作者：王霆
出版社：东南大学出版社
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政府投资项目代建制理论与实践试读：
前言
2004年7月，《国务院关于投资体制改革的决定》提出对非经营性政府投资项目推行代建制。虽经多年的试点和探索，但代建制的概念仍不够明确，理论依据不够充分，监管制度尚未建立，项目管理细则还不健全，法规体系还不配套，各地的推行策略也欠合理。鉴于此，本研究课题从理论和实践两方面系统地研究了代建制，旨在为相关的政策制定者和执行者提供有价值的建议。
1.本书的理论研究
本书的理论研究包括以下方面：（1）对我国政府投资项目管理体制和管理模式的发展历程、形式及特点进行了系统回顾和剖析，提出了政府投资非经营性项目推行代建制的组织方式的建议。（2）明确界定了政府投资项目和代建制的概念，从行政管理学和法学方面论证了政府投资项目代建制的运作机理。（3）在制度层面，分析了代建制下的产权关系、委托代理关系，提出了代建合同框架体系下的工作流程设计和代建合同主要条款设计。（4）总结了代建制下的各参与方相互关系、风险及防范、监管机制、约束机制与信息沟通。
2.本书的实践研究
本书的实践研究包括以下方面：（1）在政府投资项目管理方面，研究了代建制的适用范围、项目实施流程、招标方式、代建费计取方式、组织结构、责权分配等具体问题。（2）构建了苏州工业园区南环路东延工程代建制管理模式下的合同体系、组织结构、界面划分、管理工作流程和代建合同主要条款。（3）分析了完善代建制相关法规体系、政府监管体系和各地推行代建制的策略问题。
3.本书的主要结论
本研究课题依据系统的理论研究和实践研究，得出了以下主要结论：（1）在分析我国政府投资项目管理模式变迁的历程，比较不同模式的机理、优缺点和发展趋势的基础上，论证了政府投资项目管理模式改革的方向，尤其是论证了代建制将成为我国政府投资非经营性项目实施的主要方式。（2）在明确代建单位类型、委托单位类型、项目类型和属性的基础上，明确界定了代建制的概念。（3）委托单位和代建单位签订代建合同，并将双方的职责进行明确的界定。代建合同是明确双方职责、权利和义务的主要依据，是代建项目顺利实施的基础。由于代建合同涉及的是双方的关系，合同订立有不同的方式，效果也不一样，因此选择一种既能明确各方职责，又能促进相互沟通的合同签订方式是必要的。（4）针对苏州工业园区南环路东延工程，提出了在代建合同框架体系下的工作流程、参与各方的工作界面划分和工作职责。（5）针对苏州工业园区南环路东延工程，设计了代建合同的主要条款。（6）提出根据各地建设市场和项目管理的客观情况，合理选择代建制的实施方式——PM式代建制或PMC式代建制。
在本书的写作过程中，编写人员查阅和参考了大量的文献和资料，并尽量保证资料的翔实和新颖，借鉴了大量国内外政府官员、企业人员、专家和学者的研究成果，在此对他们表示衷心感谢。
在研究过程中，研究小组曾赴一些地区进行了代建制实施情况的实地调研，访问了一些专家和学者，以及在代建制项目管理第一线的工程技术与工程管理人员，调研了几个实施中的代建制项目，获得了宝贵的第一手资料。研究小组成员还深入苏州工业园区南环路东延工程独墅湖隧道工程建设管理第一线，跟踪该项目代建制的具体运作过程，为课题研究提供了丰富的素材。在此，衷心感谢苏州工业园区规划建设局、苏州工业园区地产经营管理公司、苏州工业园区南环路东延工程指挥部、东南大学土木工程学院建设与房地产系、东南大学工程项目管理研究所、东南大学建设监理研究所、江苏建科监理有限公司、江苏华宁交通监理咨询有限公司的领导和有关专家对我们调研工作的大力支持。
由于水平和资料有限，本书不足之处在所难免，敬请读者批评指正。编写委员会2012年5月序言
2004年7月16日国务院正式颁布了《关于投资体制改革的决定》，明确规定：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。自此，“代建制”取代了以往政府投资部门的“自建制”，改变了投资、建设、管理和使用四位一体的模式，实现了项目筹建主体向社会化、职业化、商业化的转换。招标选择的代建机构要对投资主体负责，不得扩大建设规模、提高建设标准，控制投资不得超出概算。同时对使用单位负责，按时、按质向使用单位交付项目。代建机构自身专业力量配置、职业工作道德、工程管理经验对完成好代建项目管理将起到重要作用。因此，要大力加强代建机构的专业化建设及代建制有关问题的研究。
目前，无论是国家政策层面，还是代建项目管理层面，都在探讨代建项目管理问题，但还没有统一的模式可以遵循。《政府投资项目代建制理论与实践》一书，从代建项目管理实际操作角度出发，结合具体的工程实践，从行政管理学和法学方面论证了政府投资项目代建制的运作机理；通过对代建制下的产权关系、委托代理关系分析，提出了代建合同框架体系下的工作流程设计和代建合同主要条款设计；总结了代建制下的各参与方相互关系、风险及防范、监管机制、约束机制与信息沟通；在政府投资项目管理方面，研究了代建制的适用范围、项目实施流程、招标方式、代建费计取方式、组织结构、责权分配等具体问题。构建了某工程代建制管理模式下的合同体系、组织结构、界面划分、管理工作流程和代建合同主要条款。分析了完善代建制相关法规体系、政府监管体系和各地推行代建制的策略问题。目前，国内介绍代建制的书籍不多，专门介绍代建项目管理实践的书就更少。因此，本书的出版无疑是一件很有意义的事。希望本书有益于读者，也希望更多的人研究代建，探索代建，总结代建。2012年5月第1章 政府投资项目管理历史回顾1.1 概述
根据现代西方经济学理论，在以市场为配置主体的社会中，市场机制具备天然的合理性，并在经济运行中发挥重要作用。但市场经济并非完美无缺，它也存在其自身无法克服的局限性，具体表现为所谓的“市场失灵”，这时政府职能得以凸现。政府投资项目正是政府实现其职能的一种重要手段，它的目的是弥补公共产品和半公共产品的供给不足，解决经济发展中的“瓶颈”问题，促进经济发展，抑制经济波动。1.1.1 政府投资项目的内涵
在我国，政府投资项目管理的概念是在改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成的。改革开放初期，财政部称政府投资项目的资金来源为“财政性基本建设资金”，即财政性资金，有的地方财政部门则直称“财政性资金”。
1.财政性基本建设资金
财政性基本建设资金是指财政预算内和财政预算外用于基本建设项目投资的基金。具体包括以下五个方面的内容：（1）财政预算内基本建设资金；（2）财政预算内其他各项支出中用于基本建设项目的资金；（3）纳入财政预算管理专项基金中用于基本建设项目的资金；（4）财政预算外资金中用于基本建设项目的资金；（5）其他财政性基本建设资金。
2.财政性基本建设资金投资项目
财政部财基字〔1999〕37号文《财政基本建设支出预算管理办法》中，明确提出了财政性基本建设资金投资项目的概念，即财政性基本建设资金投资项目是指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设资金投资或部分投资的项目。
3.政府投资建设项目
1999年北京市人民政府所发京政发[1999]31号文《北京市人民政府关于印发北京市政府投资建设项目管理暂行规定的通知》中，明确了政府投资建设项目是指使用财政预算内用于固定资产投资和土地批租收入用于固定资产投资的部分，城市基础设施“四源”建设费、市政公用设施建设费、社会事业建设费、水利建设基金等专项建设资金，中央补助投资和由计划、财政部门承诺还款的借款资金的项目。
4.政府投资项目的概念
政府投资项目概念的核心内容，在于对“政府投资”的诠译。在政府、市场职能严格分工的市场经济体制下，政府应是履行公共职能的组织，一般不实施营利行为。市场经济下也有公有经济，但投资主体是国有企业，不是政府结构本身。因此，美国、英国和德国等发达市场经济国家以及我国香港地区等并无“政府投资”的表述，而是将政府出资的项目称为公共工程（public works），将公共工程作为政府采购（government procurement）的一部分。在我国，之所以形成了“政府投资”的概念，是沿袭了计划经济时期政府对经济全面包揽的观念。随着我国投资体制改革的不断深入，“政府投资”这一表述已显不妥。
深圳市人民代表大会常务委员会在2000年4月4日公布的《深圳市政府投资项目管理条例》中指出：政府投资项目是指利用市本级预算内资金、土地开发基金以及其他财政性资金所进行的固定资产投资建设项目。
宁波市镇海区人民政府2000年10月8日发文《镇海区财政性资金投资基本建设项目管理暂行办法》中规定，政府财政性资金投资基本建设项目简称政府投资项目。
从上述概念的沿革可以看出，对政府投资项目概念的认识是一个渐进的过程，这反映出财政部基建管理机构对这个问题的创新思维。但是应该看到，政府投资项目无疑比财政性基本建设资金投资项目的内容更宽，其资金来源除了财政性资金外，还应包括财政担保的国内外金融组织的贷款、外国政府赠款以及国际援助资金等。
鉴于此，1999年下半年，由财政部牵头，组织有关专家学者多次专题讨论，最后于2000年出版了《政府投资项目标底审查实务》一书，并在该书中正式提出了政府投资项目的概念。具体地说，政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，为了满足社会的文化、生活需要，以及出于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。
根据2004年7月16日颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》的精神，经营性项目将全部交由市场主体投资，准公益性项目将尽可能吸引社会资金，公益性项目则由政府出资，并推行代建制。政府直接出资的领域仅限于不能营利的公益性领域。因此，称为“政府出资项目”或“政府采购项目”更为妥当。
然而由于“政府投资项目”在行业内已经约定俗成，且许多部门规章和政策文件都采用这一称呼，因此本书也沿用该表述。
本书中的“政府投资项目”主要是指财政性直接投资项目或以财政性直接投资为主的项目，主要为公益性和基础性项目，也统称为非经营性项目。1.1.2 政府投资项目的特征
由于政府投资项目是以政府财政性直接投资项目或以财政性直接投资为主的项目，所以它具有与一般投资项目不同的特点。
1.政府投资项目大多数集中在为社会发展服务、非营利的公共项目
这是由政府投资项目的性质所决定的，这种性质就是非营利性。因为在市场经济体制下，一般经济组织的投资活动都追求自身利益的最大化，所以除政府财政基本建设资金以外的投资都会追求高收益的回报，而对非营利、难以营利或投资回收期较长的项目则不会涉足。但这些非营利、难以营利或投资回收期较长的项目又往往是国家或区域发展经济必不可少的基础设施，是关系到改善投资环境、改善人民生活、加强国防安全的设施，所以国家财政基本建设资金必须集中投资在这些公益性的基础设施上。正是由于这个特点，在发展中国家，由于基础设施短缺，其政府投资建设的项目所占比例相对发达国家为大。
2.超大型政府投资项目比一般项目投资大、风险大、影响大
这是由政府在国家公共利益中肩负重任的性质所决定的。有些投资大、风险大的超大型政府投资项目，如果没有政府资金的介入，任何其他投资都不可能承受如此巨大的投资和风险。但是，一旦项目决策上马就将形成巨大的生产力，并影响着与该生产力相关的诸多产业、诸多部门，影响着区域经济的发展与产业结构的再造，甚至影响到整个社会经济的发展与人民生活质量的提高。所以，这些工程项目必须通过政府投资。
政府投资项目风险巨大，如果项目在工程建设中应用先进的科学技术和管理方法，其劳动生产率将成百甚至成千倍地提高，特别是一些高新技术的应用将给项目带来巨大的附加值。如果项目决策正确合理，方案先进可行，将不仅仅是取得巨大的社会经济效益，还将为公众创造方便、舒适和安逸的生活环境。但是，如果项目决策不科学，事先没有充分考虑各种风险因素，从而导致项目失败，那么可能带给国家或地区的将不是巨大的生产力和社会经济效益，而将是沉重的财政负担，资源环境的破坏和污染，甚至是整个生态系统的严重失衡、人类生存环境的毁灭。所以，政府投资项目必须进行全过程的决策风险管理。
3.政府投资项目具有比一般项目更严格的管理程序
各国政府出于在纳税人中树立廉洁、高效的形象，保证政府投资项目的投资效益，比一般项目采取了更严格的管理程序。这主要表现在：要按照国家规定履行报批手续，严格执行建设程序；严禁挤占、挪用政府投资；严禁搞边勘探、边设计、边施工的“三边”工程。财政部门要执行项目评审程序，以保障财政基本建设资金不被浪费。考虑到今后财政预算体制的改革，并参考经济发达国家对政府财政性基本建设资金的管理办法，可以预见未来几年内，国家会采取以下措施和制度严格管理政府投资项目。（1）严格的立项审批制度，建立国家或地方政府投资项目储备库，执行严格的可行性研究审批制度，审批合格的储备项目上升为年度执行项目，列入预算，报国家或地方人大专门委员会批准。（2）严格的政府采购制度，这种采购既包括大宗建设用机电设备或工程材料的采购，也包括对承建政府投资项目设计、施工、项目管理的采购。这种采购必须按照国际惯例和WTO的规定，实施无歧视、公开的竞争性招标方式。（3）严格的财政评审程序，从项目可行性研究阶段的估算，到设计、招标阶段的概预算或标底以及施工过程的支付，竣工结算（决算），都要执行严格的财政评审制度。（4）严格的项目管理制度，政府投资项目若缺少投资约束机制，就很可能变为“三超”工程，最后成为各方牟利的“投资无底洞”。为杜绝这一可能性真正发生，就要由政府有关部门组建类似营利项目的项目法人，对本项目实行严格的项目管理，实施投资、进度、质量的三大控制，严格工程合同管理中的索赔与支付，严格项目竣工验收以及结算；一旦项目发生超出人大专门委员会批准的预算的事件，就要有合理的理由接受人大的质询，由人大专门委员会决定是否追加预算，若没有令人大专门委员会信服的理由，应受到处分。
4.政府投资项目更容易受到社会各界舆论的关注
由于政府投资项目大多涉及社会公众文化或生活的各个方面，又是花国家或地方财政的资金，从根本上说是纳税人的钱，涉及社会公众的切身利益，理所当然地成为社会舆论关注的焦点。因此，政府投资项目也要注重公共关系工作，要设立专门公共关系部门或人员负责与媒体的联络或直接与公众对话，向社会直接、间接地报告政府投资项目的建设意义、施工进展、施工质量，建成后对公众生活质量改善的具体情况。争取舆论的支持，自觉接受舆论的监督，是保证政府投资项目顺利完成的重要保障。1.1.3 政府投资项目的分类
在当前市场经济阶段，政府投资项目按照不同的划分标准分为不同的种类：
1.按其资金来源划分
按照资金来源不同，可以分为财政性资金项目、财政担保银行贷款建设项目、国际援助建设项目。（1）财政性资金项目
财政性资金项目包括财政预算内、预算外基本建设资金投资的项目，也包括纳入财政预算管理专项基金中的用于基本建设投资的项目（如国债专项投资项目等）。（2）财政担保银行贷款建设项目
财政担保银行贷款建设项目是指由国家或地方财政承诺担保的银行贷款建设项目。这类项目大多是非营利的公共项目，也包括少量虽营利但投资回收期较长的项目。对于非营利的项目，一般由财政负责筹措资金还本付息。少数有盈利但回收期较长的建设项目，也由各级财政承担风险，故此类项目也应纳入政府投资项目严格管理。（3）国际援助建设项目
国际援助支持的建设项目，一般侧重于受援国的基础设施和公共建设项目提供无偿援助或低息（无息）贷款，受援国政府是项目资金的接受者，并负责项目资金的运用。对大型政府投资项目提供援助的国际组织主要有世界银行及其他区域性经济组织（亚洲开发银行），友好国家的援助也是国际援助项目资金的重要来源。
2.按建设项目性质划分
按照建设项目的性质又将政府投资项目分为经营性项目和非经营性项目两大类。（1）经营性项目
经营性项目包括港口、机场、电厂、水厂、煤气、公共交通等设施项目，建成后有长期、持续、稳定的收益，项目自身具备一定的融资能力，除政府投资外，还可吸收企业和外商投资。（2）非经营性项目
非经营性项目包括文化、教育、卫生、科研、党政机关、政法和社会团体等投资建设项目，是为社会发展服务的，由政府作为单一主体出资建设，建成后由有关单位无偿使用，难以产生直接的回报。
3.按管理权限划分
按照管理权限不同，可以分为中央政府投资项目和地方政府投资项目。（1）中央政府投资项目
中央政府投资项目就是建设资金来源于中央政府的投资项目。中央政府投资项目应按照项目性质、资金来源和建设规模，分别由国务院、中央政府投资主管部门或行业主管部门按建设程序进行审批。（2）地方政府投资项目
地方政府投资项目就是建设资金来源于地方政府的投资项目。地方政府投资项目除国家有特殊规定外，均由地方政府相关主管部门按建设程序进行审批。1.1.4 政府投资项目的范围
1.政府投资范围的一般性分析
按照我国的一般划分方法，投资领域可以划分为三类，即公益性投资领域、基础性投资领域和竞争性投资领域。公益性投资领域包括科、文、教、卫、体、环保、广电等设施，公、检、法、司等政权设施，政府、社会团体、国防设施；基础性投资领域包括农林牧渔、水利、气象基础设施、能源、交通邮电通讯、地质普查和勘探以及一部分支柱产业；竞争性投资领域包括工业（不含能源）、建筑业、商饮供销仓储业、房产、公用服务咨询、金融保险和其他行业。根据这种分类，民间投资主要集中在竞争性投资领域和部分基础性投资领域，政府投资主要集中在公益性投资领域和部分基础性投资领域。这种政府投资和民间投资的划分方法，实际上很难准确地把握政府投资和民间投资的范围界定，可操作性不高，因此许多学者认为应将投资领域分为两类，一类是营利性投资领域，由民间投资负责；另一类是非营利性投资领域，由政府投资负责。
在市场机制起基础性作用的市场经济里，政府应该遵循市场有效性原则，不介入市场能够有效调节的领域。因此，在确定政府投资范围时，必须将其限制在市场不能有效调节的领域。在目前的经济发展阶段，市场机制已经能够有效调节竞争性投资领域内的投资规模，投资者能够依据市场规律获得相应的收益，因此，在这一市场有效的领域政府投资不应介入。但是，基础性投资领域情况比较复杂，在目前的市场环境下，有些项目不仅可以收回成本，而且还可以获得相当于社会平均利润率的收益，在这些项目上，市场是能够有效调节的；而另一些项目的经营则不能获得社会平均利润率的收益，甚至连成本也不能完全收回，这是市场失效或部分失效的领域，政府投资必须介入这些项目。在属于公共领域的公益性投资领域，绝大部分都是不能通过市场提供的，因而属于政府投资的范围。当然，随着经济的发展和市场的完善，有些部分也可以转变为由市场提供，比如，在许多发达国家，城市的清洁服务可以通过市场的方式提供。
2.政府投资范围的具体分析
在《国务院关于投资体制改革的决定》中，明确指出政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。合理划分中央政府与地方政府的投资事权。中央政府投资除本级政权等基本建设外，主要安排跨地区、跨流域以及对经济和社会发展全局有重大影响的项目。具体来说，政府投资应该集中在以下的三个类别中：
第一类，具有非竞争性和非排他性的纯公共产品。如国防、司法、行政、邮政、防灾救灾、卫生防疫、大江大河治理、重大科研计划、消防、公共博物馆和图书馆等，政府部门的直接投资是这类产品的唯一供给方式。政府直接投资上述领域并不意味着此类公共产品的全部投资与运营责任都需要政府部门自己承担。上述产品与服务内部仍然可以作更为细致的分类，将竞争性业务与普遍服务业务分业经营，政府投资与补贴只负责保障提供普遍服务。政府也可以借助市场组织和社会组织的优势与能力，来提供这些公共物品。
第二类，带有显著外部收益、能够创造社会公平的准公共物品和服务。如高速公路、城市道路、基础教育、医疗卫生、公有住房分配、社会福利、环境保护等，这些领域可以是政府投资的范围，也可通过政府补贴和特许权经营引入非营利组织和企业投资经营。政府介入程度的高低取决于政府的财力及经营的效率，在政府财力有限和经营效率低下的情况下，完全可以借助社会以及市场的力量。但社会化及市场化的范围和程度要有明确的限制，同时，要对社会化和市场化提供的公共物品及服务进行科学的规划和组织以及严格的监管和控制。而当政府财力充裕的时候，政府部门应当在具有显著外部效应的领域发挥更大的作用。
第三类，以电力供给、铁路、电信、地铁、供水、污水处理、垃圾处理、广播电视等为代表的自然垄断产品。这些产品和服务或具有排他性，或具有竞争性，存在着超额需求，消费者愿意直接付费，这就为私人通过市场供给提供了现实可能性。上述产品和服务市场供给的形式可以有两种，其一是私人的完全供给，即公共物品的投资、生产以及运营由私人单独完成，私人通过收费的方式向消费者收取费用；其二是私人与政府的联合供给，政府对私人提供一定的补贴和优惠政策，或政府根据合同进行采购。此类产品和服务应实施政府管制包括价格管制和市场准入管制，以避免由于企业拥有市场垄断地位，或因厂商盲目竞争而导致资源配置的效率损失。
在我国社会主义市场经济体制建立和完善阶段，发达地区、欠发达地区和不发达地区的市场发育程度不同，适应市场经济要求的地方政府的职能转变也存在较大差异。因此，现阶段我国政府投资的范围与完全市场经济条件下的政府职能的要求存在某种程度的不一致，政府投资范围依然过宽，涵盖了许多政府不该管、管不了，也管不好的领域。国务院《关于投资体制改革的决定》根据我国现阶段的国情和市场发育状况，对政府投资的范围和领域进行了原则规定，是我国投资体制改革的历史性进步。但必须强调，政府投资的范围不是一成不变的，需要根据我国经济社会的发展和市场经济的发育状况，适时地进行调整。1.2 我国政府投资项目管理体制的历史回顾
政府投资项目管理体制变革是市场经济体制改革的一部分，也是受项目管理理论与实践进步推动的。1.2.1 政府投资管理体制的界定
政府投资项目管理体制是我国整个投资体制的重要组成部分，它决定着公共资金的配置方式，既与投资活动的宏观管理体制有直接联系，又与政府投资项目活动的微观管理紧密沟通，涉及宏观经济及微观经济。一方面，投资体制改革对政府投资项目管理体制改革提出要求和指明方向；另一方面，深化政府投资项目管理体制改革，对投资体制改革的全面展开和完善发挥着积极的推动作用，有利于加快建立社会主义市场经济体制的进程。因此，国务院关于投资体制改革的决定中提出要加快政府投资项目管理体制改革，完善政府投资体制，规范政府投资行为。
根据《辞海》的解释，体制就是国家机关、企业和事业单位组织和运作的制度，而现代组织管理理论中关于管理的定义是维持集体协作行为延续发展的有意识的协调行为。综合以上概念，政府投资项目管理体制是与投资体制、社会主义市场经济条件下的政府职能和现代科学管理相适应的协调政府投资项目的组织和运作制度，包括管理主体、管理范围、管理方法和管理制度。1.2.2 我国政府投资项目管理体制的发展历程
新中国成立以来，我国的经济体制走过了从逐步建立、进一步发展完善到完善改革的历程。与此相应，我国的政府投资项目的管理体制也可以大致分为三个阶段。
1.计划投资管理体制阶段（1949-1978年）
在新中国成立后长达20多年的时期中，我国投资体制经历了收权—放权—再收权—再放权的循环，但这种所谓“收权”、“放权”的调整始终是在中央政府和地方政府之间进行的，政府在整个投资活动过程中的角色并没有改变过。因此，这一时期所有的项目都是政府投资项目。（1）1949-1957年，中央高度集权，统一管理
1949-1952年是我国国民经济恢复时期，在经济体制中并存着五种经济成分，所以实行以国家投资为主的投资主体多元化投资体制。
1953-1957年是“一五时期”，随着多种所有制的社会主义改造的基本完成，我国投资体制形成了高度集中统一的模式，或者说形成了由国家“全统全包”的投资分配制。
在此时期，我国经济体制处于逐步建立的过程中，国家投资实行集中管理，投资决策权集中于国家，建设资金由国家统一拨款，而且统一了基本建设管理机构和管理制度，基本建设投资统一由专业银行办理拨款和监督，建立起高度集中计划的投资模式。在计划管理的条块关系上，投资管理强调从中央到部委的“条条”管理。管理机构方面，国家计划委员会、国家基本建设委员会和建筑工程部先后成立。管理制度方面，确定了“先勘察，后设计；先设计，后施工”的建设程序以及“设计任务书—初步设计—技术设计—施工图”的设计程序，制定了预算定额、概预算编制细则、预算价格和各种工程费用定额标准。（2）1958-1960年，投资管理第一次放权
在此三年“大跃进”期间，政府对投资管理进行了一些变革，扩大了地方项目审批的权限，但只是简单的行政性放权，并没有建立和完善地方和企业的投资约束机制，经济建设急于求成，盲目追求高速增长，高指标、盲目投资、重复投资之风泛滥。计划管理改为以“块块”管理为主，即由原来中央部委管理为主转为以地方管理为主，部分年度国民经济计划和国家预算核定的基本建设投资（包括储备资金）实行包干制。在管理制度方面，破除部分规章制度，弱化投资管理，原先的合理制度“先勘察，后设计；先设计，后施工”被废除，时兴“边勘察、边设计、边施工、边生产”的“四边”错误做法，抛弃了合理的基建程序，造成了大量的返工损失和工程质量事故。（3）1961-1965年，重建中央集权管理
三年“大跃进”期间，由于投资管理权限失控，导致了投资规模严重膨胀，盲目建设以及工程质量低下的情况屡见不鲜。为此，1961年国民经济进入调整时期，我国重新实行集中统一的投资管理体制，再度把基本建设管理权集中到了中央。国家重申全国统一计划的原则，收回了下放给地方的投资管理权限。国家规定，基本建设投资不再由地方财政包干，而由中央财政专项拨款，加强了管理机构的建设，恢复和重建投资管理规章制度，严格控制、严格规定基本建设审批权限。这些措施有效地压缩了基本建设的规模，不过这次调整借助于强制性的行政手段，集中投资，集中管理，使投资体制又返回到“一五”时期高度集权的轨道，而且比“一五”时期更为集中，使原有投资体制中的弊端更加凸显出来。（4）1966-1978年，投资管理全面混乱
1966-1978年“文化大革命”期间，我国经济建设和社会生活的各个领域受到严重破坏，基本建设管理体制被打乱，基建投资的计划审批权限再次下放。投资管理组织体系全面崩溃，投资管理方针、政策和规章制度被全盘否定，投资管理权限大量向地方下放。这一时期政府对投资项目失去监控能力。
1977-1978年“拨乱反正”时期，虽然有针对性地在投资领域推行一系列紧缩措施，但是整顿工作刚起步就被所谓的“洋跃进”所阻挠。
由上述可以看出，政府为单一投资主体的计划经济投资管理体制，存在以下弊端：一是对所有投资项目不分投资主体、资金来源和项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府审批；二是审批手续繁杂，需要提供项目建议书、可行性研究报告以及开工报告等；三是政府在进行审批时，把本来应由企业决定的市场前景、经济效益、资金来源、技术方案等也都审批了；四是重事前审批，轻事后管理，批项目的时候一道道审，而对批完以后企业是否按国家的要求进行投资建设，则缺乏有效监督。
2.初步改革投资管理体制阶段（1979-1992年）
1978年12月党的十一届三中全会，掀开了我国经济改革的序幕。1979年初的全国基本建设工作会议，规定基本建设投资实行“拨改贷”，投资体制改革由此开始，政府对投资项目管理的改革也初见端倪。
1979-1983年，集中计划管理模式开始裂变。国家建委提出推行基本建设合同制，将建筑施工企业从接受指令施工，变为与政府部门签订合同。国有施工企业开始推行经济责任制，建筑企业从实行利润留成到利改税，开始试行国际通行的建筑工程安装招标制度，工程设计单位实行设计取费制度。这样，曾经是政府事业单位的建筑施工企业、设计单位开始按照市场规则行事。政府开始从唯一的投资者和投资活动的直接操纵指挥者，向凌驾于各投资主体之上的社会投资活动的综合管理者转变。
1984-1992年，市场经济投资管理体制萌芽。随着经济体制改革的深入进行，政府对投资的管理也需与市场化的步伐合拍。以1984年国务院发布《关于改革建筑业和基本建设管理体制的若干问题的暂行规定》和1988年《关于投资体制近期改革方案》为标志，政府对投资体制进行了一系列的改革。开始实行多种计划管理形式，逐步缩小指令性计划范围，扩大指导性计划；进一步下放审批权限，简化审批手续；固定资产投资项目的决定权逐步分散，建立投资项目评估审议制度；投资建设领域推行招标投标制，政府进一步实现了由投资活动的直接控制者向社会投资活动的宏观管理者的转换。
改革开放以后，特别是在80年代，我国政府投资项目的工程建设组织方式也进行了改革的探索。1979年，工程项目建设方式结束了长达20年的工程指挥部制，恢复了“一五”时期的承发包制度。1984年开始基本建设和建筑业体制改革，实行建设工程招标承包制和项目投资包干责任制，建立工程承包公司和城市综合开发公司，改革工程项目所需资源（人、财、物）的供应方式，实行设计单位企业化和建设工程质量监理制度，使我国的工程项目建设方式开始与国际惯例接轨。
3.深度改革投资管理体制阶段（1992年至今）
以1992年邓小平南巡讲话为标志，经济体制市场化步伐加大，在党的十四届三中全会上，提出了建立社会主义市场经济体制的总体目标，相应的政府投资管理体制也实行了一些深层次的变革，与市场经济规则相适应的投资管理体制在这一阶段得以初步形成。
1992年11月9日，国家计委颁布了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，进一步强化投资责任约束。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出深化投资体制改革的原则要求，所有投资项目划分为竞争性、基础性和公益性。工程建设监理制于1996年转入全面推行阶段。国有企业作为投资过程的管理主体从政府分离出来，1996年《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》的出台，解决了我国投资缺乏责任约束机制的问题，将政府投资实施过程的管理真正变成了企业行为。明确政府投资范围划定在非竞争性、非营利性的基础设施和公益性项目范围内，政府作为市场经济投资宏观调控主体的角色初步确立。
在计划经济时代，那种高度集中的投资体制已被实践证明是低效率的、浪费的，因而已被历史所否定。改革开放以来，国家对原有的投资体制进行了一系列改革，打破了传统计划经济体制下高度集中的投资管理模式，形成了以审批制为特征的投资体制。初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新格局。但是，投资体制还存在不少问题，特别是企业的投资决策权没有完全落实，市场配置资源的基础性作用尚未得到充分发挥，政府投资决策的科学化、民主化水平需要进一步提高，投资宏观调控和监管的有效性需要增强。因此，投资体制改革仍然是必然的。
针对上述问题，《国务院关于投资体制改革的决定》对政府投资体制作了进一步完善：（1）区分不同的投资主体，针对不同的项目性质，实行不同的管理方式。对政府投资项目将继续实行审批管理，但简化和规范审批程序，合理划分审批权限；对企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。（2）合理界定了政府投资范围。规定政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化。能由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。（3）加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位，增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。（4）鼓励社会投资，引入市场机制。放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。政府利用特许经营、投资补助等多种方式吸引社会资本参与有合理回报和一定投资回收能力的公益事业和公共基础设施项目建设。
此外，《决定》还对政府投资项目的决策机制、政府投资资金管理、建立政府投资责任追究制度、政府投资相关部门的制衡机制、政府投资项目的审计监督和社会监督做了进一步完善，所有这些都将有助于规范和制约政府投资行为，提高政府投资的管理水平和投资效益。1.3 我国政府投资项目管理模式的演化
我国的政府投资项目管理模式与我国政府投资管理体制及投资主体格局有密切的关系，为便于讨论，在此把我国政府投资项目管理模式的演化过程分为两个阶段。第一阶段：计划经济体制下单一国家投资主体阶段政府投资项目管理模式；第二阶段：市场经济体制下多元化投资主体阶段政府投资项目管理模式。1.3.1 政府投资项目管理模式的内涵
管理模式是将一种或一套管理理念、管理方法、管理工具反复运用于企业（或项目），使企业（或项目）在运行过程中自觉加以遵守的管理规则体系，其表现形式为制度、操作程序、风格等。所以，管理模式就是指从特定的管理理念出发，在管理过程中固化下来的一套操作系统，其外化表现形态即为管理模式，是管理理念、管理系统和操作方法的有机结合。
政府投资项目管理模式即政府投资项目的组织实施方式，是指政府指定或委托有关机构按照国家规定的基本建设程序，从可行性研究、项目决策到设计、施工直到竣工验收交付使用的全过程项目管理的方式。具体包括四个方面的内容，即政府投资项目管理理念、政府投资项目管理机构、政府投资项目管理方式、政府投资项目管理机构的运行机制。1.3.2 第一阶段的政府投资项目管理模式
1.国民经济恢复时期的建设单位自营方式
在我国国民经济恢复时期，大批基础设施和工业企业急需恢复和新建。当时，全国还没有统一的基本建设主管机构，原有的设计、施工力量十分薄弱和分散，国营建筑安装企业的数量和规模根本不能满足基本建设的需要。在这种情况下，基本建设工程绝大多数都以建设单位自营方式组织建设。建设单位自营方式就是由建设单位自己设置基建机构，负责支配建设资金、对工程项目建设全过程进行组织管理，自行组织设计、施工力量，配置采购施工机械材料。这种方式的优点是保证了建设单位对工程全过程的统一管理，有利于调动建设单位搞好施工的积极性。其缺点是容易违反基本建设程序，建设单位缺乏管理工程建设的经验和能力，主要问题是工程建设难以实行专业化管理。
2.“一五”时期的甲乙方承发包制度
在建设单位自营方式的条件下，不存在独立的设计单位和施工企业，但在《暂行办法》颁发前后，随着我国大规模经济建设的兴起，迫切地需要扩大基本建设队伍，提高工程建设效益和管理水平，各主管部门在学习借鉴苏联基本建设经验的基础上，逐步集中了分散的设计、施工力量，组建了施工企业和事业性的设计院。当时的工程项目建设方式也从建设单位自营方式向甲乙方承发包制转变。
在甲乙方承发包制中，甲方即建设单位，负责工程的资金供应，特殊材料的供应以及进行必要的技术监督和验收、生产准备工作；乙方即施工企业，负责按照合同的规定包工包料，按期保质地完成施工任务。甲乙双方采取合同的方式，确定各自的责任，同时根据甲乙双方所属的部门，承包又分内包与外包。此外，在建设单位的同意下，施工企业可以把部分工程分包出去。采用这种组织管理形式进行工程建设，明确了甲乙方的经济关系，对于提高施工管理水平，节约投资起到了一定的作用。同时，主管部门采取行政指令的方式管理建设单位的资金、物资供应，指派设计院和施工企业，这与当时资源紧缺、任务重、工期紧的经济条件基本相适应，因此取得了较好的经济效益。
随着“一五”计划的完成，生产向社会化和专业化发展，这种组织形式的弊端也逐渐暴露出来。第一，主管部门采取行政性办法指定建设单位、设计院、施工企业的承发包关系，三者都没有自主协调的权力。因而也难以真正负起责任，往往还会造成各方面的扯皮现象。第二，建设单位组织管理设计、施工的经验和能力都有限，难以把工程建设全过程有机地组织在一起。第三，施工企业组织形式缺乏灵活性、适应性，各职能部门往往各自为政，不利于集中力量进行项目施工。
3.1958 年以后实行的投资包干责任制和工程指挥部方式
在“二五”初期，由于受“左”倾思想的影响，基本建设也开始急于求成，大兴“三边”（边勘察、边设计、边施工）工程，致使许多工程项目无法按期保质完成，投资效果明显下降，为了改变这种局面，国务院在改进基本建设财务管理制度的规定中提出了实行投资包干责任制。以后在1972年、1975年、1977年又曾由有关部门重新提出。投资包干责任制的主要思想是由主管部门向建设单位（或施工企业）下达施工任务以及工程所需要的资金、材料、设备，由建设单位（或施工企业）负责按期、按质、按量地完成包干任务。
投资包干责任制对于加快工程建设、协调建设各方面的关系起到了一定的积极作用。但同时取消了甲乙方的承发包关系，一切靠行政性指令，使各单位的责任不清，经济核算制受到削弱，因而造成了投资效果下降，工程效益、质量下降等许多问题。因此，这种形式基本上没有真正推行开来。从“二五”后期开始，工程建设组织形式全面推行工程指挥部方式。
工程指挥部方式是高度集中的计划经济的产物，在“三线建设”中得到发展，我国的大型工程项目和重点工程项目多采用这种方式进行建设。指挥部通常由政府主管部门指令各有关单位派代表组成，统一指挥工程项目的所有工作。这种项目组织形式类似于军事组织，是一种通过行政手段搞项目会战的形式。
工程指挥部方式把工程建设的全过程作为一个整体来管理，在某些重点工程的建设上确实发挥了很大的作用，但是由于其中采取的手段是严重违背商品经济关系的行政办法，虽然初期对于集中资源、加快工程建设、清理历史遗留下来的未完工工程项目起了一定作用，但最终还是不可避免地导致了各种弊端的出现。例如，工程建设的决策者不承担决策风险；工程项目指挥部是一种临时机构，工程一建完，人员就都要返回原来单位，因而不便于积累建设经验，无法提高工程管理水平；另外，工程指挥部的主要负责人多由政府行政机构的领导兼职，在管理过程中过于强调使用行政手段而忽视其他管理办法等。这些弊端在实践中往往导致工程项目建设过程中出现“投资无底洞，工期马拉松”的现象。
总体来说，在政府作为单一投资主体的情况下，各种管理模式的出现起到了一定的历史作用，但是由于对投资项目的利益诉求主要是最终为业主的政府本身，这也就决定了上述政府投资项目管理模式基本上处于粗放式管理的阶段。随着投资主体多元化局面的形成和项目利益诉求主体的增加，项目管理方式必然走向集约化。1.3.3 第二阶段的政府投资项目管理模式
随着上世纪70年代末中国实行改革开放，多元化投资主体的格局逐步形成，政府投资项目管理模式也出现了多种形式。目前，全国各地对政府投资项目的主要管理模式有项目法人型、建设指挥部型、基建处室型、专业机构型。这一部分我们将在下一章“国内外政府投资项目管理模式现状研究”中详细阐述。
因此，我国政府投资项目管理模式可以汇总为图1-1。图1-1 我国政府投资项目管理模式汇总图第2章 国内外政府投资项目管理模式2.1 我国政府投资项目管理现状
改革开放以来，我国对政府投资项目的管理模式进行了大刀阔斧的改革，开辟了除政府之外的多种投资渠道，建立了项目法人责任制、招标承包制、建设监理制、合同管理制等一系列规章制度，注重运用经济、法律的手段来调控工程建设，这一系列的改革措施取得了显著的成果，政府投资项目的投资效益有明显的上升。但同时，由于中国正处于经济管理过渡模式的这一特殊时期，政府投资项目的管理模式与社会主义市场经济体制的要求还很不适应，与国际惯例相差甚远。这就决定了中国的政府投资项目管理也处于一个不成熟的阶段，需要不断发展和完善。2.1.1 我国政府投资项目管理的现状
全国各地在政府投资项目的管理实践中，根据各地的实际情况创造出许多管理模式，并发挥了一定的作用。但目前对政府投资项目的管理还没有一套比较成熟的模式。总的来讲，这一阶段我国政府投资项目的管理模式主要有以下几种：项目法人型、建设指挥部型、基建处室型及专业机构型。
1.项目法人型
按照国家计委计建设〔1996〕673号文《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，经营性建设项目必须组建项目法人。项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值、增值，实行全过程负责。机构的法定代表人一般由行政领导担任。工程项目管理班子由项目建成后的使用或经营单位组建。工程完工后，该班子一般转为经营管理班子。这种模式是用于各种国有经济主体投资的经营型工程项目，最著名的当属三峡工程，深圳的盐田港、地铁工程以及各地的高速公路建设等。
我国现行的项目法人责任制有两种模式，一种是完全按照计建设〔1996〕673号文的规定而组建的项目法人，由政府发起，吸引外来资本或民营资本共同组建，项目建成后由项目法人自主经营，自负盈亏，自担风险；还有一种仅仅是各级政府为了完成一个项目并确保运营而采取的一种企业化运作形式。这些项目法人往往是由政府某个部门为项目而专门组建，所有费用从项目管理费中列支，项目建成后的运营也依靠政府拨款解决。该方式是将整个项目的建设前期准备、建设期、竣工验收移交使用前的全部任务，通过一定的方式委托给符合项目建设要求的法人单位，由法人单位根据批准的建设规模、标准、投资组织实施，竣工验收合格后交付管理或使用单位。其缺点是由于建管一体，难以控制工程投资规模、标准，项目实施完毕后投资经常超出概算，扰乱了政府总体的投资计划安排；另外还存在不能有效地引入市场竞争机制、提高效率等缺点。
2.建设指挥部型
建设指挥部模式是指建设指挥机构一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责某一工程建设与监督管理的全过程。机构负责人通常为政府部门的主管领导，当工程项目完成后，即宣布解散，人员回原单位。指挥部实际上起着工程总承包商的作用。尽管我国政府早已明令要求严格执行项目法人责任制，但各种形式的指挥部仍在发挥作用。这种方式产生于“三线建设”时期并延续至今，主要用于一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等。另外，一些平时没有项目或者是项目很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，一般称为项目筹建处，管理方式与建设指挥部基本相同。
这种模式的特点是协调力度大，有利于采纳各方面的意见，集中力量打歼灭战，较快地完成项目。其缺点是临时性太强，缺乏项目管理的程序和方法，往往会造成项目结束后有许多遗留问题难以解决，并且对项目存在的问题无法进行责任追究。从整个国家来看，是年年“交学费”，不断地走“前车之覆”，造成建设项目的巨大浪费和损失，导致建设项目巨额的无效投资。这种管理模式有三大缺陷：一是工程建设管理具有很强的专业性，而临时组建的项目班子人员参差不齐，专业水平欠缺；二是项目班子都是临时组建的，工程结束就解散，业主难以实施有效监管，容易滋生腐败；三是组建临时班子，浪费了大量的人力、物力、财力。
3.基建处室型
各个行政部门（如教育、文化、卫生、体育）以及一些项目较多的单位均设有基建处，其编制及职能通常由人事部门在三定方案中予以明确，经费由财政部门核拨。在这种模式下，具体项目的组织实施一般由基建处/室进行。其特点是自建自用，基建处/室代表的利益是所在单位，体现的往往是其单位领导的意志。
这种模式存在以下弊端：投资超概算层出不穷，由于“建、管、用”合一，容易使投资失控，三超现象大量存在；法规执行的透明度和公正性常常受到置疑。由于政府投资项目的业主是政府，作为行业或地方的主管机构和部门，可能既负责项目的组织实施，又行使建筑市场的监管，这无异于兼运动员与裁判员二任于一身，规则制定的公正性与规则执行的透明度无法得以保证。
4.专业机构型
专业机构型是20世纪90年代末期，随着行政、经济体制改革的不断深化，我国各省市、地区通过探索而出现的对政府投资项目的新型的管理模式。其方式就是由一个专门机构负责某一类或几类政府投资项目的实施管理工作，其特点是管理单位长期专职管理某些类别的政府投资项目。按管理机构的性质分，有政府机关型、事业单位型、企业单位型。（1）政府机关型
该型即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理。如陕西省设立了“陕西省统一建设管理办公室”，统建办的任务是负责全省政府投资项目的统一建设与管理，把原属于各厅局（除水利、交通等行业外）的建设项目统一管理、建设，并撤销设在上述厅局的基建处。（2）事业单位型
该型即政府设立专门的事业单位，从事建设工程的管理。如上海市浦东新区建设局下设专门的工程建设管理公司，该公司为非营利性机构，专门负责政府投资的部分市政基础设施项目的实施管理。（3）企业单位型
该型即在项目计划确定以后，由有关政府部门委托一家企业单位代行业主职能。如重庆市的城市建设发展有限公司，该公司类似于国外的项目管理公司，其任务就是负责政府委托的工程项目的建设。即政府把由政府投资的工程项目委托给该公司，由该公司负责全过程的建设实施。2.1.2 我国传统的政府投资项目管理模式的弊端
我国传统的政府投资项目管理模式，沿袭计划经济体制下的管理模式，即由建设单位提出项目建议书和可行性研究报告，政府投资管理部门进行审批决策，确定投资额度和年度投资计划，财政部门拨建设资金，再由建设单位组织基建班子进行建设管理。政府投资项目的管理主体是国家发展与改革委员会（决策部门）、财政部和审计署（资金管理与监督部门）、各行业行政管理部门（实施监督部门）与建设单位（资金使用部门），通过它们之间的协调和制衡实现对投资项目建设过程的控制与财政资金的有效使用。图2-1描述了我国传统的政府投资项目管理框架。图2-1 我国传统的政府投资项目管理框架图
从上面对政府投资项目的管理模式现状分析来看，目前国内的主导性管理方式还是一次性临时机构或常设基建处的管理。这两种方式的区别也仅仅限于不同部门或单位政府投资工程数量的多少。建设项目较多的部门或单位设立基建处，而平时没有项目或者是项目很少的单位，则伴随着项目的实施设立一次性的临时工程建设管理机构管理，但这两种组织形式在对政府投资工程的管理方式上没有什么区别，有着共同的弊病。本文从政府经济职能定位、政府投资项目管理的硬件环境——管理机构设置、政府投资项目管理的软环境——管理配套机制三个方面进行剖析。
1.政府经济职能定位
政府的经济职能是通过经济、法律和行政手段，实现计划目标和政策目标，促进经济的发展。它是以政府机构为行为主体，从社会生活总体的角度，对国民经济进行全局性的规划、协调、服务和监督。由于政府本身具有公共性、普遍性、强制性和非营利性等特征，政府机构在履行经济职能时，也不宜偏离这一轨道，否则可能既损害了政府的形象，又超越了政府的职能范围，引起体制上的混乱。
鉴于政府的经济职能及其目标，政府在投资管理体制中，应该着眼于为单个投资主体指导发展的方向，提供有关的政策服务和规范投资主体的外部环境，而不是仅仅成为某个具体项目的投资主体。然而目前对我国政府投资项目的管理存在着政府“越位”、“缺位”、“错位”的问题。首先，从宏观看，政府的职责应为市场的监管者，但事实上是政府干预市场运行，成为市场活动的主体，造成政府“越位”；第二，政府又没能寻找一个合理有效的方式将大量的政府投资项目管住，政府投资项目业主“缺位”现象明显；第三，政府职能要“建、管”分离，通俗地说就是要解决政府双重身份、两个面孔的情况，解决其“错位”问题。政府投资项目主体的双重身份使得政府投资项目的管理既缺乏有效的组织，又缺乏必要的监督，造成管理效率降低。
2.政府投资项目管理的硬件环境——管理机构设置
从上面政府投资项目管理框架图可以看出，我国的政府投资项目管理机构有两个明显的特征，一是“投资、建设、管理、使用”多位一体；二是分散管理。（1）“投资、建设、管理、使用”多位一体
我国目前大量政府投资工程是由使用单位组建项目管理班子，造成投资管理、建设组织实施管理、建设监管和工程使用单位多位一体的现象。在经营性项目中，由于实行了项目法人责任制，相对来讲，对项目管理者有一定的监督、考核机制，在一定程度上可以抑制其投资冲动。而在非经营性项目中，由于目前尚没有形成有效的制约机制，难以抑制管理单位追求自身利益的行为，导致大量工程“三超”现象发生，投资难以控制。突出的表现在：
①建设的组织实施管理单位与使用单位两位一体
由工程项目建成后的使用者担当工程项目的建设管理者，实行建、管、用合一，本意是解决责、权、利的统一问题。但在政府投资项目中，所有者与使用者的利益是分离的，由于是政府承担了投资风险，使用者为了单位或个人的利益，就有可能放弃所有者或单位的利益，在工程建设中，擅自扩大规模，提高建设标准，甚至故意搞“钓鱼工程”。最终导致两个“三超”：其一是“超概算、超预算、超决算”，其二是“超投资、超规模、超标准”，其核心是超投资，造成社会资源的极大浪费。尤其是对于非经营性政府投资工程，其投资效果难以衡量，很难追究项目管理者的责任，造成了投资的大量浪费，更有甚者，不乏管理者利用职权，贪污腐败，扰乱了建设市场的正常运行。
②建设项目的投资管理、组织实施管理和建设监管同位一体
由于政府投资项目的业主是政府，作为行业或地方的主管机构和部门，可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，这无异于运动员与裁判二任一身，无法保证规则制定的公正性和规则执行的透明性。对政府投资项目的业主来说，会造成监管不力的局面，一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资工程缺乏约束力。业主可能出现违反工程建设基本程序和强制性标准的现象，造成政府投资工程的效果与质量难以控制，甚而导致当前建筑市场秩序混乱，这种现象主要是由于政府的行政管理职能和具体项目的实施管理职能没有分清造成的。同时这种集运动员与裁判二任于一身管理方式为权力寻租、利用工程搞腐败提供了体制上的条件。我国不断发生的官员腐败案，大多与官员直接或间接参与政府工程建设有关。（2）分散管理
这种分散管理体现在两个方面，一方面体现在政府投资项目的审批、决策、管理等整个实施过程由不同的部门管理，并且在职能上有所交叉，这些部门包括建设部、财政部、发展与改革委员会、审计总署等；另外一方面体现为有很多专业职能部门也在其专业范围内具有一定的政府投资项目的决策权力，如铁道、交通、水利、信息产业等各个部门。这种分权设置的管理体系，最直接的后果是导致了临时性业主，缺乏专业性；机构重叠，资源浪费；多头管理，主体不明。
①临时性机构，缺乏专业性
与国外政府投资工程管理设置专门机构不同，我国一般是根据项目的需要临时设立项目管理班子，成立一次性业主。其管理者大多不是专业人才，造成对政府投资工程的管理缺乏专业性，管理质量很难提高。其实质是小生产方式在建设领域的反映。与这种生产方式相适应，政府投资项目的管理呈现出分散化、临时性和自营性的基本特征。这种临时性项目管理机构，一次性的业主的存在引起了大量的质量、安全问题。由于政府投资项目多是关系国计民生的重点工程，对工程的规模、质量、工期、安全、造价控制要求都很高，具有很强的专业性、技术性，需要有专门的知识。然而许多政府投资项目，如学校、医院、自来水厂、污水处理厂等，都是临时组建项目班子进行管理。项目班子人员素质参差不齐，有许多人员不了解国家的有关法律法规和工程建设的标准规范，不熟悉法定建设程序，甚至缺乏起码的工程建设知识，而且这些临时性项目班子的负责人大多由单位或地区的行政领导担任，在实践中违反工程建设基本规律和客观科学规律，最终导致工程建设过程中投资浪费，建设效果差，甚至产生大量的质量、安全问题。同时，使用单位受人员编制和经费的限制，难以保证各类专业技术人员配套齐备，导致基建班子人员缺乏全面、专业化的基建工作经验，在规划设计审查、工程质量控制、工期控制以及成本控制等方面难以全面达到专业化、高标准。
②机构重叠，资源浪费
大量政府投资工程是由使用单位组建项目管理班子，搞“大而全、小而全”，造成社会资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力、财力。另外，作为工程项目的管理班子是非专业性的临时性机构，其介入政府投资项目管理具有偶然性和间断性。临时性项目管理机构大多为一次性管理，一旦项目完工，管理机构也就解散，使得经验和教训都是一次性的，既浪费了在项目建设管理中培养起来的专业技术力量，也不利于项目后期维护管理，难以积累经验，无法建立资料查询及趋势预测的管理信息系统。所以管理水平无法有效提高，业主的各项责任难以真正落实，而且解散后的项目管理班子人员又很难安置，产生的问题很多。即使是长期性基建项目管理机构，在其项目不饱和的情况下，同样存在着管理资源的闲置与浪费问题；极易造成投资效益低下。另外，政府要为机构成员以及聘用的社会人员支付巨额的工程管理费。
③多头管理，主体不明
从我国目前的体制看，政府投资项目的管理部门较多，计划部门负责项目建议书、可行性研究报告、设计文件与概算审批等；财政部门负责概、预、决（结）算，包括标底审查与支付审核等。建设行政主管部门负责工程实施。由于上述单位均是政府投资项目管理的外部控制与监督系统，尚不能承担政府投资项目管理主体的职责，因此在整个项目建设实施过程中，没有一个相应的部门或机构代表政府来履行管理和监督责任。这种现象产生的结果之一是项目管理无人过问，项目实施过程中漏洞百出，政府投资效率极低甚至会投资报废。从某种意义上说，这种多部门管理体制类似于企业管理中的多头领导，它造成的另一种结果是各管理部门间事权不明，职能交叉，各自为政，形成政府在投资项目管理中越位与缺位并存的局面。由于缺乏统一的投资管理体制的支撑，各部门之间出台的文件甚至出现矛盾的现象，对同一项目，不同部门的批复截然不同，政府投资项目很难得到有效的管理。
3.政府投资项目管理的软环境——管理配套机制（1）相关法律不健全
根据依法行政的基本理念，政府参与经济管理的权限应当直接由法律授权，而我国的行政法制建设尚处于较低水平。目前我国规范政府对投资公共工程项目的管理规范，只有少量由国务院制定的行政法规和大量的由各部委在行政管理过程中制定、发布的部门规章和各地方政府自行制定的地方性法规、行政规章，其法律效力层级较低，至今尚未能制定一部完整的法律，总的来看，对政府公共投资行为管理呈现粗放状态。一方面由于法制不健全、监管不严格，无法可依、有法不依现象依然存在。因此虽一再强调工程投资不准“三超”，但没有处罚的法规，对超规模、超工期、超标准的“三超”工程往往只能给予追补资金。另一方面政府职能部门之间相互交叉，但又有管理脱节，缺乏统一、有力的监督机构。（2）项目决策机制缺乏科学性
政府投资项目的评价决策与一般的民间投资项目的评价有根本性区别。一般民间投资项目目标比较单一，主要以经济技术市场评价为主。而政府投资项目的决策是一个多目标决策系统，在项目决策中，除了经济评估外，还要涉及技术、政治、社会和生态环境等方面的非经济因素。尽管政府投资项目评估中经济评估不是唯一的决策依据，但是，由于政府投资项目花的是纳税人的钱，因此，政府投资项目必须考虑成本问题，考虑经济效益。而要使社会效益最大，必须用获得最大经济效益的分析方法对项目进行分析评估，即要对项目形成进行全过程的成本分析，树立社会效益中的经济效益观。
同时，政府投资的无偿性即对资金管理者没有还本付息的压力，再加上政府投资经济利益的日益部门化，反而这种项目的实施能体现“政绩”，甚至有谋取个人经济利益的好处，因此，很容易诱发申请项目建设的单位对有限的项目投资资金的争夺。因而无决策权力或者权力层级较低的地方政府或部门，大都花费极大精力跑项目、跑资金，却对争取到手的政府投资疏于管理，政府投资最终沦为“唐僧肉”。而负责资金分配的部门（如发改委、财政等），在面临方方面面的要求和压力下，一般采取平衡策略来分配资金以求照顾到各方面的利益，在这种背景下往往很难根据项目的轻重缓急分配资金。
再加上政府投资项目涉及面广、投资主体不明确，与之相关的利益主体分散，从而形成多层次、多序列、错综复杂的利益格局，以及对投资资金测算准确性的困难等因素。这样，使得我国大量的政府投资项目由少数官员决策，没有经过科学的评估程序和社会公示或听证程序，唯政治效益而不考虑经济效益和社会效益，各职能部门唯长官意识，缺少成熟的媒体等外部监督机制，投资资金由少数部门自行征收使用，对外融资又实行统贷统还，政府严重干预土地使用权的出让，再加上不受制衡的招投标市场，导致政府权力部门化，部门权利私人化，私人权利金钱化。（3）建设程序管理不够严格
建设程序是指建设全过程中各项工作必须遵循的先后顺序，这个先后顺序是指建设过程中各环节、各步骤之间应予实施的不可破坏的先后顺序，是反映了建设项目本身的特点和客观规律的。改革开放以后，随着投资体制的不断完善，我国逐步建立起一套相对严格的政府投资项目基本建设程序管理制度，包括项目审批、财政预算、政府采购、工程质量、招投标、财务审计、竣工决算等，这些都是我们应该继续坚持并需要不断进行深化完善的。同时，在整个程序的执行过程中，突出暴露出几个问题，一是不同性质的政府投资项目采取同样的审批程序，对经营性项目来说过于繁琐，也没有必要，而对非经营性项目来说还不够严谨细致；二是程序执行随意性太大，缺少严格、细致、明晰的规定，什么情况下哪些程序可以省略，经常是靠上级投资主管部门的口头解释；三是政府各职能部门在程序管理上相互交叉，如决算审计，经常会出现财政、建设、审计部门各审一遍，给项目业主带来了不必要的负担，也增加了整个政府的行政成本。（4）政府建设资金分散支付
对于政府投资项目的支付，过去我国实行的是分散支付的体制，即由财政部门将资金拨付给项目的行业主管部门或项目的业主单位，由其自行安排使用，对于通过其他途径筹集来的资金，使用方法也不例外。该体制在运行期间，暴露出了一些问题，如：一些单位利用权力，滞留、挤占挪用建设资金；一些单位巧立名目，挪用或变相挪用建设资金；一些单位随意变更建设标准、扩大工程规模，肆意浪费建设资金；一些单位采用“钓鱼”的做法，自己的配套资金迟迟不到位，只靠上级拨付的资金来应付工程的各项开支，造成资金缺口，形成了大量的“胡子工程”。以上现象的产生，固然与监督不力以及建筑市场严重的腐败行为有关，但与政府投资项目的支付制度不尽完善也不无关系。（5）缺少项目后评价体系
在发达国家，对政府投资项目进行后评价，已成为政府加强宏观管理，提高国家资金运行效率、增强政府公共支出效果的关键手段。随着我国社会主义市场经济和投资体制改革的发展，市场机制对企业投资行为的约束也日益强化，而对政府进行的投资项目，仍缺乏有效的评价约束机制。为了提高财政资金的使用效率，达到财政资金的最优配置，财政部要求对财政支出都要进行后评价，2002年财政部在内蒙古举办的“财政支出效益评价理论与实物研讨会”上更加明确了这一思想。但针对政府投资项目的后评价，至今在我国仍然是一空白领域，国内各级政府都尚未开展这项工作，也缺乏专业的评价组织机构和一套成熟的评价体系。
综上所述，由于在政府投资项目管理中，责、权、利划分不清楚，项目的管理主体和直接业主混淆不清，有关的监管体系也没有能够完善起来，造成对政府投资项目的业主单位缺乏有效的监督，再加上非经营性政府投资项目的实施单位又不用承担任何风险，形成了业主行为的不规范现象严重，并且已成为建筑市场秩序混乱的一个重要根源。我国建设领域经常发生一些重大的贪污腐败案件，其中很大一部分都与政府投资项目有关。这与我国政府投资项目管理体制的不健全不无关系，因此改革我国现行的政府投资项目的管理体制已经迫在眉睫。2.2 美国政府投资项目管理
目前对发达国家和地区政府投资项目管理模式的研究成果较多，揭示了发达国家和地区政府投资项目管理的特点，对我国政府投资项目管理的改革及代建制度的完善有较大的参考作用。本节从其政府采购制度、管理机构设置和管理配套机制三个方面进行阐述。
在发达国家和地区，对工程项目一般都区分为政府工程和私人工程两大类，并采取不同的管理方式。对私人投资的工程项目，政府主要是进行规划、安全、技术标准、建设程序、环保、消防等方面的控制，只要不违法，一般不加干预。政府管理的重点是政府投资的工程项目。政府项目一般又分为经营性投资项目和非经营性投资项目。对于经营性投资项目（主要包括大型的基础设施和公共工程），由于在营运后有盈利保证，一般都完全按私人工程的方式操作。而对于非经营性投资项目，一般由专业化的政府部门直接管理。但工程管理部门在项目的实施中，只行使业主的职能，不具有政府的管理职能，其工程的运作依然要遵循一般工程的运作模式。
美国的政府投资项目一般称为公共工程。在美国公共工程协会关于公共工程的定义如下：公共工程是对政府所拥有的服务以及市政建设的系统的管理。公共工程包括从公用事业到街道、渠务工程、城市设备、建筑、公园、电力、危机管理和水利资源分配等的一切事务。2.2.1 美国政府采购制度
美国政府采购已有二百多年的历史，政府采购开始只是国防部门实行，后来扩大到联邦民用机构。美国没有统一的政府采购法，但有统一的《联邦采购条例》。目前，美国政府采购已发展成为一套完整的集理论、实践、管理于一体的政府采购制度。该政府采购制度主要包括：政府采购法律法规体系；政府采购目标、原则；政府采购模式、程序和方式等。
1.美国政府采购的法律法规体系
美国政府采购制度是国家预算中公共支出管理的重要手段，政府部门及其附属机构的大多数支出（购买性支出）都要通过政府采购的方式、程序进行，各种行为都有一定的法律规范和比较切合实际的操作方法。因此，美国联邦政府采购建立在完备、严密的制度基础之上，其制度体系由基本法律、配套法律及实施条例三个部分组成。（1）政府采购的基本法律
主要有：《联邦财产与行政服务法》，该法为联邦事务服务总局提供了采购政策和方法，确定了美国政府集中采购的组织管理体制；《联邦采购政策办公室法案》、《联邦财产管理法》、《联邦采办政策法》、《联邦采购合理化法案》等。（2）与政府采购相关（或配套）的法律
主要有《合同纠纷法案》、《公共工程法案》、《小企业法》、《购买美国产品法》、《克林格尔—科亨法案》、《联邦采购业务过程法》、《合同竞争法案》、《服务合同法案》、《减少文书档案法》等。（3）政府部门制定的实施条例
主要有：联邦事务服务总局制定颁布的《联邦政府采购条例》、国防部制定的《武装部队采购条例》、《国家航空航天局采购条例》、《联邦采购文件管理规定》、《联邦采购规定》，《行政条令》中的部门采购办法、联邦采购改革、计算机采购等。
另外还有需要执行的国际法规。美国政府参加国际组织较多，因此政府采购也要执行国际法规。主要有：世界贸易组织的《政府采购协议》、联合国贸易法委员会制定的《关于货物、工程和服务采购示范法》、欧洲联盟制定的《六个采购法令》、世界银行颁布的《国际复兴开发银行贷款和国际开发协会贷款采购指南》。
2.美国政府采购的目标及原则（1）美国政府采购目标
美国政府采购目标分为政府采购基本目标和经济社会调节目标，并通过立法和其他相关法规予以保证实现。
政府采购基本目标：①公平目标，指向所有投标商提供公正的竞争政府采购业务的机会；②诚实目标，指诚实地对待供需双方，廉洁规范地从事政府采购业务，减少采购过程中的腐败机会；③经济和效率目标，指以最有利的价格为条件，在合同规定的合理时间内采购到质量合乎要求的货物、工程和服务。
经济与社会调节目标：①小型企业优惠目标，指将政府采购合同的一部分授予小型企业的政策，目的是帮助和保护小企业的利益；②困难企业发展目标，指为使困难企业参与竞争，由小企业管理局同联邦政府采购机构谈判取得部分合同，再分配给困难企业；③劳动力剩余地区优惠目标，指联邦政府采购机构将部分采购合同授予劳动力剩余地区能够按合同要求完成采购任务的公司的政策；④购买美国产品目标，指美国政府通过《购买美国产品法》干预国内经济，保护政府采购市场，确立美国产品在政府采购中的优先地位的目标。（2）美国政府采购的原则
①公开竞争或充分竞争原则
公开竞争的目的，一方面在于保证政府采购活动能够以最优惠的价格采购到最优质的商品和服务，实现政府采购的最佳价值，竞争是保证政府从承包商处获得最佳价值和服务的主要方式。美国政府采购法律、法规要求在任何可行的地方都要采取竞争方式。竞争性程序的主要方式包括竞争性招标和竞争性谈判，如果不采用竞争性程序，采购机构必须以书面形式获得高层政府机关的批准。另一方面，公开竞争的目的还在于最大限度保证所有有意于参与美国政府采购的公司获得公平待遇。为此目的，强调政府采购的透明性，美国政府采购的许多法规是用来规范透明度的。要求采购机构平等、公正对待所有潜在的承包商，使他们拥有获得合同的平等机会。在政府采购文件中不得含有排斥潜在承包商的限制性条款等。近年来，公开竞争的原则已经修改为“充分竞争”的标准。充分竞争被定义为合理地通知潜在的承包商有关采购事项，而且不能有迹象表明排斥、阻止潜在的承包商。
②公众利益和承包商利益的平衡原则
以特定的方式和程序进行政府采购以及严格政府采购合同的管理，其目的在于保护公众利益，政府采购花的是纳税人的钱，采购机构应当向公众保证这些税收资金的花费是经济节俭、合理、合法和诚实的。政府在合同中代表了公众利益，所以在政府采购活动中被赋予专门的权力，以保护公众利益。但为了制约采购机构滥用职权，政府采购的法律、法规也赋予承包商对抗政府的权利，以求双方利益的平衡。承包商被赋予通过申诉、仲裁或诉讼的权利以维护其合法权益。
③保证承包过程的完整性原则
美国政府采购制度重视政府采购合同建立和管理过程的完整性，以使公众有信心认为美国的政府采购制度是公开、公平和公正的。由于重视系统的完整性可以使规则和程序非常复杂并且明显影响政府采购的效率，但美国的政府采购制度会允许合同过程的低效率，同时也经常在完整性和效率之间进行权衡，对过于复杂的程序进行简化。为保持采购过程的完整性，通常向承包商广泛宣传政府采购的规章和制度，以及政府采购评估的方法。对于所有的标书，采购机构有义务认真考虑，保证所有承包商公平参加政府采购活动。
④实现社会经济政策目标的原则
通过政府采购实现社会经济公共政策目标，是美国政府采购立法主要原则之一。这一政策目标通过制定专门的法律、法规和程序来实施，或者是在政府采购合同条款中体现。如《小型企业法》要求采购机构将一定比例的政府采购合同授予小型企业和弱势群体拥有的企业。在政府采购合同中融入劳动法和环境保护法的内容，要求承包商对其雇员采取公平的雇佣政策，遵守清洁环境的倡议等。
3.美国政府采购模式、程序及主要方式（1）采购模式
目前通行的政府采购模式大致有三种：集中采购模式、分散采购模式、半集中半分散的采购模式。美国政府当前的采购模式是集中与分散相结合。即中央政府的一个专职机构直接负责对部分货物、服务、工程的采购，部分特殊货物、项目或低价值货物则由各政府部门自行采购。（2）采购程序
一个项目的完整采购过程，包括两大阶段10个程序。①合同形成阶段。含6项程序：确定采购需求、预测采购风险、选择采购方式、对供应商进行资格审查、执行采购方式、签订采购合同。②合同管理阶段。含4项程序：履行采购合同、对合同执行的阶段性结果和最终结果进行验收、结算、效益评估。（3）采购方式
当前，政府采购的主要方式有以下几种：
按是否具备招标性质划分
①招标采购方式。招标采购是指通过招标方式，邀请所有或一定范围的潜在供应商参加投标，采购实体通过某种事先确定并公布的标准从所有投标者中评选出中标供应商，并与之签订合同。达到一定金额以上的采购项目一般要求采用招标采购方式。
②谈判采购方式。谈判采购是采购实体通过与多家供应商进行谈判，最后从中确定中标供应商。这种方法适用于紧急情况下的采购或高科技应用产品和服务的采购，谈判采购对实现政府的社会经济目标具有更大的灵活性。
按采购规模划分
①小额采购方式。小额采购是指对单价不高、数量不大的零散物品的采购。2500美元以内为小额。通常各级政府机构使用“采购卡”从当地市场采购商品或服务，特点是采购程序简单易行，费用低廉，管理方便。
②大额采购方式。大额采购是指单项采购金额达到招标采购标准的采购。大额是指2500美元以上的采购金额。大额采购一般采取公开招标和协商招标方式进行。采用公开招标方式时，与政府签约者一定是报价最低、能满足采购要求的供货商；采用协商采购方式时，政府可根据商品的质量对价格进行协商，只要商品质量符合要求，政府可适当提高价格。2.2.2 美国政府投资项目的管理机构
美国政府采购分为联邦政府采购、州政府采购和地方政府采购三部分。联邦事务服务总局是联邦政府从事政府采购的专职机构，是美国政府采购管理体制中最高层次的管理机构。美国50个州和8100多个地方政府大多数设有采购部门，只有少数部门由于采购活动的特殊性而自行采购。美国除了专职的政府采购机构外，还设有采购专业协会，主要有：美国全国政府采购研究所、全国州采购官员协会、全国采购研究所、全国教育采购员协会、全国采购管理协会、美国医院物料管理协会、全国财产管理协会、后勤工程师协会等。
1.联邦政府的管理机构
美国政府投资工程项目的涉及面较广，主要包括水利、交通、军事和国防设施以及政府办公设施等。美国联邦政府设有住房与规划部，还分别设有陆军工程兵局、高速公路管理局、拓垦局、田纳西流域管理局、国家公园管理局、政府办公楼建设管理局等部门，负责联邦政府公款投资项目的建设管理。住宅与城市建设部的职责是为每个公民提供住宅和健康、舒适的生存环境。美国总务管理局通过它的公众建筑服务部门（PBS）给约100万位联邦公务员提供住房工程管理。PBS房地产开发办公室对每项工程进行集权化管理并承担责任，还负责从开始到完成的管理。交通厅的职责是负责政府交通公共投资项目的实施管理。交通厅、国家公园管理局等都有自己的专业设计力量。由该部门投资的项目一般直接委托专业队伍设计，在工程量过大或有一定技术难度时才委托私人公司设计。美国工兵部队负责国防和军事方面的建设项目。
2.各州以及地方政府的管理机构
美国各州以及地方政府投资工程的管理体制与联邦政府大体相同，即由几个政府部门对本级政府投资的工程实施专门管理。例如美国的密苏里州，其政府投资工程主要由州运输局和州政府设计建设处负责管理。州运输局负责管理本州公路系统的设计、建设和维护等，负责开发和改进机场、铁路设施、港口和运输系统。州政府设计建设处负责州运输局所管设施以外的州公共设施的设计、建设、更新和维护工作。州设计建设处下设技术服务中心，有100多名工作人员。服务中心设有建设服务、合同服务、设计服务、项目管理等多个小组，分别负责政府投资工程不同阶段的工作。2.2.3 美国政府投资项目的配套机制
美国政府投资项目的配套机制非常完善，主要有制度管理、监管体系、决策管理、合同管理以及风险管理。
1.美国政府投资项目制度管理
美国的政府采购制度所管理的范围相比其他国家更为全面，包括5个方面：（1）招标制度
政府采购要求用招标程序，并以统一的单据和格式实行规范化操作管理。如有标准的招标公告格式、标书格式和规范的合同样本。同时规定招标步骤的程序；对招标的管理人员和操作人员进行定位，确定不同的人员在招标过程中的工作范围，各个部门之间相互衔接和配合的方法。实行招标制度的目的是为了保证政府采购透明和有效，政府采购部门及其官员的行为“像金鱼缸里的鱼一样”得到有关机构的监督，以保证采购既经济节省又能实现公共利益的最大增长。（2）作业标准化制度
政府采购部门除须按照有关法律规章进行工作外，还要按照依法制定的政府采购细则执行采购程序。细则规定了招标采购操作规程，采购人员严格按照每一步程序完成。例如，有关法律对采购的内容进行分类，分交不同部门办理。金额超过法律规定限额、适合招标的合同，美国事务管理总署或有关政府部门进行国内或国际招标；金额较小，采购要求特殊等，采购合同由用货单位说明理由，审查批准后直接采购，采购完成后要对每一步跟踪记录在案，完结后存档。（3）供应商评审制度
为了加强对企业信息的掌握，美国政府采购规定，凡有意向政府部门提供货物或服务的企业，一般应向有关部门提出申请、注册，对企业按照国家标准局所定标准审查有关项目、索要相关资料，通过分析、评估，对合格企业进行归类和归档，公布合格供应商名单。这样做的目的一方面便于对供应商建立信息档案；另一方面，将政府采购中的资格预审在年初或上一年完成。（4）审计监察制度
这里的审计分为采购审计和管理审计两部分。采购审计内容为：审查采购部门的采购程序与方式，审核采购的数量和成本价格，以及采购过程中发生的一切财务事项。管理审计主要审查供货企业的组织结构、资料系统等。同时考核采购部门的工作计划的制订和工作进度情况。审计分为定期和不定期两种，并实行内部审计和外部审计相结合。（5）交货追查制度
核查包括两项：其一，根据送交到档案核查招标采购部门的作业情况、工作范围及采购程序是否合法；其二，检查中标人的合同执行情况。
2.美国政府投资项目的监管体系（1）政府投资项目受严密的法律法规体系制约
美国政府投资项目的管理所依据的主要法律法规是美国联邦采购政策办公室制定的《联邦采购规章》（Federal Acquisition Regulation,FAR），另外还有美国国会1962年颁布的订立政府合同过程中的诚实法律，美国国会1984年颁布的订立政府合同时促进公平竞争的法律，各个行政机构制定的部门规章制度等。此外，美国政府投资项目的合同管理还必须受一些公共法律的约束，如合同法、企业法、小企业法等。（2）内外结合的监督机制
对政府投资工程实施监督的部门主要有三个：政府行政机关的检查总局（Office Inspector General）、国会的总审计署办公室和联邦法院。为防止政府投资工程实施中的腐败行为，保证投资效果，美国政府建立有相应的监督机制。在内部监督方面，每个负责政府投资工程的行政机关内部都设有独立于工程管理部门的监督部门，对其在招投标等环节的行为进行监督。对联邦政府投资工程管理部门实施外部监督的主要任务则由美国国会的总会计师事务所下属的总审计署办公室承担，它有权对行政机关的投资计划进行评估，可以接触所有政府文件，就政府机关的支出提出建议，而且可以对项目进行审计。（3）公众监督
在美国，联邦政府的工作特别是政府开支必须十分透明，并接受公众的监督。公众监督主要有以下三种形式：
①各州、市、县的行政首脑和各政府职能部门一般都是社会名流，通过其反映民意，并对政府的项目发展规划、建设方案等提出意见，供决策参考。
②政府制定的规划，所选择要投资建设的项目，以及私人投资项目对当地规划、环境、社区的影响等一般要向当地居民公布，征询意见，对一些居民意见分歧较大的要召开听证会进行听证。
③舆论监督，各种新闻媒体对政府的规划、建设方案及实施中出现的问题都会及时报道，以督促政府加以改进。（4）市场监管
①政府项目中对承包商资质的管理（a）确定回应性和确定负责任性，确定回应性是指承包商的投标文件或者报价应符合并且达到具体的政府邀请书的要求；确定负责任性是指承包商具备按照项目的要求执行合同的能力。两者都是确保承包商有足够的实力来实施政府投资项目。（b）“黑名单”制度，如果发现承包商有不道德或者不诚实的行为，以及在过去的政府承包合同执行过程中有过表现极其不良或者不可接受的情况，该承包商可能就会被列入阻止和中止参与政府投资项目的“黑名单”。其中“阻止”是指政府确定在一定期限内禁止和一个承包商签订合同；“中止”指的是政府决定无限期的禁止一个承包商和政府签订合同。
②美国工程咨询业及专业人士制度
在政府投资项目建设中，政府部门除自身对项目进行管理外，一般都按照规定的程序，选择和委托相应的工程咨询公司或专业人士进行管理，充分发挥中介组织和专业人士在工程管理中的作用。如联邦总务署采用对外发包的方式，将大量的工程设计、施工、管理等工作承包给工程咨询公司和建筑承包商。需要指出，中介组织和专业人士是在美国专业协会、学会组织注册的，一旦违规，不仅要受风险责任制度、无限责任制度、责任保险制度等多种制度的处罚，而且会受到行业协会、学会的严厉制裁。由此，形成了中介组织和专业人士必须向政府负责、向业主负责的运行机制，既减轻了政府管理投资工程的负担，也有利于投资目标的实现。
3.美国政府投资项目的决策管理（1）项目决策是多部门共同作用的结果
在联邦政府投资工程的决策及实施过程中，最终用户部门以及管理与预算办公室、国会以及财政部都要以不同的形式参与，最终用户一般要参与审定设计和验收工程，管理与预算办公室要对项目的预算进行审定，预算还需经国会批准后方可继续执行，财政部负责工程建设资金的集中支付。地方各州的政府投资工程的实施程序也与联邦政府基本相同。联邦以及各州的政府投资工程的决策及实施程序不尽相同，但一般均具有以下特点，即在项目的决策阶段，项目要经过同级财政部门和议会的严格审查：在项目的实施阶段，则由项目的执行机关严格按照规定程序以及有关合同对项目进行严格管理。以美国总务管理局的项目运行过程为例，一个大型项目的设计和建设直至交付使用，大约需要如下四个阶段：
①区域规划。总务管理局房地产开发办公室的每个地区办公室都有自己的区域规划，以明确自己的投资战略，总务管理局总部的投资管理办公室在此基础上每年对循环滚动的5年计划进行更新。
②计划任务书发展研究。计划实施的工程将从区域规划中挑选出来以便进一步深入运行，即总务管理局做出决定，批准某一项目，并向管理和预算办公室和国会提出所需投资额度。
③项目审定。管理和预算办公室对作为总务管理局的预算的每个部分进行检查并上报国会，国会审定项目，并且在联邦预算中安排适当的资金。
④项目管理。总务管理局下属的房地产开发办公室组织成立一个项目小组，该小组由建筑师、工程师、建设经理、总务管理局的客户或租户、房地产开发专业人士等组成，负责对工程自始至终地进行集权化的管理，并承担责任。（2）重视项目决策的公民参与
在规划和计划阶段，无论是联邦一级还是州和地方相关政府项目管理部门，都要将相关的文件通过网络等媒体向社会公布，广泛征求相关利益团体和市民意见，举行听证会，发挥民众在政府规划和项目决策方面的积极作用。浏览任何一个具体承担项目策划的州和地方运输部的网站，上面往往都有当地运输发展中长期计划文件草案征求意见，有拟建项目资料、专门委员会开会的时间、举行听证会的时间，做到信息公开透明，按程序听取市民意见。（3）由有关专业部门进行专业化管理
对于一般的政府投资工程，美国各级政府一般根据其专业的不同，分别由不同部门实行专业化管理。美国联邦政府对于其负责投资的住宅及城市设施、农业设施、水利设施、军事及国防设施、交通、政府办公用房，分别由住宅与城市建设部、垦务局、美国工兵部队、交通部、总务管理局等实施专业化管理。对于一些特大型的工程，则组建类似密西西比河流域管理局这样的专门机构进行特殊管理。
美国各州以及地方政府的政府投资工程管理体制大体相同，即由少数几个专业部门对本级政府的政府投资工程进行专业化管理。例如美国的密苏里州，其政府投资工程主要由州运输局和州政府设计建设处负责管理。（4）大型咨询机构和同行评审是重要环节
美国是由51个州组成的联邦制国家，联邦政府虽只有13个部，但行政机关一直就有向政府以外人士咨询的惯例，为政府提供咨询意见的各种咨询委员会也非常多。咨询委员会的作用至少有三点：改善政府机关和外界的联系；利用外界的专门知识；扩大政府公务员的经验和视野，做出更合理的决策。
无论是实业项目还是研究项目，咨询政府部门外的机构和专家的意见，从而利用政府机构以外专业人才的智慧，是政府项目决策的最基本方法。若需要咨询服务时，一般均采用招标方式，委托咨询服务机构自主进行，咨询人员或机构不受任何社会力量和利害关系左右，而是站在独立立场上，凭借自己的智力和信息处理、加工分析手段及相应的职业准则提供服务，确保执业的独立性和超脱性，保证咨询成果的客观性和科学性。
4.美国政府投资项目的合同管理（1）政府投资工程建设方式
美国政府投资工程的建设方式仍然主要采用传统的所谓三角方式，即业主分别与设计机构和承包商签订设计和施工合同。业主直接对设计工作进行管理，在施工阶段则由设计人员代替业主承担一部分重要的监督工作。另外，针对工程的具体特点，有时也采用设计——建造方式以及CM方式等。（2）合同形式及内容
美国政府投资工程的合同形式以固定价格合同为主，但同时也有多种其他类型的合同。合同内除常规内容外还有一些规定政府部门特权的特殊条款，如美国规定政府部门有权力在认为“符合政府利益”的任何时候中止合同。这时候，承包商仅有权力追索执行合同中已经发生的费用及已经完成工作量的利润，但没有权力收回任何将来期望得到的利润或者造成的损失。（3）合同管理及资金支付
政府投资工程的合同管理一般都由政府部门委派一名“合同官员”实施管理，在发生变更事项时，一般采用友好协商和调解的方式解决分歧，无法达成一致时申请仲裁或提起上诉。如果政府与承包商由于合同修改而增加报酬和时间延期的问题上不能够达成一致时，政府可以发出一个单方面的合同修改意见，承包商只能先执行后申辩。在工程价款的支付方面，一般采用集中支付模式，即承包商提出支付申请，经合同官员确认后，由相关部门直接将资金拨付到承包商账户。
5.美国政府投资项目的风险管理（1）工程保证担保
工程保证担保主要包括投标保证、履约保证及付款保证。投标保证是指，若承包商中标后，因故不能与业主签约承建工程，保证机构须支付业主投保保证金，同时次低标成为中标者。投标保证有效排除了不合格的承包商参加投标。履约保证是指，由于非业主的原因，承包商无法履行合同义务，保证机构应该接受该工程，并选择其他承包商继续完成工程建设。业主只按原合同支付工程款，保证机构须将保证金付给业主作为赔偿。履约保证充分保障了业主依照合同条件完成工程的合法权益。付款保证是指，若承包商没有根据工程进度按时支付工人工资以及分包商和材料设备供货商的相关费用，经调查确认后由保证机构予以代付。付款保证使得业主避免了不必要的法律纠纷和管理负担。
工程保证担保涉及三方契约关系，承担保证的一方为保证人（Surety），如专业保证机构；接受保证的一方为权利人（Oblige），如业主；对于权利人具有某种义务的一方为被保证人（Principal），即投保人，如承包商。建筑工程中，业主为了避免因承包商原因而造成的损失，往往要求由第三方为承包商提供保证，即通过保证人向权利人进行担保。倘若被保证人不能履行其对权利人的承诺和义务，以致权利人遭受损失，则保证人代为履约或负责赔偿。（2）工程保险
工程保险以建设工程项目作为保障对象，是对其建设过程中遭受自然灾害或意外事故所造成的损失提供经济险的一种保险形式。投保人将工程风险转移给保险人（保险公司），并按期向保险人交纳保险费，如果事故发生，投保人可以通过保险公司取得损失赔偿以保证自身免受损失。无论承包商、分包商，还是咨询设计商，如果没有购买相应的工程保险，或者没有取得相应的保证担保，就无法取得工程合同。建筑工程社会保险不仅成为强制推行的法律制度，同时也是建设主体各方普遍遵循的惯例。2.3 英国政府投资项目管理2.3.1 英国的政府采购制度
当前国际上通行的政府采购制度起源于欧洲。早在1782年英国就已实行了政府采购，中央各部门的采购活动都是在政策指引的基础上进行的。经过长期的发展演变，特别是1973年英国加入欧洲经济共同体以后，逐步形成了一套较为完善的政府采购体系和运作规则。包括政府采购的政策和原则、采购机制、采购方式、法律法规及基本程序。
1.英国政府采购的政策和原则
政府的政策是，政府部门和其他公共机构的所有物资及公共设施采购都必须建立在“物有所值”的基础上，“物有所值”就是既要充分考虑价值因素，又要考虑质量因素，二者有机结合以满足使用者的需要。在政府采购中“物有所值”主要是通过竞争来实现的。以竞争的手段实现“物有所值”的目的是政府采购的一条核心原则。
2.英国政府采购的采购机制
英国实行的是一套政府指导、预算控制、部门决策、个人负责、议会监督的采购体制，政府采购必须实现“物有所值”，要求所有政府采购职权范围内的部门和机构都要执行。在该政策指导下，各政府部门的采购活动都实行自我决策，可以根据本部门的需要进行采购，但这些采购行动必须控制在财政授权支出的范围内，所有支出都要向议会负责。财政部通过预算确定收入和借款需要，提出未来3年内每年的公共支出“总额控制”预算，并在各部门支出和应急备用资金之间做出总额控制的分配建议（即“供应估算”），报议会审查后在每年的“公共支出咨情”中解决资金。下院通过投票批准预算，议会进一步通过“拨款条例”，并以该条例赋予各部门正式权力；经议会授权后，政府各部门方可支出，如有必要还可以通过“补充预算”安排一定的专用资金。各部门对财政部授权的支出在一定范围内可以支配使用，但对大型项目和特殊项目上的支出通常需要同财政部经费小组协商。每个部门有一个会计官员，保证公共财政有序和守法，财政支出全面合理。另外，设公共账目委员会对政府和议会的账目进行审查和监督，审计署又对公共账目委员会进行监督，部门之间相互制约。而审计署是完全独立于政府部门的，其最高长官由女王亲自任命，对议会直接负责。其职员也不是公务员，其在财政上和机构上都完全独立于行政部门。
3.英国政府采购的方式
政府采购的基本方式可以概括为：一是精心挑选供应商，要求他们以各自的生产产量、产品规格和生产执行情况进行竞争性投标；二是对于以价格为主要因素又相对较容易些的合同，各部门采取公开招标方式，让任何对合同感兴趣的供应商都参加投标竞争；三是对于较复杂的合同，如私有经济项目，则应采取协商和竞争投标相结合的方式进行；四是对于少数极为复杂的合同，则只采取有竞争性的协商谈判方式；五是对于极廉价的采购或极例外的特殊情况，采取单方投标的方式；六是投标后再协商的方式，这种方式可以更好地用好资金和改进合同细节，对买卖双方都有好处。
从采购管理的方式看，英国政府采购由集中向部门自主采购发展。过去，政府采购要求通过采购中心进行，而现在，各部门的权利较大，可以自由决定是否通过采购中心为各部门和其他公共机构签订采购初步协议。在采购中引进政府采购卡的做法，使采购人员可以在授权范围内下订单时用采购卡支付，可以节省巨大的开支，同时还可确保向供应商及时付款。
4.英国政府采购的法律法规
英国的政府采购活动是建立在一系列相应的法律法规基础上的。其内容大致包括：一般合同与商业法律；法定职责，如遵守国际条例等；专门法律规定，如对行贿受贿或不公正合同条款的处理；旨在消除国别歧视、增强欧洲单一市场内商品和服务自由流动的欧共体条约及规定；世贸组织政府采购协议和其他国际协定等。
5.英国政府采购的基本程序
英国采购的具体运作，一般都经过以下几个过程：制订采购计划—确定采购需求—执行采购方式（选择供应商）—签订采购合同—合同履行—采购评估。英国权威机构的研究对成功的采购表述为：通过适当的渠道，以适当的价格获得适当数量、适当质量的商品或服务，并在适当的时间送到适当的地点。要达到这一目标，采购所必须经过的每一个过程都要加以认真对待。
第一，制订采购计划。英国预算支出部门一般制订三年的采购计划。计划由财务计划和业务计划两部分组成。编制的计划递交到财政部备案、汇总。财政部有专门负责备案支出部门的管理人员，对三年计划每年进行一次评估，主要是评估当年的采购计划安排的合理性，并对当年各部门支出做出总额控制的分配建议。当年采购计划与支出分配有差距时，财政部会对支出部门当年的采购计划安排提出质询，并有权将计划退回，要求支出部门重新编制。达成一致后，经批准，就由各预算支出部门独立组织实施。
第二，确定采购需求。各预算支出部门完全可以根据本部门的需要进行采购，但所采购的商品和服务，必须在财政部授权的支出范围内。采购部门在确定采购需求上，承担有一定的咨询义务。一些历史较长、规模较大的采购部门或采购代理机构，对于一些经常性、固定的物品还制定标准，进行标准化采购。有的甚至根据用户要求，设计特殊的需求标准，以便供应商对其产品加以改进，在投标时符合用户的要求。
第三，执行采购方式（选择供应商）。根据欧盟政府采购指令等规定，公共采购超过一定数量的必须在欧盟官方杂志上公告，实行国际竞争性招标。在英国，这个数量标准是货物或服务为10万英镑、工程为350万英镑。
第四，签订采购合同。政府采购合同在欧盟采购指令或财政部制定的政府采购指南以及一些采购行业协会的有关文件中都有范本可参照制定。一般短期的、一次性的采购行为，采用固定价格合同。长期的采购行为，有的就需要采用可变价格合同。合同期限没有特别的规定，视情况而异。在英国，不同采购金额的合同必须由不同授权权限的采购官员负责签订，以明确采购职责和权限。
第五，合同的履行。合同签订后，一般不可改变，并随即按合同约定履行合同。在英国，政府采购资金的支付从时间上看，实行即期付款。一般在收到发票及收据的30天内，要将货款支付给供应商。对于提前付款，可享受早期付款折扣。从支付人看，实行自行采购或委托代理采购的，由预算支出单位或用户支付；实行集中采购，由财政部门统一支付。
第六，采购的评估。采购的评估主要是起到对采购的监督、分析和对采购人员能力的评估等多方面的作用。不同的采购机构或采购中介代理机构，往往有不同的方式。较严格的采购评估是聘请独立的财务分析公司和专家进行抽查，被抽查的采购项目从采购计划制订到合同履约的全过程都要进行非常严格和仔细的审查。2.3.2 英国政府投资项目的管理机构
英国政府投资的主要支出部门有：国防部；社会保险与公益事业代理部；卫生部及全国卫生服务机构；环境交通区域部；教育及就业部；内政部，包括监狱等服务机构；内陆税务局；海关及国内货物税收总署；北爱尔兰办公室、苏格兰办公室及威尔士办公室。
英国政府原来的建设主管部门是环境交通区域部，该部于1997年6月17日由交通部和环境部合并，形成目前的环境交通区域部（简称DETR），目的是保证在环境、交通和区域事务中采取一致有效的措施。DETR主管的范围很大，涉及野生物与乡村、航空、建筑、房屋、交通、规划、出版、火车等二十多个方面。与建筑业关系密切的局有社会福利局、房屋政策与私人工程局、建设局。
DETR的组织机构设置为：部领导小组（Ministerial Team）、部理事会（Dartboard）、组（Group）和组下属的局（Directorate）、执行机构（Agency）、政府办公室、非部属公共机构（Non Departmental Public Bodies）。部领导小组由部国务秘书长和下属的分管不同业务的大臣、国务大臣、议会秘书组成，是环境交通区域部的领导核心。国务秘书长由英国副首相兼任，这充分反映了该部在英国的核心地位。部理事会代表各执行机构、政府办公室的利益，在政策制定方面发挥着重要作用。
社会福利局的主要职责是制定社会福利房政策和注册社会土地所有者，每年国家提供大约60亿英镑用于建造社会福利房，其房价低于市场水平以满足社会大多数人的需求。社会福利房也负责制定有关无房户、简易房以及其他房屋的政策。
房屋政策与私人工程局的主要任务是实现政府的房屋目标。它涉及保护投资、选择私人部门、改善已有住房条件等，还担负对房屋出租机构和审查组的管理和财务责任，并负责观察国内外的房屋政策。
建设局的职责是促进建设活动的质量和经济效益，提高建设生产方法和建筑生产活动的现代化水平：制订培训计划，提高建筑业从业人员素质；积极鼓励并资助建筑生产活动的改革。建设局下设专家组和法规组。法规组与英国健康与安全委员会保持紧密联系，以此促进建筑物的施工与居住安全。建设局下属各司的主要职能如下：
①建筑业司：建筑业司负责加强与英国工贸协会、专业团体、业主以及执行委员会的联系，促进与完善建筑业的竞争机制；积极支持建筑培训，提高从业人员素质，并为社会上未来从业青年提供培训机会；建立公正的法规制度；及时了解欧共体的有关政策；严格执行建筑法规；对公共部门、承包商以及咨询人员的资格进行注册。
②建筑法规司：建筑法规司的职责在于通过合理规范的设计与施工来保证建筑物安全；对与建筑业相关的事宜，如环境问题、伤残人问题等也通过制定相应法规加以规范。
③建筑革新与科研司：建筑革新与科研司负责支持建筑业的革新与研究，完善建筑活动的竞争机制、质量与实施过程，继而确保健康与安全，改善环境与提高市民生活质量。司里的建筑研究组包括：技术与实施、建设过程、建筑业的激励、环境、健康与安全五个方面。
④建筑业出口促进司：为国内建筑行业提供了解国际市场的机会，促进英国建筑业的活力，与海外有关贸易组织紧密联系，支持与帮助建筑出口公司并力图解除障碍。
⑤建筑市场信息司：收集建筑业的有关信息，如建筑业产值、项目数、价格等，除此之外，还分别对全国及地区进行统计分析，反映行业的发展情况及与其他行业部门的关系，为环境交通区域部了解行业情况，为制订今后的工作计划提供依据。2.3.3 英国政府投资项目的配套机制
1.英国政府投资项目的法律配套
英国政府投资项目的法律体系有三个层次，分别是建筑法律、建筑法规和技术规范与标准。英国法律体系中最高层次的是法律，具有最高法律效力，由议会或议会授权的机构制定，由议会审批。与建筑相关的法律主要有：建筑法、健康安全法、住宅法、建筑工程法、仲裁法、建筑师注册法、建筑师法、新城镇规划法、商品销售法等。建筑法规是按照1984年《建筑法》的授权和要求制定的，它包括建筑工程的定义、程序和所需要的技术指标。建筑法规能保证所有建筑内的人们的健康和安全，同时确保建筑资源得到保存。技术规范与标准由行业协会或学会制订，其目的是确保建设工程能满足法规规定的功能要求。
2.英国政府投资项目的市场配套（1）对承包商的资质管理
对于政府工程项目来说，通常的做法是：不同的政府部门根据其工程特征制定出有关规定，以评定承包商的实力。例如，英国环境交通区域部（DETR）提出审查的承包商/咨询人员的清单，即DETR（英国环境交通区域部）PNQS（国家资质认证系统）体系。DETR PNQS方式下，公司详情被审查，并给予项目规模限制，采用这一审查制度后，程序可以减少。这一审查清单现已卖给政府部门以减少项目实施中的许多审查程序。
英国建设主管部门的建筑战线（Construction Line）是英国环境交通区域部（DETR）建立并所属的机构。它是目前英国最大的一个对承包商和咨询公司进行注册的机构。这一系统的实施是为了进一步提高英国政府工程项目的效益。而建筑战线的主要目的是为政府业主提供服务。任何希望参加政府工程项目的承包商和咨询公司均可在建筑战线注册。由一些受过训练的专职人员对公司的详情进行审查。例如对公司财务、管理和技术水平的审查，看是否满足由环境交通区域部（DERT）提出的标准；通过对公司以往工程经历的检查，而对公司可承担的项目规模提出建议；通过对公司高级管理人员的经历和专业人员获得资格的审查，而对公司可承担项目的种类予以确定。
使用这一系统的好处在于：节约费用；简化审查程序；从大量经注册的公司里可选择到更合适的承包商；信息可以很容易获得（由于计算机的使用），可通过此系统提供的信息建立起自己的信息网。（2）专业人士制度
①专业人士在公共项目管理中的作用
英国建筑业的专业人士包括建筑师、工程师和测量师等，他们无论是在私人项目还是公共项目中都发挥着非常重要的作用。在项目的可行性研究、投资估算、合同订立、施工建设和竣工结算等一系列过程中，专业人士都是参与者甚至是指挥者。在公共投资项目中，政府作为公共管理部门，不具备相应的建设管理技能，有些甚至是没有房屋建筑工程经验的“一次性”业主，为了保证项目的科学性和效率性，就需要把公共工程委托给专业人士，而专业人士则凭借自己的专业知识和良好的职业道德承担了公共项目的微观管理的职责。例如，英国的工料测量师可以为政府提供如下服务：预算咨询、可行性研究、成本和控制、通货膨胀趋势预测、就施工合同的选用的招标文件的编制、投标书的分析和评价、标后谈判、合同文件的准备、在工程进行中的定期成本控制、财务报表、变更成本估计、已竣工工程的估价、决算、合同索赔的保护，对承包商破产或被并购后的应对措施以及应急合同的财务管理等。
②英国专业人士的准入和审核
英国政府不负责专业人士的资质管理，而是通过一套严格的注册制度来确认和授予专业人员的执业资格，由专业学会或者协会对专业人士的准入进行严格的审核，准入后对其执业能力、职业操守进行定期的评定。例如，皇家特许工料测量师就从属于皇家特许测量师学会（Royal Institution of Chartered Surveyors,RICS）这个独立于业主和承包商的组织。工料测量师的准入制度非常严格，要求其具有大学毕业（或同等）的水平，并经过2年有记录的在职培训，最终通过专业能力考试（Assessment of Professional Competence）合格。学生在大学毕业以后在学会认可的公司进行工作就可以向学会申请报考专业能力考试。一经批准就要记录每一天的工作简报及业务分析，由专门的督导进行每周一次的检查，18个月后进行中期报告，最后通过专业资格评核委员会的审查才具有考试资格。另外，特许测量师也不是终身制。有效期满后，必须重新申请续期接受学会的审核后再接纳或者不接纳。如果在执业过程中遭到投诉，专门的研讯机构会对其进行调查研讯，经复核委员会确认后，给予不同的纪律制裁，直至取消其执业资格。通过严格的准入和审核制度，以保证专业人员不仅具备一定的专业技能，还具备良好的职业操守。2.4 德国政府投资项目管理
德国实施政府投资项目的主要方式是通过财政进行投资，财政投资可分为直接投资和间接投资。直接投资主要用于基础设施及公共设施建设；间接投资则以津贴、补助等形式提供项目支持。为促进德国经济的发展，尤其是两德统一后东部地区的发展，联邦政府在基础设施方面多采用直接投资方式，在企业发展方面多采用间接投资方式，从而形成大量的政府投资项目。2.4.1 德国政府采购制度
1.德国政府采购的目标及原则（1）德国政府采购的目标
德国《采购法》规定了政府采购支出内部需达到的两个目标：一是从经济性角度，要利用预算资金完成特定的任务；二是当市场出现混乱的竞争局面时，作为一种调控经济的保护性手段从预算中列支。《采购法》还规定了政府采购在国民经济发展中需达到的三个目标：公开性和透明度目标、促进和利用世界竞争的目标、使私人公司处于平等竞争水平的目标。（2）德国政府采购的基本原则
①私法原则。国家需要采购时，不能以国家身份出现，而要以私人身份出现；与私人公司打交道，要着眼于经济性角度与其签订采购合同。
②竞争原则。即国家要创造竞争环境和条件并采取招标方式，不能不通过招标而将合同送出。
③长期效益原则。要从长远的角度考虑，以最经济的方式采购设备。并不是说买最便宜的，而是着眼长远，多家比较，寻找最经济的产品。
④分散采购原则。每个有权采购的部门，都应自己招标，将合同进行分配。
⑤保守原则。政府应本着自身的经济能力，按照稳健的原则进行采购。
⑥预算法原则。采购项目和金额应严格按照批准的预算法进行。
2.德国政府采购的方式、规模、程序
德国政府采购的方式有三种：公开招标、不完全公开招标（有限招标）、以谈判方式将合同分配给公司（定向招标）。公开招标不能限制投标者数量，不能暗示；有限招标是对部分内容进行招标，必须写明有限招标，将资料寄给采购方感兴趣的公司；定向招标可以公开、直接跟几家公司谈判。
德国《发标法》规定，政府采购合同金额在20万欧元（40万马克）及以上的，必须在欧盟范围内招标，登载在欧盟的一本招标杂志上，这本杂志每天都出版；合同金额在20万欧元以下的，在德国国内招标，德国也出版了一份联邦招标报，供登载国内招标信息。
德国政府采购招标程序为：公布需求（包括预算资金数）→产品名称、特征、功能、需要日期→招标（投标者索要标书、填写、送达）→投标→确认中标。
3.对政府采购的监督和管理措施（1）法律监督体系
德国政府采购法律体系比较健全，并在进一步地完善。1999年1月联邦德国政府通过了《政府采购更新法》，将此法律归入《反对限制竞争法》，两法维护正当竞争的目的和作用相同。《政府采购法》制订了详细的采购法规，作为政府采购活动的具体依据和规则，充分保障市场竞争的公平性。（2）财政预算计划
德国政府编制动态、滚动的5年财政计划，以便协调年度间乃至上下届政府间的财政安排。5年财政计划的内容也随情况变化，不断调整、更新。更重要的是，5年财政计划要向社会公布。在5年财政计划的指导下，编制年度财政预算。提早编制细致的财政预算，为德国政府采购活动的计划性提供了前提和依据。（3）专门的政府采购监督机构
德国政府设立审计署，作为政府采购的专门监管机构。审计署不隶属政府，只对议会直接负责，可直接签署逮捕令。审计署对所有的官方账目都有审查权，惯用突击审查或抽查的工作方式，也根据需要对要害环节进行完整审计，并随时进行核查。（4）其他监督措施
为了防止政府采购活动出现问题，德国出台了一些规定，如对确定容易产生问题的敏感领域进行风险分析，制定防范措施；采取“多只眼”原则，增加透明度；实行人员轮换制；将计划、发标、结算“三权分立”；将每一细节记入档案；制订特殊表格填写采购情况归档。
德国对政府采购违规的处罚相当重。政府采购官员一旦违规，舆论监督、媒体曝光，将迫使其引咎辞职，不菲的工资收入和相当高的社会保障也将随之失去。2.4.2 德国政府投资项目的管理机构
德国是一个比较松散的联邦制国家，每一级政府都具有一定的投资权利。联邦、州、镇三级政府在项目投资上划分的各自投资范围是：联邦政府主要负责一般的国道、高速公路和邮电等大型项目投资；各州政府负责各州的教育、医疗等投资；市镇级政府主要投资社会福利等方面。德国公共事业建设三级管理组织结构如图2-2所示。图2-2 德国公共事业建设三级管理组织结构图
财政部门的职能与我国财政部的职能基本类似。在政府投资项目的建设过程中，主要负责从资金的调度和支付上对项目进行审查和管理，对政府投资项目的投资兴建具有审批权。
德国政府投资工程的管理机构包括：交通、建筑和房屋部；联邦建设有限公司；联邦铁路股份公司。
①交通、建筑和房屋部：该部为国家建设行政主管部门，主要负责国土规划、城市建设、住宅建设、建筑业管理及道路交通等方面的行政管理工作，大多数政府投资项目的建设与管理，以及耗资巨大和旷日持久的东部建设也主要由该部负责。主要职能一方面是对全国的有关铁路、公路、水路进行建造、保养、维护和管理，也包括诸如迁都柏林那样跨地区重大建设项目的计划组织等内容。另外一个重要职能是对若干行业中政府投资项目的建设提供技术服务，从技术细节上论证某一个政府投资项目的可行性。
②联邦建设有限公司：联邦建设有限公司是国有私营性质的公司，是为了首都搬迁工程而专门成立的。联邦建设有限公司这种国有私营性质公司的管理运行模式，实际上代表了德国政府对非经营性政府投资项目的管理特点，即由相应的政府部门拨款，组建专门机构负责项目的整个建设过程实施和管理。
③联邦铁路股份公司：1994年西德铁路与东德铁路合并，成立国有铁路股份公司，并逐步由股份公司向控股公司过渡，最后实现私有化。1999年中期，德国铁路股份公司由199家联营公司组成，参与公司的数目达到375家，其中160家是直接参与，215家是间接股东。公司主要责任是：对联营公司制定经营战略；为有竞争力的服务和产品巩固已有的市场优势开发新的有前途的市场；在提供服务的过程中保证质量和盈利；对投资进行规划和控制。2.4.3 德国政府投资项目的配套机制
1.德国政府采购的法律配套
德国在涉及投资领域，特别是建筑市场监管、反不正当竞争、反行贿受贿方面，形成了较为完备的监督管理法律制度，除上述《反限制竞争法》（又称《卡特尔法》）外，还有《联邦预算法》、《联邦建筑法》、《建筑产品法》、《联邦承发包法》、《联邦反对黑工法》、《联邦雇工法》、《联邦外国人法》、《联邦处罚法》、《联邦民法》、《联邦合同法》、《联邦招标投标法》、《联邦社会保险法》以及《建筑工程发包条例》和《非建筑工程发包条例》等。
德国的建设法律主要包括《联邦建筑法》和《建筑产品法》。《联邦建筑法》是国家建设管理的根本大法，其中包括建设主管部门的职能范围，建筑许可、建设咨询、材料检测等制度；《建筑产品法》重点说明德国的建筑产品质量保证体系和建立欧洲统一的建筑产品市场，该法对于建筑产品质量保证的范围、形式、内容、程序进行了规范，并规定了建筑产品质量保证体系中检测机构、监督机构及认证机构不同的权利和义务。
2.德国政府采购的决策管理（1）决策程序
①立项审查。政府投资项目的立项一般由项目使用者向财政部提出申请，由财政部和建设部共同审查。财政部主要从财政、资金的角度对项目进行审批，建设部则从技术细节上审查可研报告。不得超出财政部审批确定的投资额。在该投资额范围内，由建设部代表国家组织管理工程项目建设，即建设部是国家投资项目的业主，具体运作由该部建筑局负责。
②预算审核。德国政府投资项目的预算管理极具权威性、强制性和科学性。对上报的项目预算审核严格细致，预算执行结果考核也分阶段把关。一旦立项获得批准，项目单位除上报项目总预算外，还要提供各项投资资金之间比例和应达到的社会经济效益指标的专门预算，该预算作为辅助材料上报财政部并纳入年度总预算之中。德国在建设部设有“建设投资管理局”，负责对政府投资项目全过程的监督管理。他们与项目的未来使用部门协调，共同做出项目预算并参与从项目立项、预算确定、投资拨款、投资预算调整直到投资后评估的全过程。项目完成后，该机构要对项目投资额、完成时间、质量和效果进行考核，对未达到要求的要追究行政责任。（2）决策责任监督机制
为防止决策失误，确保决策的公正性和正确性，德国实行三级监督机制。
①有专门的内部监督机构。联邦建设部专门设立了由国务秘书（即副部长）直接领导的内部监察处，主要以《联邦政府官员法》为依据，负责对该行业政府官员、公职人员和应聘参加政府投资工程的自由职业人员进行监督。监察处如发现或有人举报有关人员有经济问题，可以进行核实，经核实确有经济犯罪事实的，即移交检察院或警察局办理。监察处的主要职责是内部检查和预防腐败。监督机构只能监督，不能参与工程发包或其他经济活动。
②审计监督。联邦德国审计署是依据《基本法》规定而设立的独立的机构。审计署在德国具有十分重要的地位，它不受政府和任何部门的制约。审计署根据《基本法》赋予的使命，接受议会委托，定期审查建设项目的法律性和经济性，对决策者的舞弊行为形成制约。审计署一年一度的《审计年鉴》，一来作为联邦预算的依据，二来是反映政府投资透明度的一个重要窗口。审计署不仅进行投资是否到位的“问题审计”，而且进行投资是否有效率的“效率审计”，发挥了国家财产“看门狗”的作用。
③通过联邦议会进行监督。每一个议员都有自己的选区，该选区的选民可向议员提出问题与质疑，由议员将有关问题与质疑提到议会上。与此同时，议会也要受到新闻舆论的监督。舆论监督对议会和议员形成强大的压力，有时会迫使议员辞职。议会监督和舆论监督形成了有效的监督机制。
3.政府投资项目的风险管理
在德国，风险管理的主要手段是通过保险公司进行。保险公司提供保险的作用不仅仅是赔偿，而且要参与建设项目的全过程。风险管理流程一般表现为：确定目标—评估风险—通报风险—决策—处理风险—报告—监控优化。即在项目前期工作阶段，保险公司就参与目标的确定和风险的评估，尤其是技术风险防范方案的制订。同时也对项目的其他情况，如地质、工期、施工图等有充分的了解并由专家指导保险合同的拟定，以期将风险降至最低。
政府投资项目的保险险种主要分为建设期的技术险和运营期的财产险。建设期的风险主要在于工程技术方面，如安装、调试等环节。运营期的风险主要属于业主，表现为实物保险和财产保险，如涉及火灾、风暴、地震等自然灾害造成的损失。
除此之外，预期效益风险也经常出现在政府投资项目中。过去，政府公共项目对此类保险不够重视，认为效益非政府项目所首先考虑。随着越来越多的公共项目社会化、私有化，私人企业的保险意识逐步增强，带动了大多数公益性项目投保此类险种。他们认为，对有些项目，保险公司仅仅提供技术和财产保险是不够的，还要进行预期效益保险，以确保项目建设的进度和经济性。
HSE（Health Safety Environment）风险管理已经成为项目建设必须考虑的重要因素。有些项目如果前期没有周密地考虑对环保和公众健康方面的影响，极有可能对项目建设带来诸如增加投资，延长工期等财政风险。在德国这个极讲求环保意识的国家，在项目建设期，环保投入平均占项目总投资的比重已经达到10%甚至更高。对于这方面的保险也已经达成共识。保险公司和项目单位一起进行下列工作：①前期评估，概括总结项目建设应普遍注意的环保问题，分析可能出现的不利因素；②评估目前的环境状况；③评估项目实施对环境影响的后果；④方案调整，即对前一阶段发现的有关指标超标问题，进行技术调整，必须采用当前最先进的技术；⑤将各项环保措施具体化，形成计划；⑥项目建成后，实施监控。
4.国库集中支付制度
在德国，不论是政府采购支出，还是其他预算支出，采取的都是国库集中支付方式。各预算单位只有具体负责预算执行的预算执行专员，监督预算开支情况，没有财会人员和现金出纳。联邦财政部下设国库部门和若干名出纳，每名出纳负责几个部级单位预算资金支出的审核，国库根据支付通知单，在预算指标之内付款、记账。这种机制有利于预算执行的各个环节之间相互制约，降低预算资金风险。以政府采购为例，专业人员、招标人员和款项的支付都是相互分离的。专业人员确定采购内容，招标人员负责招标，至于采购哪家的物品，由采购部门和专业人员决定，付款则由采购部门有权决定支付的人员签字后，交联邦出纳审核，国库得到支付指令后付款。2.5 日本政府投资项目管理
日本的政府投资活动，从制度上可以分为两类：一类是在财政政策中按照有效利用有偿资金的原则进行的效率高、见效快的直接投资活动，它是政府利用金融政策实施财政政策的手段。另一类是利用税款，采用投资补助或贴息的方式，为民间有困难的大规模、超长期项目的实施提供资金，以及为民间商业金融有困难的长期项目提供资金的活动。它是依据国家制度及信用征集的有偿资金实施财政政策的手段。日本政府投资，具体地说，是指财政融资、产业投资，以及政府保证为原始资金对国立医院、住宅金融公库、日本道路公共团体等事业团体以及地方公团等进行的融资或投资活动。2.5.1 日本政府采购制度
1.日本政府采购法律体系
日本作为WTO《政府采购协议》（Agreement on Government Procurement,GPA）缔约国之一，一直遵守该协议并规定了适应协议的采购实体和范围。除此之外，日本有关采购的国内一般性法规还有：《会计法》、《预算决算与账目公开条例》、《合同式商业交易法规》等。日本为了地方政府适应《政府采购协议》，还特别制定了《地方自治法规行令》，这样，以《会计法》、《地方自治法规行令》和《政府采购协议》为基本法，综合中央政府各部门以及地方政府采购的相关法律法规细则，日本形成了独具特色的政府采购法律体系。
2.日本政府采购政策
日本的政府采购长期以来对原产地、供应商国籍没有限制，并按照非歧视原则和公开招标程序进行采购。自1996年以来，日本采用公平、公开和透明的采购程序，其适用范围已扩展到了服务采购、次级中央政府实体和其他实体的采购。日本的政府采购没有当地成分要求，对国内供应商也没有优惠待遇。关于《政府采购协议》管辖下的中央政府实体和其他实体（不包括次级中央政府实体）在下述重要部门：如计算机产品和服务、电信产品和服务、医疗产品和服务以及工程服务的采购中，日本政府自愿采取措施，承担了比该协议项下更多的义务。
3.日本政府采购方式
日本政府采购实行的是典型的各部门“分散采购制”。是由各部或委员会依照自身需要制订采购计划和执行采购工作。日本政府在招投标法规中明确规定了三种招投标采购方式：一般竞争方式、指明竞争方式和随意契约方式。不论采用何种竞争方式，都必须通过中央政府的官方刊物或与其类似的地方政府公告，发布招标公告、资格预审公告等信息，同时这些信息还要发布在日本政府规定的因特网上。2.5.2 日本政府投资项目的管理机构
日本政府主管工程建设的部门为建设省（2001年改为国土交通省，负责的范围更宽）。建设省下设六个司局级单位：大臣官方（办公厅）、建设经济局、都市局、河川局、道路局、住宅局；四个直辖单位：土木研究所、建筑研究所、建设大学校、国土地理院；还设有8个直属地区建设局：东北地方建设局、关东地方建设局、中部地方建设局、近畿地方建设局、中国地方建设局、四国地方建设局、九州地方建设局、北陆地方建设局。日本建设省负责建设国家机关、教育、文化、卫生、社会福利的建筑设施，对政府设施的维护提供指导，制定技术标准，并为维持政府设施的正确机能提供指导。建设省对中央政府公款投资项目进行直接管理。日本的机场、港口、铁路的建设由运输省负责，据有关资料，这部分业务也将归日本建设省管理，实现建设省对各类工程建设的统一管理。建设省属下有一些公团、公社组织，负责政府投资工程的建设、开发和改造工作，具有“官办民营”特点。
国土交通省负责执行政府建筑设施（政府工程）的建造，从开始调查、计划、完工和交付到设施的维护。建设省按照“有关政府和其他公共办公设施法令”，制定“建设计划书”制度，针对“建设计划书”提出官方意见，并制订正确的施工计划。2.5.3 日本政府投资项目的配套机制
1.日本政府投资的计划管理（1）中长期经济计划规定了政府投资的总意图
日本政府从1955年制定《经济自立五年计划》以来，到1988年由经济企划厅起草，内阁审议通过的中长期经济计划有11个。日本的经济计划一般都包括3个主要部分，即：计划的基本设想、为达到计划目标的政策体系、经济发展指标等等。它在明确政府投资总意图总方向上有重要作用。（2）专项计划为政府投资提出具体要求
战后日本的政府投资，一直是与国土开发计划紧密配合的。半个世纪以来，日本已多次制订并实施全国综合开发计划。如在1990年6月制定的《政府投资10年计划》（1991-2000年）中，对政府投资的规模及资金分配、主要措施以及实施计划的有关政策，都做了较为具体的规定。在投资规模及资金分配中，明确要求面向21世纪的政府投资，要为提高国民生活质量、促进多极分散和国土的有效利用、巩固经济社会长期发展的基础服务。并且具体规定今后的政府投资要与多样化、高度化的国民需求相适应。在计划实施期间，还要与高龄化、都市化、国际化、情报化以及地球环境问题的进展和科学技术的高度化等经济社会问题的新变化相适应。
2.日本政府投资项目的招标制度（1）招标方式
对于公共工程，发包者选择承包商的方法有下列3种基本方法：一般竞争招标、指名竞争招标、随意契约。
①一般竞争招标
一般竞争招标指公布付诸竞争招标的工程概要，希望参加投标者全部进行竞争投标，原则上最低价格的投标者为中标者的合同方式。但是即使所谓的全部者也是意味着限定在具有一定资格的全部者。在日本，政府公共工程按合同法原则上采用一般竞争招标，采购机构必须在官方公报“宪报”登载招标公告，让具备资格者参加投标。为了确保程序的透明性、公正性和预算效率，决定中标的原则只基于投标的价格。日本的公共工程最低投标价格低于发包者规定的预算价格为合同条件，为防止倾销还设置了低投标调查制度和最低限制价格制度。
②指名竞争投标
指名竞争招标指发包者事先通过实施竞争参加希望者的资格审查，编制有资格企业名录，在个别工程发包前从名录中选择多家满足发包工程等级、技术条件、地理条件等指名标准的公司予以指名，通过这些公司的竞争投标而缔结的合同方式。指名竞争招标的原则亦为低价中标原则。对于公共工程，会计法规定根据合同性质或目的参加竞争者少，没有必要采用一般竞争投标时，或者认为采用一般竞争比其他情形更为不利时，并仅限于其他法令允许时，可以采用指名竞争投标。以前，指名竞争投标实际上采用最多。
③随意契约
发包者选定承包商不是采用投标竞争方法，而是与个别选定的特
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