作者：任志涛 著
出版社：化学工业出版社
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PPP项目合作治理及其互动机制研究试读：
前言
随着经济全球化进程的加快，中国各个区域开始大规模的城镇化建设，城镇化伴随着基础设施投资需求迅速扩张。但是目前我国基础设施建设资金缺口巨大，运行效率低下，运营服务水平较低，基础设施公共产品服务价格较高，直接影响经济发展和社会进步，尤其城镇化建设的发展水平，在基础设施投融资领域寻求突破是一个关键问题，在此背景下出现了政府和社会资本合作的投资热潮。
2014年国务院发布关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发［2014］60号），指出要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。要创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径，创新生态环境、农业和水利、市政基础设施、交通、能源设施、信息和民用空间基础设施投融资体制，鼓励社会资本对社会事业投资，建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制。同时国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发［2014］43号），明确指出政府与社会资本合作，需按约定规则依法承担相关重任，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。国家发展改革委发布关于展开政府和社会资本合作的指导意见（发改投资［2014］2724号），指出包括政府和社会资本合作项目通用合作指南（2014）和PPP项目按月进展报告，自2015年1月起，于每月5日前将PPP项目进展情况，通过全国发展改革系统纵向网按月报送至国家发展改革委。2014年底财政部先后成立了PPP工作领导小组和PPP中心，发布关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金［2014］76号），推出30个PPP示范项目。财政部并于2014年11月29日发布政府和社会资本合作模式操作指南，明确社会资本为已建立现代企业制度的境内外企业法人，不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。
PPP项目界定为公私伙伴关系（合伙、合作、协作）、民间参与，即政企合作、合伙关系，企业覆盖国企、民企和外商。PPP项目涉及道路、桥梁、机场、铁路、供水系统、垃圾处理系统、通信基站网络和其他通信服务技术、学校、宾馆、医院、监狱，甚至一些军事设施等公共项目和基础设施，集中体现提供公共利益和公共服务。政府和企业长期合作，通过政府在项目公司占有股份等商业方式来干预项目运作，以保证公众的利益，同时体现契约和商业精神。
对工程项目建设而言，PPP项目的一个显著特征就是多方参与，作为不同的目标载体，其动机和利益要求有着显著差异。从研究内容看，与PPP相关的研究基本上可以归纳为四个方面，即各个主体、各个行业、各个阶段、各类要点的决策问题研究。主体包括PPP项目的各个参与方或干系人，包括政府、投资者、金融财团、咨询机构等；PPP在不同行业有共性，同时还要考虑各行业特点；PPP项目的过程以契约为纽带包括前期的立项招标谈判，后期的设计建设运营移交，每个阶段都有非常多的具体问题，以工程背景研究方面较多；对利益主体，PPP项目运行涉及多角度、多行业决策要点。
PPP是政府与企业之间的长期合同和契约关系，政府选择合适的企业，通过授权企业实现项目的融资、建设和运营的一体化，企业的能力对项目的成败有很大影响。在PPP项目中最重要的是企业与政府的合作治理能力，通过两者的合理互动，实现对PPP项目的科学管理。
本书首先进行概念研究阶段分析，系统性分析PPP发展，对PPP项目管理如何引入组织理论以及如何运用合作治理进行互动机制问题进行系统研究。首先利用物有所值（VFM）分析项目利用PPP模式的可行性，在可行性的基础上，对网络利益主体组织及关系治理进行相关分析。运用前沿相关理论，对PPP项目的合作治理，合作绩效，互动机制进行系统研究，构建互动机制的新概念框架。运用博弈论、信息经济学，以及委托代理理论和激励机制理论，揭示PPP项目建设、运营的内在规律和具体内涵，围绕PPP模式项目合作治理运行方式、互动机制和合作绩效等核心内容，对PPP项目中的关系契约、信任机制、激励机制等相关前沿问题展开研究。
本书出版得到了教育部人文社会规划基金项目：“公私伙伴关系合作治理及其互动机制研究”（11YJA630090）的资助。作者查阅了大量相关学术专著和资料，依据多年的研究成果写作而成。在此要感谢高素侠、王宇飞、于昕等硕士为本书所做的工作和付出的辛劳，感谢天津海澜德投资集团、天津五建公司提供实证帮助，感谢为此书出版提供帮助的朋友们，谢谢你们！
由于作者水平有限，书中难免有不妥之处，敬请广大读者不吝指正！任志涛2015年3月第1章 绪论1.1 PPP项目研究背景和意义1.1.1 PPP项目研究背景
PPP模式（Public-Private Partnerships，简称PPP或者PPPs）指公共部门和私营部门为提供公共服务而建立起来的长期合作伙伴关系。PPP既能弥补公共资金的不足，又能充分发挥私营部门高效率、低成本的优势。PPP能弥补传统公共采购缺乏活力的相当普遍的制度安排。
公私合作关系泛指政府部门与民营部门之间的契约关系，即经济学中的委托-代理关系。公私合作关系的方式是政府采购机制的选择，是公共部门和民营部门以产出效益和以可持续的发展方向确立的伙伴关系，二者是互补关系而不是替代关系。
近几年来，全球化的各国政府在自然垄断产业领域减少资金投入，发展中国家政府的财政短缺，国有企业的低效率和资源的低利用率，在城市公用事业、文教卫生、农业、工业、环境等领域中，面对社会对公共物品需求的迅速增长和资源相对短缺的问题，致使政府寻求民营部门共同来解决问题，这样新的经济运行方式应运而生，公私合作关系迅速发展。公私合作关系涉及政治和经济的各个领域，特别是在自然垄断产业领域得到广泛的应用。在中国，PPP在基础产业、基础设施、公用事业和公共服务等领域的应用具有巨大的潜力和广阔的前景。我国20世纪90年代后期，乡镇企业的改制基本完成，尤其是2002年至今，《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》等政策相继出台，城市公用事业的市场化拉开了序幕，公用基础设施建设和运营引入民营部门成为必然，所以研究自然垄断产业的公私合作关系是十分必要的，对城市经济发展和政治体制改革具有重要意义，已汇入主流经济学研究中。
由于历史形成的原因，目前我国城市基础设施为国有资产。从国家产业投资政策上看，对于城市公用设施，包括管网资产，已允许民间资本进行投资，进行建设和运营。如何促进自然垄断产业的竞争，选择怎样的市场结构方式，一直是一个世界性的难题，不论是西方工业发达国家，还是发展中国家以及经济转型期国家，对此都在不断地探索和研究。1.1.2 PPP项目研究意义
Abuyual认为，社会发展需要三个不同的部门，即公共部门、民营部门和非营利部门。在传统经济中，存在消费者、供应者和竞争者，伙伴关系很少或在很小的范围内存在，大家不希望存在潜在的竞争对手，组织间不选择联盟。而在现代经济中，人们意识到营利的同时，还有相应的损失，由于资源的有限性和复杂性，社会各方认识到合作的优势，从赢输到双赢，合作是战略的需要。公私合作框架提供了新的组织形式，通常一个有着独特生产技术的补充者，为寻求彼此间的优势互补进行合作，在组织形式上进行整合，一旦形成联盟，合作的利益就会明确，新进入者就不是补充者而是威胁者。作为公共部门并不愿意主动撤出，但会将部分业务转给民营部门并进行必要的干预，这种需要与社会和经济紧密相连。合作使民营部门间的竞争产生机会，通过共同参与，而使问题和困难减小。
Parkeretal提出，公私合作关系是私营市场竞争机制进入国家公共领域，运用私有资本为基础设施融资和运营。近年来，由于政府减少投入，允许民营部门以更低的成本和更高的效率提供公共服务。公私合作关系基于民营化更宽的政策，民营部门公共服务比公共部门公共服务具有更高的效率和效益；公私合作关系是基于基础设施供应的扩展，解决国家财政短缺和项目管理技术匮乏问题的有效方式。Akintolaetal指出，公私合作关系的关键问题是各市场主体的承包商、投融资者和中介部门的关系，产品需求的全面分析。
自然垄断产业的公私伙伴关系的建立，已是世界发展的趋势，许多国家的都在这种浪潮中，基础设施领域和公用事业向民营化转移。我国随着经济的快速发展，城市化建设急需迅速发展，政府部门必须在领域引入具有高投融资能力、创新技术和高效率的民营部门进行合作。
环视现有文献，多是探讨民营化后，经营绩效是否提升？或者比较国有和民营部门的经营绩效。在自然垄断产业领域的公私伙伴关系基本处于定性的研究，通常是以大量的且已完成的公私合营项目的个案为例，就其结果予以定性的分析，并为事后的特性进行归纳，没有站在事前的角度和整个产业发展的立场，从而进行全面的、系统的理论分析。
作为自然垄断产业的市场化改革，是一个系统工程。基础设施行业特别是城市水处理领域的产业投资机会正在出现，正在形成“谁投资，谁收益”的产业发展格局。本书研究为自然垄断产业市场化改革提供了一定的理论依据。1.2 国内外相关文献和理论研究1.2.1 国外相关文献和理论研究
公私合作关系是政府政策的选择，是社会、经济和政治结合的统一组织体，理论研究是建立在多学科交织的基础上，涉及新产业组织理论、新政治经济学、新制度经济学、新福利经济学、现代企业理论等理论体系，是博弈论、信息经济学和委托-代理、激励机制设计等问题的研究，从而建立一个效率和效益的可持续发展的组织体系。
1.2.1.1 公私合作关系与新产业组织理论（1）网络经济和集群理论 Laffont和Tirole认为，基础性公用事业部门，如供电、燃气、城市水业等被视为自然垄断产业，是基础性公用网络型产业，具有本地化、区域化，离不开本地的地区资源和经济状况的特点，具有网络经济的特征，即物理状态和虚拟状态。
Porter认为，集群理论是在基础设施的建设上作为聚群组织的形式存在。基于特定的地理区域，通过基础设施项目，支撑结构和空间上的集聚，通过群体合作协同效应获得经济要素竞争优势。集群是根据专业化分工和协作而建立起来的既相互独立又相互关联的组织群体。它通常存在于公私合作关系下的民营部门与民营部门之间组织联盟协作。（2）产业组织和政府规制 Abdel-Aziz等指出新产业组织理论除了研究结构、行为和绩效的相关性问题，即结构-行为-绩效范式（SCP），还对组织内部问题、市场的垄断竞争和政府规制进行研究。
Vander M K指出，公私合作关系作为产业组织，是产品生产过程和公共支持的一个选择结构形式。传统的评价方法是投入和产出分析，是一个多维的交叉机制伙伴方式，是对收益、目标和社会供应的价值和能力测度。公私合作关系的公共部门和民营部门的公私合作和技术转让近似于博弈论的两难困境。
Albert等认为，公私合作关系中公共部门提供的竞争政策，为民营部门的激励机制建立政策依据。公私合作关系体系下，政府期望克服项目的资金不足和花费最低成本，选择最佳民营伙伴。除公共部门和民营部门合作关系外，同样存在着民营部门与民营部门之间经济的关系。
H M Treasury指出，公私合作关系的核心是政府服务，要求公共部门规制中的激励、定价和补贴的均衡。基础设施作为准公共物品，针对公私合作关系，政府的改革是必须的，要求政府具有合同内容、产出投入分析、项目评价和谈判专业的知识和经验。
1.2.1.2 公私合作关系与现代企业理论（1）企业契约理论 Williamson提出，在不完全和不对称信息下，对交易成本进行描述，提出了有限理性（Bounded Rationality）、机会主义（Opportunism）和资产专用性（Asset Specificity）。有限理性是指在不完全信息下，交易双方才会理性决策；机会主义是在不完全和失真的信息下，通过伪装偏好、扭曲数据或者有意隐瞒事实，来追求一种不诚实的行为，即用“虚假的或者是空洞的，非真实的威胁或承诺”获取个人利益的行为；资产专用性决定交易维度，产生沉淀成本（Sunk Costs）和“准租金”，资产专用性存在绝对成本优势和产品差异进入壁垒。
Parkeretal提出，公私合作关系是在不完全信息条件下，公共部门和民营部门之间的契约关系。契约理论是在公私合作关系的优势和劣势下的理解，交易成本产生是买卖交易和不完全契约所产生的成本。当契约在完全信息下，不能达到最优时，就存在交易的不完全信息。在长期契约中的不完全信息下，由于不确定因素的存在，如技术、成本、产品质量、服务水平以及经济环境，并且因为信息不对称，导致参与者产生机会主义，从而对资产专用性产生威胁。对于新建或扩建基础设施投资的资产专用性，确定性的是建筑物和设备，不确定性的是人员培训。Stiglitz J从组织内部控制角度对企业契约理论解释，将公私合作关系视为一种团队生产组织的形式，认为公私伙伴委托-代理关系是委托人设计一个用来激发代理人按委托人的利益而行为的报酬体系，即一个合约，合约存在道德风险和逆向选择问题，事前设计和激励以及事后治理和谈判问题。（2）企业产权理论 Hart指出，民营部门可以获得更高的利益和运营效率，通过减少成本而获得利润。企业产权理论认为激励是由企业所有权产生的。公私合作关系存在着所有权和控制权的转移。
1.2.1.3 公私合作关系与信息经济学和博弈论
Binenbaumetal指出，公私合作关系理论是多学科理论的交叉组合，用不同的方法可以解决这一问题。在新经济学文献中，公私合作关系属传统福利经济学理论，针对稀缺资源的社会福利效率的评价，公私合作关系又涉及信息经济学，公私部门间的关系和激励信息流结构。信息和行动的不可分割，分析组织结构关系，参与者行为动机激励，运用博弈论的方法选择关系和激励，发展和提升组织间的信息流。关键性的分析是参与者的目标、动机和关系，以及机制结构、参与者的选择变量和序贯行动，是关系和激励的不合作博弈。公私合作关系的公共选择理论主要是针对公共部门的博弈规则，产权理论主要是对私人部门的博弈规则，产权理论核心是产权为了降低内部化的收益大于内部化的成本的外部性。
1.2.1.4 公私合作关系与基础设施管理
Kurianetal指出，公私合作关系是近年来各国政府在建筑业政策上的主要选择，以确保资源的供应和服务，然而针对公共部门和水务公司、非营利机构或其他社团的伙伴关系却很少有经济方面的分析。或许由于公私部门间对自然资源管理存在概念理解的局限性，公共部门应该在合同中建立明晰的基础设施特许权、收益和冲突解决协议，一个适当的制度结构可以为当地建立一个公正和有效的环境。并提出State Parastatals（公私合营）在建筑管理上发挥着重要作用，使公私合作关系长期可持续运行。1.2.2 国内相关文献和理论研究
张成福认为，公私合作关系是一种生产和提供服务的制度安排，即公共部门和私人实体通过共同行使权利，共同承担责任，联合投入资源，共同承担风险，共同分享利益的方式，生产和提供公共产品服务。建立公私合作关系的一个潜在逻辑，无论是公共部门还是私人部门，在公共服务和生产的过程中，具有独特优势；成功的制度安排在于保持各自优势，实现优势互补。依据公私合作关系这种制度安排，私人承包商为公共服务的长期提供者，而政府部门更多地成为规制者，进行绩效监督和契约管理。
曹远征指出，为完成某些公共基础设施服务，包括在公共服务领域其他服务内容，在公共部门和民营部门之间达成的伙伴关系，明确权利和义务。公私合作关系是一个复杂的合约安排。在监管上，基础设施和环境保护政府给予补贴，双方互动过程就形成了有效监管的博弈过程。
傅涛等提出，中国城市水业市场化有政治背景、发展背景和产业背景。政治背景，政府在资产经营领域总体呈退出趋势，以效率为目标的市场化已成为国际水业发展的主流趋势；发展背景，城市基础设施重要组成的水业设施建设和更新的投资需求巨大，全球性环保要求和卫生标准不断提升，也使水业设施尤其是污水设施缺乏的问题更加凸显；产业背景，产业结构上呈现规模不足和市场化经验缺乏。政府的行业监管是城市水业市场化的重要组成部分，对水业投资、建设、运营、服务等进行全过程的监管。1.3 PPP模式界定1.3.1 PPP模式的定义
PPP模式，20世纪90年代在西方开始流行起来，以欧洲居多。PPP是指政府、私人营利性企业、私人非营利性组织和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。PPP模式实施契约关系选择最佳投资决策的一种长期合作伙伴关系，为基础设施提供产品、服务的一种运行机制。PPP模式作为一种新型的投融资模式，在公共基础设施项目建设中被广泛地应用。1992年，英国肯尼斯·克拉克为公私合作定义：“为了提升基础设施水平、解决公共服务的资金匮乏和公共部门缺少有效性及资金效率等问题而率先提出”。尽管国内和国外对PPP概念表述都不同，但PPP模式的本质理解基本都是一致。基于不同的理论基础和经验，使得PPP模式的科学内涵解释出现了一定的差异（见表1-1）。表1-1 各国机构对PPP模式的定义
我国PPP模式引进较晚，对PPP模式的理解更多的是借鉴国外解释。现在PPP模式的广泛应用，得益于科学理论基础研究以及实践经验的积累，主要通过关系性合约理论、交易成本经济学、产权经济学和社会博弈学四方面的研究探索，证明PPP项目模式有借鉴的价值。其中，在关系性合约理论研究中Tony Bovaird发现PPP是一种新型的合作联盟关系，PPP模式具有关系契约的特点；交易成本经济学主要研究PPP交易成本的作用和合作信任的必要性，政府如何选择融资模式来提供公共服务，要考虑资产的专用性和战略的重要性；产权经济学研究产权在公私合作中起着怎样的作用，即何种产权安排致使联合剩余最大；从社会博弈角度看，大多数人认为应把PPP的现象、理论、经验和探索放到更大的社会博弈视角的环境中研究，便于更好地理解。1.3.2 PPP模式的运作分析
1.3.2.1 PPP模式的分类
经过研究分类，将PPP模式分为广义和狭义，从而形成PPP统一和明确的定义，广义的PPP模式是泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP模式是指一些项目投融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBFO等多种模式；英国对PPP模式的分类见表1-2，根据我国目前PPP模式的应用情况PPP，模式分类及其含义见表1-3。这种分类方法是根据项目所处的实施阶段划分的，共分为新建设施模式、已建设施模式、改建设施模式。上述分类的优点在于可根据项目的不同阶段选择不同的PPP模式，更具可操作性。表1-2 英国对PPP模式的分类表1-3 PPP模式的分类及其含义
1.3.2.2 PPP模式的基本结构
PPP模式考虑如何平衡公私部门两者的利益。从政府部门来看，一般会要求私人部门建设的项目要达到规定的质量要求，同时要保证相关的公共利益；而就私人部门角度出发，希望在政府支持和协助的基础上，确保获得稳定适当的收益。在项目中采用PPP模式，如何满足双方利益及要求，不同的项目解决方案不尽相同。所以，PPP模式的关键是在经济平衡的条件下，进行合理的风险分配，确保双方的利益不受损害。PPP模式的基本结构如图1-1所示。图1-1 PPP模式的基本结构
在PPP模式中，政府部门始终在项目中占据重要的地位，不仅是投资者，还是项目建成后运作的监督者，即政府投资是积极的。
PPP模式的内在结构相对灵活，可通过不同结构来执行项目运作。在我国一些公共基础设施建设项目可通过政府特许引进PPP模式。当然，在具体实施过程中，不同项目的差异性，决定不同的PPP模式结构。
1.3.2.3 PPP模式的优势
PPP模式使得政府部门和私人部门的优势充分得到发挥及最大的利用，将政府部门的社会职责、规范规划和协调合作能力，充分地与私人部门的创新精神、融资能力和管理效率相结合，得出PPP模式的优势如表1-4所示。表1-4 PPP模式优势简述
1.3.2.4 PPP项目的运作模式
在借鉴国内外典型的PPP案例经验的基础上，基础设施建设运营采用PPP模式的运作流程如图1-2所示。图1-2 PPP模式运作流程1.4 存在问题1.4.1 综合评述
公共工程建设PPP项目的合作形式失败的最大问题是组织声誉缺乏，合同条款缺乏稳健和清晰，以及存在不确定因素。PPP项目受到的成本-收益不对称的困扰，包括世界银行项目在内的PPP项目，公私组织间合作失败率常常较高。自然垄断行业改革涉及竞争、产权、规制与治理等多个层面，因此公私合作关系的理论研究是多学科理论的交叉组合。
中国虽然自20世纪90年代就开始发展PPP，但对PPP的研究却是十分初步的，大多停留在知识普及和经验介绍层次，缺乏系统总结和理论分析，特别是关于中国PPP绩效影响因素的相关研究十分匮乏。
国内外公共项目建设对PPP模式越来越关注，英国、日本、芬兰、葡萄牙、瑞典等国已有实际应用的经验，因此对PPP模式的价值评估提出了更高的要求。但PPP仍处于发展期，各国对PPP项目的经验仍不丰富，其内涵和评估方式仍在不断完善。判断工程项目能否采用PPP模式的标准是如果项目采用PPP模式的产出和服务达不到目标值，则应该考虑使用其他的建设模式，如果该模式带给项目更高的资金价值，则该项目可以采用PPP建设模式。与传统建设模式相比，PPP提高资金价值体现在三个方面。（1）资金压力的转移 PPP模式改变了传统模式中的政府筹资的方法，而是采用筹资结构更合理、管理更科学有效的私人资本。据调查，这种方式使得项目平均建设成本降低额在10％以上。PPP模式在拓宽了融资渠道的同时，取消了基础设施行业市场准入限制，使得大量私人资本涌入。同时，PPP在项目的寿命期分期付款，极大地缓解了政府部门的资金压力，加快了基础设施建设步伐。（2）风险转移 采用传统模式建设项目通常由于公共部门难以达到平衡建设成本与运营成本，结果造成项目成本超支。而PPP模式的特点之一是将超支风险和长期维护风险转移到私有机构，而私人资本对项目的投资标准永远是追求利润的最大化，因此，PPP吸引私人资本主动参与公共项目的关键的机制创新在于如何平衡私人部门参与公共项目的收益与风险。采用PPP模式参与公共项目过程中，政府部门和私人部门对于开发过程的风险有着一般性的分摊原则：根据项目实施的风险类型，客观的、非PPP项目主观因素影响的风险主要由政府承担；而由于PPP项目主体决策、或由于项目管理过程中管理标准、方法等主观因素而造成的风险，则一般由私人部门承担；此外，PPP项目的开发过程中，一部分风险难以完全在政府部门和私人部门之间共担。（3）私有企业激励功能 由于PPP的完全代理制，公共设施的投资、建设与管理由一个公司法人来完成，责权利统一，调动了私人机构投资的积极性；私有机构可以通过和政府部门的谈判，确定政府和相关部门的收费标准，并获得政府的支持，帮助协调各方的关系，确保项目建设顺利进行，同时拓宽私人资本发展空间。因此，在公共项目的PPP模式建设中，拓宽了融资渠道，缓解了资金压力，合理分配了项目风险，充分发挥私人部门的优点、调动其积极性，使得公共部门更集中于宏观把控和过程监督，从很大程度上提高了公共项目的质量和效率（见图1-3）。图1-3 PPP与传统方案支出比较1.4.2 提出问题
公私合作关系研究的不足如下。
其一，目前有关公私合作关系研究内容单一，缺乏层次感。仍然停滞在伙伴关系的必要性和实用性的定性分析，以及科学技术合作分析。经济研究上处在一个解释问题的层面，而不是怎么解决问题的层面。众多文献中刻意强调公私合作关系的分类状况，却忽视了产业整体的发展研究，忽视了组织各参与方行为以及利益关系的经济研究，这样就显得研究内容的过于单一，使研究不够深入，考虑选择适当的伙伴关系方式也就很难把握。
其二，在公私合作关系研究上缺乏定量分析的缺陷。在公私合作关系经济研究文献中，很难见到定量分析。众多文献主要是定性的分析研究，而且注重公私伙伴在项目下的自然科学和技术性处理问题的经济研究。
其三，公私合作关系研究的范围过窄。在公私合作关系经济研究文献中，仅仅局限于特定的分析，强调公私合作关系个案都具有特殊性，而缺乏对其共性内容的分析研究，无法形成一个研究体系。1.4.3 研究设想
公私合作关系研究发展趋势：结合现实的政治、经济、社会和产业的发展，对相关理论进行研究，注重公私合作关系理论研究的应用价值。公私伙伴之间的相互补充，共同发展的态势，是一个动态过程体系研究，有着广泛的应用和研究空间。学术界对其进行定量性的研究和系统性的研究仍是十分必要的。例如在公私合作关系下，微观部门的行为和宏观合作关系的网络组织，PPP项目资本结构优化，公共部门向民营部门的股权转移；在基础设施建设和公共服务上政府采购和特许权拍卖，收益权的界定；PPP项目关系契约的合作绩效，VFM对项目投融资的绩效估计；公共部门与民营部门互动机制，部门之间的委托-代理和激励机制设计；政府部门政府责任、项目失败责任、激励性规制，信任机制和合作绩效评价等研究。综上，公私合作关系有着广阔的研究前景。1.5 拟研究内容和框架1.5.1 研究内容和目标
基于传统建设中的这些问题，对公私合作关系合作治理及其互动机制研究。公私合作关系作为一种公私治理方式的有效运行，是PPP网络利益主体决策互动的结果。根据PPP项目合作治理产权、竞争、规制和治理的合作绩效逻辑关系和路径，基于公私部门差异性特征，分析资本运营组合结构有效性，运用治理理论利益主体权利、责任和控制权关系设计PPP治理结构；依据激励机制-规制机制-信任机制的互动机制路径，建立政府采购特许权和收益权管理控制和激励机制，分析PPP模式一体化运行激励机制和公共部门的规制激励政策，建立信任机制。1.5.2 技术路线
研究技术路线见图1-4。图1-4 研究技术路线1.5.3 研究框架
自然垄断产业下的公共项目是指由国家政府事业机构从事的为社会大众提供便利的公共基础设施工程。我国公共项目的传统建设模式是以政府部门投资为主，私人企业或政府有关部门负责项目的建设经营和管理。但传统模式中仅依靠政府部门融资，使得政府部门肩负着很重的财政负担，而私人企业或有关部门对于项目建设经营也往往得不到充分的激励，项目从质量到运营都存在一定的隐患。我国在推进城市化进程中公共基础设施建设因投融资体制的缺陷存在着巨大的资金缺口，以政府投资为主体格局的城市公共基础设施建设越来越不能满足城市发展的要求，国家先后出台“非公经济36条”、“新36条”等政府文件，鼓励民间资本进入基础产业和基础设施领域，例如国家铁道部2012年已开始投融资体制改革，转向民间资本融资。（1）PPP项目的VFM分析 系统地介绍了PPP项目的VFM评估方法，并结合实证说明对PPP项目使用VFM评估方法，进行PPP模式选择可行性分析的具体操作过程。（2）PPP项目网络利益主体及关系治理 通过比较公共部门和私营部门差异性特征，进一步分析政府授权的公共部门以及私营企业、PPP项目公司和银行等金融机构等利益主体构成的PPP模式网络组织关系依赖性，界定PPP各利益主体的责、权、利关系和行为，建立PPP合作治理产权、竞争、规制和治理的合作绩效逻辑关系和路径。（3）公私合作治理和信任机制 信任在公私合作中的重要作用要求学者研究信任的产生机制问题，也就是如何产生信任，信任的产生受哪些因素的影响。只有把这个问题搞清楚，公私间信任的产生才有合理的方向，进而触发并促进公私合作关系的效率与绩效。对PPP项目合作治理进行界定，阐述关系契约与合作治理的逻辑关系，以及关系契约与信任的逻辑关系。信任机制作为关系契约中的重要机制之一，进一步探讨PPP项目信任机制的建立。（4）PPP项目合作治理与合作绩效 首先分析了项目合作治理与合作绩效的逻辑关系，然后分析了合作治理中比较重要的关系契约与合作绩效的关系，并用实例验证了两者之间的关联性。阐述关系契约对合作绩效的影响作用，促进提高合作绩效。（5）PPP项目合作绩效演化和评价 首先介绍了阐述了合作绩效的演化过程及合作绩效评价的理论体系，然后构建了合作绩效指标体系及评价体系。通过对合作绩效评价的分析建立了基于合作绩效评价的动态激励机制框架图。（6）PPP项目互动机制设计 首先介绍了PPP伙伴关系的含义与特征，阐述了互动机制的概念，然后构建了互动机制的框架，说明了其实现的路径。（7）PPP项目公共部门和私营部门互动激励机制 论述了PPP项目中政府与企业之间的激励互动机制，激励机制是政府部门与私营企业之间互动的重要组成部分，政府部门通过设定不同的激励机制，来鼓励私营企业不断提高效率，降低生产成本，实现PPP项目的成功。通过声誉激励机制的制定，促使企业提高自身的声誉，对参与政府不同阶段的PPP项目有一定帮助作用。（8）PPP项目政府部门的价格上限规制机制 基于RPI-X模型，构建了影响X因子关键因素的模型，发现被规制企业总要素生产率增长率和整个经济总要素增长率的差，以及投入品价格增长率在整个经济和被规制企业之间的差决定着X因子的变化。在此基础上分析了企业、政府、公众与X因子的关系。（9）天津国家信息安全产业基地 天津国家信息安全产业基地是戈德集团投资公司作为主要投资主体之一，涉及政府信息安全相关部门的投资和政策扶持。天津国家信息安全产业基地作为大型孵化器基础设施项目，涉及国家信息安全的基础设施建设和运营，具有公共事业特征。本书根据天津市国家信息安全基地工程建设方案，来论证相关理论观点在实践中的应用。1.6 本章小结
随着我国城镇化进程的加快，基础设施建设需要大量的投入，为了引入私人资本的参加，减轻政府的财政负担，PPP模式成为推进基础设施建设的重要融资方式。PPP融资方式在我国的应用较晚，还存在很多问题。如PPP模式的适用性问题，政府监管不到位，项目绩效、公众满意度较低等问题，本章概述了PPP项目合作治理与互动机制方面存在的问题，提出进行PPP项目合作治理与互动机制研究的迫切性和重要性。在提出研究问题及分析本书研究目的意义的基础上，对研究的基本概念和范围进行了界定，介绍了本书的内容安排、逻辑框架和技术路线，以及研究的内容概况。第2章 PPP项目的VFM分析2.1 研究背景及现状2.1.1 研究背景
PPP在英国已经成为一种提供公共服务的常用方式。实现公私合作关系最基本的必需条件是在整个合同期间，物有所值（Value for Money，VFM）的增值优于传统采购方式，为增值合作绩效。PPP项目通过VFM评估，证明PPP模式在项目应用的可行性，对合作绩效进行评价。
英国率先推动吸引私营资本的一系列措施，成为世界上其他国家研究和应用PPP模式的典范。英国目前主管PPP的代表机构是英国财政部（HM Treasury），专设任务小组（Task Force）负责和指导PPP模式实施，Task Force是1997年在财政部下专为PFI的推广应用而设立的，旨在给公共部门和私营部门提供咨询和指南。在法规方面，英国并未出台专门针对PPP模式的法律，一般指导PPP模式实施的是政府的相关政策和指南，但比较细致，例如，在项目模式决策方面，英国采用公共部门比较基准（Public Sector Comparators，PSC）和物有所值的原则选择和评估PPP项目。这表示私人部门将要进入基础设施领域随之产生的一种新的投资主体、分配理念及资源配置方式。目前，对于PPP模式在基础设施中应用的可行性，为证明需借鉴国外先进的VFM评估方法，而进行经济评价。2.1.2 研究现状
我国对VFM评估研究起步较晚，通过许多学者的努力，在此领域上也取得了巨大的进步和突破。
VFM评估的研究共分以下几种。孙慧、周颖等对VFM理论进行了全面分析，将成本效益分析法和公共部门参照比较法进行对比分析，并结合国际发展现状，为应用VFM评估方法提供理论指导。
叶晓甦、徐春梅在VFM理论的基础上，对英国、澳大利亚等国家比较典型PSC体系进行比较分析，结合高会芹等对PSC应用比较成熟的英国、德国和新加坡比较分析结果，以及高会芹、武艺李等针对VFM评估方法中PSC指标的应用分析，根据我国PPP模式的特点，对公共部门参照标准（PSC）进行修正与调整。结合以往研究成果，邓小鹏等对PPP项目的VFM评估进行详细解说，科学地运用VFM评估方法，进行实证分析，进一步证明PPP模式应用于基础设施项目是可行、经济的。
为了实现人有所居，许多西方国家相继推出基础设施建设的各种有关政策。PPP模式作为一个新型的公私合作方式在公共基础设施项目中广泛采用。Eugenijus Skietrys等在PPP模式研究中发现，它在降低财政支出、风险分配、等方面有诸多优势，所以最近被应用于基础设施项目建设中，并普遍采用VFM评估方法以确定是否被采用。
从秦子龙对英国政府采购如何实现资金价值的研究中，得出以下结论。英国于1992年最早应用PPP模式，在2004年出台《资金价值评估指南》（Value for Money Assessment Guidance），采用以公共部门比较标准（PSC）为基准的VFM评估方法。英国确定VFM需要通过两个步骤：第一，计算一个假设方案下的PSC；第二，用PPP模式下不同投标者的成本与PSC进行对比，确定是否产生VFM。总之，英国采用VFM评估方法，平均每年可节约350万欧元，并将其应用于公共项目建设、公共慈善、医疗、教育事业等中。
VFM评估是在投标报价过程中实现的，Kharizam Ismail等采用因素分析法对PPP投标VFM的评价标准影响因素进行详细的研究。
吴国培在对德国政策进行调查和分析中，在确定VFM时常采用成本效益分析法，全面的对其投标方案进行经济评价，择优选取。但是，该方法建立在诸多假设前提下，需要大量的数据支持，导致计算工作量大，所以还有待提高。目前，PSC与PPP成本对比法在国际上的应用前景比较广阔，被许多国家所采用。
综上，通过众多学者的研究结果表明，通过VFM评估方法的应用，可以进一步证明PPP模式在基础设施建设项目中的可行性，节约资金，利民便民。通过对已有的关于PPP项目VFM相关理论的研究，结合实际情况，自己探索总结，定向的提出问题，寻找解决方案。PPP模式下的评估思路如图2-1所示。图2-1 PPP模式下的评估分析思路2.2 PPP模式下的VFM2.2.1 VFM的基本内涵
VFM是目前PPP项目评价的重要标准，它被用来证明私人部门参与提供本来由公共部门提供的服务项目，对私人部门而言是有利可图的，并能因此形成竞争的市场。英国是较早在项目中采用PPP模式的国家，并规定只有在项目采购中被证明具有VFM时，PPP模式才可以被实施。
英国政府将VFM定义为在全寿命周期下成本和质量的最优组合。在英国PPP项目实践过程中，VFM主要应用于在方案选择与比较，即在参考以往经验的数据的同时，比较不同方案潜在的收益，进行比较分析，从而选择VFM最大的方案。
目前，我国与国外相比VFM研究起步晚，VFM的中文译名也未统一。韩传峰、台玉红将VFM意译为“效用”；张连营、李楠认为“资金价值”较为准确；台湾等地的学者将其译为“衡工量值”或者“物有所值”。从英文字面出发，结合已有文献，认为采用“物有所值”这一翻译较好。
政府之所以采用PPP模式，最主要的原因是比传统融资模式可以提供更多的资金价值。潜在的VFM理由有很多，主要是PPP模式可以提供最佳的风险分配，充分发挥私人部门在设计、经营项目中的优势。此外，通过招标竞争形式，私人部门争取经营权，以此形成公共基础设施项目建设的良性竞争环境，实现VFM。2.2.2 PPP与VFM的关系
由于公共基础设施项目中PPP模式被广泛应用，项目采用PPP模式，并对其评估的规范性、科学性要求更加严格。然而，PPP模式作为一种新型的投融资模式，政府部门对其认识和经验不足，导致项目运作阻滞，最终未能达到预期目标。所以，当政府抉择项目时，必须要进行VFM评估，判断此项目采用PPP是否正确。假如PPP模式提供的资金价值更大，说明此项目采用PPP，在项目采购中能提供更好的交付服务。VFM是PPP项目的评估标准，只有在采用PPP模式前提下，才会进行VFM评估，VFM离不开PPP项目。2.2.3 PPP提供VFM的途径
采用PPP政府采购的最终目的是更大限度地获取资金价值，通过实践证明，PPP模式优于传统模式，这与PPP本身的先进性紧密相关，下面将具体介绍PPP项目提供资金价值的途径。（1）风险转移 风险转移是PPP最先进之处。通常，在传统投资建设中，政府部门的建设成本和经营成本之间的平衡很难达到，一般造成建设成本缩减而经营成本增加，PPP将项目的超支、长期维护风险转移到私人部门。此外，依据PPP项目对社会创造的价值和效用，政府支付投资方的使用费一般在协议中制定了封顶和保底线，投资方的收益与其项目对社会的价值具有直接关系，即价值越小，收益越少。这导致投资方必须在工期内完成项目，依照相关规定经营维护承建项目，致使项目的工期和质量风险转嫁给了私人部门。（2）降低成本，提高效率和质量 项目的利润几乎全部是经营收入，所以与政府传统投资采购不同，PPP项目最关注的是全寿命周期费用。从国外已成功的项目来说，私人部门合理的筹资和有效科学的管理，致使项目平均建设成本下降10％以上，政府减少参与项目的机构人数，节省开支。英国与日本的实践证明，PPP总成本远低于传统模式，私人资金参加投标，较低成本是核算中标的一个重要标准。为了获得政府特许，在创新和成本方面私人部门会做到高效率。政府依据市场调查情况，对私人部门实行奖惩制度，以提高项目的投资效率。（3）有效的激励功能 项目采用PPP的投资、建设及管理，是由一家具有法人资格的企业来实施完成，责权统一，充分调动私人部门的积极性，通过与政府谈判协商，根据相关政策、法律法规确定收费标准，获得政府支持，协调各方，确保项目顺利完成，拓宽其发展空间。
总之，项目采用PPP模式是集建设、运营于一体的管理方式。通过PPP提供的各种资金价值途径，最大程度地减少财政支出、经营成本，通过激励制度，吸引私人部门投资建设，转移风险，降低成本，控制质量，使项目获得最大的资金价值。2.2.4 VFM的影响因素
在确定项目是否具有更多的资金价值时，不仅要考虑全寿命周期的成本高低，还要预测项目运营维护成本的大小、融资来源及结构的合理性、盈利能力的可靠性，进一步还应考虑项目对能源与环境的影响性、政府所获的经济利益、各参与方能否结成战略伙伴、是否可以达到预期目标、质量的标准程度、风险分配的合理性以及供应商的能力等诸多影响因素。这些因素对资金价值的影响程度将通过定量及定性评估体现出来。2.3 VFM的构成要素2.3.1 公共部门比较标准的构成
在PPP与传统模式的比较中，决定因素是否合理是公共部门的比较标准，PSC是项目成本核算结果。PSC是指按照PPP项目的产出要求政府提供该服务所需的代价，并对其成本进行风险调整，通常以净现值的形式体现。
2.3.1.1 PSC的目的
PSC被用于判断PPP项目是否能获得更多的资金价值，主要目的在于预测总造价、检验资金价值、提供相同的比较标准及评估工具、作为双方规范和风险分配的基础以及严格控制招投标，以激励合理竞争。
2.3.1.2 PSC的组成
PSC由基础成本、调整成本和风险成本三大部分组成，其中风险成本分为保留风险成本和可转移的风险成本。（1）基础成本 基础成本一般按以下公式计算：基础成本=直接成本+间接成本-第三方收益
①直接成本。PSC中的直接成本由直接投资成本和直接运营成本组成。其中，直接投资成本一般包括可行性研究费用、勘察设计费、招投标费、建设费、监理费及材料设备费等；直接运营成本包含工资福利、原材料及燃料动力费、拆除费、租赁费、设配更新维护费等。
②间接成本。间接成本主要包括企业管理费和规费。其中，企业管理费一般包括管理人员工资、办公费、固定资产使用费、劳动保险费、财务费、税金等。规费包括工程排污费、社会保障费、意外伤害保险等。
③第三方收入。第三方收入是对第三方使用资产服务进行收费而产生的收入，项目生命期内的第三方收入可以减少政府部门的净费用，应该从基础PSC中的经营成本中扣除。（2）调整成本（竞争中立） 针对PSC进行成本调整，去掉政府的竞争优势，确保PSC与PPP成本之间比较的公正性。如果缺少调整成本这一环节，无法真实地反映整体造价，导致错误的采购决策。调整成本应根据不同的项目进行相应的改变，其根本目的是保证PSC与LCC比较的一致性，使VFM评估更加精确。（3）风险成本 PSC的风险成本是衡量政府部门若承担一切风险所需的代价，根据风险承担人不同划分为可转移风险成本和保留风险成本，经过识别风险后，对PSC结果进行调整，确保PSC的精确性。
①可转移风险成本。可转移风险是指某些可以转移到私人部门的风险，其成本计入PSC中。对于决定是否要转移这些风险，取决于私人部门是否有能力利用最低成本消除这些风险。一旦政府将风险转移给私人部门，其必然会采取最有效的方案控制相关风险的发生，从而促使私人部门提供更多的资金价值。
②保留风险成本。保留风险是指不能或不宜转移给私人部门的风险，由政府部门承担，成本计入PSC。由于无论采用何种采购模式，保留风险成本都会由政府承担，所以LCC中也包括此部分。2.3.2 全寿命周期成本的构成
全寿命周期成本（Life Cycle Cost，LCC）是项目中融资、设计、建设、运营等整个项目过程中所需的成本。在《全国造价工程师执业资格考试培训教材》中提到LCC就是工程在全寿命周期或工期内所需支付的开发研究费、制造安装费、运营维修费、报废回收费等费用的总和。一般计算公式如下：全寿命周期成本=基本成本+风险成本+特殊成本
2.3.2.1 LCC的基本成本
对于全寿命周期费用的基本构成如图2-2所示。图2-2 LCC的基本成本构成
全寿命周期成本的基本成本包括建设成本、运营维护成本和拆除成本。无论政府采用何种采购模式，除了个别子项目外，构成基本相同，不同之处在于资金的使用效率。
2.3.2.2 风险成本
该风险成本分为私人部门和政府部门分别承担的风险成本。PPP模式制定了合理的风险分配方式，将部分风险转移给私人部门，因此，私人部门所承担的风险成本要小于PSC中的可转移的风险成本。而政府承担的保留风险成本与PSC相比，二者相差不大。
2.3.2.3 特殊成本
PPP模式的特殊成本一般包括：私人部门融资成本、风险转移成本、规制监管成本及交易成本等。（1）私人融资成本 在PPP项目中，必然会引进私人资本，所以私人部门的融资需要一定的融资成本。在政府传统采购模式下，该成本由政府所承担，不存在私人融资成本，因此应当计入LCC中。（2）风险转移成本 PPP模式的先进性主要在于将适当的风险转移给私人部门，激励私人部门的服务做到高质量、高效率。但私人部门应清楚地知道某种风险所需的费用可能相当昂贵，因此把这部分风险转移计入LCC中。（3）规制监管成本 在PPP项目中，规制监管成本是为了保证项目服务质量，政府采取相应措施的规制和监督，确保私人部门按照特许协议完成项目所需的费用，应计入LCC中。（4）交易成本 PPP项目涉及复杂的商业和融资两种协议，需要与相关部门各方进行多次谈判协商，而各方参与者都会由于自身的法律及金融顾问，以及在谈判过程中的必要的花费，大大增加了交易成本，应将计入LCC。2.3.3 PSC与LCC的比较分析
通过对PSC和LCC构成要素的详细分析，结合已给出的计算公式，得知这两者除了一些特别的成本之外，二者基本的构成大致相同，不同的只是数值。所以，对于PSC与LCC的比较并不是针对二者本身，而是不同模式下由于资金使用率造成成本差异的比较。
在PPP项目中，私人部门的规划和建设更加灵活多变，同时没有了政府部门中的管理费，使更低的成本满足所需要求。私人部门以获利为最终目标，因而在项目建设中愿意使用新技术、新工艺，创新技术的同时提高质量，同时可以缩短公共基础设施项目的建设周期。由于PPP模式从项目开始就引入全寿命周期的概念，利于各种资源的整合，有效地降低整体成本。所以，PPP项目的PSC大于其他模式的LCC，所需成本较低。
在此情况下，就可以判断项目采用PPP模式可以提供更多的资金价值，是可行的。然而，在PPP项目中，私人部门在融资和与各方谈判中会产生大量的融资成本和交易成本等，因此，在确定项目是否要采用PPP模式，应综合考虑各方面的影响因素。可以对PPP模式的PSC和其他模式的LCC进行详细的分析计算，进行比较分析，结合定性分析得出结果，这是判断是否采用PPP模式的决定关键。
在进行PPP项目VFM评估前，政府部门作为项目发起人，应对相关政策、项目需求、投资预算及可获利益进行全面分析，确定该项目是否在VFM的范畴内。项目投资计划的评估在实施方案确定之前，全面对采用PPP的项目投资计划进行评估，考察项目实施的可行性及必要性，初步判断PPP项目能否提供良好的资金价值，之后进入下一阶段；在实施方案评估阶段，对此项目进行更加详细深入的技术经济论证，编制PSC，并对不同模式下的LCC进行分析，考察每个单体项目采用的模式是否合适，判断上一阶段结果的正确性，如果证明可以提供良好的资金价值则进行下一阶段；最终采购评估在前两个阶段的基础上进行，针对PPP项目的市场情况和效益评价，确定其采购方式。2.4 PPP项目VFM的评估流程2.4.1 PPP项目投资计划评估
PPP项目首先考虑的是资金价值的获取，VFM评估贯穿于项目全寿命周期过程。在PPP项目中，VFM评估主要分为投资计划评估、实施方案评估及最终采购评估三个阶段，各阶段VFM评估都是根据可获得的信息研究项目在特定时间所提供资金价值的潜能，项目VFM评估只能在PPP合同完成阶段确定。PPP项目VFM的评估流程详见图2-3。图2-3 PPP项目VFM的评估流程
投资计划评估通过判断PPP项目计划草案的可行性，投资规模应在私人投资能力范围内，确定采用PPP模式，初步判断是否可以提供更多的资金价值。在投资计划草案制定中，只需要确定项目的规模大小及预期目标，不需要确定技术、投资额和收益水平。政府部门在此期间应支持鼓励私人部门积极创新，发挥其资金、技术及管理上的优势，有利于政府部门根据项目提案确定采用PPP模式。
PPP项目投资计划评估采用定性与定量相结合的方式进行评估。定性评估主要通过问卷调查、专家咨询方式，对资金价值的影响因素进行分析，判断该项目的可行性、获利性及可完成性；定量评估包括投资成本、运营成本、利润、风险分析及交易成本等。
PPP项目的投资计划评估以调查分析、信息收集为基础，采用定性与定量相结合的评估方法，初步判断项目采用PPP模式的可行性，其结果应计入采购评估报告。政府部门通过在投资计划评估中对资金价值影响因素的识别分析，得出PPP模式具有提供给资金价值的潜力，在此基础上就可进入下一阶段评估。否则，假如投资计划评估结果得出采用PPP模式不能提供良好的资金价值，则选择传统采购模式，不需进入下一步。2.4.2 项目实施方案评估
项目实施方案方案评估得出的决策是对投资计划评估的数据的验证，确保采用PPP模式的正确性，以获取最大的资金价值。实施方案评估主要通过PSC与LCC比较，对资金价值进行评估。
2.4.2.1 PSC的汇编
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