作者：丁旭光
出版社：世界图书出版公司
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变革与激荡:民国初期广东省政府研究(1912-1925)试读：
绪言
（一）引论1912－1925年是中国近现代政治史上较为复杂的阶段，这既是处于初建民国的民主共和政治制度磨合期，也是新旧体制更替的过渡时期，同时是孙中山带领国民党人进行革命、奋斗、捍卫民主共和，在中国政治舞台上继续发挥其作用和影响的重要时期。这一时期的广东省，政治斗争复杂，政局变幻急剧。既有民主与专制的对抗，人治和法治的冲突对峙，又有中央集权与地方分立的争执对立，以及党派、集团之间政见、利益的相互冲突。虽然中华民国国家政权已经建立，封建专制制度已被抛弃，民主共和政体在探索、实践、形成当中，但常有反复；封建势力虽然已被打垮，但是民主势力也不见得强大，旧官僚仍充斥政治舞台。中华民国建立之后，不少政治人物都在寻找并建构一套符合民主共和精神也适合中国国情的新的政治制度，地方政治体制和地方政府运作形式更是探索的重点。民众也期待着国会议员们通过立法程序，制定出宪法和相关法律，对地方政治制度作出明确规定，除三权分立基本政治制度外，在中央与地方关系，政府决策、执行、监督，官员的选拔、任免、奖惩等方面都有明晰的制度安排，但等到的多是失望的结局。
省政府的建构与运作在民国初期中国地方政治发展史上占有重要地位。
省政府是一省政治中枢。不论是中国传统的行省制度，还是美国的联邦制度，省或州都在国家政权中占据着重要的地位。它是中央政权与地方政府（府、州或道、县）之间承上启下的一个重要连接点，在地方政治中发挥着关键作用。省政府在近代中国地方政治现代化中扮演着重要角色。省级政权制度建设问题，是民国初期人们关注的焦点。民初对于中国的民主政治建设，特别是“省制”问题在政界和舆论界有不少探讨和实际操作，如民元、二年“军民分治”的争论，随后的制宪运动、联省自治思潮和联省自治运动，都以省制问题（省的地位是行政体还是自治体、省长如何产生等）为主要对象。这些政治思潮或对政治问题的争论都包含着如何在中国建立一种适合国情、真正体现民主的地方政治制度，从法律上确立省的地位、地方自治，做到分立、制衡、监督，有广泛的选举权，并扩大民众的政治参与，实现真正的民治、自治，发挥地方和民众在政治生活中的主动性和积极性，反对集权专制，反对军人干政、专政的军阀政治。这些探讨和争论包含了地方政治现代化的主要内涵，对省政权建设影响深刻。
省行政长官是一省政治重心和支点。在省政权中，省长是地方政治中起决定性作用的重要人物。在行政主导的政治制度下，掌握了全省最高行政机构，就可以向全省发号施令。一般说来，地方行政长官由上级任命，等于权力来自上级、要对上级负责。由中央统一任命，对中央负责，则地方领导人不仅是地方利益的代表者，而且更重要的是中央政府在地方上的代言人，不可能过于追求地方的特殊利益。中央政府任命的地方官员更多的是显示出其中央政府代言人、中央权威的维护者角色。有时甚至于不惜损害地方利益来迁就中央的意愿。而由地方议会选举产生，或者是公民直选产生的省长，那么就应该向议会、向选民负责。在当时的各种争论声中，省长如何产生有三种主张：省长由总统简任；由省议会民选；省议会选出两人由总统择一简任。其他的相关问题，如关于中央与地方关系的争论，究竟是联邦制度，还是集权制、分权与集权折中制，将军政、民政分治，废省存道，乃至省的地位、省的权限，省与中央、省与县的关系等，都成了困扰政界和舆论界的问题。在一段时期，地方制度特别是省制问题成为制宪运动的焦点，也是制宪思潮讨论的重点。
民国初年以来由于宪法中没有对省制和省长问题的明确规定，“无法可依、无章可循”，缺乏法律制度上的约束，以致各省各地实力派人物——主要是区域性军事集团首领（地方军阀）任意妄为、为所欲为。军阀混战情势的发展再加上省长问题、中央与地方关系等问题，引发了二十世纪二十年代的联省自治思潮和联省自治运动。声称“联省自治”的省份忙于制定“省宪”、实行“省自治”。这其中也包括了广东省宪法的制订。
在民主政治制度下，政府的运作过程应该受制于一定的原则规范，政府本身的结构和功能有一定的体制机构范式，在实际运作中，则是包括政党、官员、民众与军队在内各种政治力量的互动。有关这一时期广东省政府本身还有不少值得研究的问题，如：1．制度层面，包括民国初期广东省政府制度建设和内部结构的变革；2．省政府的实际运作（统治方式的变化）、政府能力和管治绩效评价；3．省政府不同统治集团的变换，权力更替及其背景。此外，广东省政府与北京中央政府、孙中山革命政权之间关系，省政府与县政权的关系，省政府与立法机关、司法机关的关系等问题也值得关注。
民国初期广东省政府的运作和地方政治制度的发展变化有其特有的内涵，体现出一些与众不同的特点，既有其特殊性，但又有普遍意义。
民国初期广东政治制度的演化过程，实际上也是由传统的欧美国家三权分立、权力制衡的民主方式向“以俄为师”、仿照苏联一党专政政治体制的过渡。广东省政府在十余年的政局变幻中几经变革，其组织形式、机构设置、人员配备，既随北京中央政府颁布的法令而变更，也随着南方革命政府的设立而跟着调整，即是国民党人主动所作的变革。
影响民国初期广东省政府制度建设、实际运作和管治绩效的因素主要有几方面：
1．省议会和议会制度。议会是西方代议制度的主要体现，是“三权分立”政治制度的重要支点。省议会是实施“以法治省”的重要载体，也是民众政治参与的主要渠道之一。从临时省议会、正式省议会到第二届省议会，广东的地方精英如士绅、华侨、商人都把省议会的正常运作当成是实施欧美民主政治的重要步骤。议员们也积极利用议会制度赋予的权限监督政府，表达民意，维护民主共和制度。广东省议会在民初地方民主政治建设中发挥了重要作用。
行政与立法的关系也是民国初期地方政治中容易引起纷争的焦点问题。民元广东政坛就出现了“府会之争”；其后的省议会对于支持民主共和，反对袁世凯、龙济光、桂系军阀的专制集权统治，与省政府进行抗争，起到了积极作用。但省政府行政官员大多把议会看成是施政的掣肘、障碍，是对行政机关的牵制，缺乏与立法机构主动配合的精神。官员们往往是把议会当成是绊脚石，巴不得将它踢开。当政的军事强权人物更不把议会当一回事，至多是把它作为手中的“玩偶”。一般民众对议会运作兴趣不大，缺乏对议会和议员的信任。一些议员本身的拙劣表现也有损于议会的声名。社会上还没有形成对立法、法治、议会制度的推崇和遵从的氛围，在“猪仔国会议员”出现后，国人越来越把议会看成是中国政治多余的负担、是一种累赘，省议会同样也没有好的名声。
孙中山国民党人对议会的看法停留在利用议会作为争取统治权工具上，而没有真正将议会当成民主政治制度必不可少的重要建构。欧美国家颇为推崇的三权分立、议会政治制度在民国初期很快就被离弃。代议制如匆匆过客，在中国的土壤刚发芽不及生根就被舍去。而省、县议会，地方自治等民众政治参与的尝试过程才刚刚开始，就被袁世凯政府停止。一般民众对于传入中国的西方民主的适应性训练未及深入进行就失去参与机会。来自不同方面反对议会制度的声音，一直在困扰乃至干扰着中国民主政治发展进程。
2．督军和军阀政治。与地方行政长官一样，民初军政机关及其长官都有制度上明确的限定。名目常变的都督、将军、督军或巡阅使等头衔都没有被国家法律赋予干预地方政事的权力，法律规定只有在地方治安情况恶化、地方长官提出要求并报中央同意后才可以出兵。但是民初地方军政长官大都干预地方政事，成为地方政府的“太上皇”。民初政局变化的一个日益明显的特点，就是督军干预地方政事、左右地方政治。政府为军事长官所控制，由“军事强人治省”，形成某种程度的“督军政治”。同时一些政治力量在权力角逐中争取军队的支持，因而军队在政治斗争中的影响力提高，具有决定性作用；不少派别的军事力量直接参与政治运作、干预政务、介入社会经济生活。军事力量未能在政治、社会变动中保持中立，超脱于政治争斗之外，“军民分治”未能得到贯彻执行，甚至于军政合一。特别在袁世凯死后中央权威沦丧，地方势力增强，离心力加大，地方军阀割据局面初步形成，军官直接参与地方政治而且把持政权，军队成了权力斗争的工具和得益者或者是牺牲品。由于南北对抗格局初露，军队失去了中央财政或地方政府稳定的供给，经常据防地截留税源、收取饷金，择“富”而从。军队的地位及归属关系出现了变化，纯然以指挥官的好恶、粮饷来源定归属，而且以省系为称呼的军队形式出现。外省的军事集团或根据中央政府调遣或是自行“觅食”，由落后地区向富裕地区挺进，占地为王、自行收取饷粮，产生大量“客军”（“客军”现象）。即如有的学者所指出：“各个军事领袖必需在不同程度上自筹军饷，于是不得不干涉民政”。这种危险倾向在广东的出现，先是“济军”，再是桂军，后是滇桂联军，均对当时的广东政局、广东社会演化产生了负面的影响。
区域性军事集团首领左右地方政治，干预地方政府行政长官任免、去留，军事力量介入政治、军人干政，影响地方政局稳定；大量的军队囤积一域，征战不断，或截留税收，或开赌、收捐收费以充军饷，严重破坏地方经济发展。在民国初期十余年间，中央驻防军的“济军”，桂军、滇军等“客军”，本省的粤军，地方土匪绿林改编或拼凑而来的“民军”，传统的民间自卫组织如农村民团、城镇商团及二十年代初期国共合作组织起来的农民自卫军、工团军等等，在相对富庶的广东为了各自目的而展开撕杀争斗，广东战火不断，社会安宁可望不可及。民国初期的广东政治有明显的军事特征，省政府在比较长的时段里为军事集团首脑所把持，行政机关为军事目的服务，更多地打上了军事政权印记。
3．国民党力量与“革命党政治”。广东是孙中山、胡汉民、汪精卫、廖仲恺等国民党要员的家乡，是国民党人进行革命活动的重要省份。广东省政府与国民党和孙中山革命事业有着密切的关系。在广东这样一个特殊省份，省政权特别是最高行政机关——省政府这一主体，曾由广东革命党人——旧同盟会员及由其演变而来的国民党人执掌过几个时段：民初胡汉民陈炯明执政时期；1920—1922年孙中山、陈炯明执政时期和1923—1925年孙中山大元帅府时期，当中的1917—1918年军政府前期孙中山中华革命党人也部分掌握广东政治权力。国民党（旧同盟会员、中华革命党、中国国民党）势力虽未能一直控制省政权，但始终把广东作为自己的活动重心，并随着局势的变化而不断作出调整，力求控制广东。国民党与广东省政府关系密切，是统治广东的重要政治集团之一。
在民国初期（1912—1925），以孙中山为代表的国民党人为捍卫共和、实践三民主义而三次在广东建立类于中央政权的革命政府（护法军政府、中华民国正式政府和陆海军大元帅大本营），以朝气蓬勃、充满活力的革命政府与日渐走向专制集权军阀黑暗统治的北京中央政权抗争，冀以实现自己的政治理想、达至真正民主共和与国家的统一富强。孙中山为首的国民党人在广东探索民主政治新的统治形式，并开始了以党治国的尝试；由国民党人主导的中华民国初期政治制度建设，先是以三权分立、议会政治、政党政治等西方民主政治理论为主导，谋划广东的民主政治建设；继而是用孙中山所创的政治理论（如“革命三时期”、“五权宪法”、地方自治、国民政府等）为依据并在广东构造新的政权模式，“以俄为师”，实施“革命党专政”，改变了初始的三权分立状态，议行合一，逐步走向党权、军权与政权合一，以党权为重，一党专政，最终在广东形成了“以党治省”的雏形，进而构建党国体制。
从广东省政府的发展变化可以折射出民国初期中国地方民主政治制度建设与实践的演化，具有典型意义。
在区域政治格局中，相对积聚了力量的国民党人在广东形成了局部优势，对1912—1925年的广东省政府有着直接的影响，是影响广东政局、主导广东政治社会发展变化的主要政治力量。
孙中山为首的国民党人在广东的政治活动大致可分为以下几个方面：一是组织、发动捍卫民主共和、反对集权专制的政治活动；二是确立国民党人在广东政治领导地位的努力；三是重新建造广东政治架构，促成民主共和统治方式的转向；四是进行政治动员，“唤起民众”参与国民革命；五是“党化”广东，以党治省，进行意识形态的灌输，大力宣传民主理念和三民主义理论。从清末推翻专制、追求民主制度的确立，到民初建立共和政体，捍卫民主共和，进而改造、完善民主制度，国民党人在广东作了极大努力。但是，民国初期十几年间的广东军事争斗不断，整个社会常常笼罩在枪炮烟雾中，国民党人对广东的治理断断续续，缺乏一个平稳、安定而又联贯统治的环境来进行建设，因此总体上的建设成就和管治绩效也相当有限。
民主政治制度的建立、完善是一个长期的过程，民主制度要很好发挥作用更需要有一定时间的调整适应。民国初期中国民主共和制度的建立不过是十几年时间，中间又为袁世凯的独裁、专制统治折腾去了近四年的时光。要求新生的民主制度如欧美国家般马上就产生巨大的良好效应，是不可能的。假若要以一个已走上正轨的欧美国家成熟的体制来衡量民初中国民主政治，那么就很可能会得出“幼稚”的结论。一方面是在中国封建专制主义传统浸泡下的旧官僚、军阀（军事强人）要反对民主制度、维护和恢复专制制度；另一方面是性急的政治理想主义者不满意于民主制度的表现，想去改变它、甚或抛弃它，用一种新的、理想化的更不成熟的政治构想来取代它。在民国初期，“三权分立、互相制衡”的民主机制最终未能形成，争取建立类似于美国联邦制的“联省自治”运动也以失败告终。
中国仿效欧美的地方民主政治实践产生了变异且远未完成。（二）研究概述
近现代史上的广东，因其重要地位而成为史学界研究的重点。与近代广东地方史相关的人物、事件的著述不少，为本书的写作提供了有益的帮助。但是专门论述民国初期广东省政府这一专题的著作则尚未发见。
1．在1949年以前学术界没有对广东省政府进行研究，只有一些对发生在广东的史事进行收集、整理，或予以记述的书籍出版印行。如1911年广东的反清独立，有署名“大汉热心人”辑的《广东独立记》（原名《兴汉纪念广东独立全案》）汇集了辛亥年广东反清独立的一些事迹。叙述民初广东军政府施政情况的有钟荣光写的《广东人之广东》一书。对于桂系军阀统治广东的揭露则有李培生编的《桂系据粤之由来及其经过》（广州艺苑印刷所1921年印行）。在粤军回粤，孙中山、陈炯明重建广东新政权后，李宗黄著的《新广东观察记》在1922年10月出版，书中主要记载了当时广东省政府实施的一些新政。对于1922年陈炯明粤军部将发动的“六一六事变”，同年11月即有鲁直之等编的《陈炯明叛国史》在上海印行。1924年的商团事件，年底就由香港《华字日报》收集当时的有关文件和报道编印了《广东扣械潮》发行。余如邹鲁编撰的《中国国民党史稿》对国民党人在广东的政治活动也作了详细的记载。一些当事人的回忆录，如邹鲁的《回顾录》也于1947年由南京独立出版社出版。有关孙中山及国民党人在广东活动的记述不少，如痴大生的《孙大元帅回粤记》（1923年广州印行）、古应芬写的《孙大元帅东征日记》（上海民智书局1926年出版）、叶夏声《国父民初革命纪略》（广州孙总理侍卫同志社1948年印行）等。
在中国宪政发展史以及地方政治制度的演变情况方面，钱端升、萨师炯等合著的《民国政制史》（上下册，商务印书馆1946年版）对民国时期省制的演变、省政府职能、机构设置等情况作了叙述和分析。
2．二十世纪五六十年代的文史资料提供了当事人或亲历其境者对民国初期广东社会政治的一些回忆文章。资料性的如《广东辛亥革命史料》，汇集了一些参与者的回忆录，对辛亥革命革命时期广东地方史的研究助力不少。其时学术界对近代广东历史事件和人物的研究主要集中在几次革命运动及其代表人物上，余如对陈炯明部属发动事变（“六一六”事变）、广东商团事件多是就事件本身进行定性分析。对于民国初期广东省政府本身的研究还是欠缺。
台湾学术界在二十世纪七十年代组织力量研究中国现代化区域问题，但广东部分没有完成。其他的如孙中山革命事业与广东革命基地的建立、民国初期广州市政建设等都有不少研究成果发表。如陈哲生《邹鲁与广东革命基地的建立（1906－1923）》、赖泽涵《孙科与广州市的近代化》等文章。海外的韦慕庭对于孙中山晚年在广东的革命活动研究也相当深入，其成果如《建立革命基地的困难：孙中山与1923年的广州》一文及《孙中山——壮志未酬的爱国者》均予论及。
3．在二十世纪八十年代以来有关民国初期地方政府制度及其运作特点的研究渐成热点，钱实甫著的《北洋政府时期的政治制度》（上下册，中华书局1984年出版）、袁继成等主编的《中华民国政治制度史》（湖北人民出版社1991年版）和徐矛著《中华民国政治制度史》（上海人民出版社1992年版）等相继出版。有一些论文对于地方政治制度的演变情况作了研究，当中以王家俭的《民初地方行政制度现代化的探讨（1912～1916）》一文尤为详实。
民国初期广东政治、军事、财政、教育文化和社会问题也是研究者兴趣所在。对民国初期广东地方史的研究，大多集中在对全国影响较大的的人物和事件，以及与孙中山有关的广东人物和史事，如国民党一大、国共合作、广东的工农运动、商团事件等，研究成果甚多。许多有关孙中山的论著都讲述到孙中山在广东的政治活动，其革命事业与近代广东人物和史事的关系，特别是民国初期孙中山为捍卫新生的民主共和制度，探索适合中国国情的民主政治形式而在广东三次建立革命政府，有关的历史事件已日渐成为研究重点。但是对于孙中山建立的三次革命政权与广东省政府之间的关系，以及对广东省政府的研究还是欠缺。
已有数篇论文比较集中论述民初广东军政府为建立崭新政治制度、恢复社会秩序所作的努力。王晓吟的《民国初年广东军政府述略》对广东军政府的政绩和性质进行了研究，并定性为“一个资产阶级的革命政权”。周兴梁的《民初广东军政府建立资产阶级共和制度的奋斗与挫折》、《广东军政府裁编民军新论》和《论辛亥革命时期的广东军政府》等论文从政治、经济、教育、外交、捍卫民主共和制度等方面，系统总结了民初广东军政府建设的得失。邱捷的《清末民初地方政府与社会控制——以广州地区为例的个案研究》也以广东军政府为个案研究对象，分析了地方政府如何进行社会控制及其得失。周聿娥、陈红民的《胡汉民评传》也分析了胡汉民任广东都督期间所实施的政策。因为有广州《民生日报》和钟荣光《广东人之广东》等史料的利用，对广东军政府的研究也显得较为翔实透彻。
邱捷的《广东军政府初期的财政状况》对广东独立时期库存实况，军政府解决财政问题时遇到的困难，各阶层群众踊跃捐输、军政府发行公债、发行纸币维持财政以及1911—1912年上半年广东军政府财政的总状况作系统分析。《1912—1913年广东纸币低折问题》深入研究了广东军政府发行纸币低折而对当时广东经济、政治生活产生的影响，进而考察民初广东的经济生活以及社会各阶层同革命党政权的关系，认为革命党人为实行纸币政策付出了很大的政治代价。在其发表的《民国初年广东乡村的基层权力机构》文中对民国初年广东（尤其是珠江三角洲地区）县以下乡村基层权力机构的情况进行了深入研究，认为辛亥革命使原有的乡村基层权力机构受到破坏，尽管民国政府颁布的法规有时也假定省以下分为县、区、乡，但广东各地县以下的基层权力机构实际上是由士绅、商人、回乡官吏、退伍军官所控制的“警署或区乡办事所或团局”，民国初年广东各地乡村基层权力机构较之清末有更多的独立性，县政府对乡村基层权力机构已基本上失控。
与广东省政府相关的民初广东历史人物研究除了为数众多的孙中山传记和论文外，还有周聿峨、陈红民合著的《胡汉民评传》（广东人民出版社1989年出版），周兴梁的《廖仲恺与何香凝》（河南人民出版社1989年出版），陈福霖、余炎光的《廖仲恺年谱》（湖南出版社1991年出版），林玲玲著的《廖仲恺与广东革命政府1911－1925》（近代中国出版社1995出版），段云章等合著的《陈炯明的一生》（河南人民出版社1989年出版）等专著。海外也有为“翻案”需要而撰写的有关陈炯明年谱、传记。这些著作多少都涉及到传主与广东省政府的关系，但还缺乏对广东省政府领导人物群体作系统深入研究。
二十世纪八九十年代，学术界编纂（翻译）的《孙中山三次在广东建立政权》（中国文史出版社1986年出版）、《辛亥革命与广东》（广东人民出版社1991年出版）、《孙中山与广东（广东省档案馆库藏海关档案选译）》（广东人民出版社1996年出版）、《护法运动史料汇编》（花城出版社2003年出版）等陆续出版，《汕尾人物研究史料——陈炯明与粤军研究史料》（该书编委会1993年印行）、《＜申报＞广东资料选辑》（广东省档案馆1995年印行）也辑录印行，为广东近现代地方史研究提供了较为丰富史料。
所有这些研究成果为本书的研究写作提供了有益的指导和参考。民国初期的广东省政府是一个重要的研究课题，它在民国政治史上占有重要位置，处于民国初创建设新政府、又为广州国民政府成立打下基础的吐旧迎新时期，起着承前启后的作用，也在地方政治现代化中有着代表性和象征意义，有必要对其进行系统和深入的研究。
但是就本专题研究状况分析，一是有关民国初期（指1912至1925年间）广东省政府建构与运作的研究尚未有系统研究；二是将民国初期地方政府制度、机构配置变化与具体政治运作过程结合起来进行纵向延伸、深入系统研究，还有研究空间；三是广东革命党人及其后的国民党人从事的政治活动对地方政治制度演革、统治方式变化和实际的省政府运行产生了什么样的影响，广东省政府有何建树，横向关联研究还可以拓展。（三）选题意义和写作方法
本书以民国初期（1912—1925）广东省政府为主要研究对象。选题意义有下面几点：
一是广东在民国初期所处的特殊地位。广东一直是民主革命重心，国民党从事政治活动的主要舞台，也是国民革命策源地。孙中山在此三次建立革命政府，与北京政府抗衡，其所依托的广东省政府承担了重大的责任也承受了巨大的压力，发挥了重要的作用。相对于孙中山在广东建立的三次革命政府，对民初广东省政府的研究则显得不足。
二是民初广东省政府的制度建设、实际政治运作有着独特之处，对中国民主政治的发展和地方政治现代化进程有突出的贡献。在国民党人掌握广东省政权的若干时段，对省政府制度进行改革，推动和促进了中国民主政治的发展，也影响了广东乃至全国的政治格局。广东省政府的制度建设和实际运作既体现了民初中国政治的普遍性，又有其特殊意义。
三是将某一时期一省政权制度建设、实际运作与政治力量角力结合起来进行研究仍是较少使用的研究方法，值得尝试。以往的研究多是就单独的制度沿革，或者是地方政治史本身，拟或就某一政治势力、某一政治人物分开进行研究，固然可以清晰再现某一方面或个人历史，也容易掌握单一的历史现象及揭示出背后所隐示的规律发展过程。但假如是深入细致分析一个循一定时间顺序发展着的综合体变化过程及所显露出来的特点，可能会发现更多一些东西。当然，研究的难度会有所增加。
本书注意循历史发展变化进程，以1912至1925年间广东省政府本身及其统治方式的演化轨迹为主要内容，其主线则以各种政治（军事）力量争夺和操控广东省政府尤其是以当时中国社会颇具势力、不断向上进取的政治力量即孙中山为首的国民党人对广东省政府的控制、影响及其相互关系进行叙述、分析，探讨国民党与广东省政府互动关系，并从省政权制度建设、统治方式（实际运作）和管治绩效三个层面观察广东省政府的发展变化特点。民初有关地方政治制度的理论探讨和争论，国民党人在广东省政府建设上的得失也会在文中涉及。
因而，本书将会讨论到：民国初期广东省政府及地方政治制度的演变情况；主要统治集团对广东省政府的操纵和影响以及广东地方政治统治方式的变化；国民党人对广东省政府的控制与孙中山革命事业的关系。
本书写作方法：一是循历史发展顺序，将国民党活动与广东省政府变革联系起来进行研究，两者互为作用，即国民党人如何夺取政权进行统治，进行地方建设包括在政治体制、经济社会文化等方面的贡献如何，而广东省政府对国民党的革命事业给予了哪些方面的支持帮助配合。二是将有关地方政权的理论、制度和实际运作结合起来进行考察。政权演革是文中研究的主干问题。将政治制度与政府实际运作结合起来进行观察是本文一个重点。需要研究的不仅是政府静态的结构关系，同时也要关注政府的实际运作，其决策过程、政策的推行情况和绩效如何。三是力图部分重现民国初期广东省政府的历史，如省政府形式、内部构架的演变轨迹、统治方式变化、若干行政长官的治理方略和实际表现、政绩建树，并涉及到政府与议会、民众的关系，同时争取探求出一点带规律性的东西。在政府——政权——政局几个接近的范畴，本书的论述将会有所交叉。
本书拟在已有的研究基础上，对民国初期广东省政府作进一步的研究探讨。但相关资料比较零散，主要征引史料来源于当时的报刊、档案材料、政府公报、个人文集和文史资料等。当中，《民生日报》、《申报》、《广东公报》、《广州民国日报》和《香港华字日报》等报刊对广东省政府、广东政局等方面进行过相对集中的报道，或刊载了一些政府公告、广东政治经济社会活动等相关资料，是重要的引用史料来源。由于缺乏集中的专题资料和专门的民国初期广东省政府档案资料，增加了研究的难度。
第一章 新体制的创立与演化：二次革命前的广东省政府
1911年辛亥革命推翻了清政府的封建专制统治。1912年元旦中华民国临时政府在南京成立和《中华民国临时约法》的颁布实施，宣布了民主共和制度的建立，初始的民主政治开始在中国施行。但在当时还没有制定出一部基本法律来规定地方政府的组织、运作，规范其职权范围及中央与地方关系。起义各省建立了形式各异的地方政权。广东革命党人依照自己对欧美民主政治的理解和接受，仿照其他独立省份革命政权建构的情况，建立了广东革命政府——军政府，同时与广州社会各界组织了“临时省会”。一方面是在当时社会氛围驱使下，积极建构省级政权机关“三权分立”的制度；另一方面是面对“军政时期”的政治社会现实，经营“革命党人专政”、实施革命党人对广东的治理，在民主制度建设和实践方面进行了有益的探索。在统一的中华民国中央政府成立于北京之后，广东军政府又依从北京政府命令调整政府架构。中华民国政制下的广东地方政治进入了一个崭新的发展阶段。
一、革旧鼎新：从军政府、都督府到民政长公署
1911年11月广东宣布独立后，胡汉民、陈炯明主持的广东省政权进行了一系列的制度建设，积极筹划构建省级“三权分立”政权制度，设立省政府组织机构，在体现民主精神、实施政府有效管治等方面作了一番探索。（一）广东军政府
受1911年10月武昌起义影响，广东革命党人在全省各地组织民军起义响应。在珠江三角洲地区，由广东同盟会员组织发动指挥的民军和应时而起由“绿林”民间武装力量改头换面而来的“民军”进逼广州。在省城，由士绅和商人集议，各界团体发起成立了“各界代表大会”，并于11月9日宣布广东独立，脱离清政府统治，议决“欢迎民党组织共和政府临时机关”，“宣布共和独立”，“所有向日官吏愿留为新政府服务者听，惟必宣誓忠于中华民国”等条。粤省各地群起响应独立。两广总督张鸣岐、广州知府志宗等前清官员纷纷逃往香港、澳门等地藏匿，“藩、学、运、交涉、提法司、巡警、劝业道，首、府县尽逃”，“又闻省中官吏，逃走者八九，如参议吴锡永、南番王思章、颜辂及各局总办等，不计其数”，“此次因民军入省，外属道府关税厘务各委员，借口忠于清廷，纷纷携银逃走”。旧清广东省级官员纷纷逃跑，清朝广东地方政权土崩瓦解，旧政权不复存在。
在省城广州，新成立的“各界代表大会”公举胡汉民为都督。胡汉民时在香港，其到任前，蒋尊簋被推举为临时都督。11月10日胡汉民回到广州，就任广东都督，蒋尊簋解职。11月12日，广东军政府正式成立，由革命党人组成新政权。
广东宣布独立时，已亮出孙中山起草的《中国同盟会革命方略》中所定出的“军政府”的名称。革命党人组成的广东军政府，仿效湖北军政府体制，设置各部，直隶于都督，各自承担责任、主管相关事务。
新成立的广东军政府在政治体制上实行军政合一制度，统理全省军事和民政事宜。军政府设陆军、财政、内务、外交、司法、教育、交通等部，掌握政权、分理政务，并试图在经济实业、社会事业上有所建树。广东革命党人执掌政权后加强省政府的政治功能，扩展社会管理职能，组建了较为系统的行政机构，覆盖政治、军事、外交、经济、社会事务等许多方面；简化政府层级，强化行政管理能力；为提高行政效率，扩大了政府组织，招集革命力量从事政府工作，保持革命党人对政府权力机关的控制；改革传统的胥吏管治模式，实施分司治理制度。革命党人建立了军政与民政合一管理的省级民主政权。
初期广东军政府各部主要长官是：军政部蒋尊簋、魏邦平；财政部李煜堂、廖仲恺；外交部伍廷芳、陈少白；司法部王宠惠、汪祖泽；民政部黎国廉、伍籍磐；实业部王宠佑、利寅；教育部丘逢甲；核计院古应芬、杜贡石；另设有枢密处，由朱执信等17人组成。革命党人担任军政府各部司主要职务，成了主宰广东政局的主要统治力量。11月17日，增选陈炯明为副都督，黄士龙为参都督。革命党人几乎全部控制了军政府的要职，牢牢掌握了新政权。
广东军政府成立后，在军事管理体制方面，一是裁撤了清水师提督，代之以海防司令。二是设民团总局，任刘永福为民团总长，后以黄世仲继任，改为民军督练处。三是改巡警道为警察厅，又将其权限缩小，称广东省会警察厅，外县警察长官则由县长官兼任。四是在省县之间分设绥靖区。1912年5月设11个绥靖处，权限略如清代总兵。绥靖处长官称督办、总办。总绥靖处由护军使陈炯明兼任，实行禁绝“赌盗会斗”之策，“办理愈年，赌会斗稍为敛迹，独盗风仍不少息”。
为稳定局势，都督胡汉民发布文告，“饬各属道府州县文武官吏，照常办事，所有局所厘厂学堂执事人员，一仍其旧”，“所有各属文武及各局所委员、兵勇人等”应办事务须照常办理；民政部长通告“所有各科区官、巡官、巡长、巡警等，请即照常服务”。
推翻清王朝之后建立的广东军政府如何施政？胡汉民、陈炯明与黄士龙发布公告，召开广东全省临时大会，讨论省政府建设方案和施政方略。1911年12月5日，全省临时大会召开，陈炯明希望广东各界支持和维护胡汉民的领导地位：“胡君有功于国，为最难得之人才，即有不逮之处，彼此亦应协助”。他提出广东政治建设的思路：“现在广东尚非纯是军政府性质，应谋政治进行，须先定一省制，各部行政官方有统系；又须组织临时议会，诸事经议会议决，由都督执行，然后乃有司法、立法、行政三机关，始符共和政体。至统一军政为目前急务，应速设军政司”。
陈炯明在会上宣布了“维持广东政见书”六条建议，其中第一条是“定省制”，“认定广东政体系民政府之政体。现虽暂定军政府名称，以与中国各省联络一气，一俟军事平定，即当改正”。新政府的体制“取三权独立之制，分为立法、行法、司法三大纲”，“立法机关以临时省会主之，限七日内成立”，“正式省会亦须即时进行组织”。对行政机关的组织提出五点办法：“行政机关以临时政府组织之”；“行政首长由省会选举。行政所属八司及司法首长，由都督遴选送省会承认。八司所属人员由司遴选，经司议厅承认，咨省督核准委任”。行政官长为都督；下分民政、外交、军政、财政、司法、教育、实业、交通八司，八司之外设参谋部、核计处、招贤馆；废除道、府两级旧制，以县直隶于都督，每县设一县令。同时又计划仿照各国市区独立制度，划出省城及河南铺户为一区域，直隶于都督府，不隶属于南海、番禺两县。“司法机关设有审判厅主之”，下设县判局、区判局，省城市区另设一市判局，直属省审判厅。第二条为“军政府之办法”：先组织民团协会为军队联络机关。第三条是裁去厘金。第四条是“速定临时法律”：由执法司募集谙练法政人员起草（省会亦可提议），交省会议决，移省审判厅执行。第五条，关于全省大问题：可以公开讨论研究者，交报纸宣布，俾公同讨论。第六条，开速成陆军学校：招集中学毕业人才入堂肄业，以储北伐人才。陈炯明提出的军政府制度建设方案和施政纲领在当时颇有创意，既体现民主政治精神，又符合广东实际，虽未能完全实施，但广东军政府始终把确立以三权分立为基本构架的地方民主共和制度作为追求方向，进行相关的制度建设。
1912年1月，中华民国临时政府在南京成立后，为统一各省所属行政各部的名称，于2月下令将独立省份军政府各部改称为司，以便使中央各部与地方原设各部有所区别。
在都督人选方面，由于1911年12月21日孙中山赴上海时带走了胡汉民，由陈炯明代都督，正式都督人选留待临时省议会选举产生。陈炯明表态带队伍北伐，1912年1至4月，粤都督人选先后有省议会举荐汪兆铭（精卫），但汪屡电力辞；驻粤同盟会、军团协会及冯自由、林直勉、陆文辉等推荐朱执信，“而朱执信闻风先逃”；港商及高州民众则推举孙眉等人。孙中山先荐汪精卫出任广东都督，并得到粤人的欢迎接纳。但是，1912年1月7日，汪精卫通电声明无意接任。孙中山又通电推荐冯自由、何克夫、胡毅生、邓泽如等人为广东都督侯选人；2月3日，冯自由通电广东社团声明无意接任。一个很短时期内，广东政商各界为正式都督人选一事闹得沸沸扬扬。
如何理解这些旧广东革命党中坚都对都督一职推来推去、无人肯任，致短期间广东没有都督的现象？时人分析：“所谓大都督者，是虚位之大都督，非有实权之大都督也”，“今军政不统一，大都督之威令，不能行于各统领。人各一营，营各一令，则数十名之统领，则数十名之大都督也。民政不统一，大都督之命令，不能行于各府州县”。各地会党蜂起变为民军，不受节制，地方不靖，困难重重，因此“人人以大都督为畏途”。1912年2月9日，孙中山致电陈炯明，勉励其留任；2月21日，再发电广东各界劝勿举其兄孙眉为广东都督，2月23日，致电陈炯明及广东各团体，重申委任汪精卫督粤、在汪由南京返回广东之前，由陈炯明代理都督职务。电文中要求陈炯明“不可更辞”，“各界不可再举他人”。广东都督人选（陈炯明代理）才算是稳定下来。（二）广东都督府
辛亥革命后清朝的地方政制已经瓦解，代之而起的是各省各地纷纷成立的军政府，这些军政府有些是由革命党人控制，有的是被军事长官或旧政客所把持。各地的政府组织也多种多样。由于各省官制各异，各地的行政管理制度不能划一，长官称呼也不相同。政令不通，中央与地方的权限，都督与省议会之间的关系没有明确界定，非常模糊和混乱。袁世凯在继任总统后不久，以统一全国政令、军令为己任，加强中央集权。北京政府（包括其后的黎元洪政府）先后颁发政令，对地方政制作了一些规定。
1912年4月袁世凯下令各省长官改称都督：“全国统一，各省无独立。所有地方官制，按照约法应由中央制度公布实施。地方议会有无选举长官之权，自应于官制内规定，由参议院议决。若各省于此项官制未公布前各自为政，纷举都督，大局必更紊乱，实与统一之旨相背”。通令各省行政长官一律改为都督。官名虽作更改，但其职权仍旧。
广东省遵从中央政府的统一部署，在官制上划一称号、调整机构，重新任命官员。1912年4月，广东军政府改为广东都督府。4月26日，跟随卸任临时大总统孙中山回粤的胡汉民复任广东都督，后兼民政长。
广东省都督府的行政体制也有了一些变动：
1．广东省都督府设高等顾问（谢英伯）、参事（金章、李文范、古应芬、张澍棠、金曾澄、汪祖泽、马汝琛）、收发委员、收发员、掌印员、内书记员等职。“参事日在民政长左右，实权且在四司长之上”。陈炯明任都督兼民政长时，废参事用秘书。但同样是“屋上架屋”，“此非官制所宜也”（钟荣光语）。
2．划一官制，各部改为司。都督府下设民政、财政、司法、外交、教育、交通、实业、陆军、海军九司和警察厅。
民政司（1913年2月27日改为内务司），主管全省民政事宜。司长钱树芬。下设总务、自治、任用、土木四课。钱所行政策，专注于地方自治，并拟改良广州市街道，同时在东较场地方开设商场。
财政司，主管全省财政事宜。司长廖仲恺，兼国税筹备处长。
司法司，主管全省司法事宜。司长罗文干，接任者陈融。下设总务、民刑、典狱三课。司法司后改为司法筹备处，专门筹设各县地方检察审判两厅。该县未能设厅者，则由筹备处暂派一专审员，管理县属诉讼。
外交司，主管全省外交事宜。司长先为陈少白，后陈去职，由次长罗泮辉接任。下设秘书、交涉、通译三课。后改为交涉特派员，由中央直接任免，另派港口、汕头两名交涉特派员。
教育司，主管全省教育事宜。司长钟荣光（1913年8月25日辞职）、李翰芬。下设总务、学校教育、社会教育三课和收发、会计、庶务三处及典籍兼纸张员。
交通司（1912年12月28日撤销，改设广东全省交通管理处），主管全省交通事宜。司长李纪堂（1912年12月28日改任全省交通管理处处长）。下设总务、航政、路政和电政四课以及航政课验船处。李纪堂筹划了全省长途马路、江门佛山电话、省河（指珠江）两岸来往轮船码头，未办成。
实业司，主管全省实业事宜。司长关景燊。下设总务、农林、工务、商务、矿务五课。辛亥革命以后，外埠广东华侨多挟资本回国，谋光农工商矿之利，但因盗贼未靖而致观望不前。钟荣光所著《广东人之广东》记载：实业司主管官纸局、士敏土厂、自来水局，离省城不远，易于照应。各局厂总经理皆外国卒业专门人士。所办理实业实用实销，完全营业性质，有溢利可得，生意日见扩张。民国元年，广东有工厂2426家，比清朝光绪三十年的1598家增加了52％。
陆军司（1912年12月18日改为军政司），主管全省陆军事宜。司长邓铿。下设总务、人事、军事、教育、经理、医务、法务七科和文牍课。
海军司，主管全省海军事宜。司长胡毅生。下设总务、船政、法务、经理四课。后改为江防司令部——水上警察厅，除省河（即珠江流经广州河段）仍归警察厅陈景华主管，此外全省河道都由水上警察厅管辖，周之贞、魏邦平先后为厅长。
警察厅，主管全省警政事宜。厅长陈景华，兼广东警察筹备处长。下设总务、警政、警法、军事、卫生五课及侦探长、侦探员等。
胡汉民将各司裁并，除财政司仍旧独立外，均改为科，原有司长改为科长。
全省预算、决算事务另设有审计分处，隶属中央审计处，由核计院改组而来，处长为朱执信，“对各机关的会计稽核很严”。该处“权力最大，不特决算案归其审查，即预算案亦必经其核准，财政司乃得开支，各司厅局所，乃得领款办事”。
这些省官员中，大多为革命党人，其中不少曾留学海外，如都督胡汉民、审计分处朱执信、都督秘书杜贡石、金章、张树棠，财政司兼国税厅长廖仲恺，司法筹备处陈融等人留学日本，司法司罗文干、交涉特派员罗泮辉、内务司钱树芬、实业司关景燊、高等审判厅伍藉磐、高等检察厅黄兆珪等，“皆曾卒业欧美大学”。
3．颁布《粤省选用官吏及劝惩暂行简章》（六条）和《考试县长章程》等法规。规定具备以下资格之一者得选为官吏：一、政治学识方面，1．东西洋及中国法政学堂毕业者；2．讲求政治学确有建白或经众推举者。二、政治阅历方面，1．无论本省外省人曾入仕途政绩卓著者；2．新旧政府各署局佐治员之有成绩者；3．向充幕友佐理政务之有经验者。同时规定了五项“不得选为官吏”的事由：反对共和政体者（以有事实及著作行世者为断）；有精神病者；舆情不洽者（以经众指控案据确凿者为断）；失财产上之信用者及吸食鸦片未戒断者。官吏任用期限：一年为试用期，三年为实任期。一年期满有成绩者应即加状改委为实任，三年期满有成绩者得连任。不称职者即罢免。奖励的种类有谕奖、存记、实任、右迁，惩戒的种类有申饬、记过、罚薪、转职、撤任。广东省政府（军政府、都督府）也从严治吏，对于贪赃枉法或溺职的官员着力打击。如丰顺县知事张万青、封川县卸任知事黄元熙、徐闻县知事饶光、澄海县知事王作新、东安县知事卢苏民等，被县民控告，均经内务司查复核办。省财政司考选属员，要求其条件是“高等专门毕业各生，凡于经济财政科学卒业者”可以报名，听候定期试验、分别录用。定出条件和考试录用的程序，由此提高人员素质。（三）广东行政公署：民政长时期
担任了中华民国总统的袁世凯加快了中央集权步伐，首先是改革省制，统一全国的省行政机关设置；再是颁发命令，将原分散由各地方政府掌管的一些权力收归中央政府，加强对地方政府的控制；三是削弱地方权力，改变过去军政、民政合一的制度，实行军民分治，设立行政公署作为专门管理行政的机关。
为完善统治制度，1913年起北京袁世凯中央政府未经国会讨论通过，而陆续以政令形式颁发地方官制16道命令，包括《划一现行各省地方行政官厅组织令》、《现行顺天府属地方行政官厅组织令》、《现行各道地方行政官厅组织令》、《现行各县地方行政官厅组织令》、《现行中央直辖特别行政官厅组织令》、《现行京师警察官厅组织令》、《现行地《控不了之知事》、《竟有如此不仁之县知事》、《控不胜控之县知事》，分载《民生日报》1913年5月1日、5月9日、6月17日。
方警察官厅组织令》、《现行都督府组织令》等；以及8道附属性的命令，为《文官任定执行令》、《文官考试法草案》、《秘书任用法草案》、《文官保障法草案》、《文官惩戒法草案》、《文官惩戒委员会编制法草案》、《文官甄别法草案》和《官吏服务令》等，初步形成了文官制度。
依照这些官制规定，地方行政区域改为三级制：省、道、县。
省为地方行政中的最高单位，省行政长官称“民政长”，总理全省事务，由中央任命。“未设民政长省分，以都督兼任民政长”。省为国家地方制度中之普通行政区；各省长官一方面应办理各该省的地方行政事务，一方面须受中央委托，办理中央行政事务；省行政机关设民政长署（文件中称行政公署）。署内设“一处四司”（总务处，内务、财政、教育、实业四司），司长由该省行政长官呈报国务院总理简任。编制由各民政长拟具，经由国务总理呈请大总统核定。1913年3月，国务院拟定《各省行政公署办事章程》，对公署内设员额大加裁减，所设人员除司长、秘书、技正、技士及雇员外，其余科长、科员等，全署不得超过60人。司以下设科二至四个，科员由民政长委任。总务处掌管机要、印信、统计及报告编制；职员履历及进退纪录；文件的收发、分配、保存、编纂、会计、庶务等事项。内务司掌管选举、公共团体、赈恤、救济公私慈善及其他公益财团、征兵征发、人民户籍、行政区划、土地调查、官产官务、行政警察、高等、司法警察、著作出版、道路及其他土木工程、河堤海港、土地收用、整饬礼俗、祠宇及宗教、保存古物、病院及有关卫生、交通行政等事项。财政司掌管监督征收地方税及其以外之收入，地方税违法征收之处分，滞纳地方税处分之诉愿，监督地方岁出，编制地方预算、决算，地方公债及金融等事项。教育司掌管公立学校职员、教育会议、图书审查会、教育博览会、学校卫生及公立学校修建，师范、中小学及蒙养园、普通实业、盲哑及其他特种学校，检定小学教员及学龄儿童就学，私立大学及公私立专校、外国留学生、国语统一及各种学术会、图书馆、美术馆及文艺音乐、演剧通俗教育等事项。实业司掌管农业改良、农事试验场、蚕丝改良及检查，地方水利及耕地整理，农会、农业讲习，农林、渔牧各团体，畜牧改良、种畜检查及兽医，苗圃及林业试验及讲习，度量衡之检查及推行，模范工场、工业补助、工业试验所、工业调查、工厂监督及检查，输出品奖励、商品陈列，保险业、工商团体，矿区调查、矿夫保护、矿税稽查等事项。各司职能和管辖范围、办理事务得以明确区分。
广东省各司司长分别为内务司长钱树芬、财政司长廖仲恺、教育司长钟荣光、实业司长关景燊。
道的行政长官称为“观察使”，职权为“办理该道行政事务及该省行政长官委任之事务”，受该省行政长官监督，各道设观察使公署，除设秘书一人外，另设内务、财政、教育、实业四科，各署科长、科员办理各该科行政事务。科长由该观察使报由该省行政长官呈由内务总长经由国务院总理荐请任命之。
道以下为县，规定凡现设有直隶地方的府、厅、州等名称，均改为县。县设知事公署，县的行政长官称为县知事，办理该县行政事务及该省长官委任的事务，除受该省行政长官监督之外，仍直接受该道长官监督。下设佐治员若干，佐理知事办理行政事务，由知事视其地事务繁简，在县知事公署下设总务、财政、教育、实业四科，分管总务、财政、教育、实业等项工作。科置科长、科员、书记、技士、雇员。科员二至四人，如有需要可报请上级准增设技士，但最多不超过三人。各县公署为缮写文件、办理庶务，可参照现行官制，酌用雇员。对职员的资格限制也作了规定。
警察制度方面，京师及各省分别设立警察厅。各省省会及商埠地方的警察厅则承内务总长及该省会或该道行政长官之令，办理该省会或该商埠之警察行政事务。
就政治体制的建设来说，这些法规基本形成了地方制度新架构：
1．基本框架上维持三权分立格局。中央行政权归国务院，地方则是省、道、县三级政府；立法权在中央是参议院，地方则为省议会和县议事会；司法权在中央为大理院，地方则属于高等法院和初级法院。
2．对中央和地方权限的划分也作了某些规定。司法、国防、外交、交通、财政等大权归于中央；内务、警察、教育、实业、地方财政归于地方。
3．体现军民分治原则。民政长为一省的行政长官，管理民政，都督为一省的军事长官，管理军政。
4．将行政阶层作了简化。将清朝的四级制改为三级制，还将原来清政府各级地方政府中的胥吏和幕友正式纳入政府组织并使之制度化。
5．县级以下的地方组织没有列入地方制度之内，而另归于地方自治的范围中。
6．初步建立文官制度，注意到了官吏的任用和考核。
但是袁世凯利用国会常会闭会期间以政府法令形式颁行省制和省官制，并未经国会讨论通过，引起了东南各省的反对。如同盟会广东支部、同盟会记者俱乐部、广东省议会等都曾去电北京，表示反对。
1913年1月10日，北京中央政府任命胡汉民为都督兼民政长。3月初，中央政府秘书长梁士诒回粤为其父祝寿，与胡汉民、陈炯明和省政府官员等会晤，谈到广东要务诸事，为整顿税源，中央筹办国税厅，地方税收划分办法则征求各省意见；整顿盐政；琼州开埠；整顿纸币，以及建设大学、剿匪、安置军队等事。6月14日，北京政府调胡汉民为西藏宣慰使，升任陈炯明为广东都督，专管军政，裁去护军使一缺。并以军民分治为由，另调陈昭常为广东民政长，分摊都督权力。陈昭常未到任前由陈炯明兼署。7月4日，陈炯明宣布兼署民政长，“接任视事”。陈炯明接任后，即表示要裁节各司署薪费，裁撤各路绥靖处和司法筹备处，以节省行政经费。省行政公署拟定岁支17.5万元，四司中内务、教育、实业三司科长、科员额设13人，雇员酌定，而财政司以事务太繁，多设一员，并将所管公产事项连原办人员案卷拨归内务司，以第一、二科改组，第三科原专管出纳，改组金库。财政司两科科员、书记、录事共百余人，因改组裁减将过半。广东都督府1913年度预算支出原定为2，536，814元，其中薪俸饷506，208元，办公费1，741，436元，杂费225，170元。虽然预算已定，但因财政困顿，也无法避免要“裁员节费”。新生的革命政府面临日益紧张的财政困难。
二、军政时期与“以法治省”的努力
在广东反清独立、成立军政府之后，民众的民主意识迸发、参与政治的热情高涨，如选举临时省议会议员、兴办报纸、组织社团，履行约法赋予人民的权利，进而积极通过议会、新闻、社团来监督政府，参与政事，寻求以法治省的途径，希冀使广东政治、社会走上法治的轨道。省的政权机构采取“三权分立”制度，分置立法、行政、司法机关；其后由北京中央政府规定另设有军政机关。尽管革命党人建立的是一个军政合一的政权，也常以“军法行事”处决盗匪，解散“民军”时动用武力、采取强制手段，但是在民主气氛高涨的大环境下，广东军政府领导人还是积极追求建设一个法治的社会。如陈炯明就要求民军以“遵守法令为第一义”，对陈听香一案提出“按法惩办”。他也曾公开表态“现在为法治之国，政府倘有违法行为，皆得以法律范围之”。在民国初年，省议会、舆论界、社会团体等组织和有名望的社会人士，也曾有过以法治省的追求和努力。但终究更多的是军政强权政治的色彩，体现了“军政”特点。（一）省立法机关
民国成立，一省立法机关为省议会。广东省行政机关与立法机关之间关系的协调对于革命党人来说是一个新的课题。临时省议会及其后的省议会议员均积极实践“以法治省”，在广东构造民主政治框架。执政的广东军政府（都督府）与临时省议会的关系因为没有法律对各自定位、相互间关系和职权范围作出明确划分，导致相互间嗑嗑碰碰，并不和谐协调。行政机关和立法机关各从自已立场出发对政府的运行、政事的处理提出不同看法和解决问题办法，意见分歧和碰撞在所难免。
1．临时省议会
革命党以共和民主制度为自己的追求理想，胡汉民、陈炯明、朱执信等都意识到成立省议会对新政府的重要性。在1911年12月5日广东军政府成立后的第一次临时大会上，胡汉民提出应“组织临时会议”，“始符共和政体”。大会决定成立临时省议会，诸事经议会议决，由都督执行，并推举陈炯明、杜贡石等负责起草临时省议会章程。《广东临时省会章程》规定，“各界为比例选举”，临时省议会议员定额为120名，凡年满21岁以上，有广东省籍或本国人居住在广东5年以上，品行良好，非现任政府、军、警公职者，都有被选举的资格，而“曾有反对革命及民国之举动及有文字发行者、吸食鸦片者、不识文义者、营业不正者（如开赌馆烟灯娼寮之类）、有精神病者、失财产上之信用被控确实尚未清洁者”，均不得有选举权。各界代表的产生，由每州县选举一名代议士；省城则选20名，这20名代议士的选举办法是，由各行商每行举一人、九善堂九人、自治研究社五人、工团五人组成的代表会议复选产生；三十三社团20名；更特别规定军团协会代表20名，华侨代表12名，学界代表6名，“（粤商）自治团代表一人，同盟会代表二十人，妇女代表十人”。女代议士的资格“以年满二十一岁以上，中等小学毕业或高等小学堂当教员三年以上者为合格”，由女界各团体举出。广东临时省议会议员具有较为广泛的代表性，尤其是“议员有女子，乃为亚洲所创见”。《胡汉民自传》，载罗家伦、黄季陆主编：《革命文献》第3辑，国民党党史会1953年起出版（下同）；《近代史资料》1981年第2期。钟荣光所著《广东人之广东》则称：“女子而得参政权，为反正后广东所独有”。（第7页）
1911年12月24日，广东临时省议会在广州成立，黄锡铨当选为议长，卢信、谢已原为副议长。根据《广东临时省会章程》的规定，临时省议会有权审议与议决下列各议案：（1）租税案；（2）预决策核计案；（3）法案；（4）其他庶政兴革案；（5）军政府交议案；（6）人民陈请案等。章程还规定省议会除届满解散外，军政府不得行使解散权，且现充军政府职员、现充军人及警吏皆不得有被选举权。对临时省议会与军政府的关系，章程也作了明确规定：（1）省会通过议案，须用都督之命令公布，但都督以为窒碍难行者，依本省会所定期限，可具理由交付再议，如出席代议士三分之二以上仍持前议者，都督必要执行；（2）都督对于省会议决议案之答复，期限紧要限三日内，正常情况限七日内，如逾期不复，视为默认；（3）由军政府提议议案，如经否决，同一会期内，非有新理由，军政府不得再行提议；（4）军政府得派员到会场宣布政见，惟不得加入表决权；（5）本省会议决之件，军政府不执行时，省会得行纠问。省会对于都督，认为违法失职时，有总员数四分之三以上出席，出席者三分之二以上可决，得向临时大总统弹劾之。这表明临时省议会有独立于行政机关的权力，体现其作为民意代表、立法机关的地位和作用，也反映出广东民主力量效仿美国三权分立、代议制共和政体的努力。临时省议会不仅仅是议事、咨询机关。
临时省议会议员以革命党人为主。但实际上，临时议会并非对胡汉民为首的军政府事事俯首贴耳，在独立之初民主政治气氛浓烈的环境下，议员们以国家主人、民意代表身份参与政治，当家作主行使民主权力的意识强烈，勇于参政议政，要求政府能够依法行事，而非动辄“军法从事”，不时与政府产生意见分歧，爆发冲突，如弹劾陈炯明案、弹劾陈景华案、弹劾胡汉民案等。
1912年4月，陈炯明查封《广东公言报》、《佗城日日新闻》和《总商会报》，枪杀报人陈听香，临时省议会于4月11日召集会议提案弹劾，认为：“报馆为言论机关，有维持社会之天职”，陈炯明“违背中央约法，滥用军律枪毙报社记者，实属违法，草菅人命”。陈炯明不为所动，公开指斥议员“未了解约法与军律及普通刑律之原理”，否认省议会对都督有“纠治权”。临时省议会三次咨会陈炯明，均被驳回。4月16日，又因都督府的裁冗减薪案未经省议会商议而自行决定，引起都督府中财政、外交、民政、卫生、教育、工商、交通8司司长和警察厅长同时辞职。4月27日胡汉民接任都督后，采取严厉的镇压政策，对广东的“赌盗会斗”案一律按军法执行，而这一严厉做法引起议会抨击。
省政府与临时省议会的冲突继续。出于对广东日趋恶劣的治安形势，广东警察厅长陈景华手段强硬，“杀人无数”。临时省议会提案弹劾警察厅长陈景华“肆横淫威，目无法律”，并建议取消县令考试，指责胡汉民不公布省约法。5月30日临时省议会开会时，胡汉民的代表在会上宣布中央约法不承认临时省议会，临时省议会只是辅助机关，不是立法机关，没有代表人民的资格，更不能选举都督。意图从根本上否定临时省议会的法律地位和监督官厅的权力。在6月1日的咨省议会文中，胡汉民措辞严厉地斥责临时省议会，断然拒绝撤陈（景华）法办的要求，引起反弹。6月3日，临时省议会致电北京袁世凯、国务院、参议院，指斥胡汉民“厉行军政，蹂躏法权，对于省会通过各案，多不执行，省定约法久不公布”，并派出代表4人赴北京参议院陈情。教育司长钟荣光事后总结称：“政府应交议之事，有时不交议；有时省会通过之事，行文政府，而政府漫应之，自是政府之过。而省会于政府交议之事，十宗驳还八九，有时函请执行之事，且令政府为难，省会亦有过也”。
民国元年省政府（军政府）与省（临时）议会的“府会之争”说明了军政府和省临时议会均未真正通晓民主政治的真谛，尚不适应三权分立新制度下的运作。在这场立法机构与行政机关的争吵中，执掌省政府的革命党人以推翻清朝、建立民国的功臣自居，不把议会、议员放在眼里。议员们则恃以宪政载体——议会的代言人，自视为“民意代表”，也不肯向政府官员低头。而没有经过真正民主洗礼、初涉“民主”的政府官员还不习惯于三权分立政治，不愿意受制于议会、议员，官员的民主意识不强，导致行政和立法机关经常磨擦、关系不洽，影响了广东民主政治建设的推进。新的制度的确立、完善，“以法治省”、遵从民主政治习惯的养成还需要相当长的一段时间。有论者认为，广东的“府会之争”虽然引起许多政治上的纷扰，但比起若干军阀控制省份，仍然值得称道。因为他们虽有争端，但皆能依循法律与理性的途径而企图说服对方，“这一点实不失为民主政治的常轨”。在几个军阀为都督的省份中，每遇争端，动辄使用暴力，蹂躏议会，造成民国政治史上的许多恶例。
在实际政治运作上，广东省军政府领导人还是部分地遵循前清官府的统治手段，在一种传统政治习惯铺就的轨道上运行，以其为“军政时期”，而不容社会上其他机构、组织怀疑、挑战政府的权威性。
2．正式省议会
武昌起义后，独立各省多自行成立临时议会，颁布有关议会法例。袁世凯上台后，为了结束各省议会省自为政的局面，于1912年3月18日通令各省组织省议会；9月4日，颁布了《省议会议员选举法》；9月25日，公布第一届省议会议员名额表，广东120名；决定初选在12月6日举行，复选于1913年1月6日举行。各省进行了统一的正式省议会议员选举。1913年1月10日，通令各省行政长官召开省议会；1913年4月2日，公布《省议会暂行法》。
为了在各级议会的选举中获胜，同盟会改组为国民党。在广东，都督胡汉民认为党员愈多，人才愈多，“多一党员，则将来多一选举权，并可多得一议员，政治上始有权力”。同盟会大量“吸收地方耆民、缙绅、巨商入会，以壮声势”。为了在选举中胜出，广东国民党人利用掌握省政府的有利地位，采用了各种手段。胡汉民任命的复选监督，几乎是清一色的同盟会员。初选监督由各县知事充任，对于那些原为同盟会员者，即请其注册，非同盟会员者邀请其加入。各县知事所派的选举调查员、投票监督及其他筹备选举人员，也多为同盟会员。投票之前，胡汉民以国民党广东支部长的名义分函各县分部长（多由县知事出任），“指定某县应举某人为初选当选人”。投票时，又将国民党候选人的姓名履历标贴于投票所，让选民填写。虽然在选举过程中存在着不少舞弊的报道，如新会、海阳等县发生多起选举诉讼。临时省议会也曾专门讨论了新会选举舞弊之事，要求派员查办。但选举还是基本顺利完成。
选举结果，国民党大获全胜，省议会120名议员绝大多数为国民党。1913年2月9日，广东省议会正式成立，选举罗晓峰（高明县人，前清生员）为议长，陆孟飞（鹤山县人，日本留学生）为副议长。国民党彻底控制省议会，广东的立法权完全掌握在革命党人手中。胡汉民曾不无夸张地说：“各界当选者，十九俱著籍同盟（会）者，嗣是省会乃不复有与政府分歧之趋向”。
随着全国统一的正式省议会议员选举相继完成，各省正式议会先后成立，但此时的中央政府却没有一部统一的省议会法来规定各省议会的法律地位、议事权限、议员任期等议会运作必不可少的事项。对袁世凯而言，光复后各省自行成立临时议会、自定省议会法这种省自为政的局面是无法容忍的。他竭力主张中央集权，要“统一政令”，地方议会须受中央约束。为了使各省议会的运作有法可依，袁世凯于1913年2月1日发布总统令，规定在正式省议会法颁布以前，“前清《谘议局章程》系属现行法律之一，所有各省议会一切组织及其职权，除该章程与民国政体及新颁法令抵触者外，当然适用”。3月1日，国务院重申“《省议会暂行条例》未经议决公布以前，一切组织及其权限自当依照应行准用《谘议局章程》各条办理”，“各省之有省议会，犹从前各省之有谘议局，名称虽不同，其为地方议事机关则一”。并删去了省议会纠劾及保障议员言论身体自由的有关条文。
袁世凯政府把省议会等同于谘议局，已涉及前清旧法《谘议局章程》的适用性以及用命令代替法律的合法性与合理性等重大问题，遭到了各省议会的强烈反对。广东省议会当即通电各省，声明：“民国省议会万难适用《谘议局章程》”，斥责国务院“未经参议院通过，擅将《谘议局章程》删改，甚至将省议会弹劾权、议员言论身体自由权各条一律删去，直视省议会议员为谘议局之不若，蹂躏民权，违反共和，莫此为甚”。同时致电袁世凯、参议院，请其纠正国务院的不法行为，要求各省共同协商对付方法。各省议会群起响应，反对省议会适用《谘议局章程》。
在反对适用《谘议局章程》的斗争中，广东省议会于3月14日向各省议会发出征询成立省议会联合会的通电：“正式省会初立，协商事件极多，现拟发起各省议会联合会，各派代表择地开办，遇有关于议会重要问题籍资研究。贵会如表同意，盼复。”认为江西省议会“此议甚为确当”，首先通电响应：“国基甫立，危象环生，一切重要问题，尤宜组织联合会以为国会后盾”，敦促各省从速赞成此议，协力进行。陕西、奉天、湖北、河南等省议会也纷纷表示同意，各省议会“均异常赞成”。在这种情况下，广东省议会“确知将来必能得其他各省之同意”，向各省议会发出正式召集之通电：“联合会齐集地点，暂定天津，每省派二人，准四月咸日（15日）以前到津”。但因各省议会刚刚成立，有些省议会来不及选派代表或如期赶赴天津。4月22日，先期到津的代表召开了第一次预备会议。4月27日，13省抵津代表假顺直省议会举行正式成立大会，定名为中华民国省议会联合会，“以联合各省、代表民意、求真正共和、作国会后盾为宗旨”。
在各省的协力斗争下，参议院议决通过了《省议会暂行法》，并于1913年4月颁布施行。《省议会暂行法》规定省议会的职权如下：1．议决本省单行条例，但以不抵触法律命令为限；2．议决本省预算及决算；3．议决省税及使用费、规费之征收，但法律命令有规定者，不在此限；4．议决省债之募集及省库负担之契约；5．议决本省财产及营造物之处分并买入；6．议决本省财产及营造物之管理方法，但法律命令有规定者不在此限；7．答复省行政长官咨询事件；8．受理本省人民关于本省行政请愿事件；9．得以关于本省行政及其他事件之意见建议于省行政长官；10．其他依法律命令应由省议会议决事件”。省议员还可以十人以上连署提出质问书，行政长官必须在规定时间内答复。省议员任期3年，可连选连任。省议会议长由议员互选正副议长各1人。每年一次常会，会期60至80天，临时会每次不超过30天。与清末的《谘议局章程》相比，《省议会暂行法》有较明显的进步。但《省议会暂行法》在匆忙之中出台，有许多含糊不清和容易引起歧义的条文，并且过于简单，既没有象《谘议局章程》那样通过附加“案语”来解释条文，又没有施行法或细则之类加以弥补，对许多本应明确规定的内容只字未提或者语焉不详，使得省议会的职权和运作程序不够清晰，一开始就为省议会与各级行政官厅的争执留下了无穷的隐患。而且省议会对省行政长官没有选举权和罢免权。闭会期间不设机构，影响职权行使。但这一缺陷颇多的法律，是民国时期各省议会赖以存在的基本法，一直沿用到1927年省议会结束，围绕《省议会暂行法》而展开的争执从未间断，严重地阻碍了议会政治的良性发展。
广东省议会内国民党一党独大，行政和立法的关系大为改观。“自广东正式省会成立，凡行政机关有所设施，或省会有所提议，关涉行政机关，该长官或其代表必出席说明，听候议决。立法与行政两方面，遂少误会冲突”。两边的关系较为融洽，省议会与省政府对重大问题的政治立场高度一致。
省行政长官表态欢迎立法机关依法监督。陈炯明在省议会的开幕式上发表演说：“省会为各府之集合体，各负责任，随时研究提出议案，以补救之，则利自兴，弊自除，所望诸君对于此点悉心研究，是亦地方之幸也。抑尤有进者，议会所最重者惟表决权，望务诸君将来对于议案，本其自由意思以表决，即有运动亦惟用其自由识见不为所移，此亦鄙人所最希望者。至事关两造之案，即有被害者陈请提议，亦须详细研究，勿轻通过，否则，省会转而为司法衙门矣，此亦为最须注重之点”。陈炯明希望议会和行政“和衷共济”，“若议会与行政苟有冲突，无论事不能办，而地方已实蒙其害”。
广东省议会发起组织各省议会联合会，省行政当局大力支持。广东都督胡汉民的代表在广东省议会代表的选举会上明确表示：“代表不独为全省所负托，即本省政府亦有负托，是斯会之组织，行政官厅无不乐观其成”。各省议会联合会在天津成立后，受到冯国璋为首的天津当局的压迫。广东代表容伯挺（联合会副会长）因随身携带较多的广东公债票，被当局拘留一星期。广东都督胡汉民出面向冯国璋交涉，当局始将容氏释放。1913年5月，北方各省都督通电要求广东都督胡汉民斥责广东省议会，胡汉民公开表示：“都督本处行政地位，何能有权责立法机关”。1913年4月26日，袁世凯政府不经国会同意，与五国银行团签订了条件极为苛刻的善后大借款合同。胡汉民与湘、赣、皖四省都督联名发表通电，严词反对借款，指出：“不意以号称民国，期限既终之政府，乃有悍然不经院议私借款之事。且举债至二千五百万镑之重，其条件内容概未宣布”，“财权先亡，国本随之，陷民国为埃及之续，以前清专暴所未敢出者，竟见诸民国之政府”。“况宋案证据宣布，词连政府，有以巨款资助凶手之语，全国汹汹，方虞震动。今复不经院议违法借款，人心一失，窃恐虽有大力，无以善其后。应请大总统立罢前议”。广东省议会讨论大借款案时，胡汉民、陈炯明等亲自出席以表支持。会后，广东省议会通电各省，斥责政府“遽签借款，擅订条约，丧失主权，不经正式议决，不俟正式政府成立执行，甚为骇异。请协力抗阻以保法权，并通告中外及国民誓不承认有此负担”。致电国会，认为“此借款制我四万万同胞于死命”，要求取消借款，“速组新政府，以维大局”。并致电五国银行团，声明不承认借款，议决广东盐税不解交北京中央政府，以示抵制。广东省议会还发起成立了拒债救亡大会，在广东掀起反袁浪潮。
当然，由于行政和立法机关所处的地位和出发点不一样，两者之间的矛盾和不一致是不可避免的。如广东省议会拒绝通过行政官厅提出的征收沙捐案。坚持省议会审议预算案的范围应包括国家经费和地方经费的岁出入。要求都督府取消《二十五条军律》，取消各路绥靖处及各县知事办理“赌盗会斗”案时随意枪毙、滥科罚金等。质问官厅为何迟迟不实行裁兵政策。未经省议会同意擅自变卖旧藩司署。在1914年1月袁世凯政府下令解散以前，广东省议会共召开了一次常年会和一次临时会，所议决通过的100余件议案中，多为地方利害兴革之事，如稳定纸币、地方治安、纠举官员、兴办实业等重要事项。（二）省司法机关
民初省司法机关分两系统，一是司法行政机关，即司法司及其后的“司法筹备处”；二是司法机关即省高等审判厅和高等检察厅。广东省军政府宣称要实行三权分立，“司法机关设有审判厅主之”，下设县判局、区判局，省垣市区另设一市判局，直属省审判厅。但由于各级司法审判机关未能普遍设立，“司法独立”显得相对软弱，无从在民主政治实践中充分体现出三权分立的精神。
在司法行政方面，辛亥革命时广东反清独立后，在机构设置上先由军政府属下司法司统筹司法事宜，司法司内分设总务、民事、刑事、典狱四课办理各课事务。
民初广东革命党人在表面上也对司法独立表现了某些尊重。1912年2月广东司法司拟就《法官惩戒章程》呈交陈炯明审核颁行，但陈认为，“现在中央政府既设有法制局，将来法院权必须统一，未便各省自为风气，所有法官惩戒办法应候中央规划已定颁布遵守。现在法官是否称职，仍应由该部认知稽查，随时分别惩戒”。
胡汉民任都督时，司法司长一职原属意由王宠惠担任，但王宠惠当时正在北京任司法总长，故未来粤就职，因此该司长一职悬缺，以次长汪祖泽暂行代理。其时罗文干刚好从英国剑桥大学法科毕业返国，汪祖泽遂力荐罗文干担任此职。罗时年仅24岁，汪仍任次长，不久各司均撤销次长，汪祖泽转任都督府的司法佥事。
罗文干就任广东司法司长之始，委派留学生伍藉磐任广东高等审判厅厅长，黄兆珪任广东高等检察厅厅长，委派一批东西洋留学生在各司法机关服务，对前清遗留下来的旧司法官吏亦量才任用，凡经审查具有司法官资格而本人又愿意为新政府服务者仍酌予留任，如高等审判厅民庭庭长潘梦岩（前清举人）、吴英华（前清副榜，曾任广西候补知府，留任庭长后，还兼过广东法政学堂校长）等人。
广东司法司定出一系列改良法制的新措施：1．变更原来四级三审的司法体制，代之以三级三审制，采取简易手续，方便民众；2．规定民刑案件的判决确定期限，以免除民众为诉讼所缠绕的痛苦；3．对于刑事案件罪证搜集和审讯方法，采取人证物证相互对勘的原则，犯人的供述只能供参考的依据，不能作为判罪的唯一确证，并明定必须先经司法警察侦查，再送检察官详细研讯，然后起诉送由法院依法审判。
新上任的司法司长罗文干呈准广东都督府划分司法与行政的职权，通饬各县知事不得再兼办民刑事诉讼案件，还选择一些曾在法律学堂三年毕业成绩优良者派到各县充当承审员。所依据的法律与正式法院相同，并厉行司法独立，明定司法官为终身职位，非受刑事或惩戒处分，不能由上级任意调动，并给与司法官审判案件有自由取证与自由衡量的权力。讼费、缮写、送达等项收费均按标准征收。建立律师制度，遴选一批在法政学校三年毕业经甄拔合格者颁发律师执照，执行律师职务，以根绝讼棍唆摆讼事。这种律师制度开各省风气之先。在狱政方面也有所刷新，如将羁押的人犯分别监禁，未定罪者押在看守所内，已判罪者则押在监狱，界限分清，不许混押；并在监狱内延聘教师每日对在押人犯教以修身行已、处世接物，启迪犯人，改恶从善，教以各种手艺，使其有一技之长，出狱后有谋取生活的手段。
1913年罗文干擢任北京总检察厅检察长，推荐汪祖泽为总检察官。广东司法司司长一职由胡汉民的亲戚陈融（协之）升任。陈融去职后，由中央司法部下令以罗文庄代之。
按1913年1月颁发的《划一现行中央直辖特别行政官厅组织令》，各省一律增设或改设司法筹备处。由省司法筹备处负责司法行政事宜。
1913年9月23日，司法筹备处裁撤，其管理的司法行政事务由司法部在高等审判厅或高等检察厅长中遴选人员兼管，此后又按其所执掌事务性质分别划归高等审判厅和高等检察厅办理，或由两厅会同办理。
高等审判厅是一省审判机关，直属中央司法部，设厅长一人，承大总统命管辖全省司法官员，考核兼理诉讼的县知事等事宜。由一厅两庭组成（书记厅和民事、刑事两庭）。高等审判厅审理案件采用合议制，由推事3人组成合议庭。书记厅设书记长1人，分置总务处和民刑事处。总务处分设文牍、统计和会计三科，民刑事处分设民事、刑事两科。两庭在审议时也取合议制，由3或5人组成。
高等检察厅是与高等审判厅相配而设置的法律监督机构，设检察长1人，检察员2人以上。管辖范围和审判厅等同，有紧急事情可于辖区之外执行职务。高等检察厅独立执行职权，不受高等审判厅的束缚，也不得干涉审判或代行审判。检察厅设书记室和总务、纪录、监狱三科。此外也可因地区原因设高等检察分厅。
道不设独立的司法机关，只有在离省城较远而又没有上诉机关的道，在道尹公署附设2至3名司法人员，处理较轻的刑事、民事案件。县的司法机关也分两种，一种是普通司法机关，独立设置，有地方审判厅与地方检察厅、初级审判厅与初级检察厅、地方分庭、地方刑事简易庭等；另一种是兼理司法性质的机关，即指司法事务由县行政长官兼理。（三）地方军政机关
依北京中央政府法令规定，全国有三种类型的地方军政机关：跨省的，有巡阅使、都督、将军；省辖一级的为镇守使；省级或省辖的为护军使。巡阅使分省区性和地区性两种。属陆军部或海军部管辖，由大总统特派高级军官充任，其职权主要是统率或节制、调遣区内军队。设有巡阅使署，一般均有参谋长为使署的幕僚长，由大总统简任。参谋长下设秘书、副官、政务、军务、军需、军医、军法处等，各处分科办事。与巡阅使相似的还有经略使、筹边使、边防督办等。有关军政机关的规定则有1913年1月公布《现行都督府组织令》。
在民国初年，中央政制和地方政制依北京中央政府颁发的政令（而非宪法）达至表面形式上的划一，初步改变了独立之初各省自主设置、形式各异的政府名称和机构，并在全国范围内确立了省级政权三权分立的基本架构。
三、革命党人治粤方略及其得失
民初广东军政府及都督府时期占统治地位的政治集团是旧中国同盟会及由其演变而来的国民党。广东省既是革命党人从事反清革命夺取政权的根据地，也是中华民国临时政府成立后支持中央的坚强后盾，广东军政府及其后更名的都督府更是南京临时政府各项政策的坚定执行者。
1912年元旦中华民国的成立，激发了中国民族资产阶级参与政治、举办实业的热情，初始成立的中华民国临时政府面临着财政、军事、政治等一系列严重困难。广东军政府则亟力支持临时政府，急派广东民军北伐，支援款项，对临时政府各项举措给予声援或贯彻，服从自觉临时政府的管治，维护孙中山所领导中华民国临时政府的权威。中华民国临时政府颁发的严禁种、吸鸦片，禁止贩卖“猪仔”华工，保护华侨，保护工商业等法令，广东军政府均有相应的措施和行动。孙中山领导的中华民国临时政府所颁发法令，在广东是畅通的。
革命党人领导下的军政府—都督府在建立起强有力的政府运作构架，恢复管治体系后，首要任务是恢复社会秩序，处理面临的急切社会问题，巩固新生政权。（一）裁撤“民军”，稳定政局。
1911年11月广东独立时，打着“反清独立”、“光复”旗号的各地民军蜂涌而起，赶走旧官员、推翻地方旧政权，争城据地，有些地方自发而起、不在革命党人控制之下的民军之间为了抢夺地盘相互厮杀起来，周边地区部分民军涌向广州城区，人数庞大、互不统属，纪律甚差，严重影响了政权的稳定。广州的“民军”数目，据李朗如、陆满的回忆文章称，当时民军规模大的有18支。民军入城之初，身为都督的胡汉民所采取的措施是“先巩固新军，使其居中不动，作诸军之监视；而张民军之势，以压迫降军与防营”，对归降的旧军队加以安抚，明令龙济光“以贵统制从前所统新军桂军，应请贵统制照旧统辖，所有城内衙门局所，均请妥为防护，共保治安”。由于没有自己掌握可资利用的武装，广东军政府初始是小心翼翼地在性质各异的军事力量中保持相对的平衡，同时以陈炯明统率的循军为主要依靠力量，扶持成基本队伍广东陆军，削除其他散漫不服从命令、破坏社会秩序的民军。胡汉民对朱执信、胡毅生等革命党人所联络的“民军”李福林、陆兰清、谭义、陆领、张炳、黎义等部“施以组织训练，并稍资以军实”；对其余的如杨万夫、周康、石锦泉等部民军则成立民团督办处为之编练，但效果全无，“治事一月，毫无成绩”。胡汉民还怀疑，黄世仲“乃竟欲使民军拥己而作乱”。当事人者后来回忆指称：“民军领导人物在光复后多数趋于腐化”，下级军官和士兵“不知风纪为何物，思想上认为从此可以捞一把，机会不可失，因此弄至城乡市集都成混乱状态”，民军占住民居和市民杂处，有些民军占用了政府机关的办公地方，不服从编配，军饷要政府负担，“每日每人二角，不能拖欠”。民军中夹杂不少绿林分子，性质复杂，人数众多，首领情况各异，“兵匪难分”，各营号的民军，“不特不能团结，而且互相攻击”。1912年3月惠军统领王和顺率部闹事，致广州居民死亡者达数百人，住家店铺被焚毁。不难想象，十几万民军麇集广州城其社会秩序之混乱和造成的财政负担之拮据，不会为一个正常政府所漠然视之。为了恢复社会秩序且减轻财政负担，广东军政府采取解散、遣返民军的举措在所必行。
1912年3月初，集中广州的民军达到51股，14余万人。陈炯明署理广东军政府都督后，很快就采取行动，开始筹办编遣民军事宜。在他于1912年3月6日发给孙中山、黄兴的电报中汇报了这一经过：“查粤省独立后，民军如麻。单就驻省者计大小不下六十股，数逾十万。不特縻饷，且为闾阎害。而城厢内外，烟户鳞比，政府不能不慎重对待，以防破坏。故民军之势愈张，政府之权愈削。粤之难治，即系于此”，自决定解散政策之后，“先以新军填驻要地，并擒素号刁悍之民军首领石锦泉、参谋张汉兴，宣布罪状处死，勒令所部二千余人缴枪解散，以示军政府威严。于是各民军首领、参谋皆大恐慌，始服命令。政府乘机着各遣散，均莫敢拒。自本月一日起至今，共散去十五股，数约二万人。以后尚当续行”。“至初九日，计共解散四十余营队，为兵约三万有奇，各民军统领皆深明时局，且有自请解散以为倡率者，余皆遵守命令，欣欣领受恩饷功牌而去”。3月11日，陈炯明统领的陆军与王和顺统领的惠军开战。3月21日，惠军被消灭。至1912年12月，广东军政府陆续遣散约民军共149，830名，所余编成警卫军，分防各属。因地方稍为安谧，又遣散约9，000名，尚有警卫军人数共39，600名。陈炯明同时以循军为基础，接收黄士龙等部，扩编为正式陆军两师一旅，另有宪兵两营，警备队三营，总计人数25，000余人，作防守要塞及游击之用。
陈炯明遣散民军的做法，在当时受到了一些民军首领的抵抗，此后也有研究者因为“六一六”事变、陈炯明背叛孙中山的革命事业而指责陈炯明这一做法。其实裁撤民军的原因本来并不复杂，一是恢复社会秩序的需要，二是广东军政府财政上承受不了这些民军的费用，三是南京临时政府与北京袁世凯政权已在谈判，再调集广东民军北伐，也不可能。而且裁撤民军的做法一直得到革命党上层人物尤其是孙中山的首肯和充分支持。据胡汉民回忆，1911年11月10日孙中山在香港与广东革命党人商谈时，“即指示使竞存代理都督事，并以命令饬各军服从竞存”。党中同志也认为，竞存方治新军，须民军服从不抗，然后防营与济军不生问题。可以说是确立了陈炯明在军事武装力量中的指挥领导地位，保留以陈炯明所统领的循军为广东军队中坚力量。在中华民国临时大总统任上，孙中山给广东发了不少电报，指示时局处理办法，其中1912年3月12日致电惠军统领王和顺，要求其约束部下，共维大局，并表明对陈炯明收束民军的支持，“陈督设法安置民军，自为今日治粤必然之策”。3月19日，孙中山复电陈炯明嘉勉其制止王和顺惠军的反抗，“办理尤合机宜”，指责王和顺惠军妄造谣言，抗拒命令，肆扰居民，蓄意破坏广东，是“暴乱行动”。孙中山在致陈炯明电中再次强调：“各省民军过多，亟宜分别遣留”，“贵都督按切地方情形，酌量留遣，办理有方”。可见孙中山支持、赞同陈炯明遣散、收束民军做法的鲜明态度。
为了巩固新生的民主共和政权，并迅速恢复社会秩序，实施革命党人对广东的有效统治，解散大量聚集于广州的民军乃至各地民军，很有必要。但是，民军被遣散后，各携自备武器回到家乡，有的因地少人多，无地耕作，生活困难，迫得又变为土匪盗贼的占了相当部分，因而弄得“遍地皆匪，各属治安混乱，尤其是珠江三角洲河道纷歧，易于散集藏匿，更为猖獗”。1912年4月下旬，粤商维持公安会在欢迎孙中山返粤的致词中直言无讳：“吾粤现象为何如耶？掳劫不择，耕种无期，而农困矣。江海不通，运销无术，而工困矣。仇杀抢掠，殷富奔迁，而商困矣。薪桂米珠，金融窘绌，一般人民胥受困矣”。从当时的报纸上可以看到不少盗匪出没啸聚、抢掠作案的报道，如“粤自反正后，盗贼蜂起，劫掠频仍，河道梗塞，市面震动”。“改革时代秩序全失，外属劫掳焚杀之案，层出迭见。东、西、北三江一带，啸聚尤众”。商人们纷纷要求广东省军政府（都督府）能采取措施，“弭清乡埠之匪氛，惩禁勒索之会党，务使秩序早复，而后闾阎×安；畎亩有耕，庶几米源不绝”。恢复社会秩序，惩治匪盗作乱，治理好社会治安，成了广东军政府一项重要而又迫切的任务。
1912年5月10日，胡汉民请陈炯明担任经略广东全省各路绥靖事宜、警卫军总司令，龙济光任副职，所有各路军务处、督办、总办、安抚使等归陈炯明节制，广东总经略处下分11区办理。8月，总经略处通谕：“各县限期禁绝赌博，限至本年九月初十日以前务将所属地方赌博一律禁绝，凡有开设赌厂、赌馆，严行查封或加焚拆”。1913年1月胡汉民发出训令：各县知事遇有“赌盗会斗”四害发生时待会商属内军队帮同办理。广东军政府及其后的都督府采取的严厉镇压措施取到了一定的效果。然则，“1913年以后，各路绥靖处仍保留，继续进行清乡，但成效越来越差，社会治安情况甚至有所恶化”。报界不断报道一些大小案件，如1913年4月25日，开平县著匪张昭、劳木等啸聚千百人团扎石榴塘、古儒墟等地掳掠，前去剿匪的福军标统李湛阵亡；4月30日，恩平新宁复聚乱党千余人。类似的“匪患日炽”报道充斥于当时的报纸。部分农村集镇的社会秩序近于失控。在二次革命失败、广东都督府垮台之后，“赌盗会斗”更是猖獗，“广东土匪之多，甲于他省，有枪有械，或勇或兵。自取消独立以来，匪首群集省垣，聚匪亦数万计。他如曲尺（七响手枪）会、驳壳（自来特枪）会，尤为恃利横行，白昼枪劫，乡间有斗，即枪炮并用，与普通战斗无异。一有事变，即乘机抢掠，骚扰闾阎，甚或占据府县，攻夺省垣”。匪患日炽，地方不靖，广东民众生活在治安恶劣的社会环境中。
财政困难、纸币低折和治安不稳定等问题，影响了广东军政府（都督府）统治的稳固，影响到了旧革命党（国民党）人的管治权威。革命带来了与之俱来的社会变动，在重塑新秩序的过程中，又由于革命党人无法有效控制省政权、管制社会并最终失去政权，导致这一重塑过程中断，旧秩序打破、新秩序未能建立，使得社会秩序更为紊乱。（二）孙中山调停各方，维护省政府权威。
1912年4月，在广东政局波动、局部社会秩序混乱，省政府艰难应对情况下，辞去临时政府大总统职务的孙中山回到广东。他协调各方，力促胡汉民就任都督，稳住政权，大力支持革命党（国民党）人主政的广东省政府，强化以革命党（国民党）人为统治核心。同时明确表态，反对扰乱广东政治局面的省港澳“扶正同盟会”。孙中山担心，由于“扶正同盟会”别有用心的鼓动，可能会给广东政局带来消极的破坏作用，影响广东省政府与北京中央政府的关系，因而专门发表了《通告粤中父老兄弟书》，予“扶正同盟会”及所鼓吹的“第二次革命”说以严厉抨击。5月22日，孙中山至澳门找孙眉、王和顺、关仁甫等人面谈，劝阻他们反对省政府和胡汉民的错误做法，消弭了一场政治危机。孙眉亦在报上连登启事，宣称与“扶正同盟会”无关，表态支持胡汉民和广东省政府。
在广东活动的孙中山主动调和省政府与临时省议会、报界之间矛盾。临时省议会对较为强势的省政府一些“擅权”做法很是不满，而省政府对于临时省议会提出弹劾陈炯明案、陈景华案和弹劾胡汉民案，也很不满、积怨颇深。据报道，1912年6月9日，省议会在讨论省政府提出的地税契案时，省议员对都督、省政府发出责难，爆发了省议会对于政府不尊重议会又不通气合作的不满情绪。议员周孔博称：“省（议）会为临时议会，非正式议会，又为舆论攻击，则信用不足；通过案件，（政府）向不照办”。姚姓议员发言称“三权尚未分明，何议之有”？“黄、谢议士，亦都起言，大都均含有纠举无效、约法不颁之意思，借此题以发挥其不平之气”。议员谢公伟、李思辕也称：“政府欲办之事件，则利用省会，省会议决事项，均置之脑后，岂省议会代议士尽为政府傀儡乎”？他们声明：“非闹意见，争立法之权也”！
面对一些议员对省政府的责难，赴省议会听会并作演讲的孙中山出面维护省政府的权威。他指出，“权限是谁与之者？从公理求之也。革命党之权，谁与之者？少数人牺牲性命于公理上求之也”，权限来自于牺牲了的革命党人，是革命党人“向公理求之”而得到的。在同日演说中，孙中山又谈到省政府向省议会提请审议的地税换契案，希望议员们能支持通过：“此地税问题，众议士果能毅然进行，不计舆论攻击，信用之足与不足，求达我目的，使吾粤造成一模范省。不独我粤三千万同胞崇拜我众代议士，吾国四万万同胞，亦当崇拜我众代议士，咸称我众代议士为圣人、为英雄，何信用足否、舆论洽否之足言？所谓向公理求之者此也，我众代议士其勉之”！在孙中山的调停下，胡汉民也作了一些让步。政府与议会双方表示“彼此尊重，相见以诚”。行政机关与立法机关的关系缓和下来。
1912年6月12日，广东省临时议会讨论地税换契案，省财政司长廖仲恺出席说明：“日前孙先生发起土地国有问题，亦宜先从租税着手，而欲整顿租税，又必以换契为前提。现拟凡于前清政府税有三联印契者，将旧契呈验换发新照。卖契定为值百抽三，典契抽百分之一五”，“其价值准由民间自由呈报，惟声明如将来政府或收用此土地时，即照所报价目给价，可以不虞有少报之弊”。议会经讨论后表决，多数赞成。6月28日，广东省议会通过换契章程。但由于社会治安不稳定、政局动荡不安，换契法推行并不顺利，省政府的收入仅及预期的一小部分，无法解决财政困难。
孙中山深知舆论宣传对于维护省政府权威的重要性。他关注报界动向，要求报界改变攻击省政府的做法，在与报界谈话时指出：“今日粤省，见各报之言论益紊，攻击政府”，要求报纸“必须改易其方针，人心乃能一致”。他对报界提出劝告：“忠告政界，属监督行政范围，自是正当之舆论，第不可轻信谣言，攻讦私德耳”，希望报界要“认定宗旨，造成健全一致之言论”。孙中山尽力调停报界与政府之间的矛盾，动员报界支持政府的施政。
孙中山提出了一些建设广东的主张。他在广东做了多场演说，对稳定广东政局表明看法，贯彻“民党”主张，实施民党对广东的统治，维护胡汉民为首的广东省政府统治权威，并希望把广东建设成为中华民国的一个“模范省”。孙中山主张，在广东实践民生主义，通过换地契，平均地权。他大力宣传民生主义的主张和实施办法，要求省议会讨论通过土地抽税的办法，俾民生主义首先在广东施行。广东要走实业救国的道路，大力开展铁路建设；广开财源，设立银行，提议“办一中西合资的银行，联合欧美最有力之银行，以抵制六国银行团，而解中国财政之困难”。1912年6月11日，他在广州与荷兰银行家士丕文订立了《中华振兴商工银行草约》。此外，孙中山还提出要改良广东政治，改良吏治，实行地方自治，俾广大民众参与地方政事，以此为推行民主政治的津梁。孙中山在广东数月间，出面维护省政府权威，为广东政治大局稳定做出努力。（三）多方筹措，解决财政困难。
广东都督府成立后，原由毛文明任度支使，但因库府空虚，各方军需粮饷急如星火，胡汉民改委李煜堂为财政司长，并由香港绅商29人组成筹饷局。由于清朝统治走向穷途末路，加之政局变幻，清政府官员留给广东军政府的是一个烂摊子，“时财政问题，颇形棘手，括全城仓库，仅得万元（查知由张鸣岐临去时发济军龙济光部军双饷，而与属吏席卷其余以且告人云：革命党即得广东，不能守三日也），而新军及旗营等部，立需饷二十余万”，都督胡汉民即请李煜堂与杨西岩、陈赓虞等商借港商款40万，许以3个月倍数偿还；一面将库存官钱银局纸币1，200万加盖军政府财政部印发行，使商会承认通用，“嗣后乃不虞困乏”。1912年5月，军政府设立广东银行，又加印1，900万中华民国新纸币（正面印“中华民国粤省军政府通用银票”、背面印都督陈炯明像）流通。财政司长李煜堂到任后，略加改革，下设收入、度支两科，收入科由李自重负责，度支科由谭教五负责。将前清清佃局改为清佃兼沙田总局，隶属财政司。1912年6月，廖仲恺继任财政司长，考选税务专员分赴各县掌管县财政，广东财政渐入正轨，并从清理各类税款和厘捐入手稳定财政，开源节流。
广东省政府通过动员海外华侨捐款、借款、发行公债和纸币等办法，暂时度过了财政困难。然则这些措施的见效必需是建立在政府的信用基础上，假如革命党人控制下的广东省政府统治稳固，政局平稳、社会安定、经济发展，那么建立在以地区性流通的纸币、政府公债为依托的财政收支体系是可以维持下来的，而在此中政府保持与商人、商会的互信关系尤为重要。但是纸币发行后，便出现了兑现的困难，以致出现商家拒用纸币和纸币跌价低折的恐慌。1912年4月上中旬，省议会讨论维持纸币案；6月中旬，都督胡汉民发布维持纸币的通令，要求“一切出纳均须行用纸币”；9月12日，省总商会出面维持纸币，订出规约10条，纸币价格回升至9成。12月下旬，由于香港发现日本人伪造的假广东纸币，市面上纸币暴跌。
1912年全省盐税、关税、烟酒、田赋、厘捐只收了2，000余万，而军费一项已支出1，900余万，加上内务、外交、财政、教育、司法、农商诸费1，200余万，不敷1，000余万。为应付支出，军政府一面向省港商民借入港币180余万，毫洋9万余元以支军债，借入港币6万余元、毫洋15万余元以支付北京公债；同时军政府又决定发行“广东省地方劝业有奖公债”1，000万元以弥补不足。
广东省行政当局也在考虑增加税项。财政司提出划分中央和地方税收，以田赋、盐课、关税、常捐、统捐、矿税、契税、当税、牙税、烟酒税、茶税、鱼税、屠捐、杂税十四项为国家税，以田亩附加税、屠税、各行营业税、茶馆捐、店捐、商税、戏捐、车捐、土油粮米捐、酱捐、畜产捐、布丝捐12项为地方税。同时准备实施北京中央政府布置的“减政”政策，“裁兵减俸”。
1913年7月，当陈炯明宣布广东独立讨伐袁世凯时，纸币由兑银8成左右跌至3成，在张我权取消广东独立时纸币又回升涨至6成。依靠纸币维持财政的省政府为维持纸币正常流通费尽心机，建立在政府信用基础上的纸币，时刻在考验着省政府，成为民初广东政局的寒暑表，也检测商民这—广州社会中坚力量对省政府人心的向背。（四）结集、重用革命力量，调适省政府与县地方关系。
在执掌了广东省政府之后，胡汉民即指派同盟会骨干蒋尊簋、陈景华、邓慕韩等人组织中国同盟会广东支部，自任支部长，警察厅长陈景华和邓慕韩为副支部长，办有《民谊》杂志，以团结、联络、集合革命党人力量，协助军政府实施对广东的有效管治。与当时其他党派相比，国民党拥有较为充足的政治资源。革命党人组织的同盟会及由其改组而来的国民党在政治生活中居于主导地位，成为众目注视的焦点。1913年1月26日，中国同盟会广东支部又改名为国民党广东支部，胡汉民任支部长，各县同盟会支分会改名为国民党分部。分部下面设立评议部、财务部等机关，广泛吸纳党员，成为活跃的政治力量。
与其他省份不同，组成广东省政府主要统治力量的多是旧革命党人、留学生、归侨，而不是旧官僚、旧军官。
华侨是支持参与辛亥革命的重要力量，也是广东革命党人的骨干分子。粤省光复后，不少参与过孙中山所领导革命运动的华侨回广东参加革命政府，且迭任要职，在广东政坛扮演重要角色。美洲的华侨如黄芸苏、梅乔林、李绮庵、陈永惠、王棠、卢信（参议员）、赵昱（省议员）、温雄飞，南洋的华侨如陈景华、张永福，港澳商人李煜堂，留学生王宠惠等，均在民国初年广东政权中担任重要职位。这意味着华侨、留学生和港澳商贾在民国政治起重要作用的时期已经开始。他们加入广东省政府（省议会），增加了新鲜血液，注入了新生革命力量，带来了朝气，改变了政府官员的成份构成。这种政府官员组成有别于仍以旧官僚为主的其他省份，可说是民初广东军政府的一大特色。财政司公开考选属员，提出“非得学识素具之人，不足以图治理；非有品行端方之士，不足以管度支”，其条件要求“高等专门毕业各生，凡于经济财政科学卒业者”，均可以报名听候定期考试。可以说，民国初年的广东省政府对于官员的素质要求与晚清炯然相异。
广东独立之后，地方各属旧官吏多半逃走。在一些州县，“其强有力者号召党羽，雄据一方。有自称军政分府者，有自称县长者”。由于大局未定，广东军政府亦不得不先曲为迁就承认既定事实。“然此辈多富政治阅历，地方不靖，攻讦纷起，派员更换，动辄抗拒。加以库款支绌，各属行政经费就地筹措”。军政府既不能有效统一全省的财政权，统一各地民政权亦只能放弃。在军政府成立初期，虽然省政权掌握在革命党人手中，但是还缺乏足够的权威和力量管辖到全省各地，对地方官员的任免制度还未能有效建立并统一起来，其号令尚未能达到全省各地，不少地方还各行其政，处于“半自治”状态。在一些乡镇，执政的革命党人“将原有之乡团局绅、水军船只、汛防武弁、缉捕行营，凡寄耳目以为保良攻匪之机关，尽行裁撤”。旧的政权基础虽然部分被打破，但是新的体制又没有完全建立。县对省的支持只在一些革命党人掌权的县才能出现。在一些地方，背景各异的各派军事力量在革命后旧政权倒台、新政权未及建立的政权相对真空期为争夺地方控制权而展开搏杀，它既非革命和反革命、清朝统治势力残余与革命党人之间的对抗，亦非正义与反动、孙中山系与袁世凯系两种势力的斗争，而是不同武装集团或利益群体之间为了私利进行角逐的表露。
在广东的一些地方，政治斗争的纷乱和局势的复杂多变，超出了省政府的控制之中。粤东重镇汕头，是辛亥革命后广东不同政治派系、地方派系争斗混战的重灾区。
1911年11月10日，响应反清起义的汕头革命党人推举张醁村为第四军司令，孙丹崖为副司令，紧接着，“内外党人纷沓而至，各树一帜。有如张立村、孙丹崖、梁金鏊、何子因、陈芸生、许雪秋、陈涌波、刘任臣、方云藻、萧公溥、萧敏吾、辛子基、张玉堂等（或谓无张玉堂，而有余阮成或方次石），俗所称‘十三司令’是也。此起彼落，状如雨后春笋，随处筹饷，搜罗枪枝，旗帜臂章，光怪陆离，触人耳目，难以认识，其紊乱程度，实非常理可喻”。以致孙中山误解为同盟会员和光复会员在粤东发生“误会”导致争杀，而致电广东军政府要求调解制止两方冲突。实际上这一问题并不存在。潮汕地区流血事件之所以发生的关键在于没有能具号召的革命党领袖人物在粤东出现，协调各方，起兵各方本身又不相统属，各式各样的地方武装力量，有本地冒出来的，有客家地区的惠州、嘉应过来的，又有省城广州的广东军政府陈炯明派来的，相互间为了利益、为了地盘而撕斗起来。
1912年1月10日，先是本地潮汕人陈宏萼居统领地位，得到地方人士支持，组成独立的军事政权，陈宏萼任治安局长，四天后成立正式立法机构自治会。但因拒绝省里委任官员，截留税饷未交省，引起陈炯明不满，而由客籍人士林激真部恃其有陈炯明支持而率部抵潮汕。林激真被委为惠潮梅镇守使，但遭到英国“守门神号”鱼雷驱逐舰的阻挡，英国领事告知“除非林激真与治安局长陈宏萼之间达成某种协议，否则林的军舰不得进港”。3月8日，林激真部由碣石进军潮阳，15日击败陈宏萼部，攻占汕头，纵兵抢掠，“林激真入汕后，竟对潮汕人民肆意欺压，引起人民反感，加以林为嘉应州人，潮人对之更有地方主义之见。于是潮汕各属团体及海外华侨、会馆、学校等均函电纷驰，声讨林激真盘距潮汕、违法乱纪种种罪恶”。3月底，陈炯明将林激真部调省，改委吴祥达到汕头，4月初，吴祥达部二千五百多人到汕头；5月6日，林激真率部一千二百余人撤离潮汕，登轮赴广州。吴祥达在汕头解散民军，并捕杀了许雪秋、陈芸生、陈涌波等人。高压之下，汕头的局势才平静下来。有学者认为：“潮汕地区与其它地方一样，一直谋求更有地方自治权的政府。新掌权的商人既未捞到大笔钱财，又不指望建立一个新的中央官僚机构。君主专制政体消失了，而共和政体也迟迟未能建立”。
潮汕政局的混乱也正可以看出广东新政府应对复杂局面的能力不足，对社会控制还没有足够力量，省政府对县政权以至县以下的基层政权控制力不足。这场革命在组织上缺陷明显，它没有严密组织、互相统属，在府县也没有一些突出的、足资号召的革命干才在指挥协调形成网络，而是群雄并起、群龙无首，各行其是，呈现出变革时代政局纷争无序的局面。地方上的一些政治波动并不完全是由于革命或进步、拥护君主立宪或民主共和之争。有如外国学者所分析，革命派和商人们“都没有足够的力量压服对方，因而都转向民众并争取民众。地方团体多如牛毛，但没有一个大的集市网或切身利益，把它们连接起来。感情的力量爆发了，实质上的种族隔阂、派别斗争和民族成见，都成为政治分裂和政治残杀的基因”。广东革命党人对建立新秩序显得准备不足、省政府在某些方面也是无能为力或是能力不足。对于省内各属地方政局，省政府无法全面控制。但是在解决了广州的“民军”问题后，广东军政府（及其后改名的都督府）依托于设立各地的绥靖处，逐步树立了权威，而随着全国政局的基本稳定，由省政府任免各县知事也得到普遍接受。
旧革命党人在民国初年广东社会变动中本身也起了较明显的变化。在辛亥革命运动时期，同盟会组织本身就很涣散，“一切革命活动可以说全靠党人意气相号召，而无纪律相约束，其参加与否，依其本人自觉自愿决定”，结果使领导人很难有效组织起自己革命队伍的力量。在反清独立（“光复”）后这一涣散的趋势更加明显，党人纪律松散，原有同盟会的组织力量削弱。革命党人对于革命意义的认识也很肤浅，认为推翻了满清统治，便算达到了革命目的，可以万事大吉了。对此胡汉民后来也很有感慨：“党人本多浪漫，又侈言平等自由，纪律服从非所重视，只求大节不逾，不容一一规以绳墨”。当时的革命党人中，有一部分以为革命成功因而脱离政治转而从事实业，也有的是“由于同盟会对于党人没有怎样关怀，于是他们就各自寻求出路去了”，如梅州革命党人有的出洋谋生，有的回到教育岗位，另有一部分青年学生如廖叔唐、温翀远等20人，就由广东公费遣送到日本、欧美留学。当时广东选送去日本学习的党人有48人，去欧美的20人，嘉属地区占了30％。胡汉民将革命阵营的渐变分解归结为：“然当革命之际，仅为少数人之努力，而不能表示为一致的党之行动，此则平时组织与训练上有阙，又非徒党员之过矣”。缺乏关爱的革命党人退出革命组织或省政权出洋留学，或谋生做生意，而善于钻营的旧官僚倒又回流到政府中来，影响到新政权的运作，民众对一些县政府知事表示失望，“吾粤自反正后，各县知事其惬人意者十不得一”。“近日人民控告知事之案，层出迭见。昨丰顺县知事张万青，又被杨剑生控其贪殘肆毒，封川卸任知事黄元熙又被吴敷时控其庇赌殃民。均经内务司批饬查复，再行核办”。军政府在剪除腐败、惩治贪污方面倒不手软，有些地方官员也意识到使用旧差役的弊病，因而考虑改进。如“南雄自反正后，所用承发吏均以旧时差役充当，以故种种恶习，时有所闻。现专审员以承发吏人格本高，若有不妥招合格人员充当，不足以辅助司法之进行，而收保护人民之效果”。
胡汉民后来回忆，广东当时90多个县，每县一年平均更换县长3次，但县政全无起色。有论者认为，这是“由一群缺乏行政经验、素质参差的革命党人，统率清朝的旧吏役，基本按清朝的办法治理各个县”，不可能将广东治理成共和民主的模范省。（五）转寰折衷，调适与商人、报界、社会团体关系。
1．商人。民初广东社会的主导力量还是商业资产阶级。广州是一个略具商业性消费城市雏形的城区，商人在社会经济生活中起着举足轻重的作用，维系商人的行业性管理组织七十二行影响最大，是它和总商会、九善堂等组织集会决定发布告示，宣告广东和平独立，接受民主共和，送走清督张鸣岐，迎来了广东新政权——军政府都督胡汉民。虽说独立的直接起因是武昌起义、民军响应，迫近广州城，但是商会的作用也是充分地体现出来。在社会动荡转轨期它是稳定社会的重要力量。
清末实业救国思潮涌动和兴办实业的呼喊，多多少少提高了商人的地位；清末的商会律例使商会的成立变得合法，以同业公会联会的形式出现，以协调本身利益，调和生意上矛盾，保护自身利益，必要时表达自己的意见为主要目的，政治味道并不浓。商会、九善堂等机构构成了绅商、社会名流等势力组成的网络，代表了较强的社会能量，他们并没有由于革命失去了什么，反而是名正言顺得到了更多的利益提高了自己地位。“商权”得到了加强。而且广东军政府成立后，商人在政治上和财政上也给予了省政府以大力支持，使军政府的统治权威得到了民众的普遍接受和广泛承认，暂时渡过了成立之初的财政危机。军政府则成立，广州的“九善堂、总商会、七十二行商，皆各允竭力筹募（军饷），土丝行认军饷十万金，并有某殷商担任代募二十万”。而军政府发行的纸币1，000多万元，也全靠广州商人的承认接受。辛亥革命的成功无疑又提高了商人的地位，执政的革命党人大力宣传实业革命对商人是一种极大的鼓舞。商团对孙中山领导的革命成功表示出一种由衷的感激，“满清时代，贱视军、商，商业则曰市侩，当兵则曰下流，我商民切齿久矣。得先生政翻专制，国立共和，平贵贱之阶，废拜跪之礼。今者敝团军得与先生聚首一堂，是亦去年所梦想不到者也”。商人地位得到明显提高。得到好处的商人理应成为支持拥护革命政府的中坚力量。
商人是最讲实际利益的一个群体，他们所关注的是追逐利润、得到眼前实际的利益，在广州商业社会中，社会稳定是商业活动的必需前提，安定是众多商民所共同祈求的。国内统一、政局稳定，谁有权威能保持社会稳定，他们就拥护谁，这大概就是商人们政治思维的底线，在袁世凯尚未称帝、劣迹未充分暴露时，商人们且视其铁腕、权威为必要。即如陈炯明解散民军、清剿匪患就得到商界好评。一般商民在中央集权统治传统沿袭下来所形成的思维习惯，是盲从中央、盲从权威，因而视“独立”为“大逆不道”，是反对民国、反对中央的“捣乱”行为，不予支持。崇尚自由竞争的商业资产阶级极力反对广东省军政府（都督府）统治者专权和再发动另一次“革命”。加以广东治安局势日益恶化，纸币低折、金融形势严峻，各种税负未见减轻，公债未能偿还，损害了商人的利益。军政府的威信严重下降。从而使广东的“二次革命”显得孤立无援。
2．报界。在初步建立民主制度下的政治社会生活中，新闻媒体扮演着重要的角色。民主共和制度下，言论自由、新闻自由、结社自由被民众视为应有之义。舆论监督政府的运作、监督官员们的言行，是民初新闻界认为理所当然的事。在报界背后也有不同利益群体和政治派别存在，出于各自立场操纵利用报纸，为自己的利益和政治目的服务，经常也罔顾公正、中立、客观的原则。而中华民国旗号下的“民主政府”如何适应舆论监督的压力，在立法机关监督、舆论监督和社会监督之下，在法律、制度规定范围内开展工作，是新政府领导者面临的新课题。对于舆论工具，广东军政府及后来的都督府只是注意到如何主动利用的问题，但没有想到被动监督的问题，与报界的关系显然并不融洽。新闻报道不能超出统治者所允许的限度，自由是在一定限制下的自由。执政者对于报界的批评难于接受，总的来说他们援引了晚清统治者的惯用做法，以限制为主，而对于一些不负责任的报道则采取封禁措施，因此常常引起报界的反弹。由于没有制定适应民主政治的新闻报道法律以规范报界行为，界定政府与新闻媒体的关系，因而政府与报界之间经常出现磨擦，执政者常常以关闭报纸为手段压制，引起报界和公众的反感。
民初广东报界经常与政府发生冲突。1912年1月10日，广州各报登载燕塘新军被解散一事，陈炯明以“事关军政，不容捏造事实”为由扣留报人陈听香、陈藻卿、黎耀西等人，引起《总商会报》等17家报馆发表“布告同胞书”表示抗议。1912年3月，陈炯明以图谋不轨罪名扣留黄世仲，不经审讯，先行枪决，4月9日才发布告。黄世仲被害消息传出后，“在粤同盟会同志咸表愤慨，潘达微且曾去函向陈责问”。广州《公言报》及《佗城日日新闻》两报主持陈听香（时兼任“惠军”参谋）更在报上公开为黄世仲、王和顺抱不平。陈炯明怒而封禁两报，陈听香一度逃港暂避，不久又潜返广州，即遭警方拘捕解都督府后被枪决。4月11日，广东临时省会讨论，弹劾陈炯明枪毙陈听香事，以“陈炯明违背中央约法，滥用军律，擅将报馆记者枪毙”一事致电袁世凯申诉。
1913年元月，广东警察厅下令《总商会新报》“应即停版，不准发行”。原由是：该报1913年1月4日登载《林辛致孙文书》，对前总统孙中山任意诋毁，有云“借清谈以刮民之脂膏、假仁义以敛侨之金钱”，又“举凡留学诸君所助之军饷皆归不可知之数。先生之行为盖亦谬也”。6日续登其书，“其口吻一如从前保皇党攻击革命党无异”。省警察厅查封的理由是：“当此五族共和化除党见之时，安得尚容有如此等言论流毒社会”，“该报专以毁谤中山之名誉而其意别有所推崇，似此颠倒黑白变乱是非，实足以煽惑人心酿成党祸”。3月，《广东新醒报》登载《陈景华外交之一斑》一文，触怒省警察厅长陈景华，警察厅发出指令，以其“倒乱事实混淆视听有意诋毁”，下令停版禁止发行。
广东报界对于省警察厅动辄封杀报纸、勒令停版发行的做法大为不满。粤省报界公会致函省警察厅，提出“共和政体言论自由出版自由，民国成立后未将报律颁布，最近中央农林总长起诉《亚细亚报》一案认前清报律为有效，贵厅长禁止该报发行，究竟适用何种法律？如仍照中央认前清报律为有效，贵厅长所依据者为前清报律之第几号”？并要求答复。在地方上，政府干预言论自由的事件屡有发生，如江门就发生了警察干涉报界风潮：江门《冈州日报》因揭载警察各事，该埠警察正区区长陶厚诞竟谓该报口不择言，即用处分令援引前清报律第七条取缔该报，规定报社每日前一夜十二时以前送稿检阅方得发刊。该报以“前清尚无此黑暗，今民国成立何得压制言论”？决不服从，与政府进行交涉。
省城广州的《国华报》也因在1913年5月6日登载江西都督李烈钧“抵抗中央”一事被省警察厅勒令停版两个星期。《国华报》为广东省共和党支部所办，其发行人兼编辑是谭荔垣。自出版以来其所报道如“河东张李之割据”、“江西李烈钧之抵抗中央”等事，对国民党进行攻击讽刺，又因转载“黄兴造反”的假新闻，引起政界及其他党派不快。这是停版远因。而5月6日所报道只是警察厅勒令停版两周的借口而已。这也说明广东党派斗争相当复杂。另一家报纸《华国报》也遭到停版的下场。副总统黎元洪致电广东当局请维持《华国报》，称“该报向来持论稳健，不为激烈之谈。素仰执事尊重言论，请力与维持”。省警察厅长陈景华因广州报刊报道北京中央政府与南方各省关系并加猜测而大为不满，大骂各报馆。广东警察厅命令报界公会：现奉都督来函，近日各报对于南北事情类多造谣生事，而尤以“特电”为尤甚。如《南越报》电报栏载陕西、山西、直隶、奉天、山东、河南、甘肃各都督通电，力诋黄兴及“两粤不爱国家，甘为戎首”。陈景华表示，如再有此等造谣煽惑之新闻、电报、论说等等，则惟有予以停版。要求《南越报》、《国华报》、《人权报》、《华国报》、《民治报》“查照更正”。总体看来，广东的政府官员对于踏入民主共和制度之下的舆论监督还不适应，还习惯用旧清时代打压做法进行压制，类于“顺己者昌、逆己者亡”，以统治者为民作主、居高临下或不容旁人染指的心态，用清朝报律、《二十五条军律》对付报刊，或者随意处置。
胡汉民在《自传》中回忆：“光复后，许人民出版一切自由，各报持议惟谨，而党人所办之各报，乃毛举细事，以讥刺党中领袖”。当然革命党人本身也有自失检点之处。胡汉民关闭过《粤声报》，起因就是“《粤声报》因转载《汉口报》谓胡将去粤，即被封禁”。《粤声报》散发传单抗议。省警察厅宣布，“《粤声报》载《武汉游客谈》一段，内多造谣之言，煽动南北恶感不一而足”，“都督嘱将该报永远停止出版不准改名复业，以儆效尤”。《粤声报》则发出传单将停版事由备录，声称所载“武汉游客谈”一段系由上海报界转录而来，不止本报登载，为何就不惩罚其他报刊？报界对都督胡汉民的意见表示不服。《粤声报》自被警察厅勒令“永远停刊”后，外间言论大为激昂，胡汉民迫于压力允许其重新出版发行。
广东省政府缺乏协调、动员舆论（报界）机制，用于处理好与舆论界的关系，既没有官办报纸传输政府声音，也没有在政府中设立专门机构或专人与媒体联系，对报纸、报界公会未加利用或者有效控制，而多以高压态势予以惩罚，给民众以“压制言论自由”的感觉，非但不能服众，且常引起媒体的抗争，起到了相反作用。
3．社团。民国初年，由于新旧社会形态交替，民主政治气氛相对浓厚，民国成立给人一种自由民主、豁然开朗的感觉，在《临时约法》保障人民权利规定下，“结社自由”也是一个很大的空间。广东大大小小的团体便如雨后春笋，层出不穷。加之清末原已成立的社会团体依然存续，继续开展活动，行业性的、政治性的、自卫性和联谊性的，名目繁多。如广东赈灾慈善会“以救灾及办水利为宗旨”，会长有邓华熙、杨晟、梁诚、易学清、江孔殷、张振勋等12位名绅，禁赌会、禁烟会、中国改良会、粤商自治研究所等也聚集有不少广东名绅商。医务卫生界的红十字会、商界的总商会、新闻界的报界公会、粤剧界的八和会馆、宗教界的青年会也是清末出现、民初存续的。各团体的成员，多的数千人，少的只有数十人。“什么协会、促进会、联合会、研究社、互助社、同盟会、同乡会等团体，不知凡几”。当时陈惠普等成立的“国民团体会”，在省内各县市镇多设立有分会，在民国元年算是广东最大的一个社团。社团的职员名目繁多、成份复杂。新政府和原已存在的社会团体之间有一段互相适应磨合的过程。有黄花岗掩埋烈士遗体的事迹、有潘达微加盟的九大善堂董事们与革命党人的关系还是融洽的。而且作为善堂管理层对于革命党人的执政并无异议，在政治上也没有什么野心。清末成立的社团如商会、教育会、督学公所等民间社团仍旧在社会上起着稳定人心、粘结某些社会力量的作用。
影响力较大的社会团体如总商会、七十二行、粤商自治会、善堂等团体起初对胡汉民、陈炯明为正副都督的广东军政府、都督府是支持合作的。如维持纸币流通，商会总的是唯军政府之言是从。与以往的统治者一样，广东新政府也重视这些团体的作用，承认接受它们所已拥有的地位和影响，尽量照顾它们的利益和尊重它们的意见。而孙中山在他由南京临时政府任上发到广东的电报中，相当部分即是发给主要社会团体阐述他有关广东政局、人选的看法和安排并征询意见。1912年4至6月的在粤期间，孙中山注意调和执掌广东省政府的革命党人与各团体特别是总商会、报界公会间的关系，树立党人的威信，加强党人之间的团结并维系他们之间的关系，以期巩固革命力量，保持革命党人在广东的力量优势。
广东军政府在社会事业建设方面也做了大量的工作，付出了努力。各司厅局处各尽其职，取得一定的管治绩效。如警察厅长陈景华注意整顿警察学校，培养适用人才；剪除广州会党，破获企图推翻省政府的“扶正同盟会”。“广州城内外及河南等处已设警察之区内，几于夜不闭户，为前此所未有”；取缔赌博，禁鸦片烟，“不论何人，犯者罚银数元至百十千元，或且罚作苦工，穿长袍而扫街地，广州烟毒遂绝”。陈景华还办有警察医院、公共卫生医生、惩戒场、女子教育院、附属幼稚园等。教育方面，钟荣光为司长的教育司改革教育体制以适应民国新制度，“一意施行民主国教育”，在各县设督学局，组织召开广东省第一次教育大会（1912年8月1至10日），意在“召集全省九十四属办学之领袖，同会于一处，发表新教育之意见”；大行社会教育，计划开办各属宣讲所和阅书报社，改良旧戏，筹建广东图书和博物馆；注重师范教育和小学教育。在1911年反正前，全省大中小学校共有1700所，1912年12月调查仅只小学校已达到3，000所，学生111，000人，“进步不为不速”。但因经费所限，钟荣光的一些设想也无从实施。虽然在1913年7月陈炯明承认，独立以来，广东“盗风未息，吏治未修，商业未兴，民生未奠，余如教育、实业暨一切应兴应革之政，亦未遑整饬进行”。他对此中原因作了初步分析：“夫我粤为财赋出产之区，亦人才荟萃之地，本无患财源之困乏，政事之不修，而现象如此，岂非上下之情睽而未能相见以诚耶？夫情形隔阂由信用难孚。故举一事也，政府以为是者，而人民或以为非；提一议也，人民以为易，政府或以为难”。陈炯明将政府与人民之间的“隔阂”和“信用难孚”、政事难以推行当作执政失利的重要原因，不无所据。
确实，民元、民二的广东省治理并未臻革命党人所期望的“模范省”境地。然而，即如参与广东省政府政务的钟荣光所言：“文武各官，皆同省之父兄子弟，未必人人尽圣贤、事事皆道德，要之前清官绅兵役之威、省城嫖吹赌盗之害，一扫而空。各属未能一时进行，亦已陆续整理。政府办事迟缓，无所讳言，而已远胜于前清，或更优先于各省”。
四、民主脱轨
掌控北京中央政府的袁世凯实行专制集权做法，引致了以国民党人为首的在野民主力量的抵制和反抗，先是反映在舆论上对于中央集权的反对，具体的交锋体现在民国初年关于“军民分治”、地方自治的争论，其内容关乎于地方政府特别是省政府的地位与作用的发挥。国民党人及其拥护者积极探讨民主政治体制下的地方政权形式，力求平衡中央和地方关系。一方面，在行动上积极争取扩大地方政府权力；另一方面，大力宣传主权在民，由选民选举产生议会，再由议会选举产生政府首长，同时要求制约中央政府权力、监督大总统权力，确立三权分立制度。
民初全国上下对于民国时代的地方政治制度究竟应该采取什么形式意见纷纭。舆论界对地方政制的讨论产生了几种倾向性意见：一是联邦自治论，受美国政制的影响，反对中央集权；二是集权分权折衷论；三是废省存道论，认为省的区域太广，省长的权力太大，区域小则易治。而在具体的制宪过程中，制宪会议对省宪、省地位等问题出现了争论。问题集中在：省长是简任还是民选；地方立法与行政两部弹劾权与解散权之争；普鲁士制是否适用于中国。孙中山提出了地方自治思想；宋教仁则是赞同中央与地方分权，但他的兴奋点着眼于用“内阁制”牵制总统袁世凯；同是革命元勋的黄兴却赞同“军民分治”；胡汉民、李烈钧反对军民分治，主张军政、民政合一。民国初期国民党及时人的地方政治制度建设主张不尽相同，最终也影响其政治决策。
广东省政府表态反对军民分治。1913年2月9日，都督胡汉民在正式省议会的开幕式发表演说，认为军民分治不能骤行，广东应自办理警察入手，各属警察发达，地方治安无须借重军队，然后军民分治才可以解决。其反对袁世凯集权的意图十分明显。国民党人控制下的广东省政府，对北京袁世凯政府的专制集权做法进行了抵制。
1913年6月14日，在剌杀宋教仁案发生之后，北京政府调胡汉民为西藏宣慰使，升任陈炯明为广东都督，专管军政，裁去护军使一缺。另调陈昭常为广东民政长。在陈昭常未到任前由陈炯明兼署。7月4日，陈炯明宣布接任视事。
广东省政府组织起反袁专制的斗争。广东是国民党人掌握军政大权的省份，是反袁的重要地区。当时广东的军事力量有陈炯明管辖的正规军两师一旅。陈炯明将反正的洪兆麟所部巡防营四营编为一团，再加上李济民一团，合编为陆军第一混成旅，由邓铿管辖。1912年春，第一混成协扩编为陆军第二师，任苏慎初为师长。第一师则以原黄士龙所部新军为主力，加上其他部队收编而成，师长钟鼎基，王肇基、陈元咏为旅长。独立旅以黎萼所部建字营等组成，旅长初为黎萼，后为张我权，另有宪兵两营。总计人数25，200名。后因退伍而致人数有所减少。“二次革命”前陆军人数约为14，000余名。还有裁撤后的民军余部约为39，600名，编为警卫营，初为88营，后虽续有裁汰，至“二次革命”前尚有警卫营36营。此外还有若干海军练营和舰艇。总体上看广东的兵力并不弱，对手龙济光所统领的济军只有5，000人。
1913年7月18日，广东当局宣布反袁独立。省议会选举陈炯明为广东大都督兼讨袁军总司令，发布《讨袁通电》。陈炯明宣布全省戒严，同时照会各国驻广州领事宣布广东独立讨袁。但是广东商界却表示强烈反对，军界“尤不乐从”。《申报》（1913年7月23日）“广州电”报道：“此间华商均不赞成广东宣布独立，闻独立之举乃由日人运动”，同日的“旅香港各粤商反对陈炯明独立电”也表明态度，反对陈炯明宣布广东独立，电文列名中有香港牛皮行商何星桥等人、银业行、金铺行、南北行、洋参冰片行、洋货行、蒲包行、米行等。从当时的新闻报道中我们不难看到“二次革命”广东反袁独立由于缺乏民众动员的孤立无援。如8月3日《申报》载：“闻粤省陈炯明迫胁议会宣布独立，军界多未同意，商民尤极端反对”。可以说，广东“二次革命”缺乏必要的社会基础以及政治动员，既得不到上层社会支持，也得不到下层社会参与。
广东宣布反袁独立，袁世凯即任龙济光为广东都督，率兵进攻广州。广州不待龙济光的进攻，已十分混乱，纸币由兑白银8成左右，很快跃至3成左右，人心惶惶。参与者忆及当时情况：“大家都知广东一定失败，而且失败很快”。由于广东陆军高级军官早已为袁世凯派员收买，8月4日，燕塘陆军向都督府开炮示威，要求取消独立。得不到陆军支持的陈炯明逃往香港。苏慎初在陈炯明离开广州后即到商会宣布取消独立，省议会随之举为临时都督。混成旅旅长张我权不服，苏慎初离开广州。第二天省议会选举张我权为都督，一天后张我权也括公款而去。《申报》所载“广州电”称：“陈炯明已逃往香港，各军领袖皆宣言愿竭忠北京政府，新都督龙济光明日可以抵此，人民大欢，燃放爆竹以相志庆”，香港则是“大局既定全城大欢，燃放爆竹以相庆贺，香港华民亦颇欢悦，惟无广州之甚”。“二次革命”的失败可以从广东省政府权威沦丧和当时社会心理上探讨。掌握广东新政府的革命党人无力控制整体政治局面和社会秩序，没能与广东的商人结盟，照顾到资产阶级眼前的利益而取信于商人。日渐引起商民对省政府不满的原因，一是治安局势恶化，社会秩序受到破坏而又无法恢复；二是纸币起伏较大贬得厉害妨害经济秩序；三是军政府（都督府）本身弱点引发信任危机。到了“二次革命”前，国民党人主持下的省政府未能引导民意机关、社会团体和新闻媒介，协调行动而近于失控。主要的机构如立法机关“民意机构”——省议会，社会团体如商人、绅士利益的代表——七十二行、总商会、九善堂，舆论代表机构——报业公会等与广东军政府、都督府关系并不融洽。对于这些影响力较大的团体机构，广东军政府、都督府未能加以有意识的利用、控制，保持与政府的一致。革命党人的执政有误。
二次革命前，广东都督府的主要领导人胡汉民成了众矢之的。胡汉民主持的省政府（都督府）与省议会、报界关系闹得很僵，从1912年6月“胡汉民与粤省议会冲突，各电京争论”始至1913年6月16日，“此间粤议员党胡者已极稀，胡在粤已无实力”，“粤中又分外府派与广府派，后派恨前派甚深”，特别是舆论广泛报道胡汉民离职时带走150万元，更是引起很多非议。省议会、报界、军界及士绅把持的商会善团等，群起而攻之，党人受到孤立，省政府的社会支持出现严重问题。胡汉民的威信大降。1913年6月19日，胡汉民以免职离粤，必须要省政府偿还革命费100余万元，故于“数日之间向省库硬提款百数十万，内幕僚游学费约去十万，其办报及赔偿承商等亦十余万，而最巨者则惟赔偿南方革命运动费一百四十万。自经报界揭出，粤人群起而攻，议员质问、军界责言、善堂行商集议对待。汉民竟无以答”。《申报》1913年6月22日“广州电”继续报道：“胡汉民解任拨还革命费百四十万，幕僚学费十万，议员、商会、军会反对”。陈赓虞等港商向全国发出通电：“粤省民穷财尽，忽闻胡督离粤偿还革命费竞支出百余万元之多，未交省议会公决，实属忍心违法，擅权已极，商民公愤，乞维持以救大局”；代表省港商界利益的《香港华字日报》报道：“连日发给各员出洋……暨拨助各项经费，已不下三十万元，加以革命运动费，司库几为之一空”。钟鼎基、苏慎初、张我权等军界人物发函公开质问“拨还从前南方运动革命经费二百余万元”事；至7月2日，《申报》还称“近粤人攻胡汉民提款者益多”。此事的过分喧染，影响到“二次革命”时党人的号召力和省政府的公信力。
从社会心理上看，在孙中山卸任后，袁世凯接任中华民国临时大总统，首都也由南京迁北京，在当时革命党人乃至一般商民看来，政治上所着力的应当是实施民主共和制度下的政党政治，经济上可以放手发展实业，由民国的成立、新政策的施行达至中华民族的振兴。社会上普遍存在着一种厌乱心理。再是国民党人发动的“二次革命”给一般商民看来是“犯上作乱”的做法，是反抗中央、反对共和制下合法当选的总统，它与反清帝制的辛亥起义有着很大的差别，看似一批“乱党”“作乱”的举动，而且国民党人的宣传准备不足，在四都督被免后仓促举义，容易被一般群众理解为争权夺利。“二次革命”没能得到广大商民的支持、同情即心理上的接纳，而是走向反面。国民党人没能争取到发动“二次革命”并取得胜利的有利社会环境。
此外，胡汉民治下的广东省政府权威受到动摇，非但未臻孙中山所期望的“模范省”境界，相反是胡汉民等当权者备受指责。广东的社会治安形势进一步恶化，军政府－都督府应对乏术。纸币不稳定，一有风吹草动就跌价，搞得人心惶惶。广东都督政府与省议会以及总商会、粤商自治会、报界公会等主要社会团体的互信关系降到了低点，从而影响党人在“二次革命”时得不到社会力量支持而败北。可以说，广东“二次革命”缺乏社会支持和与袁世凯中央政权持续对抗所必需的实力。失败在所必然。
广东反袁独立的军事行动失败后，省行政公署的主要官员大多出走，只有警察厅长陈景华和实业司长关景燊留下。1913年8月初，袁世凯下令龙济光为广东都督兼署民政长，并授为陆军上将。龙济光掌握了广东军、政统治大权，依从袁世凯中央政权的专制集权统治，在广东部署反扑“二次革命”、清剿国民党的行动。
1．解散广东省议会。1913年8月8日，广东省议会被袁世凯北京政府解散，“粤省议会甘心附逆，着龙都督援引江西成例即行解散”，并命龙济光查明当日“签名助逆各议员”。议长谢已原、罗晓峰、陆孟飞发出公函表明当日并无一人签名。议员陈鸿铨表白，广东省议会向分两派：同志会为“乱党”；俱乐部素持巩固中央主义。陈联合同人组织俱乐部对抗“乱党”。希望中央能够分清，开除“乱党”，留用拥护中央的议员。但未能如愿。龙济光下令，“遣散士兵及开除之议员即行离城，违者重惩”。
2．捕杀革命党人。1913年的中秋节晚，龙济光以赏月为名捕杀警察厅长陈景华。第二天即任命“前清劣弁”邓瑶光署警察厅长。龙济光大肆捕杀党人，镇压革命党人的反抗。他将主要军事力量都放在防范、镇压革命党人上。警察厅安插不少侦探四处搜捕，指良为“匪”，搞得人心惶惶。省政府旧行政公署部门主官除金库长佘澄清外，没有走的都被龙济光先后撤职。
3．取缔国民党。“二次革命”失败，国民党被袁世凯政府宣布为乱党予以取缔，两个主要政党进行良性竞争轮流执政的构想破灭。虽然如此，余下的其他党派都将广东当成必争之地，纷纷到粤设立支部。进步党因为梁启超的关系，更是重视在广东的发展。1913年12月，北京共和党本部理事长黎元洪命吕颂铭组织广东分支部，1914年4月28
日，广东民政长李开侁令各厅县知事“如有共和党粤支部派出党员到县组织分部，应予保护”。1914年6月29日，广东巡按使署饬各厅县知事，保护进步党分部。政党活动虽继续进行，但是缺乏国民党的参与，无法形成政党竞争的局面。
4．解散各级议会。北京袁世凯政府加快了专制集权步伐，1914年1月10日下令解散国会；2月1日下令解散各省议会及县议会；停办地方自治。这对于地方的民主政治建设、特别是构建“三权分立”的政治体制是一大打击，地方政治近代化进程停滞甚或倒退。
5．封杀报纸。广东“二次革命”失败后，广东报界公会致函省民政长表白：在陈炯明独立时各报所登载的文件均系“属于陈炯明压迫而不得不为之，实与有心煽乱大有分别”，广州报界对于“乱党”排斥不遗余力，平日舆论以拥护中央，维护大局为宗旨，被龙济光查封的《公论报》、《粤声报》、《民治报》几家报纸向来“宗旨纯正、持论平允，确无助逆悖乱情事”，要求仍照原案准予复业。尽管如此，在龙济光统治广东时期，以打击“乱党”、维护广东治安和强化北京袁世凯中央统治权威为名，封杀广东报纸，钳制舆论，其手段比军政府革命党人治理时期要严厉得多。
龙济光以报纸支持“乱党”为名，封禁了六家报纸。被时人讥为“前清劣弁”的警察厅长邓瑶光下令：《中国报》、《震旦报》、《国民报》、《粤东公报》、《民国报》、《民生报》六家皆为“乱党机关报”，当遵照中央办法，凡乱党机关报均应停版，并不准改名复开。对于《中国报》主笔人员，查明择其一二甘心从逆之尤者严拿究办。《国民报》主任李少庭被警厅抓去，系由警察厅长奉李省长电谕指令办理。龙济光上台后，封杀舆论，惩罚革命党人所办或支持革命党人的报纸。《震旦》康仲荦也被杀。此外龙济光政府还对与行政机关关系不洽，或对行政首长有不敬言论的报刊均予以惩罚。如有关广东省政府与外国交涉“灰石案”失败，商界引以为忧。由于灰石出口与广东实业前途关系重大，省民政长李开侁徇外人之请另定办法，“粤人无不切齿”。当时报界著论指出其失误，首见于《七十二行商报》，次见于《总商会报》、《商权报》。而《华国报》亦继起记载其事特详，并加以评论，力指李开侁办理“八谬”。李开侁看后大怒。引致《华国报》几乎被封。
而在粤东汕头，《新华报》被潮梅绥靖督办吴祥达以在该报搜获“三民党”印一颗，即将该报主笔蔡则唐以至杂役等共50人一并拿去。《竞业》、《公言》、《大东》三家报纸平时言论均极持平，报纸上登载的“潮梅兵变实情”，只是谓“王国柱进城攻击县署时，蓝知事和光梦中惊觉，踉跄由后墙逃走，状甚狼狈，旋即竖白旗投降”。海阳县知事蓝和光谓其登载内容失实，乘车至汕头请督办吴祥达及警察所长凌鸿年派兵围捕三家报馆。又致电广州称：“《竞业》、《公言》、《大东》三报附和乱党，扰乱治安”。加罪于报纸。结果《公言报》总理、进步党部长张秩卿，《竞业报》经理李伯约、《公言报》编辑丘醒虎、《大东报》总理林秀岩往见汕头警察所长凌鸿年，均被拘押起来。各报分派传单、发电各处申诉。其中《公言报》一份电文称：“敞报为黎副总统嘱办、为进步党机关报，与乱党毫无关系。因载潮梅兵变事不合海阳蓝知事意，逼绥靖处拘员查究”。在珠江三角洲的香山县，《香山平报》亦被香山县警察分区长黄鼎三率警察十余名到该报抓去2人，原因是该报登载了《警兵丑史》。黄区队长因羞成怒，封报抓人。在省城广州，《觉魂报》因登载了“乱党”檄文，引致龙济光大为震怒，派警察封报抓人，编辑欧阳寿石等四人被拘。
广东省乃至全国的民主政治从形式到内容都受到严重打击，民主进程倒退。
民国初年是广东地方政治走向现代化的重要阶段。广东革命党人在省政权制度建设上贡献良多。旧革命党（国民党）人作为当时重要的进步力量统治广东，成立军政府，担任政府各部门主要官员，成立临时省议会，构筑省级政权三权分立架式，实施民主政治，在寻求以法治省的途径上付出了许多努力。
在推翻专制建立共和之后，民众积压的民主意识充分爆发出来，觉醒了的民众按自己所理解的民主共和精神来行使自己的权利，如办报议论政治、抨击时政，无所顾忌；成立社团组织，参与政治社会生活，开始试行民主共和制度下的办报（舆论）自由、言论自由、结社自由等权利。
广东军政府（都督府）作为“资产阶级民主性质的政权”与清朝末年封建专制制度下的省衙门有明显的区别。尽管还是军政合一，省都督的行政威权明显，但其政治取向是“主权在民”而不是“皇权至上”；广东地方政治制度显露了三权分立雏形，符合制衡、监督的原理，行政长官没有绝对威权；议会监督、报纸监督政府，很是活跃，“府会之争”正是说明了这一状态，民众参与地方政治范围明显扩大。其后北京中央政府颁令将军政、民政分开，成立督军府和行政公署分管；军事、外交权归中央。这些虽说是袁世凯政府集权措施的一部分，似更合乎现代政治原理。
拥有议决省单行条例、通过或否决预算方案等权力的省议会在民初民主氛围中，敢于发挥作用，行使手中权力，与行政当局分庭抗礼，力图“以法治省”，这是中国政治与社会发展的一大进步。议员们在议会中大胆放言，指斥政府行政上的缺点失误，挑战行政机关“权威”。这些社会力量在寻求法治的道路。但是，掌权后的国民党人并不完全适应民主政治运作。在形成三权分立的政治格局后，实际政治运作中却是依赖政治权威，或军事强人来对付“盗赌会斗”，而社会上各种利益集团对以法治省的诉求却得不到当权者的重视更未能得到实施。一些革命党人实施民主政治的思想准备不足，处在执政地位之后，不知不觉也走上了传统政治的老路，还不完全适应三权分立、议会政治。除了打压议会，一些决策不经议会审议通过即遽行施行而引起议员抗议外，对于民众民主意识的觉醒也非常惧怕，容不得不同意见，封杀报刊，压制舆论，成了“好龙”的“叶公”。胡汉民实行“革命党专政”，引起广东绅士、民众的不满，被讥为“暴民专政”。可以说，革命党人缺乏在民主共和制度下执政的思想准备，他们的思想状态基本上还是局限在“军政时期”，希望以军政府管治的形式进行治理，而毋须受制于省议会、也不受舆论所左右。但在实际政治生活中，省政府行政长官的地位和权威受到了省议会、报界和社会组织乃至民众的挑战。在民主政治状态下，依三权分立的制度雏形，行政机关的权力受到了限制，除了省议会的监督，还有持续不断的社会监督、舆论监督。如何适应新体制下的政府运作，所有政治人物还需要思想观念、执政理念上的革面洗心。
借助于镇压“二次革命”的余威，北京袁世凯中央政权解散各级议会，取缔国民党，停办地方自治，加强中央集权，步步进逼、摧残民主力量，走向集权专制称帝。
第二章 改制与停滞：广东巡按使公署
1913年8月，广东国民党人在“二次革命”中落败。8月3日，袁世凯任命龙济光为广东都督兼署民政长，并授为陆军上将。广东的军政、民政实权均掌握在都督龙济光手中，进入了龙济光军事强人统治时期。9月，李开侁接任广东民政长。1914年5月，北京袁世凯政府对省行政制度进行改革，将民政长制改为巡按使制。5月23日，广东民政长公署改为广东巡按使公署，原广东都督龙济光晋升振武上将军，督理广东军务。9月12日，任李国筠代替李开侁为广东巡按使。1915年7月13日，张鸣岐继李国筠任广东巡按使。1916年6月21日，任振武上将军、督理广东军务龙济光兼署广东巡按使。广东省政府长官更换频密，地方政治格局依旧是省行政长官及政府主要官员均由中央政府任免，名义上还是置于全国统一的政制中。在这一时期，北京袁世凯中央政权加快了中央集权进程，颁发官制，向地方派驻军队，任命地方军政官员，收束地方权力，与此同时由集权走向专制称帝，引发了全国范围捍卫民主共和的护国战争，广东省政局也随着全国政治的起伏而波动。
一、巡按使公署与省行政体制的变化
1914年5月，袁世凯为进一步加强中央集权、实行军政、民政分治，以“大总统制定公布”《省官制》（16条），对省行政制度进行改革，将民政长制改为巡按使制，民政长（行政）公署改称巡按使公署。同时又公布《道官制》（14条）、《县官制》（9条）。在北京政府中央集权统治下，国会已经消亡，有关地方政治制度建设只是由中央颁令规定，省政府更没有这一权力。这些新颁布的地方官制规定：
1．省巡按使为特任职，由总统任命；司长由该省行政长官呈报国务院总理简任。这些地方重要官员的任免，与立法机构无关。地方长官非由民选产生，与地方民意无涉。行政机关一权独大，特别是中央政府集权，权力膨胀，缺乏制衡、监督，容易走向专制独裁。地方行政长官只向中央负责，其任免与地方没有关系。
巡按使管辖全省民政官员和巡防、警备各队，监督财政和司法行政及其它特别官署的行政事务，由中央政府特别委任。有权发布省令；为执行法律、教令，或依法律、教令的委任，可以发布省单行章程，但不得与现行法令抵触（1914年9月6日发布的《修正省官制第2条》）。巡按使有权停止或撤消所辖地方官吏的命令或处分，报请大总统奖惩所辖地方官吏并咨陈内务部，可以迳行撤任有贪劣款迹的地方官员。
1914年5月23日，广东行政公署（民政长公署）改为广东巡按使公署，原广东民政长李开侁改任广东巡按使。5月26日，北京政府将广东民政长李开侁开缺，以李国筠为巡按使。6月2日，公布各道区域；裁初级审检厅，归并地方。6月5日，令巡按使监督司法行政事务。规复道制。6月30日，改都督为督理军务，置将军府于北京。规定凡现任督理军务必须授予将军衔。原广东都督府改为将军行署，授予原广东都督龙济光为振武上将军督理广东军务。
根据北京政府颁发的有关政令，广东巡按使公署主管全省行政事宜。改革后的省官制，取消了原省行政公署内的原有“一处四司”，在巡按使公署设政务厅，作为行政枢纽，设置总务、内务、教育、实业四科，由原总务处和内务、教育、实业三个司改编；另设财政厅，由原财政司并入。巡按使公署的办事机构还有营务处、执法处、文涉科等。
政务厅，主管全省行政事务，厅长先为郑谦、后为罗树森等。
财政厅，主管全省财政事务。厅长先后为：胡铭槃、严家炽、蒋继伊、刘庆镗、汪度。财政厅下设：清查官产处（1915年6月改设广东清理官产处），处长黄仁寿；广东酒税处，总办：蒋继伊、孔昭焱。盐务厅（1916年6月改设广东全省盐政处），主管全省盐政事务；广东筹赈处（1915年10月改为广东赈务善后局），主管全省赈灾事务；广东航政局，管理全省航政事务；广东官印刷局，管理印刷出版事务，局长朱为表；广东亩银钱局；广东沙田清佃局，主管清理沙田租佃事务；广东禁烟督察总局，主管全省禁烟事务。
2．根据《道官制》，省与县之间恢复道制。道的行政长官先称观察使，1914年改为道尹，由省民政长官报经国务总理呈请大总统简任。其职权有三：第一，属于本职的，即道行政长官当然具有的：颁行单行规程，管理道内行政事务、考核道内行政官员和节制调遣驻扎道内地方武装。第二，属于委办的，即原非道行政长官本职所当具有的，而是出于上级的委任办理：委任对于财政的监督；委任对于司法行政的监督。第三，出巡、监督考核所属各县行政官员。如曾任高雷道尹、时任粤海道尹的王典章在1917年奉省长朱庆澜之命，巡行粤海道所辖20余县，并写有《巡行日记》。
广东全省分为六道，置道尹公署和镇守使公署，辖94县。粤海道设广惠镇守使公署，镇守使龙觐光。岭南道设南韶连镇守使公署，镇守使朱福全。潮循道设潮梅镇守使公署，镇守使马存发。高雷道设高雷镇守使公署，镇守使李嘉品。钦廉道设钦廉镇守使公署，镇守使隆世储。琼崖道设琼崖镇守使公署，镇守使黄恩锡。
3．县行政制度。1914年5月公布的《县官制》规定，凡有直辖地方的府、直隶厅、直隶州和厅、州等地方，一律改称县，行政长官改称县知事，行政机关则一律改称县知事公署。公署分置两科，事繁的可以增至四科。各科设科长一人，科员若干人，管理各项具体工作。县职权事项与道相似，范围限于县行政区域。除县知事公署外，还设有行政辅助机关县参事会，以及公款局、教育局、实业局、警察所等行政机关。
依照1913年12月公布的《知事任用暂行条例》和《知事试验暂行条例》，县知事的任职资格分为两种：一是经考试合格的；二是经保荐并在内务部注册的。其职权可分为行政方面（如发布命令、任命职员和监督权等）、立法方面（如县议会的召集、开会、闭会等由县知事决定）和司法方面（1914年后未设审判厅的各县，第一审的民事、刑事诉讼由县知事兼理）。县知事兼理诉讼既有碍司法独立，同时也影响效率，只好变通，“自县知事兼理诉讼以来，积案未理，多托词于制作判词之烦累。迭经广东等省巡按使咨请酌予通融，拟以堂谕代判决为诉讼终结之宣言”。对县知事的奖惩规定，则有1913年12月公布的《知事奖励条例》和《知事惩戒条例》。对县知事的任用，虽有规定由省行政长官报内务部转送铨叙局审核资格相符后，再由部呈请任命。但知事任免多由省行政长官定夺，实权在省。按照《省官制》第六条：“凡各县知事，由巡按使呈请大总统任免，并咨陈内务部”。知事任用实行本籍回避制度。1913年11月14日，发布大总统命令：“嗣后行政司法各官吏均应蠲除省界，慎选贤能”，“知事为亲民之官，职任甚重，尤不容假乡举里选之说，逞营私植党之谋”，“毋得以本县之人充本县知事，致滋弊害”。县公署下设机关有劝学所、劝业所和警察所等。1914年12月颁布《县佐任用条例》，规定“县佐以曾由知事试验酌量挑选分发之员任用之（第一条）”。
县司法机关原有两种，即普通司法机关和兼理司法性质的机关。北京袁世凯当局以减政为由于1914年2月取消了县议事会和县参事会，不久又裁撤了初级审判厅和初级检察厅。又下令“审理词讼各员禁止加入政党”，“其先经列名党籍者应即一并脱党”。
1914年5月9日，广东省民政长李开侁传令各县知事，遵照部令改定全国重复的县名。
从广东粤海道道尹王典章所记《出巡日记》中可以看到，在县级政府中，除了县知事公署外，维持城乡社会稳定的有警察所（有县知事兼警察所长者，或有县署游击队）、劝学所和劝业所等官方机构外，还有成立于清末和民初的团保局（有称保卫团）、商会、商团、教育会等民间组织。县办公费用来自捐税。警察费用、学务费用均由县就地筹措，未见由省财政拨给的。就王典章《出巡日记》所记，顺德、东莞、香山、宝安等珠江三角洲中心地带的县商业发达，财政状况较好，收支足敷所用；其余的如新会县，每年地方收入中，钱粮附加约七八千元，税契附加约一千二三百元，屠牛捐6，050元，洁净捐1200元，江门花筵捐12，000元，城门捐840元，铺户捐款约四千五六百元，统共收入33，000余元；开支特务警察队及游击队经费共37，000余元，约计不敷6，000余元。钱粮附加归保卫局代收，而清乡经费尚未计在内。高要县警察183名，月支警费2330余元，在花筵捐项下开支。郁南县警费以各商店月捐（以商业的大小而定）、季捐（按铺租多寡抽收）充之。有的县经济较差，入不敷出，如德庆县，再加上受水灾后，“县署残破，厅事全用旧报纸及官厅文告裱糊。庭院亦芜秽不堪，城垣崩坏，不能御水”。在一些县财政困难，单纯应付官府人员开支和公署运转已显不足，难以开展社会事业建设。
4．县以下依然是清末的《城镇乡自治章程》所设定的格局，没有明显的变化。在城镇乡地域，士绅、商人、地主仍然是政府实施统治的主要依托力量，并依托民团、商团等民间组织来稳定地方秩序。在实际运作中，真正起作用的是警署或区乡办事所或团局，而且多以士绅、土豪和绿林、民军勾结以建立权力机构，未能完全形成政府管治权威。
5．地方军政体制。按照北京中央政府颁发的《都督府》规定：各省最高军政长官管辖各该省内陆军。军政长官于行使其管辖省内陆军权时，依照都督府组织令及将军行署编制令规定，关于军事计划及军令的发布诸事项，承大总统之命而受参谋本部的指示与监督，关于军务行政事宜则承大总统之命而受陆军部的指示监督。军政长官因维护地方秩序，依所在民政长官的请求，得酌派军队协助进行。至如地方秩序急待维持而该管民政长官怠于请求或不及请求时，军政长官亦有自行处置之权。各省军政长官于其行使职权时，遇有牵连民政事宜时，应与地方民政长官协议进行。当时各省军队分为两种：一为陆军；一为巡防警备等队。各省军政长官所统率管辖仅为陆军，至于巡防警备等队则例由各省民政长官管辖。但因维持地方治安需陆军巡防各队会同办理，依照1914年6月《各省军政民政长官管辖军队权限条例》，军政长官亦可会商民政长官调用巡防等队。各省军政长官除管辖所在省份陆军外，行政、司法等权并不在其支配之下。但在实际政治生活中，军政长官却屡屡干预地方政务，左右地方政治与官员任免，成为地方民政长官的“太上皇”。
1914年1月20日，颁发大总统令，公布《文官惩戒委员会编制令》，设委员长一名，由省巡按使兼任，委员四人。1914年12月15日，颁发《文官任职令》，将职位分为特任职、简任职、荐任职和委任职四种，前三种为高等文职，委任职为普通文职。规定特任职之任命由大总统特令行之，其任命状由大总统署名盖印，国务卿副署之（第三条）；简任职之任命由大总统就合格人员中简任之，其任命状由大总统署名盖印，国务卿副署之（第四条）；荐任职之任命，属于政事堂者由各该长官详由国务卿呈请大总统行之，属于各部院长官呈请大总统行之，属于各部院所辖官署由各该长官详由部院长官呈请大总统行之，属于各省及各地方者由各省及各地方长官呈请大总统行之，其任命状盖用大总统印，国务卿署名；委任职由直辖长官委任之，其任命状由各该长官署名盖桂系莫荣新在任广东督军后，委任驻粤滇军总司令李根源兼任粤赣湘边防督办。李根源也操控地方官员任免权，“北江南韶连十五属的县长和税捐局长等，统由粤赣湘边防督办署委派”。李根源在改任海疆督办后，“琼崖政治、经济以及各县县长和税捐局长等人事任用仍由李一人控制”。见黄宗儒：《旧桂系统治广东时期李根源在韶关海南的活动及其失败》，载《广东文史资料》第10辑（1963年）。
印。各省地方官员列为特任职的包括巡按使；简任职的包括巡按使公署、政务厅厅长、道尹；荐任职的包括荐任待遇之省隶属，荐任待遇之道隶属，县知事；委任职包括委任待遇之省隶属，委任待遇之道、县隶属、县佐。
这些政制命令大致奠定了民国初期地方政治制度的基础，形成了一个基本框架，从省、道、县三级政府的职权划分、机构人员设置到文官制度等方面都形成了一个初步体系。但是它们都只是由总统命令形式发布，而不是由国会以宪法形式颁发。因而，在袁世凯死后恢复的国会一直没有放弃制定地方制度的努力。争取制定一个完善的法律来规范中央与地方关系，是国会议员的重要任务。其后的制宪会议重要内容就是省制问题。但在随后的十余年间，省制一直没有确立，规范中央与地方关系、指导地方行政的就是袁世凯执政时期颁发的这些政令。
北京袁世凯中央政府发号施令，控制地方政府，任命各省军政、民政官员。广东省巡按使、各司司长和各道道尹由北京中央政府任免。而各县知事则采本籍回避，由省巡按使任免、省署牌示。各县知事任职前均赴省署，由省巡按使接见训话。
二、省巡按使公署的运作与财政困窘
从1914年5月23日广东民政长公署改为广东巡按使公署，到1916年7月改为省长公署的不到3年间，广东省就换了数任巡按使，都由袁世凯政府任免。几任巡按使统治时期，旧官僚势力当道，其统治方式也是转向传统官僚政治、军事强人治省。广东的政治经济社会发展停滞不前，甚或倒退。（一）李开侁主政时期
1913年9月李开侁初到广东任民政长，即公开宣布“以整顿吏治为治粤政策”。又由于原有各县知事多因治理不良迭被舆论攻击，因而主张“派委观察”、清理财政、规复月报，各知事要将一切行政问题、治事成绩向省公署每月报告一次，以便清查。并以“整饬吏治、清除盗贼、清理财政、抚恤难民”为广东善后重要问题，邀集省公署四司长及各科长、秘书讨论。似乎摆下了整束全省吏治的架势。但也仅是虚张声势，或是只作表面文章。恰恰是在李开侁任广东民政长、巡按使时期，广东吏治变得更为窳败，社会怨声载道。
在以“纪广东卖官案”为题的报道中，时人将李开侁与前任胡汉民和龙济光作了比较：民国初年广东军政府成立时，县知事一职多用三种人，一为留学生，二为前清知县在任内反正时而不逃走者，三为地方人士所公举。胡汉民对“招摇粥缺者”如冯应璋处以枪毙之刑，其办理虽然过于残酷，“然粤人不敢昌言粥缺，未尝不有所慑也”。卖官现象没有大量出现。龙济光为都督兼民政长后，县知事多注重经验，所委任多为前清任州县官者。而在李开侁主政的近9个月间，广东90余县共更迭200余位县官员，“更迭之繁，为向来所未有”。委任的官员中，李开侁的湖北老乡占8成。李开侁任用官员不讲资格，即便是从前当书记、录事或当厘局司事，“苟属同乡，即居然出膺民社”。且任知事者或三月或五月即行解任，绝少任至半年以上者。1914年5月，李开侁卸任在即，省公署人员纷纷以知事为目标位置，或监印或掌卷或庶务皆带缺而出。“故近日悬牌不下数十人，其中物议颇多”。如同乡郭占向实业司长罗普行贿7，000元而得以委任为兴宁知事，后被查出而被撤换。李开侁“解职濒行，囊中甚丰”。其部下警察厅长官李斐群所入虽不若都督之巨，然以警卫不敷派拨，加募两营，即以其任内所得“药土保证金”80余万元开支军饷报销，其任粤一年所入亦甚巨。李开侁大量卖官，广东吏治一泻千里。（二）李国筠主政时期
接任巡按使的李国筠赴任前署安徽财政司，为李鸿章后人，“以减政得名”。李国筠到广东后即宣布实行“减政主义”。原来的广东省行政公署经费，中央核定每月准支8，000余元。自前任省行政长官归并四司实行减政后，每月支销还需12，000余元。李国筠以每月超出预算，将难以为继，遂将内务、教育、实业三司人员裁撤30余名，所有使役裁撤过半。李国筠表明其用人态度是，依靠“三点意见”：一为核验资格，二为考验成绩，三为破格而求，用以“考成各属知事”。
李国筠与李开侁统治方式的不同在于用人方面，前任喜欢任用湖北同乡，现任用的是思想保守的旧官僚：“昔之巡按署（指李开侁主政时期）久已成一湖北会馆，今则鄂人已渐少，而增添各省人无数”。但是李国筠为旧派官僚，思想保守，带来广东上任的人马，“装束类皆宽袍博袖长而大者，仆役之称此辈不曰大人，即曰老爷，彼固不为怪，泰然受之。或谓巡按使偕来之随员悉为旧官僚派”。
1．实施“减政主义”政策。李国筠所实施的“减政政策”，主要是合并机关、裁减人员和费用。（1）减少巡按使署人员和费用，先裁杂差、再裁杂支，减少科员薪金，把雇员数十人分为三等，定期考试以分别去留。（2）将财政厅职员裁减，余下的分等领取费用；所有税收稽征员一律裁撤，征收手续归并县知事办理，由县设财政课兼理，课员由知事荐任，职权隶属于知事。酒税业务收归官办，将总局裁撤归并财政厅，由财政厅经理。（3）减少教育费支出。教育司改为科，裁并为5人。1914年度预算草案中教育费年支出13万元，核减为7万余元。广东的高等专门学校仅有两所，即高等师范学校和高等法政学校。省政府裁减法政学校经费，由原每月准支3596元，从1914年9月起只补助2500元。高等法政学校学生8班，省当局为了“减政”，每月仅允拨500元，“大有停办之势”。其余中等以下直辖学校，亦大量裁减费用，导致“校务萧索极矣”。高等警察学校学生原属官费的改为自费；省城广州原有各初等小学校36所，每年由政府补助62000元。当局将小学人数少的班级合并，裁去十五六处，减拨3万元。（4）减少司法费。一是裁并琼山、新会地方审检两厅，受理诉讼、司法行政事务归并各该县知事办理。二是减少预算。高等审判厅裁去本厅推事3名、书记员5名。高等检察厅裁去书记员4名、检察官3名。地方审判厅裁去推事4名、书记员5名。地方检察厅裁去书记员4名、检察官5名。李国筠还裁减厘厂办事官、广东省公报处职员，减少潮琼关费和抚恤孤、贫口粮，停开提饷轮船，裁撤交通局、将其归并到警察厅。广东社会事业费用开支大幅减少，使得教育事业大受影响。
2．整饬吏治，查办知事。
二次革命失败后，广东的吏治混浊已极，“舆台皂卒皆可入官，白手上场席卷而去无所谓参革，无所谓惩戒。故舆论有所不畏，职守有所不遵”。特别是在李开侁任广东民政长时吏治腐败达到高峰。李开侁在任一年未尝查办过一个县知事，“即有秽德彰闻声名劣极者，亦仅以‘调省’二字了之。故县知事无恶不作，敢干贼民”。而李开侁在即将去任时又纷纷“牌示”，放出新知事一大帮。“县知事之通弊，大抵以包庇烟赌贿卖警缺为最多。近者兼理司法则滥用私刑者有之，贿释要犯者有之，种种怪状，难以缕指”。
李国筠抵任以后，“对于一般县知事颇用严厉主义，上任两个月撤任查办者累累如贯珠”。被查办的知事有平远县曾文健，仁化县卢拱宸，东莞县王鸿渐，信宜县李天才，普宁县周奠安。这些县知事均被民众控告有劣迹、经调查属实而撤任。电白县知事曹桂林“贪劣殃民”，将其除职，“交法庭审办”。还有惠来县知事吕嘉荣被控贪庸乱政，廉江县代理知事姚礼乾被控贪赃坏法，新丰县知事王某被控暗分赌规。李国筠均写有“严厉手谕”派员彻究，或者是密派军队摘印拿办。如饶平县知事李鸿恩为李开侁至亲，曾在民政长公署中任收发员，署中官员皆以“李大叔”称之。李开侁去任前委以饶平县知事。因被控“舞弊行贿”，“收受陋规、违章滥罚”等项，李国筠电饬潮循道尹拿办。署理郁南县知事韩缵贤“献狱草率、贪功捏报”，均“交付惩戒”。河源县知事许家鼐为安徽省人，到任后政绩平庸，“贪名甚著”。由于河源县监所逃走犯人80余人，并将监所官关在狱中。该监所官呈诉：许知事对犯人逃走一事早闻风声，预早下乡，故意规避。而监狱定规有守狱警兵12名，经许知事吞没编制7名，只派5名看守监狱，以致事发时兵少无力制止。李国筠派员密查属实，而且还查出许家鼐有“受贿故纵”情弊，即电惠州督办隆世储“摘印拿办”。卸任连平县知事谢国平为胡汉民、陈炯明时代任命的县知事，广东连平人，在任时“大逞淫威，挟仇滥杀”，李国筠下令将谢拿获查办，由执法处枪决。“此为广东省县知事中遭正法的第一个”。
1915年7月北京中央政府下令，两广巡按使对调：广西巡按使张鸣岐调任广东，广东巡按使李国筠调任广西。10月，张鸣岐请假奔丧，由龙觐光暂代；1916年1月，张鸣岐回任广东，同年7月去职。
对李国筠在广东的任职，广东报界评价不高。报道称，李国筠“与粤人恶感颇深”，并列举李国筠在广东所做的几件“劣绩”：
一是弛赌禁。“李在粤一年，其成绩无甚可记者。最不惬于人心者，则惟大弛赌禁一事”。“铺票”的弛禁虽始于李开侁，而“山票”的成饷则由于李国筠。因而广州的报纸多以“弛赌家声”嘲讽李国筠（李国筠为李鸿章后人），旅京粤绅公呈纠举李国筠暗受30余万赌资，“虽事无佐证，然人言啧啧，中央亦令查究，实为李去任的一大原因”。李国筠在政事上无甚经验，而且“胆力尤弱”。巡按使一职原以出巡各属方足稽察民间利病，而李国筠任期内始终并未出巡，屡定出巡日期而屡不出行，深居简出，备受讥讽。“清乡军队，只足扰民；警卫森严，仅及衙署”。
二是李国筠从安徽带来了自己的警卫军队，增加了广东的军费开支。“粤省最苦军多，军费之重为各省所未有”。李国筠莅粤时为了自卫需要，带了皖军两营来粤。“此类客军既不能出防又不能清乡，惟屯驻在省公署周围，饱食徼逐而已，且安逸无事，屡滋事端，一年之中，如毁拆聚丰园点心店，毁拆诚信公司洋货店，殴打宜和居面食店，此种恶剧与粤人恶感尤深”。李国筠即将离去，这些“客军”最难安置。李国筠原拟将这两营皖军调驻遂溪，但皖军营长称军士均不想留下，遂决定离粤时将其带回安徽省。
三是大量任用安徽老乡为官。在李国筠去任时，“连带而去者实繁有徒”。水陆统巡总办吴宗禹首先提出辞职，政务厅长郑谦与李有连带关系，亦决意辞职，“厅中科长科员亦多浩然有归志”。在李国筠到广东任职时，皖、苏人士来粤谋差者不少。李国筠一调走，“无事者有九十余名，每人给船票一张随同退伍，皖军回籍另给银二十元。皖人纷纷离粤”。
时论认为：“广东自光复以来，只知有都督，不知有省长；只知有军政，不知有民政。惟李国筠来粤之始，正省官制厘定之时，裁都督，设将军；易省长为巡按。陆军注重国防，则属诸将军；警卫军注重防盗，则属诸巡按。军民分治，权限厘然”。本来在行政体制、权力安排方面已为李国筠提供了充分施政的较好条件。但李国筠治理广东的做法令广东人大失所望。报界从用人、察吏、治军、防党、司法、地方治安等六方面分析了李国筠主政广东年余的种种失误。
——在用人方面，李国筠虽没有前任李开侁离职前“一日换数十知事”的做法，但他设课吏馆，不过是“为求官者暂时之调剂”，离任前同样也封了一些“学员”升官。
——在察吏方面，也未能革除旧弊。李国筠所委任的水上警察厅长蔡春恒与前省城警察厅长邓瑶光“积不相能”，互相排挤。有些县知事贿卖警察差使，明目张胆，李国筠也没有查办。吏治倒退，“二次革命”失败后，各县知事半由金钱运动而来，到任后先从出卖各区警长及招充游击队长方面收钱得到补偿，多者一二千，少者数百元，即至每名游击队亦须一二百元或三五十元承充，甚且巧立“候补游击队”名目，当一名“候补游击队员”至少亦须交一二十元不等。知事对于诉讼事由，凡递一呈案，无论民事、刑事，无论公事、私事，除征收法定各费外，均勒收4元8角茶礼。“若勒索不遂，新词则不准受理，旧案则实行搁置，多方为难，务必达其金钱目的而后已。相沿不革，几成习惯”。各县公署所属员役也敲诈勒索。“凡一案之发生，势必用票传拘两造。其案费及茶水、食宿等费本有法律之规定。乃近日各县所属各员役均视传拘票为奇货，以案件之大小、当事人之贫富，更于法定各费外别定价格。各科员则招游击队承充，游击队则向当事人诈取，所欲不遂，虽传票亦即拘禁牢中，其愿克偿虽拘票亦可逍遥法外。迨至两造到审开庭审判，除法定常礼各费外，尚多种种名目，任意敲榨。此等积弊既成普通习惯，各知事所属员役莫不视为固有之权利，公然行之，而见怪不怪。又或秘密运动受贿卖案，颠倒是非，混淆黑白，而靡所不为矣”。
——在治军方面，“军队横行，巡按使卫队大闹商店、大闹戏院；防党方面，防党政策之扰民，莫甚于制造乱党；吾粤制造乱党之专门家，莫过于一般之大侦探”。
——在司法方面，“司法而被监督于行政官，揆诸三权分立原则，诚非吾人所敢赞同。惟现制巡按使之有是权，则固明明受中央特别委任者也。而吾粤法界之腐败，又实以近日为极点。法官与律师之狼狈为奸无论矣，只以积案之多言之，已裁决而未执行之案，仅省城已多至千余宗。而各属之积案累累，尤无待言”。
——地方治安上，北京中央政府有《团保条例》的颁布，各属设有团保局，但团保局变成了“劣绅恶棍之窟穴”，章程中有团保之名，无团保之实。
对李国筠的执政广东，舆论评价为“今不特碌碌乏短长，甚且人言啧啧”，“上负总统之知，下失粤人之望”。
总体看来，龙济光、李开侁和李国筠当政期间，适值袁世凯实行集权专制称帝时期，广东社会治安进一步恶化，社会风气衰败，元气大伤，商业凋敞，各项事业出现了停滞不前甚或倒退的现象。广东开赌禁，办“有奖义会”，始作俑于李开侁，而“山铺票”成于李国筠，于是，“军队庇赌，警官庇赌（台山一警官每日赌博规之收入有多至百十金者），劣绅恶棍庇赌，土匪豪右庇赌。迄今珠江流域‘赌世界’之大放光明，不特无赌不开，拟亦无地不赌”。官场受贿严重，社会传言：“李开侁收回纸币尝以得资数十万被人揭发，李国筠准开山铺票亦尝以受贿三十万被人揭发”。盗匪遍地，小则打家劫舍，大则掠地攻城。“营官之邀功，线人之倾陷，动辄藉乱党两字，以陷害良善，而于真正之盗匪，则转任令逍遥法外”。新实行的苛细杂捐，如“茶台捐”等，承商“以九万元之岁饷，坐收六七十万之赢利”，而百姓则叫苦连天。
在教育方面的倒退更为明显。有报纸“时评”称：“吾粤自迩年以来，学务之衰业已一落千丈。二次革命消灭后，方以地方无事，从此学务，或可蒸蒸日上，当不若前时之衰败也。乃不料日复一日，而学务之衰落依然如故”。
一是解散女子教育院。女子教育院原为民国元年陈景华所设立，当时宣言实行博爱、平等主义。民国刚成立时广东军政府豁解戝籍，对于粤人卖婢之风力行禁绝，并对于有钱人家蓄婢者亦将婢女强行带走送入院中，又对庵寺严行干涉，将小尼姑亦送入院中。于是女子教育院中有少女数百人，分为几班教以工艺及科学，其教授者多属教会所办的真光书院教师，只尽义务，不收薪金。开办以来学艺上颇有成绩。但李国筠为“减政”决定将其解散，而引起粤人一片惋惜声。
二是广东教育出现复古倒退现象。舆论的评价是：“粤省学务颓落已极，不惟不及前清光宣时代，即比之民国元年其现象亦相去甚远”。“粤中近日事事复古，往日仇学堂据学款之顽固乡人，已握有势力，于是妄谣诼声言政治一切复旧，即学校亦将尽废。愚无知者信以为真，虽有子弟不敢令其入学。故各乡私立小学多属停闭，其官立学校虽存在者亦人数极少，殊不见其兴盛”。政治上的反复导致了教育事业发展方向的模糊，甚至于教育目的、教育内容、教育方式均向封建传统倒退。
三是公立学校衰疲而私塾兴盛。在广州，私塾教学极为发达，而私塾中种类不齐，所用教科书错杂不一。好一点的私塾诵读经书，研究词章，以《文选》、《六朝文洁》等为教本，自言保存国粹。但此犹属少数。处于中间的私塾则诵经读书，而佐之以《赋学》、《正鹄》、《吴顾赋稿》，或兼以《时务通考》、《西学大成》，倡言“教以根柢之学非此种书籍不可”。此类“冬烘先生”在城市乡镇中甚盛。差一点的私塾则用《状元幼学诗》、《成语考》为教本。这种类型的较多。“更有奇者，八股废久矣，而乡僻私塾竟有谓教初学者为文必须从八股入手”，“故自去年来旧学之中竟有人专卖《时艺九种》、《路润生稿》、《管缄若稿》者，此种怪象实为前三四年所无”。时人叹息：“粤东学务奄奄无气，至今日而极矣。年来疲于军务，教育一事视为无足重轻，教育会则俨然一虚设机关，而省行政公署教育科要人则鲜有资望，遇事敷衍，偶然举办一事又不免意气用事或预存私见，此所以酝酿而成私塾抗议之风潮也”。“粤省学校向称发达，自民国二年之后，政府厉行减政，学务乃一落千丈，小学校多见关闭，其尚得苟延残喘者亦黯然无色，小学衰则私塾盛”。
在政治上，督军龙济光紧跟袁世凯政府专制集权称帝的步伐，限制言论自由，钳制舆论，对报界实行高压政策。1913年12月6日公告“令省城警察厅严加取缔各报馆勿任妄发狂论文”。“省长李开侁命警局禁止各报再行评论灰石出口一案，嗣后关于政府之事仅准扣报照录政府公报。并命警局调查各报反对此案之主意何在、是否受有乱党之运动”。1914年1月22日广东民政长李开侁又发出训令：“令省城警察厅谕饬报界公会转告各报：嗣后交涉文件未经公报宣布不得率行登载文”。1914年4月2日袁世凯以“大总统令”方式公布《报纸条例》，规定“发行报纸应由发行人开具左列条款（共五条）呈请该管警察官署认可（第三条）”等款，加强对新闻媒体的控制。1914年5月16日，《岭华日报》、《大公报》两报为广东警察厅勒令停版3天。警察厅长邓瑶光还传讯两报编辑人员到警厅查究此段新闻由何人录载，并由报界公会分传各报更正。1914年9月22日，《时敏报》载有“日军强取驴马并不给值，华人却之遂被击毙”一段；同日广州《共和报》的“特电”也载有“日军在龙口附近之市镇杀毙居民一千五百余名，并勒缴军饷，无饷者出骡马抵偿”。日本领事向广东巡按使发出照会，称“此等记事全属子虚”，要求下令广东报界公会转致报馆予以更正。而《时敏报》因在报上发表标题为“日人破我中立警告”的文章，也引致日本领事照会。省城警察所长奉广东巡按使面谕，勒令《时敏报》停版。广东报界公会由此事致电北京“政事堂”，认为处罚应由司法官署审判执行，官厅不经司法审判而以警区命令执行，与报纸条例不合，属于滥用职权。将派员赴京公诉。广东报界公会和广州各报质问省当局7点意见，如“行政处分勒令停版，有省章何条规定”？表示了强烈不满。
广东省巡按公署、督（将）军府加强舆论控制、限制言论自由。“日来粤省政闻沉寂，一切事务当局坚守秘密，而报局复受非常之束缚，大抵言论不能自由，莫如今日之甚。凡登载之事须经三度检查，邮局、电局、报馆内特别检查。自分派检查员查报后，每晚检查员必到报馆监视，检查后始能发行”。《华国报》登载了云南护国军讨袁檄文而检查员没有查出，次日督军府即派人到报馆请编辑林粲予前往“谈话”，欲予逮捕。但林粲予觉察后即逃往香港。
在龙济光的压制下，能够代表“民意”的报纸已是备受摧残，噤若寒蝉，民意无从舒展、传递、沟通，一片死寂。舆论监督政府更无从谈起。曾在民元、二年活跃的广东新闻界日渐凋零，“粤省报局今虽尚有二十家左右，然奄奄无气息，实处于恐怖时代矣”。
由于龙济光统治时期广东省政府在政治上的贪腐和黑暗，社会教育和文化复古倒退，舆论受到钳制，民初原本活跃的民主共和氛围削弱，变得压抑起来。对民初数年的广东政治，有谓“始则值暴民之专制（指胡陈之革命党政治），而人不聊生；继复旧官僚之淫威，而民不堪命。中间复有所谓‘众冤’之外江壮士（指外省籍军队），万恶之‘驳脚’侦探”。
民众期许，接任的巡按使张鸣岐能够“裁减军队以纾财困、妥筹善后以救灾黎、清治盗匪以卫民生、严惩贪墨以澄吏治”。但这也不过是民众的一厢情愿。如张鸣岐提出的“治盗之策”是“调查匪名”，即制定调查匪名表式，分发各道，确切查明，填造两分，分别存缴；仍饬各道随时督饬各县，查照匪册，严行捕缉，将来即以治盗成绩为各该长官考成。此策一出，即被外界讽为“了无实际，但托空言”。张鸣岐也惩治了“贪劣不职”的开平县知事柳谦，将柳谦撤职、交法庭查办。张鸣岐在广东巡按使的短暂任上基本上无所作为，政绩不大。
在财政上，龙济光所统济军到驻守广东后，广东的军费开支明显增加，财政负担骤然加重，不堪重负。1913年10月份财政决算，广东军费增至180余万元，比7、8月间增加过半。“粤省财政至今危险已极矣。财政支出以军费为最大宗，月支军警费须二百余万元，而全省收入不过一百六十余万元，故终无挪补之法”。也正是从此时起，广东财政更趋恶化而且相当长时间内无法恢复元气。省政府功能严重削弱，变成主要是为军事目的服务，而政府能力不断下降，政府资源日趋衰竭。
1．财政支出特别是军费开支大幅度增加。济军到广东后，每月支军警费200余万元，军费加增比照前清一倍有余。除龙济光所统陆军之外，还有滇军，“游击队”，以及招抚绿林分驻各属之所谓警备队。一年的军饷占预算十分之七八。政府人员开支上升。广东都督府自1913年7月取消独立时，各部门职员纷纷散避，到了龙济光接任后稍稍部署，都是随时委用，并无划一编制，至1913年12月始将都督府内人员造一清册，比大总统公布的《现行都督组织令》增多四分之三，共202员。原有财政补贴实业与教育的经费，自1913年7月二次革命后，一概停发。
2．广东省军政府时期发行的纸币严重贬值，屡屡酿成风潮。纸币风潮以1913年12月29日为最剧烈，早市六点一成，午市六成，晚市跌到五点八成。由于陈炯明时期广东军政府发行的中华民国新纸币没有实在基金为基础，加上发行过巨及外地假币混入，风潮迭起。其时有风传盐税不收纸币的说法，币价愈是低落。粤省库空如洗，自中国银行停兑以来，纸币低折，商民受损失甚大。纸币风潮愈演愈烈。省当局与荷兰人保文订约借款300万，一切手续均已议妥，不料事忽中变，借款不成，又引发了纸币新一轮低折。由于纸币日益低落，导致全省各地向商户、百姓征收税捐出现诸多窒碍，一些地方政府拒绝商民用纸币缴交税捐。“日来各县人民控告各县知事者源源不断”，如顺德、罗定县均被告拒收纸币，而三水尤甚。侨商梁星墀等函告省长谓三水县知事莫国钧违抗命令征收钱粮契税勒收银毫。各税关中拒收纸币也不少。纸币信用大大下降。
3．财政严重亏空，入不敷出。在纸币低折的影响下，“官吏请加薪，银行筹救济，莠民请开赌（粤民梅经武条陈开赌藉以维持纸币，曾经都督批斥在案，复陈开赌其利有八），鱼贩酝风潮（以纸币低折太甚，要求以银毫交易，以致酿成罢市风潮）”。粤省财政枯竭，纸币低折，难以维持，各行业普遍实行以银毫为本位。鱼行曾罢市数天；巡警则因发给人工银纸太低而逃走。厘金收入短缺，田赋收无起色，“公私交困，实以今日为甚”。
在1914年2月13日和14日，纸币低至5成。都督龙济光、民政长李开侁布告广东纸币不得低折。2月21日，警察厅禁止“淡友”操纵纸币；3月30日，龙济光限制银业公所开市，但都不能挽回纸币低折的势头。5月，中央政府派中行行长王璟芳到粤，与都督、省长、四司司长与国税厅等会商办法，提出以中央拨款1.000万，加上广东公产500万共1，500万组成中国银行广东分行，由善后大借款整顿盐务项下拨用的英镑100万组织之；发行所带来的中央新纸币1500万元，将此项新纸币照5成时价换收旧币，即可吸收旧币3，000万，新币随时可交换现银，另给5成公债票便成十足。这项公债票以六厘行息用新税作抵。换入的旧币即时焚烧。中央政府既已拨款收回广东纸币，即将粤中一切官产收归国有变卖，作为补偿，“广东财政遂归中央掌握”。
1913年10月，广东奉中央政府命令，划分国、省两税，设立国税厅，以管理国税事务，仍以财政司管理省税，任命严家炽为财政司长，宋寿徵为国税厅长。1914年3月，宋寿徵去职，严家炽以司长兼国税厅长。1914年5月30日，将造币厂收归财政部管辖，改称为“财政部广东造币分厂”。1914年7月10日，国税厅、财政司同时裁撤，改设广东财政厅。中央政府任命严家炽为厅长。1915年2月，蒋继伊继任；1915年5月12日，由刘庆鏜继任。所有省财政、税务主官（厅长、司长）按例皆由中央政府任命。其后，由于袁世凯密谋称帝，南方依靠龙济光为之主持筹划，龙的权力大增。1915年10月由都督龙济光任命蒋继伊代理财政厅长，1916年4月又以汪度继任。
龙济光据粤期间，即1913年8月19日起至1914年1月底止的5个月12天，总共实支银8，616，520元。龙济光致电北京表示广东军费不能裁减，非但不减，还要添招新军，其原因第一点即为布置严密军力“防范乱党”。为了支撑日益庞大的军费开销和维持政权的运转，从龙济光（都督兼民政长）到李开侁、李国筠，都在想方设法开征名目繁多的税捐费，增加了人民的负担；或以公产抵押，向外举债，引起商民强烈反对。
在龙济光统治时期，广东省政府采取各式各样的筹款办法来支撑军费开支和政权运转。
一是全省各地陆续开征名目花样层出不穷的捐项。如品茗捐。由商人谢逢春、陈廷光、王少华认捐银84，000承办省城河南佛山各地品茗捐；此外还新开征横水渡捐、缸瓦捐、窑捐、巫戏捐、牛皮捐、石捐、草鞋捐等。一些捐、税、费因受到反对而取消或停办。如珍珠税，办民团抽收的田亩捐、果船捐。各地民众起而抗捐抗税，迫使省政府将印花税佣费取消。1915年6月3日，番禺高塘酒税公所因办理不善，激犯众怒，险遭毁拆。合浦县珠江团白龙城酒户陈鸿儒等鼓众抗捐，联安团酒户撕毁告示殴打巡丁。
征收牌捐和茶捐，受到商家和群众反对。省财政厅长根据商人张有成、黄尚文等禀请承办补助缉捕经费，承办麻雀捐每年缴饷40万元，凡茶楼、酒馆、妓馆皆须纳捐，即便在家消遣亦须领牌。龙济光核明“各节尚属可行”，只是将“缉捕费”名义改名“牌捐”。由北京中央政府核准，自1916年1月1日起饷。1915年5月1日为品茗捐开办日，当日省城茶楼、酒馆一律停止卖茶。以示抗议。“品茗捐”（茶捐）章程规定，凡每盅茶四厘以上，即须起抽。茶店既担饷即须加价，实际上是加重贫苦百姓负担，贫民计较锱铢，对饮茶加价极易滋事。蒋继伊在财政厅长任内曾经批准麦季莹等承办品茗捐，后因茶楼罢市而由巡按使批令缓办。在蒋继伊再任财长后麦又再禀请开办，蒋批示“凡茶居、酒楼生意尚非冷淡，自应照常开抽”。品茗捐、牌捐成为广东两大苛政。舆论认为，“牌捐承办者势力极大，不仅各县四乡开办，省城中亦公然开办。初承办时巧立名目，则以麻雀牌为影射，其他皆番摊和牛牌馆。此前只番摊一项已承饷数百万，现在番摊外兼及牛牌其他赌具承饷四十万。外省人蔡某承搅创立东成公司，开设牌馆十家，公司门口有军人站岗。有谓系警界中人所办”。1916年12月，开投广东全省花筵捐，要求每年正饷银80万元，一次过报效银40万元，分3年匀缴；又一次过增加报效银20万元，投得后先缴。
二是开赌禁筹款。在前清，官府办事向来徒恃陋规，“善后局”即为藏垢之地，大宗收入即赌饷。李开侁在广东时，因纸币低折，借维持纸币为名而开赌禁。广东发生水灾，于是又假筹赈之名开赌，其初以三月为期。三月期满后，接任的巡按使李国筠不顾舆论反对，批准其正式开办，以办理水灾善后为名，在全省招商承充开赌“广东善后有奖义会”，开办“十字会票”及“十五字会票”，承办期限由1916年12月起至1917年12月底止，最高底价为“省城河南十字义会”，为150万元。广东开放赌禁，引起各方强烈不满。粤中报界虽频加攻击，旅沪广肇公所和广东士绅也致电请北京政事堂收回成命，均无效果。
在开赌背后有复杂的利益关系，特别是赌博公司与广东政府高层相互勾结利用，谋取私利。“今日政界重要人员，多前年慝居港澳清代之旧官僚，作寓公时与前清赌商多有来往”。澳门为赌局渊薮，前时承充赌博要人如卢、苏、李、易等人皆居于此。报界披露：卢九是前清赌博公司首脑，其子为澳门赌商，广于结纳，1913年7月广东宣布独立时，又曾组织机关侦探胡、陈举动，对龙济光来说不可谓无功。
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