作者：许可
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国家主体功能区战略协同的绩效评价与整体性治理机制研究试读：
前言
国家主体功能区是中央和地方政府落实科学发展观、实现可持续发展的最新战略举措，涉及开发方式、开发内容、实现功能、地理行政区划、行业发展领域和多元政策体系，是一个多层面、多维度、系统化、差异化的战略管理系统工程，是我国政府战略管理研究的前沿领域。然而在功能区规划实施过程中面临着主体功能区的空间合理划分问题，规划设计过程中不同功能区发展强度问题，功能区内经济社会建设问题，传统的经济导向的绩效评估等问题。当前如何有效地解决国家主体功能区建设中的问题，提高规划的执行力和成效是首要任务。本课题以此为研究对象，以构建战略协同的绩效评价体系和整体治理机制为主要内容，运用文献分析、国际比较、案例研究、问卷调研、实证分析的方法，并以山东半岛蓝色经济区为例开展了实证研究。
主体功能区战略协同绩效评价及整体性治理的研究是涉及多学科、多领域的研究问题。目前学者对主体功能区、战略协同、绩效评价、整体性治理的研究较多，也取得了一定的研究成果。但对主体功能区的研究主要集中在功能区规划与建设过程中的问题、财政转移支付制度研究等领域，对战略协同方面的研究尚处在学科建设和理论体系构建阶段，对整体性治理的研究多是对西方整体性治理研究的引入、理论背景方面的介绍，对国家主体功能区战略协同绩效评价和整体性治理的综合研究寥寥可数。本书在充分解读国家“十二五”规划、十七大以来关于科学发展观要求和国家发改委出台的一系列主体功能区规划的前提下，结合可持续发展理论、系统论、经济学、政治学、社会学、公共管理学（尤其是政府战略管理学）、环境科学等多学科理论研究成果，系统研究国家主体功能区战略协同发展的理论体系。对国家主体功能区内各类型区域发展战略和协同发展的影响因素、发展目标、治理政策、协同行为和发展绩效进行国家与区域间、区域之间和区域内各子系统间三个层面的理论分析，探寻国家主体功能区发展系统与国家战略发展系统、各区域间发展系统以及区域内经济、政治、社会、文化及生态子系统的相互关系、战略协同机制、五大子系统的要素分析和战略协同的演化规律。按照不同的主体功能的功能定位和政策目标，构建了不同主体功能区的战略协同绩效分类考核指标体系。
本书采用层次分析法和模糊综合评判分析法，以蓝色经济区为例，通过专家打分、问卷调研等方法对经济区内四大主体功能区分别进行了实证分析，结果表明，该经济区内的优化开发区和重点开发区的战略协同性很高，战略绩效良好，应该继续保持，而限制开发区和禁止开发区的战略执行力度较差，对生态绩效指标的完成较差，应该进一步提高该区域的战略协同性。本文采用的绩效评估指标体系能够区分不同开发区的差别，较充分地体现不同功能开发区的经济社会发展特点，避免了过去用一个指标去评估所有不同主体功能区战略发展绩效的重要缺陷。
针对功能区建设中出现的种种问题以及实证调研的结果，本书提出了整体性治理模型及相应的政策建议，希望对各级地方政府、区域发展政策的制定部门提供多方面的帮助和指导。整体性治理包含三个阶段：协调、整合和紧密化，协调是政策形成与规划阶段，整合是共同工作与权利义务明确分配的阶段，更密切、深入、高度一致化的过程便是紧密化阶段。为了保障整体性治理的有效实施，依照各大功能区发展存在的问题和诱因，本书进一步提出了若干政策建议：完善细则，特别是专项考核和省级功能区的规划细则，保障各个地区各级政府的功能区建设的顺利进行；借鉴国外的经验，建议实施领导干部任期间的失效问责制度，根据发展规划，制定明确的目标和指标，依据岗位职责和工作安排确定问责对象，推动失效问责制真正落实到位，促进功能区的良好发展趋势；完善行政监督机制，切实加强中央政府、地方政府、各级人大对地方政府官员的监督；公开行政，加强社会各界对地方政府官员的监督；严格执法，加大对违约的惩处力度，提高违约成本；采用社会监督和网络化手段，使政府的行政业务及行政流程彻底透明化；建设信息公开共享、专家和公众参与、交流决策平台多元化、政策措施互补、公共服务和利益均等化互通的整体治理机制，提出推动功能区范畴内的各级行政单元紧密协作，履行好行政管理和公共服务职责的政策建议，为各级政府和功能区参与主体真正实现规划所提出的格局清晰、结构优化、效率提升、协调增强、能力提升五大目标做出贡献。第1章绪论1.1研究背景和问题的提出1.1.1 研究背景
改革开放以来，我国区域经济发展迅猛。但同时也存在空间开发方式混乱、资源环境恶化、区域发展不平衡、产业结构调整滞后等突出问题。在这种情况下，政府有必要调整既往的经济发展模式，避免单纯的资源消耗型道路，根据一个国家经济地理空间分布特点进行全面合理的布局，并采用国家战略的形式予以推进。
国家主体功能区作为中央和地方政府落实科学发展观、实现可持续发展的最新战略举措登上了舞台，规划将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。主体功能区规划的推出，有利于坚持以人为本，缩小地区间公共服务的差距，促进区域协调发展；有利于引导经济布局、人口分布与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡；有利于从源头上扭转生态环境恶化趋势，减缓气候变化，实现资源节约和环境保护；有利于打破行政区划，制定实施有针对性的政策措施和绩效考评体系，加强和改善区域调控。主体功能区规划的提出，无论在理论还是在实践上都是一种创新，但是在真正规划、设计、落实过程中面临诸多问题。
纵观人类发展的历史，凡是违背自然规律和人类社会发展规律的活动必将走向失败。实施主体功能区战略，就是要使人们的思想及行动适应和遵循自然规律和人类社会发展规律。国家“十二五”规划将建设主体功能区提升到国家战略高度，按照人口、经济、国土资源在空间均衡分布、协调发展的原则，前瞻性地谋划好我国未来十几亿人口、上百万亿的经济总量在九百六十万平方公里国土空间的分布，并与水资源、耕地以及其他资源相协调。官方称建设主体功能区“为万世开太平”的战略大布局，同时这也是考验我中华民族发展智慧的战略难局：“这是从未来一百年来考虑的规划，所以不可能一颁布马上就使各地发生巨大的变化，而是需要逐步认识，逐步落实，逐步完善，也是一个需要经过艰苦的，甚至是有些痛苦的努力才能完成的过程。”这样一个影响深远、关系重大的战略性规划如何才能落到实处？怎样评价这一战略规划的绩效？它与现有的政府绩效的考核办法如何结合？这一系列问题是国家主体功能区在推进实施过程中必然遇到的问题。
随着我国能源、资源需求的超常规增长趋势加剧，环境质量与发展速度的不对称性日益严重，不断推进的城市化带来诸如效率与公平、改善民生与实现社会和谐等各种矛盾。国家面临的这些问题促使其在顶层设计中从全局谋划国土空间，《全国主体功能区规划》应势而出，弥补了单纯依靠现有行政区划管理经济活动的不足。它构建了国土空间规划体系的“政策平台、规划平台、评价平台和管理平台”，为其他各类规划提供了基本依据。但规划编制仅迈出了第一步，规划的实施才是根本。如何跟踪规划实施的情况、监测评价规划实施的效果、预测规划实施中的问题、提升主体功能区的整体绩效等问题是推进主体功能区贯彻落实亟待解决的问题。国家主体功能区规划设定了多层次目标，有总体目标，有各主体功能区的目标，有全国目标，也有地区目标，而这些目标及其各项指标能否真正实现，现有的评价体系是否科学，是否有现实可行性，它们与现有的政策或体制是否冲突……这一系列矛盾显示国家主体功能区规划的作用对象是一个复杂系统，其关系的多元性、结果的重要性和影响的广泛性使其涉及交错繁杂的政治关系。我国政府长期以来承担了成熟市场经济国家无法比拟的全方位经济社会职能，职能的多任务性和多目标性使其之间相互矛盾甚至冲突，尽管不断地动态调整、修正和优化任务和指标体系，中央政府始终难以摆脱显绩考核与潜绩考核的两难困境。因此，对主体功能区的实施进行绩效考核不是单纯的技术方法问题，它是一个涉及价值、使命、政治、利益、制度等多要素的复杂系统，整体绩效管理替代传统绩效管理成为衡量这一复杂系统的重要途径和方法。
因此，本研究从这一现实需求出发，选取具有代表性的特定主体功能区，结合实证调研，并对相关领导和专家进行深入访谈，获得第一手翔实的调研数据，从整体绩效管理的研究视角为国家主体功能区规划的贯彻落实提供理论模型分析方法，建立了科学合理和行之有效的完备的国家主体功能区绩效评价体系，对实证调研的主体功能区进行全方位合理测评，详尽分析了所调研的主体功能区的发展现状，并针对该主体功能区的优势和劣势提供了针对性的政策发展指导建议以促进其健康良性地可持续发展。1.1.2 问题的提出1.1.2.1 主体功能区的规划设计
在进行主体功能区的规划设计过程中，我们首先要明确什么是主体功能区？它有什么功能？能为社会经济发展做出什么贡献？功能区是指承担了某类特定功能的区域。通常，为了解决经济社会发展中某些领域出现的问题，按某一角度或在具体某一方面划分功能区，从而满足整个国民经济和社会发展的统筹布局。每个功能区在经济社会发展空间布局上，都有某个特定的功能居于主要地位，发挥主要作用，这个功能就是主体功能。主体功能区是一个空间范畴，具体是指将一定区域确定为特定主体功能的一种空间地域单元。主体功能区是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，从未来开发的角度，对不同区域的空间开发方向、开发时序和开发强度的总体定位，是超越一般功能和特殊功能的区域，具有主体功能和辅助功能作用。
主体功能区的内涵可以从以下几个方面理解：第一，主体功能区是根据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等，对区域发展理念、方向和模式加以确定的类型区，突出区域发展的总体要求；第二，主体功能区不同于一般功能区，如工业区、农业区、商业区等，也不同于一些特殊功能区，如自然保护区、防洪泄洪区、各类开发区等，它是超越一般功能和特殊功能基础之上的功能定位，但又不排斥一般功能和特殊功能的存在和发挥；第三，主体功能区可以从不同空间尺度进行划分，既可以有以市、县为基本单元的主体功能区，也可以有以乡、镇为基本单元的主体功能区，取决于空间管理的要求和能力；第四，主体功能区的类型、边界和范围在较长时期内应保持稳定，但可以随着区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等因素发生变化而调整，现阶段允许一些地方根据自身实际情况对于主体功能区类型划分做一些不同的探索；第五，主体功能区中的开发主要是指大规模工业化和城镇化人类活动。
总地来说，主体功能区划分实际上也就是针对国土开发适宜性评价而进行的区域划分，是新时期在科学发展观视角下提出的一种区域发展的新思路。主体功能区的提出有利于更好地解决资源环境和经济发展的冲突，是可持续发展战略在地域上的体现。我国人口基数大、资源稀缺而且空间分布不均衡，再加上粗放型的经济增长方式，使得我国资源环境矛盾日益突出。主体功能区的划分充分考虑各地人口、资源和环境的承载力，将自然资源与环境因素纳入区域管理的评价体系中，目的是从根本上避免资源的过度开发。之所以会规定禁止、限制开发区，是因为功能区内所拥有的资源正在逐渐减少，同时资源又是人类不可或缺的，所以必须保护，不能进行大规模的开发，更不能为了经济发展而破坏资源环境。
然而，发展是硬道理，限制开发和禁止开发不等于限制发展和禁止发展，只是发展的途径和侧重不同而已。优化开发区域要改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工与竞争的层次，继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。重点开发区域要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，扩大经济规模，加快工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发区和禁止开发区域的人口转移，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。限制开发区域要坚持保护优先、适度开发、点状开发，因地制宜地发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，使之逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域，要以承担起生态功能为主来促进发展，要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动。
主体功能区的内容丰富，涉及范围广。主体功能区的主体功能应该是单纯的，又是有层次性的。在赋予主体功能后，也不可能完全排斥其他功能。同时，同一类型的功能区也是有区别的，分布在发展水平不同的区域，就会面临不同的问题，如果采取同样的政策，则有可能带来新的问题。所以在推进主体功能区建设中，在强调其他功能必须符合主体功能要求的同时，需要处理好主体功能与其他功能的关系。1.1.2.2 主体功能区的划分问题
国家主体功能区规划设定了多层次目标，有总体目标，有各主体功能区的目标，有全国目标，也有地区目标，而这些目标及其各项指标能否真正实现，现有的评价体系是否科学，是否有现实可行性，它们与现有的政策或体制是否冲突等。这一系列矛盾显示国家主体功能区规划的作用对象是一个复杂系统，其关系的多元性，结果的重要性和影响的广泛性使其涉及交错繁杂的政治关系。我国政府长期以来承担了成熟市场经济国家无法比拟的全方位经济社会职能，职能的多任务性和多目标性使其内部之间相互矛盾甚至冲突，尽管不断地动态调整修正和优化任务和指标体系，中央政府始终难以摆脱显绩考核与潜绩考核的两难困境。因此，对主体功能区的实施进行绩效考核不是单纯的技术方法问题，它是一个涉及价值使命、政治、利益、制度等多要素的复杂系统，整体绩效管理替代传统绩效管理成为衡量这一复杂系统的重要途径和方法。主体功能区的划分是理论与实践结合的产物，是国家与民族利益同地方经济发展融合的产物。主体功能区划分是主体功能区规划中最为艰难的工作，各类主体功能区域的面积、空间分布，各种主体功能区的数量和空间结构是工作的重点，也是争论的焦点。影响主体功能区划分结果的主要技术因素有：①确定主体功能区的指标参数，即符合什么样条件的区域应划为某种主体功能区；②划分的方法，即将符合什么条件的区域划为某种主体功能区；③主体功能区调整原则和依据，确定部分地区主体功能区归属的依据；④规划方案的选择，从若干区划方案中选择合适的方案。
目前，主体功能区的划分在两个层面上开展。其一是国家层面，全国主体功能区划分“两横三纵”的城市化整体格局、“七区二十三带”的农业战略格局、“两屏三带”的生态安全战略格局、海洋主体功能区战略格局。其在空间上，不覆盖全部国土空间，这种设计为省级主体功能区的划分留出了很大的余地。其二是省级主体功能区划分，该项工作由省级政府完成，必须以国家层面的主体功能区为框架开展。
2008年编制的省级主体功能区域划分技术规程（试用），明确了省级主体功能区规划的指标、评价和划分方法，选定可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态系统脆弱性、生态重要性、自然灾害危害性、人口聚集度、经济发生水平、交通优势度、战略选择等十个大指标。全国主体功能区的划分也是采用了这些指标，只是省级主体功能区划分中具体指标的选取、参数值的选择等方面更为灵活，以适应各地区域特征。主体功能区划分的合理性是以国家和各地的实际情况和需要为前提，不论是国家层面还是省级主体功能区的划分都是基于一种对自然环境生态、经济社会发展的认识判断基础上进行的，没有绝对的正确和合理，但是目前的最优选择，是基于特定条件、环境和预期（战略选择）下的动态最优。1.1.2.3 主体功能区经济社会建设问题
主体功能区划是在中国处于快速工业化、城镇化发展时期各种矛盾日益突出的背景下提出的，旨在解决生态环境恶化、发展方式粗放、区域差距扩大、区际关系冲突等突出的区域问题。
1）国土开发混乱、生态环境恶化
近十几年来，随着工业化与城市化的快速推进，各类建设滥占耕地的现象呈现愈演愈烈之势，导致建设用地盲目扩张和无序蔓延，空间开发秩序十分混乱。突出表现为工矿建设占用空间偏多、开发区占地面积较多且过于分散、城市和建制镇建成区空间利用效率不高等，导致耕地减少过多过快，粮食安全保障的压力很大。与此同时，工业发展和城市盲目扩张导致生态环境不断恶化，国家生态屏障区人口超载，生态安全受到威胁。2009年，中国七大水系Ⅳ、V和劣V类水质的比例高达42.7%；在监测的488个市（县）中，出现酸雨的城市达到258个，占到监测城市的52.9%；水土流失面积占国土面积的37.2%。
据国土资源部网站消息，2013年4月国土资源部公开通报4起国土资源违法违规案件查处结果，此次通报的已经结案的4起违法违规案件包括：安徽省安庆市承接产业转移集中区管委会违法批地案、四川省遂宁市东乘车辆有限公司违法占地案、河南省兰南高速社旗县连接线道路违法占地案、河北省迁西县渔户寨勤胜铁选厂违法采矿案。其中，安徽省安庆市承接产业转移集中区管委会违法批地案较为典型。
2011年3月，安庆市承接产业转移集中区管委会与泰发能源有限公司（以下简称“泰发公司”）签订化工项目投资协议，约定由该管委会负责，采用租用或其他方式，确保泰发公司用地。2011年6月，该管委会发出土方平整通知，同意泰发公司进行土方平整、实施用地行为。7月，该公司违规动工建设占地331.57亩，建成泵房、消防池和化工储罐等设施。安庆市国土资源局办公室相关工作人员接受记者采访时表示，这起违法违规用地案件是该市国土资源局自查发现的，具有一定的典型性。“用地审批手续繁琐、地方政府发展经济的压力、巨大的利益吸引力，这些都是促使工业园区违法占地的因素。”房地产高级经济师、土地评估师章林晓表示，有些地方确实存在工业项目亟待落地，担心繁琐的审批手续会拖延时间，于是出现未等办好用地手续就先行“上马”的现象，而且这种“未批先用、边批边用”的方式往往被地方政府网开一面。近年来，安徽省安庆市土地使用乱象丛生，诸如安庆水产大市场未批先建违法占地达6年之久，华茂集团在工业用地上建起商业物流园，望江县长江大堤30米红线内冒出了一个商贸城等，都属于违法违规用地行为。
2）结构调整缓慢、经济发展方式粗放
在以GDP为导向的绩效评价体系下，地方政府通过便宜的土地与优惠的政策，扩大招商引资，导致要素价格失真和产业结构调整缓慢。尤其是自2002年以来，在新一轮工业化进程的推动下，东、中、西部和东北“四大板块”第三产业的比重总体都在不断下降，使中国第三产业的比重比世界同等收入国家的一般水平低20个百分点，三层产业结构越发失衡。与此同时，三层产业内部结构也亟待高级化。第二产业中，高技术产业总量较小、发展较慢，2001年以来TFP对工业增长的贡献不断下降。第三产业内部传统服务业发展快速，现代服务业和新兴服务业发展尤为明显。
2013年6月，国家发改委下发《贯彻落实主体功能区战略推进主体功能区建设若干政策的意见》（以下简称《意见》），提出加大政策力度、突出政策重点，优化政策组合、提高政策效率，引导社会资金按照主体功能区的功能要求进行配置。同时，严格控制开发强度，控制城市建成区蔓延扩张、工业遍地开花和开发区过度分散布局。《意见》提出，引导优化开发区域提升国际竞争，为此政府投资将加强对具有竞争优势和市场潜力的高技术产业、战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业发展的引导。《意见》还要求，加快建设交通基础设施，尤其是城际铁路、市域铁路等大能力运输方式及综合交通枢纽。强化优化开发区域城市群内城市之间的内在联系与分工协作，适当分散特大城市中心城区的功能。
同时，促进重点开发区域加快新型工业化城镇化进程是《意见》强调的另一重点。对此，《意见》提出，政府投资侧重于改善基础设施和对产业结构调整的引导，鼓励发展战略性新兴产业、高技术产业，支持产业振兴和技术改造，引导各类要素向重点行业、重点领域集聚，增强产业配套能力。同时，支持加强水利基础设施建设，政府对规划内重大水利基础设施项目予以投资支持，因地制宜科学实施一批重大水资源配置工程建设，提高区域水资源调控水平和供水保障能力。并且，支持煤炭资源丰富的重点开发区域积极推行煤、电、化、热一体化开发，加快建设大型煤电基地及煤电外送通道。
另外，《意见》还提出，增强重点生态功能区生态服务功能，即因地制宜地发展适宜产业、绿色经济，引导超载人口有序转移。在这方面，《意见》表示，要逐步加大政府投资对生态环境保护方面的支持力度，并对不符合主体功能定位的现有产业，通过设备折旧补贴、设备贷款担保、迁移补贴、土地置换、关停补偿等手段，进行跨区域转移或实施关闭。
3）区域差距扩大、社会矛盾凸显
中国区域经济发展很不平衡，1987—2009年中国省域间绝对经济差距持续扩大。尽管相对经济差距近年来趋于缩小，但在东部地区市场接近效应和价格指数效应的循环累积的作用下，省域间绝对差距仍将持续扩大一段时间，缩小区域经济差异的任务依然严峻。另一方面，中国区域社会发展差距十分突出。在人均教育经费支出方面，最高省份（北京）是最低省份（贵州）的7.6倍；在每千人拥有床位数方面，最高省份（北京）是最低省份（贵州）的5.5倍。
4）行政经济壁垒、区际关系冲突
在财政分权和中国地方官员晋升体制下，地方政府具有强烈的推动经济增长的动机。由于土地产权和银行预算软约束等体制存在缺陷，地方政府握有巨大的资源，可以通过提供低价土地、减免税收、放宽环境门槛等措施，使企业的成本和风险外部化，从而扭曲企业的投资行为，导致过度投资和“重复建设”，区际冲突不断。主体功能区规划试图通过规范区域经济活动内容和产业选择的基本方向，对涉及全局利益、公众利益的跨行政区域问题进行刚性规定，以缓解区域经济冲突。
过去发展区域经济主要以人的主观意志为主，而忽视了当地的资源环境等客观因素。各级地方政府的绩效考核大都不区分政府的执政环境，往往以地区生产总值（GDP）数量作为主要考核指标，完全套用一套评价指标体系进行考评，地方政府往往会想尽一切办法做大GDP，增加财政收入。正因为如此，才有把“保住贫困县帽子作为贫困县一届政府或党委工作目标”的现象；才出现了全国各地区、各部门财政支出远大于财政收入，并且年年如此、处处如此的令人难以理解的矛盾。这给形成满足主体功能区需要的政绩考核体系建立带来很大困难。
根据国土资源部执法检查局对国土资源领域违法违规形势的通报，全国违法违规形势依然严峻。一是土地矿产资源供需矛盾突出，违法违规反弹压力增大。二是中西部地区违法违规用地总量大、比重上升；经济发达地区规划缺空间，潜在的违法违规用地风险加大。三是重点工程项目和农村建设用地违法违规问题仍未得到有效解决；一些地方对中小主体功能区用地需求关注不够，可能形成新的违法违规用地热点。四是有的地方开发区、工业园区擅自扩区、兴建“小产权房”、违法占地、违规建设高尔夫球场和别墅、越界开采矿产资源等有所抬头。受粗放利用资源尚未改变等因素影响，国土资源领域违法违规总量较大，违法用地多为政府主导。从地方和短期利益的角度，地方政府当然希望少一些禁止开发区和限制开发区，多一些重点或优化开发区，为土地财政、有形化的政绩工程建设留有足够的余地；为实现抓住可能的机遇加快区域经济跨越的目标，每个地方都愿意为自己留出足够的发展空间，土地供应、环境容量是硬性指标。当每个地方均希望多些余地时，各种主体功能区的空间组合则无法满足国家主体功能区规划的要求，形成需要协调和调整的各种问题。1.1.2.4 主体功能区政策实施问题
主体功能区政策主要包括财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策等。这些政策的目的是使区域经济社会向着主体功能区设计的方向发展。主体功能区政策设计和落实是系统工程，其涉及经济社会各个方面、各个领域。
主体功能区政策措施的落实需要将主体功能区政策融入现行的相关政策中，或者在现行的相关政策中增加主体功能区要求的内容。从性质上看，主体功能区的政策措施是现有政策措施加入主体功能区的倾向性的调整和完善，其落实也必须依靠现有的行政或经济体制开展，不可能为主体功能区的落实再建立一套覆盖各个领域的政策落实体系。
主体功能区政策措施能否落实取决于多种因素，但核心是现行政策的实施力度、政策制定者将主体功能区要求加入现行政策的力度、政策执行者执行力度，特别是地方政府以国家、大区域整体发展为大局的思想坚定性和执行的彻底性，这种坚定性和彻底性必须与主体功能区的组织保障体系、考核体系与现行的政绩考核体系挂钩。在主体功能区协调和调整过程中必须坚持以国家利益、长远利益为主导的原则。1.1.2.5 主体功能区绩效考核问题
主体功能区实施考核是以主体功能区落实情况评价为目标的考核，其与评价有一定的关联性，但又有差别，考核则将评价结果直接与相关个人或群体的业绩挂钩，考核是对主体功能区评价结果的一种利用方式，也是督促主体功能区规划实施的途径和方法。主体功能区的考核需要与地方政府（官员）的政绩考核结合起来。政绩考核一直是经济社会生活中比较困难的一项工作，考核者往往处在一种两难的境地，不考核则可能导致某些政府官员无所作为，考核则必然会导致片面追求经济增长问题。
主体功能区考核采用两级体制，即国家级主体功能区考核和省级主体功能区考核。在国家级主体功能区考核中，其考核的主体是中央政府，被考核的对象是省级政府；在省级主体功能区考核中，考核主体是省级政府，被考核对象是省级行政区内的地市县政府。主体功能区考核依托现行的政绩考核机制开展，在现行的政绩考核体制中增加主体功能区落实情况的内容，并赋以相对高的权重值。
主体功能区考核指标参照全国主体功能区各类功能区的考核指标，根据各地的实际情况进行具体化，如在重点开发区和禁止开发区的行政区域，由于考核指标有很大的差异，对两种类型地区官员的政绩考核应该按照相应主体功能区规定的指标进行。
2013年6月全国政协十二届常委会第二次会议上，全国政协常委何丕洁呼吁，应完善适应主体功能区要求的法律法规。何丕洁表示，优化国土空间开发格局是生态文明建设的首要任务，其核心是落实主体功能区规划。我国幅员辽阔，国土空间复杂多样，随着工业化和城镇化进程的加快，逐渐产生了诸多问题和矛盾。
何丕洁忧虑地说，广大农村地区盲目开发，导致耕地减少过多、过快，土地退化、污染严重，生态环境不断遭到破坏，农产品供给面临挑战，威胁我国粮食安全。生态地区和城市地区开发强度过高，导致生态系统整体功能退化，降低了我国国土空间安全质量，资源环境承载的压力越来越大。生产空间、工业空间、农村居住空间较多，相应地挤占了生态空间、生活空间、城镇居住空间。城镇化建设目前缺乏统筹规划和顶层设计，一些大城市“摊大饼”式扩张，小城镇建设遍地开花，造成城市空间布局不合理。城镇化、生态环境建设与农业现代化割裂发展，也加剧了人口资源环境配置的不均衡。“在整体谋划国土空间开发时，城镇化建设布局、工矿业开发、农业生产领域必须把生态环境保护放在第一位，彻底扭转以牺牲资源、环境为代价的经济发展模式，遏制国土生态安全恶化趋势，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全。”何丕洁说，“应完善适应主体功能区要求的法律法规。”何丕洁认为，坚定不移加快实施主体功能区战略，应按照主体功能区的理念和要求，修订完善城乡规划、土地利用、资源开发和保护、基本农田保护等方面法律法规，加快主体功能区立法进程，抓紧研究国土空间开发法、主体功能区法等法律。何丕洁谈到，有关部门要全面协调城镇化、工农业生产和生态环境建设方面的国土生态安全问题，加快推进国土空间的生态修复。要制定和实施分类管理的区域政策，基本形成适应主体功能区要求的政策体系，如转移支付政策、政府投资政策、产业政策、土地管理政策、环境保护政策等，以完善利益补偿机制。“建立国土生态安全绩效考核制度，实行各有侧重的绩效评价。”何丕洁谈到，应尽快研究国土生态安全绩效考核体系，将其纳入各级政府的行政考核中，从机制上保障国土生态安全。要在强化对各类地区提供基本公共服务、增强可持续发展能力等方面评价的基础上，按照不同区域的主体功能定位，实行各有侧重的绩效考核评价办法。应抓紧建立并落实责任追究制度，对破坏生态环境、造成严重后果的相关责任者，严格追究其责任。
此外，何丕洁还建议，建立健全衔接协调机制。要按照推进形成主体功能区的要求，进一步完善优化开发区域、重点开发区域和重点生态功能区的区域规划编制工作，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区划的衔接协调。要在市县层面积极推进空间规划工作，落实区域主体功能定位，明确功能区布局。结合规划实施，要研究制定各类主体功能区开发强度、环境容量等约束性指标，并进行分解落实。
对以上主体功能区规划建设过程中的问题进行分析整理如表1.1所示。表1.1 主体功能区规划实施存在的问题
由此可见，主体功能区规划实施过程中存在的诸多问题的核心在于战略协同不佳致使整体评价绩效不适，具体表现在国家主体功能区与国家、地方区域间及区域内的协同战略匮乏，主体功能区同地方政府绩效评价缺乏战略协同发展指标体系，规划中所涉及的按照开发方式所划分的优化、重点、限制、禁止四类开发区域以及按照开发内容所划分的城市化地区、农产品地区、重点生态功能区三类区域都是跨行政区划、跨领域、跨行业、跨部门的整合性区域，有别于之前按照行政区划所编制的开发规划，需要大量的协同工作等方面。目前主体功能区这一最新最高层次的政府战略处于从编制到实施的过渡阶段，亟需学界对战略实施的过程管理、方法工具、评价体系、协同机制、配套政策等进行科学完备的研究，并提出相应的对策建议，用以推动国家规划和各类地区规划、专项规划的有效执行，实现预期的编制目标。
本研究从政府战略管理的视角，分析战略协同发展机理，基于协同机理和政府发展要求设计协同发展绩效评价指标体系，建立功能区各区域比较分析框架和模型，并对各区域协同发展进行实证比较研究，最终建立整体治理机制并对各级政府部门提出优化改进的政策建议，具有重要的研究意义。1.2研究意义
主体功能区作为区域发展战略的一种选择模式，从2005年国家发改委进行规划编制的准备开始，一直受到政府和学界的关注。
国际上把国土空间以及所涵盖的各类自然禀赋资源视作国家可持续发展的稀缺资源，在经济社会发展到了气候变化异常、大气和水资源分配不均并且遭到过度开发而日益紧张的时候，在人口加速膨胀，粮食、土地、生态安全受到进一步威胁的时候，在各种循环经济和可再生能源技术进一步渗透使用的时候，政府有必要调整既往的经济发展模式，避免单纯的资源消耗型道路，根据一个国家经济地理空间分布特点进行全面合理的布局，并采用国家战略的形式予以推进。
我国历经5年的持续准备，已经比较全面、成熟地制定了全国主体功能区规划，至此主体功能区这一战略概念得以确立，以规划为形态的战略方案得以成型。但是，主体功能区作为一个内涵丰富的战略概念，包括不同方式的区域划分，比如以开发方式分为优化、重点、限制和禁止四类区域，并在规划中进行了明确的界定，以开发内容分为城市化地区、农产品区和重点生态功能区；再比如主体功能区涉及跨省、跨地市、跨部门的53个细分行政单元，包括国家和省两级层面，涵盖区域、产业、投资、财政、土地、农业、民族、人口、计生、环保、气候变化和绩效考核等政策领域，从时间跨度上一直延展到21世纪中期，参与的主体包括政府、主体功能区、国内外投资者、公众和各类行业协会、第三方机构，影响经济、政治、社会、文化和生态五大发展系统，是一个层次丰富、要素多元、维度众多、类型复杂、形态差异、利益诉求多样、发展阶段长期的动态开放性战略管理系统。主体功能区完全有别于公共战略管理研究中以行政区划、专业部门、政府整体、央地两级的研究对象体系，是一个具有包容性、整合性的新对象，它所产生的理论研究内涵更加丰富，特别是系统内的多要素、多层次协同性研究，内部的整合博弈研究以及同化共生性研究，都会对我国公共战略管理提出新的挑战，也会催生出新的理论成果。因此，主体功能区作为公共战略研究领域的一个活跃度极高的研究对象，所产生的研究任务具有极大的创新研究价值，特别是在战略方案相对既定的前提下，更加呼唤战略执行、战略实施和战略评价方面的理论模型、管理工具和评价手段，用以对实践工作良性发展的指导。
具体而言，自国务院2010年12月21日向全国印发国发〔2010〕46号文《全国主体功能区规划》，并于2011年3月全国两会通过，6月9日对外公布，开始正式实施以来，关于主体功能区的最新国家可持续发展战略模式已经明确，作为战略性、基础性和约束性的规划，是各级政府指定其他战略规划的基础，是规划的规划。公共管理学界目前正在对此进行热烈的研究，虽然整体规划出台时间较新，分解细化的各类开发区域规划、各省级政府规划都在紧锣密鼓地编制和逐步发布之中，但是总体的战略方案已经明确。
面对资源和环境压力对区域经济发展的制约，国家“十一五”规划纲要已明确提出，要把我国国土划分成四大主体功能区，即优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类主体功能区，并按照主体功能定位，调整完善区域政策和绩效评价体系，形成科学合理的国土空间开发结构。主体功能区规划下的政府绩效评估，是科学发展观在政府管理领域的实践主体功能区作为公共战略研究领域的一个活跃度极高的研究对象。所产生的研究任务具有极大的创新研究价值，特别是在战略方案相对既定的前提下，更加呼唤战略执行、战略实施和战略评价方面的理论模型、管理工具和评价手段，用以对实践工作良性发展的指导。本项目研究视角的独特性、理论研究的交叉性、实证研究的新颖性决定了本项研究具有重要的实践应用意义、理论指导意义和学科建设意义。1.2.1 实践应用意义
首先从实践应用的方面来说，从规划的发布到目前的使用情况来看，江苏、广东、新疆一些省份和先期出台的国家级区域发展规划都在紧密对接和分解落地，规划涉及3个优化开发区域，18个重点开发区域，25个重点生态功能区，7个农产品主产区，不包括1400多个各类开发园区，政策单元53个，包含的政策有区域、产业、投资、财政、土地、农业、人口、环保、应对气候变化等9类政策和一个绩效考核体系，俗称“9+1”政策体系。当前的突出问题一是专项规划和落地规划编制不到位，国家整体规划是纲领性文件，行政约束力和执行无法得到各级行政部门的保证；二是规划中所提及的绩效评价体系全国没有统一的指标体系，地方政府没有进行分解，与地方领导班子、领导干部绩效考核的结合没有进入到实质性的文件制定阶段；三是规划中所涉及的按照开发方式所划分的优化、重点、限制、禁止四类开发区域以及按照开发内容所划分的城市化地区、农产品地区、重点生态功能区三类区域都是跨行政区划、跨领域、跨行业、跨部门的整合性区域，有别于之前按照行政区划所编制的开发规划，需要大量的协同工作，从战略目标、组织机构设立、规划内容沟通、资源互补、信息共享、政策协调、公共服务差距的弥补、职责的分配、行政履职交叉和模糊地带的明确都需要快速跟上。同时，基于主体功能区的合理规划及科学评价有利于引导人口和经济合理分布，其集聚人口和经济的能力也不同，对不同主体功能区政府绩效评估的内容和侧重点也应不同。此外，还有利于增强区域调控的有效性，由于各行政区域的自然资源禀赋和发展条件不尽相同，其承担的主体功能也有所不同，长期以来，对区域政府绩效评估基本上是按各级行政区划进行，这种评估模式便于行政区域政策操作，有利于调动行政区的积极性，但容易导致不同发展条件的地区之间盲目攀比，对各行政区域政府绩效的评估有失客观，按照主体功能区规划，制定更有针对性的、差别化的政府绩效评估指标，才能使政府绩效评估指标更加科学，才能科学引导区域协调发展，增强区域调控的有效性；最后，还有利于推动政府管理机制改革，实施主体功能区政府绩效评估体现了新的政绩观，必然推动现有政府管理机制的革新，现行的政府绩效考核体系对地区GDP增长速度、投资规模和税收情况等方面进行评价，易忽视本地经济资源特点及资源环境承载力等。按照主体功能区定位实施政府绩效评估，更符合科学发展观与正确的政绩观的要求。因此，通过主体功能区规划，主动引导人口、经济分布与资源环境承载力相适应，实现人与自然和谐发展。在主体功能区划的基础上，根据各区域的主体功能定位和发展方向确定不同的政府绩效评估指标体系，将有利于优化资源空间配置，进一步促进人口与经济合理分布。这些工作清晰呈现出科学发展观的推进到了真正的攻坚和深化阶段。从国土资源部每季度发布的全国违法用地案件通报来看，由于地方政府规划缺位、职责缺位、绩效考核体系缺位，导致部分领导干部和市场主体违背规划的编制要求，不顾国土空间可持续开发的原则，受经济利益驱使，满足小群体诉求，破坏整体长远发展格局。而且，每次通报的案件从数量和性质来说，日益严峻，规划实施问题的紧迫性也越发凸显。
因此，本课题研究的任务是提高主体功能区规划实施效果，也是科学发展观深化和公共部门可持续发展战略实施的紧迫需求。1.2.2 理论指导意义
改革开放三十多年来，“以经济建设为中心”的思想方针成为指导我国社会各行各业的主要理念和准则。区域规划亦深受这种思想的影响，规划的主要目标是通过对区域内人口、经济和社会活动空间布局的调整，更快地促进区域的经济发展和提高人民群众的生活水平，忽视或轻视了区域的生态环境和社会问题，在一定程度上导致了区域失衡、生态恶化、资源浪费、国土开发无序等一系列问题的产生。这些问题已经成为我国社会进一步发展和构建社会主义和谐社会的重要障碍，甚至关乎社会的稳定和国家的长治久安，主体功能区规划正是为解决这些问题而产生的。
主体功能区规划作为我国在全球化和建设生态文明的背景下，为了应对区域发展问题，落实科学发展观，实现可持续发展而提出的区域发展和空间规划战略，是我国首创的区域发展和规划模式。主体功能区作为一种新型的区域规划思想和理念，无论是理论基础、体系架构还是实践效果都尚待完善。主体功能区规划的顺利实施不仅会对我国区域可持续发展、社会和谐、生态安全等产生重要的作用，而且也是对区域科学理论和区域发展模式的有益补充。
因此从理论指导的方面来说，本项目的研究成果将重点弥补公共战略管理中战略执行部分的理论短板，丰富公共部门特别是政府战略绩效管理的方法。随着我国政府向服务型政府转型，职能上更加注重宏观调控、区域协调和公共服务均等化，以国家主体功能区为形态的政府新战略取向驱使战略执行力和战略实施评价方面的理论尽快与时俱进并丰富完善起来，为政府部门提供科学高效的理论指导和政策指引。主体功能区政府绩效评估是科学发展观在政府管理领域的实践，健全和完善政府绩效评估指标体系是落实科学发展观的关键。将科学发展观的原则要求变成可以量化的目标体系，形成正确的决策导向和工作导向，将为树立和落实科学发展观和正确的政绩观提供有力的支撑。通过对绩效评价指标设计，引导政府在经济建设和社会发展中讲成本、重效益、求质量，尽可能以最少的投入获得最大的收入，从而提高政府绩效。对于国家主体功能区的绩效评价和协同机制研究可以丰富有中国特色的政府战略管理理论体系，完善学科建设，创新出更多符合中国实际的战略管理方法和工具，并形成更多有效的政策建议。1.2.3 学科建设意义
国家主体功能区整体绩效是指政府通过其职能实现主体功能区空间功能的行为及其结果，国家主体功能区整体绩效管理是指政府为了提升国家主体功能区整体绩效根据规划目标要求制定绩效计划、推进绩效协同实施、绩效评价诊断和应用绩效结果的完整过程。所谓的“整体绩效管理”与局部的单一的非均衡的绩效管理模式相对应，它具有三个基本特征：（1）整体绩效管理建设基于战略性绩效管理。从管理过程来看，国家主体功能区的整体绩效管理包括绩效计划、绩效协同、绩效评价绩效诊断及评价结果应用的完整过程，涉及评价内容决策、评价主体选择、评价周期决策、评价方法选择、评价结果应用以及绩效管理办法制定等全过程管理环节；从功能分析来看，国家主体功能区整体绩效管理既着眼于主体功能区战略和地方政府发展战略的阐释沟通、检验和调整，也在功能上实现整体绩效的计划协同评价和分析诊断，同时还具有对主体功能区相关政策进行问题识别和政策调节的作用。（2）整体绩效管理立足国家主体功能区绩效的整体特性。国家主体功能区绩效评价指标具有以下特性：跨地理区域、跨行政区划、跨部门的特性；评价指标具有差异性和权变性，不同功能区应采用各有侧重的评价指标体系；评价指标具有全面性层次性和均衡性，涵盖不同绩效领域管理层级和绩效形成的完整过程。因此整体绩效管理应当和国家主体功能区的绩效评估相结合，充分考虑到国家主体功能区的整体性特点，考虑到局部发展和整体规划的一致性，做到绩效评价的协同，促进国家主体功能区的整体发展。总的来说，国家主体功能区的划分，本质上还是一种科学合理的区域发展规划，因此它是对新时代下区域发展理论的扩充和发展，是新背景下的区域协调发展的主流方式。（3）基于主体功能区绩效考评体系与现有政府绩效考评体系的协同耦合关系。按照全国主体功能区规划要求，主体功能区绩效评价需要纳入地方党政领导班子的考核体系，但现有国家主体功能区绩效评价指标与现行的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价内容存在差异性，需要从整体协同的视角对两者进行耦合研究，做到与国家主体功能区规划顶层设计相一致，但应结合地方政府具体情况，因地制宜地制定具有地方特色的主体功能区绩效考评体系，以此来促进和保证国家主体功能区健康有序稳定的逐层推进和可持续发展。
从上述基于国家主体功能区的整体绩效管理的特性分析中，我们不难看出，本研究从国家主体功能区划分的视角，结合整体绩效管理和政府绩效管理等学科研究方法，立足国家顶层设计和宏观布局，结合地方政府的地区及行政特点，提出了基于国家主体功能区划分的整体绩效管理和评价模型，实现了多学科融合，丰富了已有学科的研究理论和方法，具有重要的学科建设意义。具体地，从学科建设意义来说，我国的公共战略管理还处于快速发展阶段，国外教材和理论的引进逐渐告一段落，国内学者和政府部门对中国情境下的移植和创新在深入进行，对于战略管理中的规划制定方面的成果比较多，但是对实践有较强操作性指导的方法和工具研究还比较薄弱，学科建设中亟需这方面的补充，对于中国政府发展中的重大理论和现实问题的回应还不充分，学科培养这方面的理论研究队伍和实际技能培训需要更多的方法论建设。本项目既是对主体功能区这一重大战略的理论研究，也是以此为主题进行的学科理论体系建设，是丰富绩效管理工具和政策工具的有效途径。1.3主体功能区相关领域的国内外发展现状
国际上许多国家如德国、荷兰和日本等都有比较长的空间规划历史，德国有关空间规划的法律最早可以追溯到1900年的《萨克森建筑法》，欧盟也在1999年推出了第一个欧盟空间发展战略。空间规划的目标或理念因规划背景和条件的差异而呈现多样性，如荷兰的前3个全国性规划的主要目的在于促进经济增长、解决人口和就业压力，主要内容包括港口发展、工业发展、现代化居住区、国家道路系统、农业土地再分配等。20世纪70年代后，荷兰的空间规划逐渐把注意力集中在经济发展带来的空间和环境恶化方面，并成功建设大都市区、“绿色心脏”、城市间绿色缓冲区、城市发展中心等。1990年公布的第四个空间规划及其补充文件是荷兰空间政策的转折，从这个规划开始，荷兰空间规划的目标变为：一方面要加速经济增长，另一方面要考虑消除经济增长带来的负作用，即要努力保持经济增长与空间和环境质量的平衡。
全球化对于原来在一个国家主权领土范围进行的空间规划产生了巨大的影响，出现了跨国的空间规划，最典型的就是欧盟空间发展战略，寻求欧盟地域范围内平衡和可持续的发展。目前各个国家的空间规划都对于区域创新能力和竞争力给予了高度关注。空间规划的灵活性与强制性的结合，如德国联邦层级的空间规划就只是原则性的、导向性的，或者说是概念性的规划；而关于原则和概念的落实主要依靠地区级的规划尤其是乡镇级的建设性规划，这样就将空间规划的灵活性和强制性结合起来了。
党中央、国务院顺应国内外形势发展的需要，提出了推进形成主体功能区的重大任务。党的十六届五中全会和“十一五”规划纲要都明确提出了编制主体功能区规划的要求。胡锦涛同志在2007年2月中央政治局第39次集体学习时明确指出，要加快形成主体功能区，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用、城镇化格局，明确不同区域的功能定位，优化生产力空间布局，规范空间开发秩序，逐步形成合理的空间开发结构。党的十七大报告也明确提出，要按照形成主体功能区的要求，完善区域政策，调整经济布局。为此，2007年，国务院以国发[2007]21号文专门印发了《关于编制全国主体功能区规划的意见》，对编制全国主体功能区规划的重大意义、指导思想和原则、主要任务和工作要求等做了全面部署。2007年9月24日，国务院专门召开了全国主体功能区规划编制工作电视电话会议。曾培炎同志出席会议并做了重要讲话，对编制主体功能区规划的目的、意义、要求做了全面阐述。马凯同志就编制规划的总体考虑做了全面介绍。以此为标志，全国主体功能区规划工作加快推进，与主体功能区相配套的财税政策、投资政策、产业政策、土地政策、金融政策、人口政策、环境政策的研究和协调工作全面展开。
在2010年6月12日，温家宝同志主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《全国主体功能区规划》（以下简称《规划》）。《规划》在国家层面将国土空间划分为四类区域，分别为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发，并明确了四类区域各自的范围、发展方向、开发原则和发展目标。《规划》从七个方面创新性地解读了区域发展的新途径——主体功能区规划的优势和创新之处，为我国主体功能区规划工作的稳步推进提供强有力的支撑和指导。
1）拓展了“空间资源”的含义
传统的区域发展理论中把空间作为经济发展的载体，对空间资源的配置问题主要是通过把要素分为不可流动性要素和可流动性要素来区分，并且主要是研究可流动性要素，主要考察可流动要素的运输成本及其要素的聚集现象，以要素的集聚和扩散为主线，把区域的发展问题看成中心—外围的转换问题。大部分研究对空间要素做了同质化处理，并以空间资源的无限性为假设前提，仅仅考虑了空间在经济发展中的作用。随着资源环境、区域差距等问题的出现，人们开始思考空间在区域发展中的深层含义。主体功能区考虑了空间资源的差异性和有限性特征，不同功能区的空间资源具有互补性。认为空间资源不仅是经济要素集聚的空间的载体，更是生态环境的提供者。提出了空间资源的优化配置不仅仅是经济要素的优化配置，也是经济、生态、社会等系统的优化配置。
2）拓宽了“分工”视野
依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为四类主体功能区。主体功能区划的核心思想仍旧是分工，相对传统的分工来说，分工的视野更为广阔，从仅仅关注经济分工到兼顾经济和生态分工，按照资源禀赋和比较优势的差异，限制开发区和禁止开发区主要从事生态再生产，以生产生态产品为主，为社会提供生态产品和生态服务，提高区域生态环境质量，为全国乃至全球生态环境改善做出贡献；而优化开发区和重点开发区主要从事经济再生产，以生产经济产品为主，为社会提供经济产品。生产经济产品劳动和生产生态产品劳动之间通过交换互为价值和实物补偿，从而形成区域协作分工和协调发展的基础。按照经典的描述，分工能促进效率的提高，从全局来看，主体功能区划可促进全国经济效率和生态效率的提高，有利于促进人地系统的和谐。
3）实施差别化的区域政策
主体功能区划分的四类主体功能区主体功能存在差异，为了保障主体功能区划战略的顺利实施，针对不同的主体功能区发展水平、发展条件、发展路径和发展目标取向差异实施差别化的区域政策，将国家管理政策的纵向目标因地制宜地进行区域分解和落实，如实施差别化的投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、环境政策等，改变以往的同质化的政府考核模式，对不同的主体功能区实施差异化的政府绩效评估标准（如对经济功能区，重点考核其经济发展指标，对生态功能区，重点考核其生态保护和民生指标，以政策保障不同的主体功能区划充分发挥其主体功能，实现资源空间的最优化配置，促进我国国民经济的健康持续发展）。
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