财税体制转型(大国大转型：中国经济转型与创新发展丛书)(txt+pdf+epub+mobi电子书下载)

作者：贾康

出版社：浙江大学出版社

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财税体制转型(大国大转型：中国经济转型与创新发展丛书)试读：

13亿多人的大国，正处于“千年未有之变局”。变革、转型、创新，是这个时代的主旋律、主音符。在增长、转型、改革高度融合的新时代，“大转型”是决定中国命运的关键所在：不仅要在转型中全面清理传统体制遗留的“有毒资产”，而且要在转型中加快形成新的发展方式，释放新的发展动力。“十三五”的中国“大转型”具有历史决定性。以经济转型为重点，社会转型、政府转型都处于承上启下、攻坚克难的关键时期。总的判断是，2020年是一个坎：化解短期增长压力的希望在2020；转变经济发展方式的关键在2020；实现全面小康、迈向高收入国家行列的关节点在2020。如果谋划好、把握好2020这个“中期”，就能奠定中长期公平可持续增长的坚实基础；如果错失2020“中期”这个重要历史机遇期，就会失去“大转型”的主动权，并带来多方面系统性的经济风险。“十三五”实现经济转型升级的实质性突破，关键是把握和处理好“四个三”。首先，抓住三大趋势：一是从“中国制造”走向“中国智造”的工业转型升级大趋势；二是从规模城镇化走向人口城镇化的城镇化转型升级大趋势；三是从物质型消费走向服务型消费的消费结构升级大趋势。其次，应对三大挑战：一是在经济下行压力下，加大结构调整力度，实现结构改革的重大突破；二是应对全球新一轮科技革命，加快提升创新能力，实现“弯道超车”；三是在改革上要“真改”、“实改”。当前，转型更加依赖于改革的全面突破，对改革的依赖性更强。没有制度结构的变革，转型寸步难行，增长也将面临巨大压力。再次，实现三大目标：一是在产业上，加快推进制造业服务化进程，形成服务业主导的产业结构；二是增长动力上，形成消费主导的经济增长新格局，消费引导投资，内需成为拉动经济增长的主要动力；三是对外开放上，形成以服务贸易为主的开放新格局，实现服务贸易规模倍增。最后，处理好三大关系：一是短期与中长期关系，做好2020“中期”这篇大文章，立足中期、化解短期、着眼长期；二是速度与结构关系，在保持7%左右增速的同时，加快结构调整的进度；三是政策与体制关系，在经济下行压力下，关键是在制度创新中形成政策优势。

近40年的改革开放，给我们留下许多宝贵的财富。最重要的一条就是：越是形势复杂，越是环境巨变，越需要坚定改革的决心不动摇，坚持转型的方向不动摇。这就需要对“大转型”进行大布局、大谋划，需要实现产业结构、城乡结构、区域结构、所有制结构、开放结构、行政权力结构等改革的重大突破，需要对绿色可持续发展、“互联网+”等发展趋势进行前瞻性的谋划，布好“先手棋”。

基于对“十三五”转型改革的判断，中国（海南）改革发展研究院与浙江大学出版社联合策划出版这套“大国大转型——中国经济转型与创新发展丛书”。丛书在把握战略性、前瞻性和学术性的基础上，注重可读性。我们期望，本套丛书能够对关注中国转型改革的读者有所启示，对促进“十三五”转型改革发挥积极作用。

本套丛书的作者大多是所在领域的知名专家学者。他们在繁忙的工作之余参加了丛书的撰写。作为丛书编委会主任，我首先对为丛书出版付出艰辛努力的顾问、编委会成员、作者，以及出版社的领导和编辑，表示衷心感谢！

本套丛书跨越多个领域，每本书代表的都是作者自己的研究结论和学术观点，丛书不追求观点的一致性。欢迎读者批评指正！2015年9月绪论促进包容性增长、支撑全面改革的财政体制变革的背景与思路财税改革首先必须服务全局，其目标绝不仅是停留于建立稳定强大的国家财政，而且首先还要着眼于有效支撑包容性可持续增长与国家治理现代化的全局与全程。30多年来，我国财税体制改革伴随着社会主义市场经济体制的建立与完善有序推进、深化，由“行政性分权”转为“经济性分权”，支撑市场经济改革的1994年分税制改革和1998年开始建立并不断完善的公共财政制度，有力支持了经济社会全面协调可持续发展。党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，为财税体制转型确立了主旨、指明了方向：财政的基础和支柱作用就是要服务于现代市场体系，最大限度地发挥市场的正面效应，同时辅助性地弥补市场失灵，从而优化总体资源配置。财税体制转型是在“现代国家治理”理念下继续推进经济社会转轨的时代要求，是经济发展新常态下财税改革支撑全面改革的现实需要。一、中国实现现代化战略目标的新阶段、新挑战和无可回避的全面改革（一）“现代国家治理”理念下继续推进经济社会转轨的时代要求

财政是国家治理的基础和重要支柱。首先财政作为国民经济的重要组成部分，直接服务于“稳增长、促改革、调结构、惠民生”；财政也是行政和政治体制的组成部分，理应推动行政和政治体制改革；同时，财政又是社会、文化、生态各领域“五位一体”发展的重要支撑，牵一发而动全身。财税改革首先必须服务全局。财税体制改革的目标绝不仅是停留于建立稳定强大的国家财政，而且还要有效支撑包容性可持续增长与国家治理现代化的全局与全程。

党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），开启了我国全面深化改革，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化大有作为的新的重要机遇期。这个具有顶层规划意义的指导文件内含有一个非常重要的“现代国家治理”理念，具体表述为“国家治理体系和治理能力的现代化”。这个理念合乎逻辑地联结着文件中几次出现的“构建现代市场体系”这一制度建设要求，又进一步联结到“建立现代财政制度”的财税改革要求。这样的一个逻辑链接，正是在党的十八大确立的“五位一体”全面改革取向之下非常鲜明的一种历史性的“承前启后”。其“承前”，一直可以追溯到中国面临“三千年未有之变局”以来如何摆脱落后挨打悲惨境地的“振兴中华”的诉求——这是一种现代化的诉求；在1949年中华人民共和国成立之后，在60年代、70年代，都曾经明确地表述过“四个现代化”的思路；而在改革开放新时期的起点上，是邓小平明确地勾画了“三步走”现代化战略目标。如今我们已成功地进入其“第三步”的历史阶段，在“承前”的这个视野之下，这次全会上凝练出顺理成章、足以“启后”的“现代国家治理”的理念。它的“启后”，就在于连接着我们无法回避的攻坚克难的配套改革任务：只有通过改革释放制度红利，才能够激发其他一系列的城镇化红利、科技创新红利、社会管理红利等，从而才能够继续“大踏步地跟上时代”，去连通现代化伟大民族复兴“中国梦”这个宏伟愿景。

那么，“以政控财、以财行政”的财政，在这个逻辑链条里面，已由《决定》表述为“国家治理的基础和重要支柱”。学理上讲，财政处理的是公共资源配置问题，它必然拉动、影响着整体资源配置。我国市场体系的现代化，在这个文件里与市场经济目标模式相匹配而明确地表述为“使市场在资源配置中起决定性作用”。因此，财政的基础和支柱作用就是要服务于现代市场体系，最大限度地发挥市场的正面效应，同时辅助性地弥补市场失灵。所谓“国家治理”，不等同于过去强调的自上而下的“调控”、“管理”，其中有组织，也有自组织；有调控，也有自调控；有管理，也有自管理——治理概念所强调的是一套制度安排和机制联结，意在包容和发挥各种主体的潜力，形成最强大的活力与可持续性。而财政自己，在具体管理表现形式上的预算收支，是体现国家政权体系活动的范围、方向、重点和政策要领，必须首先在自己制度体系的安排层面，处理好政府与市场（与作为市场主体的企业）、中央与地方、公共权力体系与公民这三大基本的经济社会关系，即“以政控财，以财行政”的财政分配，要使政府既不越位又不缺位，在市场发挥决定性资源配置作用的同时，来发挥政府应该发挥的维护社会公平正义、让市场主体在公平竞争中释放活力、弥补市场失灵、扶助弱势群体、优化收入分配等作用，来促进社会和谐和长治久安。

在这样一套逻辑链接之下，我们实质性地推进财税体制改革和配套改革，攻坚克难，目标就是要按照《决定》明确提出的，在2020年全面小康这个现代化阶段性目标实现的同时，在配套改革方面取得“决定性成果”。

显然，“现代财政制度”的建立及其所关联的深化财税改革任务，是匹配于我国建设现代国家、现代社会的“伟大民族复兴”宏伟蓝图的，我们亟须将其落实到一套以“现代性”为取向的“路线图与时间表”的状态上。在全面服务经济、政治、社会、文化、生态各领域改革的基础上，财税体制变革需要重点在合理界定政府职能、理顺政府间财政关系、改革税收制度、优化支出结构、强化预算管理、规范政府债务、健全信息系统等方面深入推进。同时，加强财税改革与价格、土地、金融、对外开放等项改革的配套联动，落实全面深化改革的目标要求。（二）经济发展新常态下财税改革支撑全面改革的现实需要

经过30多年的高速发展，中国经济出现了前所未有的新机遇、新条件、新失衡等新特征，不仅表现为经济增速的放缓，更表现为增长动力的转换、经济结构的再平衡，也意味着改革开放进入一个全新阶段。在这个新的历史机遇期，如何遵循经济发展规律，全面认识新形势，在稳增长、调结构中寻找发展平衡点，实现“新常态”下长期次高增长速度的经济增长，尤为重要。

2014年11月，习近平总书记在亚太经合组织（APEC）工商领导人峰会上首次系统阐述了“新常态”，其主要特点是：从速度看，“从高速增长转为中高速增长”；从结构看，“经济结构不断优化升级”；从动力看，“从要素驱动、投资驱动转向创新驱动”。由此可见，“新常态”意味着我国经济发展的条件和环境已经或即将发生诸多重大转变，经济增长将难以重复过去30多年10%左右的高速度，传统的不平衡、不协调、不可持续的粗放增长模式必将改变。宏观调控将在“新常态”下向“国家治理现代化”方向迈进，财税改革也必将要考虑如何发挥财政在促进国家治理现代化中的重要作用的现实需求，应对经济从高速增长转为次高速增长、更加强调经济结构优化和经济增长质量、财政收入形势严峻与财政支出压力刚性并存的现实局面。二、以包容性增长联结现代化战略目标的哲理思考和道路选择（一）高屋建瓴统观全局的战略思维与“中国抉择”“包容性增长”，这是一个由亚洲开发银行首先提出、已在我国领导高层获得明确肯定、学界也对之探讨了若干年的大概念，属于全局战略命题。财政是服务于全局的“以政控财，以财行政”的分配体系，要认识好、处理好财政问题，首先要“跳出财政看财政”。楼继伟先生在重回财政部并出任部长之际的首次演讲，以清晰的思路、宽广的眼界、明快有力的逻辑、深入浅出的观点，令人信服地展现了他久已为人称道的“学者型官员”的战略思维：面对事关国家前途、民族命运、民生福祉、“中国梦”可否成真的历史性考验，中国应在实现现代化“包容性增长”的基本路径上，作出何种理性抉择？

楼部长在把包容性增长“不发散”地清晰界定为“让经济发展的成果惠及所有的地区，惠及所有的人群，在可持续发展中实现经济社会的协调发展”之后，直奔存在异议、“每人心目中不同”的如何实现包容性增长的途径问题。他首先点明这一问题的关键，是市场和政府在资源配置中“应该扮演什么角色”的问题，也是与政府税收、预算安排所体现的公共资源配置机制如何正确设计息息相关的前置问题。随后，楼部长列举出三种较有代表性的关于增长途径抉择的认识理解：一是以高财政收入占比，支持政府主导的大规模再分配，追求“结果的公平”，这会导致压缩市场作用、就业不足和人民奋斗意识不足，幸福感并不见得高而经济增长率较低；二是政府更多关注发展机会的创造、鼓励人人奋斗，在市场中谋求发展而国家适当提取财政收入和实施适当的再分配，其结果会是就业充分、人民幸福感强、经济增长率高；三是国家走低税收、高支出、高福利之路，扩大赤字和债务，个人付出较少努力享受更多福利，结果会是最后靠通货膨胀取“平衡”，实际上使低收入人群和地区更为困难，陷入恶性循环和中等收入陷阱。对这三种理解所代表的三种抉择，楼部长鲜明地指出：第二种理解是实现包容式增长的可持续的正确道路，遗憾的是第一种和第三种理解却“总是很有市场”，颇得拥护。政府部门对自身“干预能力”的过分自信和社会公众的大多数虽认同机会公平，但遇到了实际机会不均等的情况，使想少付出、多享受福利的人，比重上升，并且舆论环境也会恶化。他随后的一段话概括得非常简洁、到位：“第一和第三是不归之路，我们并不是没有滑向这些歧途的可能性。第二条是艰巨的改革之路，也是走向包容性增长之路，中国正在力争摆脱滑向第一、第三的可能，力争走第二条路。”

中国当下进行中的转轨进程，与“模式”这一概念必然内含的相对稳定和相对规范状态相比，显然还相去甚远，我们面临的真问题，其实是在改革开放的“中国道路”上，仍无法回避地做出的“中国抉择”问题——从当下至远景的理性“中国抉择”的战略取向。（二）“政府万能”幻觉终归虚妄，“福利赶超”过程难在戒急

为什么只有选择第二条路才是可持续的正确道路？这固然可以从正面给出不少分析论证，但在这里，我们不妨先着重审视一下第一、第三两条路为何不可持续的基本道理。

大政府、高财政收入占比、过度注重结果均平的第一条路，哲理层面属于陷入“政府万能幻觉”的歧路，是把政府调控看得总是有理和有效，形成资源高集中度和对微观经济活动施加十分强力、极为迅速的反应。正如楼部长所说，这里的实质是不相信市场自身的修复能力，而引出的苦果是干预措施往往适得其反，制造波动，压缩市场作用换来的是活力低，使就业率、增长率也走低。这个方向上的实证表现，我们可以从传统体制的“高度集中”弊端窒息活力、放大宏观决策失误的痛苦教训，和转轨中反复表现的种种“政府万能幻觉”的负效应来认知。所以，对这一取向的虚妄性质，我们仍必须作出深刻的反省。哪怕在表象上，这条途径的支持者多么正面地强调其带来的“结果的公平化”，实际上其误置的政府总是强于市场的内在逻辑，必然毁坏发展中的活力基础，无法为人民带来可持续的幸福水平的提升。

而高赤字、高举债、高福利的第三条路，理论考察是直接违反了财政分配的“三元悖论制约”，实证考察则前有一些拉美国家由“民粹主义基础上的福利赶超”而跌入中等收入陷阱一蹶不振几十年的前车之鉴，近有欧债危机中一些南欧国家在欧元保护伞撑不住后险象环生经济社会滑落于紊乱动荡的重蹈覆辙，代价和教训可谓惨痛。但直言不讳地说，这一倾向在当下的中国，却随步入中等收入阶段后的矛盾凸显而露出端倪且往往披上了“民意外衣”：如以改善民生的导向为标榜而不讲其基本、非基本之别和理性程度，提到民生就好像站在道德高地上而忽视其满足条件的匹配与渐进——在这后面，隐含着“吊高民众胃口而不持续”的忧患，但在政治家的定位上，却往往自然而然、有意无意地回避捅破这层窗户纸，有关部门也常常由于不肯做得罪人的表态，甚至是只想得到叫好之声，而对与之相关的艰巨的配套改革和管理难题拖而不议、议而不决。楼部长在援引中央经济工作会议强调的“守住底线、突出重点、完善制度、引导舆论”的原则之后，十分生动、坦率地说：“我们应该帮助穷人，而不应该帮助懒人，我们制度中有很多这样的问题。”这可谓是以部长的权威，把不少有识之士心知肚明但只敢在私下讨论之事，公之于众，出以公心而匡扶理性。

应当说，从“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”的动力源泉和“满足人民群众不断增长的物质文化生活需要”的生产目的看，伴随我国“三步走”现代化赶超战略的实施而追求民众的“福利赶超”，自是题中应有之义。但进入中等收入阶段后的一项巨大挑战却是：人民群众对福利改善的预期被进一步激活和加速之后，却极易超前于政府可调动资源（包括通过深化改革增加制度机制支撑力）来提供有效供给的现实能力。民众与政府在一段时间内，“改善民生”取向可能有蜜月般的互相呼应、互相激励，而一旦后劲跟不上，“福利赶超”就会很快从云端跌落尘埃，而跟着跌下来的，可就是整个经济成长、社会发展势头——一旦如此，在中等收入阶段痛失好局后想再重拾升势，经验证明难上加难。遗憾的是，在此中等收入阶段，政策环境、制度建设、社会正义机制都还不大到位的情境下，民众“端起碗吃肉、放下筷子骂娘”的压力，是很容易逼迫政府实施超越客观、帮助懒人的“福利赶超”的。在这个视角上说，后发经济体进入中等收入阶段后，改善民生福利过程中的主要矛盾方面，就是“戒急”之难；不能戒急，就是中等收入陷阱之危。我们亟须对此形成清醒的认识，理性地引导舆论来讲清“减税、严控债务和大举提升福利三者不可能一并兼得”的基本道理。

第一条路和第三条路，取向形似不同，但在轻视市场作用而夸大政府调控作为方面，却殊途同归，不论是偏于高税—平均主义，还是偏于低税—福利主义，都无法形成可持续性和包容性增长，都会归于“不归”之歧路、死路。（三）财税服务全局的理性大前提：“真正让市场充分起作用”

既然我们应力求避免的前述两条歧路，偏差都是轻视市场，那么回到党的十八大报告和全国人大通过的《政府机构改革和职能转变方案》所强调的核心问题上来，就是要处理好政府与市场的关系，以及政府与社会、公权机构与公民、中央与地方、局部与全局、短期与长远等关系，以“真正让市场起作用”为大前提，处理好以财税分配服务于“全面、协调、可持续发展”的深化改革、优化政策事项。要把创造机会均等、维护社会正义，放在最为突出的位置，既加快财税自身的改革，又积极支持配合相关改革，着重建立机制、促进包容的基本思路，并上联于党的十八届三中全会正面处理的改革顶层设计与部署。

千头万绪的改革、攻坚克难的突破创新，在逻辑原点、理性认识的大前提上，无非是怎样看待市场和怎样使政府与民众理性互动，以机会公平为重点，着重鼓励激发活力、创造力而支撑民生改善与人民幸福。正如楼部长所言，过去30多年中国坚持市场取向的持续改革中，财税体制起了突破口与先行军的作用，尽管今后的改革和政策调整任务仍非常艰巨，但在新的历史起点上，方向既然明确，亦有一定的经验和理论的准备，我们完全有理由期待新一轮财税改革和配套改革取得更为长足的进展。三、公共财政对全面改革的支撑：回顾与展望

党的十八届三中全会提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。”这些要求包含丰富的内容，也关联一系列我国改革中的攻坚克难与协调配套，是服务于实现国家治理的现代化、让统一市场对资源配置优化发挥决定性作用、促进社会公平和实现国家长治久安的制度建设的，是服务和支撑改革全局的。在此之前，我国财税改革伴随着社会主义市场经济体制的建立与完善，历经30多年推进、深化，建立了较为完善的公共财政体制，特别是1994年分税制改革和1998年开始建立公共财政制度的探索，以及公共财政体制的不断完善，有力支撑了经济社会全面协调可持续发展。（一）1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献

中国已经进入启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，与此前若干轮改革类似，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点，其中又以如何认识和深化1994年以来的分税制改革为核心。

在学术界已达成的较普遍共识是：税收制度是规范政府与企业分配关系的制度安排，财政体制则是处理政府间分配关系的制度安排。如在学理层面作更周详的审视，可知实际上这一认识是远未到位的。财政作为一国政权体系之“以政控财，以财行政”的分配体系，作直观考察，首先是解决政府为履行其社会管理权力和职能而配置公共资源的问题，与之密切相关、无可分离的，便是其所牵动的整个社会资源的配置问题。因此财政制度安排——包括解决政府“钱从哪里来”问题的税收与非税收入、“钱用到哪里去”问题的支出、转移支付以及资金收支的标准化载体即预算等的一系列体制、制度、机制的典章式规定——所处理的实质问题，是处理经济社会生活中的三大基本关系：政府与市场主体的企业之间；中央政府与地方各级政府之间；公权体系与公民之间的财力、资源、利益分配。

因此，财政体制首先要解决资源配置中基于产权契约和法治环境、政府作用之下的效率激励、创业创新响应机制问题，以及利益分配过程的公正、可预期、可持续问题，进而服务、影响、制衡资源配置全局。邓小平1992年“南方谈话”后在我国所确立的社会主义市场经济目标模式，实际确立的是多种经济形式和产权规范的法治化取向不可逆转、公平竞争市场和间接调控体系的成型势在必行，因而完全合乎逻辑地要引出在1993年加紧准备、于1994年1月1日正式推出的“分税制”配套改革。这正是与中国经济社会历史性转轨中通盘资源配置机制的再造相呼应的制度变革。

对于1994年分税制改革的评价，学界多从当年改革目标之一——“提高中央财政收入占财政收入比重”的实现程度——评判和肯定其取得的巨大成功。不错，这一问题是逼迫“94改革”并提供决策层空前一致的“政治资源”来推行这一改革的直接因素之一。但全面地看，1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献远远不仅于此。在转轨、改革的基本逻辑链条上展开评价，其贡献和意义，在于使中国的财政体制终于从中华人民共和国成立不久的50年代即不得不告别严格、完整意义的统收统支而反复探索却始终不能收功的“行政性分权”，走向了与市场经济相内洽的“经济性分权”，突破性地改造了以往不论“集权”还是“分权”都是按照企业行政隶属关系组织财政收入的体制症结。在“缴给谁”和“按照什么依据缴给谁”的制度规范上，前所未有地形成了所有企业不论大小、不讲经济性质、不分行政级别，在税法面前一律平等、一视同仁，“该缴国税缴国税，该缴地方税缴地方税”的真正公平竞争环境，提供出在激发微观企业活力基础上有利于培育长期行为的稳定预期。其次也使中央地方间告别了行政性分权历史阶段分成制下无休止的扯皮和包干制下“包而不干”延续扯皮因素的“体制周期”，打破了令人头痛的“一放就乱，一乱就收，一收就死”的循环，打开新局形成了政府对市场主体实行宏观“间接调控”的机制条件和中央与地方间按税种或按某一税种的同一分享比例分配各自财力的比较规范、稳定的可持续体制安排。

这种以统一、规范、公正公平为取向处理政府与企业、中央与地方、公权与公民分配关系的“三位一体”框架，淡化了每一具体地区内各级政府对各种不同企业的“远近亲疏”关系和由亲疏而“区别对待”中的过多干预与过多关照，抑制了地方政府与中央政府的讨价还价机制和地方政府之间“会哭的孩子有奶吃”的苦乐不均“攀比”机制。这既为企业创造了良好的市场经营环境，也为地方政府营造了一心一意谋发展中认同于规范化的制度氛围。

当然，魄力和动作极大的“94改革”，在多方面制约条件之下，仍只能是提供了以分税分级体制处理三大关系的一个初始框架，仍带有较浓重的过渡色彩。深化改革的任务，在其后已完成了一些，但如何在省以下真正贯彻落实分税制的任务，还远未完成。自1994年以来，我国各省级行政区以下的地方财政体制，总体而言始终未能如愿地过渡为真正的分税制，实际上就是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩仍较浓厚的分成制和包干制。为人们所诟病的基层财政困难问题、地方隐性负债问题和“土地财政”式行为短期化问题等种种弊端，实际正是在我们早已知道而欲作改变的分成制、包干制于省以下的无奈运行中产生的。把地方“基层困难”、“隐性负债”、“土地财政”问题的板子打在分税制身上，是完全打错了地方，并由此会实际否定“94改革”的大方向。这是一个大是大非问题，不可忽视、轻看，必须说明白讲清楚。

总之，我国财政体制“94改革”由“行政性分权”转为“经济性分权”而支撑市场经济改革的全面意义和“里程碑”性质，值得如实、充分肯定；为坚持其基本制度成果，必须正视其“未完成”状态而努力深化改革。（二）分税制财政体制内洽于市场经济

搞市场经济，就必须实行分税分级财政体制——这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共性与基本实践模式。我国60多年财政体制反复探索中的经验和教训，也足以引出这个认识。因此，我们有必要按照基本分析思路来审视：为什么建设与完善社会主义市场经济，必须坚持分税制改革方向？

市场经济与计划经济二者的本质差异，在于资源配置方式的不同。计划经济以政府直接配置资源为特征，反映在财政体制上便是政府运用其事权和财权不仅仅提供公共产品和为提供公共产品而筹集财政收入，还需要配合政府管制式直接介入非公共产品领域与微观经济活动。客观地说，高端决策层对与之伴随而来的财权、事权高度集中状况和由此产生的活力不足问题，并非没有引起足够重视和不思改变。1956年就在“十大关系”的探求中提出分权思维，但是先后以1958年和1970年为典型代表的大规模向地方分权举措，都很快铩羽而归，徒然走了“放乱收死”的循环过程而不得不落到财政“总额分成、一年一定”的无奈状态。到了1980年之后，改革开放新时期以“分灶吃饭”为形象化称呼的分权，是以多种“地方包干”配合全局渐进改革和向企业的“放权让利”，调控格局由“条条为主”变为“块块为主”。在松动旧体制、打开一定改革空间后，却并未能触及和改造政府按行政隶属关系组织财政收入和控制企业这一旧体制症结，很快又形成了“减税让利”已山穷水尽而企业却总活不起来、地方又演化为“诸侯经济”的局面。中央政府调控职能进退失据、履职窘迫的不良状态已在政治上经济上皆不可接受，这才最终逼出了走向经济性分权的1994年分税制改革。

必须强调，1994年分税制改革是以邓小平南方谈话后确立社会主义市场经济目标模式为大前提的。以市场配置资源为基础机制的市场经济，要求政府职能主要定位于维护社会公平正义和弥补市场失灵和不足，因而政府的事权、财权主要定位在公共领域，“生产建设财政”须转型为“公共财政”，以提供公共产品和服务作为主要目标和工作重心。所以制度安排上，必然要求改变按行政隶属关系组织财政收入的规则而走向法治背景的分税分级体制，让企业得以无壁垒地跨隶属关系、跨行政区域兼并重组升级优化而释放潜力、活力，充分公平竞争；同时在政府间关系上，也遵循规范与效率原则，由各级政府规范化地分工履行公共财政职能，将事权与财权在各级政府间进行合理划分，配之以财力均衡机制即以资金“自上而下流动”为主的转移支付。这个框架，即是“经济性分权”概念下的财政分权框架，也即形态上类似于“财政联邦主义”国际经验的分税分级财政体制安排。

分税制是分税分级财政体制的简称。其体制内容，首先包括在各级政府间合理划分事权（支出责任）与财权（广义税基配置）；按税种划分收入建立分级筹集资金与管理支出的财政预算；进而合乎逻辑地引出分级的产权管理和举债权管理问题，以及转移支付体系问题。分税制既适应了市场经济下政府维护市场秩序、提供公共产品职能定位的内在要求，也迎合了各级政府间规范化地、可预期地分工与合作以提高公共资源配置效率这种公共需要。

因此，一言以蔽之，分税制财政体制内洽于市场经济。在我国不断深化社会主义市场经济体制改革和推进全面配套改革，“五位一体”地实现现代化中国梦的征程上，坚持分税制财政体制改革方向，是切切不可动摇的。从1994年以来的基本事实出发，近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、“跑部钱进”等问题，绝非分税制所造成的，恰恰是由分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位，特别是在省以下还并未成型所引致。

面对现实生活中与基层困难、地方隐性负债和“土地财政”短期行为相关的问题与弊端，除了有未知省以下实情而把这些负面因素归咎于1994年分税制改革（实质上便会否定与市场经济相配套的财政改革和转型大方向）这种错误认识之外，还有一种虽未在表述上全盘否定分税制方向，却从强调“因地制宜”切入而提出的“中央与省之间搞分税制、省以下不搞分税制”、“非农区域搞分税制、农业区域不搞分税制”的主张。笔者曾将其概括为“纵向分两段、横向分两块（两类）”的设计思路而撰文提出不同意见。这一设计思路看似以“实事求是”为取向，要害是未能领会市场经济资源配置的内在要求而脱离了中国经济社会转轨的基线和现实生活中的可操作性，属于一种使财政体制格局重回“条块分割”、“多种形式包干”的思维方向，完全未能把握深化改革的“真问题”：一个统一市场所要求的各种要素无壁垒流动的制度安排，如何能够如此“因地制宜”而横、纵皆为切割状态？

如果说省以下不搞分税制，那么实际上这恰恰就是说的“94改革”以来我们遗憾地看到的因深化改革受阻而业已形成、为人诟病的现实状态，真问题是如何走出这一“山重水复疑无路”的不良困境；如果说“农业地区不搞分税制”，那么且不说实际操作方案中如何可能合理地将我国具体划分各类大大小小、与非农地区仅一线之分的“农业地区”，只要试想一下：体制分隔、切割状态下各个区域中的企业将如何形成我国目前第一大税种增值税的抵扣链条，以及各地政府将如何处理各自辖区的企业所得税索取权？这种将生成完全不能接受的紊乱状态后面所存在的真问题，是统一市场的资源配置优化机制，必然要求分税制“横向到边，纵向到底”地实施其制度安排的全覆盖——分税制改革的制度创新的内在要求如此，与之相联系、相呼应的管理系统创新、信息系统创新，也必然都应当“横向到边，纵向到底”地全覆盖。（三）完整、准确地理解分税制所应澄清的几个重要认识

分税制财政体制是一个逻辑层次清晰、与市场经济和现代社会形态系统化联结的制度框架，需要从政府与市场关系这一“核心问题”入手，在“让市场充分起作用”的取向下，完整地准确地理解，才有利于消除诸多歧义，寻求基本共识。

第一，分税制的逻辑起点，是市场经济目标模式取向下政府的职能定位和所获得的收支权。

在市场经济中政府应从计划经济下直接配置资源的角色退位于主要在市场失灵领域发挥作用，提供公共产品与服务，维护社会公平正义。各国共性的政府事权范围，大体取决于公共产品的边界。为履行政府公共职责，社会必须授权赋予政府配置（获取和支配）资源的权力，这其中便包括在配置经济资源中获取资金的权力和支配资金的权力，现代社会通常表现为立法机关授权。其中收入权包括两类：一类是征税（费）权，一类是举债权。前者即为通常意义的财权，后者实为与形式上“无偿”取得收入的财权相辅助的“有偿”方式的权变因子。相应地，政府收入类型分为税、费和债，其中以税收为主（如果为提供跨时、跨代际公共产品而融资，则可以举债）。至于如何征税，则需要同时考虑收入足额目标和尽可能不对市场形成扭曲，并对社会成员利益适当“抽肥补瘦”，这客观要求税制设计要具备统一、规范、公平、效率取向和形成必要的差异性（“对事不对人”地“区别对待”）。在税收制度的安排上要求尽量保持税收的“中性”，是为尽量避免对资源配置产生扭曲影响，然而发挥对市场的引导作用和政府宏观调控作用，又要无可避免地加入税制的适当差异化设计。因此，在商品经济不发达的农业时代，通常只能以耕地作为税基的农业税成为首选；随着商品经济的兴起，以商品流转额为税基的流转税得到各国青睐；当经济进一步发展到近现代后，所得和财产类税基便受到了各国的重视。分税制体制的整体设计，必然要求以政府在现代社会“应该做什么、不应该做什么”，以及政府对市场主体和纳税人的调节方式为原点，即以尊重市场和服务与引导市场经济的政府职能定位及其适当履职方式为逻辑起点，把财政事权（支出责任）的分级合理化与复合税制的分级配置税基合理化这两方面，在分级收支权的制度安排体系中整体协调起来。

第二，政府事权范围对政府收入规模（广义宏观税负）起着大前提的作用。

政府的收入权，为政府实际筹集收入提供了可能，而实际需要筹集的收入规模（通常为政府可用财力在GDP中的占比即广义“宏观税负”为指标）则首先取决于政府事权范围，或者取决于特定国情、阶段、战略设计等诸因素影响制约下的公共职能的边界。这反映着一种政府“以支定收”的理财思想所带来的规律性认识，同时也可依此视角来对近年来关于我国宏观税负高与不高的争论作出点评与回应。剔除财政支出效率和各国公共品供给成本的客观差异等因素，所谓宏观税负高与不高，首先地、主要地取决于政府职能定位、事权范围的大小。从工业革命之后各国实践情况看，政府支出占比的长期表现均呈现上升趋势，这便是由著名的“瓦格纳定律”所作的归纳——其根本原因，在于随着社会发展，经济社会公共事务趋于复杂和服务升级，政府公共职能对应的事权范围渐趋扩大。

我国政府事权范围和职能范围边界，在传统体制下总体而言明显超出成熟市场经济国家（这里未论“城乡分治”格局下的某些乡村公共服务状况），改革开放以来虽有所趋同，但仍差异可观。除有政府职能转变不到位而导致的政府越位、缺位和资金效率较低等因素外，还包括：转轨过程中的特定改革成本；为落实赶超战略实现民族伟大复兴而承担的特定经济发展职责；我国力求加速走完成熟市场国家上百年的工业化、城市化进程，导致在其他国家顺次提供的公共品（有利于市场发展的基本制度、促进经济发展的基础设施以及有助于社会稳定和谐的民生保障品）等因素。它们在我国改革开放30多年内较密集地交织重叠。

上述分析并不否定市场改革不到位、政府越位、支出效率低下而导致公共资源配置不当、浪费所带来“无谓”政府支出或较高行政成本的问题，主要是想说明，政府事权范围是决定宏观税负高低的前提性认识框架。不同国家，发展阶段不同，国情相异，各国间静态的宏观税负可比性不强。中国的特定国情和当前所处的特殊阶段，导致政府事权范围较广，在既成宏观税负和政府支出占比水平之中，除确有一些不当因素之外，也具有其一定的客观必然性和合理性。

上述分析表明，市场失灵要求政府履行公共职责（事权），相应须赋予其获取、掌握（配置）经济资源的权力（收入权和支出权），而政府借收入权获取收入规模（政府可用财力/GDP占比）的大前提取决于事权范围，当然实际获取收入的规模又同时取决于经济发展情况、征管能力、税费制度设计与政策以及政府的公信度等等因素。因此，事权和应顺应于它的财权是“质”的制度框架性规定因素，它更多地反映着财政体制安排，而财力规模和宏观税负是事权、财权的大前提、大框架下多种因素综合作用生成的“量”的结果。

第三，事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节。

分税制财政体制内容包括事权划分、收入划分和支出及转移支付三大部分。其中，反映政府职能合理定位的事权划分是始发的、基础的环节，是财权和财力配置与转移支付制度的大前提。因此，我们理应避免谈分税制改革问题时首先讨论甚至只讨论收入如何划分的皮相之见，而应全面完整、合乎逻辑顺序地讨论如何深化我国的分税制改革。

与讨论政府总体收入规模之前需要界定合理事权范围相类似，讨论各级政府财力规模和支出责任的合理化问题之前，必须合理划分各级政府之间的事权。这符合第一层次以支定收的原理。只有各级政府间事权划分合理化，支出责任才可能合理化，才可以进而讨论如何保证各级财力既不多也不少，即“财权与事权相顺应（相内洽）、财力与事权相匹配”的可行方案。

把某类事权划给某级政府，不仅仅意味着该级政府要承担支出责任，更要对公共产品的质量、数量和成本负责。因此，“事权”与“支出责任”两个概念其实并不完全等同，支出责任是事权框架下更趋近于“问责制”与“绩效考评”的概念表述。公共财政的本质要求是在“分钱”和“花钱”的表象背后，来对公共服务责任进行合理的有效的制度规制以寻求公共利益最大化。

一般而言，不同政府层级间的事权划分要考虑公共产品的属性及其“外溢性”的覆盖面、相关信息的复杂程度、内洽于全局利益最大化的激励—相容机制和公共产品供给效率等因素。属于全国性的公共产品，理应由中央政府牵头提供；地区性的公共产品，则适宜由地方政府牵头提供。具体的支出责任，应合理地对应于此，分别划归中央与地方。同时，由于地方政府较中央政府更具有信息优势，更加了解本地居民需要，因而在中央政府和地方政府均能提供某种公共服务的情况下，基于效率的考虑，也应更倾向于由地方政府提供。

第四，广义税基收入划分主要取决于税种的属性与特点，且要求地区间税基配置框架大致规范一律，但各地实际税收丰度必然高低不一，客观存在我国尤为突出的财政收入的地区间“横向不均衡”。

在事权合理划分之后的逻辑环节，依次为财权配置（广义税基划分安排）、预算支出管理，以及相应于本级主体的产权和举债权配置问题。这里先看税基划分。

按税种划分收入（即税基配置），属于分税制财政体制框架下的题中应有之义和关键特征。税种在中央、地方间的划分即税基的配置应遵循如下基本原则：与国家主权和全局性宏观调控功能关系密切，或税基覆盖统一市场而流动性大的税种，应划归中央；而与区域特征关系密切、税基无流动性或流动性弱，以及税基较为地域化、不会引起地区间过度税收竞争和需要“因地制宜”的税种，应划归地方。无论税种（税基）在政府间如何配置，收入是独享还是共享，其划分原则和共享办法与比例，在一个国家内应是上下贯通、规范一律的。即使那些不宜由中央或地方专享，出于过渡性的甚至是长期的理由不得不划为共享税的税种（如我国目前的增值税、企业所得税和个人所得税），也需要执行全国统一的分享办法和分享比例。假如我们不能坚持最基本的“全国一律”特征，我国1994年形成框架的分税制的根基就会被动摇——试想，如按有些同志听来似乎“有道理”的主张，把欠发达地区的增值税25%分享比例（或所得税40%分享比例）提高，用以“因地制宜”地缓解地方困难，那么假定这一个省（区）如果调为50%，另一个省（区）马上会抬出一大堆理由要求升为60%，最欠发达的边远省（区）则可能会要求70%以上，而中部地区、发达地区同样会很快愤愤不平地摆出一大串理由与“困难”来要求也改变比例。这样，体制的实际规则，就会转变为“一地一率”、讨价还价的分成制，分税制体制的基本框架便将随之而轰然倒塌，原来弊病丛生、苦乐不均的“会哭的孩子有奶吃”、无休止的扯皮、“跑部钱进”和桌面之下的灰色“公关”等等问题，就都会卷土重来，按税种划分中央、地方收入的基本逻辑将荡然无存。这样现实中的财政体制便不是与统一市场、公平竞争环境及体制稳定规范性相契合的“分税制”体制了。因此，即使是共享税，其切分办法也必须全国一律，“因地制宜”要靠后面的转移支付来处理。这实际成为维护我国“94改革”基本制度成果的底线。

需要强调的是，各地区税基配置统一、分享办法相同、分享比例一律，并不意味着各地区实际的税收丰度（某一税种的人均可实现收入数量）均平化，却会出现由于地区经济发展水平的差异及其他相关因素而大相径庭的情况。这种情况在区域差异悬殊的我国尤为显著，客观地形成了比一般经济体更为强烈的均衡性转移支付制度需求。

第五，因收入与支出二者在政府间划分遵循不同原则，各地税收丰度和供给品成本又必然不同，中央本级、地方本级必不可能各自收支平衡，客观上需要以基于“中央地方纵向不均衡”的自上而下的转移支付制度，调节“地区间的横向不均衡”。

规范的制度安排内在地要求各地税种一律、分享比例一律，但实际的税收丰度却会由于地区经济发展水平的差异及其他相关因素而大相径庭，注定会产生区域间财政收入丰度显著的“横向不均衡”。与此同时，地方政府提供“基本公共服务均等化”所需的公共产品的供给成本，却又会因巨大的地区差异而产生另一个支出负担上的“横向不均衡”，使欠发达省（区）面临更大困难。因为恰恰是税收丰度很低的地方，大都是地广人稀、高原山区、自然条件较严酷因而提供公共产品的人均成本非常高的地方；又恰恰是税收丰度较高的地方，一般都是人口密集、城镇化水平高、自然条件和生存环境较好因而提供公共产品的人均成本比较低的地方。财政的收入丰度低而支出成本高，这就是欠发达地区普遍面对的困难处境。因此分税制框架下对这个问题的解决之道，便主要需依仗“自上而下”的中央财政、省级财政对欠发达地区的转移支付制度安排，形成可持续的调节区域差异的通盘方案。（四）公共财政的提出与公共财政制度建设

1.公共财政的提出及其要领

在中国，“公共财政”的概念是在经济、社会转轨中就财政转型而提出的。在传统体制向社会主义市场经济体制转变过程中，客观地需要形成一个财政职能和财政形态调整的基本导向——在经过10余年的探索之后，这个导向被概括为公共财政的导向，于1998年被财政部门的领导同志和国务院领导同志明确提出。其后，关于建立公共财政框架的要求，写入了中共中央全会的文件和国家发展规划文件。从原来的供给型财政、生产建设型财政、转轨过程中探索的“振兴财政”，一步一步转变而提出来的公共财政，是适应时代要求、能够与新时期社会主义市场经济新体制和总体经济社会发展要求相适应、相匹配的财政形态。

表述为公共财政，顾名思义，其关键的内在导向是强调财政的公共性，由此而来，公共财政所应具备的基本特征，至少体现在如下四个方面：

第一，要以满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和工作重心。这方面的核心问题，是怎样正确处理公共性与阶级性的关系。简言之，20世纪80年代改革开放之后，中国所发生的历史性转变的基点，就是如实承认我们必须以经济建设为中心而不是“阶级斗争为纲”，现在进一步提升到科学发展观，即由经济建设为中心、发展是硬道理这样一种正确认识，进一步提升到经济、社会、自然全面协调的科学发展是硬道理。这个作为“硬道理”的大思路、大方向，是邓小平所强调的扭住不放、一百年不动摇的基本路线的战略内核，决定着我们整个国家的命运，也必然要求我们摒弃阶级斗争思维，理直气壮地以财政分配去追求社会和谐、全面小康、共同富裕。列宁曾经指出：建立社会主义政权以后，国家在一定意义上演变为准国家、半国家——也就是进入所谓国家消亡过程。现在看来虽然这将是一个漫长的历史过程，但阶级性的内容的确正逐渐淡薄，必须抓住主导性的公共需要，强调把满足社会公共需要作为财政体系的主要目标和工作重心。

第二个基本特征，是财政应以提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务作为满足社会公共需要的基本方式。这个基本特征所内含的实质性问题，是合理把握政府与市场的分工合作关系。市场应是资源配置的基础机制，但它也存在失灵的领域，需要政府进行相应的干预、调节，其中非常重要的就是要提供那些市场不能有效提供的公共产品和公共服务。只有这样，政府与市场形成合理的相辅相成的分工互补关系，才能有利于生产力的充分解放，资源配置的全面优化，社会总体效益和总体福利的最大化。

第三个基本特征，是要以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择，作为财政分配（亦即公共资源配置）的决策与监督机制。这个基本特征的实质内容，就是以理财的民主化、法治化、宪政化，保障决策的科学化以及公共需要满足的最大化。规范的公共选择也是政治文明建设的一个基本路径。公共财政与我们原来没有进入到这个状态的财政相比，以及新旧状态下财政的相关决策机制相比，所将有的本质性的改进，可归结为在公共事务民主化和政治文明互动的提升过程中，真正建立一套权力制衡的规范公共选择的制度框架。在中国经济社会急剧转轨、“黄金发展期”和“矛盾凸显期”一并到来的阶段上，各种矛盾错综复杂地交织在一起，需要我们从制度角度积极考虑怎样运用政治文明发展方向上的制度空间，缓解矛盾，处理好公共事务，尽量全面地体现公众意愿，争取相对顺利而避免比较大的社会代价，来完成现代化过程。

第四个基本特征，是公共财政在管理运行上要以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行的预算作为基本管理制度。这里的“公开性”仍与公共财政表述有直接的呼应，以其为逻辑开端、具备完整性和规范性的现代意义的预算，将成为公共财政所有理念、原则、目标和制度要素的实现载体。这个特征的实质内容，是以力求周密、完善的理财制度，防范公共权力的扭曲，规范政府行为，贯彻公众意愿和追求公众利益最大化。

2.公共财政制度建设的管理体制依托和管理改革事项回顾

1998年提出在中国建设公共财政框架，是与邓小平1992年南方谈话后确立社会主义市场经济目标模式，1994年顺势推出分税制重大改革一脉相承的。市场经济所客观要求的宏观“间接调控”框架，合乎逻辑地引出了我国财政体制从“分灶吃饭（地方包干）”的行政性分权转为分税分级形式的“经济性分权”的里程碑式的改革。1994年建立的分税制框架下，政府企业关系终于跳出了行政隶属关系控制范式，政府不再按照企业的行政隶属关系组织财政收入，而是所有企业不论大小、不分行政级别、不问经济性质（国有或非国有），一律依法向不同层级政府缴纳国税与地方税，相互之间真正“在一条起跑线上”公平竞争，同时中央与地方之间，也不再存在所谓“体制周期”，形成了前所未有的稳定、规范的“分税制”为基础的分级财政。这个改革成果，成为进一步展开公共财政改革的体制依托。

自1998年提出建立公共财政框架，我国在财政体系内，积极推进一系列改革措施，以求实施公共财政所要求的制度创新和管理创新、技术创新。其主要内容有：（1）实行部门预算（综合预算）改革。部门预算的核心要求是各部门在编报预算时，要把其所掌握的所有政府性财力，包括预算内资金和预算外资金，一览无遗地全部编入，实现和保证预算的完整性。1999年开始着手这一改革。数年间，与社会主义市场经济体制相适应的部门预算框架已基本构成。改革还向纵深拓展，推进了项目预算滚动管理等。部门预算改革使政府预算编制逐步向完整、透明、规范、公平、高效的方向发展，明显改变了我国预算编制方法陈旧、透明度不高、约束力较差的状况，为建设公共财政提供了最首要、最基础的制度保障。（2）实行单一账户的国库集中收付改革，建立了有利于对财政资金实行全程监督、追求高效运作的国库集中收付制度。2001年8月从中央部门开始实施这一改革，到2008年已全面推行，在所有中央部门及所属1万多个基层预算单位实施；中央级一般预算资金、政府性基金及国有资本经营预算资金全部实行国库集中支付，并将改革逐步扩大到部分中央补助地方专项转移支付资金；绝大多数中央预算部门在本级推行了公务卡改革试点，进一步规范和减少现金支出。地方层面的这项改革也取得长足进展。（3）推行“收支两条线”改革。近年“收支两条线”改革的基本内容，是行使公权单位的各项收费和罚没收入等，不再与本单位支出、福利待遇挂钩，而是进入财政专户和归为预算统筹，执收单位的支出另由预算规范地作出安排。在这一改革中，规范收费基金管理，清理到期政府性基金项目，还在治理教育乱收费、减轻农民负担等方面取得进展。总体上，要将行政事业性收费、政府性基金、国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入等政府非税收入都纳入“收支两条线”管理范围。（4）推行以招投标集中采购为代表形式的政府采购制度改革。我国1999年开始在中央单位部门预算中增加了政府集中采购内容，现已在各级国家机关、事业单位和团体组织中，全面推行政府采购制度改革，并在《中央预算单位2005年政府集中采购目录及标准》中明确了部分政府集中采购项目的适用范围，扩大了部门集中采购项目，增强了可操作性。现行的对政府大宗采购事项采取公开招投标的方式使政府采购行为得到了与市场机制兼容的约束和优化，提高了资金的使用效率，明显地抑制了腐败行为，提高了调控水平。全国政府采购规模从2000年的328亿元，增加到2008年的5990.9亿元和2012年的1万余亿元，资金节约率达11%左右。（5）积极推进财政转移支付制度改革。我国财政转移支付制度在1994年分税制改革后实现了重大的进步，并在其后建设公共财政框架的过程中进一步改进完善。近年来，我国财政转移支付体系不断完善，尤其是财力性转移支付的确立和完善，改变了分税制财政管理体制改革前中央财政与地方财政“一对一”谈判、“讨价还价”的财政管理体制模式，增强了财政管理体制的系统性、合理性，减少了地方补助数额确定过程中的随意性。转移支付规模不断扩大，支持了中西部经济欠发达地区行政运转和社会事业发展，促进了地区间基本公共服务均等化。同时，以专项转移支付重点支持经济社会发展的薄弱环节，新增的专项转移支付资金主要用于支农、教科文卫、社会保障等事关民生领域的支出，体现了公共财政的要求。（6）实施与国际通行标准接轨的政府收支分类改革。2007年1月1日我国实施的政府收支分类改革，使预算收支的分类和科目体系与国际通行标准接轨，也是公共财政体系框架的一项基础建设，其内容包括对政府收入进行统一分类、建立新的政府支出功能分类体系和新型支出经济分类体系等。财政部门将按照新的政府收支科目编制预算。2007年11月，财政部和中国人民银行结合国有资本经营预算改革对2008年政府收支分类科目进行了调整。此后，根据改革需要，不断对政府收支分类科目进行修订。下一步，将继续深化政府收支分类改革，建立统一规范、各级财政共同执行的政府收支科目体系。（7）研讨和探索财政绩效评估制度方法和绩效预算的逐步构建。注重绩效是预算改革深化的必然要求，意在切实提高政府管理效能和财政资金有效性。近年来财政部门积极研究制定规范的绩效评价管理办法，力求明确绩效评价的范围、对象和内容，争取初步建立绩效评估体系，逐步将绩效预算的理念和方法引入我国的财政支出管理中。目前中央财政和不少地方都已经选择若干项目开始进行预算绩效评价的试点，在总结各部门预算绩效评价工作经验的基础上，将适当扩大试点范围，尝试将绩效评价的结果与部门预算编制相结合，改变以往预算资金安排中“重分配，轻管理”的现象。（8）积极实施“金财工程”。我国财政部门正在组织实施“金财工程”即“政府财政管理信息系统（GFMIS）”的建设，旨在建立一个全面反映政府财力，支撑公共财政科学决策的财政管理和财政监督的信息平台，以实现从中央到地方的部门预算编审系统的修改完善、技术支持和应用服务。“金财工程”的规划和实施是财政管理体制改革中的一项重大工程，其全面推广可以使各级财政管理部门提高预算收支管理水平，以客观的、制度性的规范来消除主观的、利益驱动或人为失误带来的制度扭曲和公共资金效益损失，显著提高公共财政运行的绩效。

3.财政支出结构在强化“公共性”导向上的变化

自1998年我国把建设公共财政作为财政适应社会主义市场经济体制的转型目标以来，“公共性”、“公共服务均等化”等与建设社会主义市场经济体制、实现社会经济全面协调可持续发展和构建和谐社会相呼应的理念愈益明确，在公共收入体系经税费改革得到发展、健全的同时，财政支出结构也发生了显著的调整变化。（1）基本民生保障成为财政支出的重点。1998年以来，在公共财政导向下，财政支出重点倾斜于弥补市场失灵的领域，即非营利、非竞争领域，逐步矫正政府的“越位”与“缺位”，不断加强和改善民生。特别是党的十六大后，伴随“以人为本”、“五个统筹”、“构建和谐社会”等执政、施政理念的确立，解决人民群众最关心、最直接、最现实的一些利益问题，已经成为政府的工作重点。财政领域陆

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