作者：王小卫,吴万敏
出版社：航空工业出版社
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民用航空法概论试读：
前言
航空法的研究在我国起步较晚，相关研究成果相比其他法学内容要少得多，表现在教材上也不是很完善。作为航空院校，航空是其特色，本教材的编写是根据南昌航空大学教学改革的要求，配合本校文法学院教学体系及课程改革而做的尝试。参与编写的人员均为南昌航空大学文法学院教师，并得到南昌航空大学教材建设基金的资助，它是体现航空特色的系列教材之一。在教材编写的过程中，对当前的资料进行了认真的筛选和梳理，并尽可能体现自己的特色和创新之处。
一、基础性。本教材主要满足航空院校学生选修之需求，因此，本教材的编写突出民用航空法的基本概念、基本理论和基本法律制度，以读者能够对当前国际、国内民用航空法律制度和相关基本理论知识有一个基本把握为限。
二、创新性。创新性体现在教材的体系上及部分内容上。在体系上本教材增加了民用航空行政处罚制度一章，与民用航空刑事法律制度形成呼应。民用航空行政处罚制度单独成章是其他教材所不具有的，更突出了航空法兼有公法和私法的属性，也使体系更为完整。纠正了有些教材在部分章节的内容上偏向管理学内容的问题，在内容上具有一定的创新性。
三、灵活性。本教材在突出基础性特点的同时，力求具有一定的灵活性，在内容上增加了知识拓展、案例，拓展了知识的深度和广度，以满足不同读者的需求。
目前，国家根据民用航空运输形势发展需要发布、修改了许多规定，理论界也不断有新的成果问世。因此，本教材在内容上尽可能推陈出新，根据立法的变化，采纳了最新规定，并及时反映一些新的研究成果，使本书更具新颖性。但由于编者水平有限，疏漏之处在所难免，欢迎广大读者批评指正！本教材在编写的过程中引用和参考了许多教材和资料，在此表示真诚感谢！
本教材由郭莉拟定编写大纲目录，并负责统稿及部分内容的修改和补充。作者编写分工如下（按章节撰写的先后顺序排名）:
任蓉：第一章，第二章，第七章，第十章，第十二章；
郭莉：第三章，第五章，第十一章；
李杨：第四章；
张人方：第六章，第九章；
李青：第八章。编者2009年9月第一章民用航空法概述第一节民用航空法概念及其调整对象
航空法（Air Law）是随着航空技术进步而发展起来的一个法律分支，是关于领空主权、空中航行和民用航空活动的法律规范的总称。1944年芝加哥会议签订了《国际民用航空临时协定》、《国际民用航空公约》、《国际航班过境协定》、《国际航空运输协定》和《国际民用航空会议最后决议书》五个文件，为现代航空法奠定了基础。由于航空运输的迅速发展，所涉及的各种国内和国际关系日益复杂和广泛，因此，加强民用航空法的建设成为世界各国的迫切需要。一、民用航空法概念
民用航空法主要是调整民用航空活动所产生的社会关系，而民用航空活动是指除军用航空和公务航空以外的一切活动。军用航空是指军事部门使用航空器为军事目的进行的航空活动。公务航空是指国家机关使用航空器为执行公务而进行的航空活动，例如，海关缉私、公安机关巡逻、追捕逃犯等使用航空器的活动。因此，民用航空活动不包括国防、警察和海关使用航空器的活动。理论上一般认为，民用航空法是关于民用航空器运行以及民用航空活动的法律规范的总和，不包括规范外层空间活动的法律法规。二、民用航空法的特征
民用航空法是国际法和国内法的有机组成部分，具有其鲜明的特征。
1.国际性。国际性是民用航空法的显著特征。航空活动的空间并不像陆地和海上活动那样存在有形的边界。航空活动的远程性、高速性和领空飞越等特殊性决定了民用航空法的国际性。因此，民用航空立法从一开始就作为国际法的一部分而存在，从这一意义上来说，国内民用航空法应尽可能地与国际法取得最高程度的一致。基于国际交往和经济全球化的需要，世界航空运输相互依赖和相互合作，并且随着多国航空公司的建立，航空运输国际化的特点更加明显。同时，由于制止航空犯罪的需要，航空立法的国际性也愈加明显。
2.平时法。民用航空法以民用航空活动为其主要规制内容，它的“民用”性质在于，它是调整民用航空活动所产生的社会关系。《国际民用航空公约》第3条第1款和第2款就明确规定，“本公约仅适用于民用航空器，不适用国家航空器”,“用于军事、海关和警察部门的航空器应当认为是国家航空器”。第89条规定，“如遇战争，本公约的规定不妨碍受战争影响的任一缔约国的行动自由，无论其为交战国或中立国。如遇任何缔约国宣布其处于紧急状态，并将此事通知理事会，上述原则同样适用。”基于这一特性，民用航空法是平时法。
3.兼有公法和私法性质。民用航空立法首先要解决的问题涉及飞行管理、空域管理、民用航空安全等方面。就国内航空业而言，相对其他行业来说，国家对于航空业的管理和监督力度要更高；就国际民用航空运营而言，航空立法主要会涉及主权、领土、国籍、国家间关系等法律问题。解决上述国家主权等公法问题的国际公约有1944年的芝加哥《国际民用航空公约》（简称《芝加哥公约》）等。《芝加哥公约》的签署在国际航空法历史上具有里程碑意义。该公约是现行关于国际民用航空法的最基本文件，对空中航行、国际民用航空组织（ICAO）、国籍航空运输等都做了具体规定。第二次世界大战后，由于危害国际民航安全的行为屡屡发生，在国际民航组织的支持下，一些国家召开了国际会议，相继于1963年签订了《东京公约》, 1970年签订了《海牙公约》, 1971年签订了《蒙特利尔公约》，以便有效制止航空犯罪行为的发生。1988年签订了《补充蒙特利尔议定书》, 1991年签订了《关于注标塑性炸药以便探测的公约》。上述一系列国际公约构成了国际航空公法的框架。而《芝加哥公约》第17号附件则涵盖了国际航空公法方面的最新发展动态。
民用航空立法除了涉及上述公法领域之外，还涉及公共航空运输企业、公共航空运输中的运输凭证、承运人责任以及对地（水）面第三人损害的赔偿责任等私法领域的法律问题。各国有关财产权利、合同、侵权行为等方面的法律法规存在着很大差异，因此，国际航空运输需要有统一的规则予以规制。国际航空私法发展中最值得一提的是， 1999年签署的《蒙特利尔公约》。1997年5月，国际民用航空组织法律委员会第30次会议在加拿大的蒙特利尔召开，会议讨论通过了新华沙公约草案。1999年5月28日，新华沙公约的正式文本——《蒙特利尔公约》通过。1999年《蒙特利尔公约》的正式名称是《统一国际航空运输某些规则的公约》（Convention For The Unification Of Certain Rules For International Carriage By Air），目的在于确保国际航空运输消费者的利益，对在国际航空运输中旅客的人身伤亡或行李损失，或者运输货物的损失，在恢复性赔偿原则基础上建立公平赔偿的规范体系。我国和其他51个国家在该大会上签署了该项公约。2005年2月28日，全国人民代表大会常务委员会通过《关于批准〈统一国际航空运输某些规则的公约〉的决定》。2005年7月31日，该公约对我国生效。三、民用航空法的调整对象
民用航空分为“公共航空运输”和“通用航空”两大类。公共航空运输是指公共航空运输企业使用民用航空器经营的旅客、行李或者货物的运输，包括公共航空运输企业使用民用航空器办理的免费运输。通用航空运输是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，如从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学试验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。民用航空法调整航空活动领域的社会关系涉及范围广，有国家对航空事业的宏观调控，主管部门对航空企业、航空人员的管理，空中飞行、航空运输、航空保险、航空安全、航空犯罪、航空事故的调查和赔偿等。
民用航空法主要调整民用航空活动中所产生的社会关系，由此形成相应的法律关系。与其他法律关系一样，民用航空法律关系也包括主体、客体、内容三要素。理解与掌握航空法律关系的构成要素，有利于对每个航空法律关系的成立、变更、终止的判断，有利于对每个航空法律关系的性质及效力的认定。（一）主体
民用航空法律关系的主体，简称航空主体，是指参加到民用航空法律关系中享受权利、承担义务的当事人。其主体包括自然人、法人、其他非法人组织、国家及国际航空组织。
1.自然人。自然人作为航空法律关系主体极为常见。自然人通常以三种身份参与到航空法律关系之中。这三种身份分别是旅客、航空业务从业者、受害者。自然人成为航空法律关系主体，主要基于法律上的原因和法律上的某些事实。前者如自然人基于机票购买行为而成为航空旅客，后者如航空器坠落给地（水）面上的第三人造成损害时，使自然人成为航空法律关系的当事人。自然人在以不同的身份参与航空法律关系时，法律对其权利能力与行为能力的要求不同，法定的条件也不同。如果自然人作为旅客，患有烈性传染病或可能给航空器造成危害时，其权利能力就会被加以限制，即航空承运人有权拒绝其登机。存在精神障碍、丧失行为能力的自然人，根据航空客运规定也不能登机。这就说明自然人一旦以旅客身份成为航空法律关系主体，必须同时具备权利能力和行为能力，并且必须符合航空法律的特别规定，如果自然人以航空器的空勤人员、地勤人员、航空管理人员、维修人员身份成为航空法律关系主体，那么他（她）必须具备法律法规规定的相应条件和符合特定要求。如果自然人因航空事故以受害人身份成为航空法律关系当事人，则法律对其没有特别要求。
2.法人。法人成为航空法律关系主体的情况也是非常常见的，无论是企业法人还是事业法人都可以成为航空法律关系的主体。他们通常在以下三种情形下成为航空法律关系主体：一是具备从事航空业务许可证的航空公共运输企业、航空器设计制造企业、航空器维修企业等法人在从事业务时成为航空法律关系的主体；二是非从事航空业务的法人基于某些法律上的原因成为航空法律关系的主体，如与航空货运公司签订航空货运合同或包机合同的企业法人；三是某些企业法人基于法律上的事实成为航空法律关系的主体，如因发送信号干扰航空导航的从事无线电传输的企业，航空器坠落造成地（水）面财产损失的企业。事业法人在航空法律关系中成为主体时，通常是以管理者身份出现，如民用航空局，凡事业法人参与的航空法律关系多是具有行政性质的法律关系。
3.非法人组织。非法人组织作为航空法律关系主体的情况也是存在的。如合伙组织、个人独资企业、不具备法人条件的中外合作企业和外资企业、依法登记的不具有法人资格的公益团体、企业法人分支机构等。这些非法人组织也可以基于法律上的原因、法律上的事实或因从事航空业务而成为航空法律关系的主体，这类主体的权利应受同等保护。
4.国家。国家是必然的航空法律关系主体，因为所有航空活动的开展离不开空气空间，而空气空间中的领空是主权国家领土的一部分，必处于国家主权管辖和控制之下，对领空拥有主权的国家作为航空法律关系主体，其主要职责是对整个航空制度进行管理及承担遇险航空器的搜寻、救援工作。
5.国际航空组织。国际航空组织也可以成为航空法律关系的主体。由于航空活动的国际性很强，决定了在涉外航空法律关系中，国际航空组织的地位非常重要，它在协调国际民航关系，解决国际民航争议，缔结国际条约，参与国际航空法的制定等方面发挥重要作用。不同的国际航空组织参与的航空法律关系的类型不同，宗旨和目的也就不同。例如，国际民航组织在宏观上调控国际民用航空的安全和发展，国际航空运输协会则直接或间接为从事国际航空运输服务的各个航空运输企业提供协作途径，国际机场理事会则以非政府组织的身份发展与保持世界各地机场之间的合作。（二）客体
民用航空法律关系的客体是航空权利、义务所指向、影响和作用的对象。客体不仅是航空法律关系产生和存在的前提，同时又是航空法律关系主体间发生权利义务联系的中介，如果没有航空法律关系的客体，航空权利和义务就无所依托，因此，客体也是航空法律关系不可缺少的要素。不同类型的航空法律关系有着不同的客体。具体而言，航空法律关系的客体主要有两类：物和行为。
物是指存在于人身之外，能满足人们的社会需要而又能为人所实际控制或支配的物质对象。作为航空法律关系客体的物，既可以是有形物也可以是无形物，既可以是自然物也可以是创造物，只要是在航空活动中能为人所利用的东西，均属航空法律关系的客体。从这个意义上讲，物的范围随着人类征服自然、改造自然的能力不断扩大而呈扩大趋势。
目前，在民用航空法律关系中，能作为客体的物主要包括航空器及其部件、机场、各种导航设施、行李及货物。物是大多数航空法律关系中非常重要的客体，甚至在很大程度上决定航空法律关系的成立、有效与否。例如，凡是国家法律法规和有关规定禁止运输的物品，严禁收运。需经主管部门查验、检疫和办理手续的货物，在手续未办妥之前不得收运。另外，物在程序法上也有意义，在某些情况下关系到案件的管辖，因为根据程序法规定，诸如机场等不动产发生纠纷时，是由不动产所在地法院管辖的。
行为是指人们有意识的活动，包括作为和不作为。在许多情况下，航空法律关系主体的权利和义务是围绕着主体间的一定行为建立起来的。例如，航空运输法律关系的客体就是运输行为；航空器对地（水）面第三人损害赔偿法律关系的客体是侵权行为。作为航空法律关系客体的行为，既可以是法律行为，如合同行为、管理管制行为，也可以是事实行为，如侵权行为、航空器的紧急避险行为等。（三）内容
航空法律关系的内容是指航空法律关系的主体所享有的权利和承担的义务。例如，航空货运合同的承运人有将承运的货物如期安全运达收货地的义务，有请求托运人依约支付运费的权利等。
权利与义务有些是法律规范直接规定的，有些是在法定范围内由当事人协商决定的。不同的航空法律关系有着不同的内容，不同的权利义务是不同的航空法律关系的具体表现，也是航空法律关系性质的具体表现，因此，航空法律关系的内容也是确认航空法律关系性质的依据。例如，基于对航空器、航空器部件、机场及其设施、航空运输货物的所有权和使用权而产生了具有物权性质的航空法律关系；基于对航空器的采购、航空运输、航空器对地（水）面第三人损害赔偿责任而产生了具有债权性质的航空法律关系；基于对航空适航管理、航空航线及管制区域管理、机场开放及运行管理、公共航空运输企业管理而产生了具有行政性质的航空法律关系。在这些不同性质、不同种类的航空法律关系中，当事人的权利义务内容是不同的。例如，航空器制造人所享有的权利和承担的义务，与航空机场管理人所享有的权利和承担的义务是不相同的。即使是同一主体，因其参与的航空法律关系的种类不同，其所享有的权利和承担的义务也是不同的，例如，航空公司参与的航空旅客运输法律关系与其参与的航空器买卖法律关系中，航空公司作为承运人和买方的权利与义务相差甚远。第二节民用航空法的渊源
法律渊源在法学学说史上有着不同的认识。按照通说，法律渊源指的是法律的表现形式。民用航空法的渊源是指民用航空法的表现形式。由于民用航空法表现为国际民用航空法和国内民用航空法，其分别处于不同的法律体系之中。一、国际民用航空法的渊源
学者们对于国际民用航空法渊源有着不同的看法。有些学者认为，多边国际航空公约是航空法的主要渊源；有的学者则认为，国际航空法最通常的渊源是多边或双边公约和条约；还有学者认为，“航空法的渊源包括：多边条约、双边协定、国内法、国家与航空公司之间的合同、各航空公司之间的合同、国际法的一般原则”。我们认为，国际民用航空法的渊源主要由国际航空条约、国际惯例以及国内法等组成。其中，国际航空条约占据主要地位，国际惯例居于次要地位，而国内法只是起着辅助作用。（一）国际航空条约
按照1969年《维也纳条约法公约》规定，条约是指国际法主体之间、主要是国家之间依据国际法所缔结的，据以确定其相互权利与义务的国际协定。作为国际民用航空法渊源的国际航空条约有：
1.以《芝加哥公约》为主体的一系列条约奠定了现代国际航空法的基础，主要调整的是政府间或政府与航空运输业者间的法律关系。包括1944年《芝加哥公约》、《国际航班过境协定》、《国际航空运输协定》和《国际民用航空会议最后决议书》等。
2.《华沙公约》及相关修订文件为基础的一系列条约是国际航空运输领域最重要的多边国际条约。主要目的是调整国际航空运输中的民事法律关系和有关各方权利与义务的责任制度。包括1929年《华沙公约》、1955年《海牙议定书》、1961年《瓜达拉哈拉公约》、1971年《危地马拉城议定书》、1975年四个《蒙特利尔附加议定书》和1999年《蒙特利尔公约》。
3.以预防及惩治民用航空犯罪为目的的多边国际航空条约，包括1963年《东京公约》（全称为《关于在航空器上犯罪和其他某些行为的公约》）、1970年《反劫机公约》（全称为《关于制止非法劫持航空器的公约》）、1971年在蒙特利尔签订的《反破坏公约》（全称为《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》）、1988年在蒙特利尔签订的《蒙特利尔补充议定书》（全称为《制止在用于国际民用航空的机场发生的非法暴力行为以补充1971年9月23日于蒙特利尔签订的制止危害民用航空安全的非法行为的公约的议定书》）、1991年在蒙特利尔签订的《关于注标塑性炸药以便探测的公约》。
此外，还有一些多边国际航空公约，例如， 1948年《日内瓦公约》（全称为《关于国际承认航空器权利公约》）、1952年《罗马公约》、1978年《蒙特利尔议定书》（全称为《修改1952年10月7日在罗马签订的关于外国航空器对地（水）面第三方造成损害的公约的议定书》）、2001年《开普敦公约》（全称为《移动设备国际利益公约》）、1956年《关于欧洲不定期航空运输商业权力的多边协定》、1959年《关于成立非洲和马达加斯加空中航行安全设备管理局的公约》、1960年《关于成立中美洲空中航行服务公司的公约》、1960年《关于进口航空器适航证的多边协定》、1982年《欧洲民用航空委员会—美国谅解备忘录》等。（二）国际惯例
在1929年《华沙公约》制定以前，欧洲各国航空公司已经建立了自己的组织——国际航空运输协会。国际航空运输协会所制定的“共同条件”文件虽然不具有修订国际航空运输专门性公约的效力，但是在不违背专门性国际公约规制的前提条件下，却具有补充运输合同具体规则的作用，因而在航空法中占有重要地位。这些文件对于国际航空运输专门性公约规定范围外的涉外航空运输，只要承运人参加了国际航空运输协会，也就意味着必须适用“共同条件”。二、国内民用航空法的渊源
国内法是一个国家国内民用航空法的重要渊源。狭义上的国内民用航空法渊源就是以航空法或民用航空法命名的法律，例如，《中华人民共和国民用航空法》（以下简称我国《民用航空法》）、美国的《民用航空法》（The Civil Aeronautics Act） （1938年）等。广义上的国内民用航空法的渊源不仅包括以航空法（或民用航空法）命名的法律，还包括国家所颁布的与航空活动相关的法律法规和规章等，以及国际条约。一般情况下所说的国内民用航空法的渊源是指广义上的渊源。此外，从世界各国航空法发展趋势看，航空判例也成为国内民用航空法的渊源之一。
就我国而言，我国国内民用航空法的渊源主要有：我国《民用航空法》和其他许多涉及民用航空活动的法律法规，全国人民代表大会常务委员会就民用航空作出的决议和决定，国务院颁布的行政法规和民航总局颁布的航空规章以及关于航空法的立法、司法解释等，以及国际条约。
我国《民用航空法》作为调整民航法律关系的基本法，在民航法律体系中居于上位法的地位，是民航其他法规、规章、规则、条例、规定的基础和依据。我国《民用航空法》对民用航空器国籍、民用航空器权利、民用航空器适航管理、航空人员、民用机场、空中航行、公共航空运输企业、公共航空运输、通用航空、搜寻援救和事故调查、对地面第三人损害的赔偿责任、外国民用航空器的特别规定、涉外关系的法律适用、法律责任等，都分章做了规定，涵盖了民用航空活动的各个方面，为了维护国家的领空主权和民用航空权利，保障民用航空活动安全和有秩序地进行，保护民用航空活动当事人各方的合法权益，促进民用航空事业的发展，提供了法律依据，同时，为民用航空的法规、规章的制定提供了基础和依据。我国《民用航空法》在第9章中还专门规定了航空承运人的责任，包括对旅客身体损害的责任、对托运行李的责任、对货主的责任，以及对航空企业运输延误的责任等。在第12章中，专门规定了对非合同关系地面第三人损害赔偿责任。
此外，根据民用航空活动具有很强的国际性的特点，我国《民用航空法》从本国国情和改革开放的实际出发，吸收了现有国际航空公约的有关规定，使得我国民用航空法律在技术规范及运作等方面与国际通行的规则接轨。第三节民用航空法的历史发展概述一、民用航空法的萌芽时期
1783年11月21日，蒙哥尔费兄弟（Montgolfier brothers）发明的热气球在巴黎首次载人飞行获得成功，标志着人类开始征服空气空间。1784年4月23日，巴黎市政当局发布命令，规定未经特别许可，禁止气球升空，这一命令被称为人类历史上第一部“航空法”。
1819年，法国塞纳省制定了第一部空中航行安全规章，规定气球载人须配备降落伞，并且在农民收割农作物前禁止气球飞行。
1899年，第一次海牙国际和平会议通过了关于空战的临时协议，即《禁止在轻气球上投掷炮弹或爆炸物宣言》，宣言规定：“缔约各国同意，在5年期限内，禁止气球或类似的其他新方法投掷抛射物或爆炸物”。
1900年，法国法学家保罗·福希尔（Paul Fauchille）向国际法学会提出制定一部国际空中航行法典的建议。1901年，福希尔出版了《空域和气球的法律制度》，这是一部具有划时代意义的法学著作。1902年，他根据国际法学会的要求，提出了第一部国际航空法典草案《浮空器的法律制度》。
1903年，美国人莱特兄弟（Wright brothers）将由动力驱动、有人驾驶的航空器试飞成功，这一事件标志着航空发展的新突破。1906年，欧洲开始有飞机飞行。1910年，欧洲19个国家举行外交会议，讨论国际航空立法问题。会议讨论的焦点是飞行空域的法律地位以及空域所属国对飞越其领陆和领水上空进行管理和限制的权限问题。同年，美国国会议员歇帕德（Sheppard）提议通过了第一部航空邮件运输法令。1910—1914年间，法、英、德等14个国家或政府先后颁布了航空政令。
以上史实表明，在第一次世界大战之前已有了航空法的萌芽。二、民用航空法的形成和发展时期
1914—1918年爆发了第一次世界大战，战争中广泛应用航空器，刺激了航空技术和航空制造业的发展。战后民用航空的发展也得益于此时的技术储备。
1918年2月，柏林至汉诺威/科伦之间有了航空邮运业务； 1918年3月22日，在巴黎至布鲁塞尔之间首次开辟了国际定期航空邮运航班； 1919年8月25日，首次在伦敦至巴黎之间开办了国际航空旅客运输服务；同年6月4日和5日，首次不降停飞越大西洋获得成功，为航空运输业的发展打开了更为广阔的前景。
1919年10月3日，《巴黎空中航行管理公约》（简称1919年《巴黎公约》）在巴黎签订。这是第一个国际航空条约，第一次确立了领空主权原则。1919年《巴黎公约》共9章43条， 8个附件， 1922年7月11日正式生效。该公约除了确立了领空主权原则之外，还引入了海洋法的一些规则，例如，适航证、驾驶员合格证、无害通过、飞行国际原则等，该公约决定设立的常设管理机构“国际空中航行委员会”（ICAN）是后来国际民航组织的前身。该公约是国际航空法的第一个多边国际公约，在航空法发展史上具有积极重要的意义。该公约确立了领空主权原则，为国际空中航行的法律制度奠定了坚实的基础。《巴黎公约》的问世，标志着航空法的正式形成。
1926年11月1日，以西班牙和葡萄牙为首，与欧洲和美洲20多个国家在马德里签订了《伊比利亚—美洲航空公约》（简称1926年《马德里公约》），该公约一直没有生效）。
1928年2月20日，因对巴黎和会不满，以美国为首的若干美洲国家在哈瓦那签订了《泛美商业航空国际公约》（简称1928年《哈瓦那公约》）。
1929年10月12日，航空法专家国际技术委员会在华沙制定了《统一国际航空运输某些规则的公约》（简称1929年《华沙公约》），公约于1933年生效。《华沙公约》是最早规范国际航空运输的国际公约，是国际航空运输领域最重要的一项多边国际公约。公约的主要目的是统一国际航空运输的有关规则和责任制度。公约就国际航空运输凭证以及承运人（航空公司）责任方面作出了统一规定。该公约规定，航空公司对旅客伤亡的赔偿责任限额为12.5万法郎（当时约合8300美元）。我国于1958年7月20日加入该公约。华沙公约在国际社会具有普遍约束力。三、现代民用航空法的完善时期
1944年11月1日至12月7日，包括我国在内的52个国家应美国邀请出席在美国芝加哥召开的国际民用航空会议（简称“芝加哥会议”）。会议签订了《国际民用航空临时协定》、《国际民用航空公约》、《国际航班过境协定》、《国际航空运输协定》和《国际民用航空会议最后决议书》等五个文件。1944年《芝加哥公约》取代了1919年《巴黎公约》、1926年《马德里公约》和1928年《哈瓦那公约》三个多边国际公约，奠定了现代国际航空法的基础。“国际民用航空组织”也是因该公约的签订而成立的。公约于1947年4月4日生效，现已有150多个国家批准或加入，我国于1974年加入该公约。
继《芝加哥公约》之后，签署了一系列世界性多边条约。这些条约分别是：
1948年国际民航组织在日内瓦制定并通过了《关于国际承认航空器权利公约》（简称1948年《日内瓦公约》），自1953年9月17日起生效。我国于2000年4月28日交存加入书，并通知承认旧中国对该公约于1948年6月19日的签字。该公约对以登记国法律登记的飞机产权及购买、租赁、抵押等权利的国际承认问题，作出了统一规定。
1952年10月7日，国际民航组织法律委员会在罗马组织签订了《关于外国航空器对地（水）面第三人造成损害的公约》（简称1952年《罗马公约》）。该公约就外国航空器对地（水）面第三者造成损害的赔偿责任限额和航空保险方面作出了规定。该公约自1958年2月4日起生效。
1955年9月28日，国际民航组织法律委员会在海牙制定并通过了《修改1929年10月12日在华沙签订的统一国际航空运输某些规则的公约的议定书》（简称1955年《海牙议定书》）。该议定书旨在修订《华沙公约》，将每位旅客的赔偿责任限额从125000普安卡雷法郎提高一倍。《海牙议定书》自1963年8月1日起生效。我国于1975年8月20日加入《海牙议定书》。
1963年9月14日，国际民航组织法律委员会在东京制定了《关于在航空器内犯罪和犯有某些其他行为的公约》（简称1963年《东京公约》）。该公约认可登记国说，自1969年12月4日起生效。我国于1978年11月14日加入。
1971年3月8日，在危地马拉城签订了《修改1955年9月28日在海牙签订的议定书修正的1929年10月12日在华沙签订的统一国际航空运输某些规则的公约的议定书》（简称1971年《危地马拉城议定书》）。该议定书将承运人赔偿责任限额提高到150万金法郎（约合10万美元），此修改意见未能令美国参议院满意，该议定书一直未能生效。
1970年12月16日在海牙签订的《关于制止非法劫持航空器的公约》（简称《反劫机公约》），于1971年10月14日开始生效。中国于1980年9月10日加入。1971年9月23日在蒙特利尔签订了《关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约》（简称《反破坏公约》）, 1973年1月26日开始生效。我国于1980年9月10日加入。《反劫机公约》和《反破坏公约》形成了“或引渡或起诉”的国际刑事司法体制，突破了传统国际刑法的不足。
1975年9月25日，国际民航组织在蒙特利尔签订了《修改1929年10月12日在华沙签订的统一国际航空运输某些规则的公约的第一号附加议定书》、《修改1955年9月28日在海牙签订的议定书修正的1929年10月12日在华沙签订的统一国际航空运输某些规则的公约的第二号附加议定书》、《修改1955年9月28日海牙议定书和1971年3月8日危地马拉城议定书修正的1929年10月12日在华沙签订的统一国际航空运输某些规则的公约的第三号附加议定书》、《修改1955年9月28日在海牙签订的议定书修正的1929年10月12日在华沙签订的统一国际航空运输某些规则的公约的蒙特利尔的第四号附加议定书》。其中，第一、二号附加议定书于1996年2月15日起生效，第四号附加议定书于1998年6月14日起生效。
1988年2月24日，《制止在用于国际民用航空的机场发生的非法暴力行为以补充1971年9月23日于蒙特利尔签订的制止危害民用航空安全的非法行为的公约的议定书》在蒙特利尔签订，并于1989年8月6日起生效。我国于1988年2月24日签字， 1999年3月5日批准，同年4月4日起生效。
鉴于恐怖主义行为对世界安全构成严重威胁，出于对利用塑性炸药实施摧毁航空器、其他运输工具以及其他目标为目的的恐怖行为的担忧， 1991年3月1日，在蒙特利尔签订了《关于注标塑性炸药以便探测的公约》。该公约于1998年6月21日起生效。
1999年5月28日，在蒙特利尔召开的国际航空法大会上由参加国签署了《蒙特利尔公约》，我国和其他51个国家在该大会上签署了该项公约。该公约于2003年11月4日开始生效，生效后的《蒙特利尔公约》取代《华沙公约》文件。2005年7月31日起该公约对我国生效。
从1929年《华沙公约》到1999年《蒙特利尔公约》，整整70年的时间，国际航空私法公约完成了其一体化和现代化，从而使规范国际航空运输的法律制度趋向完整和统一，展现在我们面前的是一个全新的法律制度。
除此之外，还存在一批地区性多边航空条约，以及大量的各国之间签订的双边航空协定。这些法律文件构成了现代航空法体系的主体部分。
随着社会的发展和经济情势的变迁，以及经济全球化的发展趋势促使国内国际航空运输蓬勃发展。除承运人（航空公司）的责任外，空中交通管制人员责任、空中相撞责任以及航空产品责任国际上都未能形成统一规则，此外，强化航空安全保卫措施以及保护航空消费者的合法权益等方面，都需要制定新的法律框架与之相适应。第四节我国民用航空法概述
自从1920年我国开辟第一条航线，我国开始了航空运输事业的发展。中华人民共和国的成立使得我国民航事业进入了新的发展时期。随着改革开放和市场经济的发展，我国民航事业有了迅猛发展，与此同时，我国民航法律体系也在不断完善。一、我国民用航空法律的历史发展
我国民航建设初期，航空运输的一些规章制度是在参照中国航空公司和中央航空公司的规章的基础上拟定的，用以规范航空运输服务工作。新中国成立之后，我国民航的管理思路深受苏联的影响，民航管理模式也是照搬苏联民航的一套。1955年之前的中国民航运输是由中苏两国合营， 1955年中苏民航撤销后，中国民航局仍沿用苏联经验，对包括运输服务等各项规章制度进行了多次修订。
20世纪50年代后期，对《中国民航国内旅客、行李及货物运输暂行规则》和《国内业务手册》、《危险品运输规定》再次进行了修订。
1962年4月13日，第二届全国人民代表大会常务委员会第53次会议批准国务院将交通部所属中国民用航空局改为国务院直属局，并改名为中国民用航空总局。同年，中国民航总局成立条例办公室，集中人力编写民航业务工作条例和细则。
1965年底，当时的中国民航总局颁发实行《中国民用航空运输业务工作条例》。同时还草拟了国内和国际客货运输规则以及客运、货运、服务和事故的处理等工作细则，但未能正式公布实施。直到1977年以后，才逐渐开始颁布实行一些民用航空规章。
20世纪80年代开始，我国民用航空的法制建设不断发展。1995年10月30日，八届全国人大常委会第16次会议通过了《中华人民共和国民用航空法》，并于1996年3月1日起施行。《民用航空法》是我国第一部规范民用航空活动的法律，是我国民用航空的基本法，是我国民航法制建设中的里程碑。该法共16章159条。内容涉及领空主权、民用航空器国籍、民用航空器权利（包括民用航空器所有权和抵押权、民用航空器优先权、民用航空器租赁）、民用航空器适航管理、航空人员、民用机场、空中航行、公共航空运输企业、公共航空运输（包括一般规定、运输凭证、承运人的责任、实际承运人履行航空运输的特别规定）、通用航空、搜寻救援和事故调查、对地面第三人损害的赔偿责任、对外国民用航空器的特别规定、涉外关系的法律适用、法律责任等基本法律规定。
此后，我国民用航空法律体系不断完善，到目前为止，民用航空法律体系框架已基本建立。二、我国民用航空法律体系
在我国，国内航空法律、法规以及规章的制定和国际条约的签署、批准，再加上与其他国家签订双边航空运输协定，共同构建了一个完整的航空法律制度和规范体系。（一）国内法律体系
在国内立法方面，为了全面实行依法治航、保障航空事业的顺利发展，全国人大和国务院以及各级人大、政府通过法定程序制定了一系列的法律、法规和行政规章。
1.法律。我国有关民用航空的法律主要包括两个方面： （1）规范民用航空活动的专门法律，即《中华人民共和国民用航空法》; （2）内容涉及到民用航空活动的其他法律，如《中华人民共和国刑法》中关于民用航空活动中关于刑事犯罪的规定；《中华人民共和国海关法》中关于运输工具进出境的规定；《中华人民共和国环境保护法》中关于航行中的航空器的环境保护的有关规定。这些法律的有关规定是从事民用航空活动所必须遵守的，也是我国民用航空法律体系的组成部分。
2.行政法规。行政法规在调整民用航空活动中的各种法律关系方面起着十分重要的作用。至今，我国共颁布了具有行政法规效力的文件30多部，内容涉及机场、航空器、客货运输、损害赔偿、安全保卫等方面。其中主要有：《外国民用航空器飞行管理规则》（国务院批准， 1979年2月23日中国民用航空总局发布）,《国务院关于保障民用航空安全的通知》（1982年12月1日国务院颁布）,《国务院关于通用航空管理的暂行规定》（1986年1月8日国务院颁布）,《中华人民共和国民用航空器适航管理条例》（1987年5月4日国务院颁布）,《民用航空运输不定期飞行管理暂行规定》（1989年3月2日国务院颁布）,《中华人民共和国搜寻救助民用航空器规定》（1992年12月8日国务院批准， 1992年12月28日中国民用航空局发布）,《国内航空运输旅客身体损害赔偿暂行规定》（1993年修订）,《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》（1996年7月6日国务院颁布）,《中华人民共和国民用航空器国籍登记条例》（1997年10月21日国务院颁布）,《中华人民共和国民用航空器权利登记条例》（1997年10月21日国务院颁布）,《通用航空飞行管制条例》（2003年1月10日国务院颁布）,《国家处置民用航空器飞行事故应急预案》（2006年1月22日国务院颁布）等。
3.行政规章。国务院民用航空主管部门根据《中华人民共和国民用航空法》制定的规章在中国民用航空法律体系框架中所占比例最大。这些规章涉及的内容有： （1）行政程序规则； （2）航空器； （3）航空人员； （4）空域、导航设施、空中交通规则和一般运行规则； （5）民用航空企业合格审定及运行； （6）学校、非航空人员及其他单位的合格审定及运行； （7）民用机场建设和管理； （8）委任代表规则； （9）航空保险； （10）综合调控规则； （11）航空运输规则； （12）航空保安； （13）科技和计量标准； （14）航空器搜寻救助和事故调查等方面。
国务院民用航空主管部门单独或联合其他部委共同颁布的行政规章主要有：《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》（1985年1月1日制定， 1996年2月28日修订）,《中国民用航空货物国内运输规则》（1986年1月1日制定， 1996年2月29日修订）,《民用航空产品和零件合格审定的规定》（1990年8月8日发布，后经过两次修订）,《民用航空器维修人员合格审定的规定》（1991年2月10日制定， 1995年12月14日修订）,《民用航空运输销售代理业管理规定》（1993年7月5日）,《定期国际航空运输管理规定》（1993年7月29日）,《民用航空器运行适航管理规定》（1995年5月12日）,《民用机场工程施工许可证管理规定》（1995年8月26日）,《民用机场工程设计管理规定》（1995年8月26日）,《民用机场工程建设监理规定》（1995年8月26日）,《制止民用航空运输市场不正当竞争行为规定》（1996年2月27日）,《中国民用航空危险品运输管理规定》（1996年2月27日制定， 3月1日起施行）,《通用航空企业审批管理规定》（1996年8月1日， 2001年8月31日修订）,《民用航空器领航员、飞行机械员、飞行通信员合格审定规则》（1996年8月1日）,《民用航空器驾驶员和飞行教员合格审定规则》（1996年8月1日）,《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》（1997年12月8日）,《外国民用航空器运行和适航检查规定》（1998年4月2日）,《民用航空器国籍登记规定》（1998年6月10日）,《中华人民共和国民用航空器权利登记条例实施办法》（1999年9月1日）,《民用航空器飞行事故调查规定》（2000年7月19日）,《外国公共航空运输承运人运行合格审定规则》（2004年8月23日）,《民用航空安全信息管理规定》（2005年3月7日）,《中国民用航空国内航线经营许可规定》（2006年1月16日）,《民用航空行政许可工作规则》（2006年2月20日）,《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》（2006年2月28日）,《民用航空预先飞行计划管理办法》（2006年4月3日）等。
4.规范性文件。航空规范性文件是根据《中国民用航空总局职能部门规范性文件制定程序规定》制定的。规范性文件不是民航法律体系的组成部分，是对规章的解释、细化和操作方法，是对我国民航法律体系必要的补充。规范性文件包括以下六类： （1）管理程序； （2）咨询通告； （3）管理文件； （4）工作手册； （5）信息通告； （6）表格。（二）国际条约
我国现有的民用航空法律中有许多规定直接来源于国际条约。如我国《民用航空法》尽可能地吸取了现有的20多个国际条约的规定。此外，我国还与其他国家签订了双边航空运输协定。
1958年6月5日，全国人民代表大会常务委员会第97次会议根据国务院提出的议案，决定加入1929年10月12日在华沙签订的《统一国际航空运输某些规则的公约》。此外，我国已经批准或加入的公约还有1944年《芝加哥公约》、1955年《海牙议定书》、1963年《东京公约》、1970年《海牙公约》和1971年《蒙特利尔公约》等。
我国尚未批准或者加入的公约，如1948《日内瓦公约》、1961年《瓜达拉哈拉公约》等，我国民航法律也直接吸纳其合理，并且与我国现行政策未发生抵触的部分内容。对于部分尚未生效或我国没有批准或加入的公约或议定书，其中合理、正确、代表了国际民用航空立法发展方向的内容，我国民用航空法也有选择地吸收其中内容，如1952年《关于外国航空器对地（水）面第三人造成损害的公约》、1971年《危地马拉城议定书》等。
对于国际条约在我国的转化和适用，我国在立法上大体采用三种方式：一是通过国内立法机关批准，直接将国际条约的规定或国际法规则在国内法上予以明确规定，即将国际法规则直接转化为国内法规定；二是间接将国际条约、国际法规则转化为国内法规则，即通过专门立法，对国际条约的适用问题作出原则规定。如《民法通则》第142条规定，“中华人民共和国缔结或者参加的国际条约同中华人民共和国的民事法律有不同规定的，适用国际条约的规定，但中华人民共和国声明保留的条款除外”；三是根据中国缔结或者参加的国际条约的规定，及时对国内法作出相应修改或补充。
总而言之，民用航空作为一种经济活动，涉及的问题十分广泛。从飞行安全管理到服务质量监督，从政府行业管理到企业依法经营，从保证企业合法权益到维护旅客、货主的利益，涉及错综复杂的法律关系。三、我国《民用航空法》的完善
中国民航管理干部学院航空法研究中心主任董念清教授表示，我国民航法已经实施了12年，现在社会经济等各方面发生了很大的变化，航空业也在迅速发展，中国航空运输总周转量已居世界第二位，民航法不适应现实需求的矛盾日益突出，“法律规定过于原则，操作性较差的民航法已经到了必须修改的地步”。与总结了70多年来国际航空运输法律制度的成功经验的《蒙特利尔公约》相比，我国《民用航空法》的一些规定存在以下需要完善的地方：
1.在运输凭证方面，《蒙特利尔公约》规定了“任何保存所作运输的记录”，将电子客票涵盖其中，我国《民用航空法》在此方面未作规定。
2.在赔偿限额方面，《蒙特利尔公约》规定的是“双梯度原则”，即低于或高于10万特别提款权，我国《民用航空法》还是单一的责任制度，并且国际运输旅客的限额为16600特别提款权，差距较大。国际航空运输活动中，我国经营国际航线的航空运输企业所承担的赔偿责任，早已突破了1966年《蒙特利尔协议》规定的75000美元。首先，如果发生空难，造成旅客死亡，航空运输企业赔偿给遇难者的金额远非75000美元。因为在这种情况下，往往是航空公司与遇难者家属协商，实际的赔偿额最少也在几十万到上百万人民币。如果没有造成旅客死亡，则按实际损失赔偿，各种费用加起来（如医疗费、误工费、交通费、精神抚慰费等）也很可能超出75000美元。其次，我国国航和南方航空公司（简称南航）已分别加入了1995年《国际航协关于旅客责任的承运人协议》（又称《吉隆坡协议》（IIA））和1996年《关于实施IATA承运人协议的措施的协议》（MIA），根据这两个协议，对于旅客遭受的伤亡和其他身体伤害，航空公司放弃了责任限制，为旅客提供全额赔偿，并且还可以援引旅客的住所地法或永久居所地法来确定。如北方航空公司（简称北航）大连空难，遇难者家属就在遇难者住所地韩国法院起诉，韩国法院驳回了北航关于管辖权的抗辩，予以受理。
3.在延误赔偿方面，《蒙特利尔公约》规定了具体的赔偿数额，即4150特别提款权，我国《民用航空法》未规定具体的数额。延误旅客获赔难的问题，一直是大家关注的焦点，我国《民用航空法》第126条规定，旅客、行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失，承运人应当承担责任。在2008年3月31日东方航空公司（简称东航）集体“返航”事件的处理中，同样受到争议。根据我国《民用航空法》第126条的规定，旅客、行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失，承运人当然必须承担责任。对于集体“返航”事件，航空公司没有免责理由，赔偿也应当是必需的。可怎么赔偿？赔多少？现行民航法并未作出规定。依据2004年7月中国民航总局出台的《关于贯彻国内航空公司因自身原因造成航班延误给予旅客经济补偿的指导意见》，东航只给每名旅客400元左右的补偿，逃避了赔偿责任，表态令受延误的旅客十分不满。
4.《蒙特利尔公约》规定的第五管辖权、限额复审制度等。《蒙特利尔公约》吸收了国际航空运输的最新发展成果，兼顾了不同法系和不同国家的利益，集中了各国法律专家的智慧而成，有其合理性、先进性、前瞻性。我国《民用航空法》没有涉及此类规定。我国由于相关法律的严重滞后，与实践发生的激烈碰撞，以及国际公约的最新发展，都需要我们重新审视现有的相关法律，制定新的规定或完善措施已是刻不容缓。因此，我们应借鉴《蒙特利尔公约》的规定，完善我国的《民用航空法》。
随着民航重组的结束和我国加入WTO以及各项法制改革进程的加快，民航所面临的国内外法制环境发生了变化。《民用航空法》的修订工作成为最为迫切的需要，我国《民用航空法》的修订既要与市场接轨，又要与法制接轨。中国政法大学航空与空间法研究中心研究员张起淮认为，民航法的修改，应当突出以人为本的思想，加强对消费者权益和飞行员权益的保护，合理限制行业保护。他建议尽快组织相关管理人员和专家对目前民航法存在的缺陷，以及航空业出现的新问题加紧研究，制定一部与国际接轨、适当超前的航空基本法。对目前民航法中有关赔偿标准、航班延误赔偿等落后于社会发展的规定进行修改，添加机场安全管理、事故处理程序等规定。民航法是在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中制定的，主要针对行业监管，对民航企业倾斜色彩浓。对此，董念清表示，我国《民用航空法》修订时，在消费者与承运人二者的利益上，法律的天平应向消费者倾斜。【知识拓展】《统一国际航空运输某些规则的公约》及其对中国民航业的影响《统一国际航空运输某些规则的公约》（简称1999年《蒙特利尔公约》）于1999年5月28日经国际民航组织在加拿大蒙特利尔召开的航空法国际会议通过，并于当日开放供各国签署，中国、美国、英国等52个国家在公约开放签署的当天在公约上签字。根据公约第53条规定，公约应当于第30份批准书、接受书、核准书或者加入书交存保存人后的第60天起生效。2003年9月5日，美国成为批准公约的第30个国际民航组织缔约国，因此，国际民航组织发出通知， 1999年蒙特利尔公约于2003年11月4日起生效。截至2005年2月18日，共有71个国家和欧共体签署了公约， 61个国家和欧共体批准、接受、核准或加入了公约。2005年2月28日，十届全国人大常委会第14次会议审议批准了该公约。履行公约批准书的交存手续后，公约将于批准书交存保存人后第60天起对我国生效。
一、1999年蒙特利尔公约制定的有关背景
为了解1999年蒙特利尔公约制定的背景，有必要对华沙体制及其变化情况作一简单介绍。所谓华沙体制，是指由1929年《统一国际航空运输某些规则的公约》（简称《华沙公约》）及其以后的修订议定书、补充性公约所确立的有关规则和责任制度的规则体系的总称。
为了统一国际航空运输的某些规则和责任制度， 1929年10月12日，各缔约国签订了《华沙公约》，于1933年2月13日生效。《华沙公约》是国际航空运输私法领域的主要国际法文件，其主要目的是统一国际航空运输的某些规则和责任制度，最大限度地减少国际航空运输中可能出现的法律冲突。《华沙公约》规定，承运人对旅客伤亡的赔偿责任限额为12.5万金法郎（约合1万美元），托运行李和货物的赔偿限额为250金法郎（约合20美元），旅客自行照管物件限额为5000金法郎（约合400美元）。《华沙公约》统一了国际航空运输私法制度，保护了旅客和承运人双方的利益，使旅客、承运人明确了其在国际航空运输法律关系中的地位和各自的权利、义务。我国于1958年7月20日加入了该公约。
但是，《华沙公约》生效后，随着时间的推移，公约中的某些规定也受到来自各方的批评，其中最主要的批评是《华沙公约》规定的承运人对旅客的赔偿责任限额过低。50年代，国际上要求修改《华沙公约》的呼声越来越高。1955年9月28日在海牙召开的外交会议，通过了《海牙议定书》，对《华沙公约》进行了重大修改，将旅客伤亡的赔偿责任限额提高了一倍，即25万金法郎（约合2万美元），更新和简化了有关运输凭证的规定。该议定书于1963年8月1日生效，我国于1975年8月20日批准了《海牙议定书》。
由于《华沙公约》和《海牙议定书》并未包括关于非运输合同当事人所承运的国际航空运输的专门规定，为解决这一问题， 1961年9月18日签订了《瓜达拉哈拉公约》。公约明确区分了实际承运人和缔约承运人，并规定《华沙公约》和《海牙议定书》同样适用于实际承运人和缔约承运人。该公约于1964年5月1日生效，我国未加入该公约。
由于美国认为以上公约和议定书中规定的承运人对旅客的赔偿责任限额过低，声称拒绝批准《海牙议定书》，并威胁退出《华沙公约》。1966年，在国际航空运输协会（IATA）的主持下，一些国家的航空公司与美国民航委员会签订了《蒙特利尔协议书》，将飞入或飞出美国航线的旅客伤亡责任限额提高到7.5万美元（含诉讼费用）或5.8万美元（不含诉讼费用），并且承运人接受了严格责任制度。严格地说，该协议书并不具备国际法意义，因为双方都不具备国际法的主体资格，但是，协议书却对华沙体制的发展产生了重大影响，主要表现在协议书中大幅度提高了承运人的赔偿责任限额，并且第一次将严格责任制度引入航空承运人责任制度当中。
1971年3月8日签订的《危地马拉城议定书》对《华沙公约》再一次进行了修改，将责任限额提高到150万金法郎（约合10万美元），并简化了运输凭证，确立严格责任制度。但是，该议定书并未
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