作者：李在全
出版社：社会科学文献出版社
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法治与党治——国民党政权的司法党化试读：
序言
人往往生活于记忆之中，对历史的书写也常常隐含着书写者自身的生命记忆。记得读中学时，老师就教我们：司法、法律是阶级统治的工具。自那以后，此言便默默地沉淀于心底，不曾触动。过了很多年，2005年的某一天，我在翻阅史料当中，看到一位民国司法人员在回忆大革命中的司法变革时，留下这样的记载：“司法是统治阶级的统治工具”是在1927年前后的大革命中才第一次为国人所听悉的。一时间，此语触动了我的记忆。原本以为这句话国人早就知道了，为何到大革命时期才第一次听悉呢？带着这个疑惑，我查阅前后一些史料，得知“司法党化”这一名词。
后来，我又看到“司法党化”的相关史料，如南京国民政府成立后，其内部对司法应否党化存有多种声音，倡导、支持者有之，质疑、反对者亦有之。我想，按常理讲，他们均可谓既得利益者，争论的问题应该是司法如何党化，而非司法应否党化。凭直觉，我推测这背后应该有些“故事”，值得考究。接着，我查阅学界的相关研究，仅有零星篇什涉及此问题，未见专论。至此，我基本确定“司法党化”是一个值得研究的学术问题。
众所周知，肇始于清末的中国近代司法改革，司法独立为其重要诉求，宣扬司法“不党”主义与超越党派政治。在民国初年，司法独立与共和、宪政、法治一样，成为流行话语和实践指向。但在1920年代，随着国民党党治政权的建立与巩固，司法逐步被纳入国民党党国体制之中。司法理念、人员、机构以及法律法规等诸多方面均开始“国民党化”。从国民党角度讲，一方面，把原本“不党”的司法系统纳入党治体制中；另一方面，将自身的学说、人员、组织等全面介入原本超越党派政治的司法领域。这就是司法党化。借此，国民党力图把“革命政党”力量导入司法系统中，以推进司法建设；同时，掌控司法领域，以强化党治政权的统治力。
从北洋时期的司法独立到国民党统治时期的司法党化，总体而言，学界对此尚缺乏深入系统的研究。事实上，国民党政权的司法党化过程非常复杂，不仅表现在推展过程的起伏，也体现在理论层面的论争。如果能把这一起伏的过程勾勒出来，并把论争中不同声音背后所隐藏的理念冲突、派系斗争、利益纠葛等因素揭示出来，会发现中国近代司法变革中的喧嚣与复杂。
正是本着上述旨趣，本书尝试对国民党政权的司法党化问题作较为深入系统的探究，争取对以下问题能有所梳理或解答。首先，较为清晰地梳理中国近代司法变革的历史脉络，特别是北洋时期宪政法治体制下的司法制度如何一步步被纳入国民党党国体制之中。其次，以往研究中偶有涉及司法党化问题者，多持否定结论，失之简单，未能关联到此理论与政策出台的“前后左右”，即其在何种语境中被提出，又“意欲何为”。再次，一种原本被认为是现代司法核心原则的“天经地义”的司法独立，在国民党理论家面前为何、如何被消解了？等等。对诸如此类问题的探讨，将加深我们对革命中国的司法与政治关系的理解。
本书研究对象的时限为1923～1948年。上限定在1923年，因为是年为孙中山在广东建立国民党党治政权的开始；下限截至1948年，因为该年国民党宣称“训政”结束，进入“宪政”时期，从法理上讲，司法党化失去了法律依据，至少在宪法条文上规定了司法超越党派政治。
根据上述问题和内容情况，本书在篇章结构安排上，以司法党化的关键人物（孙中山、徐谦、王宠惠、居正）为论述点，按时间先后分阶段叙述，这构成了本书的主体。在研究取向上，本书尝试改变以往研究中法律史和政治史相互分离的倾向，力求二者有机结合，并适当引入思想史、社会史的视角。由此，希望能把1923～1948年国民党政权的司法党化放在更为广阔的中国近代大变迁的背景中来描述与考察，做到既要走进历史，又能走出历史。
生活于现代社会中的人，对自然界和社会，似乎有种“征服”的欲望。同样，在学界，一些学者对学术也似乎有一种“高大”的感觉，认为合理的设计和理性的思考，可以获致对某个领域或某项论题的圆满解答。其实，这不过是学人的一种“自负”罢了。一位学人，对某个领域或某项论题能有阶段性的解答，已经算是研究有成了，尤其在人文、社会科学研究日趋繁密的今天。何况，古人云“著述之难史为最”。所以，本书的研究只能算是一个阶段性的解答。
最后必须说明的是，书名所用的“法治”与“党治”本是两个并不对称的概念，“法治”是与“人治”对应，“党治”是相对于“军治”、“民治”而言。本书使用“法治”一词，意指北洋时期的宪政法治架构，其试图将整个国家纳入法治化轨道上来，以期建构现代民主宪政国家。虽然这种努力基本上只停留于制度文本层面，付诸实践者无多，但它毕竟是北洋时期的国家制度诉求。“党治”一词大体表述了国民党统治中国的状态，从制度层面到实践运行，国民党均着力推进“党在国之上”、“以党治国”。虽然囿于各种原因，国民党的党治显得粗糙、乏力、不彻底，但当时中国确实为一党专政的党治国家。因此，本书用“法治”与“党治”分别意指北洋时期和国民党时期的统治（治理）方式。需注意，在国民党统治时期，党治并没有替代法治，法治依然有其存在的空间，两者有时感觉很“和谐”，有时似乎在“暗战”，这种难以厘清的纠结状态也许就是我们孜孜以求的历史本相。第一章1920年代中国的政治、思潮与司法
对中国人而言，20世纪可谓一场长程革命，从传统帝国的崩溃到现代民族的复兴，几乎无一不是在“革命”的旗号下进行的，革命的理念、逻辑、话语以及随之而来的理想图景，弥漫于各个领域。无[1]怪乎，历史学家费正清将中国近代史视为一部“革命”的历史。致力于20世纪中国政治研究的邹谠教授也认为，中国革命是“现代革命运动中，最持久、最广泛、最深远的一个”，它在许多方面都超越了俄国革命，促使社会、政治、经济等方面的体制和价值，发生了根[2]本的改变，此外，它还尝试改造人的思想与态度。从这个角度讲，[3]把20世纪中国史叙述为革命史，似乎无太大的不当。
不过，检视这部革命史，会发现“革命”在每个阶段并不均衡，而是时涨时落。肇始于清末的中国近代革命运动，伴随着激烈的革命与改良（含维新、改革）之争。1912年中华民国建立后，革命与改良之争逐渐淡化，革命不再是国人关注与言说的主题。但经过民国初年短暂的宪政法治的不成功实验后，到1920年代，革命呼声再度高涨，成为众多政治团体和民众的共同诉求，并付诸实践。自此，中国革命浪潮一浪高过一浪。因此，1920年代可视为中国近代史上“革命之再起”时期。
在“革命”的旗号下，1920年代的中国完成了政治转换，从北洋时代（一定程度上也包括晚清）递嬗进入国民党时代。可以说，这是中国近代史上承前启后的转折时期。
对治史者而言，这个时代无疑是相当“迷人”的。具有学者气质的中共早期党员郑超麟就指出，1920年代是中国近代史上一个“光荣的时代”和“革命的时代”，能够“认识这时代意义的人颇不多[4]见”，“它指示了中国的出路”，“比辛亥革命更加有革命的意义”。美国学者韦慕庭认为，1920年代是“中国现代史上最令人感兴趣的[5]时期之一”。当代台湾史学家吕芳上也坦言：“（20世纪）八○年代台湾和中国的变化，又不得不迫使历史学家回到二○年代史的思考和研究，因为二○年代政治的变革（转折），实影响其后半个世纪的中[6]国走向”。无可讳言，时至今日，我们仍然依稀可见1920年代的影子。
1920年代的“革命”问题，近年来，已经引起学界的广泛关[7]注，并有一些成果问世。这些论著或多或少均关注到了当时革命的流变性、任意性、专断性，革命者互相革命，以及革命与反革命之间非此即彼、誓不两立的特性等。本书无意在这方面铺陈赘语，谬添一说，而试图提出这样一个问题：在“革命”的旗号下，司法领域是如何实现从北洋体制向国民党党国体制转换的？
欲回答这问题，还得从1920年代中国的政治、思潮等历史背景中去寻找原因。一 政局的混乱与思潮的激变
1912年3月，孙中山辞去南京临时政府大总统之职，袁世凯在北京就任临时大总统，南北统一，从此中国进入以北洋军事政治势力主导统治的时代。习惯上称之为北洋时期。总体而言，北洋时期的中国社会呈现以下特点：新纪元已经开始，同时旧传统还在延续；中央权力由坚强而式微，地方主义逐渐抬头；新思潮澎湃，中国在加速蜕变
[8]中。
从政治方面而言，北洋时期是西式共和宪政、代议政治等在中国的试验时期。民国肇建之初，包括革命派和北洋派在内的各政治派别，虽然存在许多矛盾，但政治运作基本上是在宪政体制的框架之中，遵循法律的途径加以解决。在此过程中，也逐步暴露出宪政体制解决中国实际问题的羸弱，袁世凯屡次无视法律的举动，表明宪政体制在约束和规范军事强人方面的无能为力。
从1912年底到1913年初，一系列重大政治事件的接踵而至，导致革命派和北洋派矛盾激化，进一步冲击了原本就十分脆弱的宪政体制。革命派通过调整自身政治纲领与主张，并联合其他党派改组成为国民党，他们在国会选举中获胜。这样一来，作为军事强人袁世凯对立面的单一政党内阁呼之欲出，使袁氏备感威胁，故布置谋划宋教仁案，以阻止国民党的政治崛起。与此同时，袁氏的所作所为又直接威胁到国民党的生存空间，促使国民党改变其和平、统一、稳健、建设的主张，再度转变为“革命党”，准备以武力对抗袁世凯。很快，善后大借款告成，袁世凯自忖有列强的支持，对国民党动武更有恃无恐，而国民党内部之怨恨袁氏情绪亦与日俱增，“武力讨袁”，进行“二次革命”之议风生水起。至此，民国成立不过一年有余，中国政治的[9]发展已经逸出宪政轨道，向传统的武力争胜方向急速滑行。
此后的中国政治，虽然还披着宪政法治的外衣，但实际政治运作依旧是传统的。“二次革命”之后，“护国战争”、“府院之争”、“张勋复辟”、“护法战争”等战乱相寻，中央和地方军阀混战更是不计其数。战争的频仍、不在宪政框架之内的政治纷争所带来的是政局的混乱，北京政府内阁更换让人目不暇接，即是一个显证。
然而，正是在这一时期，在思想文化领域出现了中国历史上少有的激荡、狂飙、百家争鸣的奇特现象。中国的社会思潮，辛亥以前主要集中在满汉问题上。辛亥军兴，民国肇建，一般人都认为共和的黄金时代到了。多数人所希望的是安居乐业的平和；政党所争的是政权；论坛所讨论的是政制问题。反抗帝国主义，民生问题此时还不凸显，因此，从民国元年到四五年，中国社会思想可以说是处在一种僵冻的状态中，所有的政论和政党的政治活动，与一般社会不发生多少关系。到袁世凯帝制运动兴起时，才稍稍有人感觉到思想的沉闷。到帝制运动终了，护法运动开始时，中国思想界从国内国外两方面得到大刺激：国内方面的大刺激，为民国六七年间《新青年》派的文学革命；国外[10]的大刺激，为俄国的社会革命。到1919年五四运动前后，已是狂飙激荡了。
这一时期，各种主义、学说、理论纷至沓来，“登陆”中国，令人目不暇接。甚至同一种主义，也因为内部流派繁多而让人无所适从，如社会主义学说，从陈独秀1921年开列的一个目录中就可以看出，此时社会主义学说内部的种类很多，有无政府主义、共产主义、国家[11]社会主义、工团主义、行会社会主义等，当然，事实上远不止这些。五四运动前后的中国，再现了历史上百家争鸣的现象。在如此变幻莫测的思潮面前，许多人无所适从，只能是“漂流震荡于这种狂涛[12]骇浪之中”。可以说，在中国近代史上，这是一个激变的时代，时局与思想几乎处于随时更新状态之中。
各种主义、学说、理论相互竞技，思潮激荡的现象发生在军阀当道、政治纷乱、社会失序的历史时期，其间自有许多复杂原因。诸如军阀间的纷乱争斗使其一时无暇顾及政治之外的其他方面，政府行政管理的混乱无序为学术自由留下了一定的挥洒空间，经济与市场的发展使学人可以在一定程度上自谋生路，租界治外法权的存在使得有违政府“禁忌”的文人有所托庇，等等。由此可见，思想史的演进自有其内在理路，与政治史未必同步。但无论如何，新文化运动的发生与发展总是中国社会的综合环境发展到一定阶段的产物，并深深植根于[13]中国社会的特定环境之中。
在此思潮激荡的年代，在各种主义、学说、理论的竞争中，后来逐渐取得优势的是压倒个人主义的群体意识。五四运动之后，在1920年代，民族主义和社会主义势力兴起，它们压倒了个人主义的潮流。“现代西方的爱国主义和民族主义以及一个独立的具有社会主义倾向的民族—国家（nation-state）的观念在中国迅速发展起来。知识分子们不久便意识到，要挽救民族和使其强大，他们必须使民众觉悟到民族的危机和他们自身的利益，并率领他们前进。因而青年知识分子们把群众运动、宣传、组织和革命纪律看作是他们反对强权政治和与军阀斗争的重要和合理的方法。而社会主义者和马克思列宁主义者所宣扬的贫困阶级和殖民地的解放，以及未来的国际主义和睦邻友[14]好关系，为这些观念和实践提供了道义上的根据。”在如此时代语境中，马克思列宁主义自然易被国人，特别是知识青年所接受，苏俄便成为知识青年向往的国度。
1918年底，陈独秀在为《每周评论》所作的《发刊词》中，称赞美国总统威尔逊为“世界上第一个好人”。到1923年12月，北京大学进行民意测量，投票选举世界第一伟人，在497票中，苏俄革命领袖列宁独得227票，位居第一，美国总统威尔逊仅得51票，屈居第二。威尔逊从“第一好人”变为“第二伟人”，列宁升至“第一伟人”，正是中国学习榜样由美国转为苏俄的象征。吴宓也慨叹道，几千年来[15]孔夫子在中国人心中的神圣地位，“已让位于马克思和列宁”。可见，“革命”的苏俄对此时中国人极具吸引力。对自由主义者而言，多半看到革命后的建设和“改造社会”的措施；对强调群体意识的国民党人和共产党人来说，更多看到其革命夺权的成功。1923年12月，正致力于国民党改组的孙中山就明确指出，此次改组“以苏俄为[16]模范”。当时的国人都希冀着民族独立与国家强盛，苏俄正提供了一个由弱变强的成功实例，并提供了一种崛起的模式，师法苏俄成为当时多数中国人的共识，尤其是热血的知识青年。
戴季陶后来的回忆也颇能说明当时的情境，戴氏说：
经过了二十多年维新变法、革命排满、民主立宪，许多重大的改革，然而中国的政治，依然不能清明，制度依然不能改善，国家依然不能统一，社会生活依然不能良好，文化依然不能普及，而四围的压迫，却一天强似一天，就国内看则有土崩瓦解之忧，就国际上看，则有亡国灭种之祸，当着这一种束手无策的时候，更也想不出一些努力的道路来。于是青年的思想界，自自然然地，便趋向于唾弃政治，鄙视法律，痛恨军队的心理。从民国三年以后至民国六七年间，那一种无政府的思潮倾向，正是说明中国人走投无路的状态。在欧战之后，俄国革命起了。俄国在欧战当中，一败再败，败到几乎无以为国。而革命军一起之后，在国内推翻了几百年的皇权教权财权，创立起社会主义的联邦。在国际上一面抵抗着全世界帝国主义的联军，一面高呼着无产阶级与被压迫民族的联合。居然他的基础，一天巩固一天，第三国际的宣传，挟着红军的威力，震动了全世界。沉寂了几年认为政治、军事、法律都无可望，而中国前途，也绝对无路可走的青年，忽然看见了这一条顶新的道路，于是认为只有世界主义的社会革命，才是前途的光明，而无政府主义的思想，一变而为唯物教的社会革命思
[17]想。
在这场思想文化的“百家争鸣”运动中，在多种主义、学说、理论的互相竞争中，最后取得优势地位的是强调群体的社会主义，而非强调个体的自由主义；向往的是苏俄，而非英美。从某种意义上讲，这种倾向决定了此后中国数十年的思想与政治走向。二 北洋时期的司法及其问题
中国近代司法变革始于清末新政时期。与当时“仿行立宪”相适应，一套以司法独立为主旨的西式司法改革开始在中国逐步展开。1912年，中华民国肇建之初，根据国体变更，法制与司法于1912～1913年进行了相应改革。总体而言，此次司法改革是在继承清末改革的基础上继续向前推进的，对清末法制与司法改革有所扬弃，但在追求司法独立、审判程序化与职业化的大方向上没有改变。
由于时局的变化和社会多种势力对司法的诟病，在1914～1915[18]年，北洋政府又进行一次司法改革。这次改革是对清末以来司法变革中简单移植域外司法制度、侧重司法机构和人员（数量）扩张路向的反动。从这个角度讲，此次司法改革对探索构建适合中国本土的法治，有一定作用，但也带来很多不良后果，如司法诉讼的混乱、再度把司法权与行政权纠缠在一起、县知事兼理司法现象大量存在等。这种司法状况延续至北洋政府垮台。
在司法与政党关系问题上，北洋政府强调“司法不党”。这一方[19]面与民国初年很多领域的“不党”潮流有关；另一方面，与北洋时期整个国家的宪政法治、三权分立政制相适合。时人多半认为，司法作为解决纠纷的仲裁事业，从职业本身出发，必须保持中立立场，对矛盾双方做到公平、公正的裁决，从而将正义传播给社会。对司法人员而言，法律即他们心中的“神明”，除了忠诚于法律之外，不应依附于任何个人、团体组织或政党，否则，就无法做到公正司法。如近代来华协助修律的日本著名法学家冈田朝太郎所言：审判官之所以不得为政党党员、政社社员，是因为审判案件，“必须平心静气，研究法理，判决方无错误。若参与政治，奔走演说，则心气浮躁，不能专心裁判，故法律禁之。盖研究政治者，须有宏远之规模，研究法律者，须有极细密之心思，一人而兼之，实难其选也。议会议员，皆统筹全国或一地方之政治，审判官乃剖析极纤细之事理，两不相伴，故[20]裁判官不得为议员”。
根据“司法不党”、司法超越党派的原则，北洋政府要求司法官不得加入政党，不得兼任行政官、议员（法律明文规定除外）。北洋时期的多部根本大法均有司法独立、司法不党或类似的规定，民国初年施行的《法院编制法》明文规定：推事及检察官在职不得为政党员、政社员及中央议会或地方议会之议员。
问题是，在民国初年，党派林立，政党政治话语颇为喧嚣，在如此形势下，司法官加入政治党派，虽于法不符，但事实上并不鲜见。鉴于此，司法当局通令各地司法官不得加入任何政党，如1912、1913年司法总长许世英就饬令曰：
法官入政党，先进各国大都引为深戒。诚以职在亭平，独立行其职务，深维当官而行之义，重以执法不挠之权。若复号称为党人，奔走于党事微论，纷心旁骛，无益于政治，抑恐遇事瞻顾，有损于公平。党见横亘，百弊丛之，非所以重司法也……京外政党林立，颇闻有现充法官置身党籍者，本总长认为非司法范围内应有之事，即当然认为违法之行为。所有京外现充法官各员，除关于研究法律、讲习法学等会不予限制外，其余无论何项政党、政社，凡未入党者，不得挂名党籍，已入党者，即须宣告脱党。倘以党籍关系不愿脱党脱离，尽可据实呈明，将现充法官职务即行辞职。各该法官等学养有素，中外法理当所熟闻，须知法官一职，绝对处于独立地位，司法之不能干涉他项[21]政治，犹之行政机关之不能干涉司法。
与此同时，相关部门还把司法官的党籍情况予以公示，如1913年3月9日，《政府公报》就公示了京师司法官的党籍情况：92名司法[22]官中，无党籍者43人，脱党者42人，不详者7人。
不可否认，一些司法官宣布脱党后，还参与党派活动。如广西有人报告：该省高等审判厅厅长“现虽脱党，尚预党事”，司法部获报后，即予以“儆告”，并训令该厅“未脱党人员，即仰转饬声明志愿，[23]据实呈报”。鉴于现实中不少司法人员还是参与政党活动，尤其是在京外地区，此后司法部多次训令各级司法人员不得加入或参与政党活动。如1914年2月，司法部训令各省审检厅：“京外各司法机关为保障人民权利而设，凡属法官尤应破除偏私，自处于不党之地位，以保持其独立之精神。乃近闻各省现任法官仍不免挟持党见，广树党援，互相勾结，联为一气，用人既阿其所好，执法安望其持平。实于司法前途大有障碍，亟应严行禁止。嗣后法官概不得加入政党，其先经名[24]列党籍者并应一律脱党。”1915年，北洋政府还将禁止范围扩展至[25]兼理司法的县知事。
此后历届政府继续坚持“司法不党”原则和精神，及至1920年代依然如此。例如，1920年8月，大总统申令司法不党主义，曰：“司法独立为法治国之恒规，顾欲保持其独立之精神，一在法官咸循矩矱，不以党系而有所重轻；一在长官各守范围，不以职权而妄加干涉。吾国司法改良，粗具规模，更非淬厉其精神，何以厚植其基础。应责成司法部通饬京外法官，自奉令之日始，无论何种结合，凡具有政党性质者，概不得列名。其已列名党籍者，即行宣告脱离，仍由部随时考察，如敢阳奉阴违，立予分别惩处……总期无偏无党、不屈不[26]挠于以巩固法权。”
很快，司法部转饬各司法机关，重申此令；同时，司法部又训令各审检厅，禁止法官卷入政治风潮，令曰：“法官保障载在约法，所以使其洁身自好，安心供职，不受政治之影响。前奉明令，法官不准列名加入何种政党，业经本部遵令通饬在案。设有阳奉阴违，虽未公然列党而暗中干预希图幸进者，其有损司法尊严尤甚。为此，重申告诫嗣后凡有关于国内政争，司法官吏概不得开会或参预及以私人名义公然发表意见，以免牵入政潮，贻误职务，并责成各该管长官，随时[27]认真考察，呈明核办。”
当局的三申五令，反面说明了现实中不少司法官还是参加或参与党派活动。但应该看到，“司法不党”作为一项原则和精神，并以（政府）主流话语表达出来，对现实司法颇具影响力。中国近代法界名人杨兆龙后来就回忆说：北洋时期，“司法官不得参加‘政党’的思想可谓深入人心。‘加入政党’这句话固然为大家所怕说，就是‘党’这个字也为许多人所不乐闻。结果，不但有许多服务司法界的人不愿谈‘党’，就是社会上一般关心司法的人也不希望他们与‘党’[28]有何关系”。可见，司法独立、“司法不党”不仅是北洋时期司法界的主流话语，而且在现实司法中确有影响力。
综观北洋时期的司法，虽然也能听到些许赞美之辞，如梁启超在1924年所讲：“十年来国家机关之举措，无一不令人气尽。稍足以系[29]中外之望者，司法界而已”；一位署名“直夫”的人在《法律评论》一篇评论也说道：“民国肇始，十有六年，政治则萎靡窳败，教育则摧残停顿，军政则纪律荡然。言及国是，几无一不令人悲观。其差强[30]人意、稍足系中外之望者，其惟我司法界。”但在整个北洋政府统治时期，对司法状况更多的是批评之声。曾任北洋政府司法总长和中国法权讨论委员会会长的张耀曾，于1922年11月至1923年1月，赴直隶、山东、山西、河南、安徽、湖北、湖南、江西、江苏、浙江十省的省会及重要商埠等地考察司法状况，回京后呈文云：
兹就此次视察所及略举数端：如正式法院设置未周，人民不能均沾保护之益；如地方厅第二审管辖区域过广，人民上诉不便；如各厅人员之配置不均，往往劳逸攸殊，而案件不免积压；如监狱收容监犯未有通盘规划，以致此患拥挤彼虞空闲；如厅监之构造，往往因陋就简，或不适用，或苦湫隘；如看守所之设备过于粗恶，往往与羁禁被告人之本旨不合；如各厅办事间有过于简略，不能悉依规定之程序；如各厅诉讼用纸无通行格式，不免自为风气；如各厅应用簿册，多未[31]整备，有碍考核。凡此种种，仅其大端。
民国司法界名人林长民（曾任北洋政府司法总长）就认为，辛亥以还，司法权更加式微而不振，“攘于外人者百分之几十，委之行政官者百分之几十，剥夺于军人、豪右、盗贼者又百分之几十，所谓真正之司法机关者，其所管辖曾有几何？有力之人处心积虑，更随时利[32]用或摧残之。司法得习保其独立者实在无多”。
作为清末以来司法改革亲历者、曾任北洋政府司法总长的董康，对民国司法也多有批评，云：“以能力言，法院随国体而改造，法官概用青年，阅世未深，无可讳言。民事诉讼，藉上诉之层递，冀进行之迟延。防御攻击，莫辨诪张，异议参加，率缘操纵。刑事诉讼，证据游移，多仵事实。科刑出入，亦戾人情。于疑难重案，纠问依违，更乏平亭之术。若上级滥行发回，或对上级发回之案揣摩定谳，尤为民刑诉讼之通弊。凡斯诸点，由于法律繁重者半，由于能力薄弱者亦半。”如果说，上述所言是司法问题内部原因的话，那么司法所赖以发挥功用的外部因素也不可忽视，如政局动荡、武人专权、军阀混战等。“频年以来，政治轶出于轨途，思想竞趋于权利，消长悖叙，安危易观。近复构祸称兵，神州动荡。吾人所经营不完不备之司法事业，久已堕于冥漠无闻之地。至此侈谈司法，非盲瓮之鼓词，亦疑人之梦[33]呓。”
1920年，“民国第一法学家”王宠惠感叹：民国成立已九年了，[34]“改良司法，当局计划非一日矣，顾世犹多以司法为诟病者”。几年后，在他看来，中国司法依然是问题丛生：一、司法权不能统一；二、司法法制制度未臻完善；三、司法人才缺乏；四、司法经费之不能确定，而其总的原因“则实由于军阀专横，对于司法事务，或漫不加意，视为具文；或恶其害己，时加蹂躏。因此之故，从前司法事业，[35]从一方面观之，不过仅具雏形，从他方面观之，实则同一赘疣”。
以上诸人均曾任北洋政府司法当局的掌门人（司法总长），他们的批评之声尚且如此，遑论其他人了。1926年，由12国委员组成的法权调查委员会对中国司法状况进行调查，历时9个月，结论是：军人干涉审判；法律之适用不统一；司法经费不足，及法官之薪俸过少；[36]警察厅及陆军审判机关，皆操普通审判权；等等。虽然这其中包含“非司法”因素的考虑，并以此为借口拒绝放弃他们在华司法特权，但在某种意义上也说明了当时中国的司法状况。
对于中国民众来说，司法不良几乎是不言自证的印象。很多民众就感觉到，“自民国成立以来，此等司法机关也不过是敷衍粉饰，仍以压抑民气为根本，还增加了不少诉讼上的无形危险。这是因为一则法有未密，二则人员太杂，无法治之精神，所以只见其弊，未见其[37]利”。
至于北洋时期司法何以乱象丛生，则是一个非常复杂的问题，在此无法全面展开。简言之，从文化层面来说，是外来制度与本土文化的冲突，它们之间的磨合需要一定的时空条件，而北洋政府统治时期不具备这种条件。若从政治、社会、经济原因来看，当时武人专权、军阀混战、政局动荡等乱象使得新式司法制度无法落实到实践层面，如合格司法人员不足、经费短缺等。张耀曾就说：“现在改良司法迟缓之原因，全由于经费之不足。查各省财政机关，不拖欠司法经费者，几成凤毛麟角。政治当局甚不重视司法，无钱是不必说了，即财政宽裕之时，政治当局亦自有其用处，决不挹注司法机关，此司法机关不[38]能改良之总病源也。”
北洋时期政局的动荡直接影响了司法中枢的稳定，没能形成稳定的权力中心，由此引发司法中枢权威的长期缺失。1912年至1928年的北洋时代，凡16年间，司法总长共34人次，平均每人不足六个月，其中章宗祥在职时间最长，为两年四个月，王正廷最短，仅八天（详见表1-1）。司法中枢领导人的变更频仍，使整个司法体制的稳定性与连续性受到严重影响，破坏了司法应承担的社会功能。王用宾后来就指出：面对千疮百孔的司法状况，“苟欲革除固习，涣布新猷，非假数年，鲜见实效，惩前毖后，每案故步，即有健者，力图改造，成规不随，半途辄废。是故司法事业之萎靡不振，原因非一端，而管[39]理全国司法行政之长官，鲜能久于其任，亦固使之然也”。表1-1 北洋政府司法总长任职年月（1912～1928）续表续表
北洋时期，在国家宪政制度层面上规定了司法独立原则，也一定程度上付诸实践。但是这种司法独立实际上只是一种“形式化”的独立，徒然表现为司法机构的增设和司法官的增加。从各国司法历史实践来看，法律与政治无法截然分开，司法的运行需要必要的良性政治力支撑。在法律与政治关联问题上，北洋时期的司法并未能有效地起到联系作用，以至于良性政治力的缺失让司法仅表现为形式上的独立性。
当然，若从历史事实考察，北洋时期司法还是取得一些成就，而不可一概抹煞。有学者就认为，北洋时期“司法部下属法院系统仍不够完善且办事效率低下，然而却享有公正的声誉，法典编纂和监狱管[40]理也有了进步”。问题是，这些成就无法改变国人对司法的总体不满意，诟病之声不绝于耳，对其进行改造成为情势所趋，这也使得此后的司法“革命”具有某种正当性。三 1923年前后的转捩：宪政法治的退潮与革命党治的兴起（一）宪政法治的退潮
自戊戌变法到1910年代末，对共和宪政的追求居于中国政治的主流地位，特别是在民国建立以后，宪政、法治在国家制度层面上得到确认，实践中，也确实有相当的有识之士为之劳心劳力，孜孜以求。宪法、国会、内阁等现代宪政民主国家的象征为国人所重。但到1920年代，情况发生了变化——对于原本被寄予厚望的宪政法治，国人的信仰底线已产生动摇，宪政法治呈现退潮趋向。这缘于北洋时期宪政体制在中国的不成功实践，直接诱因是1920年代初期的数桩政治丑闻事件，尤其是1923年曹锟贿选总统、颁布《中华民国宪法》。
1922年4、5月，第一次直奉战争爆发，奉系败北，直系以拥护第一届国会与《临时约法》为标榜，号召南北实现统一。这时国内基本政治格局是，奉系战败退回东北，一时无力问鼎中枢；西南护法政府已解体，孙中山在陈炯明叛乱后避居上海；宣布“联省自治”的湖南等省通电支持恢复“法统”；直系掌控中央政权，控制了国内大部分地区，呈现一派独大的局面。5、6月，直系逼迫原皖系安福会选举上台的大总统徐世昌辞职，抬出黎元洪为大总统，9月，组成了吴佩孚嫡系主导的内阁。在曹锟、吴佩孚等直系首领的授意下，第一届国会再次复会，但“醉翁之意不在酒”，国会之所以恢复，主要原因是曹锟希望通过国会选举的合法途径，取得大总统宝座。在各方派系纠葛中，1923年10月5日举行总统选举，在曹锟等人的威逼利诱下，[41]选举的结果是曹锟以高票当选大总统。
曹锟贿选的丑恶行径激起全国公愤。贿选的次日，上海市民在天后宫集会，与会的60多个团体2000余人一致决议通电中外，否认曹锟为总统。离开北京、出走到上海的参、众两院议员171人联名发表宣言，声讨曹锟贿选之罪。10月7日，浙江省教育会通电：曹锟行贿应从严惩治；受贿议员应依律处罪；通电各国驻京公使，勿再贷款、售械给曹锟政府。8日，孙中山在广州大元帅府召开会议，议决通电讨曹，认为曹锟贿选是“文明之国家所认为奇耻大辱者也”，“故中国人民认曹锟之当选总统，为一种篡窃叛逆行为，在理在势，皆须反对而讨伐之”。孙中山希望各国与中国人民一致反对曹锟贿选。他在《致列强宣言》中说，曹锟“选举之种种非法与贿赂情形，玷辱有教化之国家太甚也……国民若默认此种行为，则不复能自号为有人格之国家以生存于世界，所以中国人民全体视曹锟之选举为僭窃叛逆之行[42]为，必予以抵抗而惩伐之”。在广州的议员也开会声讨，通电否认曹锟贿选的总统，并请孙中山下令声讨问罪。国人则咒骂曹锟为“贿选总统”，受贿议员为“猪仔议员”，国会为“猪仔国会”。
1923年10月10日，曹锟颁布《中华民国宪法》，此乃中国历史上第一部正式宪法，基本内容为：1.中华民国的国体永远为民主共和国；2.中华民国的政体为责任内阁制，同时又有包含总统制的部分内容；3.规定中央与地方的权限划分，以及地方自治制度。就条文而言，该宪法相当完备，具有现代宪法基本精神。但问题是，该宪法的“来路”有问题（史称《贿选宪法》、《曹氏宪法》），是一部“非法”的宪法，这使其进步意义完全被消解，为国人所唾弃。正如有学者所论：“计此次宪法会议之开会，不过三次，为时不及七日，遂举十二年来久孕不产之大法，全部完成，六七载争论不决之问题，一一解决。进行之速，实可惊人。其最大原因，乃由于‘贿选’议员急欲完成宪法，以[43]图掩盖彼等之罪恶耳。”可知，除了最后制订阶段的匆促之外，对这部宪法损害更大的是“贿选”。
作为上海舆论的代表，《东方杂志》提出了这部宪法能否成为“根本大法”和是否“合法”的问题。“我们试想：倘使这宪法不成于贿选声浪高涨，议员被斥为猪仔的时候，则全国上下，对于这宪法成立纪念，将怎样的视为盛举，怎样的加以点缀！而现在则问题牵连，国民中多有因不承认这次的总统选举，便根本的不承认北京的国会；因否认在京议员的人格，便牵累及于他们所议定的宪法的效力；于是这十三章一百四十一条的新宪法，遂使人发生：‘这究竟是否已成为中华民国的根本大法？’的疑问！”正由于“贿选”恶名，“贿选以[44]后，全国之政治，濒于绝境，法律二字，无从谈起”。
1924年11月曹锟、吴佩孚直系政权倾覆后，因“贿选”与“制宪”均是国会所为，舆论界再次掀起一波攻击国会的浪潮。当时颇具社会影响力的上海总商会在有关时局的通电中，就指责贿选议员“长恶助乱，百喙难辞，应予按名诉追惩治，借伸法纪”；北京公联会更是历数国会十大“罪恶”与“万万不能存立”的十大理由，主张趁推[45]翻直系政权之机，将“祸乱之媒”的国会消灭。舆论对贿选的抨击，牵连使得国会制为代表的西式民主制度声名狼藉，助长了整个社会对民主代议体制的怀疑，从而动摇了民国法统的政治基础，宪政法治岌岌可危。这是贿选引起的最严重政治后果。法学家燕树棠十年后回忆此事时感叹道：“我们中国在前清末年及民国元二年大家信仰代议制度可以救国可以保民。于是中央有国会；省有省议会；县有县议会。一层一层的都是人民所举之代表。不久，选举与被选举，公开的舞弊，威吓利诱，无所不用其极。人民之代表勾结官厅，为人民谋利益之代表，反成官厅之爪牙。在中央之人民代表——国会议员——自民二以后，日趋分化亦日趋恶化，至民十二曹锟贿选为大总统，代议制度为一般人所鄙视吐弃至此达于极点。一般人对民治主义即丧失[46]了信仰。”
易言之，国人对议员的失望、对历次国会的失望，导致了对代议制度本身的信任危机，并由此引发对宪政体制的否弃。从当时舆论界的争论来看，国人多半并未意识到国会制度是民主宪政体制的重要组成部分，没有以国会制度为代表的代议制度的支撑，宪政法治只能沦为政权的招牌而已。此后事态的发展，正是沿此轨迹转变。多年以后，顾维钧对此回忆说：“民国初年——甚至后来亦然——国会议员的大多数，无论其为参议院还是众议院议员，都把他们的地位和特权当作政治武器……他们在大多数情况下是为了政治的或个人的利益而使用这些政治武器；他们并不理解赋予国会这些权力是一个有秩序的立宪政府的必要部分。国会议员们的这种以宪法特权作为政治的倾向，使得国会的信誉扫地，并妨碍了这一立宪机构的正常工作。”“（当时）我的同事们——有些是我的至交好友，有些亦曾在国外留学——一般地不象是能理解国会是整个政治制度的必要部分，而且它的地位为[47]宪法所保证。相反，他们把国会看作是令人厌恶的东西。”
民国成立后引入的西式民主制度的不成功实践，原本就已使社会各界多有非议。但在此前，国人对西式民主制度本身还抱有一定的期望，并将弊病归因于武人专权、军阀作乱。但这次曹锟贿选情况则不同，它以合法的形式程序进行贿选并获得成功。从此以后，国会议员的人格备受人们诟病，时人皆以“猪仔”称呼国会议员，再没有人视国会为庄严、神圣的立法机关，由此引起国人对包括国会制度在内的引自西方的整套宪政法治制度的否定。“国会既已实行最后的自杀，[48]从此法统也断绝了，护法的旗帜，也没有人再要了。”
当然，这只是宪政法治思潮退却的直接原因，其背后，还有很多复杂的原因。民国建立以来，以袁世凯、段祺瑞、冯国璋、曹锟、吴佩孚等人为代表的军人集团在中国政治舞台崛起。军队现代化在构建现代国家中的重要作用不可否认，从世界各国历史来看，也不乏成功例证，如普鲁士等。但应该意识到，军权政治与宪政之间的深层次矛盾——军权政治是以强权和实力作为政治游戏的最高规则，而宪政[49]则以宪法和制度化体制和程序作为最高规则。自袁世凯时代兴起的军权政治，其一个诡异特点是：军权政治时期在以强权和实力作为最高游戏规则的同时，宪政体制的制度化和程序化功能并未完全丧失，相反，军事强人们往往以此为自己进行合法性包装。袁世凯摧毁民国初年宪政成果的所有步骤几乎均是在制度化和程序化名义下完成的，换言之，在袁氏的军权政治下，其对制度化和程序化要求采取了一种“为我所用”的策略。制度化和程序化的最高性、普遍性、平等性在此几乎荡然无存。
在论述北洋时期中国军权政治时，美国学者谢里登认为：北洋军阀政治的历史表明，1928年以前宪政体制的失败，与其说是一个有效政体的衰落，不如说是根本没有能力建立这样的政体。段祺瑞、吴佩孚等人曾多次建立起对全国大部分地区的实质性军事控制，“但这些成就基本上是军事的，而从未发展到建立有效政治制度的水平”，他们也没有认真努力去动员精英分子以某种方式来加强政府的政治制度。“士兵是军阀们惟一的选民。当国家政府机构只会用军队表明其权力时，这种权力也可能为更强大的军队所消除。军阀们的弱点并不在于他们追求权力，而在于他们对权力构成看得过于狭隘，而不能促[50]进其非军事因素的发育成长。”
与军权政治相关联的是派系政治，这点已为很多相关研究所证明。“表面上看，北京政府的组织机构是合乎宪法的：立法、行政、司法三权分立，决策亦有法定程序。但其实质却是派系的，一大批个人追随者越过了官方机构，每一派系均以个别头目为核心，并由其个人培植的亲信组成。”“主要由派系构成的政治体制可以在宪政的框架下运行，但却无法避免现实中派系间的政治冲突……实际上，那不[51]过是遵循自身逻辑、摧毁宪政机体的派系政治。”因此，民国初年以来高涨的宪政理想在1922～1928年呈现衰落态势，重要原因之一是“1922～1925年北京的许多事件比以往更残酷地暴露出宪政骗局的背后派系政治的种种内幕”，宪政体制因为参与者热衷于派系斗争，[52]而耗尽了自身的活力。
若从文化层面考虑，宪法和宪政是源于西方社会历史的产物，其注重权力制衡和个人自由的内涵与中国传统文化也不甚“和谐”。现代的、西式的宪法及宪政体制在传统依旧延续的北洋时期的运行，产生诸多不易解决的问题。学者陈志让就直言：中国政治的传统的标准是有道无道，现代的标准是合法违法，这两个标准不一定完全相同，这是中国有了宪法以后的第一个大问题；所有的法都要用道德来保护，孤立的法是极其危殆的法，加之，中国宪法并非完整的宪法，其中没有详细规定的事，仍然而且不可避免地用“有道无道”来判断，这是中国有了宪法以后的第二个大问题；中华民国成立后，有1912年的“临时约法”、1914年的“袁世凯约法”、1917年流产了的“安福宪法”、1923年的“曹锟宪法”等，这些宪法中不同的地方、矛盾的地方，不断产生新的政治问题，这是中国有了宪法之后的第三个大问题；政治行动的程序手续问题，包括宪法的制订程序和遵守宪法的手续，例如，有人对宪法有批评、有异议，用什么程序手续来修改、增订或推翻宪法，这是中国有了宪法以后的第四大问题。
在如此时代语境中，不同的人对宪法的观感与反应自然差别很大，比较新的人，如孙中山认为：中国的乱源在“大法不立”；比较旧的人，如吴佩孚认为“以礼为无用而废之者必有乱”；而调和派的徐世昌则认为：“旧基础（统）既倒，新基础（法）未确立，各是其是，各非其非，无一定建设目标，无共通之更新理由。”可见，当时的新旧人物、各色人等所争执的不是同一个层面上的问题，也不是可以在一个框架内能解决的，这说明民国初年所推行的宪政法治和中国传统之间的不调，“法和统之间的矛盾、新制度和旧文化之间的矛盾”，成为那个时代难以解决的问题。“法和统在近代中国基本上是冲突的，不可调和的。冲突发生的时候，护法的人要护法，卫道的人要卫道。护法和卫道都靠军—绅集团的人，这几乎等于派罪犯当警察。”制订宪法不但不能结束历史上多次出现的一治一乱之循环，反而造成不断的混乱。“于是中国关心政治的人从二十世纪初年那种向[53]往法治的态度，变为怀疑法治，轻视法治。”
引自西方的宪政法治，国人原本对其寄予厚望，但事实是，未收其利，反受其害。国会、约法（法律）自然成为国人漫骂攻击的对象。
陈独秀说道：“旧人骂约法，是骂它束缚政府太过；新人骂约法，是骂它束缚人民太过。但照事实上看起来，违法的违法，贪赃的贪赃，做皇帝的做皇帝，复辟的复辟，解散国会的解散国会。约法不曾把它们束缚得住，倒是人民底出版集会自由，都被约法束缚得十分可怜。”[54]戴季陶后来回忆说：当时“青年的思想界，自自然然地，便趋向[55]于唾弃政治，鄙视法律，痛恨军队的心理”。当时还是知识青年而日后成为法律史名家的陈顾远也说：“约法毁过一回，再毁一回，法统乱过一遭，又乱一遭，约法成了盗贼的神器，法统变作一堆的乱[56]丝。”
综上所述，民国建立以来，原本被寄予厚望的宪政法治体制，不仅未能使中国政治步入正轨（此未必是宪政法治本身问题），反而引发政争迭起，武人专权，军阀混战，民不聊生，国人对此深感失望。在这种情境下，对其进行改造成为情势所趋，当时中国“先知先觉”人物选择的方式是革命——根本改造，这也获致很多国人的认可与拥护。
在1920年代中国报界立论尚属稳健的《东方杂志》，此时发表了一系列文章，肯定革命的积极作用。例如，一位署名“化鲁”的人在《东方杂志》接连发表文章呼吁革命：“政治建设也唯有经过大革命与破坏后才能成功。再说得彻底些，平和是不能无代价得来的，平和的代价就只是鲜红的血。”“现在该不是爱平和的时候了，政局已弄得走投无路，便要忍耐也无可忍耐了。暴力虽不能驱除暴力，但正规的力是可以驱除暴力的。我们所需要的就是国民的正规的力。”“现在的中国非经过武力的革命，不能收拾。武力革命的结果，必不免趋[57]入极端。”
与稳健的《东方杂志》相比，《新青年》自属激进刊物。该刊自1915年创刊，至1926年终刊，前后持续十余年，在1920年代中国言论界颇具影响力。有学者统计该刊“革命”等语词出现频度的变化，大致呈现如下轨迹：前五四时期（1915～1918）：“革命”、“自由”、“科学”、“平等”、“民主”等词的出现频度大体相当，均在1%以下，“自由”、“革命”、“科学”三词的出现频度略超过“平等”、“民主”；五四时期（1919～1922）：除“民主”一词的出现频度略有下降外，其他各词的出现频度均呈上升趋势，而“革命”一词的出现频度开始明显超过其他语词，值得注意的是，“民主”出现次数不到“科学”的1/10，不及“革命”的1/20；后五四时期（1923～1926）：“革命”一词的出现频度急剧窜升，成为压倒一切的中心词，“科学”、“民主”、“自由”、“平等”等均相对边缘化，为“革命”让路，这一时期，《新青年》杂志共发表各类文章128篇，平均每篇出现“革命”[58]一词多达25次以上。毋庸置疑，此乃1920年代中国“革命之再起”的重要表征。
与此相随的是，“革命”话语及其意识形态开始渗入社会大众层面并影响他们的观念和心态，其中就包括民众的法律观。1924年，一位署名“西岩”的作者以《革命与法律》为题撰文，提出：改革政治的方法不外两种，一是按照法律所规定的合法手段；一是把旧有的法律完全否认，采取革命手段。至于“改造中国应不应当革命？须要不须要革命？”作者认为这问题很容易解答：“我们只看目前中国是否法治的国家？政治上了莫上轨道？我想大家稍微一想，就知道非革命不可了。”接着，作者回顾说：前几年人人都怕革命，提起“革命”二字就谈虎色变，自从西南护法内部瓦解；直系恢复旧国会，弄成了贿选；旧国会又制订新宪法，宣布约法无效；冯玉祥倒戈囚禁曹锟后，段祺瑞以临时执政的名义组织临时政府，法律上没有根据，“于是民国法律效力全失，大家觉得死板板的守什么法律，于自己不便，遂都[59]高倡起这种不受法律拘束的革命了”。
话语与实践密切关联，一种话语的流行与一定的社会现状密不可分。“革命”话语的流行，说明国人对社会现状的不满，革命势难避免。这方面，孙中山及其领导的中国国民党无疑走在时代的前列，格外引人注目。（二）革命党治的兴起
辛亥革命以前，同盟会是一个以“革命”为诉求的政治团体，当时其革命目标较为单纯，主要集中于武力排满。民国建立后，同盟会由秘密转为公开，旋即又联合其他政团改组为国民党，政纲由激进转向温和，性质亦由革命党转变为致力于议会政治的政党。但国民党未能在这条政治道路上走远，于1913年11月被袁世凯解散。1914年6月，孙中山在日本东京改组国民党为中华革命党，首次在党名中公开标示“革命”，厘定“军政”、“训政”、“宪政”三阶段的“革命方略”，宣布自革命军起义之日至宪法颁布之时，均为“革命时期”，在此期间，[60]“一切军国庶政，悉由本党负完全责任”。孙中山的政党观，由推崇西式多党轮流执政的政党政治，转变为由革命党独控政权的“以党治国”。但孙中山这一“以党治国”的革命理念，囿于环境与自身实力等原因，未能立即实现。1916年6月袁世凯病死，中华革命党由东京迁回上海，重新致力于恢复共和代议制度，实际上暂时停止了革命活动。
1917年至1923年，孙中山打出“护法”旗帜，三次在广州开府设政，与北洋政府分庭抗礼。1923年以前，孙中山的护法事业以恢复民国元年制定的《临时约法》和继续召开民国二年的正式国会为目标。但在护法运动过程中，毁法与护法相随，护法阵营内部步伐不一，目标有别；北方军阀之间时而勾结，时而倾轧，或联络西南，或投靠北京政府，朝秦暮楚，变化无常。局面如此错综复杂，孙中山自身又无武装力量，所以其护法事业是艰难的。1923年2月，在讨伐陈炯明基本胜利后，孙中山离沪回粤，第三次开府广州。10月，国会在北京自失立场，贿选曹锟为大总统，颁布“贿选宪法”，作为民主共和象征的国会与宪法均声名狼藉。孙中山决定放弃护法旗号，将“革命[61]事业从头做起”。
孙中山的根本改造中国——革命的思想，在1917年苏俄“十月[62]革命”之前，就已经孕育产生了。如果说，这是国民党转变的内部原因的话，那么，苏俄“十月革命”及由此引发的中国思想的激变、政局的剧变，则是孙中山和国民党转变、“以党治国”兴起的外部原因。
当时中国知识界、思想界亲俄的风气相当盛烈。张国焘回忆说：“巴黎和会中，威尔逊失败了，一个理想幻灭了。中国遭受极大的屈辱，因而爆发了五四运动。恰当此时，新兴的苏俄却在高唱‘无割地、无赔款的和平’，呼吁民族自决，这些呼声与威尔逊的主张如出一辙。俄国革命虽然造成了很大的灾难，反共宣传又遍及各个角落，但[63]俄国这种论调，仍像黑夜钟声，震人耳鼓。”青年党人创办的《醒狮》杂志也承认：“就国人之亲俄程度而言，其人数之多，范围之广，[64]种类之复杂，诚有令人惊叹者。”
从苏俄方面来说，向东方发展是其既定政策。近年来，大量苏联档案解密以及相关研究成果均表明，1920年代苏俄在中国的所作所为，包括援助中国革命，均有其自身利益的考量。1919年3月，共产国际在莫斯科成立，成为世界革命的司令部，号召联合帝国主义国家中的无产阶级、（半）殖民地国家受压迫民族起来革命，实际上的最大受惠者是苏俄自己。1921年7月，中国共产党成立，是苏俄向远东输出革命在中国获得初步的实现。从1920年到1922年，共产国际在向东方发展的政策下，与北方的吴佩孚、南方的陈炯明与孙中山同时进行联络，对吴、陈的工作失败后，苏俄开始把工作重点放在孙中山及其领导的中国国民党上。1923年1月《孙文—越飞宣言》发表，双方开始联手，孙中山确定联俄政策。
1923年10月，苏俄政治顾问鲍罗廷抵达广州，苏俄和孙中山国民党的合作进入实质性阶段。1924年1月，国民党改组，其路线基本上是以“三民主义为体，俄共组织为用”，主要借鉴苏俄的治党建军经验。国民党“一大”通过两个关键文件，一为国民党新党章；一为大会宣言。这两个文件均由苏俄顾问鲍罗廷参与起草，前者以1919年12月俄共（布）第8次全国代表会议颁发的《俄国共产党（布尔什维克）章程》为蓝本，后者以1923年11月28日共产国际通过的《关[65]于中国民族解放运动和国民党问题的决议》为蓝本。在苏俄的政治指导和实践借鉴下，孙中山终于把酝酿于胸的“把党放在国之上”思想付诸实践——国民党党治政权在广东成立了。“以党治国”在中国的兴起，除了上述苏俄因素外，还有广泛的国际背景。在20世纪一二十年代，面对第一次世界大战及战后诸多的政治危机、社会矛盾，西方许多民主国家疲于应付。相反，倒是那些带有浓厚专制独裁的国家，如意大利、德国、苏俄等国，反而“游刃有余”，应付从容。因此，在当时，民主、自由、宪政等理念与政治制度备受世人质疑，反而是“一党制”、“以党治国”等思想与理[66]念受到人们的欢迎。研究表明，20世纪前15年中，欧洲很多人通过不同道路得出这样一种信念，即为了摆脱议会制的危机，结束多党制导致的让步妥协，必须要有一个能够建立起“好政府”和更好地适应被统治者需要的“统治党”，这种“统治党”逐渐向“单一党”过渡。从政治学和公法学角度看，在一党制中，“国家”与“政党”之间的关系已经本末倒置，正好与建立在多元主义原则（不论是两党制，还是多党制）之上的自由民主主义观念相对立；从历史角度看，一党制确实是第一次世界大战后出现的新现象。这些单一制的政党创建了一种具有不同政府形式的新政治制度，可以区分为三种不同的政府形式：布尔什维克的独裁政府形式、法西斯主义的专制政府形式、[67]纳粹主义的集权政府形式。
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