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发布时间:2020-06-09 00:32:14

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作者:王书林

出版社:江苏人民出版社

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国有上市公司控制权转移效率研究:控制权收益分析

国有上市公司控制权转移效率研究:控制权收益分析试读:

前言

自上世纪80年代以来,民营化浪潮在世界上很多国家都相继展开。这些国家都希望通过民营化给企业绩效带来积极影响。尤其对于经济转轨国家而言,其民营化的规模更大,对国民经济的影响也更深远,民营化是否能提高这些国有企业的绩效,将直接决定这些转轨国家经济能否健康发展,因此有关民营化效率的研究日益增加。

严格意义上的民营化,是指企业的所有权与控制权由国家转给私人部门,从这个意义上说,民营化与控制权转移是一个问题的两个方面。根据国有企业是否为上市公司,本书将民营化分为两种类型,一是国有非上市企业控制权转让;二是国有上市公司的控制权转让。在我国,随着国有经济改革进程的深入推进与民营经济的迅速崛起,上市公司的控制权转移事件逐渐增多,控制权市场基本形成,国有上市公司的控制权转让是现阶段国有企业民营化的最主要形式,因此,本书将以国有上市公司的控制权转移为考察对象,通过对控制权转移中的股东收益进行分析,来检验国有上市公司控制权转让的效率,进而客观评价现行民营化的效率。

对于民营化效率的理论研究,大多数学者主要是从委托代理理论、产权和交易成本理论、目标函数差异以及市场竞争环境等方面来阐述国有产权与私有产权的效率比较,并认为政府可以通过民营化来减少代理成本,提升企业内部的激励和监管机制,实现企业业绩的提升。然而,这些研究却忽视了民营化过程中的另一个重要主体——民营买家对于国有控股的标的公司的真实购买动机。民营资本接管国有企业的主要目的是为了提升经营效率来获取企业价值的增值还是为了获取控股股东的私人收益?两种收益是否呈负相关?民营资本接管后的企业绩效有何变化?鉴于私人收益的隐秘性,我们如何对其进行度量?以及我们将采取何种措施抑制控股股东对中小股东的侵害行为?这些问题的解决,将使我们对现行的国有企业民营化效率进行一个客观的评价,同时也为政策制定者提供合理化建议,使控股股东的私人收益得到有效监管,从而进一步提高民营化效率。

本书从控制权收益视角,阐述了控制权买方的主要动机。认为作为控制权买方的民营机构或个人对国有控股公司控制权的青睐是源于控制权背后的巨大私人收益。这一方面是由于我国上市公司的股权结构高度集中,第二类代理问题普遍存在;另一方面在于我国的上市资格是一种稀缺资源,并购后的新股东可能利用这一上市资格通过配股或增发等措施进行圈钱;或者是在接管后,通过占用公司资金,进行关联方交易,操控股价等手段为自己谋求私利,获得控制权私人收益。

本书选取1998—2008年沪深两市国有控股上市公司发生股权协议转让的民营化样本113个,首先考察民营化样本发生控制权转移前一年到后三年这一区间内的企业绩效的变化情况,初步判定民营化的效率。然后结合中国资本市场的特征,在迪克和辛格勒斯(Dyck and Zingales, 2004)的基础上建立修正模型,估算民营化样本中控制权买卖双方的私人收益水平。最后,探讨了私人收益对企业绩效的影响以及抑制私人收益的相关策略。

通过实证研究,本书得到主要结论如下:

1. 国有控股上市公司在控制权转移给民营部门后一年到三年的时间期内,与控制权转移前相比,未发现统计意义上的企业绩效的提升。总体上说,国有控股上市公司通过在证券市场上的控制权转移而实现的民营化是无效率的。

2. 通过国有控股控制权转移中的买卖双方的私人收益水平比较,得出结论,在剔除其它影响因素的条件下,民营主体的私人收益水平仍高于国有主体的私人收益水平,可见,获取私人收益才是民营接管方主要的接管动机。

3. 私人收益水平对企业预期绩效产生显著负向影响,抑制私人收益水平可提升企业未来的绩效,从而提升民营化效率。

4. 对于私人收益的控制,本书认为除进一步完善法律法规、加强外部监管外,构建一个有效的内部监管机制,才是解决问题的根本。本书在声誉机制的基础上,提出了一个在证监会聘用下的独立董事制度,并通过一个两阶段的动态模型来分析在证监会聘用下的独立董事的最优策略,为未来内部有效监管机制的建立提供一个参考建议。

本书的创新之处主要体现在以下几方面:

1. 传统的关于民营化效率的理论研究大多是从政府的角度来论证为什么出售国有股权,而本书从控制权股东收益角度来研究民营化买方购买国有产权的本质动机,进而客观评价民营化效率,应该说它填补了这方面的一个空白。

2. 在私人收益水平的估算方面,本书结合中国实际情况,引入买卖双方讨价还价能力因素,在迪克和辛格勒斯(Dyck and Zingales, 2004)度量模型的基础上建立修正模型,以控制权转移时的溢价水平来近似替代私人收益水平。

3. 引入了独立的对照样本,即国有企业的并购重组样本,以比较控制权转移到不同性质的主体时的溢价水平的差异,进一步对影响私人收益的因素做出回归分析。

4. 大股东获取巨额的私人收益将不利于企业未来价值的提升。在私人收益的抑制方面,以声誉机制为基础,提出了一个证监会聘用下的独立董事制度,并通过一个两阶段的动态博弈模型来分析独立董事的最优策略,从而为未来内部有效监管机制的建立提供一个参考建议。

ABSTRACTABSTRACT

Ever since 1980s, privatization policies have been implemented across various countries all over the world. Policy makers in those countries expect privatization could bring positive effects on firms’ performance. Especially in the transition economies, larger privatization programs have been carried out than have been observed in other countries, hence having a more profound effect on their national economies. Whether privatization could help to improvestateowned enterprises’ performance will determine the healthy development of the transition economies. Consequently, economic literatures devoted to issues on privatization and its efficiency have been constantly increasing.

Usually, privatization refers to the transfer of ownership and control of property or businesses from the state to a privately owned entity. From this point of view, we can see that privatization and the transfer of control rights are two aspects of the same issue. We classify privatization into two types, namelynonlisted SOEs’ privatization and stateowned listed companies’ privatization. Consequently, we focus our concern on the listed one, since the transfer of control rights of listed SOEs is the main form of implementing privatization today.

Four theoretical thoughts have contributed to the studies on privatization and efficiency, namely principalagent theory, property right and transaction cost, different objective functions and competitive market environment. Based on these thoughts, most economists conclude that privatization could reduce the agency cost, promote work incentives and improve firm performance. However, these studies ignore one important party involved in the process of privatizationprivate buyers. What’s their true purpose of taking over the public property, to stimulate the superior performance of the firm and gain their public benefits or to just obtain the private benefits of control? How does the private benefit correlate with the firm performance? Has the firm performance been improved through privatization implemented in China? How should we measure and curb the private benefit? By answering these questions, we could make an objective judgment on the efficiency of privatization in China, provide some reasonable suggestions for the relevant policy makers, efficiently limit private benefit of large shareholders, and increase the firm value, hence enhancing the efficiency of privatization.

From the perspective of benefit of control, we illustrate that the main purpose of the buyers taking over the public property is that those buyers hope to gain the huge private benefit of control. In China, listing qualification is scarce, together with highly concentrated shareholding structure in the listed companies; takeovers purchase stateowned companies for obtaining their “shell” as listed companies so that the new takeovers can raise funds in the stock market by seasoned equity offering, or obtain their own private benefit of control by means of taking up capitals, related party transactions and so on.

Using a sample of 113 Chinese listed companies that have had controlling blocks transferred from the government to private owners, we first examine the change in firm performance during a period of 3 years following this transfer. Then based on Dyck & Zingales’s model, we estimate and compare the average private benefit held by the government and private buyers, and finally, we examine the relationship between private benefit and firm performance, as well as discussing some approaches to curb the private benefit.

Via empirical studies, our findings are as follows:

1.After the controlling blocks have been transferred from one state entity to a private entity, there’s no statistically significant change in the firm performance. Generally speaking, privatization by the means of controlling right transfer among listed companies is inefficient in China.

2.Holding the other factors constant, we conclude that the average private benefit of a private controlling shareholder is significantly higher than that of a statecontrolling shareholder. Obtaining the private benefit of control is private buyers’ main purchase motive.

3.Private benefit of control negatively influences the future corporate performance. Therefore, to control the former could help to improve the latter, hence increasing the efficiency of privatization.

4.In additional to the sound legal environment and strong external supervision, this book describes the effective inner supervision mechanism as an important approach to control the private benefit. Based on reputation incentive mechanism, the book proposes that an independentdirector market should be established, from which SFC selects independent directors and matches them with target listed companies. Via a twoperiod game model, we also proves the proposed independent director system is a Pareto Improvement.

The creative points of the book:

1. Traditional theoretical studies on the efficiency of privatization take the perspective of the government to illustrate the benefits of the state equity sales, while our book analyzes the motivation of the private owners buying those public properties, hence more objectively and comprehensively evaluating the efficiency of privatization.

2. Upon measuring the private benefit, based on Dyck &Zingales (2004), our book established a revised model, introducing the factor of bargaining power to explain China’s controlling right transfer mechanism.

3. We introduce another independent sample, namely, stateowned enterprises restructuring sample, and making a comparison between the private benefits under different owners.

4. With regard to the private benefit control, this book describes the effective inner supervision mechanism as an important approach. Based on reputation incentive mechanism, this book proposes that an independentdirector market should be established. Via a twoperiod game model, it also proves the proposed independent director system is a Pareto Improvement.第一章绪论第一节 选题背景

民营化是自上世纪80年代以来全球范围的一件大事。不管是以英国为代表的西方发达国家还是经济转轨国家,国有经济的民营化都在不同程度、范围内进行着。

严格意义上的民营化,是指企业的所有权与控制权由国家转给私人部门,从这个意义上说,民营化与控制权转移是一个问题的两个方面。根据国有企业是否为上市公司把民营划分为两种类型,一是国有非上市企业的控制权转让;二是国有上市公司的控制权转让。国有非上市企业的控制权转让多发于民营化活动的早期,涉及的国有企业规模较小且盈利水平较弱。随着资本市场的发展及民营化的逐步深入,国有上市公司的控制权转让成为现阶段国有企业民营化的最主要形式,通过对国有上市公司控制权转让的效率分析可以客观评价现行民营化的效率。

有关民营化效率的理论研究比较有代表性的有维克斯和亚罗(Vickers and Yarrow,1988)、拉芬特和梯洛尔(Laffont and Tirole,1991)、施莱弗(Shleifer,1998)、塞欣思科和洛佩兹(Sheshinski and LopezCalva,1999)、戴詹科夫和穆罗(Djankov and Murrell,2000a,2000b)以及麦吉森和奈特(Megginson and Netter,2001)。这些研究主要是从委托代理理论、产权和交易成本理论、目标函数差异与市场竞争环境等方面来阐述私有产权的优越性,但正如福斯特(Foster,1992)所说,真正能促进效率的是企业管理者及其职工所面临的激励机制及其强度,促进激励的关键不是所有权性质,而是企业管理制度。另一方面,既有的理论研究大多是从政府的角度来论证为什么出售国有产权,却没有从接管方的角度来揭示其真正的接管动机。

既有研究的不足激发我们对民营化效率研究提出一些新的问题,比如民营资本接管国有企业的主要目的是为了通过提升经营效率来获取企业价值的增值还是为了获取控股股东的私人收益?两种收益有何联系?民营资本接管后的企业绩效有何变化?鉴于私人收益的隐秘性,我们如何对其进行度量?以及我们将采取何种措施抑制控股股东通过对中小股东的剥夺而获取的私人收益?这些问题的解决,将使我们对现行的国有企业民营化效率有一个客观的评价,同时也为政策制定者提供合理化建议,使控股股东的私人收益得到有效监管,从而进一步提升民营化效率。

本书将从我国特殊的制度背景出发,以国有上市公司的控制权转移为考察对象,来解释控制权转移中的买方动机和利益流向问题。第二节 名词界定

现将书中提及的一些名词作比较清晰的界定,明确本书的研究范畴,有助于读者对本书的理解。

一、民营化(Privatization)

民营化:源于Privatization一词,较早使用“Privatization”这一术语并对其做出初步诠释的学者当属彼得·德鲁克。他在1969年出版的《不连续的时代》中创造了“Privatization”这个术语,借此来描述政府放弃国营公司和工厂的做法。在他看来,Privatization有两种形式,一种是将国有企业归于私人所有,另一种是让私人承包者来接管公共服务设施,从而“把政府从做事的人转变为提供者,由政府以外的承包商按照政府规定的标准去承担一个活动”(德鲁克,1989)。随后,斯蒂夫·汉克(1989)认为:Privatization“意味着资产服务功能由公营部门转移到私人手中。因此,它包括了从出售国有企业到公共事业承包给私人承包者等一系列做法。”魏伯乐、奥兰·扬和马塞厄斯·芬格(2006)则更为具体地指出:私有化的最广泛的含义是指“通过减少或限制政府当局在使用社会资源、生产产品和提供服务中的职责来增加私营企业在这些事务中的职责的一切行为和倡议。它通常通过将财产或财产所有权部分或全部由公共所有转为私人所有来实现;但也可以通过安排政府向私营供货商购买产品或服务来实现,或者通过用许可证、执照、特许权、租赁或特许合同等方式,将资产使用或融资权或者服务提供权移交给私营企业,尽管从法律上说所有权还保留在公共手中”。斯蒂芬·贝利(Stephen J.Bailery)(2005)提出了类似的看法:“Privatization……被看作是通过政府资产出售来界定政府活动范围的手段……然而,就其更为主要的形式而言,私有化也涉及特定用于刺激私人部门供应商品和劳务的各种形式,而这些商品和劳务过去是单独或主要由公共部门来供应的。”

然而关于Privatization的概念,至今国内外尚未统一,根据各国相关法律、政策法规和权威辞典的解释,其内涵比较广泛。东欧中亚国家的Privatization被划分为两层含义:狭义上指通过变卖将国有企业全部或部分资产转变为个人所有;广义上指将国有企业部分产权转让给个人、法人和非国有部门等。

而对于Privatization一词,一般国内学者更倾向于将其翻译为“退出”、“改制”或“民营化”等概念,通指国有企业产权向私人部门的转移,在此过程中,原国有企业国有资本部分或全部退出,企业通过其它民营部门的收购或管理层收购等形式实现股权多元化和产权民有。伍柏麟、席春迎(1997)认为严格的民营化定义应为“所有权与控制权由公共部门转到私人部门,尤其与资产出售相关”。也就是说,真正意义上的民营化应同时伴随着产权与控制权的转移,从这个意义上说,民营化与控制权转移即成为一个问题的两个方面。根据国有企业是否为上市公司可以把民营划分为两种类型,一是国有非上市企业控制权转让;二是国有上市公司的控制权转让。而本书则主要关注以国有上市公司的控制权转让为主要形式的民营化现象。

二、民营化效率(Privatization efficiency)

民营化效率:一般对于民营化效率的评定主要是从宏观和微观两个方面展开的:宏观方面包括检验民营化对国家的总产出或经济增长是否产生正向影响;对国家整体就业水平及在职职工是否产生影响。微观方面则主要检验民营化是否对企业的绩效产生了正向影响。本书在检验民营化效率问题时,主要从微观方面着手,若国有控股公司的控制权转移给民营部门后,企业的业绩得到提升,即认为民营化有效率,否则视为民营化无效率。

三、控制权(Control Rights)

对于控制权的界定,基于委托代理理论,伯利和米恩斯(Berle and Means, 1932)最早指出了与所有权相分离的控制权。伯利和米恩斯(Berle and Means)认为,随着股权分散,股东对管理层的监管将变弱,公司的实际控制权落入管理层手中,导致企业所有权与控制权的分离和管理层对股东权益的侵害。博班(Burnbam,1941)提出了“经理革命”一词,用以描述管理层获得越来越大的控制权的现象。此后,兰纳(Larner,1966)利用1963年的数据进行了实证分析,证明了“管理控制型”公司的大量存在。钱德勒(Chandler,1977)认为真正的现代企业是经理式企业,由于股东不具备参与高层管理的知识和能力,很难在高层管理中发挥作用,企业的所有权与控制权分离,产权由股东所有,企业由经理阶层掌控。很显然,这里定义的公司控制权是管理者拥有的控制权。

另一方面,自格罗斯曼和哈特(Grossman and Hart)提出不完全契约理论后,对控制权的研究重心开始偏向剩余控制权。按照现代企业理论,企业是一系列契约的组合。由契约的不完备性,格罗斯曼和哈特(Grossman and Hart,1986)将企业控制权分为特定控制权和剩余控制权。特定控制权是指那种能在事前通过契约得到明确界定的控制权的权利,剩余控制权是那些没有事先在契约里明确的权利,是决定资产在契约所限定的特殊用途以外如何被利用的权利。格罗斯曼和哈特认为企业控制权的核心是剩余控制权。但在现实中我们很难界定哪些控制权属于特定的,哪些是剩余控制权。张维迎(1996)认为剩余控制权主要表现为“投票权”,即契约中没有说明的事情的决策权。钱颖一(1989)认为,在股份制企业中,特定控制权就是高层经理人员的经营控制权,包括日常的生产、销售和雇工等权利,而剩余控制权则表示所有者或代表所有者的董事会拥有的高管任免,重大投资,合并等战略性的决策权。法玛和詹森(Fama and Jensen ,1983)把由控制权引出的决策权划分为“决策管理”和“决策控制”,“决策管理”包括了决策的提案和审批后的执行,相当于钱颖一定义的管理层的特定控制权,而“决策控制”则包括对提案的审批和后期执行中的监督,也就是钱颖一所定义的剩余控制权。

此外,由于控制权多维度的特征,一些学者从不同的角度分别对控制权进行了诠释。如拉·波塔等(La Porta et al.,2000)认为,控制权是能有效影响公司重大经营决策的一种能力。周其仁(1997)将企业控制权理解为排他性利用企业资产从事投资和市场运营等的决策权。Du & Dai(2005)提出,股份制企业的控制权就是普通股股东选举董事会或决定公司其他政策的权力。

综合各方对控制权的界定,同时考虑到本书研究的范畴,我们定义上市公司控制权为控股股东拥有的直接或间接地影响公司重大决策和进行有效资源配置的能力。这里的控股股东指的是拥有足够持股比例来影响和监督管理者的大股东。理论上说,如果大股东持股比例超过51%,即获得企业的绝对控制权。但在股权比较分散的企业,大股东要获得控制权所需的持股水平也会相应降低。当然我们在这里没有考虑股权高度分散的情况。因为大量研究表明,除少数国家,如日本,大多数国家的上市公司都具有集中的所有权结构。拉·波塔等(1999)对27个富裕国家各自最大的20家公开上市公司的最终控制权结构进行调查,发现样本公司中只有很小的比例属于股权高度分散的结构。克莱森斯等(Claessens et al.,2000)针对亚洲公司的调查表明,只有日本公司从总体上看符合股权高度分散的标准,其余大都存在控制性股东。何俊(1998)、孙永祥(1999)也证明了我国上市公司普遍存在着大股东控制的现象。第三节 研究方法

研究方法应服务于研究目的和研究内容,本书的研究方法包括:

第一,规范分析与实证分析相结合。

控制权价值与产权理论密切相联,对控制权转移的研究离不开新制度经济学的指导。它为我们提供了研究问题的基本分析方法。同时,理论的研究也离不开实证的检验,因此本书采用理论框架与实证研究相结合的方式。首先提出基于控制权股东收益视角的民营化效率评定的理论框架,然后从两个路线出发,分别对控制权转移前后的企业绩效变化以及控股股东的私人收益情况进行实证检验,观测民营控股股东通过控制权市场进行接管的真正动机,从而客观评价国有控股上市公司的控制权转让的效率。

第二,比较及动态分析方法。

研究侧重客观地整理事实,以发展的眼光发现其内在联系及运作机理,在动态分析的基础上得出结论。

第三,定量分析方法。

本研究涉及到的定量分析方法包括因子分析法,私人收益度量模型,私人收益因素回归分析。第四节 研究结构安排与内容

本书的逻辑框架如图11所示:

图11本书总体逻辑构架

研究内容共分为十部分,其具体安排如下:

第一章为绪言,主要阐述了国有企业民营化效率研究的背景和意义,同时对本书的研究方法、研究内容等方面做出了说明。

第二章为民营化概述。首先就各国民营化开展基本情况与特点进行了阐述,接下来,对中国的民营化进程进行阐述,将中国的民营化过程分为两个阶段:经营权出让阶段和控制权出让阶段,指出严格意义上的民营化是指所有权与控制权由公共部门转到私人部门。从这个意义上说,国有企业的民营化问题就转变为国有企业的控制权转移问题。

第三章为民营化效率的研究文献综述,从理论和实证两方面来对既有的文献进行梳理及评述。

第四章阐述控制权及控制权转移理论。这一章共分四个小节:第一小节介绍控制权的理论基础;第二小节将对企业的控制权做出界定,并对控制权的一般特征进行分析;第三小节是对控制权转移理论进行回顾与文献评述;最后介绍控制权收益,特别是重点分析控制权的私人收益。

第五章为国有上市公司控制权转移的效率评定。这一章旨在建立一个控制权转移效率的理论分析框架,通过控制权转移中的买卖双方的控制权收益情况来进行客观分析。在这一章中,我们首先分析我国国有控股上市公司控制权转移的制度背景、控制权转移的形式及特点,最后,我们将引入控制权收益,并建立控制权转移效率的评价框架,分析了不同购买动机所导致的民营化效率的差异。

第六章为国有控股上市公司控制权转移效率的实证检验。在实证研究中,为了更全面地了解控制权转移后的企业业绩变化情况,本书采用财务指标法中的因子分析的方法,选取1998—2008年的国有控股上市公司控制权转移给民营部门的样本数据,考察了控制权转移前一年到后三年企业绩效的变化情况。

第七章为国有控股公司控制权转移前后的私人收益水平度量比较。首先对私人收益的几种典型的度量方法做一回顾。在此基础上,结合中国资本市场的特征建立修正模型,通过1998—2008年的国有控股上市公司控制权转移给民营部门的样本数据来估算控制权私人收益水平。为能比较不同控制权主体下的私人收益水平,本书在数据选择方面还加入了另一个独立的对照样本,即国有企业间的并购重组样本。

第八章分析了影响控股股东私人收益的内部因素以及外部因素,并将发生控制权转移的民营化样本与国有企业并购重组的样本合并成总样本,以控制权溢价水平来代表控制权私人收益水平作为因变量,影响因素为自变量进行多元回归,结果发现,在剔除其他因素影响的情况下,平均来说,民营化企业控制权的私人收益水平仍高于国有企业。

第九章分析了私人收益与企业绩效的关系,提出研究假设:私人收益与企业绩效负相关。通过对发生控制权转移的公司的溢价水平与控制权转移一两年后上市公司绩效之间的关系进行实证研究,结果支持了原假设,得出结论,要提升企业绩效,提高国有控股控制权转移的效率,就要在如何控制私人收益水平上下工夫。

第十章为抑制我国上市公司控制权私人收益的对策。首先总结了国内外学者对于私人收益控制因素的分析,并把它们分为企业外部因素和内部因素两方面。接着,从我国的法律环境和实施力度等方面考察了我国对私人收益的控制及仍存在的问题。最后,基于声誉机制,提出了一个证监会聘用下的独立董事制度,并通过一个两阶段的动态博弈模型来分析独立董事的最优策略。

最后,是全文的总结。第二章民营化概述第一节 民营化

民营化,源于Privatization一词,一般国内学者更倾向于使用“退出”、“改制”或“民营化”等概念,通指国有企业产权向私人部门的转移,在此过程中,原国有企业国有资本部分或全部退出,企业通过其它民营部门的收购或管理层收购等形式实现股权多元化和产权民有。

在欧洲,民营化是作为“国有化”(Nationalization)的反思出现的,由于当时社会中存在大量的国有企业,其民营化的主要内容就是将这些企业的股权转为私人所有,在形式上则表现为直接向民营部门出售国有企业股权。我国学者聂正安也认为“民营化的核心是所有权转移”聂正安等:国有企业的民营化改革[M],中国财政经济出版社,2001:21。。而在美国,由于很少有什么经济部门是由政府拥有的,因而民营化的表现形式只是将公共服务业务承包出去(美)斯蒂夫·H.汉克主编:私有化与发展[M],中国社会科学出版社,1989:2。,从其具体内容看也并没有特别从产权的角度进行定义。刘迎秋认为美国的民营化是相对“官营化”而言的,它只涉及资产经营形式的选择,而不涉及改变企业产权性质刘迎秋:中国经济“民营化”的必要性和现实性分析[J],经济研究,1994(6):48—55。。虽然一些学者认为,民营化不一定要伴随着控制权的转移,但从各国的国有企业民营化实践来看,绝大多数国家民营化的核心还是产权制度的变革,形式上则主要表现为控制权的转让。伍柏麟、席春迎(1997)也认为严格的民营化定义应为“所有权与控制权由公共部门转到私人部门,尤其与资产出售相关”。从这个意义上说,民营化与控制权转移是一个问题的两个方面。民营化是依靠控制权转移来实现的,因此,当国有企业的控制权转让给民营部门时,我们就可以通过控制权转移这一视角来研究民营化的效率问题。第二节 各国民营化实践

第一次大规模国有股权转让事件可以追溯到1961年联邦德国政府出售大众汽车(Volkswagen)的国有股权,并使股东人数由50万人增加至300万人。而大规模的国有股权的出售则是在1979年英国撤切尔政府推行国有企业非国有化之后才逐渐广为流行。撤切尔夫人上台后专门指定了一位部长担负出售国有企业的任务。在1981年2月,政府将其在英国宇航公司的中所持的近半股份以1.49亿英镑的价格出售出去。其余的股份则连同该公司新发行的股票一起,于1985年以公开销售的形式出售出去,政府则从中又筹集到5.5亿英镑的收入。1984年政府将其持有的英国电信近一半的股份公开销售给国内外投资人,并为此获得39亿英镑的资金。英国的民营化逐步为西欧其他国家认同和仿效;亚非拉国家与地区也紧随其后;20世纪80年代末转型经济国家为实现经济转轨也大规模推行了民营化政策。由于这些国家在推行民营化政策时的社会内外部环境都存在显著差异,因此民营化展开的方式也各具特点。本小节在介绍各国民营化实践的基础上,初步分析各国民营化展开方式的各自特点。

一、西方发达国家的国有企业民营化

二战后西方资本主义国家相继展开国有化的浪潮如到1978年英国国有企业在国民经济中的比重上升到20%。法国国有企业的产量达到了全国工业产量的1/5—1/3,职工人数占到了1/5。意大利国有企业在邮政、电讯、铁路和煤气四大基础部门中所占比重都达到100%。联邦德国在邮政、电讯、铁路部门的国有企业占到了100%,电力、煤气部门比重也分别为75%和50%。,这使得当时的“市场失灵”问题得到一定程度的遏制。但进入上世纪70年代后,这些国有企业普遍出现了效益低下、雇员冗多的现象。在这种背景下,英国撒切尔夫人上台后不久就着手进行英国的民营化改革。从政府财政收入的角度分析,在1980年到1985年间,英国政府从民营化中筹集到巨额资金,而且每年还可以从已实现民营化的企业征收50亿美元的税收,这与改革前政府对亏损企业年均43亿美元的补贴形成鲜明对比。在英国民营化浪潮的鼓励下,很多西方国家也相继根据各国的具体情况展开了国有企业民营化的改革,如表21所示。表21部分西方发达国家民营化规模(1980—1991)

国家民营化时间民营化规模(亿英镑)占GDP百分比奥地利1987—19906.00.9加拿大1984—199016.00.6法国1983—199182.41.5西德1984—199033.40.5意大利1983—199162.51.4日本1986—1988478.03.1荷兰1987—199115.01.0新西兰1987—199130.014.1续表

国家民营化时间民营化规模(亿英镑)占GDP百分比葡萄牙1989—199115.04.3西班牙1986—199012.00.5瑞典1987—199013.01.2土耳其1988—19913.01.6英国1979—1991445.011.9资料来源:OECD Financial Market Trends,No72,(1999),Paris。

英国最早推行了民营化政策,其成效也更为显著。从1979年开始的英国国有企业民营化主要经历了三个阶段孔新宇:国有企业民营化方式的国际比较[D],博士学位论文,复旦大学,2003年,第9页。。第一阶段是1979至1983年,这一时期主要是出售企业规模相对较小、没有任何垄断性的国有企业。这些企业本身就处于激烈的市场竞争中,很多是因曾经的财务危机而被政府接管的企业。第二阶段是以1984年出售英国电信为开端,直至上世纪80年代末,这一时期的民营化已经扩大到公共事业部门。直接动因是政府预算已不能满足此类企业庞大的投资需求。此后,天然气、自来水、电力、采矿业等也先后走上民营化轨道。第三阶段始于上世纪90年代初,并一直持续到了本世纪初期。这一阶段开始涉及属于政府行为的公共服务领域,这些事业有的会有一定收入,但大都难以达到收支平衡,比如铁路部门;有些部门则出于政治或经济上的原因根本没有收入,比如教育部门和卫生保健部门。政府为此设计了许多不同的策略和方案成功地将民营企业引入其中。

为了支持经济复兴,政府要实施减税政策,却面临严重的财政困境,变卖国有企业以增加政府财政收入便成为英国民营化的目的之一。Price Waterhouse (1989a,b)曾归纳英国政府民营化的目的:增加政府财政收入;促进经济效率;降低经济中的政府干预;促进股权分散;提供竞争机会以及使国有企业得到市场约束。当然撒切尔政府也有提到另一个重要目的就是借此发展本国的资本市场。事实上,在整个民营化过程中,包括英国航空公司、英国石油以及英国天然气公司等都是通过证劵市场上公开的股权出售而实现民营化的。同时绝大多数民营化的企业也都伴随着控制权的转移,比如英国天然气公司作为独立完整实体,以56亿英镑的价格出售。政府和大量媒体高度评价了股票市场上的资产出售行动,他们认为这是一次惊人的巨大“成功”。大量的股票由自发的投资者认购,政府从中筹集到数十亿英镑的资金,同时,在此过程中,股票所有权扩展到了数百万家庭当中Vickers, J.& Yarrow, G., Privatization:An Economic Analysis[M], Cambridge: MIT Press, 1988, p221.。英国股东人数因此从1979年的300万人锐增到1987年初的850万人,这也为资本市场的发展提供了良好的基础。

英国在这一民营化过程中积累了很多丰富的经验,这些对其他国家的民营化活动都会产生借鉴作用。上世纪90年代初,民营化在西欧得到了迅速推广。法国、德国、意大利等国也都通过国有股份出售的方式实施了大规模的国有企业民营化。

在西方发达国家中,法国是企业国有化程度最高的一个国家,国有经济在国民经济中占有举足轻重的地位。但自上世纪80年代以来,法国社会经济结构发生了重大变化:从社会资本结构来看,民间资本力量加强,社会集资在很大程度上取代了政府筹资;从产业结构来看,高新技术产业与新兴工业的崛起,使很多传统产业成为夕阳产业,并由此带来了一大批国有企业的衰落。为了改变国有企业运营效率低下的状况,减轻国家的财政负担,更好地适应欧盟有关进一步开放市场的要求,法国从1986年右翼政府执政后开始对国有企业进行逐步私有化。改革首先从竞争领域或经营相对较好的企业开始。议会通过专门的法律来明确民营化的企业清单,并为此规定了相应的民营化程序,随之,民营化进展迅速。到1988年,已有1082个国有企业被民营化,占国有企业总数的35%。1993年右翼重新赢得选举,政府再次启动民营化计划,法国新的民营化法案出台,它大大削弱了国有部门在经济中的份量。该法律批准21家国有企业集团进行民营化,涉及到约1760家企业,涉及的部门有钢铁、石油、基础化学、汽车、航空制造、有色金属加工和电子等。这次民营化之后,国有部门中的大型企业数量明显减少。

二战后的德国为了迅速恢复国内经济,实行了经济领域的国家垄断,这对德国经济的恢复和发展起了重要的作用,但也伴随着政府对企业干预过多,企业经济效益低下等问题。当时的联邦政府经济部长艾哈德提出了民营化的理论,主张通过民营化来改造国有企业古继宝、徐鸣:德国国有企业改革及启示[J],行政论坛,2005(3):77—80。。1982年德国增强了国有企业民营化力度,提出一系列民营化方案。1984年最大国有企业之一的费巴公司的国有股份比例开始下降,从43.7%降至30%;1987年,联邦政府已全部售出所持有的大众汽车公司、煤炭电力股份联合公司等主要国有企业的股份。至1991年两德统一时,政府已基本完成了“从工业撤退”的计划。

整个上世纪80年代,意大利还是希望通过对大型国有企业集团的内部经营调整,使之扭亏为盈。但进入上世纪90年代后,随着欧盟一体化程度的加深,意大利的国有企业民营化进程骤然加快。1991年签署的《马约》对欧洲经济货币联盟的最终目标、实施阶段、限制条件及最后期限都做出了明确规定。这些规定使意大利国有企业民营化改革到了迫在眉睫的地步。1992年意大利政府宣布了一项意义深远的经济改革计划,计划四年内将食品、钢铁、能源、交通、保险和银行业在内的各类国营企业资产全面民营化。这一阶段民营化涉及650多家国有企业。

在北美,由于国有企业的数量较少,民营化的影响范围也有限。在美国,典型的民营化活动仅仅出现在二战之后的一段时间,政府大量出售战争时建立的军工企业。在加拿大,1979年的保守党政府曾试图推进民营化活动,但受到议会的反对。直到1984年保守党重新赢得大选后,加拿大联邦政府才出售了24家国有企业的全部或部分国有股权,省政府出售了约30家国有企业。但从总体上来看,北美发达国家的民营化活动是小规模的,并没有对国家经济产生显著影响。

二、亚非拉国家和地区的国有企业民营化

受西方发达国家的影响,拉美、非洲和亚太地区的许多发展中国家和地区的民营化活动也逐渐活跃起来。这主要是因为这些国家和地区在经营和发展国有企业方面同样存在着一些困难和问题,这些困难和问题主要包括:国有企业规模过大,生产和经营的范围过广,效率低下,严重亏损等。这些企业成了国家沉重的财政负担。企业领导人无权根据市场需求决定生产的产品品种和数量,更无激励机制,反正盈余上缴国家,亏损也由国家补贴,因而缺乏在市场上的竞争力。因此,民营化成了这些国家调整经济普遍采取的战略选择。

面对高度竞争的世界经济、市场全球化和科学技术的高速发展,巴西政府尝试展开企业民营化计划。上世纪80年代初的几年中,巴西联邦政府对部分经营不善、债务高的38家小型国营企业实施转让出售,不仅卸掉了政府长期背负的包袱,而且获得出售企业收入7.8亿美元。到了上世纪90年代初,随着政府民营化计划的出台,民营化进程开始加速,从1990年到1994年,政府通过对钢铁企业的民营化,筹集126亿美元的收入。巴西飞机公司,1994年实施民营化,如今已成为地区内行业领袖;巴西钢铁公司,1993年施行私营,其生产量已占巴西同类产业的20%,成为拉美最大的钢铁企业。上世纪90年代后期,政府加快了民营化的步伐,也取得了显著成效,重点确定了通讯、电力、交通和卫生等领域中国有企业的民营化战略。政府转变职能,注重民营化活动中放权松绑、服务协调和政策指导。1997年,世界最大的矿业公司——巴西淡水河谷公司和巴西电信公司民营化,成为巴西经济现代化发展模式的标志,也是巴西民营化的成功范例。

在亚洲,经济上较为落后的印尼、泰国、马来西亚、菲律宾是实行民营化较早、声势较大的几个国家。印度尼西亚早在上世纪70年代,曾将一些国营企业改为官商合营的“有限公司”,另一些国营企业则转卖给私人资本。进入上世纪80年代以后,泰国由于公共债务膨胀,工业化停滞,1984年公共部门对外债务(长期债务)达2014亿泰铢,其中国企占63.2%。在这一背景下,泰国政府在1986年开始实施的第六个经社发展计划中,提出了对国营企业的改革计划和政策,并把民营化作为改革的主要手段,大力支持打破那些过去由国营企业垄断的产业局面,鼓励民营企业加入,减少政府对国营企业的投资。上世纪70年代初,泰国有100多家国营企业,而到了1990年,国营企业数量已减至61家。由此可见泰国政府的民营化政策还是取得了一定的成效。在菲律宾,1986年2月成立的以科拉松·阿基诺为首的新政府,为了改变国民经济混乱和面临崩溃的财政状况,将民营化作为一项重要国策,到1986年底,菲政府已宣布出售475家国营企业,涉及范围包括大型工厂、高级宾馆、矿业、农业以及地产等。此外,马来西亚也大规模紧缩国营部门的经营范围,从1982年至1984年,几十家企业和工程项目已被转让给私营公司张忆:亚太地区的私有化浪潮和经济调整[J],亚太经济,1987(3):8—11。。

新加坡的“民营化”是作为推行“第二次工业革命”的一项重要战略决策。新加坡通过股票市场来实现民营化,甚至历来由政府补贴的福利事业也都转给私人经营。由于其国有企业的绩效较好,再加上其资本市场相对比较完善,所以其股权的出售比较成功,据称在新加坡280万的人口中,共有133万人前去申请认购股权,占了总人口的47.5%。

日本的国有企业在二战后对重建经济、解决失业等发挥了积极作用,但从上世纪70年代中期以来,其国有企业出现运转不灵、亏损严重的情况。国有企业的经营状况以及世界国有企业改革的浪潮促使日本政府对国有企业进行改革。20世纪80—90年代,日本的国有企业改革主要是对三公社(日本电信电话公社、日本专卖公社和日本国有铁道公社)的民营化改革,取得了一定的成效。1985年,已对“电电”、“专卖”二公司进行改组,实现了国有企业民营化。“日本电信电话公司”出售股份被认为是实行民营化的一个“重大行动”。国营的铁路系统也实行民营化,分割为东海、四国、九州等7个公司。

三、经济转型国家的国有企业民营化

转型经济国家原来实行的大都是典型的高度中央集权的计划经济体制,国有企业在国民经济中占绝对的统治地位。但上世纪80年代后,西方的经济思想开始影响俄罗斯和东欧国家。在这些理论中,无论是主张政府干预的凯恩斯学派还是提倡自由市场的新古典学派,都是在私有产权的基础上建立的。随着东欧巨变和前苏联的解体,俄罗

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