国外先进技术时必须考虑自身的要素禀赋条件。

拉尼斯—费景汉模型明确了工业发展和农业发展之间的关系,强调农业部门的重要性,认为只有在农业生产率提高,劳动力转移速度高于农村人口增长速度时,才能进入刘易斯模型的第二阶段。如果农业增长停滞和农业人口增长过快,劳动力转移的转折点是不可能达到的,即永远都会存在农村剩余劳动力。农业的增长是工业扩张的必要条件,但仅有农业的增长还是不够的,要保持农业人口就业转型的渠道畅通,工农业生产率的同步增长显得至关重要。3.乔根森模型

美国经济学家乔根森(D.W.Jogenson)创立了一个新的二元经济发展模型,在一个纯粹的新古典主义框架内探讨工业部门的增长是如何依赖农业部门的发展。与刘易斯等人相同,他也是将发展中国家的经济划分为两个部门:以城市工业为代表的现代部门和以农业为代表的传统部门。乔根森认为农业剩余是人口流动模型建立的前提,当农业剩余等于零时,所有的人口从事农业,因而不存在劳动力转移问题;当农业出现剩余时,才有可能而且有必要抽出一部分农业劳动力从事非农产品的生产。工业部门的工资等于边际生产力,而农业部门的工资等于劳动的平均产品,劳动力可以在两部门之间自由流动,工业的发展取决于“农业剩余”和人口规模,农业是经济发展的基础。当农业剩余规模越大,劳动力转移规模也越大,两者同比例增长。落后农业部门的产量由土地和劳动所决定,生产函数呈收益递减。

乔根森模型表明,只要存在农业剩余,无论规模如何,总人口增长要快于农业人口增长,也就是说工业人口的增长快于总人口的增长,这意味着农业人口流入城市工业部门的速度快于人口的增长速度。但从长期来看,工业人口增长率将持续下降,并且渐渐接近于最大人口增长率。工业部门工资水平取决于工业技术进步率,如果没有技术进步,工资水平就是不变的,这与刘易斯、拉尼斯和费景汉的观点是一致的。随着工业技术的进步,工人的实际工资就会不断上升。农业工资也不是固定的,为了诱使农业劳动力转移到工业部门,工业工资必须高于农业工资。当然乔根森假定这个工资差异在比例上是固定的,即工业工资的上升后,农业工资也将按同一比例上升。

在乔根森模型中,劳动力转移的意义不在于生产率的增长,而在于消费结构的必然变化。在刘易斯和拉尼斯—费景汉模型中,农业中存在着生产率极低的剩余劳动力,这些劳动力转移到生产率高的工业部门将会增加整个经济的生产率,从而促进整个经济的发展。但是乔根森不承认剩余劳动的存在,在经济发展过程中,农业劳动力之所以持续地转移到工业部门,是因为消费需求结构必然发生变化。人们对粮食的需求是有限的,但对工业品的需求是无限的。当人均粮食产出超过最大人口增长所需的临界水平时,农业部门进一步发展就受到限制,于是农业人口就转向工业部门生产工业品,以满足社会对工业品的扩大需求。4.托达罗模型

在刘易斯等人关于劳动力转移的两部门模型中,劳动力从农村迁入城市的决定被认为唯一地取决于城乡实际收入差异,只要城市工业部门的一般工资水平高于农业部门的平均收入,农民就愿意离开土地迁移到城市就业。然而,20世纪60—70年代发展中国家城市失业问题越来越严重,但人口从农村仍然源源不断地流入城市,这一现象是传统人口流动模型所难以解释的,于是托达罗(Todaro)提出了自己的人口流动模型。

对发展中国家农业劳动力来说,他们可以考虑在农村和城市部门中的各种劳动力市场中获得的就业机会,从中选择一个通过迁移能使他们的预期收入最大化的机会。也就是说,由于城市失业的存在,他们决定是否迁入城市不仅取决于城乡实际收入差异,而且还取决于城市就业率和失业率。当城市失业率很高时,即使城乡实际收入差异很大,预期收入差异也可能很小。因此托达罗模型的基本思想是人口迁移过程是人们对城乡预期收入差异,而不是实际收入差异作出的反应,即实际收入乘以就业概率的预期收入水平决定了劳动力是否流向城市。只有当一个劳动力估计他在城市部门预期的收益高于他在农村的收入时,迁移才会发生。否则,劳动力将会继续留在农村。

传统人口流动模型是假定工业部门能够充分就业的,但现实中城市工业部门并不能实现充分就业,失业现象时有发生,因此引入就业概率是托达罗模型最突出的贡献,也是对传统人口流动模型的重大修正。托达罗对就业概率的引用和对预期收入差异比较方法的使用,不仅使模型具有了不同以往人口流动模型的鲜明特点,同时也使自己的分析有了坚强的现实基础。托达罗模型的政策含义主要有两点:第一,应当尽量消除扩大城乡实际收入差距的人为因素,因为城市工资水平由工会、最低工资法等非经济因素决定的,因而远高于农业平均收入,而城乡收入差距则是吸引农村人口流入城市的重要诱因。第二,农业与工业、农村与城市在发展过程中具有同等重要的意义。只有农民生活得到相当大的改善,使城乡收入差异缩小,最终二元性消失,这样才能真正减缓农村人口不断流入城市。(二)公共管理理论1.新公共管理理论

新公共管理兴起于20世纪70年代,是以“经济人”假设为前提,以市场价值导向为取向,追求经济、效率和效果的政府公共管理革命。其主要思想包括六个方面。

其一,政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。新公共管理主张政府在公共行政管理中应该只是制定政策而不是执行政策,即政府应该把管理和具体操作分开,政府只起掌舵的作用而不是划桨的作用。这样做的好处是可以缩小政府的规模,减少开支,提高效率。“掌舵的人应该看到一切问题和可能性的全貌,并且能对资源的竞争性需求加以平衡。划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好。掌舵型组

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